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A (DES)CONSTITUCIONALIZAO DO SISTEMA FINANCEIRO

Rafael Silveira e Silva


Introduo
O fenmeno da constitucionalizao iniciou-se a partir da segunda metade do sculo
passado como um forte movimento de valorizao dos textos constitucionais, associado a um
efeito expansivo das normas constitucionais. Significa dizer que os valores, os fins pblicos e
os comportamentos passaram a ser contemplados nos princpios e nas regras da Constituio,
condicionando a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional
(BARROSO, 2005).
A passagem da Constituio para o centro do sistema jurdico um processo mais
recente nos pases em que a democratizao foi mais tardia, como Portugal, Espanha e,
sobretudo, o Brasil. Nesses pases, um dos efeitos mais significativos da constitucionalizao
foi a significativa incorporao de inmeros temas estreitamente vinculados a normas
infraconstitucionais ao texto da Lei Magna.
Um dos argumentos desse trabalho o de que a constitucionalizao foi levada ao
extremo pela Carta brasileira de 1988, caracterizada pela incorporao formal de diversos
dispositivos que apresentam, na verdade, caractersticas de polticas governamentais, com
fortes implicaes sobre o modus operandi de produo normativa e sobre a democracia
brasileira.
A constitucionalizao de polticas pblicas um fenmeno que impele os governantes
a modificar o ordenamento constitucional, diante da necessidade de implementar parte de suas
plataformas de governo. Os governos tm cada vez mais dificuldades em lidar com os
mltiplos desafios que a todo momento surgem com uma conjuntura altamente dinmica.
Alm disso, deve-se ressaltar o impacto resultante do texto de 1988 sobre o funcionamento do
sistema de justia, especialmente no Supremo Tribunal Federal (STF), cada vez mais
chamado a julgar aes relativas implementao de polticas pblicas ou mesmo a regras de

Rafael Silveira e Silva Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Consultor
Legislativo do Senado Federal.
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competio poltico-partidrias, e no questes que tenham uma natureza eminentemente
constitucional, conforme o conceito que tomaremos neste trabalho.
A hiptese mais usual sobre a permanncia desse tipo de agenda afirma que boa parte
do texto constitucional teria cado em desuso logo aps seu nascimento, isto , o texto teria
sofrido de um envelhecimento precoce, como se olhasse para o passado do pas e no para
perspectivas futuras. Nestes termos, ganha sentido a ideia de que a Constituio, escrita sob a
gide da remoo do entulho autoritrio (CARDOSO, 2006) do regime militar ps-64,
acabou estruturada com vrios outros entulhos de perfil nacional-desenvolvimentista.
O fato de a atividade governamental ter continuado a ocorrer no plano constitucional
seria consequncia de uma incompatibilidade substancial entre o contedo da Carta de 1988 e
os desafios que as novas realidades econmica e poltica passaram a impor ao pas. Ou seja,
os entulhos precisariam ser removidos para permitir a implementao das chamadas
reformas orientadas para o mercado.
Alm da herana da ditadura, a presena no texto constitucional de uma grande
quantidade de dispositivos mais adequadamente definidos como polticas pblicas do que
como princpios constitucionais tambm tem como explicao o conjunto de regras e de
procedimentos estabelecidos para os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC),
traduzidos na forma do seu Regimento Interno. Essa normatizao forneceu grandes
incentivos aos constituintes para introduzirem textos de natureza especfica e controversa na
Lei Maior. Desse modo, engessou-se formalmente a agenda governamental futura, exigindo
uma atuao forte do Poder Executivo na formao de novas maiorias parlamentares para
cada tentativa de reforma.
interessante notar que no est apenas na agenda de reformas do Governo a iniciativa
de aprimorar o texto constitucional. Na verdade, tal aprimoramento poderia ser tratado
tambm como iniciativas que visem resgatar aspectos intrinsecamente constitucionais da
Carta Magna. Em outras palavras, descongestionar a Constituio dos dispositivos afetos ao
jogo poltico, a polticas pblicas. Chamaremos esse processo de desconstitucionalizao.
Couto e Arantes (2006) realizaram vrios estudos sobre as emendas constitucionais
(PECs) propostas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, procurando justamente
entender o modus operandi da Constituio e suas repercusses nas estratgias adotadas nas
relaes entre o Executivo e o Legislativo. Os autores criaram uma metodologia para estudar
em que medida o texto constitucional contempla polticas pblicas, elaborando critrios
objetivos de interpretao do significado do texto constitucional.
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Neste trabalho, nos basearemos na tipificao construda a partir da anlise
constitucional de Couto e Arantes. Entretanto, tomaremos um caminho diferenciado.
Enquanto os citados autores focaram suas anlises sobre o texto constitucional promulgado,
procuraremos estudar o desenvolvimento de propostas constitucionais ao longo do processo
legislativo. Assim, propomos a utilizao dessa metodologia dentro de uma perspectiva
dinmica, de modo a detectar os fatores explicativos do fenmeno da constitucionalizao e
da desconstitucionalizao de textos cujo perfil seja de polticas pblicas.
Nossa anlise se fixar sobre o Sistema Financeiro Nacional, tema esse que passou
por um processo de constitucionalizao, advindo dos trabalhos da Assembleia Nacional
Constituinte (ANC) e, posteriormente, de desconstitucionalizao, concretizado a partir da
promulgao da Emenda Constitucional (EC) n 40, de 2003. Para os propsitos desse
trabalho, focalizaremos o estudo sobre as discusses que giraram em torno do polmico art.
192. Nesse sentido, esse tema nos propicia fazer um interessante estudo de caso, por meio do
qual ser possvel analisar um ciclo completo de constitucionalizao e
desconstitucionalizao. preciso evidenciar que a PEC n 21, de 1997, que deu origem EC
n 40, originou-se no Congresso Nacional. Desse modo, ser interessante tirar o foco sobre as
PECs de iniciativa do Poder Executivo, observando a dinmica prpria do Congresso
Nacional.
Alm da introduo e das consideraes finais, o trabalho se divide em cinco partes. Na
primeira, apresentaremos um modelo analtico, a partir da pesquisa de Couto e Arantes
(2006), que nos permitir verificar o fenmeno da constitucionalizao das polticas de
governo no Brasil ps-1988. Tal modelo fundamenta-se em critrios que diferenciam
dispositivos de natureza constitucional daqueles com perfil associado a polticas pblicas. Em
seguida, estudaremos a dinmica dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte e seu
significado na redao original do art. 192. Na terceira parte realizaremos uma avaliao
detalhada dos dispositivos desse artigo, aplicando os critrios do modelo analtico para avaliar
a consistncia do processo de constitucionalizao do Sistema Financeiro Nacional (SFN).
A quarta parte ser dedicada delegao legislativa, fenmeno por meio do qual se construiu
forte resistncia para a regulamentao do SFN. Na quinta parte nos dedicaremos anlise da
tramitao da PEC n 21, de 1997, com base nos critrios estabelecidos pelo modelo analtico
proposto pelo trabalho.
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1. Constituio versus polticas pblicas
Para compreender a dinmica poltica das democracias fundamental verificar e distinguir
como se articulam as regras do jogo poltico, a competio pelo poder e as escolhas (de eleitores e
representantes). Couto e Arantes (2006) defendem que essa articulao d-se em trs dimenses:
a) Estrutura do sistema poltico, normas constitucionais ou pacto constitucional (polity);
b) Dimenso dinmica do processo democrtico: a competio poltica (politics);
c) Decises governamentais (policy)
1
.
As normas constitucionais definem a estrutura do sistema poltico, estabelecendo as
condies gerais de seu funcionamento. Por isso mesmo, caracterizam-se por uma maior
generalidade, definindo os pressupostos bsicos do jogo poltico, assim como os limites deste
e de seus resultados.
A competio poltica constitui o prprio jogo e nela esto implcitos os
enfrentamentos, as disputas, as negociaes, os acordos e as coalizes. tambm no mbito
desta competio que se definem, nos limites das regras estabelecidas, os que ganham e os
que perdem, os que ocuparo os cargos pblicos (eletivos ou no) e os que ficaro excludos
do poder, os aliados e os adversrios, etc.
Por fim, h a importante dimenso da tomada de decises sobre as aes de governo, as
polticas pblicas. Espera-se que sejam objeto de disputas e que, por isso, tenham um carter
discutvel, gozando apenas de uma relativa estabilidade. Enquanto as normas constitucionais
constituem a base para o jogo poltico, as decises de poltica representam os resultados
concretos, produzidos em meio ao conflito e controvrsia.
O quadro 1, abaixo, resume a natureza e as caractersticas principais dessas trs
dimenses do processo poltico democrtico.
Quadro 1
Natureza das dimenses do processo poltico democrtico

Dimenso Natureza Denominao
Caracterstica
Substantiva
Caracterstica
formal
Normatividade
Constitucional
Regras gerais do
jogo poltico
(Estrutura)
Polity
Pacto entre os diversos
atores polticos
Generalidade,
relativa neutralidade
Embates e
Coalizes Polticas
J ogo poltico Politics
Relacionamento
dinmico entre os atores
polticos
Conflito ou
cooperao
Normatividade
Governamental
Resultados do jogo
poltico (Conjuntura)
Policy
Vitria/derrota de
diferentes atores polticos
Especificidade,
controvrsia
Fonte: Couto e Arantes, 2006.
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Na medida em que definem os parmetros, princpios e limites do jogo poltico, as
normas constitucionais devem ter carter genrico, pois medidas especficas para sua
efetivao sero tomadas conjunturalmente, tendo em vista as circunstncias particulares com
as quais tero que lidar os governos.
Condio bsica do jogo poltico, resultantes de um pacto social, as normas
constitucionais encarnam a prpria estrutura do Estado. So, portanto, normas que, em
princpio, no esto sujeitas discusso cotidiana. Decorrentes de um momento inaugural
constituinte, espera-se que estejam protegidas contra modificaes frequentes. Assim, o grau
de consenso necessrio a decises de tipo constitucional deve ser muito mais amplo do que
aquele aplicvel s decises da poltica governamental.
Couto e Arantes (2006) defendem ser possvel distinguir no interior de uma constituio
escrita aspectos fundamentais do ordenamento poltico relativos estrutura do Estado (polity)
daqueles outros que, embora se refiram s policies, foram contemplados no texto
constitucional e assemelhados formalmente aos princpios da polity. Para esse propsito, os
autores elaboraram uma metodologia que elege critrios objetivos para identificar os
dispositivos tpicos da polity e, por excluso, revelar aqueles que poderiam ser considerados
veculos de policy. Optaram, assim, por no tratar da dimenso dinmica do processo
democrtico, a politics, concentrando a ateno na hierarquia normativa que distingue as
demais dimenses do processo democrtico.
Para elaborar esses critrios, os autores partem do pressuposto de que a estrutura
constitucional se alicera sobre um indispensvel consenso mnimo dos diversos atores
polticos quanto a seus aspectos centrais, bem como supem, ao contrrio do perfil
estabelecido no Brasil, que as normas constitucionais devem estruturar o sistema poltico,
estabelecendo condies gerais para seu funcionamento (COUTO; ARANTES, 2006, p.46-
47). Eles dividem os critrios em dois nveis: critrios substantivos, que lidam com o corpo
fundamental de cada dispositivo constitucional, ou seja, de sua matria, e critrios formais ou
operacionais, que dizem respeito ao nvel de consenso e de abrangncia do texto. A seguir,
passaremos a descrever cada um desses critrios.

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Os autores definiram as trs dimenses da poltica utilizando termos da lngua inglesa em decorrncia da falta
de termos apropriados e claramente diferenciados na lngua portuguesa para cada uma delas.
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1.1 Critrios Substantivos
a) Definies de Estado e Nao
Constituem decises que definem o regime do Estado como republicano ou monrquico,
a organizao federativa ou unitria, o exerccio direto e/ou por via representativa do poder
poltico pelo povo, a noo de nacionalidade e a estrutura do aparato estatal.
b) Os direitos individuais fundamentais
So aqueles direitos caracterizados pelas condies bsicas do exerccio da cidadania
individual, como as garantias da liberdade civil e os direitos polticos de participao
democrtica
2
.
c) As regras do jogo
Pode-se afirmar que so as regras que organizam os processos de participao e
competio polticas que incluem (i) a diviso de prerrogativas e funes entre os atores
institucionais, (ii) as regras operacionais do processo decisrio dentro de cada um dos poderes
da Unio e (iii) os tempos e prazos que balizam tais processos.
d) Direitos materiais
Em todos os pases que recentemente adotaram princpios liberal-democrticos, parcelas
importantes de direitos sociais foram incorporadas nos captulos constitucionais destinados
aos direitos e garantias fundamentais, tratando de avanar na direo da igualdade, impondo
obrigaes ao Estado. Por estas razes, Couto e Arantes (2006) incorporaram um quarto
critrio de definio de polity: os dispositivos que caracterizem os direitos materiais
orientados para o bem-estar e a igualdade, assim como as funes estatais a eles associadas.
1.2 Critrios formais ou operacionais
Os autores alertam para o fato de que ao se constitucionalizar normas que podem ser
temas do jogo poltico ordinrio, estipula-se a priori e de forma rgida aquilo que seria
passvel de mudanas frequentes, constrangendo-se a liberdade dos atores na politics
cotidiana. Estabelecem, assim, dois outros critrios de separao entre princpios da polity e
de policy.

2
Couto e Arantes (2006, p. 50) advertem que que esse critrio minimalista afasta da definio constitucional
da polity os direitos substantivos, individuais e sociais, que normalmente vm acompanhados de normas
constitucionais programticas. Os autores evitaram confundir o que chamaram de direitos individuais de
proteo (contra o Estado e tambm contra outras pessoas) e de participao na esfera poltica, com os
direitos dependentes de promoo por meio de polticas governamentais.
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a) Critrio de Generalidade
Por este critrio os dispositivos constitucionais muito especficos no seriam
classificados como polity. O critrio de especificidade relaciona-se com o fato de que o texto
pode sofrer alteraes sem que isso ponha em risco sua unidade e aplicao. A adoo desse
tipo de critrio tambm revela a preocupao de que dispositivos dessa natureza, quando
ganham status constitucional, podem criar obstculos gesto poltica conjuntural, na
medida em que podem engessar a ao dos governantes e/ou dos atores sociais diante de
situaes imprevistas, mudanas de condies sociais, novas tecnologias etc (...) a
Constituio pode acabar se tornando no um instrumento que confira maior segurana
sociedade, mas que a impea de dar cabo de seus problemas em tempo hbil e com a preciso
necessria, devido ao congelamento constitucional de diversos assuntos (COUTO;
ARANTES, 2006, p. 52).
b) Critrio da Controvrsia
O critrio da controvrsia dispe que aqueles dispositivos cujo contedo for tipicamente
objeto da controvrsia poltico-partidria cotidiana, dizendo respeito s plataformas
governamentais apresentadas pelos partidos em seu embate pelos postos de governo, tambm
no devem ser classificados como polity. Ao ser constitucionalizado texto tpico de policy,
restringe-se excessivamente a possibilidade de que alternncia dos partidos e das lideranas
no governo corresponda a uma modificao das polticas pblicas implementadas. Sendo
demasiada, tal restrio impede que a prpria vontade popular se manifeste periodicamente
por meio das aes dos representantes eleitos. Nas palavras de Couto e Arantes (2006, p.52),
a vontade momentnea de uma maioria conjuntural impe-se no longo prazo s futuras
maiorias, cerceando-lhes. Explicam ainda os autores que as oscilaes decorrentes da
competio eleitoral e poltica refletem-se diretamente sobre o ciclo de polticas pblicas
conforme podemos observar nos dois aspectos a seguir:
(i) A alternncia de partidos no governo uma condio do regime democrtico, a
variao das policies uma consequncia prtica desse princpio;
(ii) A possibilidade de que tal variao de policies ocorra , portanto, pr-requisito da
competio poltica.
Os autores chegaram a resultados muito interessantes. A pesquisa revelou, dentre vrios
outros aspectos, que aproximadamente 31% dos dispositivos constitucionais apresentam
caractersticas de policies. Dentre os ttulos da Constituio, as Disposies constitucionais
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gerais e a Ordem econmica e financeira foram aqueles que apresentaram maior
frequncia de policy, com aproximadamente 70% do seu texto.
1.3 Adaptaes ao modelo
A partir de 1988, a supremacia formal que a Constituio passou a desfrutar foi tambm
acompanhada de uma supremacia material, axiolgica, potencializada pela abertura do
sistema jurdico e pela normatividade de seus princpios (BARROSO, 2006).
Independentemente do fato de a nossa Lei Maior incorporar em seu texto inmeros
temas ligados aos ramos infraconstitucionais do Direito, inegvel constatar sua capacidade
de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginrio das pessoas em direo a novos avanos.
No modelo elaborado por Couto e Arantes (2006) no foi cotejado esse efeito simblico como
uma caracterstica substantiva dos dispositivos constitucionais. No entanto, no caso brasileiro,
esse componente tem capacidade de promover a adeso ao pacto poltico e democrtico,
facilitando a cooperao no jogo poltico (politics).
Nesse sentido, julgamos necessrio incluir outro critrio na composio do modelo
analtico: a consagrao de valores ou fins pblicos. Alguns exemplos definem bem como
esse critrio se caracteriza: clusulas como dignidade da pessoa humana, razoabilidade,
solidariedade e eficincia. Assim, a menor densidade jurdica de tais normas impede que
delas se extraia a soluo completa das questes sobre as quais incidem, indicando de forma
inequvoca a necessidade de remet-la legislao infraconstitucional e, portanto, ao jogo
poltico e democrtico (politics).
O reforo dos valores ou dos fins pblicos ganha relevncia quando, como afirma
Barroso (2006), a Constituio passa a ser tambm um parmetro de interpretao para os
demais ramos do Direito. Assim, o perfil do dispositivo constitucional subordina a elaborao
e a interpretao de lei em dois estgios:
a) Antes de elaborar ou aplicar uma norma, o ator poltico dever verificar se ela
compatvel com a Constituio, porque se no for, no dever faz-la incidir;
b) Ao aplicar a norma, o intrprete dever orientar seu sentido e alcance realizao
dos fins constitucionais.
Barroso (2006, p.28) sentencia: a Constituio figura hoje no centro do sistema
jurdico, de onde irradia sua fora normativa, dotada de supremacia formal e material.
Funciona, assim, no apenas como parmetro de validade para a ordem infraconstitucional,
mas tambm como vetor de interpretao de todas as normas do sistema.
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Os critrios descritos ajudam a compreender as agendas de reformas. No obstante,
entendemos que eles podem ser igualmente bem utilizados ao se levar em conta o movimento
intrnseco ao processo legislativo, seja nos trabalhos da ANC, seja nas discusses das
propostas de emenda Constituio. Ao incluir essas etapas da formao do texto da Carta
Magna estaremos empregando a metodologia de forma dinmica, no apenas pelo fato de
observar a transformao da redao ao longo dos anos, mas, principalmente, por incorporar
na anlise a dimenso politics. justamente na etapa do processo legislativo que se verifica o
relacionamento entre os atores polticos.
Assim sendo, a anlise da politics envolvida nas atividades da Constituinte acerca do
tema sistema financeiro, trar importantes explicaes sobre o texto que resultou no art.
192, uma vez que o que resultava mais controverso e sujeito conflitos era justamente saber o
que colocar no texto constitucional, ou seja, que matria deveriam se sujeitar a um processo
de constitucionalizao. Outrossim, em cada etapa de trabalho da ANC, a avaliao crtica
com base na distino entre polity e policy ser um elemento relevante para entendermos o
processo de (des)constitucionalizao relativamente ao nosso tema: o sistema financeiro.
2. Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte e o sistema financeiro
Para compreender as preferncias dos constituintes na avaliao das alternativas
vencedoras que definiram o texto constitucional, deve-se levar em considerao a forma de
organizao dos trabalhos legislativos.
Conforme j mencionamos, existe um forte consenso de que as regras internas da ANC
determinaram o formato e o nvel de constitucionalizao dos assuntos em debate. Essas
regras tiveram como inspirao a necessidade de se promover a participao de todos os
parlamentares no processo constituinte, norteando a criao de um Regimento Interno cuja
nfase foi na execuo de trabalhos descentralizados em comisses e subcomisses. Alm
disso, cada constituinte tinha o direito de apresentar as sugestes que quisesse (CARDOSO,
2006, p.108).
Os parlamentares se encaminharam para as comisses e subcomisses de acordo com a
representao de seus interesses, obviamente observando a visibilidade que teriam tendo em
vista que os trabalhos das subcomisses seriam abertos participao de diferentes
representantes da sociedade civil. Conforme ressalta Gomes (2006), as comisses e
subcomisses eram espaos menores em relao ao Plenrio, repercutindo em menores custos
de aprovao das matrias. Quando as comisses apresentam um elevado grau de autonomia,
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elas passam a ser o eixo estruturador das atividades legislativas na medida em que ele
assegura ganhos de troca em termos distributivistas com maior eficincia.
Conquanto sejam mais autnomos em relao ao plenrio e aos lderes partidrios, as
subcomisses/comisses seriam constrangidas pelas preferncias de eleitores e de grupos
mais organizados. Como frequentemente se comportam em observncia s possibilidades de
reeleio, congressistas seriam alocados nas comisses por meio de um mecanismo natural
fundado na adequao entre a jurisdio da comisso e a probabilidade de aprovar
dispositivos constitucionais de interesses de sua base eleitoral. Desse modo, quando uma
comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que os vrios representantes de
diferentes interesses tentem inserir suas demandas na Constituio so maiores.
A estruturao dos trabalhos constituintes incentivou esse tipo de ao.
Ademais, o texto do Regimento Interno estabeleceu quais seriam as comisses e
subcomisses que funcionariam. Conforme o transcurso dos trabalhos, essa definio acabaria
predefinindo a diviso de captulos da Constituio, tal como acabaria se mantendo na
Carta (CARDOSO, 2006, p.108). Acreditamos, nesse particular, em um efeito no previsto
do Regimento Interno, construdo para ampliar o debate sobre todas as questes nacionais
consideradas prioritrias e, a partir da, realizar a engenharia constitucional. Esse
pensamento era bastante pretensioso, uma vez que a classe poltica, que antes dos militares j
no participava da formulao de polticas pblicas, hibernou no perodo autoritrio
(NBREGA, 2005). A nsia de legislar por meio da Constituio era enorme.
Dessa forma, o aprofundamento sobre temas como sistema financeiro, sade,
seguridade e meio ambiente naturalmente constituiria forte desafio aos parlamentares no
tocante definio de preceitos do tipo polity, uma vez se tratarem de itens que naturalmente
fazem parte da agenda de governo, de policy.
2.1 O trabalho das comisses temticas
Particularmente no aspecto na ordem econmica, o perodo da Constituinte ainda foi
marcado por um modelo de Estado e de desenvolvimento econmico que havia alcanado
sucesso, mas que j mostrava fortes marcas de esgotamento: o nacional-desenvolvimentismo.
Estados com desenvolvimento mais amadurecido j promoviam a construo de um novo
modelo, orientado para o mercado e mais adaptado s novas condies do ambiente
econmico internacional.
Outra questo relevante foi o momento da instalao da ANC, que era de crise
econmica e social. O Plano Cruzado havia fracassado, os estados passavam por profunda
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crise financeira e a inflao mensal superava 20%. Ademais, pairava sobre os constituintes
recm eleitos a ideia de garantismo, expresso criada por Nbrega (2005) que significa a
determinao de proteger a sociedade contra futuras violaes de direitos civis, polticos e
sociais ocorridas durante o governo militar. Portanto, era natural que a Constituinte fosse vista
como soluo para todos esses problemas.
No campo institucional, a herana da ditadura se expressava na figura do Conselho
Monetrio Nacional (CMN), rgo que comandava (e at hoje comanda) as diretrizes da
poltica econmica, quase sempre dominado pelo Ministrio da Fazenda e pelo Banco
Central. Isso se explica pela facilidade de implementao das aes econmicas mais
tempestivas e tcnicas, e de um distanciamento estratgico do jogo poltico-partidrio.
O tema sistema financeiro foi objeto dos trabalhos de uma subcomisso especfica, a
Subcomisso do Sistema Financeiro (SubSF), a qual fazia parte da Comisso do Sistema
Tributrio, Oramento e Finanas (CSTOF). A sua relatoria ficou a cargo do ento Deputado
Fernando Gasparian (PMDB).
Sem aderir tese que divide os constituintes entre progressistas e conservadores,
interessante notar que a escolha da relatoria da subcomisso tenha recado justamente em
Fernando Gasparian, ex-Ministro da Indstria e Comrcio na administrao de J oo Goulart,
industrial que lutava pelo ajustamento estrutural do sistema industrial, agrcola e comercial,
inclusive o do comrcio exterior. Gasparian ajudou a criar, na dcada de 1970, dentro do
MDB, a ala denominada MDB autntico, que tinha por objetivo opor-se a qualquer poltica
que preconizasse intenes de privatizao e desnacionalizao, bem como a prtica de
pagamento da dvida externa.
Embora se saiba que o perfil ideolgico de um relator de comisso no determinante
para emplacar uma medida, inquestionvel a elevada influncia que ele apresenta sobre os
debates da matria. Apesar do perfil declaradamente nacional-desenvolvimentista do relator, a
conduo dos trabalhos foi realizada de maneira bastante plural e transparente. Na fase de
instruo da subcomisso foram convidados profissionais dos mais diferentes perfis
ideolgicos, o que trouxe, sem dvida, muita riqueza em todos os debates sobre as questes
atinentes ao sistema financeiro
3
.
O relatrio aprovado pela subcomisso (Brasil, 1987, Vols. 156 e 158) traou um
diagnstico sobre a temtica, do qual destacaremos os itens a seguir.

3
Compareceram aos debates 34 expositores, entre os quais podemos destacar: Carlos Langoni, Drcio Munhoz,
Andr Lara Rezende, Igncio Rangel, Walter Barelli, Andr Franco Montoro Filho, Carlos Lessa, Roberto
Bornhausen e Dionsio Dias Carneiro.
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a) O papel social da intermediao financeira. O relator acusava as instituies
financeiras de agirem contra os interesses maiores da sociedade, (i) sendo incapazes
de se submeterem a metas de desenvolvimento econmico e de reduo das
desigualdades sociais, (ii) por atuarem apenas nos negcios de curto prazo e de no
se preocuparem em reduzir custos de intermediao.
b) A legislao deficiente. A legislao foi apresentada como omissa, condescendente
com a impunidade e representava verdadeira usurpao da competncia legislativa
que deveria caber ao Congresso. Tambm criticou fortemente o CMN (apenas se
dedica a homologar decises tomadas, conselho sem qualquer representatividade),
a autorizao por meio de cartas patentes
4
, (sistema cartorial que impediu a
expanso de bancos pequenos e mdios) e a presena de maiores restries legais
presena de bancos estrangeiros (no incorporam nem capital, nem tecnologia
economia brasileira).
c) Concentrao e oligoplio. Sugeriu o relator que a concentrao de capital bancrio
brasileiro induziria o surgimento de acentuada dependncia do capital industrial
(...) que tende cada vez mais para acordos de monoplio.
d) Sndrome da rentabilidade. O relatrio incrementa a crtica sobre as instituies
financeiras, especialmente as privadas, afirmando que no permitiam condies de
financiamento de longo prazo. Apresenta, por fim, como corolrio de todos os
problemas apresentados, a questo da elevada taxa de juros.
O diagnstico apresentado pelo relator da subcomisso, no que concerne ao sistema
financeiro, apresentou as instituies financeiras como os algozes dos problemas relativos ao
setor produtivo. Ao longo das audincias com os expositores, percebeu-se claramente a
preocupao do relator e de alguns constituintes sobre (i) o instituto das cartas patentes (ii)
direcionamento da poupana nacional para financiamentos de longo prazo, (iii) restries
sobre a participao de bancos estrangeiros, (iv) a proibio da cobrana de juros reais
superiores a 12% ao ano e (v) a extino do CMN. Excluindo o primeiro assunto, os demais
no contavam com a opinio majoritria favorvel dos expositores. No difcil supor que o
esprito do garantismo predominou nas concluses do relator. Entretanto, sua posio no
era majoritria na subcomisso.
No prembulo das sugestes da subcomisso, ficou registrado que a Constituio
dever abrigar, no tocante ao Sistema Financeiro Nacional (SFN), apenas os preceitos
fundamentais, que resistam ao tempo e sirvam de balizamento legislao ordinria,
principalmente porque, logo aps o encerramento dos trabalhos da Assembleia Nacional

4
A operao dos bancos era autorizada pelo Banco Central a partir da concesso de uma carta-patente, que
passou a ser um valor significativo do negcio. Como a concesso de novas autorizaes era limitada, a
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Constituinte, o Congresso haver de encetar completa reviso desse importante setor da vida
brasileira. Desse modo, observa-se que os constituintes, at aquele momento, no
apresentavam a pretenso em firmar, necessariamente no texto constitucional, as sugestes
propostas. Houve, sim, uma tentativa de definir princpios constitucionais, ao estabelecer o
carter social das atividades financeiras e buscar reforo no papel do Congresso Nacional de
legislar sobre matria financeira.
Nesse sentido, o anteprojeto aprovado no contemplou a limitao das taxas de juros a
12% a.a., chegando-se ao entendimento de que seria matria a ser tratada por lei ordinria
5
.
Tambm foi aprovada no anteprojeto a extino do CMN. Esta medida tambm tinha um forte
significado simblico: retirava entulhos do antigo regime que, na viso dos constituintes,
representavam forte restrio aos princpios democrticos, uma vez que quele conselho
atribuam-se competncias indevidas, em prejuzo da ao do Congresso.
Esses aspectos somente reforam a grande dificuldade dos constituintes em definir
dispositivos associados a uma temtica que, na essncia, tem carter de policy. A grande
quantidade de trabalho e as atenes voltadas para o Congresso de certa forma pressionaram os
constituintes a prestarem contas perante seus eleitores e os grupos de interesse a eles vinculados.
A hiptese da atomizao dos trabalhos tambm fica bem registrada nos trabalhos da SubSF.
Ao ser encaminhado CSTOF, o anteprojeto da SubSF foi revisado, sendo conservado
quase totalmente na sua essncia. Apesar do trabalho de depurao e de organizao do texto, por
meio do qual muitas questes foram efetivamente eliminadas no anteprojeto da SubSF
6
, os
debates no conseguiram superar o dilema da definio entre dispositivos do tipo polity e do tipo
policy. O ento Deputado Jos Serra j tentava se antecipar a esse dilema, quando props, no
texto, a criao de uma lei do sistema financeiro, com vistas a estabelecer as novas regras
pertinentes organizao e ao funcionamento desse sistema. Conforme registra, o eixo da
reformulao e da consolidao desses corpos legais dever ser a promoo do desenvolvimento
equilibrado, com juros compatveis com a produo; (...) e inibio da especulao produtiva
como prtica generalizada na vida econmica do Pas (BRASIL, 1987, Vol. 145, p. 6).

possibilidade de obter uma carta-patente passou a ser um dos atrativos maiores para os bancos que compraram
instituies falidas ou em dificuldades nos anos 70 e 80.
5
Veremos, em seguida, que esse entendimento no teve fora suficiente para ganhar a adeso dos
parlamentares at o fim da Constituinte.
6
O ento relator, Deputado Jos Serra, optou por retirar do texto a extino do CMN, deciso que foi aprovada
pelos integrantes da comisso. Serra no era a favor daquele conselho: apesar de ser bastante aceitvel,
entendia que a extino do CMN somente teria sentido no mbito de uma reforma do Sistema Financeiro
Nacional por meio de projeto de lei ordinria.
14
Ainda assim, Serra afirma que o trabalho da CSTOF foi parcial, delegando s etapas
seguintes da Constituinte uma melhor definio dos dispositivos que efetivamente seriam
constitucionais. Fica evidente essa estratgia quando afirma ter (...) plena conscincia de que
determinadas disposies do Anteprojeto deveriam figurar em leis complementares ou
ordinrias, mais do que no texto constitucional. Mantive-as, porm, a fim de que o pensamento
dos membros da Comisso Temtica fosse expresso de forma mais clara na atual fase do nosso
trabalho, na expectativa de que, nas etapas posteriores do processo constituinte, seja possvel
dar tratamento mais adequado a esse problema, comum a outras comisses. minha opinio
que deve figurar, ao lado do texto constitucional propriamente dito, o conjunto de normas que a
Assembleia Nacional Constituinte considere mais pertinentes a leis, e que dever ser
obrigatoriamente adotado quanto tais leis forem elaboradas. (BRASIL, 1987, Vol. 145, p.7).
2.2 O Plenrio da ANC e o texto que deu origem ao art. 192
forma descentralizada das comisses seguiu-se uma nova etapa, igualmente prevista
pelo Regimento Interno da ANC, que centralizou o processo de votao em uma nica
comisso, a de Sistematizao. De forma semelhante ao que ocorreu com relao s comisses,
a Comisso de Sistematizao (CS) atuou de forma bastante independente, pouco refletindo o
espectro partidrio e a representao do plenrio
7
. Da Comisso de Sistematizao, com 93
membros, participavam todos os relatores das 24 subcomisses mais os oito presidentes e os
oito relatores das comisses temticas. Julgamos que esse foi um dos motivos pelos quais Serra
decidiu estrategicamente postergar as discusses na CSTOF para a etapa da Comisso de
Sistematizao, na qual, teoricamente, haveria maior possibilidade de consenso.
Gomes (2006) cita dois aspectos que reforam a tese de que havia sido dado a uma
minoria um poder muito maior que o de sua representao em plenrio da Constituinte.
Primeiramente, a indicao dos membros das comisses era realizada pelos lderes
partidrios, respeitando-se a proporcionalidade na ANC. Mrio Covas havia indicado
membros do PMDB que eram vistos como mais progressistas do partido no apenas para
compor, mas para serem relatores nas subcomisses e nas comisses temticas. O ento
deputado Nelson J obim indicava que a Comisso de Sistematizao tinha sido planejada para
evitar a predominncia de conservadores, pois j se sabia que o Senador Bernardo Cabral

7
Segundo Gomes (2006), a disperso das foras conservadoras no incio do jogo democrtico deu uma
posio vantajosa aos progressistas no momento da elaborao do Regimento Interno, reforada por outro
fato. Com os primeiros resultados dos trabalhos constituintes, tornou-se cada vez mais claro que a Comisso
de Sistematizao apresentava uma sobre-representao das foras progressistas quando comparada ao
Plenrio.
15
(PMDB) iria ser designado como relator. Supostamente, Cabral no estava associado com o
grupo mais progressista da Assembleia Nacional Constituinte (GOMES, 2006, p.219).
Essa situao provocou um forte movimento por parte do Centro
8
, coalizo
suprapartidria descontente com aspectos substantivos do Projeto de Constituio, bem como
com o excesso de poder nas mos da CS. O Centro tentou influenciar os trabalhos da CS,
pressionando por maior espao e influncia. Em um primeiro momento, o esforo dessa
coalizo de veto no foi suficiente, pois o texto da CS foi aprovado, apresentando o projeto de
constituio conhecido como Projeto-A, com 496 artigos.
Tendo em vista essa vitria parcial, que permitiu a insero de vrios pontos no Projeto
que no refletiam a preferncia majoritria das foras polticas no Congresso, o Centro
concentrou esforos para mudar as regras da Constituinte. Dessa segunda investida resultou a
aprovao do segundo Regimento Interno, o qual restabelecia o direito dos parlamentares de
apresentar emendas e destaques de votao em plenrio, para qualquer parte do texto, bem
como a exigncia de que todo e qualquer dispositivo do projeto de Constituio demandasse
aprovao da maioria absoluta do Plenrio. Esse fato provocou a retomada do processo
constituinte praticamente ao nvel inicial.
Desde o incio de sua formao, o Centro influenciou os trabalhos da CS, reforado
pela postura mais conservadora do relator, Bernardo Cabral. Com relao aos artigos sobre o
sistema financeiro, o texto apresentou acrscimos pontuais, entretanto, de impacto
significativo. Modificou-se a aluso lei do sistema financeiro, impondo a conhecida
exigncia de que esse tema deveria ser regulado por lei complementar. Alm disso,
determinou-se que tal lei tambm dispusesse sobre critrios de transferncia de poupana de
regies de renda inferior mdia nacional para outras de maior desenvolvimento. Como se
observa, esse dispositivo contraria todos os critrios que o identificariam como tpicos de
polity
9
. Assim, no que concerne ao sistema financeiro, o Projeto-A no significou avanos. A
estratgia de Serra foi atropelada pela mobilizao do Centro.
A partir de ento, novas rodadas de emendas foram apresentadas, e os processos de
votao do 1 e 2 turnos do Projeto ocorreram ao longo do ano de 1988. A retomada do
processo de votao, ponto a ponto, reforou, conforme indica Couto (1998), a inexistncia de
uma coalizo parlamentar majoritria e propositiva na Constituinte, cujos trabalhos foram

8
O Centro formou-se a partir de outubro de 1987 e era composto por 80 constituintes do PFL, 43 do
PMDB, 19 do PDS, 6 do PTB, 3 do Partido Democrata Cristo (PDC) e 1 do PL (CARDOSO, 2006).
9
Mais adiante, analisaremos todo o texto luz desses critrios.
16
caracterizados pela atomizao, contribuindo para a constitucionalizao de diversas matrias
estranhas ao perfil polity.
O forte exemplo desse novo movimento foi a surpreendente aprovao da fixao da
taxa de juros reais em 12% a.a., por conta de um destaque para a votao da Emenda n 2043-
7 de ningum outro que o prprio Fernando Gasparian. A emenda foi aprovada com 314 votos
a favor, 112 contra e 34 abstenes.
3. Radiografia do art. 192
No se pode dizer que houve a construo de uma nova ordem econmica ou de uma
nova coalizo hegemnica que desse sustentao Constituio de 1988. Ela foi o resultado
de foras que compunham a antiga aliana desenvolvimentista que se conservou no poder,
mas que no apresentava estrutura ou direo definida (COUTO, 1998).
O Sistema Financeiro Nacional passou a ser um assunto com status constitucional,
passando a ser regido pelo art. 192 da Carta Magna. Como se verificou, ainda no havia sido
construdo, at aquele momento, um consenso, apesar de j estarem presentes novas
condies econmicas nacionais e internacionais que colocavam em xeque o modelo de
Estado at ento vigente.
Da leitura do caput do art. 192, podemos identificar dois princpios que poderamos,
grosso modo, classificar como tipicamente constitucionais (polity) e que poderiam disciplinar
as normas de carter infraconstitucional do sistema financeiro: (i) a promoo de
desenvolvimento equilibrado e (ii) o atendimento aos interesses da coletividade.
10

Com relao ao primeiro princpio, a Constituio d grande nfase questo do
desenvolvimento, e, conforme tambm se verifica no art. 192, o sistema financeiro deve ser
estruturado de modo a promover o desenvolvimento equilibrado do pas. O termo
desenvolvimento equilibrado apresenta vrias facetas, como o equilbrio monetrio,
buscando a coordenao entre o desenvolvimento com o combate inflao, o equilbrio
regional, o equilbrio social, com vistas reduo das desigualdades sociais, entre outros.
Como se observa, um princpio que se ajusta a diversas interpretaes, suscitando
naturalmente uma regulamentao por meio de diversas leis.

10
Nbrega (2005), de maneira contundente, afirma que no a insero desse ou daquele tipo de princpio que
ter a capacidade de mover a formulao de polticas pblicas. Embora racional, entendemos que essa crtica
ignora efeito balizador que a Constituio pode exercer sobre a formulao de polticas pblicas inseridas na
legislao infraconstitucional, bem a base interpretativa oferecida ao J udicirio quando este chamado a se
pronunciar sobre atos do Executivo.
17
O segundo princpio, relativo ao interesse da coletividade, remete-se ao fato de que os
constituintes desejaram que o sistema financeiro obedecesse a um interesse afeto a um ente
coletivo, a toda a sociedade. Com relao aos interesses individuais dos detentores do capital
das instituies financeiras, ou mesmo seus clientes, esses podem ser defendidos, desde que
no assumam posio contrria ao coletivo.
A meno do caput do art. 192 de que o sistema financeiro ser regulado em lei
complementar indica as regras do jogo para a disputa em torno da legislao
infraconstitucional que deveria disciplinar a matria. Entretanto, gerou forte polmica e
crticas. Em primeiro lugar, em vista da quantidade e complexidade das matrias agregadas ao
funcionamento do sistema financeiro, suscitou-se uma dvida: afinal, a regulamentao do
setor deveria ser realizada por uma ou por vrias leis complementares? Este aspecto passou
despercebido entre os constituintes, que no puderam prever as consequncias dessa redao.
A questo tambm no era unnime entre os juristas. Dispor de uma nica norma era uma
misso muito difcil, despendendo um trabalho equivalente elaborao de um cdigo sobre o
mercado financeiro e cdigos demoram anos para serem aprovados, embora observem um
trmite especial (LOBATO NETO, 2004).
Os textos dos incisos do art. 192 ajudam a explicar essa controvrsia. Os constituintes
salpicaram o art. 192 com vrios temas, que variavam em grau de especificidade e que
estavam longe de esgotar o tema. Logo, fazer constar algo no art. 192 significou vitrias
particulares de alguns parlamentares ou mesmo de grupos de presso.
No caso do inciso I, que estabeleceu a figura dos bancos mltiplos, instituies que
atuam nos diversos segmentos do sistema financeiro, embora sua redao observasse a
evoluo do mercado financeiro internacional, o efeito que desejava j havia ocorrido antes
mesmo da promulgao da Carta, por meio da Resoluo do CMN n 1.524, de 21/9/1988,
demonstrando a total desnecessidade de constar na Lei Maior.
O inciso II trata de matria relativa a seguros e previdncia, a qual possui forte ligao
com o mercado financeiro e de capitais. No entanto, existem centenas de particularidades que
exigem aparatos legais prprios e, portanto, uma legislao parte. A natural conexo com o
mercado no era fator suficiente para justificar sua insero no captulo destinado ao sistema
financeiro.
Os incisos III e VI tratam, respectivamente, das condies do capital estrangeiro
participar do SFN e da criao de um fundo ou seguro para proteo da economia popular.
A forte desconfiana e o tom de crtica em relao s aes do Banco Central provocaram a
18
insero desses incisos. Cada um deles apresentou uma redao bem particular, procurando
tirar espao de discricionariedade do Governo em relao a esses temas.
Os incisos IV e V dizem respeito estrutura organizacional do Banco Central, temas
que foram inseridos sem qualquer relao com os demais. Tudo indica que eles tambm
representaram tentativa da retomada da discusso do papel e da estrutura do Banco Central no
mbito do Legislativo. Embora sejam matrias relevantes quanto ao papel do Estado acerca
do sistema financeiro, pode-se afirmar que esses dispositivos foram incuos, j que estavam
disciplinados na legislao infraconstitucional que haveria de ser recepcionada pela
Constituio (referimo-nos Lei n 4.595, de 1964).
O inciso VII se refere restrio da transferncia de poupanas de regies mais pobres
para outras com maior desenvolvimento. Trata-se de uma clara pretenso de que as intenes
do legislador se imponham realidade econmica e financeira do Pas. Desenvolvimento
regional se faz por meio de polticas pblicas, de incentivos, e no com a imposio de
restries, ainda que determinadas constitucionalmente.
A presena do inciso VIII, que versa sobre o funcionamento das cooperativas de crdito,
tenta responder a uma suposta contradio com o inciso XVIII, do art. 5 da Constituio, que
estabeleceu uma ampla e irrestrita liberdade criao de cooperativas. Desse modo, ao longo
das etapas de votao, os Constituintes entenderam ser importante deixar claro no texto que as
cooperativas de crdito deveriam apresentar condies mnimas para um bom funcionamento.
A incluso dos trs pargrafos, alm de no ter sido determinante para a melhoria da
legislao financeira, representou fortes entraves proposio de leis regulamentadoras do
sistema financeiro.
O 1, que ps fim utilizao das cartas patente para o funcionamento de instituies
financeiras, foi consequncia da forte oposio apresentada pelos constituintes em relao a
esse instrumento. Mas, se o debate foi promissor no sentido de reduzir distores do sistema
financeiro, a introduo do dispositivo na Constituio foi totalmente ineficaz, tendo em vista
o fato de que o processo de concentrao das empresas do sistema financeiro em escala
mundial, que ganhou contornos particulares no Brasil, principalmente aps o Plano Real, no
tinha condies de ser totalmente controlado pelo Estado. Trata-se de evidente dispositivo
associado a decises de poltica, e no um princpio constitucional.
O 2 revela a preocupao dos constituintes em relao ao equilbrio da Federao. No
entanto, registraram na Constituio um texto que claramente restringe as opes de poltica a
um nico modelo, impedindo qualquer outro tipo de opo, mesmo que seja mais eficiente na
conduo de programas e projetos de carter regional.
19
Por fim, o famoso 3, que trata da limitao da taxa de juros reais, esteve longe de
apresentar os efeitos desejados pelos constituintes. Na verdade, foi o texto mais polmico de
todos os que compunham o art. 192. O funcionamento natural da economia incompatvel
com a fixao arbitrria de um teto para taxas de juros. Alm do mais, outro aspecto da
polmica residiu na auto-aplicabilidade do referido pargrafo.
Ressalta Lobato Neto (2004) que, juridicamente, seria mais adequado considerar que o
referido dispositivo fosse imediatamente aplicado, pois se trata de uma norma autnoma no
subordinada lei prevista no caput do artigo. Tal entendimento, no entanto, traria srios
problemas econmicos, como o impedimento da rolagem das dvidas pblicas, rigidez da
poltica fiscal, imposio de grandes restries na conduo da poltica monetria, fuga de
capitais, desintermediao financeira, entre outros.
No julgamento da Adin n 4, de 7/03/1991, o STF, optando pelo princpio da segurana
jurdica, pronunciou-se pela no admisso da eficcia imediata e isolada do 3. Mas, no
mesmo julgamento, tambm determinou que o sistema financeiro deveria ter um tratamento
global na futura lei complementar, com observncia de todas as normas e princpios contidos
no caput, nos incisos e pargrafo do art. 192.
A impresso que temos nesta primeira avaliao do art. 192 que muito pouco sobraria
de perfil efetivamente constitucional.
Para refinar essa concluso, submeteremos todos os dispositivos aos critrios estabelecidos
para adequao ao perfil de policy. A verificao respeitar seguinte sistemtica:

(1) define Estado e Nao?;
(2) define direitos individuais fundamentais?;
(3) representa as regras do jogo?;
(4) define direitos materiais?;
(5) apresenta generalidade?;
(6) no apresenta controvrsia?
O artigo/inciso/pargrafo
(7) consagra valores ou fins pblicos?.
A sntese das respostas apresentada por meio dos seguintes parmetros:
a) () significa resposta negativa do dispositivo a cada critrio;
b) (+) significa resposta positiva a cada critrio.
Para os padres brasileiros, entendemos que cada artigo, inciso ou pargrafo deve
atender a pelo menos dois dos critrios para ser considerado de perfil constitucional.
O quadro 2, a seguir, demonstra de forma inequvoca que o texto original do art. 192
atendeu em quase nada aos critrios elegidos pela nossa pesquisa, refletindo franca
20
contradio com o perfil tipicamente constitucional. Alm disso, o texto no possua coeso,
estava repleto de ideias pr-concebidas e de voluntarismo.
Verifica-se, tambm, que metade dos dispositivos representa no apenas forte contedo de
poltica pblica, mas evidente restrio de opes do Executivo, como forma de obrigatoriamente
provocar a discusso dentro do Congresso, na oportunidade da regulamentao do artigo.
Quadro 2
Enquadramento dos dispositivos do art. 192 aos critrios definidores de normas constitucionais

Dispositivo (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Concluso
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de
forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e
a servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei
complementar, que dispor, inclusive, sobre:
() () (+) () (+) () (+)
O caput do artigo atende a trs critrios, pois estabelece as regras
do jogo para a regulamentao (3); alm disso, apresenta um
contedo genrico (5) e com forte vinculao a fins pblicos (7),
percebido por meio das expresses promover o desenvolvimento
equilibrado do Pas e interesse da coletividade.
I a autorizao para o funcionamento das instituies
financeiras, assegurado s instituies bancrias oficiais e
privadas acesso a todos os instrumentos do mercado
financeiro bancrio, sendo vedada a essas instituies a
participao em atividades no previstas na autorizao de
que trata este inciso;
() () () () () () ()
A imposio estabelecida pelo caput, enumerando matrias que
devero estar regulamentadas na lei complementar, no tem o
poder de atribuir carter constitucional quilo que pode ser objeto
de discusso posterior, no mbito do jogo poltico. Ademais, no
possui qualquer vinculao a valores ou qualquer carter
simblico.
II autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de
seguro, resseguro, previdncia e capitalizao, bem como
do rgo oficial fiscalizador;
() () () () () () ()
Aplica-se o comentrio acima. Alm disso, a conexo com o
sistema financeiro no deveria servir de justificativa para constar
neste captulo.
III as condies para a participao do capital estrangeiro
nas instituies a que se referem os incisos anteriores,
tendo em vista, especialmente:
a) os interesses nacionais;
b) os acordos internacionais;
() () () () (+) () (+)
O inciso atende a dois critrios que o credenciam a possuir
caracterstica constitucional. genrico (5) e possui um forte
componente simblico (7), apesar de difuso no tratamento da
participao do capital estrangeiro, que o interesse nacional.
IV a organizao, o funcionamento e as atribuies do
Banco Central e demais instituies financeiras pblicas e
privadas;
() () () () () () ()
V os requisitos para a designao de membros da
diretoria do Banco Central e demais instituies
financeiras, bem como seus impedimentos aps o exerccio
do cargo;
() () () () () () ()
Incisos totalmente dispensveis, pois a Constituio j atribui um
papel constitucional ao Banco Central. Alm disso, lei ordinria j
estabelecia a organizao desta autarquia. Os incisos serviram
como tentativa de obrigar o Executivo a discutir essas matrias no
mbito do Congresso Nacional (tpico jogo poltico). A presena
desses incisos tambm alimentou a controvrsia sobre a
regulamentao por meio de uma ou vrias leis complementares.
VI a criao de fundo ou seguro, com o objetivo de
proteger a economia popular, garantindo crditos,
aplicaes e depsitos at determinado valor, vedada a
participao de recursos da Unio;
() () () () () () ()
Inciso tpico de decises de poltica pblica. No atende a nenhum
critrio.


22
Quadro 2
Enquadramento dos dispositivos do art. 192 aos critrios de classificao de normas constitucionais
(continuao)

Dispositivo (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Concluso
VII os critrios restritivos da transferncia de poupana
de regies com renda inferior mdia nacional para outras
de maior desenvolvimento;
() () () () () () (+)
O valor transmitido por este inciso o equilbrio federativo e
regional. Mas se trata de atingir um objetivo que foge
completamente ao controle do Estado, ou seja, inexequvel.
VIII o funcionamento das cooperativas de crdito e os
requisitos para que possam ter condies de
operacionalidade e estruturao prprias das instituies
financeiras.
() () () () () () ()
A insero deste inciso ocorreu nas discusses do Plenrio da
Constituinte, em 1 turno, com vistas a garantir que as
cooperativas fossem reguladas no mbito do sistema financeiro,
uma vez que o inciso XVIII, do art. 5 da Constituio concede
ampla liberdade criao de cooperativas, vedando a interferncia
estatal em seu funcionamento.
1 A autorizao a que se referem os incisos I e II ser
inegocivel e intransfervel, permitida a transmisso do
controle da pessoa jurdica titular, e concedida sem nus,
na forma da lei do sistema financeiro nacional, a pessoa
jurdica cujos diretores tenham capacidade tcnica e
reputao ilibada, e que comprove capacidade econmica
compatvel com o empreendimento.
() () () () () () ()
Embora este pargrafo tenha trazido benefcios ao funcionamento
do mercado financeiro, trata-se de uma deciso nitidamente
vinculada a decises de governo.
2 Os recursos financeiros relativos a programas e
projetos de carter regional, de responsabilidade da Unio,
sero depositados em suas instituies regionais de crdito
e por elas aplicados.
() () () () () () ()
Aplica-se o comentrio acima. Ademais, impressionante o nvel
de especificidade e de controvrsia que carrega este pargrafo.
3 As taxas de juros reais, nelas includas comisses e
quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente
referidas concesso de crdito, no podero ser
superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste
limite ser conceituada como crime de usura, punido, em
todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar.
() () () () () () ()
A limitao dos juros deve-se dar por uma atuao mais efetiva do
Poder Executivo e do Banco Central, responsveis pela conduo
de polticas consistentes para estimular a oferta de crditos e a
poupana interna, bem como pela elaborao de mecanismos de
controle direto do spread bancrio. genuinamente uma poltica
pblica. Alm disso, juros resultam da interao das foras de
mercado e do governo.


4. Delegao e poder de agenda do Executivo
Com base nas contradies internas detectadas no texto original do art. 192, observamos
que a produo legislativa relativa sua regulamentao foi bastante escassa (foram cinco
proposies do Senado e quatro originadas na Cmara, e todas j arquivadas). Novamente se
percebe os efeitos da constitucionalizao de normas prprias do direito infraconstitucional,
interferindo nos limites de atuao do legislador ordinrio.
Pelos mesmos motivos, no houve nenhuma iniciativa de regulamentao do artigo por
parte do Poder Executivo. No entanto, tal condio esteve longe de interferir em suas aes na
esfera do sistema financeiro. As leis que disciplinavam o mercado financeiro
11
, originrias
das dcadas de 1960 e 1970, foram recepcionadas e continuaram vigentes. Em todas elas
havia dispositivos que delegavam amplamente a rgos do Poder Executivo o poder de
normatizar sobre essa matria.

Segundo Silva (2007), a questo da delegao conferida ao Executivo pelo Congresso
Nacional relevante. Os parlamentares, no momento da elaborao das leis, muitas vezes
optam por legislar determinando que as especificidades de cada setor devam ser reguladas
pelas instncias internas do Poder Executivo, mediante a aprovao de atos normativos. Em
parte, essa delegao explicada tendo em vista que a participao do Executivo exigida
pela complexidade que envolve o sistema financeiro, tornando-se materialmente impossvel
para o legislador ordinrio prever todas as possveis mutaes sociais de forma a atender ao
interesse pblico, o qual permeia a prestao de servios e as atividades do mercado regulado.
Todavia, quando as instituies democrticas no esto funcionando, esse exerccio de
delegao artificial, como ocorreu no contexto da ditadura, perodo em que todas essas leis
foram formuladas.
Dessa forma, a delegao se torna cada vez menos restrita, o que determinou uma
quantidade progressivamente maior de normas regulamentadoras a rgos governamentais,
aumentando as chances de abuso de poder discricionrio. Isso se deve ao fato de que a maior
liberdade de edio de normas confere ao Poder Executivo uma participao mais que ativa

11
Antes da atual Constituio, as matrias relativas ao Sistema Financeiro Nacional privado (1) eramsomente
encontradas na legislao infraconstitucional, entre elas: as Leis n 4.131, de 3/9/1962, e n 4.390, de 29/8/1964,
que tratamdos capitais estrangeiros; a Lei n 4.380, de 21/8/1964, que regula o Sistema Financeiro de Habitao; a
Lei n 4.595, de 31/12/1964, que dispe sobre a poltica e instituies monetrias, bancrias e creditcias; a Lei n
4.728, 14/7/1965, a Lei do Mercado de Capitais, que disciplina o mesmo e estabelece medidas para o seu
desenvolvimento; o Decreto-lei n 70, 22/11/1966, que trata da regionalizao e funcionamento de associaes de
poupana e emprstimo; Decreto-lei n 73, de 21/11/1966, a Lei dos Seguros, que dispe sobre o Sistema Nacional
de Seguros Privados e regula as operaes de seguro e resseguros; e a Lei n 6.385, de 7/12/1976, que dispe sobre
o mercado de valores mobilirios e cria a Comisso de Valores Mobilirios (CVM).
24
no processo legislativo, uma vez que esses instrumentos so igualmente criadores de regras
gerais, as quais, em tese, deveriam fazer cumprir as leis aprovadas no Congresso. Assim,
como afirma Epstein e OHalloran (1999), o Congresso muitas vezes negligencia o problema
do bureaucratic drift, ou seja, a habilidade de as organizaes burocrticas tomarem decises
diferentes daquelas preferidas pelos parlamentares e pelos prprios eleitores
12
. Foi o que
pudemos verificar, segundo a viso dos constituintes, em relao ao CMN.
As atribuies do CMN, estabelecidas na Lei n 4.595, de 1964, acabaram ratificadas na
Carta de 1988 por meio do inciso I do art. 25, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, e foram prorrogadas, de fato, pelo art. 73 da Lei n 9.069, de 1995. Alm da
ampla competncia normativa, o CMN at hoje no sofre um controle repressivo de
constitucionalidade pelo Legislativo. Essa competncia deveria ser transitria, entretanto,
nunca interessou ao Executivo perd-la, fato que poderia ocorrer com a edio da
regulamentao do art. 192. Alm disso, a elaborao dessa lei dificilmente seria assumida
pelo Legislativo.
Outra questo que refora o controle normativo e legal do sistema financeiro nas mos
do Poder Executivo a tempestividade. A interdependncia dos mercados financeiros no
mundo resultou na mudana significativa nas normas da maioria dos pases desenvolvidos,
mais intensamente a partir da dcada de 1980. Posteriormente, tais mudanas foram exigidas
dos pases emergentes.
Segundo Lobato Neto (2004), at mesmo as alteraes da estrutura do CMN refletiram a
adaptao de seus normativos. Especialmente a partir do Plano Real, com a reduo para trs
membros, o Governo explorou o lado tcnico do CMN, tornando-o menos propenso s
influncias dos efeitos das articulaes da coalizo do Governo e, teoricamente, mais
adequado s exigncias de um mercado financeiro moderno.
Com essa perspectiva amplamente favorvel, o Governo abdicou de colocar em sua
agenda de reformas qualquer iniciativa de regulamentao do sistema financeiro. Deveria
partir do Congresso a retirada dos entraves para mudar esse quadro, permitindo que no
houvesse impedimento de ordem constitucional para a retomada de iniciativas legais de
modernizao do sistema financeiro. Em outras palavras, que esse assunto voltasse arena do
jogo poltico, da competio interpartidria. Na prxima seo tal iniciativa ser analisada.

12
importante ressaltar que esse fenmeno tambm pode ser perfeitamente verificado em democracias j
amadurecidas. Dependendo da complexidade da matria, h, naturalmente uma delegao legislativa ao
Executivo. No entanto, mecanismos de check and balances devem funcionar para que a discricionariedade
no exorbite a delegao.
25
5. Desconstitucionalizao do sistema financeiro
Quinze anos aps a promulgao da Carta Magna, o texto do art. 192 foi amplamente
modificado, por meio da Emenda Constitucional n 40. Conforme comentado, essa
modificao no foi desencadeada pelo Poder Executivo, mas pela PEC n 21, de 1997, de
iniciativa do ento Senador J os Serra.
A alterao do texto no foi mero ajuste, configurando-se como um amplo processo de
descontitucionalizao do tema sistema financeiro. Mas, como o Congresso promoveu to
profunda alterao, a ponto de rever a postura do legislador constituinte acerca desse tema?
Acompanharemos, nessa seo, o processo legislativo da PEC n 21, de 1997, observando o
comportamento dos atores polticos e o desenvolvimento do texto at sua promulgao.
Antes, porm, importante ressaltar que reformas constitucionais, no caso do Brasil,
quase sempre no so equivalentes a processos de desconstitucionalizao. Como tambm foi
apontado nas pesquisas de Couto e Arantes (2006), durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso a Carta teve seu texto acrescido em 15,3% e, do total de emendas aprovadas, quase
70% eram de policy. Portanto, observa-se que a desconstitucionalizao no guarda relao
direta com o ator que tem poder de iniciativa para apresentar propostas de emendas
constitucionais. Coube ao prprio Congresso corrigir os equvocos da Constituinte.
5.1 A tramitao da PEC n 21, de 1997
13

A PEC do Senador J os Serra era radical em relao ao art. 192, pois propunha a
revogao total do dispositivo. No surpreende essa iniciativa. Serra, conforme discorremos,
foi o relator da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (CSTOF) na
Assembleia Nacional Constituinte, e seu posicionamento era amplamente favorvel a que
apenas fizessem parte da Constituio normas que assegurassem os direitos e as garantias
fundamentais dos cidados, bem como as que estabelecem as regras do jogo democrtico.
Defendia, assim, que as matrias do anteprojeto aprovado fossem preferencialmente reguladas
por lei ordinria. Na justificao da PEC Serra deixa claro que o texto constitucional havia
sido aprovado em face do ambiente poltico da poca.
Outros aspectos reforaram a apresentao do projeto de emenda. Em primeiro lugar, a
disposio dos constituintes em inserir a exigncia de que o sistema financeiro fosse regulado
por lei complementar. Em seguida, o entendimento do STF de que a matria deveria ser
regulada apenas por uma nica lei complementar, o que, como verificamos, seria tarefa

13
A PEC n 21, de 1997, tinha um escopo maior, transcendendo o art. 192. Para os propsitos do nosso trabalho
nos limitaremos ao texto desse artigo.
26
extremamente complexa, tcnica e politicamente. Serra questiona: Por que o sistema
financeiro deve ser regulado por lei complementar, e no por lei ordinria, como sempre foi?
E por que tudo deve ser regulado ao mesmo tempo? Depois conclui, de maneira categrica,
que a Carta de 1988 resultou num modelo que, em determinados casos, impede o regular
exerccio da atividade governamental e o desenvolvimento do Pas.
Desse modo, pode-se verificar que a apresentao da PEC n 21, de 1997, representa o
corolrio da constitucionalizao de normas que podem ser temas do jogo poltico. Essas
normas, alm de poder sofrer alteraes sem pr em risco os dispositivos mais amplos,
criaram fortes constrangimentos a uma opo institucional mais moderna e que garantisse
confiabilidade poltica de superviso e de equilbrio do sistema financeiro. Outrossim, o
sistema financeiro, desde a Constituinte, sempre foi tema controverso no ambiente da poltica
partidria. A constitucionalizao desse tema tambm engessou, nas legislaturas seguintes, a
capacidade de propor alternativas que refletissem o ciclo de polticas pblicas, caracterstica
esta fundamental da competio poltica e do regime democrtico.
No entanto, na tramitao da PEC n 21, de 1997, no houve consenso entre os
parlamentares, sugerindo que, se o jogo poltico fica constrangido com a constitucionalizao
de policies, por outro lado o prprio jogo pode se transformar em fator inibidor do processo
da desconstitucionalizao.
No Senado, a tramitao das PECs inicia-se na Comisso de Constituio, J ustia e
Cidadania (CCJ ). A PEC n 21, de 1997, teve como relator o Senador J efferson Peres. No seu
parecer, o relator julgou que a desconstitucionalizao constituiria uma fragilizao do
disciplinamento do assunto, apresentando como alternativa uma modificao do caput do
artigo, no sentido de remeter legislao ordinria e com textos distintos para as diversas
matrias abrangidas nos incisos
14
. O ponto de plena concordncia entre a proposta e o
substitutivo do relator residiu na revogao do 3, que trata da taxa de juros, indicando um
dispositivo em todo o perodo de vigncia, carente de eficcia pela ausncia de
regulamentao e dissociado da realidade econmica e financeira do Pas.. O texto do
substitutivo no foi capaz de gerar maioria suficiente para aprov-lo. Duas demandas
surgiram: (i) a manuteno da exigncia de leis complementares na regulao do sistema
financeiro e (ii) a excluso de todos os incisos e pargrafos do art. 192, mantendo apenas as
cautelas relativas ao capital estrangeiro no texto
15
. Novo substitutivo foi apresentado,

14
Props tambm a alterao do inciso I para incluir a fiscalizao das instituies financeiras.
15
A participao do capital estrangeiro nas instituies financeiras permaneceu no texto, todavia sem fazer
meno s finalidades de atender aos interesses nacionais e aos acordos internacionais.
27
reformulando completamente o formato do art. 192, que ficou estruturado com apenas um
artigo, visando a atender as exigncias da maioria da CCJ . Aps aprovado, o texto seguiu para
a apreciao do Plenrio, comeando sua votao apenas em 1999.
Nesta fase, duas emendas foram apresentadas. A primeira, do Senador Bello Parga, teve
como destaque a defesa e o aprimoramento de redao, estabelecendo a exigncia de leis
complementares para regulamentar todas as partes do sistema financeiro.
A segunda emenda, do Senador Lcio Alcntara, procurou incluir no corpo do artigo a
meno expressa das cooperativas de crdito. A argumentao bsica dessa emenda foi a
mesma dos constituintes: a de que o inciso XVIII do art. 5 da Constituio concede ampla
liberdade criao de cooperativas, vedando a interferncia estatal em seu funcionamento. As
dvidas que poderiam surgir dessa questo tornaram esse aspecto imune ao processo de
desconstitucionalizao.
De volta CCJ , o Senador J efferson Peres modificou o texto procurando atender as
emendas apresentadas e o texto foi aprovado. Com as expresses em todas as partes que o
compe e regulado por leis complementares, tanto o mercado financeiro quanto o de
capitais estariam disciplinados neste artigo, ou seja, subordinados aos princpios neles
contidos e regulados por leis complementares.
Ao retornar ao Plenrio, outra discusso foi levantada, agora pelo Senador Pedro Simon,
por meio de emenda, no sentido de que havia sido suprimido do art. 192 a inteno explcita
de que o SFN deveria ser regido de forma a promover o equilbrio do pas e servir ao interesse
da coletividade. Nota-se que o parlamentar demonstrou a preocupao de que estas questes
deveriam continuar norteando o processo legislativo infraconstitucional.
Inicialmente, o entendimento mais pragmtico do Senador J efferson Peres foi o de que a
preocupao de Senador Simon no se justificava, tendo em vista que o prprio art. 3 da
Constituio Federal, ao elencar os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
garante que sejam atingidos o desenvolvimento regional equilibrado e o interesse da
coletividade. Assim, a supresso que ocorreu no texto do substitutivo no prejudicaria os
objetivos acima referidos.
Embora a questo no apresentasse nenhum comprometimento no texto, ela
representava um componente fortemente simblico para os Senadores da CCJ , como se o fato
de retirar a expresso estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do
Pas e servir aos interesses da coletividade desse a impresso para a opinio pblica de que
28
isso no fosse importante na regulamentao do sistema financeiro
16
. Assim, Peres cedeu aos
apelos e restabeleceu o trecho no texto do artigo, sem deixar de destacar que o novo texto
no modifica em substncia o Substitutivo (...) uma vez que apenas explicita aquilo que,
nele, j estava implcito.
Na Cmara dos Deputados, a matria foi registrada como PEC n 53, de 1999, tendo
como relator, na Comisso Especial, o Deputado Rubem Medina, cujo relatrio foi pela
aprovao, sem qualquer alterao do texto do Senado. As emendas apresentadas tiveram
motivaes variadas e contedo bastante controverso, tais como: (i) o controle pblico dos
supervisores das instituies financeiras; (ii) a dependncia de lei especfica e consulta prvia
populao para proceder alienao de instituies financeiras pblicas; (iii) a criao de
uma comisso mista destinada a apreciar matrias relativas ao Sistema Financeiro Nacional
(SFN), com amplos poderes, como arguir e aprovar as pessoas indicadas para cargo de
direo nos rgos supervisores do SFN, advertir e apresentar moo de desaprovao e
propor ao Senado Federal e ao Poder Executivo a exonerao de dirigentes de instituies
pblicas federais integrantes do SFN, entre outras. Nenhuma emenda foi acolhida pelo relator.
Alm da irrelevncia das emendas sobre o contedo do parecer, o que mais diferenciou
a tramitao da Cmara da tramitao do Senado foi o auxlio das audincias pblicas, nas
quais foram convidados a expor pessoas do governo ligadas superviso do sistema
financeiro, entre as quais o ento Presidente do Banco Central, Armnio Fraga
17
, bem como
outros profissionais do mercado. Essas audincias serviram para firmar a convico de que o
texto vindo do Senado j estava suficientemente amadurecido. Esse conjunto de fatores
pavimentou o caminho para a consolidao da base aliada e para a formao de uma maioria
consistente para aprovar a matria.
Outro fator que foi relevante para essa deciso do relator foi o fato de que as rpidas
transformaes do mercado financeiro exigiram que o Governo tomasse decises que as
acompanhassem, adotando medidas por meio de leis ordinrias, medidas provisrias, resolues
do CMN, entre outros tipos de regulamento j disponveis desde a promulgao da Constituio.
Significa dizer que a maior parte dos dispositivos, mesmo com status constitucional, jamais
representou impedimento para a atuao do Poder Executivo. Na verdade, a paralisia legislativa
conferia quase os mesmos poderes que o Governo possua antes da Carta Magna. Portanto,

16
Nesse sentido, se manifestaram favorveis, alm de Simon, Bernardo Cabral (relator da Constituinte), Romeu
Tuma, J os Eduardo Dutra e Ramez Tebet.
17
Tambm falaram Norma Parente, diretora da CVM, Demstenes Madureira, Presidente do IRB, e Hlio
Portocarrero, Superintendente da Susep.
29
limpar o caminho constitucional com vistas a alcanar uma regulamentao moderna, estvel e
em equilbrio com os valores democrticos seria o primeiro grande passo.
Mesmo assim, a PEC n 53, de 1999, enfrentou fortes obstculos para entrar na agenda
de votaes. Da chegada Cmara at o parecer da Comisso Especial, em agosto de 2001,
foram dois anos. Nesta poca, o mandato de FHC j dava sinais de esgotamento e os planos
de regulamentao do sistema financeiro perderam espao nas prioridades do Governo e,
consequentemente, na agenda legislativa. A proposta apenas foi aprovada e promulgada no
primeiro ano do Presidente Lula, possivelmente facilitada pela necessidade de melhorar as
expectativas do mercado financeiro em relao ao Governo. Em 29 de maio de 2003, foi
aprovada e promulgada a proposta, tornando-se a Emenda Constitucional n 40. A redao do
art. 192 passou a ser a seguinte: O sistema financeiro nacional estruturado de forma a
promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em
todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis
complementares, que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas
instituies que o integram.
A tramitao da PEC n 21, de 1997, foi uma demonstrao de que o processo de
desconstitucionalizao no depende apenas da formao de maiorias qualificadas para
reformar o texto, mas, principalmente, da percepo de que o trabalho realizado pela
Constituinte ultrapassou limites por ela no percebidos: o de empreender esforos de colocar
na Constituio dispositivos controversos, vrios deles incuos, que dificultavam o ambiente
jurdico e a agenda de reformas institucionais e econmicas.
5.2 Efeitos da reforma do art. 192 da Carta Magna
A desconstitucionalizao do art. 192 foi levada a efeito entre 1997 e 2003 e obteve
poucos resultados prticos. Lobato Neto (2004) discorre sobre vrias vantagens dessa
reforma, a seguir enunciadas com nossos comentrios:
Quadro 3
Avaliao das possveis vantagens da reforma do art. 192
Vantagens Comentrio
Hoje no h dvidas de que tanto o mercado
financeiro como o de capitais esto sob os ditames
dos princpios dispostos nesse artigo.
O novo texto pode ser interpretado nesse sentido.
Com a possibilidade de se emitir diversas leis
complementares, as mudanas estruturais
necessrias ao Sistema Financeiro Nacional (SFN)
sero mais tempestivas e estaro em conformidade
com as regras do direito.
Aps a EC n 40, de 2003, nenhuma proposta do
Executivo foi apresentada. A agenda do atual
Governo no contempla qualquer iniciativa de
reforma do SFN. Ainda no h perspectivas de que
esse assunto volte para a agenda de polticas.
30
Vantagens Comentrio
Como consequncia da possibilidade de emisso de
diversas leis complementares, aumenta
efetivamente a participao do Congresso Nacional
na elaborao de matrias relativas ao SFN.
A participao do Legislativo se restringiu a duas
propostas apresentadas no Senado e oito na
Cmara. Nenhuma delas foi sequer aprovada na sua
Casa de origem.
Foram eliminados os incisos e pargrafos incuos
da redao anterior, que no tinham efeito prtico
algum.
Sim. O efeito comprovado pelo fato de no terem
surgido consequncias que afetaram o
funcionamento dos mercados.
Ps fim ao limite de 12 % ao ano para a taxa de
juros reais em operaes realizadas por instituies
financeiras, j que o efeito na economia nacional
poderia ser muito negativo, o que poria em risco o
prprio Estado brasileiro.
As controvrsias jurdicas, antes permanentes,
deixaram de existir, aumentando a segurana
jurdica das transaes.
Um ponto ainda no pacfico. Caso se interprete que qualquer matria relativa ao SFN
necessite de lei complementar, no se obter a flexibilidade propalada, tendo em vista no ser
muito clara a linha que separa as matrias relativas ordem, unidade ou estrutura do SFN
e as matrias que tratam apenas da parte dinmica, relativas atividade de mercado (Lobato
Neto, 2004). Desse modo, h dvidas de que tal aspecto do SFN ser disciplinado em lei
complementar ou ordinria.
Esses aspectos sugerem que os efeitos das desconstitucionalizao do art. 192 somente
sero sentidos a partir da dinmica do jogo poltico, ou seja, da defesa de um projeto de
reformas do SFN que efetivamente entre na agenda de polticas. Tal disposio, entretanto,
esbarra no imenso poder detido pelo Poder Executivo herdado do arcabouo legal da dcada
de 1960, e cuidadosamente conservado at os dias atuais.
6. Consideraes finais
Neste trabalho, analisamos um exemplo do processo de constitucionalizao levado pela
Constituio Federal de 1988, caracterizado pela incorporao formal de diversos dispositivos
mais afinados aos traos caractersticos de polticas pblicas, bem como as transformaes do
contexto econmico e poltico que propiciaram o movimento contrrio, de
desconstitucionalizao, como forma de corrigir equvocos dos constituintes.
O movimento de constitucionalizao brasileiro foi marcado pela incorporao formal
de diversos dispositivos que apresentam, na verdade, caractersticas de polticas
governamentais, o que impele os governantes a modificarem o ordenamento constitucional,
diante da necessidade de implementar parte de suas plataformas de governo.
Vimos que tal processo foi determinado por alguns aspectos, dentre os quais a herana
deixada pelo regime militar ps-64, que desestruturou nosso sistema poltico, no permitindo
31
avanos importantes para o amadurecimento do sistema representativo, especialmente com
relao ao ato de legislar. Alm disso, o conjunto de regras e de procedimentos estabelecidos
na Constituinte incentivou a pulverizao dos trabalhos, contribuindo para a falta de
cooperao e de consenso entre os parlamentares.
Na verificao do contedo original do art. 192 da Constituio percebeu-se,
claramente, a dificuldade de estabelecer diferenas entre princpios constitucionais tpicos
(polity) e decises de polticas pblicas (policy). Na verdade, a mistura de conceitos,
dificultada pelo contexto poltico e pelas regras do processo constituinte, tambm foi oportuna
na tentativa de valorizar a figura do Congresso frente ao Executivo. Tal tentativa foi frustrada
pela fragilidade dos dispositivos que foram constitucionalizados brasileira. O texto gerou
muitos entraves regulamentao do artigo, tanto no campo poltico como no jurdico,
permitindo que houvesse campo aberto para a expedio de um vasto normativo emitido pelo
Conselho Monetrio Nacional, por Medidas Provisrias ou mesmo leis de iniciativa do
Executivo.
Com a Emenda Constitucional n 40, de 2003, foi aprimorada a percepo entre os
conceitos de polity e policy, remodelando completamente o art. 192 e abrindo caminho para
etapas futuras da regulamentao do sistema financeiro. No entanto, a diminuio dos efeitos
contraditrios da redao no foram suficientes para inaugurar uma nova fase de
aprimoramento das regras do sistema financeiro. Pelo menos, o debate se encontra onde
deveria: na esfera da competio poltica, da polics. Essa pgina ainda aguarda ser escrita.
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