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A populao refugiada no Brasil: em busca da proteo integral

Liliana Lyra Jubilut


*

Silvia Menicucci O. S. Apolinrio
**

Resumo
O Brasil comumente apontado como um modelo de acolhida e proteo populao refugiada na
Amrica do Sul, o que parece razovel ao se utilizarem os padres mnimos estipulados pelo Direito
Internacional dos Refugiados. Contudo ao se pensar em uma proteo integral, que assegure as normas
tambm provenientes do Direito Internacional dos Direitos Humanos ainda h desafios a serem
enfrentados. Esse artigo pretende demonstrar quais so esses desafios e, com isso, auxiliar na efetivao de
uma proteo holstica da dignidade humana da populao refugiada no Brasil.

Palavras-Chave
Populao Refugiada. Refugiados. Brasil. Direitos Humanos. Proteo. Proteo Integral.

Introduo

O Brasil comumente apontado como um modelo de acolhida e proteo
populao refugiada
1
na Amrica do Sul
2
, em funo de ter uma lei a respeito do tema
considerada avanada e de envolver rgos governamentais, entidades da sociedade civil
e rgos da comunidade internacional em tal atividade.
Essa avaliao pode ser razovel ao se utilizarem os padres mnimos estipulados
pelo Direito Internacional dos Refugiados, consagrados, sobretudo, na Conveno sobre
o Status de Refugiado de 1951 (Conveno de 51), no Protocolo sobre o Status de
Refugiado de 1967 (Protocolo de 67), e em instrumentos regionais, tais como a
Declarao de Cartagena de 1984, como parmetro de anlise. Contudo, por ser a

*
Liliana Lyra Jubilut Doutora e Mestre em Direito Internacional pela Universidade de So Paulo e tem
LL.M em International Legal Studies pela New York University School of Law. professora de Direito
Internacional na Faculdade de Direito do Sul de Minas. Consultora para a Criao do Conselho Brasileiro
para Refugiados e foi advogada do Centro de Acolhida para Refugiados da Critas Arquidiocesana de So
Paulo em parceria com o ACNUR e o governo brasileiro.
**
Silvia Menicucci O. S. Apolinrio Doutora e Mestre em Direito Internacional pela Universidade de So
Paulo. professora de Direito Internacional no UNICEUB. Foi advogada do Centro de Acolhida para
Refugiados da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro em parceria com o ACNUR e o governo
brasileiro.
1
Refere-se populao refugiada como o conjunto de pessoas que solicitaram refgio e aguardam uma
deciso sobre tal pedido (os solicitantes de refgio) e as pessoas que j tiveram o seu status de refugiado
reconhecidos (os refugiados).
2
Para maiores detalhes sobre o tema cf. JUBILUT, L. L. International Refugee Law and Protection in
Brazil: a model in South America? Journal of Refugee Studies, v. 19, p. 22-24, 2006 e FISCHEL DE
ANDRADE, H. H; MARCOLINI, A. Brazils Refugee Act: model refugee law for Latin America?, Forced
Migration review, 12, p. 37-39, January, 2002.
acolhida e a proteo da populao refugiada parte integrante da Proteo Internacional
da Pessoa Humana
3
, fundada na dignidade humana
4
, verifica-se que se deve sempre
buscar o aprimoramento visando a uma proteo integral.
Partindo dessa premissa, o presente artigo tem como objetivo descrever a proteo
e acolhida populao refugiada no Brasil hoje, a fim de verificar em quais aspectos a
mesma pode (e deve) ser alterada com vistas a que se obtenha a proteo integral, ou seja,
aquela proteo que assegure no somente os direitos resguardados pelo Direito
Internacional dos Refugiados, mas tambm os direitos humanos destes indivduos, em
consonncia com o Direito Internacional dos Direitos Humanos e do prprio
ordenamento jurdico brasileiro.

1. Aspectos histricos da acolhida e institucionalizao da proteo da populao
refugiada no Brasil

O sistema internacional universal de proteo populao refugiada surgiu aps a
Segunda Guerra Mundial e pode ser considerado como uma resposta direta s
consequncias deste conflito no que respeita ao deslocamento de pessoas. Em 1950
criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) que
patrocinou a Conveno de 51 e o Protocolo de 67. Esses documentos internacionais
universais estabelecem os padres mnimos de proteo cabendo aos Estados efetiv-los
e, quando possvel, ampli-los.
Desta feita, o comprometimento dos Estados e seu reflexo nos ordenamentos
jurdicos internos para assegurar proteo populao refugiada so indispensveis. No
Brasil, no obstante sua limitao formalidade, verifica-se a existncia de certo
engajamento estatal desde 1958 quando o pas passou a integrar o Comit Executivo do

3
Utiliza-se expresso Proteo Internacional da Pessoa Humana como o conjunto das normas e valores
assegurados pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos, Direito Internacional dos Refugiados,
Direito Internacional Humanitrio e Direito Internacional Penal. Neste sentido, busca-se referir ao conjunto
mais amplos de regras emanadas da dignidade humana e que visam assegurar o cenrio mais protetivo ao
ser humano.
4
Baseia-se aqui no ensinamento de Hannah Arendt pelo qual a diginidade humana um dado enquanto os
direitos humanos so um construdo a partir da mesma. Cf. LAFER, C. A reconstruo dos direitos
humanos- um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. 3 reimpresso. So Paulo: Companhia das
Letras, 1999. p. 134.
ACNUR, tendo na sequncia ratificado e incorporado tanto a Conveno de 51 quanto o
Protocolo de 67
5
.
6

No final da dcada de 1970, o ACNUR estabeleceu um escritrio ad hoc no
Brasil. Todavia, somente em 1982, o governo brasileiro o reconheceu como um rgo
internacional. A posio negativa do governo brasileiro por mais de uma dcada
dificultou sobremaneira a atuao da comunidade internacional em prol da populao
refugiada. Neste perodo, em que se verificava o no reconhecimento, o Brasil (ainda no
re-democratizado) servia apenas como territrio de passagem para refugiados latino-
americanos. No assegurava proteo ou permitia o estabelecimento dos mesmos em seu
territrio. Durante essa fase, cerca de 20 mil argentinos, bolivianos, chilenos e uruguaios
foram reassentados na Austrlia, Canad, Europa e Nova Zelndia
7
.
Desde o incio da acolhida e proteo da populao refugiada no Brasil tem
destaque o papel das entidades da sociedade civil, encarregadas de fazer o atendimento
direto quela. Alm disso, verifica-se que, por meio da atuao destas entidades, foi
possvel ampliar a proteo no Brasil, ainda que de maneira pontual e indireta, como por
exemplo pela acolhida de 150 refugiados vietnamitas, alguns refugiados cubanos e 50
famlias Bahai que foram recebidas, entre 1975 e 1980, e em 1986, respectivamente,
como residentes estrangeiros
8
.
Em 1989 e 1990, na esteira da redemocratizao, o Brasil ampliou seu
comprometimento com o tema ao denunciar reservas que havia feito Conveno de 51.
No ano seguinte foi adotada a Portaria Interministerial n 394 de 1991, que
regulamentou o procedimento para o reconhecimento do status de refugiado. Tal
procedimento envolvia formalmente a comunidade internacional, por meio da atuao do
ACNUR, e o governo brasileiro, e contava tambm com a participao da sociedade civil
que continuava fazendo o atendimento direto populao refugiada
9
.

5
A Conveno de 51 foi recepcionada em 1961 e o Protocolo de 67 em 1972.
6
Para maiores detalhes sobre a acolhida e proteo populao refugiada no Brasil. Cf. JUBILUT, L. L. O
Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Ed.
Mtodo, 2007.
7
Cf. FISCHEL DE ANDRADE J. H, e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e
reassentamento de refugiados - breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira
de Poltica Internacional, 45, n. 1, 2002. p. 169
8
Cf. JUBILUT, 2007. p. 173
9
Em linhas gerais o procedimento para a concesso de refgio ocorria da seguinte maneira: o ACNUR
realizava uma entrevista com os solicitantes de refgio e com base nela elaborava um parecer
Em 1992, o Brasil, inspirado pela Declarao de Cartagena, instrumento adotado
no mbito interamericano, comeou a adotar a grave e generalizada violao de direitos
humanos como critrio para o reconhecimento do status de refugiado
10
, o que permitiu a
proteo a angolanos que fugiam da guerra civil em seu pas, e que constituem at os dias
atuais a maior percentagem de refugiados, em termos de nacionalidade.
Seguindo na tradio de ampliar a proteo e acolhida populao refugiada
verificada desde a redemocratizao, foi aprovada a Lei 9474, de 22 de julho de 1997,
que definiu os mecanismos para implementao da Conveno de 1951 e tratou de temas
correlatos, sendo, desde ento, a legislao interna a respeito da proteo da populao
refugiada.

2. A proteo da populao refugiada no Brasil: procedimento de determinao do status
de refugiado e reassentamento

A Lei 9.474/97 se tornou, desta feita, um marco da proteo populao
refugiada no Brasil e consolidou mudanas significativas na proteo e acolhida
populao refugiada, positivando direitos e deveres tanto dos indivduos quanto do
Estado brasileiro.
Com base neste diploma legal, verifica-se que a proteo e acolhida populao
refugiada pode ocorrer no Brasil de duas maneiras: (1) quando o Brasil o primeiro pas
de acolhida e proteo, ou seja, quando a determinao do status de refugiado realizada
pelo governo brasileiro ou (2) quando o Brasil acolhe refugiados j reconhecidos como
tais por outros Estados ou pelo ACNUR
11
, por meio do reassentamento. Como os
procedimentos em cada situao so distintos optou-se por separ-los em duas sees que
sero analisadas na sequncia.

2.1. O Brasil como primeiro pas de acolhida e proteo

recomendando ou no a concesso de refgio naquele caso. Esse parecer era encaminhado ao Ministrio
das Relaes Exteriores, que, se pronunciava sobre o mesmo e fazia sua remessa ao Ministrio da Justia
que proferia a deciso final. Cf. JUBILUT, 2007. p. 175.
10
A grave e generalizada violao de direitos humanos foi consagrada no art. 1, 3 da Lei 9474/97. Ao ser
aplicada ela transfere o foco da anlise da solicitao do refgio da perseguio individual para a situao
objetiva do pas de origem do solicitante.
11
Em funo de previso em seu estatuto o ACNUR pode reconhecer refugiados sob mandato.

A maior parte dos refugiados no Brasil
12
teve o pas como seu primeiro local de
acolhida. Isso significa que no Brasil foi realizada a determinao do status de refugiado
e que a situao do solicitante pode ser enquadrada nos critrios legais (tanto
internacionais quanto nacionais) existentes para o reconhecimento da condio de
refugiado.
De acordo com a Conveno de 51 para que uma pessoa seja reconhecida como
refugiada ela deve: (1) ter bem-fundado temor de perseguio; (2) em funo de sua raa,
religio, nacionalidade, opinio poltica ou pertencimento a grupo social; (3) deve carecer
da proteo internacional, o que significa que a situao objetiva de seu pas de origem
ou residncia habitual deve ensejar a necessidade de proteo internacional (ou seja a
pessoa no pode estar includa nas clusulas de cessao); e (4) deve merecer a proteo
internacional, ou seja no pode ter agido de maneira contrria ao Direito Internacional, e,
portanto, no pode se enquadrar nas clusulas de excluso, que incluem cometimento de
crimes de guerra, crimes contra a humanidade ou crimes contra a paz, cometimento de
grave crime de delito comum ou cometimento de atos contrrios aos princpios e
propsitos da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Alm desses requisitos, a Conveno de 51 permitia que os Estados optassem por
somente reconhecer como refugiados as pessoas que preenchessem todas as condies
em funo de eventos ocorridos na Europa antes de 1 de janeiro de 1951. Tais
possibilidades ficaram conhecidas como reserva geogrfica e reserva temporal.
A incluso de tais reservas denota o constante entendimento por parte dos Estados
de que a temtica dos refgio pontual: como a Conveno de 51 tem como principal
objeto a populao refugiada decorrentes da Segunda Guerra Mundial, os Estados
acharam que poderiam limitar a definio para abranger to somente esse grupo. Tal
entendimento, contudo, se provou equivocado.
Em funo do contnuo aparecimento de refugiados, foi celebrado o Protocolo de
67, com a funo especfica de remover as reservas geogrfica e temporal permitidas pela

12
Dos 3956 refugiados no Brasil, 3579 tiveram seu status reconhecido originariamente no Brasil e 377
vieram reassentados, o que faz com que aqueles componham mais de 90% do total. Dados atualizados at
14 de janeiro de 2009 e obtidos em consulta ao Comit Nacional para Refugiados (CONARE).
Conveno de 51. Desta feita, a melhor proteo internacional universal a que aplica a
Conveno de 51 revisada pelo Protocolo de 67.
O Brasil, ao adotar a Lei 9.474/94 incorporou, de maneira geral, as regras do
sistema internacional universal em sua definio optando tambm em, como mencionado,
ampliar a proteo ao incluir a grave e generalizada violao de direitos humanos como
motivo para o reconhecimento do status de refugiado
13
.
Alm de trazer a definio de refugiado a ser aplicada no Brasil, a Lei 9.474/97
estabeleceu as bases do procedimento administrativo para a determinao do status de
refugiado.
A primeira inovao neste sentido vem a ser a criao de um rgo de deliberao
coletiva, no mbito do Ministrio da Justia, o Comit Nacional para Refugiados
(CONARE)
14
, com competncia para: analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em
primeira instncia, da condio de refugiado; decidir a cessao, em primeira instncia,
ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condio de
refugiado; determinar a perda, em primeira instncia, da condio de refugiado
15
; orientar
e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico
populao refugiada; e aprovar instrues normativas esclarecedoras execuo da Lei
9.474/97.
Cada uma das seguintes entidades tem um representante, que reunidos, compem
o CONARE
16
: Ministrio da Justia, que o preside, Ministrio das Relaes Exteriores,
Ministrio do Trabalho, Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e do Desporto,

13
Sobre o tema, e sobretudo sobre as diferenas entre a definio brasileira e a definio internacional
universal vide Jubilut, 2006, p. 31 e ss.
14
O Regimento Interno do Comit Nacional para os Refugiados pode ser consultado em: BARBOSA,
Luciano Pestana; HORA, Jos Roberto Sagrado da. A Policia Federal e a Proteo Internacional dos
Refugiados. ACNUR Brasil: Braslia, 2007, p. 148-152.
15
O art. 39, inciso IV da Lei 9.474/97 determina que a sada do territrio nacional sem prvia autorizao
do Governo Brasil implicar a perda da condio de refugiado, alm das outras possibilidades, a saber: a
renncia, a prova da falsidade dos fundamentos invocados para o reconhecimento da condio de refugiado
ou a existncia de fatos que, se fossem conhecidos quando do reconhecimento, teriam ensejado uma
deciso negativa, e o exerccio de atividades contrrias segurana nacional ou ordem pblica. O caso da
sada sem prvia autorizao do governo brasileiro foi objeto da Resoluo Normativa do CONARE n 5,
de 11 de maro de 1999, posteriormente revogada pela Resoluo normativa n 12, de 29 de abril de 2005,
que dispe a respeito da autorizao para viagem de refugiado ao exterior, a emisso de passaporte
brasileiro para estrangeiro refugiado, quando necessrio, bem como o processo de perda da condio de
refugiado em razo de sua sada de forma desautorizada.
16
Os representantes mencionados so designados pelo Presidente da Repblica, mediante indicaes dos
rgos e da entidade que o compem. (Lei 9.474/97, art. 14, 2)
Departamento de Polcia Federal, e uma organizao no-governamental, que se dedique
a atividades de assistncia e proteo da populao refugiada no Pas, sendo esta
atualmente a Critas Arquidiocesana de So Paulo. O ACNUR membro convidado para
as reunies do CONARE, com direito a voz, contudo, sem voto.
O Coordenador-Geral do CONARE responsvel por preparar os processos de
requerimento de refgio e a pauta de reunio, sendo que o CONARE pode reunir-se com
qurum de quatro membros com direito a voto, deliberando por maioria simples. Em caso
de empate, ser considerado voto decisivo o do Presidente do CONARE. Assim, na
prtica, definida a pauta de reunio, o chamado grupo de estudos prvios (formado pelo
Coordenador-Geral do CONARE, e representantes do ACNUR, do Ministrio das
Relaes Exteriores, da Polcia Federal e da sociedade civil) se rene para apreciar as
solicitaes de refgio, de forma a agilizar o processo decisrio efetivo na reunio
plenria em que formalmente se reconhece o status de refugiado ou se indefere a
solicitao
17
.
Da participao direta da sociedade civil no CONARE e da participao do
ACNUR no mesmo rgo se depreende o carter tripartite da determinao do status de
refugiado no Brasil, o que vem a ser uma segunda inovao em termos procedimentais, e
que busca assegurar um carter mais holstico da proteo uma vez que a acolhida feita
pelo Brasil como um todo e no apenas pelo governo brasileiro.
O carter tripartite verificado no somente no momento da deciso, como
tambm durante todo o procedimento e acolhida da populao refugiada no Brasil.
Em linhas gerais, o procedimento do processo de reconhecimento da condio de
refugiado inicia-se com a apresentao do estrangeiro perante a autoridade competente
rgo da Polcia Federal mais prximo de onde este se encontre - para externar sua
vontade de solicitar o reconhecimento da condio de refugiado. O processo gratuito e
tem carter urgente. O Termo de Declaraes, ento lavrado, marca formalmente o
estabelecimento dos procedimentos. Deve-se ressaltar que o ingresso irregular no
territrio nacional no constitui impedimento para a solicitao de refgio
18
. O ACNUR

17
A atuao do CONARE pode ser analisada em: LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos
refugiados pelo Brasil. Comentrios sobre decises do CONARE. CONARE; ACNUR Brasil, p. 148-152.
18
Cf. Art. 8. da Lei 9474/97.
dever ser informado a respeito da solicitao de refgio e poder oferecer sugestes
visando a facilitar seu andamento
19
.
O estrangeiro presta, assim, declaraes a respeito das circunstncias de sua
entrada no Brasil e das razes que o fizeram deixar seu pas de origem e/ou residncia
habitual, e preenche, com a ajuda de um intrprete se houver necessidade, a solicitao de
reconhecimento como refugiado, indicando identificao completa, qualificao
profissional, grau de escolaridade do solicitante e membros de seu grupo familiar, e o
relato das circunstncias e dos fatos que fundamentam o pedido de refgio, inclusive com
indicao de elementos de prova pertinentes.
Consta na Lei 9.474/97 que o registro da declarao
20
e a superviso do
preenchimento da solicitao de refgio devem ser efetuados por funcionrios
qualificados e em condies que garantam o sigilo das informaes. Na prtica, haver
diferena caso o processo inicie-se perante a Polcia Federal no Rio de Janeiro ou em So
Paulo ou nas demais cidades do pas, visto que naquelas cidades ficam a sede da Critas
Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da Critas Arquidiocesana de So Paulo
21
, que
auxiliam o solicitante durante o processo, nos Centros de Acolhida para Refugiados.
Assim, estando o solicitante de refgio nas proximidades dos Centros de Acolhida a
tendncia de uma apoio mais efetivo. A fim de corrigir tal situao as Critas
Arquidiocesanas do Rio de Janeiro e de So Paulo e o ACNUR buscam construir e
ampliar uma rede de solidariedade, envolvendo entidades fora do eixo Rio-So Paulo,
para que os solicitantes de refgio tenham apoio aonde quer que se localizem no Brasil.

19
Cf. Art.18, pargrafo nico da Lei 9474/97.
20
A Resoluo Normativa do CONARE n 1, de 27 de outubro de 1998, estabeleceu o modelo para o
Termo de Declarao a ser preenchido pelo Departamento de Polcia Federal por ocasio da solicitao
inicial de refgio. A resoluo determina que o referido termo deve ser encaminhado Coordenadoria
Geral do CONARE, com cpia respectiva Critas Arquidiocesana, visando ao preenchimento do
questionrio que possibilitar a apreciao do pedido.
21
A Resoluo Normativa do CONARE n 2, de 27 de outubro de 1998, adotou o modelo de questionrio a
ser preenchido pelo solicitante de refgio. A resoluo determina que o referido questionrio ser
preenchido na sede da respectiva Critas Arquidiocesana, e posteriormente encaminhado Coordenadoria
Geral do CONARE para os procedimento pertinentes, ou seja, a emisso de uma declarao atestando que
o estrangeiro solicitou refgio, permitindo a ele a obteno do protocolo a ser emitido pelo Departamento
de Polcia Federal. Estabeleceu a resoluo ainda, aps modificaes introduzidas pela Resoluo
Normativa do CONARE n 9, de 6 de agosto de 2002, que, nas circunscries onde no houver sede da
Critas Arquidiocesana, o preenchimento dever ser feito no Departamento de Polcia Federal e
encaminhado juntamente com o termo de declaraes.
Aps o recebimento da solicitao de refgio, e mediante apresentao de
declarao do CONARE, o Departamento de Polcia Federal emite um protocolo em
favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no territrio nacional, sendo
que sero averbados no protocolo do solicitante de refgio responsvel os menores de
catorze anos
22
. Esse protocolo autoriza a estada do solicitante e seus familiares at a
deciso final do processo. Com base neste protocolo, e observando seu prazo de validade,
o Ministrio de Trabalho expedir a carteira de trabalho provisria para o exerccio de
atividades remuneradas no Pas, mediante demanda do prprio estrangeiro.
Enquanto estiver pendente o processo relativo solicitao de refgio, aos
solicitantes ser aplicvel a legislao a respeito de estrangeiros, no caso a Lei n 6.815,
de 19 de agosto de 1980 (Estatuto do Estrangeiro), respeitadas as disposies especficas
previstas na Lei 9.474/97. Interessante ressaltar que a solicitao de refgio suspende, at
deciso definitiva, qualquer processo de extradio pendente, baseado nos fatos que
fundamentaram o reconhecimento do status de refgio, assim como qualquer
procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular
23
. Portanto, a solicitao
deve ser comunicada ao rgo em que tramita o processo ou procedimento.
Na continuao, a autoridade competente deve proceder a diligncias requeridas
pelo CONARE, devendo averiguar os fatos cujo conhecimento seja conveniente para uma
justa e rpida deciso, com respeito ao princpio da confidencialidade. Aps a instruo, a
autoridade competente elabora relatrio que enviado ao Coordenador-Geral do
CONARE, para incluso na pauta da prxima reunio. Caso o solicitante no de
seguimento, no prazo mximo de seis meses, a quaisquer dos procedimentos legais que
objetivem a deciso final do pedido ou no atenda s convocaes que lhe forem
dirigidas, sua solicitao de refgio ser passvel de indeferimento pelo CONARE. O
indeferimento ser publicado no Dirio Oficial da Unio
24
.

22
A Resoluo Normativa do CONARE n 6, de 26 de maio de 1999, disps a respeito da concesso do
protocolo ao solicitante de refgio. Fica estabelecido que o Departamento de Polcia Federal emitir o
protocolo em favor do solicitante de refgio e de seu grupo familiar que se encontre em territrio nacional,
mediante a apresentao de declarao a ser fornecida pela Coordenao-Geral do CONARE. O prazo de
validade do protocolo de noventa dias, prorrogvel por igual perodo, at a deciso final do processo.
23
Cf. Arts. 10 e 34 da Lei 9474/97.
24
A Resoluo Normativa do CONARE n 7, de 6 de agosto de 2002, veio regular a adoo de
procedimentos e atendimento a convocaes, tendo sido revogada pela Resoluo Normativo do CONARE
n 11, de 29 de abril de 2005, que teve como objetivo dispor a respeito da publicao da notificao
prevista no art. 29 da Lei 9.474/97, ou seja, estabelecer o incio da contagem do prazo recursal, quando o
Quaisquer intervenientes nos processos relativos s solicitaes de refgio devem
guardar segredo profissional quanto s informaes a que tero acesso no exerccio de
suas funes.
O art. 26 da Lei 9.474/97 de extrema relevncia ao afirmar que a deciso pelo
reconhecimento da condio de refugiado considerada um ato declaratrio e deve estar
devidamente fundamentada.
Proferida a deciso, o CONARE notifica o solicitante e o Departamento de
Polcia Federal para as medidas administrativas cabveis. No caso de deciso positiva, o
refugiado registrado junto ao Departamento de Polcia Federal, devendo assinar Termo
de Responsabilidade
25
e solicitar cdula de identidade pertinente, a qual indica seu status
de modo expresso.
O reconhecimento da condio de refugiado obsta o seguimento de qualquer
pedido de extradio baseado nos fatos que fundamentam o reconhecimento do status de
refugiado
26
. Tambm no poder ser expulso do territrio nacional, o refugiado que esteja
regularmente registrado, salvo por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica.
Caso a expulso venha a se verificar, ela no poder ser feita para pas em que a vida, a
liberdade ou a integridade fsica do refugiado possam estar em risco, e apenas poder ser
feita quando houver certeza de sua admisso em pas onde no haja riscos de
perseguio. O reconhecimento da condio de refugiado tambm implica o
arquivamento dos processos e procedimentos administrativos ou criminais decorrentes da
entrada irregular no Brasil.

interessado no for localizado. A resoluo estabeleceu que ser passvel de indeferimento pelo CONARE,
sem anlise de mrito, a solicitao de reconhecimento da condio de refugiado daquele que no der
seguimento, no prazo mximo de seis meses, a quaisquer dos procedimentos legais que objetivem a deciso
final do pedido ou no atender s convocaes que lhe forem dirigidas.
25
A Resoluo Normativa do CONARE n 3, de 27 de outubro de 1998, estabeleceu o modelo de Termo de
Responsabilidade que deve preceder o registro, na condio de refugiado, no Departamento de Polcia
Federal. H previso de que a autoridade competente dever utilizar a ajuda de intrprete nos casos em que
o requerente no domine o idioma portugus, visando a possibilitar a plena cincia do contedo do termo.
26
O Supremo Tribunal Federal votou pela constitucionalidade da Lei 9.474/97 no que se refere
possibilidade de o reconhecimendo do status de refugiado obstar a extradio, justificando tal postura por
entender que como o refgio e a extradio so de competncia do Executivo no Brasil no haveria
violao da separao de poderes. Cf. Questo de Ordem na Extradio n 785 e Extradio n 1008.
Disponveis em www.stf.jus.br. Acesso em janeiro de 2009.
A deciso negativa deve tambm estar fundamentada na notificao ao
solicitante
27
, cabendo direito de recurso ao Ministro da Justia, no prazo de quinze dias,
contados do recebimento da notificao. Durante a avaliao do recurso o solicitante e
seus familiares podero permanecer em territrio nacional.
A deciso do Ministro da Justia no ser passvel de recurso dentro do processo
administrativo devendo ser notificada ao CONARE, para cincia do solicitante, e ao
Departamento de Polcia Federal para as providncias cabveis. Havendo a recusa
definitiva do reconhecimento do status de refugiado, o solicitante ficar sujeito
legislao de estrangeiros, no devendo ocorrer sua transferncia ao seu pas de
nacionalidade ou residncia habitual, enquanto permanecerem as circunstncias que
coloquem em risco sua vida, integridade fsica e liberdade, salvo no caso em que tenha
cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime
hediondo, participado de atos terroristas ou trfico de drogas, ou seja considerado
culpado de atos contrrios aos fins e princpios da ONU.
No obstante a negativa no processo administrativo, entende-se que o acesso
justia garantido a todas as pessoas em territrio brasileiro. Logo, poder haver a busca
do Judicirio para analisar se a deciso estava em conformidade com os preceitos da Lei
9.474/97, pois sendo o reconhecimento do status de refugiado um ato declaratrio e no
constitutivo pode haver violao de um direito do solicitante com a recusa do pedido.
Alm do procedimento acima descrito, h, ainda, a possibilidade de extenso da
condio de refugiado ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos
demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente,
desde que se encontrem em territrio nacional. Os estrangeiros devem assim buscar o
Departamento de Polcia Federal para formalizar a solicitao de refgio, mediante
Termo de Declarao quando seus familiares cheguem ao Brasil.
A Resoluo Normativa do CONARE n 4, de 11 de maro de 1999, determinou
que podero ser estendido os efeitos da condio de refugiado a ttulo de reunio familiar,
considerando como dependentes: o cnjuge; os(as) filhos(as) solteiros(as), menores de 21

27
A Resoluo normativa n 8, de 6 de agosto de 2002, disps a respeito da notificao de indeferimento do
pedido de reconhecimento da condio de refugiado. Assim, ficou determinado que ser publicado no
Dirio Oficial o indeferimento do pedido de reconhecimento da condio de refugiado daquele solicitante
que no prazo de seis meses, a contar da data da deciso do CONARE, no for localizado para receber a
devida notificao.
anos, naturais ou adotivos, ou maiores quando no puderem prover o prprio sustento;
ascendentes e irmos, netos, bisnetos ou sobrinhos, se rfos, solteiros e menores de 21
anos, ou de qualquer idade quando no puderem prover o prprio sustento
28
. Considera-
se equiparado ao rfo o menor cujos pais encontrem-se presos ou desaparecidos. Em
anexo referida resoluo encontra-se o Termo de Solicitao para Reunio Familiar,
Por fim, h, ainda, um mecanismo incipiente de proteo temporria, estabelecido
pela Resoluo do CONARE n. 13, de 23 de maro de 2007, que dispe a respeito da
referncia de situaes especiais pelo CONARE ao Conselho Nacional de Imigrao
(CNI). De acordo com esta resoluo, os casos de solicitao de refugio que no
cumpram com os requisitos de elegibilidade da Lei 9.474/97 podem ser analisados pelo
CNI para concesso de um status permanente baseado em condies humanitrias. No
se trata, portanto, de um mecanismo que pode ser solicitado pelo prprio estrangeiro,
demandando a iniciativa do prprio CONARE.

2.2. O Brasil como pas de reassentamento

O sistema internacional de proteo populao refugiada se baseia em 3
solues durveis: (1) a integrao local; (2) a repatriao e (3) o reassentamento.
A integrao local vem a ser a adaptao do refugiado sociedade do pas que o
acolheu e lhe concedeu refgio
29
. Neste particular, o ordenamento brasileiro disps a
respeito da possibilidade de obteno de permanncia definitiva pelo refugiado. A
Resoluo Normativa do CNI, de 21 de agosto de 1997, dispe que o Ministrio da
Justia, resguardados os interesses nacionais, poder conceder a permanncia definitiva
ao estrangeiro detentor a condio de refugiado ou asilado, que comprovadamente,
preencher um dos seguintes requisitos: 1) residir no Brasil h no mnimo seis anos na
condio de refugiado ou asilado; 2) ser profissional qualificado e contratado por
instituio instalada no pas, ouvido o Ministrio do Trabalho; 4) ser profissional de
capacitao reconhecida por rgo da rea pertinente; 4) estar estabelecido com negcio
resultante de investimento de capital prprio, que satisfaa os objetivos de resoluo

28
A avaliao da condio de dependentes que no podem prover o prprio sustento atender a critrios de
ordem fsica e mental e dever ser declarada por mdico.
29
JUBILUT, 2007. p. 154.
normativa do CNI relativos concesso de visto a investidor estrangeiro.
30
A
possibilidade de naturalizao, por sua vez, subordina-se aos preceitos existentes na
Constituio Brasileira e no Estatuto do Estrangeiro
31
.
A repatriao vem a ser o retorno do refugiado ao seu pas de origem ou de
residncia habitual, uma vez cessados os riscos sua vida, segurana, liberdade ou
integridade fsica, ou seja, uma vez cessados os riscos de perseguio.
J o reassentamento pode ser entendido de duas maneiras: no incio da atuao
do ACNUR era a prtica de se transferirem refugiados de um Estado para outro, podendo
ser inclusive de seu Estado de origem diretamente para o Estado de acolhida, ou seja, era
a efetiva transferncia de um refugiado para um Estado de asilo; modernamente vem a ser
a transferncia de indivduos, j reconhecidos como refugiados, mas que no se
adaptaram ao pas de acolhida (denominado tambm de pas de asilo ou ainda de primeiro
pas), para um outro Estado, o qual denominado terceiro pas, que se entende mais
adequado s necessidades desses indivduos.
32

O ACNUR funciona como o interlocutor no processo de reassentamento tentando
assegurar as necessidades dos indivduos e buscando a necessria cooperao de Estados
que aceitem receber refugiados reassentados, uma vez que o reassentamento no um
direito do indivduo.
O Brasil aceitou o desafio de ser um pas de reassentamento em 1999, quando
celebrou com o ACNUR o Acordo Marco para o Reassentamento de Refugiados,
baseando-se no artigo 46 da Lei 9474/97. Desde ento o projeto de reassentamento no
Brasil tem sido efetivado
33
.
A primeira leva de refugiados reassentados no Brasil era composta de afegos que
chegaram ao Brasil em 2002 e foram recebidos em Porto Alegre. Quase a metade dos

30
A Resoluo Normativa do CONARE n 10, de 22 de setembro de 2003, veio dispor a respeito da
situao dos refugiados detentores de permanncia definitiva, estabelecendo que a permanncia no
acarreta a cesso ou a perda da condio de refugiado, assim como outras disposies a respeito da
expedio do documento de identidade e emisso de passaporte brasileiro ao refugiado em situao
permanente.
31
O art. 34 da Conveno de 51 determina que os Estados facilitaro, na medida do possvel, a assimilao
e a naturalizao dos refugiados, esforando-se notadamente para acelerar o processo de naturalizao e
reduzir, na medida do possvel, as taxas e despesas desse processo.
32
JUBILUT, 2007. p. 154.
33
Para maiores detalhes sobre o reassentamento no Brasil vide JUBILUT, 2007. p. 199 e ss.
chegados retornou ao Afeganisto em 2003 por livre escolha e o projeto piloto foi
analisado positivamente.
Em 2004, teve incio uma nova fase do reassentamento no Brasil, quando, nas
comemoraes do aniversrio da Declarao de Cartagena, o Brasil props a idia de
reassentamento solidrio, que constitui uma abordagem humanitria de reassentamento
com um enfoque regional. A proposta seria a de auxiliar Estados da regio em que
houvesse grande nmero de refugiados provenientes do conflito colombiano, e selecionar
os mesmos a partir de critrios humanitrios.
Tal proposta passou a integrar a iniciativa regional do Plano de Ao de Mxico
34
,
e a pautar o reassentamento no Brasil.
Com essa nova abordagem houve uma ampliao do nmero de refugiados
reassentados recebidos e das entidades envolvidas na acolhida dos mesmos em parceira
com o ACNUR e com o governo brasileiro. Atualmente h 3 entidades que atuam com
refugiados reassentados no Brasil: a Associao Antnio Vieira (no Rio Grande do Sul),
a Critas Brasileira - Regional So Paulo (em So Paulo) e o Centro de Direitos Humanos
e Memria Popular (no Rio Grande do Norte)
35
.
Em 2008 se verificou uma nova modificao no projeto inicial, com a acolhida de
um grupo considerado grande em termos de Brasil de palestinos. O reassentamento dos
palestinos demonstrou que, apesar do foco regional proposto pelo reassentamento
solidrio, o projeto brasileiro segue atento e solidrio aos desafios universais e tem
buscado acolher refugiados que precisem de proteo internacional, cumprindo, assim,
com suas responsabilidades humanitrias.

3. A busca da proteo integral da populao refugiada no Brasil
Tendo-se verificado o histrico e as caractersticas atuais da acolhida e proteo
da populao refugiada no Brasil nos itens anteriores, passa-se, agora, a analisar como as

34
O Plano de Ao do Mxico uma iniciativa regional visando ao fortalecimento da proteo das pessoas
deslocadas foradamente na Amrica Latina. Mais informaes sobre essa iniciativa podem ser encontradas
em http://www.acnur.org/pam/.
35
Alm das 2 parceiras na acolhida das pessoas que pedem refgio no Brasil (Critas Arquidiocesana do
Rio de Janeiro e Critas Arquidiocesana de So Paulo) e das 3 parceiras de reassentamento, o Instituto
Migraes e Direitos Humanos tambm parceiro do ACNUR e do governo brasileiro na proteo e
acolhida aos refugiados no Brasil.
mesmas podem ser aprofundadas, a fim de que se possa atingir a proteo integral
populao refugiada no Brasil.

3.1. O Direito Internacional dos Refugiados como vertente da Proteo Internacional da
Pessoa Humana

A doutrina identifica trs vertentes da proteo internacional da pessoa humana: o
Direito Internacional dos Direitos Humanos, o Direito Internacional Humanitrio e o
Direito Internacional dos Refugiados. De uma viso compartimentalizada, pautada nas
origens histricas diversas, a doutrina e a prtica internacional esto caminhando para a
interao normativa destes trs ramos do Direito Internacional, apesar de suas diferenas
quanto aos meios de implementao, superviso ou controle em determinadas
circunstncias
36
. Assim, fica cada vez mais difcil negar a complementaridade entre as
vertentes mencionadas, as quais so guiadas por um mesmo propsito a proteo da
pessoa humana em todas e quaisquer circunstncias.
As causas que motivam a solicitao de refgio constituem, em sua essncia,
violaes a direitos humanos consagrados internacionalmente em tratados, sobretudo em
funo de seu status civil e poltico. Em mbito americano, a Declarao de Cartagena de
1984 reafirma este entendimento ao estabelecer na terceira concluso, mediante
referencia Conveno da OUA e doutrina utilizada nos relatrios da Comisso
Interamericana de Direitos Humanos, que a definio ou o conceito de refugiado
recomendvel para utilizao na regio o que, para alm de conter os elementos da
Conveno de 51 e do Protocolo de 67, considere tambm como refugiados
as pessoas que tenham fugido de seus pases porque a sua vida, segurana
ou liberdade tenham sido ameaados pela violncia generalizada, a
agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos

36
Cf. CANADO TRINDADE, Antonio Augusto; PEYTRIGNET, Grard, SANTIAGO, Jaime Ruiz De.
As trs vertentes da proteo internacional dos direitos da pessoa humana. Direitos Humanos, Direito
Humanitrio, Direito dos Refugiados. CICV, 2004. Disponvel em
http://icrc.org/Web/por/sitepor0.nsf/html/direitos-da-pessoa-humana. Acesso em janeiro de 2009; e
JUBILUT, 2007, p. 51 e ss.

humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a
ordem pblica.
Do mesmo modo, o prprio processo de solicitao de refgio ocorre em face do
Estado, e deve assim observar as garantias do devido processo, previstas nos
instrumentos de direitos humanos. Sendo reconhecida ou no a condio de refugiado, o
estrangeiro no deixa de ser sujeito de direitos humanos, devendo ser respeitado em sua
dignidade. Deste modo, antes, durante e depois da solicitao de refgio, o estrangeiro
no pode ser privado dos direitos humanos - civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais - a que tem direito, nos termos estabelecidos pelo Direito Internacional, por sua
condio humana.
Nessa perspectiva, o art. 48 da Lei 9.474/97 de extrema importncia quando
dispe que:
Os preceitos desta Lei devero ser interpretados em harmonia com a
Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, com a Conveno
sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o
Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de
instrumento internacional de proteo de direitos humanos com o qual o
Governo brasileiro estiver comprometido.
expressa, portanto, a obrigao de que o refgio em mbito brasileiro seja
considerado a partir da proteo internacional dos direitos humanos, em consonncia com
todos os tratados de direitos humanos ratificados pelo Estado brasileiro e com as normas
internas relativas a esses direitos, pois somente assim se poder falar em proteo integral
populao refugiada no Brasil.
No que concerne relao entre o internacional e o interno, e da aceitao pelo
Estado brasileiro da jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos, cumpre
mencionar que o Sistema Interamericano de Direitos Humanos rico em jurisprudncia
relevante proteo da populao refugiada, demonstrando a relao entre o Direito
Internacional dos Refugiados e o Direito Internacional dos Direitos Humanos
37
.

37
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Proteccin de Refugiados y Solicitantes de Asilo em el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Noviembre, 2007. Disponvel em:
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2869.pdf. Acesso em janeiro de 2009); e Comision Interamericana de
Derechos Humanos. Proteccin de Refugiados y Solicitantes de Asilo em El Sistema Interamericano de
No caso Tribunal Constitucional vs Peru
38
, por exemplo, a Corte Interamericana
de Direitos Humanos declarou que o elenco de garantias mnimas do devido processo
(art. 8.2. da Conveno Americana) deve ser respeitado em qualquer tipo de ato estatal
concernente determinao dos direitos dos indivduos
39
, e no se restringe somente a
procedimentos de carter penal, o que se explica, pois, a sua aplicao no procedimento
para a determinao da condio de refugiado.
importante destacar, que em termos de relacionamento entre a proteo
populao refugiado e os direitos humanos no basta voltar-se apenas ao procedimento de
reconhecimento do status de refugiado, sendo necessrio que o vnculo tambm exista no
momento da soluo duradoura (repatriao voluntaria, integrao local, reassentamento)
e garanta o respeito a todos os direitos prprios do ser humano e no somente dos direitos
assegurados aos refugiados.
Em funo disso, a anlise da proteo integral populao refugiada no Brasil
ser feita, nos dois prximos itens, considerando inicialmente o procedimento para a
determinao do status de refugiado e posteriormente considerarando principalmente os
direitos econmicos, sociais e culturais, cuja realizao fator crtico no momento da
soluo duradoura, exigindo o planejamento e a execuo de polticas pblicas
especficas aos refugiados.

3.2. O procedimento para a determinao da condio de refugiado no Brasil e os
direitos humanos

A anlise do procedimento para determinao do status de refugiado no Brasil,
descrito neste artigo, a partir da tica da proteo internacional da pessoa humana permite
a identificao de algumas questes de especial importncia ao respeito dos direitos
humanos da populao refugiada.

Derechos Humanos., Octubre, 2006. Disponvel em: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2868.pdf. Acesso
em janeiro de 2009.
38
Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31
de enero de 2001. Serie C No. 71
39
O art. 14, I da Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 estabelece que Todo homem, vitima
de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros pases.
Assim, deve-se dar mais ateno, por exemplo, ao direito do estrangeiro de ser
assistido por intrprete durante o processo de determinao do status de refugiado. Na
prtica, apesar de existir previso legal neste sentido no Brasil, verifica-se que a traduo
muitas vezes precria, feita por refugiado j reconhecido que conhece o idioma do
solicitante, estando distante do ideal previsto na Lei. Essa mesma preocupao se aplica
assinatura do Termo de Responsabilidade, aps o reconhecimento, uma vez que neste
documento constam informaes de extrema relevncia ao refugiado, que, caso no
observadas, podem acarretar a perda do refgio, como, por exemplo, a necessidade de
autorizao prvia para viagens ao exterior.
Outra questo reside na fundamentao mencionada na prpria Lei 9.474/97, que
deveria constar da notificao tanto do deferimento quanto do indeferimento do pedido
de refgio. A notificao dada pelo CONARE, em geral, limita-se a indicar que o pedido
foi aceito com fundamento no art. 1 da Lei 9.474/97 ou que foi indeferido por no se
enquadrar nas disposies do mesmo dispositivo ou, mais recentemente, dizer que no h
credibilidade ou no h fundado temor de perseguio. Em que pese a necessidade de
confidencialidade, esse tipo de fundamentao no permite que o solicitante, quando
tenha sua solicitao indeferida, interponha recurso apropriado ao Ministro da Justia, ou
mesmo, perante o Judicirio.
Alis, neste particular, uma previso de possibilidade de acesso ao Poder
Judicirio no que tange elegibilidade da solicitao de refgio na Lei 9.474/97 poderia
fazer com que casos de indeferimento pudessem ser analisados pelo Poder Judicirio com
mais frequncia, visto que a populao refugiada desconhece o ordenamento jurdico
brasileiro, e em especial a previso constitucional do art. 5, XXXV da CF/88, que a todos
garante o acesso justia
40
. Alem disso, fomentaria a reflexo entre os juristas a respeito

40
No que tange jurisprudncia brasileira verifica-se que a mesma escassa no que concerne o tema dos
refugiados, existindo apenas 18 julgados sobre a questo. Nos julgados do Supremo Tribunal Federal, os
casos tm natureza variada: (1) h um caso que versa sobre deciso negativa no procedimento de
determinao do status de refugiado Mandado de Segurana 24304/DF de 04/09/2002 ; (2) dois casos
que versam sobre pedido de vedao de expulso em funo da pessoa ser refugiada Habeas Corpus
69268/ DF de 22/05/1992 e Habeas Corpus 71935/SC de 27/10/1994-; (3) nove casos que versam sobre
pedido de vedao de extradio alegando a condio de refugiada da pessoa a ser extraditada Extradio
232 de 09/10/1961, Extradio 419/ES de 24/04/1985, Extradio 524/PG de 31/10/1990, Habeas Corpus
81176/AL de 08/11/2001, Segunda questo de ordem em extradio 785/ME de 13/09/2001, Reclamao
2069/DF de 27/06/2002, Agravo Regimental nos autos apartados da Extradio 783/ ME de 26/06/2002,
Habeas Corpus 83501/DF de 29/10/2003, Embargos Declaratrios na Extradio 785/ME de 27/3/2003-;
da coerncia entre as normas protetivas de refgio e direitos humanos, permitindo
decises mais justas.
A Lei 9.474/97 foi genrica ao considerar os solicitantes de refgio. Assim, no
h procedimentos especficos, definidos na esfera das normas de refgio, para casos em
que os solicitantes sejam menores, idosos, doentes mentais, deficientes, vtimas de
tortura, tratamento cruel ou desumano, entre outras situaes de maior vulnerabilidade.
Esse descompasso com a tendncia de especificao dos sujeitos de direitos humanos,
no seria uma falha da legislao, se todo o procedimento fosse orientado por uma
abordagem integral de proteo, guiada pelas obrigaes internacionais previstas em
instrumentos internacionais universais e regionais a respeito da proteo especfica no
caso das mulheres, crianas em geral e crianas envolvidas no conflito armado, vtimas
de tortura, tratamento cruel e desumano, deficientes.
Para garantir o respeito aos direitos humanos das pessoas acima mencionadas,
fundamental que a Defensoria Pblica seja envolvida no processo de modo a facilitar
junto ao Poder Judicirio as medidas necessrias para garantir a representao do menor,
do idoso, dos doentes mentais, quando for o caso. Faz-se necessrio, ainda, comear a se
explorar as possibilidades de reparaes perante os Estados que infligiram as violaes,
quando isto no colocar em risco a integridade da prpria populao refugiada. Este
envolvimento da Defensoria Pblica conceder corpo ao art. 16 da Conveno de 51
quando estabelece que o refugiado ter livre e fcil acesso aos tribunais, gozando do
mesmo tratamento de um nacional no que concerne ao acesso aos tribunais, inclusive a
assistncia judiciria e iseno de cautio judicatum solvi.
Verifica-se, assim, que uma vez que os padres mnimos do Direito Internacional
dos Refugiados encontram-se presentes na proteo da populao refugiada no Brasil em
termos de determinao do status de refugiado, deve-se dar o prximo passo e incorporar

(4) e trs casos que tratam de relaxamento da priso para extradio quando feita solicitao de refgio
Habeas Corpus 81127/DF de 28/11/2001, Segunda questo de ordem em extradio 783/ME de
28/11/2001, Segunda questo de ordem em extradio 784/ME de 28/11/2001. Os julgados do Superior
Tribunal de Justia so em nmero de trs (Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12212/DF;
Habeas corpus 36033/DF; e Habeas corpus 32622/DF), e denotam por um lado o desconhecimento do tema
dos refugiados (ao se referirem ao pedido de reconhecimento como refugiado como sendo um pedido de
reconhecimento como "foragido" ou ao se referirem lei brasileira sobre refugiados como sendo a lei
4947/97, quando o correto lei 9474/97) e por outro lado a tendncia de ir sempre a favor das decises do
Comit Nacional para Refugiados [CONARE] ainda quando verificam que a motivao para a negativa do
reconhecimento do status de refugiado "lacnica". Cf. JUBILUT,. 2007, p. 102-103, 195.
os desafios que os direitos humanos trazem ao se buscar uma interpretao holstica da
Proteo Internacional da Pessoa Humana, a fim de se chegar cada vez mais perto de uma
proteo integral populao refugiada no pas.

3.3. A proteo da populao refugiada na esfera dos direitos econmicos, sociais e
culturais

A relao entre os direitos econmicos, sociais e culturais e a populao refugiada
pode ser analisada a partir de quatro perspectivas: 1) a violao destes direitos como
motivaes para a busca de proteo por meio do refgio
41
, 2) a violao dos referidos
direitos durante o deslocamento, 3) a proteo da populao refugiada nos pases de
refgio, e 4) a violao destes direitos a partir do momento em que os refugiados
retornam a seu pas de origem. Importa a este artigo a terceira perspectiva, ou seja, como
tem se dado a proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais da populao
refugiada no Brasil.
Em princpio, cumpre ressaltar que os direitos humanos no so somente direitos
de cidados ou nacionais. Os refugiados tambm tem direito a protees oferecidas pelo
Direito Internacional dos Direitos Humanos, incluindo os direitos econmicos, sociais e
culturais. O caput do art. 5 da CF/88 afirma que todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade. Assim, o regime jurdico constitucional brasileiro protege tanto os
brasileiros quanto os estrangeiros.
Alm disso, o Supremo Tribunal Federal confirmou a interpretao de que, a teor
do disposto no caput do art. 5, os estrangeiros residentes no Pas tm jus aos direitos e
garantias fundamentais
42
. A populao refugiada tem direito, assim, como todas as
pessoas, a um padro de vida, alimentao e moradia adequados, assim como sade fsica
e mental.

41
A respeito desta perspectiva, ver: FOSTER, Michelle. International Refugee Law and Socio-Economic
Rights: Refuge from Deprivation. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
42
Cf. o julgamento no Habeas Corpus 74.051, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento: 18.06.96, DJ:
20.09.96. Disponvel em www.stf.jus.br.
A Conveno de 51 contem algumas disposies, ainda que limitadas,
relacionadas aos direitos econmicos, sociais e culturais
43
. Deste modo, a proteo destes
direitos no apenas uma questo de assistncia humanitria, mas uma obrigao
internacional assumida pelo Estado que ratificou aquele instrumento internacional, e que
est obrigado constitucionalmente a garantir os direitos humanos tambm aos
estrangeiros residentes em territrio brasileiro.
O art. 7 da Conveno de 51 inicia estabelecendo que ressalvadas as disposies
mais favorveis previstas por esta Conveno, um Estado contratante conceder aos
refugiados o regime que concede aos estrangeiros em geral. Assim, a maioria das
disposies relativas a direitos econmicos, sociais e culturais na Conveno de 51
estabelece que o Estado-membro deve conceder aos refugiados o tratamento mais
favorvel concedido aos nacionais de um pas estrangeiro, nas mesmas
circunstncias
44
. O captulo III da Conveno tratou dos empregos remunerados,
incluindo as profisses assalariadas
45
, as profisses no assalariadas
46
e as profisses
liberais
47
.
Aqueles refugiados que conseguem obter um emprego devem se beneficiar, nos
termos da Conveno de 51, do mesmo tratamento reservado aos nacionais no que

43
Perante o Direito Internacional uma pessoa considerada um refugiado simplesmente em virtude de
satisfazer a definio prevista na Conveno de 51, independentemente do processo domstico de
determinao da situao de refugiado. Mas, na prtica, verifica-se que os refugiados podem no conseguir
ter acesso aos direitos previstos na conveno at que tenham sido formalmente classificados como
refugiados pelas autoridades domesticas. As autoridades domsticas em geral consideram que os
solicitantes de refugio no tem direito a protees especificas da Conveno de 51.
44
O art. 6 da Conveno de 51 explica que a expresso nas mesmas circunstncias implica que todas as
condies que o interessado teria que preencher, para poder exercer o direito em causa, se ele no fosse
refugiado, devem ser preenchidas por ele, com exceo das condies que, em razo da sua natureza, no
podem ser preenchidas por um refugiado.
45
O art. 17, b da Conveno de 51 estipulou que as medidas restritivas impostas aos estrangeiros ou ao
emprego de estrangeiros para a proteo do mercado nacional de trabalho, no sero aplicveis aos
refugiados que preencham uma das seguintes condies: (i) ter trs anos de residncia no pais; (ii) ter por
cnjuge uma pessoa que possua a nacionalidade do pais de residncia; (iii) ter um ou vrios filhos que
possuam a nacionalidade do pais de residncia; (iv) os Estados-membros consideraro com benevolncia a
adoo de medidas tendentes a assimilar os direitos de todos os refugiados, no que concerne ao exerccio
das profisses assalariadas aos de seus nacionais, e em particular para os refugiados que entraram no seu
territrio em virtude de um programa de recrutamento de mo de obra ou de um plano de imigrao.
46
O art. 18 da Conveno de 51 estabelece o tratamento mais favorvel no que concerne ao exerccio de
uma profisso no assalariada na agricultura, industria, artesanato, comrcio, bem como instalao de
firmas comerciais e industriais.
47
O art. 19 da Conveno de 51 estabeleceu o tratamento mais favorvel aos refugiados que residam
regularmente em seu territrio e sejam titulares de diplomas reconhecidos pelas autoridades competentes do
Estado de refgio e que desejam exercer uma profisso liberal.
respeita a remunerao e demais direitos relacionados ao trabalho, assim como a
respeito de seguridade social, observadas as restries elencadas no art. 24. A liberdade
de associao sem fins polticos nem lucrativos e relacionada aos sindicados profissionais
foi garantida no art. 15 da Conveno 51, sendo concedido o tratamento mais
favorvel.
No Brasil, como visto o direito ao trabalho garantido populao refugiada, e os
direitos advindos de uma relao de emprego e relativos seguridade social tambm o
so. Contudo, na prtica a populao refugiada enfrenta problemas para de fato trabalhar
seja pela dificuldade com o idioma, seja pela falta de experincia ou impossibilidade de
sua comprovao, seja pela falta de qualificao, seja pela discriminao
48
ou
impossibilidade de exercer a profisso original desempenhada no pas de origem, por no
poder comprovar mediante apresentao de documentos a sua formao ou pela
dificuldade relacionada ao idioma em obter sucesso em exames de habilitao, no
obstante as disposies dos artigos 43 e 44 da Lei 9.474/97. Cenrio este que se agrava
com o impacto da crise financeira internacional nos ndices de desemprego.
A Conveno de 51 continua dispondo que o mesmo tratamento conferido aos
nacionais deve ser dado aos refugiados no caso de existir algum sistema de racionamento
de produtos em escassez (art. 20), no que concerne ao ensino primrio (art. 22, 1), e em
matria de assistncia e de socorros pblicos (art. 23). O tratamento to favorvel quanto
possvel e, em todo caso, no menos favorvel do que o que dado, nas mesmas
circunstncias, aos estrangeiros em geral, deve ser conferido ao refugiado no que
concerne a alojamento submetido ao controle das autoridades pblicas ou regulado por
leis ou regulamento (art. 21); assim como no que concerne educao, alm do ensino
primrio, e notadamente no que concerne ao acesso aos estudos, ao reconhecimento de
certificados de estudos, de diplomas e ttulos universitrios estrangeiros, iseno de
direitos e taxas e concesso de bolsas de estudo (art. 22, 2).
A Conveno de 51 no contm disposies a respeito do padro adequado de
vida ou sade fsica e mental, e no contm disposies mandatrias claras a respeito do

48
A emisso da carteira de trabalho foi regulada pela Resoluo do CONARE 7, de 6 de agosto de 2002, e
pelo Oficio Circular 103/2006 (CIRP/CGSAP/DES/SPPE/MTE). O Ministrio de Trabalho procurou a
discriminao por parte do mercado de trabalho e determinou a no utilizao da nomenclatura refugiado
na identificao da documentao laboral. Cf. BARBOSA, Luciano Pestana; HORA, Jos Roberto Sagrado
da. A Policia Federal e a Proteo Internacional dos Refugiados. ACNUR Brasil: Braslia, 2007, p. 60.
papel da famlia. Todavia, no se pode esquecer dos outros instrumentos internacionais
em mbito universal, como, por exemplo, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais, e em mbito regional o Protocolo de San Salvador, pautados no
princpio da no discriminao.
No ordenamento jurdico brasileiro, a educao um direito de todos
49
, portanto,
de toda a populao refugiada. Mas, algumas crianas em razo da ausncia de
documentos, como a Certido de Nascimento ou seu equivalente, enfrentam problemas
no acesso a creches e escolas, demandando a interveno do Judicirio para o exerccio
dos direitos garantidos constitucionalmente. No que se refere ao ensino universitrio, no
h uma poltica pblica consistente, dependendo de decises pontuais de determinadas
instituies de ensino.
No Brasil, a assistncia social tem como escopo prover o atendimento a
necessidades bsicas no que concerne proteo da famlia, maternidade, infncia,
adolescncia, velhice e pessoa portadora de deficincia, independentemente de
contribuio seguridade social. Seu fundamento a solidariedade humana, que tem no
Estado um instrumento de atuao, objetivando o amparo pessoa destituda de meios
para sobreviver com dignidade.
Em razo das causas de sua fuga, do carter involuntrio do deslocamento, e na
maioria das vezes das dificuldades do percurso, momento em que est completamente
vulnervel, o estrangeiro em geral chega ao pas no qual busca refgio traumatizado,
carente de tratamento mdico, sem recursos financeiros ou outros meios de subsistncia.
Em razo da situao que motivou a fuga pode ter se perdido ou sido foradamente
separado de seus familiares ou comunidade de suporte, o que, ademais de significar um
trauma emocional, pode tambm significar a perda do mantenedor. Em geral, no fala o
idioma do pas de refgio e pode tambm enfrentar hostilidade dos residentes no pas de
refgio advinda de discriminao racial ou outra. Desde modo, necessita do amparo da
assistncia social.
O art. 203 da CF/88 determina consoante segue: A assistncia social ser
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social,

49
Nos termos do art. 205 da CF/88, a educao direito de todos e dever do Estado e da famlia, devendo
ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa,
seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao
ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um
salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por
sua famlia, conforme dispuser a lei. Deste modo, ao mencionar que ser prestada a
quem dela necessitar no excluiu os estrangeiros, muito menos os refugiados.
No que se refere ao direito a sade, na medida em que a sade no Brasil direito
de todos
50
, o que demandado so polticas de facilitao do acesso a uma sistema que
universal. Aes pontuais submetidas vontade poltica e muitas vezes devidas a pessoas
solidrias atuantes nas instituies podem ser identificadas, mas no conferem garantia
alguma de continuidade, caso haja uma mudana poltica ou caso a pessoa seja
transferida da instituio ou mesmo do cargo por ela ocupado.
Este o caso da criao do que foi denominado Centro de Referncia para a
Sade dos Refugiados, no Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro. No h
nenhum instrumento legal criando tal Centro de Referncia, nem determinando polticas
de treinamentos dos funcionrios da rea de sade. Tais iniciativas se devem ao esforo
de pessoas envolvidas no mbito da instituio e na sociedade civil. No obstante o risco
de descontinuidade, contribui para indicar o caminho para a entrada no sistema de sade
populao refugiada, o qual no fechado a nenhum estrangeiro, de acordo com os
termos constitucionais.
A populao refugiada no um grupo homogneo, do que decorre que podem ter
diferentes experincias prticas e problemas variados nos pases de refgio. Angolanos,
congoleses, colombianos, iraquianos, afegos etc. com certeza enfrentam situaes
diferenciadas no dia-a-dia no Brasil. Contudo, h um problema comum que
compartilhado por todos, independentemente de sua nacionalidade, origem social ou
qualquer outro critrio a populao refugiada enfrenta problemas prticos para realizar
os direitos econmicos, sociais e culturais de que titular.

50
O art. 196 da CF/88 reconhece que a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
No Brasil, no h campos de refugiados, caso em que haveria de se falar em toda
uma logstica para a realizao dos direitos humanos. H sim, como visto, um
procedimento que demanda certo tempo para se obter o reconhecimento do status de
refugiado, necessidade de obter os documentos que permitem a estada e o exerccio do
direito ao trabalho, necessidade de apreender o caminho do acesso aos benefcios que
pode ter direito por ser parte da populao refugiada e tambm simplesmente por ser
humano. Todos esses desafios so dificultados pelo desconhecimento do idioma e por
outras dificuldades de integrao, que podem variar desde a discriminao por parte da
comunidade do pas de refgio, os traumas sofridos e suas seqelas, at o
desconhecimento dos agentes do Estado de que aquele estrangeiro tem direito a ter
direitos, e em algumas circunstncias tem direitos especficos.
importante ressaltar que a interpretao atual dos direitos econmicos, sociais e
culturais da populao refugiada adota como padro de anlise da integrao a situao
do pas de origem, ou seja, no se propugna por um tratamento diferenciado ou melhor
para os refugiados do que para os nacionais, mas sim, um tratamento igualitrio, como
previsto na Conveno de 51.
Tendo em vista, assim, a realidade legal e a prtica, verifica-se que necessria a
implementao de polticas pblicas que permitam a efetiva realizao dos direitos
econmicos, sociais e culturais da populao refugiada, seja por sua incluso em polticas
j existentes, seja pela adequao de polticas que permitam a incluso dessa populao
ou seja pela criao de novas polticas.
Essa preocupao, que j vinha sendo debatida na doutrina
51
, est ganhando
espao na atuao governamental. Tem-se verificado iniciativas do CONARE de
sensibilizar outros rgos federais no sentido de que as obrigaes internacionais do
Brasil em relao populao refugiada sejam integralmente cumpridas, e que assim se
assegurem os direitos econmicos, sociais e culturais de tal populao.
O mesmo papel de sensibilizao vem sendo desempenhado pelo ACNUR e pela
sociedade civil, com destaque para o trabalho realizado em So Paulo. Em menos de 1

51
Cf., por exemplo, MILESE, Rosita; AMBROS, S. Polticas Pblicas para as Migraes Internacionais -
Migrantes e Refugiados. 2. ed. revista e atualizada. Braslia: Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados; Instituto Migraes e Direitos Humanos; Comisso de Direitos Humanos e Minorias da
Cmara dos Deputados, 2007.

ano foram estabelecidos o Comit Estadual para Refugiados (CER)
52
e o Comit Paulista
para Imigrantes e Refugiados
53
, com o propsito de facilitar a integrao dos refugiados,
e, consequentemente, de assegurar polticas pblicas que garantam os direitos
econmicos, sociais e culturais da populao refugiada.
Essas iniciativas demonstram que gradativamente o Brasil caminha no sentido da
proteo integral populao refugiada, e que, ainda que se esteja longe do ideal, pelo
menos parece haver um despertar governamental para o tema, e um desejo de aprofundar
a proteo e a acolhida da populao refugiada no Brasil.

Concluso

A busca da proteo integral da populao refugiada um desafio que deve ser
enfrentado caso se queira assegurar a proteo plena da dignidade inerente a todos os
seres humanos. um processo contnuo de anlise e busca de aprimoramento que tem
maiores chances de ser efetivada quando a acolhida e a proteo englobam o governo, a
comunidade internacional e a sociedade civil.
Neste sentido o Brasil parece caminhar na direo certa, o mesmo acontecendo
com as recentes iniciativas de debate e criao de polticas pblicas que involvam ou
sejam especficas para a populao refugiada.
Apesar disso, os avanos so ainda tmidos em termos de resultados concretos o
que pode ser explicado (1) pelo pequeno nmero de refugiados e solicitantes de refgio
no Brasil; (2) pelo fato de o sistema de acolhida e proteo populao refugiada atual
ser uma criao no to antiga; (3) pelo fato de a preocupao do Brasil em respeitar as
regras internacionais de proteo da pessoa humana ser algo recente em nossa histria; e
(4) pelo eterno problema da vontade poltica em assegurar direitos sem que haja um
retorno em termos de interesses e ganhos diretos.

52
O CER, estabelecido em 1 de abril de 2008, um rgo do governo do Estado de So Paulo, composto
por representantes de secretarias estaduais e das Critas Arquidiocesana de So Paulo e Brasileira Regional
So Paulo, que visa a propor e implementar polticas pblicas que auxiliem a integrao da populao
refugiada em So Paulo.
53
O Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados foi estabelecido em 5 de fevereiro de 2009 e tem como
objetivo congregar e juntar esforos entre Poder Pblico e Sociedade Civil para a informao, a proposio
e a implementao de Polticas Pblicas voltadas para populaes vulnerveis de refugiados e imigrantes
na cidade de So Paulo.
V-se, assim, que o Brasil tem ainda desafios na busca da assegurao de uma
proteo integral populao refugiada; mas que parece, ao menos, caminhar na direo
adequada, ou seja no sentido da maior proteo possvel a pessoas que s podem contar
com a solidariedade e a cooperao internacionais.
Janeiro/2009
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