IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e Polticas Pblicas

RODOVIAS E FERROVIAS NOS ARRANJOS DE COORDENAO DOS
PROGRAMS DE INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO GOVERNO








Raphael Amorim Machado - UNICAMP




Braslia, DF
04 a 07 de agosto de 2014

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RODOVIAS E FERROVIAS NOS ARRANJOS DE COORDENAO DOS
PROGRAMS DE INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO GOVERNO
Raphael Amorim Machado - UNICAMP





Resumo do trabalho:O presente artigo visa analisar a coordenao das polticas pblicas de
infraestrutura econmica logstica no interior da Administrao Pblica Federal no Brasil
durante o perodo de 2003 a 2010, com base nos programas governamentais de investimento
em infraestrutura, notadamente o Projeto Piloto de Investimento e o Programa de Acelerao
do Crescimento I. Esses programas tiveram sua coordenao centralizada na Casa Civil da
Presidncia da Repblica e nos Ministrios do Planejamento e da Fazenda. Esse arranjo visou
diminuir a barganha possvel sobre a estrutura administrativa do Ministrio dos Transportes.
Uma das principais variveis explicativas encontradas para esse arranjo o peso institucional
do presidencialismo de coalizo.




Palavras-chave:Infraestrutura econmica; Coordenao; Presidencialismo de coalizo.
















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Introduo
Os investimentos em infraestrutura no Brasil recente tm recebido bastante ateno,
seja em seu lado econmico, com diversos investimentos vultuosos feitos no setor, ou em seu
aspecto poltico, com obras visando alavancar o desenvolvimento regional e nacional,
principalmente em relao integrao nacional.
As definies de infraestrutura econmica so variadas, cada uma dando nfase a
critrios de seleo de agncias internacionais ou mesmo governamentais. Segundo o Banco
Mundial a infraestrutura econmica abrange os principais setores que beneficiam os
domiclios e a produo, a saber: transportes, energia, saneamento, por vezes, proviso de
habitao e combustveis (STRAUB, 2008). Para o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social ela engloba setores de energia eltrica, telecomunicaes, saneamento e
logstica (rodovias, ferrovias e portos) (BORA JR; QUARESMA, 2010). J para o Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) o conceito foi desagregado em duas linhas de
estudo: a infraestrutura social e urbana, cujo foco o suporte aos cidados, tal como
saneamento, habitao e transporte urbano; e a infraestrutura econmica, cuja principal
funo dar apoio s atividades do setor produtivo, abrangendo setores de rodovias, ferrovias,
portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e
telecomunicaes (IPEA, 2010). Por esse breve panorama do conceito percebe-se a
complexidade e variedade de itens cobertos pelo termo infraestrutura econmica.
O conceito de infraestrutura econmica do IPEA , a nosso ver, o que melhor define o
problema, cuja nfase dada repousa sobre as caractersticas de apoio do Estado ao setor
produtivo. Alguns estudos afirmam que o investimento em infraestrutura melhora diversos
indicadores na regio em questo, sejam econmicos ou sociais
1
. A incidncia de
investimentos em bens pblicos
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feitas pelo Estado tem profunda capacidade de transformar

1
Uma dezena de artigos tem se debruado sobre os efeitos do investimento em infraestrutura no crescimento,
produtividade, pobreza e outros resultados, suando uma variedade de dados e metodologias empricas. O
trabalho de Caldern e Servn (2010) oferece um balano parcial da literatura sobre os efeitos do crescimento da
infraestrutura e reduo das desigualdades.
2
Os projetos de infraestrutura econmica so caracterizados pela literatura como pertencentes categoria de bens
pblicos. Aqui fazemos uso da definio clssica de Samuelson (1954) acerca dos bens pblicos puros. Um bem
pblico pode ser consumido por diferentes indivduos, o que no leva a subtrao daquele bem para o consumo
de nenhum indivduo. Um adendo importante a esse conceito foi colocado por Richard Musgrave (1959),
acentuando o carter de no excluso dos bens pblicos, no qual nenhum indivduo pode ser privado do usufruto
daquele bem.

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micro e macro regies espaciais, levando insumos s indstrias, ajudando no escoamento da
produo nacional e aumentando o nvel dos indicadores sociais.
Os ndices de investimentos pblicos em infraestrutura econmica caram
drasticamente na Amrica Latina nos anos 1990, sendo que boa parte dos investimentos feitos
no perodo foram realizados por atores privados, os quais, fundamentalmente, adquiriram
ativos pblicos por meio de leiles de processos de privatizao (SRVEN; CALDERON,
2010). Apenas em meados dos anos 2000 que esses indives de investimento pblico tiveram
algum nvel de recuperao. No Brasil isso imputado aos investimentos em infraestrutura
econmica, feitos pelo Governo Federal aps a entrada de Luiz Incio Lula da Silva, do
Partido dos Trabalhadores (PT).
Neste artigo enfocamos a infraestrutura econmica logstica, com nfase nos modais
rodovirio e ferrovirio. Procuramos com isso analisar o funcionamento da coordenao das
polticas pblicas de infraestrutura econmica logstica no interior da Administrao Pblica
Federal no Brasil no governo Lula (2003-2010). Para essa anlise mobilizamos a necessidade
de conhecer a estrutura de coordenao no interior do Poder Executivo Federal, os arranjos
ministeriais que apoiam a formulao e implementao das polticas de infraestrutura
econmica logstica nos modais escolhidos para a discusso. Uma de nossas hipteses
relativas a esse objetivo que o padro de coordenao da APF brasileira, para o setor de
infraestrutura econmica logstica, est ligado s caractersticas institucionais do
presidencialismo de coalizo, baseando-se, fundamentalmente, nos ministrios do
Planejamento, Fazenda e Casa Civil.
Essa coordenao tripartiteest amarrada por um arranjo de programa. A criao de
programas voltados para a rea de infraestrutura econmica, os quais englobam a logstica,
facilita os acertos verticais e horizontais das tomadas de deciso, criando uma estrutura
complexa para a implementao dos projetos da rea.
O artigo aborda a questo do planejamento estatal no setor ferrovirio e rodovirio,
ligando os investimentos em infraestrutura econmica logstica a um aumento da capacidade
estatal, enfatizando o processo de criao institucional e de preocupaes de longo prazo
relativas ao setor logstico nacional.
Para a consecuo da pesquisa nos baseamos na reviso da bibliografia sobre o
problema do presidencialismo de coalizo na poltica brasileira, assim como a literatura
acerca da coordenao de polticas pblicas. Para a anlise dos modais rodovirio e
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ferrovirio adotamos como referencial a legislao formulada no perodo de 2003 a 2010,
sendo que por vezes optamos em estender a anlise para o Governo Dilma (2011-).

O legado de infraestrutura da dcada de 1990
A comparao entre os setores de infraestrutura econmica no final da dcada de 1990
no Brasil bastante reveladora do carter fiscalista que prevaleceu sobre o setor logstico,
principalmente em relao ao modal ferrovirio. Os governos de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) promoveu uma srie de privatizaes, principalmente no setor produtivo estatal,
atingindo tambm a rea de infraestrutura logstica. Ferrovias e rodovias sofreram
reestruturaes importantes em seu modo de funcionamento no interior da APF.
A regulao do setor de transportes no Brasil no se deu em conjunto com o processo
de privatizao. O governo optou, primeiramente, em privatizar os diversos modais
(aquavirio e terrestre) para depois elaborar um marco regulatrio para o setor e sua
consequente agncia reguladora. A Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) foram criadas apenas em 2001, por
meio da Lei N 10.233/2001, quando a maior parte das privatizaes j tinha ocorrido. Esse
desenho, primeiro se privatiza, depois regulamenta, permite afirmar que a preocupao do
governo FHC no era com a reestruturao do setor de transportes brasileiro, mas sim a
reduo do dficit pblico e a atrao de capital estrangeiro para amenizar os constantes
dficits no balano de pagamentos, criados pela abertura comercial, assim como pela
estabilidade da taxa de cmbio. Esses processo que culminou nas privatizao de boa parte do
setor de transportes brasileiro se deu de forma independente das questes de redesenho
institucional (GOMIDE, 2001, p. 26).
A sequncia das mudanas institucionais na reestruturao do setor federal de
transportes teve influncia fundamental nos desenvolvimentos posteriores de investimentos e
regulao, segundo Gomide (2011). Desse modo, a sequncia da reforma no tempo explicam
a atual configurao institucional do setor federal de transportes, pois a reforma seguiu
trajetrias histricas de constituio dos subsetores, pouco preocupando-se com a
complementariedade entre os diversos modais. Interesses privados cristalizados nos diversos
subsetores foram encrustados nas instituies recm criadas pelas reformas. A desestatizao
nesse setor foi iniciada sem a elaborao de um marco regulatrio, tampouco houve uma
reestruturao das estruturas institucionais do poder Executivo para a consecuo das
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reformas no sistema de transporte levadas a cabo pelas polticas neoliberais da dcada de
1990.
A proviso de infraestrutura econmica funo fundamental do Estado, devido a
suas caractersticas de bem pblico, custos e externalidades. Quando o Estado se afasta da
proviso de infraestrutura e a iniciativa privada assume esse papel existe o risco de uma
alocao desigual de recursos, priorizando investimentos e obras que gerem receitas
imediatas, perdendo o foco do planejamento e da integrao entre os diversos modais para a
escoao da produo.
Isso cria uma srie de problemas de coordenao de investimentos regionais e de
necessidade pblica. As alternativas frente a isso so as recorrentes Parcerias Pblico
Privadas (PPP)
3
, as quais so montadas tentando mitigar os riscos tanto do lado do investidor
quanto pelo lado do consumidor final daquele servio de infraestrutura
4
.
O histrico de investimentos pblicos em infraestrutura na Amrica Latina tem sido
bastante desfavorvel nos ltimos trinta anos, com constantes cortes e polticas de reduo de
gastos fiscais. O caso brasileiro, em especfico, no destoa em relao aos investimentos em
infraestrutura latino-americanos. Desde a dcada de 1980 a reduo de gastos em
infraestrutura uma constante, sendo que passamos pela dcada de 1990 liquidando ativos
pblicos na rea de infraestrutura, transferindo-os para a gesto da iniciativa privada sem
estudos detalhados, tampouco com marcos regulatrios bem formulados. As consequncias
dessa falta de planejamento das aes estatais so vistas, na maioria das vezes, em polticas
mal ajustadas para os diversos setores de infraestrutura. Em nosso caso particular, a ateno
foi voltada para os modais de transporte terrestre, a saber, rodovias e ferrovias. Esses modais
foram diretamente atingidos por tais polticas, sendo que foram concedidos quase mil
quilmetros de rodovias para a iniciativa privada e cerca de 28.000 quilmetros de ferrovias
para operadores privados. O caso das ferrovias, a nosso ver, o mais emblemtico, pois foi
feito as pressas, no claro intuito de reduzir as despesas estatais para adequar o pas a metas
fiscais e assim fechar contas que as prprias polticas governamentais no eram capazes de

3
O termo PPP est sendo tomado neste trabalho em sua acepo ampla, no qual h uma interao entre o Estado
e a iniciativa privada para a proviso de um bem ou servio pblico. Na legislao brasileira as PPPs encontram
respaldo jurdico, porm, pouco executadas em mbito federal, sendo uma utilizao mais frequente nas
administraes estaduais.
4
Embora a fronteira entre o investimento pblico e privado no seja ntida ela vem se movendo, seja por
mudanas tecnolgicas, econmicas e institucionais, as quais possibilitam uma expanso do investimento
privado em infraestrutura, reforando a complementariedade entre o pblico e o privado. Porm, o papel do
Estado no desenvolvimento da infraestrutura econmica de fundamental importncia, pois no existe outra
instituio capaz de prover financiamento e planejamento de longo prazo para a consecuo dos investimentos.
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sanar sem a entrega de ativos pblicos iniciativa privada. A falta de marcos regulatrios no
setor ferrovirio transformou as ferrovias em entidades particulares de determinados
conglomerados econmicos, fechando sua capacidade e operacionalidade para outros clientes
e produtos. A falta de planejamento e regulao na transferncia dos ativos ferrovirios para
os operadores privados foi a marca do processo de privatizao deixados pelo governo FHC,
esse foi seu legado para as ferrovias brasileiras.
A partir de 2003, com a entrada de Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos
Trabalhadores (PT), na Presidncia da Repblica uma nova forma de encarar os investimentos
estatais em infraestrutura foi gestada. disso que nos ocuparemos no restante do artigo.

Coordenao de polticas de infraestrutura econmica e presidencialismo de coalizo no Brasil
recente.
O modo de funcionamento do presidencialismo de coalizo
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exige que a ocupao dos
ministrios seja delegada aos apoiadores do governo, para que deem sustentao s polticas
formuladas pela Presidncia, assim, o presidente o construtor de seu gabinete ministerial,
configurando um spoil system (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). O problema relacionado a
isso que o presidente leva uma gama variada de atores para o gabinete ministerial, os quais
representam seus partidos e interesses, limitando o exerccio do poder presidencial no
governo. Essa caracterstica institucional exige que o presidente faa grandes coalizes que
permitam a aprovao de seus programas e polticas (MAINWARING, 1997). O Gabinete
ministerial expressa, em regra, a composio do parlamento estabelecendo uma
correspondncia entre o tamanho das bancadas e o nmero de pastas destinadas a cada partido
da coalizo de governo (MENEGUELLO, 1998).
Tal como afirma Palermo (2000, p. 545), a Presidncia deve ser entendida como um
ator coletivo, o que coloca o problema da coeso do governo. Levar essa tese ao extremo
significa que o Executivo pode sofrer um processo de paralisia decisria se no obter a
cooperao dos ministros nomeados pelo prprio presidente. Nosso objeto neste trabalho, a

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Vrios trabalhos analisam o funcionamento do presidencialismo aps a promulgao da Constituio de 1988,
dentre eles destacam-se Abranches (1998), Figueiredo e Limongi (1998), Meneguello (1998), entre outros. Para
esta literatura, os instrumentos institucionais que caracterizam o presidencialismo de coalizo brasileiro so: os
poderes legislativos constitucionalmente assegurados ao presidente, que constituem na capacidade de iniciar
legislao oramentria, tributria e relativas organizao administrativa; de forar a apreciao das matrias
que introduz no Legislativo e de editar medidas provisrias; nomeao e direo da composio do governo,
fornecendo respaldo parlamentar necessrio ao Executivo; controle do fluxo de trabalhos parlamentares por
acesso aos lderes partidrios.
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coordenao de polticas de infraestrutura econmica logstica, requer um alto grau de
controle por parte da Presidncia acerca da elaborao e implementao de tais polticas,
necessitando de um aparato bem paramentado para a coordenao dessas polticas, que
abranja diferentes nveis da administrao pblica.
aqui que se insere a discusso sobre a coordenao no interior da APF. Nosso
entendimento de coordenao nesta pesquisa leva em conta o arranjo interinstitucional no
interior da administrao pblica, considerando-se os instrumentos e mecanismos que visam
melhorar o alinhamento voluntrio ou forado de tarefas e esforos das organizaes no
interior do setor pblico. Estes mecanismos so usados no sentido de criar um alto grau de
coerncia, reduzindo a redundncia, lacunas e contradies dentro e entre as polticas,
implementaes e gerenciamento (PETERS, 1998; ALEXANDER, 1993). A administrao
pblica moderna repleta de instituies, que ocupam diferentes posies hierrquicas e
atuam em diferentes campos sociais e institucionais. A coordenao dessas diferentes
atividades central para o bom desempenho das polticas de qualquer governo, requerendo
mecanismos para se obter a implementao e gerenciamento de determinadas polticas. A
coordenao no interior da administrao pblica um processo inerentemente poltico
(PETERS, 1998). As polticas de coordenao so um exerccio poltico intenso, envolvendo
diversas capacidades dos atores e instituies envolvidos no processo, no sendo, portanto,
uma questo de racionalidade tcnica apenas. Em vista disso, o funcionamento da
administrao est apoiado em princpios bsicos, tais como: autoridade, informao,
barganha, cooptao e normas. Frente a essa diversidade de princpios podemos dividir a
coordenao da administrao pblica em dois grandes nveis, um vertical, baseado na
diferena hierrquica entre instituies, e outro em nvel horizontal, que considera a
coordenao entre instituies do mesmo nvel hierrquico (ALEXANDER, 1993; PETERS,
1998). Essa diviso da coordenao em dois nveis permite esclarecer melhor os mecanismos
por trs dos processos de tomada de deciso e implementao de polticas. O tipo mais
difundido de coordenao na administrao pblica o vertical, baseado na hierarquia que
leva em conta o alto grau de autoridade e poder de instituies centrais, as quais tem um
posicionamento estrutural de mudar e reorganizar a diviso do trabalho dentro do setor
pblico, fundindo ou separando organizaes (GULICK, 1937). Essas instituies centrais
so, no geral, baseadas no poder do presidente e instituies prximas a ele. O aparato da
coordenao vertical passa ainda pelo estabelecimento de linhas de controle, na qual as
7

instituies superiores hierarquicamente no Poder Executivo podem dar ordens especficas
para subordinar outras instituies a respeito de seus objetivos, tarefas e operaes. No caso
brasileiro o estabelecimento de linhas de controle entre instituies do Executivo Federal
marcada pelo fracionamento da burocracia pblica, que deve ser controlada a fim de atingir os
objetivos polticos propostos pelo presidente, principalmente as caractersticas relacionadas ao
spoil system. A burocracia um ator de elevada importncia dentro do arranjo de coordenao
do executivo federal, pois , em grande parte, responsvel pela implementao das polticas
pblicas. Na rea de infraestrutura econmica logstica a burocracia ocupa uma importante
posio de coordenao de polticas, pois atua desde a modelagem econmica das aes at
sua implementao. Afinal, uma maquinaria burocrtica efetiva central para a capacidade de
interveno estatal.
A burocracia no atua de maneira estritamente tecnocrtica, existe a necessidade de
disciplin-la politicamente (WOOD; WATERMAN, 1991). O trabalho de Olivieri (2011)
analisa os controles internos do Governo Federal brasileiro sobre a burocracia, principalmente
a posio institucional da Secretaria Federal de Controle Interno
6
(SFC), alocada no interior
da Controladoria Geral da Unio (CGU). Os controles internos (pesos e contrapesos)
adquirem um significado poltico na medida em que eles so instrumentos que permitem aos
polticos monitorarem os burocratas, alm de serem um meio eficaz de promover o
alinhamento da burocracia aos propsitos presidenciais. Ou seja, permitem ao presidente fazer
um uso poltico da burocracia na medida em que exerce o controle poltico via instrumentos
burocrticos, no apenas sobre a prpria burocracia, mas tambm sobre sua coalizo de
governo.
A coordenao horizontal outro tipo de mecanismo que pode ser encontrado no
interior da administrao pblica. Sua caracterstica fundamental o estabelecimento de
relaes entre instituies num patamar de proximidade hierrquica. Isso possibilita um
processo de negociao mais detalhado e uma tomada de decises mais coletiva.
Dado o contexto interinstitucional da administrao pblica a coordenao horizontal
deve ser pensada em termos de redes, as quais tm como caractersticas a pluralidade de
formas institucionais, variados graus de interdependncia e o uso de instrumentos para se

6
A SFC atualmente integra a estrutura da Controladoria-geral da Unio (CGU), que est ligada
diretamente Presidncia da Repblica. Tal secretaria, quando criada em 1994, foi alocada no
Ministrio da Fazenda, sendo posteriormente integrada Casa Civil por um curto perodo de tempo
em 2002.
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obter a coordenao na rede (PETERS, 1998). A hiptese de funcionamento das redes
interinstitucionais no interior da administrao pblica que elas operam melhor onde
ministrios e agncias atuam em reas diferentes da mesma poltica, ou seja, em lugares com
relativa diviso de tarefas entre instituies, evitando-se assim a competio e a perda de
eficincia da rede (BOUCKAERT; PETERS; VERHOEST, 2010). O relacionamento entre
agncias reguladoras, ou mesmo decises conjuntas de ministrios em torno de polticas
pblicas em comum, pode ser elencada como um tipo de coordenao horizontal em rede.
Um dos principais mecanismos de conjugao entre coordenao vertical e horizontal
o programa, o qual funciona como uma espcie de unidade estrutural de coordenao,
assentando sobre bases comuns uma ampla gama de atores institucionais hierarquicamente
diferentes, fornecendo a eles as diretrizes bsicas para a sua ao. A existncia de um
programa especfico no interior da administrao pblica no significa a perda de hierarquia
daquelas instituies que ocupam posies superiores de coordenao, apenas facilita o
processo de tomada de deciso e implementao de uma determinada poltica
(BOUCKAERT; PETERS; VERHOEST, 2010).

Os programas governamentais da rea de infraestrutura econmica logstica nos governos Lula
(2003-2010)
O Projeto Piloto de Investimento (PPI) foi criado pelo Governo Federal em 2005,
tendo como principal objetivo recuperar o setor de infraestrutura logstica do pas
7
(BRASIL,
2006). A elaborao inicial do PPI ficou a cargo da Secretaria de Planejamento e Investimento
(SPI), ligada ao MPOG. Porm, aseleo do conjunto inicial de projetos foi feita com base
nos ministrios setoriais. A partir disso foi identificada uma relao de projetos passveis de
enquadramento, tendo sido realizados estudos aprofundados, com a participao da Casa Civil
e dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, com o intuito de selecionar os que
integrariam essa experincia. A maioria dos projetos estava ligada recuperao e ampliao
da malha rodoviria federal (BRASIL, 2006). O PPI foi criado a partir de um debate sobre
espao fiscal entre o governo e Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 2004, no qual um
arranjo especial foi feito para implementar uma srie de projetos prioritrios, excluindo-os da

7
Dentre os principais objetivos do PPI so elencados i) Manuteno de ativos estratgicos em
infraestrutura; ii) Finalizao de projetos; iii) Reduo dos gargalos em infraestrutura e de logstica;
iv) Alavancagem da competitividade do Pas; e v) Ampliao direta da arrecadao ou reduo das
despesas pblicas.
9

meta de ajuste fiscal. Investimentos potencialmente rentveis no entrariam na conta das
despesas pblicas e, portanto, no afetariam a meta do supervit primrio em negociao com
o Fundo. Esse acordo possibilitou a deduo dos recursos para o financiamento do PPI das
metas de Supervit Primrio, algo em torno de 0,5% do supervit (BRASIL, 2006).
A carteira do PPI teve R$11.6 bilhes (cerca de 0,15% do PIB) de 2005 a 2007, tendo
sido selecionados, inicialmente, 97 projetos estratgicos, dos quais 90 eram do setor de
transporte 49 para a reforma de rodovias, 10 para construo de rodovias, uma hidrovia e 30
para portos. O Ministrio da Fazenda para alm da modelagem econmica do projeto tambm
ficou responsvel pela superviso da implementao da carteira. Para a finalidade de gerir o
PPI, no curto prazo, foi criada uma unidade dentro da Secretaria do Tesouro (STN). Com o
desenvolvimento do projeto outros ministrios foram agregados e a responsabilidade desta
unidade foi redirecionada a desempenhar somente estudos de pr-viabilidade de projetos de
infraestrutura selecionados e o monitoramento de sua implementao e avaliao dos
impactos econmicos e fiscais. Ao final do PPI, em 2007, tinham sido executados 249
projetos, sendo que 158 pertenciam apenas ao Ministrio dos Transportes (BRASIL, 2007).
O PPI foi concebido com base na necessidade de expanso do investimento pblico,
especialmente na rea de infraestrutura econmica, priorizando projetos de logstica,
melhorando a capacidade e qualidade dos diversos modais de transporte no pas. A
preocupao do PPI tambm foi voltada para o modelo de gesto dos projetos, a fim de
melhorar a qualidade do gasto pblico, mediante o fortalecimento da capacidade de seleo,
implementao, monitoramento e avaliao dos projetos.
A montagem do programa teve em vista cinco objetivos principais na seleo dos
projetos que comporiam a carteira de investimentos. Foram eles: i) manuteno de ativos
estratgicos em infraestrutura; ii) finalizao de projetos; iii) reduo de gargalos em
infraestrutura e logstica; iv) alavancagem da competitividade do pas; e v) ampliao direta
da arrecadao ou reduo das despesas pblicas.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007 pelo Governo
Federal, tinha o intuito de aumentar a execuo de gastos de investimento, tendo como foco o
setor de infraestrutura, com o qual o programa mostrou sua face mais objetiva. O PAC foi um
programa de ampliao do investimento pblico, que incorporou a estrutura financeira do PPI,
utilizando cerca de 0,5% do supervit primrio em conjunto com os projetos de investimentos
anunciados pelas empresas estatais, assim como medidas facilitadoras da execuo
10

oramentria do PPI, tal como o remanejamento de 30% das receitas entre os subttulos
internos do programa. Enquanto o PPI previa para o setor de infraestrutura econmica
logstica um gasto de trs bilhes de reais anuais (BRASIL, 2006), o primeiro PAC previa,
inicialmente, algo em torno de 58 bilhes para um perodo de quatro anos (BRASIL, 2007). A
inteno do governo com o PAC era de que o programa atrasse o capital estrangeiro para
investimentos no pas, promovendo uma melhoria na taxa de formao de capital fixo.
A execuo das obras no programa foram simplificadas, sendo criados mecanismos de
prestao de contas mais simples, dispensando a comprovao de regularidade de estados e
municpios para com a Unio. O PAC flexibilizou os Estudos de Viabilidade Econmico-
Financeira, cuja apreciao era feita pelo Ministrio do Planejamento no PPI. A nfase no
PAC, na gesto financeira, foi a criao de mecanismos flexibilizadores, tanto no aspecto
oramentrio quanto nas transferncias de recursos para entes subnacionais.
Um indicativo disso o oramento realizado do PAC nos modais rodovirio e
ferrovirio.

Fonte: Ministrio dos Transportes

Todo esse volume financeiro e de obras em execuo no pas colocou em pauta uma
estrutura de coordenao desses investimentos, que possibilitasse o monitoramento da
execuo dos investimentos nos programas.
Quando falamos em infraestrutura econmica logstica uma das primeiras instituies
responsveis pela rea o Ministrio dos Transportes, responsvel pelo planejamento e
execuo da poltica dos modais de transporte no Brasil, assim como os principais eixos
logsticos. No governo Lula o Ministrio dos Transportes no pertencia ao PT, mas foi
delegado inicialmente ao Partido Liberal (PL), com o ento ministro Anderson Adauto, e a
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
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0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Srie Histria de Investimentos Realizados do PAC. R$
Mil
Rodovirio
Ferrovirio
11

partir de 2004, at o final da gesto Lula, em 2010, esteve sob o mando do Partido da
Repblica (PR). Colocar um ministrio to central para as polticas de governo nas mos de
aliados polticos cria alguns problemas de gesto, principalmente quando se fala de projetos
de longo prazo, os quais exigem uma burocracia altamente especializada e um compromisso
programtico alinhado com as metas governamentais.
O quadro administrativo do Ministrio dos Transportes em 2004 estava bastante
deteriorado, com grandes atrasos na execuo e concluso de obras herdadas do Governo
FHC e iniciadas no Governo Lula, alm de uma clara defasagem de seu quadro tcnico. Um
dos rgos subordinados ao Ministrio, tal como o Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes (DNIT), estava com uma grande carteira de obras paralisada, alm do fato de
que o investimento no setor era bastante exguo. Para alm desses problemas no havia um
controle seletivo dos investimento prioritrios dentro dos rgos do Ministrio, colocando
todos os projetos e obras num patamar de igualdade frente escassez de recursos.
Com vistas a esse cenrio no interior do Ministrio dos Transportes o governo lana o
PPI, cuja base para a sua aprovao foi a adoo de um critrio rigoroso, de cariz econmico,
para a seleo dos projetos. Os projetos componentes do PPI seriam apenas aqueles cuja
rentabilidade estivesse avaliada de acordo com um estudo de viabilidade, que deveria ser
superior ao rendimento da taxa SELIC, a qual remunera os credores do Governo.
A estrutura de coordenao dos investimentos do PPI passou a contar com inovaes
lanadas em 2005 pela SPI, rgo ligado ao MPOG. A anlise da viabilidade de projetos de
grande vulto teria de passar pela Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano
Plurianual (PPA), a qual utilizaria critrios tcnicos de avaliao dos estudos. Esse arranjo
institucional de coordenao tomou forma numa Portaria Interministerial
8
, a qual estabelecia a
Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (CMA). Nessa portaria, a
funo de coordenao foi delegada SPI, a qual funcionou como Secretaria-Executiva da
comisso
9
. Porm, a modelagem econmica do projeto ficou a cargo do Ministrio da
Fazenda. Junto a isso uma regra adicional integrou a Lei Oramentria Anual (LOA) tambm
em 2005, beneficiando a alocao de recursos para o PPI. O Executivo contava com um
remanejamento de 30% dos empreendimentos do programa, a regra se aplicaria a todo o

8
Portaria Interministerial n 10/MP/MF/CC, de 11 de janeiro de 2005.
9
Vrios outros representantes ministeriais foram incorporados Comisso, porm, de maneira subordinada
coordenao da Casa Civil, Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento. A participao do Ministrio
do Ministrio dos Transportes nessa comisso foi pautada em termos de execuo de gastos, tendo suas funes
coordenao reduzidas e pouco poder discricionrio sobre a alocao dos recursos.
12

remanejamento entre os subttulos do PPI, conferindo maior flexibilidade para a alocao de
recursos no interior do programa, sendo dessa maneira dispensvel o uso de medidas
provisrias para remanejamentos, o que conferiu maior celeridade ao processo oramentrio
do programa (CORREIA, 2011).

Estrutura de Monitoramento, Execuo e Coordenao para o Projeto Piloto de Investimento
UNIDADE PARTICIPANTES
Comit Coordenador Casa Civil
Ministrio da Fazenda
Ministrio do Planejamento
Unidade Tcnica
(no Tesouro Nacional)
Gerente Executivo
Monitores
Especialistas




Estruturas Componentes
Ministrio da Fazenda
STN Secretaria do Tesouro Nacional
Ministrio do Planejamento
SPI Secretaria de Planejamento e Investimento
SOF Secretaria de Oramento Federal
Casa Civil
SAG Secretaria de Administrao Geral
Ministrios Setoriais
Secretrio Executivo
Gerentes do PPA
Coordenadores de Ao


Como principal objetivo do PPI era o setor de transportes este contou com uma gesto
diferenciada nos investimentos. O Ministrio dos Transportes no foi alijado de qualquer
participao na modelagem do programa, foram criadas equipes formadas por tcnicos do
ministrio e do DNIT, cuja funo seria verificar os avanos fsicos, financeiros e os
resultados alcanados. Ao Ministrio coube o aporte tcnico para a viabilizao do programa,
fornecendo quadros de expertise e dados sobre as condies das vias de transporte no pas.
Quando analisamos a fatia principal da coordenao do PPI percebemos um claro
trao da centralidade de trs ministrios: Casa Civil, MPOG e Ministrio da Fazenda. A este
grupo cabia garantir a seletividade dos empreendimentos, o estabelecimento de diretrizes e
condicionalidades, alm um processo especfico para empenho e pagamento, sem
contingenciamento de recursos. O Ministrio da Fazenda foi o principal coordenador do PPI,
pelo fato da origem do programa em seu interior e pela proeminncia da STN na elaborao
de comits tcnicos para a execuo dos investimentos programticos.
13

No segundo mandato do Presidente Lula (2007-2010) o governo expandiu sua base de
apoio, incorporando o PMDB como um todo em sua coalizao presidencial, conferindo
estabilidade para aprovao de medidas e leis no Legislativo. Isso foi um ajuste feito para
evitar apertos junto a aliados e oposio em votaes. Ao PMDB e aos partidos aliados foi
delegada uma srie de ministrios, aumentando a influncia da coalizao sobre as polticas
de governo
10
. Junto a essa ampliao da coalizao de governo a Casa Civil ganhou maior
centralidade no arranjo de coordenao dos programas de governo, sendo alada condio
de rbitro das relaes entre governo e partidos aliados, assim como gestor de grandes obras.
A grande novidade do perodo, no setor de infraestrutura econmica logstica, foi o
lanamento do PAC em 2007, cujos eixos principais de investimento foram logstica, energia
e social-urbano. Quanto ao eixo logstico do PAC foram definidos quatro objetivos: 1)
aumento da eficincia produtiva de reas consolidadas; 2) induo ao desenvolvimento em
reas de expanso de fronteira agrcola e mineral; 3) reduo de desigualdades regionais em
reas deprimidas e; 4) integrao regional sul-americana (BRASIL, 2007).
A estrutura tripartite de coordenao do PPI, composta pela Casa Civil, MPOG e
Ministrio da Fazenda, foi levada para o PAC, porm, algumas alteraes puderam ser vistas
na montagem da estrutura de governana do programa. Foi criado um Comit Gestor do PAC
CGPAC. No interior deste foi criado o Grupo Executivo do PAC GEPAC, cuja Secretaria
Executiva foi ocupada pela Subchefe de Articulao e Monitoramento da Casa Civil, Miriam
Belchior, contando com a participao da Secretaria do Tesouro Nacional e de Poltica
Econmica, ambas ligadas ao Ministrio da Fazenda, e das Secretarias de Oramento Federal
e do Planejamento do Investimento, estas vinculadas ao MPOG. A institucionalizao desse
arranjo foi instituda pelo Decreto n. 6.025/2007, o qual instituiu o PAC. Interessante notar
que o arranjo institucional de coordenao veio no bojo do decreto que regulamentou o
programa, mostrando, claramente, a influncia do PPI sobre a modelagem do PAC.
O acompanhamento da execuo do programa foi feito pelas Salas de Situao,
institudas para se ter um controle mais prximo das diversas reas de investimento, delas
participando os membros do GEPAC e rgos setoriais, coordenados pela Casa Civil. A
proeminncia da Casa Civil nesse arranjo era evidente. A vinculao desses projetos Casa
Civil, devido a sua importncia no organograma do Executivo Federal, deu a ela maior peso

10
No primeiro governo Lula a ocupao de cargos de Ministro do Estado por parte do partido do presidente foi
de mais 60%,33 em 53. No segundo mandato essa proporo cai, sendo o PT responsvel por 18 pastas
ministeriais (DARAUJO; LAMEIRO, 2009, p. 122-123).
14

no arranjo de coordenao tripartite realizado, principalmente no segundo governo Lula
(LAMEIRO, 2010).
Ao mesmo tempo em que a Casa Civil ganha proeminncia no arranjo de coordenao
dos investimentos em infraestrutura logstica no pas os outros ministrios, componentes dos
programas governamentais no perdem sua importncia. O caso do MPOG e do Ministrio da
Fazenda bastante interessante nesse sentido.
O papel do Ministrio da Fazenda no Governo Lula , tambm, de forte coordenador
do gabinete ministerial, responsvel, principalmente, pela modelagem econmica dos
programas governamentais. A iniciativa em modelar o PPI juntamente ao FMI foi do
Ministrio da Fazenda, que trouxe em seu bojo a disputa pela desonerao fiscal dos
investimentos em infraestrutura, que beneficiou, em grande medida, o setor logstico nacional.
O perfil do Ministrio tcnico, sendo composto por diversas secretarias bastante
especializadas, as quais contriburam para a formulao e implementao dos programas.
A gesto do fluxo de recursos e dos projetos no poderia ser feita sem a participao
ativa do MPOG nos principais programas do governo, no caso o PPI e o PAC. O MPOG
outro ministrio com grande capacidade tcnica, e que a conjuga com sua ampla participao
no interior do gabinete ministerial, tendo interfaces com diversos ministrios setoriais na
montagem de projetos e execuo de investimentos e despesas.

Estrutura de Monitoramento, Execuo e Coordenao para o Programa de Acelerao do
Crescimento I
UNIDADE PARTICIPANTES

Comit Gestor de Ministros
Ministrio do Planejamento
Ministrio da Fazenda
Casa Civil
Coordenao: Casa Civil



Grupo Executivo: GEPAC
Ministrio do Planejamento
SOF Secretaria do Oramento Federal
SPI Secretaria de Planejamento e
Investimento

Ministrio da Fazenda
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SPE Secretaria de Poltica Econmica

Casa Civil
SAM - Subchefia de Articulao e
Monitoramento

Coordenao: SAM

Salas de Situao
Ministrio do Planejamento
Ministrio da Fazenda
15

Casa Civil
rgo Setorial

Tal como mostrado no quadro II o papel do Ministrio dos Transportes no arranjo de
coordenao do PAC est inserido apenas nas salas de situao, com a participao dos
tcnicos do ministrio no monitoramento e avaliao dos projetos. Em 2008 foi institudo no
interior do ministrio, por meio do Decreto n. 143/2008, a criao do Grupo Gestor do
Programa de Acelerao do Crescimento. Dentre os objetivos do grupo esto o
acompanhamento da execuo das aes integrantes do PAC; a proposio de diretrizes para a
execuo das aes visando o cumprimento das metas previstas; o acompanhamento da
execuo oramentria das aes; a identificao e o relato ao Ministrio dos Transportes de
eventuais restries ao andamento das aes, inclusive com proposies e soluo. A
organizao responsvel pela coordenao do PAC na rea logstica no interior do Ministrio
dos Transportes foi a Secretaria de Gesto de Transportes (SEGES). A SEGES teve a funo
de coordenar e orientar a implantao das aes do PAC na rea logstica, assessorando o
Comit Gestor do PAC, responsvel pela coordenao executiva e pelas decises estratgicas
do Programa.
Essa complexa estrutura de coordenao dos programas de investimento em
infraestrutura no Brasil responde a desafios de ordem tcnica e poltica. Os de ordem tcnica
so relacionados capacidade de execuo do investimento por parte da burocracia federal, a
disponibilizao e o gasto adequado dessa grande quantia financeira. J os desafios de ordem
poltica esto vinculados montagem do gabinete ministerial pelo presidente e a tentativa de
blindar determinados setores de investimento, dificultando prticas de barganha, tpicas de
grandes coalizes governamentais.

A reinveno do planejamento estatal e o processo de criao institucional para a rea
de rodovias e ferrovias no Brasil recente.

O processo de criao institucional nos programas de investimento em logstica do
Governo Federal foi uma constante, variando desde a inovao em mecanismos na seleo de
projetos para compor a carteira de obras at mesmo a criao ou reformulao de empresas
estatais para levar adiante os investimentos. Em vista disso, a partir do PPI, em 2005,
podemos observar uma srie de transformaes na estrutura institucional do Estado para a
implementao das polticas relativas logstica nacional. Dada a complexidade dos
16

investimentos na rea, que requer diversos nveis de planejamento, passando pelas reas
econmicas at as mais tcnicas, nos setores de engenharia, ambiental e social, premente ter
uma estrutura burocrtica minimamente alinhada para a realizao desses projetos.
Principalmente quando se verifica a necessidade de execuo desses investimentos num
perodo relativamente curto de tempo, vide as caractersticas fsicas e financeiras de projetos
de infraestrutura econmica logstica. Tendo em vista esses desafios que o Governo, por
meio do Ministrio dos Transportes e do Ministrio da Defesa, elaborou o Plano Nacional de
Logstica e Transportes (PNLT), lanado em 2007.
O PNLT marca a retomada do processo de planejamento estatal no setor de
transportes, superando um gargalo de mais de 20 anos de falta de estudos para o setor
logstico nacional. A histria de elaborao do PNLT remonta ao j extinto Grupo Executivo
de Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT), criado em 1965 pelo Decreto
N57.003/65. O GEIPOT foi institudo enquanto um rgo interministerial, vinculado ao
Ministrio de Viao e Obras Pblicas. A preocupao dos militares, no poder aps o Golpe
Militar de 1964, era promover a integrao nacional, para isso seria necessrio conhecer e
planejar a estrutura viria nacional, a fim de dotar a burocracia de capacidade tcnica para o
planejamento. Em 1969 o GEIPOT passa a ser subordinado ao Ministrio dos Transportes,
sendo transformado em 1973 na Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, por
meio da Lei N 5.908/73. Nesse perodo a empresa cumpria papel central na montagem do I
Plano Nacional de Desenvolvimento, o qual tinha como um dos objetivos principais a
melhoria da infraestrutura nacional para alavancar o processo de desenvolvimento. O
GEIPOT realizou uma srie de estudos de viabilidade tcnica para a implantao de rodovias,
ferrovias e hidrovias cortando o pas, fornecendo uma rede bsica de levantamento e
divulgao de dados necessrios ao planejamento do setor. A estrutura institucional do
GEIPOT ajudou a formao de um corpo de tcnicos especializados no planejamento de
transportes, assim como a incorporao de aspectos intermodais ao planejamento logstico, tal
como os estudos de corredores integrados de transportes, alguns dos quais voltados para a
exportao. Aps a dcada de 1980 a empresa pouco contribui para os estudos logsticos
brasileiros, sendo boa parte de seus estudos esquecidos nas gavetas do planeamento brasileiro.
Em 2001, por meio da Lei N 10.233/2001, a mesma que criou a ANTT e a ANTAQ, o
Governo criou o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes (CONIT), com
o intuito de substituir o GEIPOT na misso de integrar os diversos modais de transportes no
17

Brasil
11
.O CONIT foi criado como um rgo de assessoramento vinculado Presidncia da
Repblica, com a atribuio de propor polticas nacionais de integrao dos diferentes modos
de transporte, assim como harmonizar as polticas de transporte nacionais com as polticas dos
estados e municpios. O conselho traz uma proposta de integrao federativa, o que,
teoricamente, melhoraria a capacidade de coordenao entre os entes da federao e suas
respectivas polticas na rea logstica. Pelo Decreto n. 6.550/2008, as atribuies do CONIT
esto atreladas necessidade de coordenar as atividades pertinentes ao planejamento dos
diversos modais de transportes, atribudas pela legislao vigente Casa Civil; aos
Ministrios dos Transportes; Fazenda; Planejamento; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
exterior; Agricultura, Pecuria e Abastecimento e s Secretarias de Portos e de Aviao Civil
da Presidncia da Repblica. A presidncia do conselho reside no Ministro dos Transportes, o
qual encarregado de coordenar os trabalhos do rgo. A Lei N 10.233/2001 promoveu uma
reestruturao profunda no Ministrio dos Transportes, instituindo tambm o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Ao DNIT foi atribuda a tarefa de operar,
manter e construir a infraestrutura viria federal (hidrovias, ferrovias e rodovias). Porm, tal
como afirma Gomide (2011, p. 144), apesar da extino do DNER (Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem), o DNIT continuou a ser essencialmente um rgo de construo e
manuteno da infraestrutura rodoviria. Isso se verifica tambm com base nos recursos
investidos em ferrovias e hidrovias pelo departamento, os quais esto muito aqum do modal
rodovirio.
Um indicador acerca da importncia adquirida pelo DNIT na montagem do Sistema
Nacional de Viao so seus valores oramentrios, os quais mostram um crescimento da
despesa, embora ainda com dificuldades no nmero de pessoal capacitado para a realizao
dos projetos.

11
A Empresa de Planejamento e Logstica S.A (EPL) foi criada em moldes muito semelhantes aos do GEIPOT,
tendo por atributos planejar a logstica nacional em longo prazo. A empresa foi criada em dezembro de 2012, no
Governo Dilma, pela Lei N 12.743/12, com vistas a dotar o Estado de capacidade de planejamento logstico em
longo prazo, integrando os diversos modais.
18


Fonte: SIGA BRASIL, 2014.

nesse processo histrico que o PNLT deve ser intercalado, trazendo o planejamento
estatal de mdio e longo prazo de volta pauta do Estado. Num esforo conjunto Ministrio
dos Transportes e Ministrio da Defesa elaboraram o plano, tendo como base vrios estudos
setoriais isolados, seja com base no GEIPOT, RFFSA, DNER, entre outros rgos extintos. O
volume de informao contido no plano grande, de modo que demonstra a profundidade dos
recursos e esforos necessrios para se pensar o planejamento estatal no setor de logstica.
O PNLT guiado por cinco objetivos: i) tal como j afirmamos, trata-se da retomada
do processo de planejamento no setor dos transportes; ii) melhoria da eficincia e
competitividade da economia nacional frente a realidade do mercado domstico e
internacional, por meio de um considerao dos custos de toda a cadeia logstica que permeia
o processo que se estabelece entre as origens e destinos dos fluxos de transporte; iii) melhor
equilbrio da matriz de transporte de carga no pas; iv) preservao ambiental, buscando-se
respeitar as reas de restrio e controle de uso do solo, seja na questo de produo de bens,
seja na implantao da infraestrutura; v) enquadramento dos projetos estruturantes do
desenvolvimento scio-econmico do pas por categorias, so elas: aumento da eficincia
produtiva em reas consolidadas, reduo de desigualdades regionais em reas deprimidas,
integrao regional sul-americana e induo ao desenvolvimento de reas de expanso de
fronteira agrcola e mineral.
Quando visto em seus desdobramentos os objetivos do PNLT no so exguos, pois
atingem diretamente um projeto de desenvolvimento nacional, com todas as externalidades
que isso possa gerar. A construo de infraestrutura viria em regies de fronteira agrcola
um exemplo disso, aumentando a produo nessas regies, e, consequentemente a ocupao
territorial desses espaos. Isso altera de maneira importante a economia regional, assim como
0,00
2.000.000.000,00
4.000.000.000,00
6.000.000.000,00
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Oramento Realizado DNIT 2003-2013
19

eleva os riscos ambientais caso no tenha sido feito um planejamento bem estruturado sobre a
matriz de produtos a serem produzidos e o impacto da estrutura viria a ser implantada. Todos
esses fatores tm de ser elencados no PNLT. Desse modo, uma de suas caractersticas a
constante atualizao das variveis econmicas, sociais e ambientais, de modo a
compatibilizar as necessidades com os recursos disponveis para a implementao dos
diversos projetos inseridos no interior do plano.
Outro movimento importante do Governo Federal referente ao planejamento no setor
logstico foi a reestruturao da empresa estatal VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias
S.A. nos termos previstos da Lei n. 11.772/2008. Foi atribuda VALEC a funo de
construir e explorar a infraestrutura ferroviria, assim como coordenar, executar, controlar,
revisar, fiscalizar e administrar obras de infraestrutura ferroviria, que lhes forem outorgadas.
A VALEC uma empresa estatal vinculada ao Ministrio dos Transportes, mas suas
atribuies esto legisladas no mbito da Presidncia da Repblica, deixando suas aes
descoladas do Ministrio. A importncia da VALEC no quadro de planejamento e
implementao da estrutura ferroviria brasileira cresceu em importncia, seja pela dimenso
das obras, tal como a Ferrovia Norte-Sul, ou mesmo pela evoluo de sua execuo
oramentria.


Fonte: SIGA BRASIL, 2014.

Todos os esforos de criao institucional para a rea de infraestrutura econmica
logstica se deram no sentido de dotar o Estado de capacidade de planejamento de mdio e
longo prazo para o setor. Desde a vinculao de um plano estratgico para alavancar o
desenvolvimento logstico do Brasil (PNLT), passando pela criao de instituies de
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3
Oramento Realizado VALEC 2003-2013
20

planejamento e implementao dessas polticas. Esse empenho em capacitar a burocracia
estatal para o planejamento de mdio e longo prazo no setor logstico um passo importante
para se sobrepor lgica de planejamento do PPA, abarcando projetos para alm dos quatro
anos cobertos pelo plano. O PNLT, nesse sentido, rompe, em parte, as amarras contingenciais
de programas partidrios e de governo, no sentido de estabelecer um planejamento de Estado
para o setor de infraestrutura.

Apontamentos finais
O arranjo de coordenao dos programas de investimento em infraestrutura no Brasil
recente trouxeram novidades para o setor, de modo a fornecer uma melhor estrutura de
monitoramento da execuo das obras, assim como um ganho de densidade das instituies
estatais responsveis pelo planejamento. O PPI foi o balo de ensaio para os programas
subsequentes, do qual o PAC seu grande herdeiro. Por mais que alguns analistas insistam
em classificar esses programas como investimentos cercados de rigor e ateno fiscal sua
estrutura traz novidades importantes para a implementao de projetos e polticas no setor
logstico nacional. A estrutura tripartite de coordenao do PPI e do PAC trouxe mais
robustez institucional a investimentos de grande porte, favorecendo analises mais detidas
sobre o planejamento e a execuo dos projetos. O presidencialismo de coalizo, a nosso ver,
ajuda a entender esse arranjo de coordenao. Com uma estrutura tripartite se minimiza o
peso da barganha em torno de obras de grande vulto, cuja importncia para o pas no se
calcula em urnas, primeiro pelo seu perodo de maturao, geralmente inverses de longo
prazo, e em segundo que seus benefcios so de bem pblico. Grande parte da legislao
analisada por ns teve origem diretamente na Presidncia da Repblica, mostrando, em parte,
o alto grau de centralizao da coordenao desses investimentos num arranjo prximo aos
controles da Presidncia.
A carteira de obras desses programas extensa, porm, nem sempre nova, diversos
projetos agora executados datam de mais de quatro dcadas no papel. Em relao
capacidade estatal esses programas foram interessantes, pois evidenciaram a carncia de
certos ncleos especializados da burocracia federal, exigindo uma reestruturao dos quadros
e at mesmo criao de novas carreiras. Em parte isso pde ser acompanhado tendo em vista a
execuo oramentria de alguns rgos ligados logstica, principalmente DNIT e VALEC.
O vis rodoviarista do investimento prevalece, demonstrando a carncia de uma melhor
21

equalizao entre os diversos modais no pas. Os esforos em torno do PNLT ainda so muito
incipientes, restando ainda muito a ser feito em torno dessa disparidade.
Em linhas gerais, o investimento pblico em logstica melhorou nos ltimos dez anos,
a capacidade estatal aos poucos vem sendo reestruturada e o planejamento passa a fazer parte
do vocabulrio das polticas pblicas brasileiras novamente.

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