2642557

GOVERNANA
PBLICA:
Referencial Bsico de Governana Aplicvel a
rgos e Entidades da Administrao Pblica e
Aes Indutoras de Melhoria
w
w
w
.
t
c
u
.
g
o
v
.
b
r
MISSO
Controlar a Administrao Pblica para
contribuir com seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade
VISO
Ser reconhecido como instituio de excelncia
no controle e no aperfeioamento
da Administrao Pblica
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Benjamin Zymler
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Repblica Federativa do Brasil
Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Macroavaliao Governamental
Adaptao Final
Secretaria-Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Capa
Endereo para Contato
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Anexo II Sala 456
70.042-900 Braslia - DF
Fones (61) 3316 7766/7285/5030
Fax (61) 3316 7536
Impresso pela Sesap/Segedam
Pablo Frioli
Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio
Fone 0800 644 1500
MINISTROS
Augusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva
(Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Responsabilidade pelo Contedo
Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto
Editora do TCU
Projeto Grco, Diagramao e Capa
Editora do TCU
Governana e Gesto
Edifcio Anexo I Salas 105 e 115
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 5035
seplan@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
GOVERNANA
PBLICA:
Braslia, 2014
Copyright 2014, Tribunal de Contas de Unio
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fns comerciais.
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.
Governana Pblica: referencial bsico de governana aplicvel
a rgos e entidades da administrao pblica e aes indutoras de
melhoria / Tribunal de Contas da Unio. Braslia: TCU, Secretaria
de Planejamento, Governana e Gesto, 2014.
96 p.
1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia. I. Ttulo.
Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
SUMRIO
APRESENTAO 7
CAPTULO 1. PERSPECTIVA HISTRICA 13
Governana no setor pblico 15
CAPTULO 2. PERSPECTIVAS DE OBSERVAO 19
Perspectivas de observao 20
Perspectiva sociedade e Estado 21
Perspectiva entes federativos,
esferas de poder e polticas pblicas 22
Perspectiva de rgos e entidades 22
Perspectiva de atividades intraorganizacionais 23
Relao entre as perspectivas 23
CAPTULO 3. EVOLUO DAS AES
DO TCU EM CONTROLE DE GOVERNANA 27
Gesto de tica na administrao pblica 28
Avaliao de controles internos em programas pblicos 28
Governana de tecnologia da informao 29
Governana regulatria das agncias
reguladoras federais de infraestutura 30
Plano estratgico 2011-2015 31
Avaliao da maturidade em gesto
de riscos da administrao pblica indireta 32
Governana de pessoal 33
Governana em segurana pblica 33
Referencial bsico de governana 34
Cursos do Instituto Serzedello Corra 35
Projeto TCU-OCDE - estudo para
fortalecimento da governana pblica 35
CAPTULO 4. CONCEITOS FUNDAMENTAIS 39
Relao principal-agente no setor pblico 41
Sistema de governana no setor pblico 41
Funes de governana e gesto 44
CAPTULO 5. PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE 47
Princpios bsicos de governana para o setor pblico 47
Diretrizes para a boa governana 49
Nveis de anlise 50
Mecanismos de governana 50
Componentes dos mecanismos de governana 51
CAPTULO 6. MECANISMOS E PRTICAS DE GOVERNANA 53
Prticas relativas ao mecanismo liderana 54
Componente L1 - Pessoas e competncias 54
Componente L2 - Princpios e comportamentos 57
Componente L3 - Liderana organizacional 59
Componente L4 - Sistema de governana 61
Prticas relativas ao mecanismo estratgia 63
Componente E1 - Relacionamento com partes interessadas 63
Componente E2 - Estratgia organizacional 66
Componente E3 - Alinhamento transorganizacional 69
Prticas relativas ao mecanismo controle 71
Componente C1 - Gesto de riscos e controle interno 71
Componente C2 - Auditoria interna 73
Componente C3 - Accountability e transparncia 75
REFERNCIAS 79
APNDICE I EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA 87
APNDICE II COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2 91
GOVERNANA PBLICA
9
APRESENTAO
A HISTRIA RECENTE do Brasil, notadamente aps o processo de redemocrati-
zao ocorrido no fnal da dcada de 1980 e a aprovao da atual Constituio
Republicana, demonstra a evoluo do pas em muitos aspectos. Apesar desses
avanos, a federao brasileira tem pela frente desafos colossais para completar
a transio entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e cumprir os de-
mais objetivos delineados no art. 3 de nossa Carta Magna: construir uma socie-
dade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais
e regionais; e promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminao.
Em nossas palestras pelo pas, temos relacionado alguns desses grandes
desafos, todos atrelados atuao do Estado, ao qual nossa Constituio atri-
buiu um conjunto de tarefas nos campos poltico, econmico e social. Entre os
desafos, destacamos: manuteno do equilbrio fscal e estabilidade monetria;
racionalizao dos gastos pblicos; e investimento em setores chave como
educao, inovao tecnolgica e infraestrutura (transporte, energia, telecomu-
nicaes etc.).
neste contexto que se insere a presente publicao do Referencial
Bsico de Governana, pois ns do Tribunal de Contas da Unio (TCU) temos
a frme convico de que a melhoria da governana pblica nos municpios, nos
estados e na Unio, o grande desafo do Brasil, uma premissa para que sejam
superados os demais desafos h pouco mencionados. Tal convico decorre do
direcionamento constitucional dado ao nosso modelo de desenvolvimento, com
forte participao do Estado, e dos diversos trabalhos que realizamos avaliando
a qualidade dessa participao.
Neste Referencial, que ora apresentamos a todos os governantes e sociedade
em geral, e que est disponvel no endereo http://www.tcu.gov.br/governanca,
definimos GOVERNANA NO SETOR PBLICO como um conjunto
APRESENTAO
10
de mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para
AVALIAR, DIRECIONAR E MONITORAR a gesto, com vistas condu-
o de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
Trata-se de documento que rene e organiza boas prticas de governana
pblica que, se bem observadas, podem incrementar o desempenho de rgos e
entidades pblicas.
Alm de esclarecer e incentivar os agentes pblicos na adoo de boas
prticas de governana, este Referencial se torna um guia para as aes do
prprio TCU na melhoria de sua governana interna. Com efeito, algumas de
nossas aes se pautaram nas referidas boas prticas ou mesmo inspiraram a
sua defnio.
No incio de nossa gesto em 2013, por exemplo, promovemos uma ampla
evoluo na estrutura das secretarias de controle externo localizadas em Braslia,
que passaram a ser especialistas em determinada funo de governo. Agora, em
2014, revimos o modelo das unidades localizadas nos estados, especializando e
regionalizando sua atuao. Criamos, para todas elas, quatro coordenaes-gerais
para facilitar o direcionamento e monitoramento de sua atuao.
Assim, seguindo um modelo de sucesso das Secobs, especializadas em
obras, e das Sefds, especializadas em processos de privatizao e de concesses
de servios pblicos, todas as nossas secretarias passam a focar sua atuao em
temas de grande interesse ao nosso desenvolvimento, como sade, educao,
meio ambiente, entre outros. Com maior especializao, as unidades adquirem
melhores condies de avaliar o ambiente de governana em que esto inse-
ridas, contribuindo para a apresentao de propostas que contribuam para o
seu aprimoramento.
Ainda para melhorar nossa capacidade de avaliar o ambiente e os cenrios,
bem como a receptividade da sociedade em relao ao nosso novo direciona-
mento estratgico, estamos promovendo encontros e palestras com a classe
poltica, empresrios e com representantes da sociedade organizada. Reativamos
tambm os Dilogos Pblicos, por meio dos quais mantemos um estreito
contato com Prefeitos, Governadores, gestores e servidores pblicos de todos
os entes federados.
As avaliaes colhidas nesses encontros so utilizadas para direcionar
ou redirecionar nossa estratgia e a atuao de nossos gestores. Uma dessas
avaliaes, que muito honrou este Tribunal, foi encaminhada pelo empresrio,
Dr. Jorge Gerdau Johannpeter, atual Coordenador da Cmara de Gesto e
GOVERNANA PBLICA
11
Planejamento do Governo Federal, com elogiosos comentrios a respeito do
Referencial Bsico de Governana, transcritos a seguir:
Fiquei encantado com o contedo, que realmente de
grande dimenso e profundidade, e, embora o material seja voltado
para o setor pblico, os principais conceitos mencionados tambm
se aplicam ao setor privado.
O que tambm me encantou que venho reforando que
o conceito de Governana do setor pblico est muito pouco
presente em nosso Pas, e essa uma das partes mais importantes
do processo de gesto.
Parabns pela qualidade do trabalho e pela riqueza das refe-
rncias nele citadas. Estou muito feliz e acredito que um trabalho
desse nvel devesse ser divulgado no Brasil, j que o pas est muito
carente de informaes sobre o tema.
Conceitos de governana j esto sendo utilizados para avaliar temas rele-
vantes para o servio pblico. Realizamos, por exemplo, amplas auditorias que
avaliaram a governana da rea de tecnologia da informao TI (Acrdo n
2.308/2010 Plenrio), de pessoal (Acrdo n 3.023/2013 Plenrio) e de
aquisies pblicas. Em todos esses trabalhos, os rgos pblicos avaliados so
agrupados em trs estgios de governana - Inicial, Intermedirio e Aprimorado
de modo a permitir um diagnstico de fcil visualizao que contribua para o
seu aperfeioamento e acompanhamento.
Atentos ao nosso modelo federativo e necessidade de avanarmos uni-
formemente nas trs esferas de governo, o TCU tem direcionado seus esforos
para realizar auditorias coordenadas, de forma que os diagnsticos produzidos
sejam os mais abrangentes possveis. Nessa linha, podemos destacar duas
auditorias coordenadas: a primeira, com foco na educao bsica, a ser relatada
em breve; e a segunda, nas unidades de conservao da Amaznia (Acrdo
n 3.101/2013 Plenrio).
Essas auditorias coordenadas esto sendo viabilizadas tambm com os
rgos de controle externo das naes vizinhas. Frise-se que o TCU assumiu
a presidncia da Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de
Fiscalizao Superiores (OLACEFS) para o perodo de 2013 a 2015, tendo em
vista a posio de liderana do Brasil no Continente e depois de nossa intensa
APRESENTAO
12
articulao junto aos pases membros. J foram auditadas as receitas provenien-
tes da explorao de petrleo e gs e a gesto de recursos hdricos e est em fase
de planejamento a ampliao da avaliao feita na Amaznia brasileira.
Para avaliarmos os cenrios e o ambiente alm de nossas fronteiras,
estamos liderando estudo internacional, com a participao de 12 pases, em
parceria com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), destinado identifcao de boas prticas de governana pblica
adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento
e Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores, no mbito de um grupo
de pases selecionados.
Essas so algumas das prticas e projetos de iniciativa do TCU para melho-
rar sua capacidade de governar, de implementar suas estratgias e torn-las
mais aderentes ao que espera do Controle a sociedade brasileira, e mesmo a
latino-americana.
O sucesso colhido at o momento reafrma nossa convico de que uma
melhor governana possibilitar, no curto prazo, mesmo sem reformas estrutu-
rantes como a previdenciria, trabalhista, poltica e fscal, fazermos mais com o
mesmo volume de recursos, acelerarmos o ritmo das obras, melhorarmos a quali-
dade do servio prestado nos hospitais, nas escolas, na pesquisa, no meio ambiente.
Esperamos que a divulgao deste Referencial Bsico de Governana seja
o embrio de um grande pacto pela governana pblica para atender aos anseios
populares por polticas pblicas com mais efetividade.
Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do Tribunal de Contas da Unio
GOVERNANA
em PERSPECTIVAS
GOVERNANA PBLICA
15
Captulo 1 Perspectiva histrica
A ORIGEM DA GOVERNANA est associada ao momento em que organizaes
deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietrios (p. ex. donos do ca-
pital) e passaram administrao de terceiros, a quem foi delegada autoridade
e poder para administrar recursos pertencentes queles. Em muitos casos h
divergncia de interesses entre proprietrios e administradores, o que, em decor-
rncia do desequilbrio de informao, poder e autoridade, leva a um potencial
confito de interesse entre eles, na medida em que ambos tentam maximizar
seus prprios benefcios.
Para melhorar o desempenho organizacional, reduzir confitos, alinhar
aes e trazer mais segurana para proprietrios, foram realizados estudos e
desenvolvidas mltiplas estruturas de governana.
Embora o termo governana date de idades remotas, o conceito e a impor-
tncia que atualmente lhe so atribudos foram construdos nas ltimas trs
dcadas, inicialmente nas organizaes privadas. De acordo com Berle e Means
(1932), que desenvolveram um dos primeiros estudos acadmicos tratando de
assuntos correlatos governana, papel do Estado regular as organizaes
privadas. Nessa mesma linha, em 1934 foi criada, nos Estados Unidos, a US
Securities and Exchange Comission, organizao que, ainda hoje, no contexto
americano, responsvel por proteger investidores; garantir a justia, a ordem e
a efcincia dos mercados e facilitar a formao de capital.
Anos depois, no comeo da dcada de 90, momento histrico marcado
por crises fnanceiras, o Banco da Inglaterra criou uma comisso para elabo-
rar o Cdigo das Melhores Prticas de Governana corporativa, trabalho que
resultou no Cadbury Report. Em 1992, o Committee of Sponsoring Organizations
of the Treadway Commission COSO publicou o Internal control - integrated
framework. Anos mais tarde, em 2002, depois de escndalos envolvendo
PERSPECTIVA HISTRICA
16
demonstraes contbeis fraudulentas ratifcadas por empresas de auditorias,
publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melho-
rar os controles para garantir a fdedignidade das informaes constantes dos
relatrios fnanceiros. No mesmo ano, com vistas a apoiar a investigao inde-
pendente e induzir melhoria da governana, fundou-se o European Corporate
Governance Institute ECGI. Em 2004, o COSO publicou o Enterprise risk
management - integrated framework, documento que ainda hoje tido como
referencncia no tema gesto de riscos.
Nos anos que se seguiram, dezenas de pases passaram a se preocupar com
aspectos relacionados governana e diversos outros cdigos foram publicados.
Atualmente, o G8 (reunio dos oito pases mais desenvolvidos) e organizaes
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organi-
zao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE dedicam-se a
promover a governana (ECGI, 2013).
No Brasil, o crescente interesse pelo tema no diferente. Tanto no setor
privado quanto no pblico, existem iniciativas de melhoria da governana, as
quais se relacionam e se complementam.
Em 2001, publicou-se um panorama sobre a governana corporativa
no Brasil (MCKINSEY; KORN/FERRY, 2001). No mesmo ano, a Lei
10.303/2001 alterou a 6.404/1976, das sociedades por aes, e buscou reduzir
riscos ao investidor minoritrio, assim como garantir sua participao no con-
trole da empresa. Em 2002, a Comisso de Valores Mobilirios CVM tambm
publicou recomendaes sobre governana.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC, desde ento,
lanou novas verses (2004 e 2009) do Cdigo das melhores prticas de gover-
nana corporativa, documento que defne quatro princpios bsicos de gover-
nana aplicveis ao contexto nacional: transparncia, equidade, prestao de
contas e responsabilidade corporativa.
Segundo o IBGC, apesar de o cdigo ter sido desenvolvido, primaria-
mente, com foco em organizaes empresariais, ao longo daquele documento foi
utilizado o termo organizaes, a fm de torn-lo o mais abrangente possvel
e adaptvel a outros tipos de organizaes, como Terceiro Setor, cooperativas,
estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros.
GOVERNANA PBLICA
17
GOVERNANA NO SETOR PBLICO
Especifcamente no que se refere ao setor pblico, a crise fscal dos anos
1980 exigiu novo arranjo econmico e poltico internacional, com a inteno de
tornar o Estado mais efciente. Esse contexto propiciou discutir a governana
na esfera pblica e resultou no estabelecimento dos princpios bsicos que nor-
teiam as boas prticas de governana nas organizaes pblicas (IFAC, 2001):
transparncia, integridade e prestao de contas.
Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados, como o estudo
n13- Boa governana no setor pblico -, da International Federation of Accoun-
tants IFAC, publicado em 2001. Na mesma disposio, o Australian National
Audit Ofce - ANAO publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a
governana no setor pblico, em que ratifca os princpios preconizados pela IFAC
e acrescenta outros trs: liderana, compromisso e integrao.
Essa tendncia de tornar o setor pblico mais efciente e tico foi refor-
ada pela publicao conjunta em 2004 pelo The Chartered Institute of
Public Finance and Accountancy CIPFA e pelo Ofce for Public Management
Ltd OPM - do Guia de padres de boa governana para servios pblicos,
cujos seis princpios alinham-se aos j apresentados, com nfase na efcincia
e na efccia. Alm da IFAC, do CIPFA e do OPM, organizaes como o
Independent Commission for Good Governance in Public Services ICGGPS; o
Banco Mundial; e o Institute of Internal Auditors IIA avaliaram as condies
necessrias melhoria da governana nas organizaes pblicas e concordaram
que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante garantir
o comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente
da liderana; controlar a corrupo; implementar efetivamente um cdigo de
conduta e de valores ticos; observar e garantir a aderncia das organizaes
s regulamentaes, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a
efetividade das comunicaes; balancear interesses e envolver efetivamente os
stakeholders (cidados, usurios de servios, acionistas, iniciativa privada).
18
Segundo compilao realizada pela IFAC (2013b), as organizaes
referenciadas no pargrafo anterior entendem que a boa governana no setor
pblico permite:
a) garantir a entrega de benefcios econmicos, sociais e ambientais para
os cidados;
b) garantir que a organizao seja, e parea, responsvel para com os
cidados;
c) ter clareza acerca de quais so os produtos e servios efetivamente
prestados para cidados e usurios, e manter o foco nesse propsito;
d) ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decises
tomadas e dos riscos envolvidos;
e) possuir e utilizar informaes de qualidade e mecanismos robustos de
apoio s tomadas de deciso;
f ) dialogar com e prestar contas sociedade;
g) garantir a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados;
h) promover o desenvolvimento contnuo da liderana e dos colaboradores;
i) defnir claramente processos, papis, responsabilidades e limites de
poder e de autoridade;
j) institucionalizar estruturas adequadas de governana;
k) selecionar a liderana tendo por base aspectos como conhecimento,
habilidades e atitudes (competncias individuais);
l) avaliar o desempenho e a conformidade da organizao e da liderana,
mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m) garantir a existncia de um sistema efetivo de gesto de riscos;
n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em nveis ade-
quados e aceitveis;
o) controlar as fnanas de forma atenta, robusta e responsvel; e
p) prover aos cidados dados e informaes de qualidade (confveis, tem-
pestivas, relevantes e compreensveis).
No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institu-
cionalizar direta ou indiretamente estruturas de governana. A Constituio
Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1, que a Repblica Federativa
do Brasil [...] constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Em termos
de governana, isso signifca dizer que o cidado tem poder para escolher seus
GOVERNANA PBLICA
19
___________________________
1 Art. 5 da Constituio Federal
2 A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL,
1988, art. 18).
3 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(BRASIL, 1988, art. 2).
4 A constituio ao determinar que o Legislativo, o Executivo e o Judicirio so Poderes da Repblica,
independentes e harmnicos, adotou a doutrina constitucional norte-americana do check and ba-
lances, pois ao mesmo tempo em que previu diversas e diferentes funes estatais para cada um dos
Poderes, garantindo-lhes prerrogativas para o bom exerccio delas, estabeleceu um sistema complexo
de freios e contrapesos para harmoniz-los em prol da sociedade (MORAES, 2003).
5 A fscalizao contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988, art. 70).
6 Fundamentos do GesPblica: (1) pensamento sistmico, (2) aprendizado organizacional, (3) cultura
de inovao, (4) liderana e constncia de propsitos, (5) orientao por processos e informaes, (6)
viso de futuro, (7) gerao de valor, (8) compromentimento com as pessoas, (9) foco no cidado e
na sociedade,
representantes e que o poder no est concentrado no governo, mas emana
do povo. A Assembleia Nacional Constituinte de 1988, com vistas a criar as
condies necessrias governana do Estado, fxou direitos e garantias fun-
damentais dos cidados
1
; organizou poltica e administrativamente o Estado
2

e os Poderes
3
Defniu e segregou papis e responsabilidades; instituiu sistema de
freios e contrapeso
4
e instituiu estruturas de controle interno e externo
5
.
Alm do que foi defnido na Constituio de 1988, outros instrumentos
surgiram para fortalecer a governana pblica, entre eles: (a) o Cdigo de tica
Profssional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (Decreto
1.171, de 22 de Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Comple-
mentar 101, de 4 de maio de 2000), que tm por objeto aspectos ticos e morais
e o comportamento da liderana; (b) o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao (GesPblica), institudo em 2005 e revisado em 2009 e em
2013, cujos treze fundamentos
6
norteiam-se pelos princpios constitucionais da
administrao pblica e pelos fundamentos da excelncia gerencial contempo-
rnea; (c) a Lei 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispe sobre o confito de
interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal; e (d) os
instrumentos de transparncia, como a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527,
de 18 de novembro de 2011), que asseguram o direito fundamental de acesso
informao e facilitam o monitoramento e o controle de atos administrativos e da
conduta de agentes pblicos.
20
Apesar do avano que tais estruturas significam para a melhoria da
capacidade de governana e gesto do Estado brasileiro, cabe reconhecer
que para atender as demandas sociais fundamental fortalecer ainda mais os
mecanismos de governana como forma de reduzir o distanciamento entre
Estado e sociedade.
A sociedade deve exercer seu papel de principal interessada nos resultados
do Estado e demandar dele novas estruturas de governana que possibilitem a
ela o desempenho de funes de avaliao, direcionamento e monitoramento de
aes. Por isso, espera-se da liderana governamental um comportamento mais
tico, profssional e focado no alcance de resultados que estejam alinhados com
as expectativas da sociedade.
GOVERNANA PBLICA
21
Captulo 2 Perspectivas de Observao
SEGUNDO A IFAC (2013), governana compreende a estrutura (administrativa,
poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para ga-
rantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam defnidos
e alcanados.
De acordo com o Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio
(BRASIL, 2011), governana pode ser descrita como um sistema pelo qual as
organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relaciona-
mentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos
de controle. Em essncia, a boa governana pblica tem como propsitos con-
quistar e preservar a confana da sociedade, por meio de conjunto efciente de
mecanismos, a fm de assegurar que as aes executadas estejam sempre alinhadas
ao interesse pblico.
Governana um termo amplamente utilizado em diversos setores da
sociedade, com diferentes signifcados dependendo da perspectiva de anlise.
Entre as defnies mais conhecidas e utilizadas esto as relacionadas gover-
nana corporativa, pblica e global.
Governana corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual
as organizaes so dirigidas e controladas (CADBURY, 1992; ABNT NBR
ISO/IEC 38500, 2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergncia
de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das
organizaes (SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem
os investidores externos da expropriao pelos internos (gestores e acionistas
controladores) (LA PORTA et al., 2000).
Governana pblica: pode ser entendida como o sistema que determina
o equilbrio de poder entre os envolvidos cidados, representantes eleitos
(governantes), alta administrao, gestores e colaboradores com vistas a
PERSPECTIVAS DE OBSERVAO
22
permitir que o bem comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos
(MATIAS-PEREIRA, 2010, adaptado).
Governana global: que pode ser entendida como o conjunto de insti-
tuies, mecanismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre
Estado, mercado, cidados e organizaes, internas ou externas ao setor pblico,
atravs dos quais os interesses coletivos so articulados, direitos e deveres so
estabelecidos e diferenas so mediadas (WEISS; THAKUR, 2010).
Governana no setor pblico refere-se, portanto, aos mecanismos de ava-
liao, direo e monitoramento; e s interaes entre estruturas, processos e
tradies, as quais determinam como cidados e outras partes interessadas so
ouvidos, como as decises so tomadas e como o poder e as responsabilidades
so exercidos (GRAHN; AMOS; PLUMPTRE, 2003). Preocupa-se, por
conseguinte, com a capacidade dos sistemas polticos e administrativos de agir
efetiva e decisivamente para resolver problemas pblicos (PETERS, 2012).
A governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas
de observao: (a) sociedade e Estado; (b) entes federativos, esferas de poder e
polticas pblicas; (c) rgos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais.
Sociedade
e Estado
Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 1: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Enquanto a primeira defne as regras e os princpios que orientam a atuao
dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies
estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as
GOVERNANA PBLICA
23
polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes
esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada;
a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz
os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
Detalharemos a seguir cada uma dessas perspectivas de observao da
governana no setor pblico.
PERSPECTIVA SOCIEDADE E ESTADO
a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento
nacional, nas relaes econmico-sociais, nas estruturas que garantam a gover-
nabilidade [capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que
resolvam os problemas da sociedade (MALLOY, 1993 apud SANTOS, 1997)]
de um Estado e o atendimento de demandas da sociedade.
Sob esta perspectiva, a governana pode ser entendida como a maneira
pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais
de um pas, visando ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1991). Engloba,
portanto as tradies e as instituies mediante as quais a autoridade exercida
em um pas (WORLD BANK, 2006).
Nesse contexto, a governana tem por objeto de anlise (WORLD BANK,
2012): (a) as estruturas democrticas; (b) os processos pelos quais os governos
so selecionados, monitorados e substitudos; (c) a organizao do Estado e a
diviso de poder e de autoridade entre as instituies; (d) o comportamento
tico dos governantes [representantes eleitos]; (e) os instrumentos institucionais
de controle (ex.: sistema de pesos e de contrapesos, controle social, rgos de
governana); e (f ) o respeito dos cidados s instituies que governam a eco-
nomia e o Estado.
Tudo isso visando prevalncia do bem comum sobre os interesses de
pessoas ou de grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao alcance de objetivos
coletivos de uma sociedade (PETERS, 2012).
24
PERSPECTIVA ENTES FEDERATIVOS, ESFERAS
DE PODER E POLTICAS PBLICAS
a vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com
foco na formulao, na implementao e na efetividade de polticas pblicas
(WORLD BANK, 2012); nas redes transorganizacionais, que extrapolam as
barreiras funcionais de uma organizao (STOKE, 1998); e na capacidade de
auto-organizao dos envolvidos.
Segundo Rhodes (1996), a governana sob esta perspectiva trata de
questes relacionadas: (a) coordenao de aes; (b) ao exerccio do controle
em situaes em que vrias organizaes esto envolvidas; (c) s estruturas de
autoridade; (d) diviso de poder e responsabilidade entre os diversos atores;
(e) alocao tempestiva e sufciente de recursos; enfm, e (f ) governana das
aes, aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar a ao de
atores com vistas implementao de polticas pblicas.
Logo, pode ser defnida como a habilidade e a capacidade governamental
para formular e implementar, de forma efetiva, polticas pblicas mediante o
estabelecimento de relaes e parcerias coordenadas entre organizaes pblicas
e/ou privadas.
PERSPECTIVA DE RGOS E ENTIDADES
a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas
organizaes (ANU, 2012), na manuteno de propsitos e na otimizao dos
resultados ofertados por elas aos cidados e aos usurios dos servios (CIPFA,
2004). De acordo com a IFAC (2013), a funo da governana garantir que as
aes das organizaes estejam alinhadas com o interesse pblico.
Por isso, considera importante: (a) a integridade, os valores ticos; (b) a
abertura e o engajamento das partes interessadas; (c) a defnio de resultados
e de benefcios sustentveis em termos econmicos, sociais e ambientais; (d) a
defnio de intervenes necessrias para potencializar e otimizar resultados
e benefcios; e (e) o desenvolvimento das capacidades (das organizaes, da
liderana e dos indivduos) necessrias quele fm; (f ) a gesto de riscos e de
desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos robustos de
gesto das fnanas pblicas); e (g) a transparncia e a accountability (possvel
por meio da implementao de boas prticas, como as relacionadas a prestao
de contas e responsabilizao).
GOVERNANA PBLICA
25
PERSPECTIVA DE ATIVIDADES INTRAORGANIZACIONAIS
Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode
ser entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organizao so
dirigidos, controlados e avaliados.
Sob esta perspectiva, so analisados os processos decisrios, as estruturas
especfcas de governana e as relaes intraorganizacionais, que visam, entre
outras coisas, otimizar o uso de recursos, reduzir riscos e agregar valor a rgos
e entidades e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes inte-
ressadas internas e externas organizao.
So exemplos tpicos da aplicao desta perspectiva: a governana de pes-
soal, de informao, de tecnologia, de logstica, de investimentos, de oramento
e fnanas, de regulamentaes etc.
RELAO ENTRE AS PERSPECTIVAS
No setor pblico, entre as quatro perspectivas de observao (sociedade e
Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e entida-
des e atividades intraorganizacionais) existe uma relao de interdependncia e
complementariedade (Figura 2). Assim, as estruturas de governana estabeleci-
das sob a perspectiva de rgos e entidades devem estar alinhadas e integradas s
estruturas existentes nas demais perspectivas. Similarmente, estratgia, polticas
e iniciativas que afetem mais de uma organizao devem ser coordenadas de
modo a garantir a efetividade dos resultados.
Sociedade
e Estado
Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
FIGURA 2: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.
GOVERNANA PBLICA
27
AES
INDUTORAS
de MELHORIA
GOVERNANA PBLICA
29
Captulo 3 Evoluo das Aes do TCU
EM SINTONIA com a crescente preocupao em todo o mundo em relao go-
vernana pblica, o TCU vem sistematicamente produzindo trabalhos que per-
mitem no somente conhecer melhor a situao da governana no setor pblico
federal, como tambm possibilitam contribuir para a efetiva adoo de boas pr-
ticas de governana.
Conforme sugere o grfco abaixo, a partir de 2008, aumentou signifcati-
vamente o interesse e a ateno do TCU para o tema governana.
QUADRO 1: Evoluo da quantidade de acrdos do TCU que usam o termo governana
2001
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Site do TCU, Pesquisa Textual
Esta seo apresenta algumas das aes de estmulo melhoria da gover-
nana no setor pblico federal. Muitas outras foram realizadas, mas foram
selecionadas algumas que ilustram a importncia que o TCU vem dando ao
tema governana nos ltimos anos.
em Controle de Governana
EVOLUO DAS AES DO TCU EM CONTROLE DE GOVERNANA
30
GESTO DE TICA NA ADMINISTRAO PBLICA
O despertamento do interesse pelo tema da governana provavelmente est
relacionado com quatro levantamentos de auditoria operacionais sobre gesto de
tica na administrao pblica, executadas em 2004 e apreciadas pelo Plenrio
em 2005, resultando nos acrdos 517 (Funasa), 684 (Petrobrs), 1030 (CVM)
e 1331 (BNDES).
O objetivo dos trabalhos foi avaliar a convenincia e a oportunidade de
ampliar o uso desse tipo de fscalizao, principalmente no combate fraude
e corrupo. A conexo com o tema da governana fca evidente no seguinte
trecho, presente nos quatro relatrios de auditoria:
As mudanas estruturais ocorridas na Administrao Pblica
Federal, principalmente a partir da dcada de 1990, e o cenrio eco-
nmico instalado desde ento, demandam a promoo da tica, da
transparncia e da boa governana como quesitos fundamentais para
a garantia de confabilidade das instituies pblicas e a consequente
incluso do Brasil na nova ordem scio-econmica mundial.
AVALIAO DE CONTROLES INTERNOS EM PROGRAMAS PBLICOS
No incio dos anos 2000, o TCU passou a enfatizar a fscalizao e a avalia-
o de programas de governo e adotou a auditoria operacional como instrumento
mais adequado para esse tipo de fscalizao.
Segundo Goulart (2011), nos anos 2005 e 2006, o TCU enfatizou a verifca-
o de controles internos por meio de roteiros. Nos anos 2007 e 2008, evoluiu para
a avaliao dos controles internos como mecanismos de focalizao dos progra-
mas de governo. Finalmente, de 2009 em diante, passou a enfatizar a avaliao de
controles internos como mecanismo de resposta aos riscos de no sucesso de pro-
gramas pblicos, inclusive adotando o COSO II (Enterprise Risk Management -
Integrated Framework) como modelo para seus trabalhos. Para tanto, o TCU
utilizava cruzamentos de dados obtidos em bases pblicas para identifcar pos-
sveis falhas de controles internos. O sistema de gesto de riscos e de controles
internos um dos importantes componentes de um sistema de governana.
GOVERNANA PBLICA
31
GOVERNANA DE TECNOLOGIA DA INFORMAO
Em meados de 2006, o TCU buscou especializar um corpo tcnico de
auditores para lidar mais adequadamente com a complexidade e a criticidade da
tecnologia da informao para a Administrao Pblica Federal, criando uma
secretaria especializada para esse fm. Aps um breve perodo de refexo para
defnir o referencial estratgico da nova unidade, o TCU adotou a governana
de TI na administrao pblica como preocupao central na fscalizao de TI,
pois dela derivam as diretrizes para todos os outros temas relevantes, tais como
a segurana da informao ou as contrataes de TI.
Por essa razo, em 2007 foi realizado o primeiro levantamento do perfl de
governana de TI na administrao pblica federal. Baseado em questionrio
com 39 perguntas bsicas sobre a forma como a TI era gerenciada e governada.
O grave quadro de desgovernana revelado na consolidao dos dados
desse levantamento justifcou a prolao do Acrdo 1603/2008-TCU-Plenrio,
contendo recomendaes para todos principais rgos governantes superiores da
administrao, no sentido de serem implantados controles de governana bsi-
cos, tais como o planejamento institucional e de TI, a vinculao do oramento
de TI s aes efetivamente planejadas, a estruturao de quadros prprios de
pessoal adequados e sufcientes, a gesto de servios de TI e a realizao siste-
mtica de auditoria de TI.
Em 2010, novo levantamento foi realizado, aprofundando os detalhes
analisados para obter um quadro mais ntido da situao da governana.
Evidenciou-se forte conexo entre a implantao de bons controles da gesto
de TI e a responsabilidade com que atuavam os lderes da organizao no tema.
Por isso, o Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio enfatizou a necessidade de a
alta administrao das organizaes pblicas estabelecer objetivos, indicadores
e metas de TI e adotar mecanismos de controle para monitorar se os objetivos
de TI esto de fato sendo alcanados.
Em 2012, novo levantamento foi realizado, mais detalhado, tendo sido
possvel detectar evidncias de melhoria na governana das organizaes pbli-
cas federais em relao aos levantamentos anteriores.
As organizaes pblicas na faixa inicial de capacidade em governana
eram 57% em 2010, mas esse nmero caiu para 34% em 2012; na faixa inter-
mediria estavam 30% das organizaes pblicas, mas esse nmero subiu para
32
50% em 2012; fnalmente, na faixa aprimorada encontravam-se apenas 5% das
organizaes pblicas, tendo aumentado para 16% em 2012.
Alm disso, o Acrdo 2585/2012-TCU-Plenrio enfatizou a necessidade
de dar transparncia ao plano estratgico institucional e de TI, de identifcar
claramente os processos crticos de negcio e designar os gestores de sistema
de informao que do suporte a esses processos, e de promover melhorias na
gesto de pessoas de TI.
Tambm recomendou Secretaria do Oramento Federal que sejam
defnidos critrios prticos de alocao de recursos pblicos para tecnologia da
informao, considerando mtricas de risco, efccia e efetividade da aplicao
desses recursos, bem como os planos de melhoria de governana de tecnologia
da informao das instituies com maiores riscos.
GOVERNANA REGULATRIA DAS AGNCIAS
REGULADORAS FEDERAIS DE INFRAESTUTURA
Governana regulatria so as regras e as prticas que regem o processo
regulatrio, a sistemtica de interao entre os atores envolvidos e o desenho
institucional no qual esto inseridas as Agncias, bem como os meios e ins-
trumentos utilizados pelos reguladores em prol de uma regulao efciente,
transparente e legtima.
Entre julho de 2009 e julho de 2010, o TCU realizou auditoria opera-
cional para aferir a governana das agncias reguladoras de infraestrutura no
Brasil, envolvendo as seguintes reguladoras: Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel); Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
(ANP); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(Antaq); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e Agncia Nacional de
guas (ANA).
Os objetivos do trabalho foram: identificar eventuais riscos e falhas
estruturais que poderiam comprometer a regulao estatal e propor solues
de natureza operacional e legislativa, para fortalecer o modelo regulatrio atual.
A governana regulatria foi avaliada segundo as seguintes dimenses: meca-
nismos de controle, competncias regulatrias, autonomia, gesto de riscos e
GOVERNANA PBLICA
33
existncia de avaliao de impacto regulatrio. A auditoria buscou contribuir
para a criao de requisitos mnimos inerentes a uma boa governana regulatria
e para a consolidao do modelo de Agncias implantado no Pas.
Entre os achados, destacavam-se: heterogeneidade entre as reguladoras na
forma de relacionamento com interessados, no suporte ao controle social, na
divulgao de suas aes e na transparncia de suas aes, que sugere carncia
de uma lei que padronize questes de governana regulatria, tais como essas;
alguns conselhos setoriais no estavam fornecendo diretrizes estratgicas que
delimitassem objetivos de longo prazo a serem atingidos pelas reguladoras; no
foram detectados mecanismos formais que garantissem maior estabilidade dos
recursos oramentrios destinados s reguladoras, que so autarquias especiais
dotadas de autonomia fnanceira, o que poderia prejudicar a autonomia decisria
dos entes reguladores; os ministrios vinculadores no dispunham de metodo-
logias sistematizadas e institudas formalmente para avaliar o desempenho das
reguladoras; o nvel de transparncia do processo decisrio em algumas regula-
doras era insufciente e prejudicava acompanhamento de suas aes pela socie-
dade; observou-se baixa participao da sociedade nos processos de controle
social; os processos de audincia e consulta pblicas no tinham padronizao
mnima de procedimentos ou de tratamento uniforme; grande heterogeneidade
do papel das ouvidorias das agncias reguladoras; no foram detectados proces-
sos de gerenciamento de riscos formalmente institucionalizados.
PLANO ESTRATGICO 2011-2015
A prtica de planejamento institucional no TCU remonta a 1989, e se
tornou prtica institucionalizada formalmente em 1999, por meio de portaria
da Presidncia do TCU. O principal instrumento resultante desse complexo
processo de trabalho o Plano Estratgico do TCU, de durao quinquenal.
Entre as diversas inciativas estratgicas defnidas no PET atualmente em
vigor (2011-2015), destacam-se a iniciativa VII - Aprimorar as metodologias
e aes de controle com foco na avaliao de desempenho da Administrao
Pblica e o objetivo estratgico Contribuir para melhoria da gesto e do desem-
penho da Administrao Pblica, o qual ser acompanhado por meio de ndice
de governana corporativa dos rgos da Administrao Pblica Federal.
34
AVALIAO DA MATURIDADE EM GESTO DE RISCOS
DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA
Para aumentar a chance de alcanar os resultados pretendidos, as orga-
nizaes pblicas devem gerenciar de forma sistemtica os riscos que podem
afetar suas operaes e o alcance de seus objetivos, o que requer contar com
um processo de identifcao, avaliao e implementao de respostas a riscos.
A gesto de riscos um elemento essencial para a boa governana corporativa
justamente porque contribui para reduzir as incertezas que cercam o alcance
de resultados.
Conhecer o grau de maturidade da gesto de riscos de organizaes
pblicas importante para que o TCU possa fazer recomendaes de carter
estruturante para a melhoria da governana e assim contribuir para a efetividade
das polticas e dos servios pblicos.
Entre novembro de 2012 e fevereiro de 2013, o TCU conduziu levanta-
mento com 65 entidades da administrao pblica federal indireta brasileira
para avaliar sua maturidade em gesto de riscos, identifcar oportunidades de
melhoria e captar informaes relevantes para o planejamento de futuras aes
de controle do TCU.
Com base em modelos de referncia, em especial COSO ERM e ISO
31000, o TCU elaborou indicador de maturidade em gesto de riscos composto
por itens agrupados em quatro dimenses fundamentais de anlise: 1) ambiente
de gesto de riscos; 2) processos de gesto de riscos; 3) gesto de riscos em
parcerias; e 4) resultados obtidos com a gesto de riscos.
Apenas 9% dos pesquisados atingiu o estgio avanado. As sociedades de
economia mista pesquisadas possuam, na mdia, maior maturidade do que as
empresas pblicas, as quais, por sua vez, posicionavam-se, em mdia, frente
das autarquias participantes do levantamento. Os dados mostravam haver muitas
oportunidades de melhoria nas prticas de gesto de riscos, ainda que as metas
quanto ao nvel de maturidade a alcanar pudessem variar, conforme a necessi-
dade de cada organizao.
GOVERNANA PBLICA
35
GOVERNANA DE PESSOAL
Entre 2012 e 2013, o TCU realizou levantamento com a fnalidade de
conhecer e avaliar a situao de governana e gesto de pessoas na APF, identi-
fcando pontos vulnerveis e oportunidades de melhorias nessa rea.
Por meio de questionrio baseado em modelos nacionais e internacionais
de governana e gesto de pessoas, foram coletados dados de 305 organizaes
pblicas. Destacam-se os seguintes achados:
Oportunidades de melhoria: 49% no aprovam plano de auditoria interna
para avaliar os riscos; 65% no avaliam o desempenho dos gestores; 76% no
desenvolvem processo sucessrio; 75% escolhem gestores sem ser baseado em
competncia; 46% no avaliam o desempenho dos servidores; 76% no identi-
fcam lacunas de competncias dos servidores; 60% no conhecem sua fora de
trabalho detalhadamente; 83% no reconhecem servidores de alto desempenho.
Prticas Positivas: 75% adotam cdigo de tica, 50% monitoram e 47%
divulgam; 54% monitoram o cumprimento das diretrizes; 64% oferecem treina-
mento aos seus lderes.
Com os dados disponveis, foi possvel calcular um ndice de Governana
de Pessoas (iGovPessoas) que pode ser til para auxiliar as organizaes pblicas
no estabelecimento de suas prioridades de melhoria em governana e gesto de
pessoas. Assim, 55,4% das organizaes que responderam ao questionrio pare-
cem estar na faixa inicial de capacidade em governana, enquanto 37% estariam
na faixa intermediria e 7,6% na faixa aprimorada.
GOVERNANA EM SEGURANA PBLICA
A avaliao foi realizada com base em questionrios, com participao
voluntria de 25 das 27 organizaes de segurana pblica estadual, e em grupos
focais, com participao de Alagoas, Gois, Par, Pernambuco, Santa Catarina e
So Paulo. As respostas ao questionrio permitiram calcular o ndice de Gover-
nana de Segurana Pblica (iGovSeg) para cada uma das 25 unidades da fede-
rao (UF) respondentes. Isso possibilitou constatar que 80% das organizaes
de segurana pblica estadual analisadas se enquadram no nvel intermedirio
de governana de segurana pblica, enquanto 20% se situam no nvel inicial.
36
Nenhuma organizao de segurana pblica estadual foi classifcada nos
outros dois nveis de governana estabelecidos para o levantamento, quais sejam:
aprimorado e insufciente. O levantamento tambm concluiu que a Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (Senasp) ainda no possui uma poltica nacional
de segurana pblica que consolide seus principais eixos de atuao.
REFERENCIAL BSICO DE GOVERNANA
Em decorrncia dos achados nos diversos trabalhos realizados sobre
governana em temticas especfcas (tica, TI, pessoal, riscos, aquisies etc.),
o TCU concluiu pela necessidade de uma abordagem abrangente e estruturada
sobre Governana Pblica. Considerando que o TCU estabeleceu para si meta
para melhoria de sua governana corporativa, em maio de 2013 foi designado
grupo de trabalho
7
para consolidao de um referencial bsico de governana
e gesto aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica, de forma a
pacifcar conceitos e melhor nortear a atuao futura do Tribunal na fscalizao
da governana das unidades jurisdicionadas.
Em dezembro de 2013, foi lanada a primeira verso do Referencial Bsico
de Governana
8
, em cerimnia que contou com a presena e fala de diversos
representantes da Administrao Pblica Federal, especialmente do Presidente
da Cmara de Polticas de Gesto, Desempenho e Competitividade - CGDC,
Jorge Gerdau Johannpeter. A CGDC foi criada por meio do Decreto 7.478
9
,
de 12 de maio de 2011, compe o Conselho de Governo, e talvez a instncia
mais importante da Administrao Pblica para defnir diretrizes para a boa
governana pblica.
Em 2014, o grupo de trabalho prosseguiu no refnamento das prticas e
itens de controle do referencial, com o propsito de colocar disposio dos
gestores um modelo de avaliao de governana aplicvel s organizaes
pblicas. Esse novo RBG, apresentado nesta publicao e que se encontra dis-
ponvel para download gratuito no site do TCU, ainda sem o modelo completo
de avaliao, pois este ser testado no decurso de 2014.
___________________________
7 Seplan, Coestado, Semag, Seaud, Sefti, Selog, Sefp, Sefd,
SecexAdministrao, Assig, Segep e Adgedam
8 http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2624038.PDF
9 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7478.htm
GOVERNANA PBLICA
37
CURSOS DO INSTITUTO SERZEDELLO CORRA
O Instituto Serzedello Corra, rgo do TCU responsvel por capacitao
de pessoas, mantm cursos regulares de capacitao em Avaliao de Controles
Internos e Governana. Diversos rgos da administrao pblica se tm
servido desses cursos.
PROJETO TCU-OCDE - ESTUDO PARA FORTALECIMENTO
DA GOVERNANA PBLICA
Diante das evidncias obtidas pelo TCU acerca da importncia de uma
boa governana para o alcance de resultados em termos de polticas e servios
pblicos, e tendo em vista que esse tema tem alcanado grande destaque inter-
nacional, o TCU decidiu convidar a OCDE para realizar um estudo inovador,
em parceria com mais 12 Entidades de Fiscalizao Superior, sobre boas prticas
de governana do setor pblico, especialmente em polticas pblicas, com nfase
em rgos centrais de governo e na discusso sobre o papel das EFS.
O estudo, j iniciado, ser concludo em 2016 e prev as seguintes entregas:
Fase 1: Desenvolvimento de uma estrutura analtica sobre governana
pblica, boas prticas e papel das EFSs (12 meses) Data de Concluso:
Junho de 2014.
Fase 2: Levantamento de prticas comparativas, com base na estrutura ana-
ltica elaborada na Fase 1 (12 meses) Data de concluso: Junho de 2015.
Fase 3: Estudo de caso para o Brasil e discusso sobre o papel do TCU
no fortalecimento da governana pblica (12 meses) Data de concluso:
Agosto de 2016.
Alm do TCU, so participantes do estudo as EFS da frica do Sul,
Canad, Chile, Coria do Sul, Estados Unidos, Frana, Holanda, ndia, Mxico,
Polnia, Portugal e da Unio Europeia.
Como complemento, vale mencionar que, em decorrncia das discusses
internas associadas a esse estudo, a equipe do TCU responsvel por acompanh-lo
deu incio elaborao de um guia preliminar, de uso interno do TCU, especial-
mente destinado avaliao da governana de polticas pblicas.
GOVERNANA PBLICA
39
REFERENCIAL
BSICO
GOVERNANA PBLICA
41
Captulo 4 Conceitos Fundamentais
PARA ORGANIZAO do presente referencial, foram consultados diversos do-
cumentos correlatos, como artigos cientfcos, padres, modelos e cdigos de
diversos pases, entre os quais:
Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC, 2009);
Enterprise risk management - integrated framework (COSO, 2004);
Good governance in the public sector (IFAC, 2013);
Good governance standard for public services (CIPFA, 2004);
Governana corporativa de tecnologia da informao (ABNT, 2009);
Government governance: corporate governance in the
public sector (NETHERLANDS, 2000);
Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH, 2006);
Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI, 2004);
Internal control - integrated framework (COSO, 2013);
Internal control management and evaluation tool (GAO, 2001);
International professional practices framework (IIA, 2009);
International public sector study 13 (IFAC, 2001);
Norma de gesto de riscos - princpios e diretrizes (ABNT, 2009b);
Programa nacional de gesto pblica e
desburocratizao (BRASIL, 2013b); e
Public sector governance in Australia (ANU, 2012).
luz dessas e de outras fontes, foram sintetizados conceitos, fundamentos
e princpios relevantes para a compreenso e a melhoria da governana e da
gesto no contexto do setor pblico. Resultou dessa anlise a formulao da
seguinte conceituao:
CONCEITOS FUNDAMENTAIS
42
G
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos
de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar,
direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de
polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
Conforme detalhado no captulo 2, a governana no setor pblico pode
ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado;
(b)entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades;
e (d) atividades intraorganizacionais.
Sociedade
e Estado
Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
FIGURA 3: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Enquanto a primeira defne as regras e os princpios que orientam a atua-
o dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies
estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as
polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes
esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada;
a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz
os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
E
ste referencial tem por objeto de anlise a governana de rgos e entidades
da administrao pblica, podendo ser aplicado, com adaptaes, s outras
perspectivas de observao.
GOVERNANA PBLICA
43
RELAO PRINCIPAL-AGENTE NO SETOR PBLICO
Quando se fala em governana, dois tipos bsicos de atores esto envolvi-
dos: principal e agente. Como esses atores se manifestam no setor pblico?
De acordo com o pargrafo nico, do art. 1, da Constituio Federal de
1988, Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Infere-se que, no con-
texto pblico, a sociedade o principal, pois compartilha as percepes de
fnalidade e valor e detm o poder social, podendo exerc-lo de forma conjunta e
ordenada por meio de estruturas criadas para represent-la (DALLARI, 2005).
Complementarmente, agentes, nesse contexto, so aqueles a quem foi delegada
autoridade para administrar os ativos e os recursos pblicos, enfm, autoridades,
dirigentes, gerentes e colaboradores do setor pblico (Figura 4). Principal e
agentes, no exerccio de suas atribuies, podem se relacionar com outras partes
interessadas (2 e 3 setores) de modo a criar um contexto capacitante para o
desenvolvimento social.
PRINCIPAL AGENTES
Cidados Representantes eleitos
Conselhos
Autoridade Mxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
FIGURA 4: Relao principal-agente em um modelo direto de interao.
SISTEMA DE GOVERNANA NO SETOR PBLICO
O sistema de governana refete a maneira como diversos atores se orga-
nizam, interagem e procedem para obter boa governana. Envolve, portanto, as
estruturas administrativas (instncias), os processos de trabalho, os instrumentos
(ferramentas, documentos etc), o fuxo de informaes e o comportamento de
44
pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliao, no direcionamento e
no monitoramento da organizao. De forma simplifcada, esse sistema pode ser
assim representado (Figura 5):
Cidados
Organizaes
superiores
Instncias externas
de governana (Responsveis
pelo controle e regulamentao)
Conselho de administrao
ou equivalente
Instncias internas de
apoio governana
Instncias externas
de apoio governana
Auditoria
independente
Controle social
organizado
Auditoria interna
Comisses e comits
Ouvidoria
Administrao executiva
(autoridade mxima e
dirigentes superiores)
Alta Administrao
Gesto ttica
(dirigentes)
Gesto operacional
(gerentes)
Sociedade
Outras partes
interessadas
GOVERNANA
GESTO
Instncias internas de
governana
FIGURA 5: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.
GOVERNANA PBLICA
45
Nota-se, nesse sistema, que algumas instncias
10
foram destacadas: as ins-
tncias externas de governana; as instncias externas de apoio governana; as
instncias internas de governana; e as instncias internas de apoio governana.
a) As instncias externas de governana so responsveis pela fscalizao,
pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para
promoo da governana das organizaes pblicas. So autnomas e
independentes, no estando vinculadas apenas a uma organizao. Exem-
plos tpicos dessas estruturas so o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas da Unio.
b) As instncias externas de apoio governana so responsveis pela
avaliao, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que
disfunes so identifcadas, pela comunicao dos fatos s instncias
superiores de governana. Exemplos tpicos dessas estruturas as audito-
rias independentes e o controle social organizado.
c) As instncias internas de governana so responsveis por defnir ou
avaliar a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade
e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem
identifcados. So, tambm, responsveis por garantir que a estratgia e as
polticas formuladas atendam ao interesse pblico servindo de elo entre
principal e agente. Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos
de administrao ou equivalentes e, na falta desses, a alta administrao.
d) As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao
entre partes interessadas internas e externas administrao, bem como
auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos,
comunicando quaisquer disfunes identifcadas alta administrao.
Exemplos tpicos dessas estruturas so a ouvidoria, a auditoria interna,
o conselho fscal, as comisses e os comits.
Alm dessas instncias, existem outras estruturas que contribuem para a
boa governana da organizao: a administrao executiva, a gesto ttica e a
gesto operacional.
___________________________
10 Exemplos de organizaes e estruturas administrativas que exercem, tipicamente, papis relacionados
a cada uma das instncias de governana esto indicados no apndice I.
46
a) A administrao executiva responsvel por avaliar, direcionar e
monitorar, internamente, o rgo ou a entidade. A autoridade mxima
da organizao e os dirigentes superiores so os agentes pblicos que,
tipicamente, atuam nessa estrutura. De forma geral, enquanto a auto-
ridade mxima a principal responsvel pela gesto da organizao, os
dirigentes superiores (gestores de nvel estratgico e administradores
executivos diretamente ligados autoridade mxima) so responsveis
por estabelecer polticas e objetivos e prover direcionamento para a
organizao.
b) A gesto ttica responsvel por coordenar a gesto operacional em
reas especfcas. Os dirigentes que integram o nvel ttico da organizao
(p. ex. secretrios) so os agentes pblicos que, tipicamente, atuam
nessa estrutura.
c) A gesto operacional responsvel pela execuo de processos produ-
tivos fnalsticos e de apoio. Os gerentes, membros da organizao que
ocupam cargos ou funes a partir do nvel operacional (p. ex. diretores,
gerentes, supervisores, chefes), so os agentes pblicos que, tipicamente,
atuam nessa estrutura.
FUNES DE GOVERNANA E GESTO
A governana de rgos e entidades da administrao pblica envolve trs
funes bsicas, alinhadas s tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008:
a) avaliar o ambiente, os cenrios, o desempenho e os resultados atuais
e futuros;
b) direcionar e orientar a preparao, a articulao e a coordenao de
polticas e planos, alinhando as funes organizacionais s necessidades
das partes interessadas (usurios dos servios, cidados e sociedade em
geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e
c) monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de polticas
e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas
das partes interessadas.
De acordo com o Banco Mundial, governana diz respeito a estruturas,
funes, processos e tradies organizacionais que visam garantir que as aes
GOVERNANA PBLICA
47
planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus
objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca,
portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economi-
cidade (obter o maior benefcio possvel da utilizao dos recursos disponveis)
das aes.
So funes da governana:
a) defnir o direcionamento estratgico;
b) supervisionar a gesto;
c) envolver as partes interessadas;
d) gerenciar riscos estratgicos;
e) gerenciar confitos internos;
f ) auditar e avaliar o sistema de gesto e controle; e
g) promover a accountability (prestao de contas e responsabilidade)
e a transparncia.
Governana, neste sentido, relaciona-se com processos de comunicao;
de anlise e avaliao; de liderana, tomada de deciso e direo; de controle,
monitoramento e prestao de contas.
De modo complementar, gesto diz respeito ao funcionamento do dia a dia
de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos
e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013);
preocupa-se com a efccia (cumprir as aes priorizadas) e a efcincia das
aes (realizar as aes da melhor forma possvel, em termos de custo-benefcio).
So funes da gesto:
a) implementar programas;
b) garantir a conformidade com as regulamentaes;
c) revisar e reportar o progresso de aes;
d) garantir a efcincia administrativa;
e) manter a comunicao com as partes interessadas; e
f ) avaliar o desempenho e aprender.
48
Enquanto a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais,
sendo responsvel pelo planejamento, execuo, controle, ao, enfim, pelo
manejo dos recursos e poderes colocados disposio de rgos e entidades para
a consecuo de seus objetivos, a governana prov direcionamento, monitora,
supervisiona e avalia a atuao da gesto, com vistas ao atendimento das neces-
sidades e expectativas dos cidados e demais partes interessadas.
GESTO GOVERNANA
Estratgia
Accountability
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FIGURA 6: Relao entre governana e gesto.
Governana tambm se preocupa com a qualidade do processo decisrio e
sua efetividade: Como obter o maior valor possvel? Como, por quem e por que
as decises foram tomadas? Os resultados esperados foram alcanados?
A gesto, por sua vez, parte da premissa de que j existe um direciona-
mento superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado
da melhor maneira possvel em termos de efcincia.
GOVERNANA PBLICA
49
Captulo 5 Princpios, Diretrizes e
CONSIDERANDO QUE no existe uma defnio nica para o termo governana
e tendo em vista que o objeto de anlise do presente referencial so rgos e
entidades da administrao pblica, para o propsito deste modelo adota-se a
seguinte defnio:
G
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos
de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcio-
nar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas
pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
PRINCPIOS BSICOS DE GOVERNANA PARA O SETOR PBLICO
A governana pblica, para ser efetiva, pressupe a existncia de um Estado
de Direito; de uma sociedade civil participativa no que tange aos assuntos pbli-
cos; de uma burocracia imbuda de tica profssional; de polticas planejadas de
forma previsvel, aberta e transparente; e de um brao executivo que se respon-
sabilize por suas aes (WORLD BANK, 2007).
Conforme sugerido pelo Banco Mundial, so princpios da boa gover-
nana: a legitimidade, a equidade, a responsabilidade, a efcincia, a probidade, a
transparncia e a accountability.
a) Legitimidade: princpio jurdico fundamental do Estado Democrtico
de Direito e critrio informativo do controle externo da administrao
pblica que amplia a incidncia do controle para alm da aplicao
Nveis de Anlise
PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE
50
isolada do critrio da legalidade. No basta verifcar se a lei foi cum-
prida, mas se o interesse pblico, o bem comum, foi alcanado. Admite
o ceticismo profssional de que nem sempre o que legal legtimo
(BRASIL, 2012).
b) Equidade: promover a equidade garantir as condies para que
todos tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de
expresso, de acesso informao, de associao, de voto, igualdade
entre gneros -, polticos e sociais - sade, educao, moradia, segurana
(BRASIL, 2010c).
c) Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana
devem ter pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longe-
vidade, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na
defnio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).
d) Efcincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada
ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer
maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e
qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).
e) Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar
probidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos
do rgo ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valo-
res pblicos. Enfm, refere-se obrigao que tm os servidores de
demonstrar serem dignos de confana (IFAC, 2001).
f ) Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as
informaes relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos
de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparncia
resulta em um clima de confana, tanto internamente quanto nas rela-
es de rgos e entidades com terceiros.
g) Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accoun-
tability como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais
se tenham confiado recursos, includas as empresas e organizaes
pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fscal, gerencial e
programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes
delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011). Espera-se que os
agentes de governana prestem contas de sua atuao de forma volunt-
ria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses
(IBGC, 2010).
GOVERNANA PBLICA
51
DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANA
Para alcanar boa governana em rgos e entidades da administrao
pblica importante, de acordo como o CIPFA (2004):
a) focar o propsito da organizao em resultados para cidados e usurios
dos servios;
b) realizar, efetivamente, as funes e os papis defnidos;
c) tomar decises embasadas em informaes de qualidade;
d) gerenciar riscos;
e) desenvolver a capacidade e a efccia do corpo diretivo das organizaes;
f ) prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas;
g) ter clareza acerca do propsito da organizao, bem como dos resulta-
dos esperados para cidados e usurios dos servios;
h) certifcar-se de que os usurios recebem um servio de alta qualidade;
i) certifcar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos
aportes fnanceiros providos;
j) defnir claramente as funes das organizaes e as responsabilidades da
alta administrao e dos gestores, certifcando-se de seu cumprimento;
l) ser claro sobre as relaes entre os membros da alta administrao e
a sociedade;
m) ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decises so tomadas;
n) ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informao de boa
qualidade;
o) certifcar-se de que um sistema efcaz de gesto de risco esteja em
operao;
p) certifcar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as
habilidades, o conhecimento e a experincia necessrios para um bom
desempenho;
q) desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo
e avaliar o seu desempenho, como indivduos e como grupo;
r) equilibrar, na composio do corpo diretivo, continuidade e renovao;
s) compreender as relaes formais e informais de prestao de contas;
t) tomar aes ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas
sociedade, bem como engajar, efetivamente, organizaes parceiras e
partes interessadas;
52
u) tomar aes ativas e planejadas de responsabilizao dos agentes;
v) garantir que a alta administrao se comporte de maneira exemplar,
promovendo, sustentando e garantindo a efetividade da governana; e
x) colocar em prtica os valores organizacionais.
NVEIS DE ANLISE
Considerando que a governana no isenta de custos e que os meca-
nismos, isoladamente, no produzem todos os resultados potencialmente
esperados, concebeu-se o presente referencial tomando por base quatro nveis
de anlise: os mecanismos de governana, os componentes, as prticas e os itens
de controle (Figura 7).
mecanismos
de governana
componentes prticas
itens de
controle
FIGURA 7: Nveis de anlise do referencial bsico de governana.
MECANISMOS DE GOVERNANA
Para que as funes de governana (avaliar, direcionar e monitorar) sejam
executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados: a
liderana, a estratgia e o controle (Figura 8).
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FIGURA 8: Mecanismos de governana.
GOVERNANA PBLICA
53
Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou com-
portamental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio
da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes,
responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes e
liderando os processos de trabalho.
Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento
da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta
ativa de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; ava-
liao do ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco
de cenrios; defnio e alcance da estratgia; defnio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes
das unidades de negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos,
os quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabeleci-
mento de controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve,
entre outras coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos
atos praticados.
De forma geral os trs mecanismos propostos (liderana, estratgia
e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de
observao (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas
pblicas; rgos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no
entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos
nveis se refitam em aes prticas pelos nveis subalternos.
COMPONENTES DOS MECANISMOS DE GOVERNANA
A cada um dos mecanismos de governana foi associado um conjunto
de componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos
objetivos (Figura 9). So eles:
Liderana
pessoas e competncias (L1);
princpios e comportamentos (L2);
liderana organizacional (L3);
sistema de governana (L4);
54
Estratgia
relacionamento com partes interessadas (E1);
estratgia organizacional (E2);
alinhamento transorganizacional (E3);
Controle
gesto de riscos e controle interno (C1);
auditoria interna (C2); e
accountability e transparncia (C3).
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2
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FIGURA 9: Componentes dos mecanismos de governana
Vinculados a cada componente, foi associado um conjunto de prticas de
governana, descritas no captulo 6, que tm a fnalidade de contribuir para que
os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcanados. De modo
semelhante, vinculou-se a cada prtica um conjunto de itens de controle
11
os
quais constam de documento complementar a este referencial. Cabe destacar
que as prticas apresentadas representam um referencial bsico, no sendo,
portanto, exaustivas.
___________________________
11 Os itens de controle esto disponveis para consulta no portal corporativo do TCU.
Mais especifcamente em: http://www.tcu.gov.br/governanca
GOVERNANA PBLICA
55
CAPTULO 6 Mecanismos e Prticas de Governana
PARA CADA UM dos componentes dos mecanismos de governana foi feita breve
descrio, identifcadas prticas e associado glossrio de termos relacionados.
liderana estratgia
GOVERNANA EM RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA
controle
ABRANGNCIA
MECANISMOS
COMPONENTES
C1
Gesto de riscos
e controle interno
L1
Pessoas e
competncias
L2
Princpios e
comportamentos
L3
Liderana
organizacional
L4
Sistema de
governana
E1
Relacionamento com
partes interessadas
E2
Estratgia
organizacional
E3
Alinhamento
transorganizacional
C2
Auditoria interna
C3
Accountability
e transparncia
FIGURA 10: Componentes dos mecanismos de governana.
A seguir, sero caracterizados cada um dos componentes e apresentadas
prticas de governana a eles relacionados. Cabe destacar que as prticas apre-
sentadas representam um referencial bsico, no sendo, portanto, exaustivas.
MECANISMOS E PRTICAS DE GOVERNANA
56
PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO LIDERANA
COMPONENTE L1 - PESSOAS E COMPETNCIAS
Os resultados de qualquer organizao dependem fundamentalmente
das pessoas que nela trabalham. Por essa razo, a organizao deve contar com
profssionais que possuam as competncias necessrias.
No contexto da governana, fundamental mobilizar conhecimentos,
habilidades e atitudes dos dirigentes em prol da otimizao dos resultados
organizacionais. Para isso, as boas prticas preconizam que os membros da alta
administrao devem ter as competncias necessrias para o exerccio do cargo.
Prticas relacionadas a pessoas e competncias
Prtica L1.1 - Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo
de membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta
administrao.
Envolve defnir e divulgar as competncias desejveis ou necessrias aos
membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao,
bem como os critrios de seleo a serem observados. Alm disso, pressupe que
o processo de seleo seja executado de forma transparente, pautando-se pelos
critrios e competncias previamente defnidos.
Prtica L1.2 - Assegurar a adequada capacitao dos membros da alta
administrao.
Implica defnir diretrizes para o desenvolvimento dos membros da alta
administrao, alm de identifcar as competncias desejveis ou necessrias e
desenvolv-las, considerando as lacunas de desenvolvimento observadas.
Prtica L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao de desempenho de membros
da alta administrao.
Pressupe defnir diretrizes para a avaliao de desempenho de membros
da alta administrao, bem como indicadores e metas de desempenho. Ademais,
GOVERNANA PBLICA
57
implica que a avaliao seja realizada com base nos indicadores e metas previa-
mente defnidos e que seus resultados sejam divulgados.
Prtica L1.4 - Garantir que o conjunto de benefcios, caso exista, de membros
de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao seja
transparente e adequado para atrair bons profssionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
Signifca defnir diretrizes e um conjunto de benefcios, fnanceiros e no
fnanceiros, para o reconhecimento de membros de conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao. Outrossim, implica que o conjunto de
benefcios defnido seja coerente e adequado complexidade e responsabili-
dade dos papis e funes desempenhados e que sua concesso, no caso da alta
administrao, considere tanto o resultado organizacional como o desempenho
individual e coletivo. Por fm, o conjunto de benefcios concedidos deve ser
divulgado, ao menos de forma agregada, s partes interessadas.
Termos relacionados a pessoas e competncias
Gesto de pessoas: conjunto de prticas gerenciais e institucionais que visam
a estimular o desenvolvimento de competncias, a melhoria do desempenho,
a motivao e o comprometimento dos servidores com a instituio, bem
como a favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL, 2006).
Competncia: a mobilizao de conhecimentos, habilidades e atitudes
do servidor, no contexto de trabalho, para, individualmente ou em equipe,
alcanar os resultados esperados pela organizao (BRASIL, 2013).
Conhecimentos: so informaes assimiladas pelo indivduo, que lhe per-
mitem identifcar o que fazer, e por que fazer, numa determinada situao ou
contexto. So adquiridos ao longo da vida, no apenas por meio da educao
escolar ou treinamentos formais, mas tambm por meio de leitura, outras
estratgias informais ou mesmo a partir da experincia (BRASIL, 2013).
Habilidades: decorrem da capacidade do indivduo de aplicar o conheci-
mento no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada
situao ou contexto. Implicam realizar uma tarefa fsica (motora ou mani-
pulativa) ou intelectual (processos ou operaes mentais) (BRASIL, 2013).
58
Atitudes: envolvem aes do indivduo, que refetem sua predisposio ou
motivao a querer fazer algo para lidar com determinada situao ou con-
texto. Decorrem de sentimentos, crenas e valores de aceitao ou rejeio
em relao a pessoas, objetos ou situaes (BRASIL, 2013).
Avaliao de desempenho: refere-se avaliao dada a um servidor pelo
exerccio de suas atividades profssionais ao longo de um determinado perodo
avaliativo e ao alcance de metas previamente negociadas (BRASIL, 2013c).
Gesto do desempenho: a gesto de desempenho surgiu nos ltimos anos
como um conceito alternativo s tcnicas tradicionalmente utilizadas para
a avaliao de desempenho. O termo gesto d ao mecanismo de avaliao
a conotao de um processo que envolve atividades de planejamento, de
acompanhamento e de avaliao propriamente dita (GUIMARES, 1998).
GOVERNANA PBLICA
59
COMPONENTE L2 - PRINCPIOS E COMPORTAMENTOS
No empenho pela excelncia na prestao de servios, as organizaes devem
contar, em seu quadro, com pessoas que possuam as competncias (conhecimen-
tos, habilidades e atitudes) necessrias e que demonstrem elevados padres de
conduta tica.
A IFAC (2013) orienta que um dos princpios da boa governana consiste
no comprometimento da alta administrao com valores ticos, com integridade
e com observncia e cumprimento da lei. Portanto, papel dos dirigentes exercer
a liderana na promoo de valores ticos e de altos padres de comportamento
(OCDE, 2004).
Os padres de comportamento exigidos das pessoas vinculadas s orga-
nizaes do setor pblico devem estar defnidos em cdigos de tica e conduta
formalmente institudos, claros e sufcientemente detalhados, que devero ser
observados pelos membros da alta administrao, gestores e colaboradores
(IFAC, 2001).
Prticas relacionadas a princpios e comportamentos
Prtica L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de
comportamento dos membros do conselho de administrao ou equivalente
e da alta administrao.
Consiste em publicar cdigo de tica e de conduta aplicvel aos membros
do conselho de administrao ou equivalente, bem como aos membros da alta
administrao.
Tal documento detalha valores, princpios e comportamento esperados;
defne tratamento de confitos de interesses; estabelece a obrigatoriedade de
manifestao e registro de aspectos que possam conduzir a confito de interesse;
e probe ou estabelece limites quanto ao recebimento de benefcios que pos-
sam infuenciar ou parecer infuenciar as aes dos membros de conselho e da
alta administrao.
Alm disso, o cdigo de tica e de conduta defne sanes cabveis em
caso de seu descumprimento; mecanismos de monitoramento e avaliao do seu
cumprimento; e papis e responsabilidades dos envolvidos no monitoramento e
na avaliao do comportamento de seu pblico alvo.
60
Prtica L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle para evitar que
preconceitos, vieses ou confitos de interesse infuenciem as decises e as
aes de membros do conselho de administrao ou equivalente e da alta
administrao.
Refere-se a implantar mecanismos de controle com o objetivo de evitar que
pessoas envolvidas em possveis confitos de interesse participem de decises e
aes relevantes, alm de outros mecanismos para receber e tratar denncias,
submetendo-as diretamente s instncias internas de governana, e possibilitar
o acompanhamento de denncias pelas partes interessadas.
Prtica L2.3 - Estabelecer mecanismos para garantir que a alta administrao
atue de acordo com padres de comportamento baseados nos valores e
princpios constitucionais, legais e organizacionais e no cdigo de tica e
conduta adotado.
Envolve implantar instncia interna de governana, com atribuio de
correio, responsvel pela avaliao da aderncia do comportamento da alta
administrao aos valores e princpios constitucionais, legais e organizacionais e
ao cdigo de tica e conduta adotado. Pressupe que no tenham sido compro-
vados desvios de comportamento de membros da alta administrao atual em
qualquer instncia de governana, interna ou externa.
Termos relacionados princpios e comportamentos
Princpios de conduta: dizem respeito ao estabelecimento e ao incentivo
aplicao de princpios associados legalidade, moralidade, impessoali-
dade, publicidade, efcincia e tica.
tica: signifca tomar decises e agir pautando-se pelo respeito e compro-
misso com o bem, a honestidade, a dignidade, a lealdade, o decoro, o zelo, a
responsabilidade, a justia, a iseno, a solidariedade e a equidade.
GOVERNANA PBLICA
61
COMPONENTE L3 - LIDERANA ORGANIZACIONAL
O modelo de liderana organizacional, tambm chamado de sistema de
liderana (BRASIL, 2013b), decorre da aplicao dos princpios da coordena-
o, da delegao de competncia (BRASIL, 1967) e do modelo de governana
adotado.
Por esses princpios fundamentais, a alta administrao estabelece uma
estrutura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chef-
las e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos aloca-
dos) para executar os planos em direo ao cumprimento dos objetivos e das
metas institucionais.
A responsabilidade fnal pelos resultados produzidos sempre permanece
com a autoridade delegante. Por isso, a alta administrao responsvel pela
defnio e avaliao dos controles internos que mitigaro o risco de mau uso do
poder delegado, sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente
utilizada para esse fm.
Prticas relacionadas a liderana organizacional
Prtica L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da organizao,
especialmente quanto ao alcance de metas organizacionais.
Implica defnir diretrizes para avaliao, direcionamento e monitoramento
da gesto da organizao. Pressupe, ainda, que o desempenho da gesto da
organizao, bem como sua conformidade com normas externas e diretrizes
internas, sejam avaliados, direcionados e monitorados pela alta administrao.
Prtica L3.2 - Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e
diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos.
Consiste em implantar sistema de controle interno para mitigar riscos
decorrentes de atos praticados pelos agentes delegados e defnir metas de resul-
tado para a organizao. Implica que o dirigente mximo da organizao se
responsabiliza tanto pelo estabelecimento de diretrizes e polticas para a gesto
da organizao como pelo alcance dos resultados.
62
Prtica L3.3 - Assegurar, por meio de poltica de delegao e reserva de
poderes, a capacidade das instncias internas de governana de avaliar,
direcionar e monitorar a organizao.
Envolve defnir diretrizes e limites para delegao de competncias asso-
ciadas a decises crticas de negcio, alm de defnir os mandatos dos membros
das instncias internas de governana e os requisitos para permanncia no cargo
ou funo. Pressupe, ainda, estabelecer diretrizes de transio dos membros da
alta administrao e das demais instncias internas de governana, bem como
um processo de escalonamento, para instncias de governana, de questes que
envolvem elementos crticos de negcio.
Prtica L3.4 - Responsabilizar-se pela gesto de riscos e controle interno.
Signifca que a alta administrao avalia, direciona e monitora o sistema
de gesto de riscos e controle interno e estabelece medidas que asseguram que
os dirigentes implementem e monitorem prticas de gesto de riscos e controle
interno. Como resultado, a alta administrao avalia riscos-chave que podem
comprometer o alcance dos principais objetivos organizacionais e fornece dire-
o clara para que eles sejam gerenciados.
Prtica L3.5 - Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e, se necessrio, determinar que sejam adotadas providncias.
Refere-se a defnir diretrizes para o planejamento, implantao e ava-
liao das atividades de controle e de auditoria. Pressupe que a alta admi-
nistrao se posicione em relao aos resultados das atividades de controle e
recomendaes dos trabalhos de auditoria, quando no se referirem a aes ou
omisses da prpria alta administrao. Neste caso, quem deve se posicionar
o conselho ou equivalente. Em ambos os casos, providncias so adotadas
sempre que necessrio.
GOVERNANA PBLICA
63
COMPONENTE L4 - SISTEMA DE GOVERNANA
Sistema de governana refere-se ao modo como os diversos atores se
organizam, interagem e procedem para obter boa governana. Engloba as ins-
tncias internas e externas de governana, fuxo de informaes, processos de
trabalho e atividades relacionadas a avaliao, direcionamento e monitoramento
da organizao.
Depreende-se da que o alcance de uma boa governana pela organiza-
o depende fundamentalmente da defnio e implantao de um sistema de
governana ao mesmo tempo simples e robusto.
Prticas relacionadas ao sistema de governana
Prtica L4.1 - Estabelecer as instncias internas de governana da organizao.
Consiste em defnir papis e responsabilidades do conselho de adminis-
trao ou equivalente, da alta administrao e das instncias internas de apoio
governana, contemplando atividades relacionadas tomada de deciso, ela-
borao, implementao e reviso de diretrizes, ao monitoramento e ao controle.
Ademais, pressupe que o conselho de administrao ou equivalente, a alta
administrao e as instncias internas de apoio governana tenham membros
designados e que estes realizem suas atividades regularmente.
Por fm, o sistema de governana deve estar defnido e ser avaliado, direcio-
nado e monitorado pela mais alta instncia interna de governana.
Prtica L4.2 - Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes
crticas.
Implica que as decises crticas que demandam segregao de funes este-
jam identifcadas e as funes a elas relacionadas estejam segregadas, de modo
que o poder para tais decises no fque concentrado em uma nica instncia.
Outrossim, pressupe a defnio de um limite de tempo para que o mesmo
indivduo exera uma funo ou papel associado a decises crticas de negcio, e
a implantao de controles destinados a reduzir o risco de que decises crticas
sejam tomadas sem garantia do princpio da segregao de funes.
64
Prtica L4.3 - Estabelecer o sistema de governana da organizao e
divulg-lo para as partes interessadas.
Pressupe que o sistema de governana da organizao esteja defnido e
implantado e que seja dado conhecimento das estruturas administrativas, dos
papis e responsabilidades das instncias de governana, dos processos de tra-
balho e dos fuxos de informao e de deciso s partes interessadas. Como
resultado, espera-se que o sistema de governana vigente na organizao seja
executado em conformidade com as defnies e que as partes interessadas
conheam e interajam, dentro dos limites estabelecidos, com este sistema.
Termos relacionados ao sistema de governana
Balanceamento de poder e autoridade: sugere que se deve evitar a concen-
trao de poder, autoridade e responsabilidade nas mos de um ou de poucos
indivduos. Como regra bsica, decises e atividades crticas devem ser
tomadas ou executadas por colegiado constitudo por membros competentes
e mutuamente independentes.
Papis e responsabilidades das instncias de governana: diz respeito a
atribuio de responsabilidades aos membros, executivos e no executivos,
da cpula da organizao.
GOVERNANA PBLICA
65
PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO ESTRATGIA
COMPONENTE E1 - RELACIONAMENTO COM PARTES INTERESSADAS
Considerando o necessrio foco das organizaes na prestao de servios
com efcincia, o alinhamento de suas aes com as expectativas das partes
interessadas fundamental para a otimizao de resultados.
De forma geral, essas organizaes precisam satisfazer gama complexa de
objetivos polticos, econmicos e sociais, o que as submete a um conjunto de
restries e infuncias externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas
do setor privado (IFAC, 2001). Logo, um modelo de governana deve propiciar
o equilbrio entre as legtimas expectativas das diferentes partes interessadas, a
responsabilidade e discricionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade
de prestar contas (IFAC, 2001).
Para garantir esse alinhamento, essencial que as organizaes estejam
abertas a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas;
avaliem o desempenho e os resultados organizacionais; e sejam transparentes,
prestando contas e fornecendo informaes completas, precisas, claras e tempes-
tivas (IFAC, 2001).
Prticas relacionadas a relacionamento com partes interessadas
Prtica E1.1 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao com as diferentes
partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as caractersticas
e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
Envolve defnir diretrizes da alta administrao para abertura de dados,
divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao e
comunicao com as diferentes partes interessadas e identifcar as partes inte-
ressadas e as necessidades de informao decorrentes de exigncias normativas e
jurisprudenciais de publicidade e de demandas das partes interessadas.
Implica, ainda, implantar canais de comunicao para acesso, solicitao e
encaminhamento de dados e informaes, bem como mecanismos para tratar
dados e informaes recebidos pelos canais de comunicao.
Como resultado, espera-se que o pblico alvo utilize de fato o(s) canal(is)
de comunicao ou reconhea a sua disponibilidade e adequao.
66
Prtica E1.2 - Promover a participao social, com envolvimento dos usurios,
da sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao.
Relaciona-se com defnir diretrizes para participao social na governana
da organizao e identifcar as partes interessadas, alm de implantar mecanis-
mos que viabilizem a participao social na governana da organizao.
Como resultado, espera-se que a participao social ocorra em conformi-
dade com as diretrizes estabelecidas.
Prtica E1.3 - Estabelecer relao objetiva e profssional com a mdia, com
outras organizaes e com auditores.
Signifca defnir diretrizes e implantar mecanismos de relacionamento
com a mdia, auditores e outras organizaes. Como resultado, espera-se que a
mdia, auditores internos e externos e outras organizaes pblicas e privadas
reconheam que o relacionamento com a organizao satisfatrio.
Prtica E1.4 - Assegurar que decises, estratgias, polticas, programas,
planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao atendam
ao maior nmero possvel de partes interessadas, de modo balanceado, sem
permitir a predominncia dos interesses de pessoas ou grupos.
Pressupe que estejam identifcadas no apenas as partes interessadas, mas
tambm as semelhanas e distines entre elas, bem como suas necessidades
e expectativas. A partir da, cabe defnir os critrios de priorizao e balance-
amento no atendimento de necessidades das partes interessadas e implantar
processos de priorizao e balanceamento de decises, estratgias, polticas, pro-
gramas, planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao
que as atendam.
Como resultado, espera-se que os critrios de priorizao e balanceamento
aplicados sejam transparentes e rastreveis e as diferentes partes interessadas
reconheam que suas necessidades e expectativas esto sendo consideradas.
GOVERNANA PBLICA
67
Termos relacionados a relacionamento com partes interessadas
Partes interessadas (stakeholders): so pessoas, grupos ou instituies com
interesse em bens, servios ou benefcios pblicos, podendo ser afetados
positiva ou negativamente, ou mesmo envolvidos no processo de prestao
de servios pblicos. Em resumo, so aqueles cuja atuao e opinio deve ser
levada em conta na formulao de estratgias, na accountability e na trans-
parncia. No setor pblico, abrangem: agentes polticos, servidores pblicos,
usurios de servios, fornecedores, mdia e cidados em geral, cada qual com
interesse legtimo na organizao pblica, mas no necessariamente com
direitos de propriedade (IFAC, 2001).
Efetividade: relao entre os resultados de uma interveno ou programa,
em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os
objetivos pretendidos (impactos esperados). Trata-se de verifcar a ocorrncia
de mudanas na populao-alvo que poderiam ser razoavelmente atribudas
s aes avaliadas. Diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos a
mdio e longo prazo (BRASIL, 2012).
Equilbrio: nos recentes estudos sobre governana, destaca-se a importncia
de se assegurar que expectativas e necessidades das partes interessadas sejam
conhecidas e levadas em considerao pelos gestores, de modo a equilibrar
as foras dos diversos grupos de interesse e minimizar riscos que possam
impactar negativamente os resultados.
Relacionamento: os servidores pblicos devem tratar os cidados de maneira
solcita, tempestiva, fdedigna e corts, de modo a preservar a reputao da
organizao. Devem tambm se relacionar com os colegas de trabalho com
respeito e considerao e, com relao aos fornecedores, devem honrar os
contratos, pagar no tempo acordado, observar normativos e padres de qua-
lidade, de modo a garantir a reputao da entidade (IFAC, 2001).
68
COMPONENTE E2 - ESTRATGIA ORGANIZACIONAL
O papel fundamental atribudo s organizaes pblicas o de, por meio
dos servios prestados, ampliar, de forma sistmica e integrada, o bem estar social
e as oportunidades aos cidados. Para cumprir bem sua funo, a administrao
pblica deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessrio de
modo a atuar com efccia, efcincia, efetividade e economicidade em benefcio
da sociedade. Para isso importante traar claramente seus objetivos, defnir
sua estratgia de atuao e adotar ferramentas capazes de orientar as aes
de melhoria.
A organizao, a partir de sua viso de futuro, da anlise dos ambientes interno
e externo e da sua misso institucional, deve formular suas estratgias, desdobr-las
em planos de ao e acompanhar sua implementao (BRASIL, 2010), ofere-
cendo os meios necessrios ao alcance dos objetivos institucionais e maximizao
dos resultados.
Prticas relacionadas a estratgia organizacional
Prtica E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da estratgia que considere
aspectos como transparncia e envolvimento das partes interessadas.
Implica defnir modelo de gesto da estratgia, considerando aspectos como
transparncia e envolvimento das partes interessadas. Tal modelo deve explicitar
os processos necessrios, incluindo as etapas de formulao, desdobramento e
monitoramento da estratgia. Alm disso, explicita como as instncias internas
de governana participam da avaliao, direcionamento e monitoramento da
estratgia e como as partes interessadas so envolvidas nessas atividades.
Prtica E2.2 - Estabelecer a estratgia da organizao.
Consiste em defnir a misso, a viso e a estratgia da organizao, compre-
endendo objetivos, iniciativas, indicadores e metas de desempenho. Pressupe
tambm o envolvimento das partes interessadas na formulao da estratgia e a
sua execuo.
GOVERNANA PBLICA
69
Prtica E2.3 - Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais
indicadores e o desempenho da organizao.
Pressupe que estejam defnidas tanto a estratgia da organizao como as
diretrizes para monitoramento e avaliao da execuo dessa estratgia. Implica,
ainda, acompanhar a execuo das iniciativas estratgicas e avaliar o desempe-
nho da organizao, adotando aes de melhoria sempre que necessrio. Como
resultado, espera-se que a estratgia da organizao seja executada de acordo
com os objetivos e as metas defnidos.
Termos relacionados a estratgia organizacional
Propsito da organizao: diz respeito aos motivos pelos quais a organiza-
o foi criada. Compreende sua misso, sua viso de futuro e os resultados
que ela pretende alcanar.
Misso: representa a razo da existncia de uma organizao, ou seja, o que
ela faz, por que faz, para quem ela atua, e qual impacto visa a produzir na
sua clientela.
Viso de futuro: a expresso traduz a situao futura desejada pela organiza-
o para si mesma. a imagem que ela tem a respeito de si e do seu futuro.
Representa seu sonho de realidade futura, o qual lhe serve de guia. A viso
estabelecida sobre os fns da organizao e corresponde direo suprema
que ela busca alcanar.
Objetivos estratgicos: so os fns a serem perseguidos pela organizao
para o cumprimento de sua misso e o alcance de sua viso de futuro. Consti-
tuem elo entre as diretrizes de uma organizao e seu referencial estratgico.
Traduzem, consideradas as demandas e expectativas dos clientes, os desafos
a serem enfrentados num determinado perodo.
Planejamento: refere-se ao desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes
administrativas que possibilitem avaliar as implicaes futuras de decises
presentes, de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisrio
e, consequentemente, aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e
desafos estabelecidos pela e para a organizao, maximizando resultados e
minimizando defcincias.
Gesto estratgica: conjunto de decises estratgicas que determina o
desempenho de uma organizao no longo prazo. Esse tipo de gesto inclui
70
uma anlise profunda dos ambientes interno e externo e a formulao, a
implantao, a avaliao e o controle da estratgia.
Poltica: conjunto de aes e decises do governo voltado para a soluo
(ou no) de problemas da sociedade. a totalidade de aes, metas e planos
que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traam para alcanar o
bem-estar da sociedade e o interesse pblico (BRASIL, 2008).
Avaliao: anlise sistemtica de processos ou de resultados, em comparao
com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de con-
tribuir para o seu aperfeioamento.
GOVERNANA PBLICA
71
COMPONENTE E3 - ALINHAMENTO TRANSORGANIZACIONAL
MARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integrao
horizontal entre as polticas pblicas, o que signifca que as aes e os objetivos
especfcos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades devem ser
alinhados para se reforarem mutuamente. Nos casos de polticas de natureza
transversal, especialmente, essencial que haja mecanismos institucionalizados
de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica,
evitando ainda superposies ou esforos mutuamente contraproducentes.
Para atender sua fnalidade, de garantir o bem comum, o setor pblico pre-
cisa ser capaz de coordenar mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos
e sociais. Nesse sentido, importante manter a coerncia e o alinhamento de
estratgias e objetivos entre as organizaes envolvidas; institucionalizar meca-
nismos de comunicao, colaborao e articulao entre os atores envolvidos; e
regular as operaes.
Cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem seus prprios obje-
tivos. Assim, para a governana efetiva, preciso defnir objetivos coerentes e
alinhados entre todos os envolvidos na implementao da estratgia para que os
resultados esperados possam ser alcanados.
A obteno de resultados para a nao exige, cada vez mais, que as organi-
zaes pblicas trabalhem em conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso
e a sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do
governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao
trabalharem em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar
abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os
propsitos coletivos.
Prticas relacionadas a alinhamento transorganizacional
Prtica E3.1 - Estabelecer mecanismos de atuao conjunta com vistas
a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas
transversais e descentralizadas.
Envolve, inicialmente, defnir instncias de governana de polticas trans-
versais e descentralizadas, bem como as normas e regulamentos necessrios
execuo dessas polticas. Pressupe, tambm, identifcar as organizaes envol-
72
vidas em tais polticas e, em conjunto com elas, defnir objetivos, indicadores e
metas, alm das responsabilidades de cada organizao.
Implica que as aes de polticas transversais e descentralizadas sob res-
ponsabilidade da organizao sejam executadas em conformidade com o acordo
estabelecido e avaliadas, direcionadas e monitoradas pelas instncias internas
de governana.
Por fm, as informaes relevantes relativas s polticas transversais e des-
centralizadas so compartilhadas e comunicadas s instncias de governana e
demais partes interessadas.
Como resultado, espera-se que as demais organizaes envolvidas em
polticas transversais e descentralizadas reconheam que a organizao atua de
forma alinhada.
Termos relacionados a alinhamento transorganizacional
Poltica pblica: conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos que
buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores
envolvidos (MARTINS, 2007).
Coordenao nas polticas: significa fazer com que os diversos siste-
mas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos
(MARTINS, 2003).
GOVERNANA PBLICA
73
PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO CONTROLE
COMPONENTE C1 - GESTO DE RISCOS E CONTROLE INTERNO
O desafo da governana nas organizaes do setor pblico determinar
quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os cidados e demais par-
tes interessadas, o que signifca prestar servio de interesse pblico da melhor
maneira possvel (INTOSAI, 2007). O instrumento de governana para lidar
com esse desafo a gesto de riscos.
O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrnseco atividade
que est sendo realizada. Se o risco inerente estiver em um nvel no aceitvel
para a organizao, controles internos devem ser implementados pelos gestores
para mitigar esses riscos.
Prticas relacionadas a gesto de riscos e controle interno
Prtica C1.1 - Estabelecer sistema de gesto de riscos e controle interno.
Refere-se a defnir diretrizes para o sistema de gesto de riscos e controle
interno e implant-lo. Pressupe que os riscos crticos da organizao estejam
identifcados e que os controles internos para mitig-los estejam implantados.
Requer, ainda, a implantao de um plano de continuidade relacionado aos ele-
mentos crticos de negcio e a atribuio da responsabilidade por coordenar o
sistema de gesto de riscos. As informaes resultantes do sistema so utilizadas
pelas instncias internas de governana para apoiar seus processos decisrios.
Prtica C1.2 - Monitorar e avaliar o sistema de gesto de riscos e controle
interno, a fm de assegurar que seja efcaz e contribua para a melhoria do
desempenho organizacional.
Pressupe que o sistema de gesto de riscos e controle interno seja moni-
torado e avaliado pela mais alta instncia interna de governana da organizao,
considerando aspectos como conformidade legal e regulamentar, aderncia a
boas prticas, alinhamento a estratgias da organizao e desempenho global.
Como resultado do monitoramento e avaliao, medidas visando o aprimora-
mento do sistema so implementadas sempre que necessrio.
74
Termos relacionados a gesto de riscos e controle interno
Risco o efeito da incerteza sobre os objetivos da organizao (ABNT,
2009b). Abrange eventos positivos, com o potencial de agregar valor, e nega-
tivos, com o potencial de destruir valor.
Controle interno um processo integrado e dinmico efetuado pela direo
e pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer
razovel segurana de que, na consecuo da misso da entidade, os seguintes
objetivos gerais sero alcanados: (1) execuo ordenada, tica, econmica,
efciente e efcaz das operaes; (2) cumprimento das obrigaes de accoun-
tability; (3) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicveis; (4) salva-
guarda dos recursos, para evitar perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2004).
Evento: incidente ou ocorrncia, proveniente de fontes internas ou exter-
nas, que afeta a implementao da estratgia ou a realizao de objetivos
(INTOSAI, 2007).
GOVERNANA PBLICA
75
COMPONENTE C2 - AUDITORIA INTERNA
A auditoria interna existe basicamente para avaliar a efccia dos controles
internos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente
e objetiva de avaliao (assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar
valor e melhorar as operaes de uma organizao. Ela auxilia uma organizao
a realizar seus objetivos a partir da aplicao de uma abordagem sistemtica e
disciplinada para avaliar e melhorar a efccia dos processos de gesto de riscos,
controle e governana (IIA, 2011).
Recentemente, a funo da auditoria interna se expandiu, avaliando no s
os processos de controle, mas tambm o processo de gesto de risco e a gover-
nana da organizao.
Prticas relacionadas a auditoria interna
Prtica C2.1 - Estabelecer a funo de auditoria interna.
Envolve defnir o propsito, autoridade e responsabilidade da auditoria
interna em estatuto que estabelea a sua posio dentro da organizao, auto-
rize acesso aos recursos organizacionais necessrios ao desempenho dos seus
trabalhos e defna o escopo de suas atividades. Implica, ainda, a implantao da
funo de auditoria, resultando na produo de relatrios relevantes destinados
s instncias internas de governana.
Prtica C2.2 - Prover condies para que a auditoria interna seja
independente e profciente.
Requer que a auditoria interna se reporte funcionalmente mais alta
instncia interna de governana e, administrativamente, alta administrao.
Envolve, ainda, defnir diretrizes para o tratamento de confitos de interesse na
funo de auditoria interna e identifcar competncias necessrias ao desem-
penho de suas responsabilidades, provendo condies para que os auditores
internos possuam, coletivamente, as competncias identifcadas.
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Prtica C2.3 - Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao.
Relaciona-se com defnir diretrizes para que a funo de auditoria interna
contribua para a melhoria dos processos de governana, de gesto e de geren-
ciamento de riscos e controles, assim como diretrizes para o planejamento
dos trabalhos, aprovando plano de auditoria interna, com base nos objetivos e
metas vigentes.
Pressupe executar os trabalhos de auditoria interna em conformidade
com as diretrizes e os planos defnidos e avaliar o desempenho da funo de
auditoria interna, implementando medidas visando seu aprimoramento sempre
que necessrio.
Termos relacionados a auditoria interna
Estatuto de auditoria interna: documento formal que defne o propsito, a
autoridade e a responsabilidade da atividade de auditoria interna. O estatuto
de auditoria interna estabelece a posio da atividade de auditoria interna
dentro da organizao; autoriza o acesso aos registros, ao pessoal e s pro-
priedades fsicas relevantes para o desempenho dos trabalhos de auditoria; e
defne o escopo das atividades de auditoria interna (IIA, 2011).
Profciente: que detm os conhecimentos, as habilidades e outras competn-
cias requeridas para o desempenho efcaz das responsabilidades profssionais
(IIA, 2011, item 1210).
Zelo profssional devido: zelo e habilidades esperados de um auditor interno
razoavelmente prudente e competente (IIA, 2011, item 1220).
GOVERNANA PBLICA
77
COMPONENTE C3 - ACCOUNTABILITY E TRANSPARNCIA
Os membros da alta administrao e dos conselhos de administrao
ou equivalente so os responsveis por prestar contas de sua atuao e devem
assumir, integralmente, as consequncias de seus atos e omisses (IBGC, 2009).
Tradicionalmente, a implementao do sistema de governana deve
incluir mecanismos de prestao de contas e de responsabilizao para garan-
tir a adequada accountability. A IFAC (2013) acrescenta a estes mecanismos
a necessidade de um contexto de transparncia para garantir a efetividade
da accountability.
A prestao de contas no deve restringir-se ao desempenho econmico-
fnanceiro, mas contemplar tambm os demais fatores (inclusive intangveis) que
norteiam a ao gerencial e que conduzem criao de valor para a organizao
(IBGC, 2009).
Prticas relacionadas a accountability e transparncia
Prtica C3.1 - Dar transparncia da organizao s partes interessadas,
admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
Envolve identifcar as exigncias normativas e jurisprudenciais de publi-
cidade e as demandas por informao pelas partes interessadas. Relaciona-se,
ainda, com a defnio, pela alta administrao, de diretrizes para abertura de
dados, divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao
e comunicao com as diferentes partes interessadas.
Implica que o catlogo de informaes s quais a organizao se compro-
mete a dar transparncia esteja defnido e acessvel s partes interessadas e que
as prprias informaes s quais a organizao se compromete a dar transpa-
rncia esto disponveis para consulta, de acordo com as exigncias normativas
e jurisprudenciais.
Como resultado, espera-se que as partes interessadas reconheam que suas
necessidades de informaes foram atendidas.
78
Prtica C3.2 - Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas
de governana e de gesto, de acordo com a legislao vigente e com o
princpio de accountability.
Consiste em publicar, de acordo com exigncias normativas e jurispru-
denciais, relatrios organizacionais e informaes produzidas por instncias
externas de governana acerca da implementao e resultados dos sistemas
de governana e de gesto, de modo que as partes interessadas reconhecem a
prestao de contas como satisfatria.
Prtica C3.3 - Avaliar a imagem da organizao e a satisfao das partes
interessadas com seus servios e produtos.
Implica monitorar e avaliar a imagem da organizao perante as partes
interessadas, bem como a satisfao destas com servios e produtos sob respon-
sabilidade da organizao, cuidando que aes de melhoria sejam implementa-
das sempre que necessrio.
Prtica C3.4 - Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de
irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.
Pressupe apurar indcios de irregularidade e aplicar sanes nos casos
comprovados, sempre em conformidade com diretrizes previamente defnidas.
Garante, ainda, que casos comprovados de irregularidade resultem em encami-
nhamento tempestivo para os rgos de controle competentes.
Termos relacionados a accountability e transparncia
Accountability: conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os
decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes,
garantindo-se maiores transparncia e exposio das polticas pblicas
(MATIAS-PEREIRA, 2010). Promoo da transparncia por meio de infor-
maes claras e justas (IIA, 2011). A accountability envolve, alm do dever e
da responsabilidade de prestar contas, o desejo de faz-lo de forma voluntria.
GOVERNANA PBLICA
79
Transparncia: divulgao oportuna de todas as questes relevantes rela-
cionadas organizao, inclusive situao fnanceira, desempenho, compo-
sio e governana da organizao (SLOMSKI, 2008). Transparncia nas
informaes, especialmente nas de alta relevncia, que impactem os negcios
e que envolvam resultados, oportunidades e riscos. A transparncia deve
situar-se dentro dos limites de exposio que no sejam confitantes com a
salvaguarda de informaes (MATIAS-PEREIRA, 2010).
GOVERNANA PBLICA
81
REFERNCIAS
ABNT. Associao Brasileira de Normas Tcnicas. NBR ISO/IEC 38500: Go-
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GOVERNANA PBLICA
89
APNDICE I Exemplos de Instncias de Governana
EXEMPLOS DE INSTNCIAS de governana associadas a cada um dos Entes Fede-
rativos e Poderes da Unio esto indicadas a seguir. Trata-se de uma lista no
exaustiva de organizaes e estruturas administrativas envolvidas na governana
de rgos e entidades da Administrao Pblica.
Governo
Federal
ou equivalente
Alta
administrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Poder
Executivo
Conselho da Repblica
Conselho de Defesa Nacional
Conselho Nacional de Educao
Conselho Nacional de Assistncia Social
Conselho Nacional de Sade
Conselho Nacional de Seguros Privados
Conselho Nacional de Previdncia Social
Conselho Nacional de
Previdncia Complementar
Conselho Nacional de Trnsito
Conselho Nacional de Juventude
Conselho Nacional de Imigrao
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
Conselho Nacional do Servio
Social da Indstria
Conselho Nacional de Turismo
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso
Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente
Presidente da
Repblica
Ministro de
Estado
Secretrio-
Executivo
Controle
Interno
Comit
de Poltica
Monetria
Congresso
Nacional
Tribunal de
Contas da
Unio
EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA
90
Governo
Federal
ou equivalente
Alta admi-
nistrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Poder
Executivo
Conselho Nacional de Promoo
da Igualdade Racial
Conselho Nacional de Politica Energtica
Conselho Nacional dos Direitos
da Pessoa com Decincia
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Conselho Nacional do Esporte
Conselho Nacional das Cidades
Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria
Conselho Nacional de Metrologia
Conselho Nacional de Biossegurana
Conselho Nacional do Idoso
Conselho Nacional do Petrleo
Conselho Nacional de
Polticas sobre Drogas
Conselho Nacional de Poltica Cultural
Conselho Nacional de Poltica Agrcola
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Conselho Nacional de Integrao
de Polticas de Transporte
Poder
Legislativo
Plenrio da Cmara dos Deputados
Plenrio do Senado Federal
Presidente da
Cmara dos
Deputados
Presidente do
Senado Federal
Controle
Interno -
Comits
Controle social
Tribunal de
Contas da
Unio
Poder
Judicirio
Plenrio do Tribunal Presidente
de Tribunal
Controle
Interno -
Comits
Congresso
Nacional
Conselho
Nacional
de Justia
Tribunal de
Contas da
Unio

GOVERNANA PBLICA
91
Governo
Estadual
ou equivalente
Alta admi-
nistrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Poder
Executivo
Conselho Estadual de Sade
Conselho Estadual de Educao
Conselho Estadual de Habitao
Conselho Estadual de Trnsito
Conselho Estadual de Meio Ambiente
Conselho Estadual de Recursos Hdricos
Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural
Conselho Estadual de
Desenvolvimento Urbano
Conselho Estadual de Assistncia Social
Conselho Estadual de Juventude
Conselho Estadual de Cultura
Conselho Estadual de Turismo
Governador
Secretrios
Controle
Interno -
Comits
Assembleia
Legislativa
Tribunal de
Contas do
Estado
Poder
Legislativo
Plenrio da Assembleia Legislativa Presidente da
Assembleia
Legislativa
Controle
Interno
Comits
Controle social
Tribunal de
Contas do
Estado
Poder
Judicirio
de Tribunal
Controle
Interno
Comits
Assembleia
Legislativa
Tribunal de
Contas do
Estado
EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA
92
Governo
Municipal
ou equivalente
Alta admi-
nistrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Poder
Executivo
Conselho Municipal de Sade
Conselho Municipal de Educao
Conselho Municipal do Fundef
Conselho Municipal de
Alimentao Escolar
Assistncia Social
Conselho Municipal de Controle
Social do Bolsa Famlia
Conselho Municipal da Mulher
Conselho Municipal do Idoso
Conselho Municipal da
Criana e do Adolescente
Conselho Municipal de Defesa dos
Direitos da Pessoa com Decincia
Conselho Municipal de Meio Ambiente
Poltica Cultural
Transportes Urbanos
Prefeito
Secretrios
Controle
Interno
Comits
Tribunal de
Contas do
Municpio
Tribunal de
Contas do
Estado
Poder
Legislativo
Plenrio da Cmara de Vereadores Presidente da
Cmara de
Vereadores
Controle
Interno
Controle social
Tribunal de
Contas do
Estado
Poder
Judicirio
do Tribunal
Controle
Interno
Cmara
Municipal
Tribunal de
Contas do
Estado
GOVERNANA PBLICA
93
APNDICE II Comparativo entre verso 1 e verso 2
O QUADRO 2 apresenta a relao entre as prticas de governana indicadas
na primeira e na segunda verso do referencial bsico de governana. Para
mais informaes sobre as prticas de governana que constam da verso 2 do
referencial consulte a lista de itens de controle que est disponvel em: http://
www.tcu.gov.br/governanca.
QUADRO 2. Relao entre as prticas indicadas na primeira e na segunda verso do referencial
VERSO 2 VERSO 1
L1.1 - Estabelecer e dar transparncia
ao processo de seleo de membros
de conselho de administrao ou
equivalente e da alta administrao.
L.1.1 - Utilizar processo transparente e formalizado
que oriente a indicao, a seleo e a nomeao de
membros da alta administrao e da gesto operacional.
L1.2 - Assegurar a adequada capacitao
dos membros da alta administrao.
L1.2 - Assegurar a adequada capacitao dos
membros da alta administrao e da gesto
operacional, de modo que as competncias
necessrias execuo de suas atividades sejam
desenvolvidas. O processo de capacitao deve
ser realizado quando esses forem nomeados para
novas funes ou quando se zer necessrio.
L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao de
desempenho de membros da alta administrao.
L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao
de desempenho dos membros e da alta
administrao e da gesto operacional.
L1.4 -Garantir que o conjunto de benefcios, caso
exista, de membros de conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao seja
transparente e adequado para atrair bons
prossionais e estimul-los a se manterem
focados nos resultados organizacionais.
L1.4 - Garantir que o conjunto dos benefcios da
alta administrao seja transparente e adequado
para atrair bons prossionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2
94
VERSO 2 VERSO 1
L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta
que dena padres de comportamento dos
membros do conselho de administrao ou
equivalente e da alta administrao.
L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta
formalmente institudo e sucientemente detalhado
e claro que dena padres de comportamento
aplicveis aos membros dos conselhos, aos da alta
administrao e aos gerentes da organizao.
L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle para
evitar que preconceitos, vieses ou conitos de
interesse inuenciem as decises e as aes
de membros do conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao.
L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle adequados
para evitar que preconceitos, vieses ou conitos de
interesse inuenciem as decises e as aes de membros
dos conselhos, da alta administrao e de gerentes.
L2.3 - Estabelecer mecanismos para garantir que
a alta administrao atue de acordo com padres
de comportamento baseados nos valores e
princpios constitucionais, legais e organizacionais
e no cdigo de tica e conduta adotado.
L2.3 - Agir de acordo com padres de comportamento,
baseados nos valores e princpios constitucionais,
legais e institucionais e no cdigo de tica e conduta
adotado, servindo de exemplo para todos.
L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto
da organizao, especialmente quanto ao
alcance de metas organizacionais.
L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da
organizao, especialmente o alcance de metas
institucionais e o comportamento dos membros
da alta administrao e dos gerentes.
L3.2 - Responsabilizar-se pelo estabelecimento de
polticas e diretrizes para a gesto da organizao
e pelo alcance dos resultados previstos.
L3.3 - Responsabilizar-se, perante as estruturas de
governana (internas e externas), pelo estabelecimento
de polticas e diretrizes para a gesto da organizao
e pelo alcance dos resultados previstos.
L3.3 - Assegurar, por meio de poltica de
delegao e reserva de poderes, a capacidade
das instncias internas de governana de
avaliar, direcionar e monitorar a organizao.
E4.1.Estabelecer e manter poltica de delegao e de
reserva de poderes, de forma a assegurar a capacidade
de avaliar, dirigir e monitorar a organizao.
L3.4 - Responsabilizar-se pela gesto
de riscos e controle interno.
C1.3 - Assegurar que a gesto de riscos e
o controle interno sejam parte integrante
dos processos organizacionais.
C1.1 - Fomentar a cultura de gesto de riscos como
fator essencial para implementar a estratgia, tomar
decises e realizar os objetivos da organizao.
L3.5 - Avaliar os resultados das
atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e, se necessrio, determinar
que sejam adotadas providncias.
L3.4 - Avaliar os resultados das atividades de
controle e dos trabalhos de auditoria e garantir
que sejam adotadas as providncias cabveis.
GOVERNANA PBLICA
95
VERSO 2 VERSO 1
L4.1 - Estabelecer as instncias internas
de governana da organizao.
L4.2 - Garantir o balanceamento de poder
e a segregao de funes crticas.
L3.2 - Denir os papis e distribuir as responsabilidades
entre os membros dos conselhos, da alta administrao
e os gerentes, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas.
E4.2 - Denir os papis e distribuir as responsabilidades
entre os conselhos, a alta administrao e a gesto
operacional, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas.
E4.3 - Denir, de forma clara, procedimentos
e regulamentos afetos a gesto da estrutura
interna de governana, bem como os seguintes
processos:elaborao, implementao e reviso de
polticas; tomada de deciso, monitoramento e controle.
L4.3 - Estabelecer o sistema de governana da
organizao e divulg-lo para as partes interessadas.
E1.3 - Publicar, para conhecimento de todas as
partes interessadas, a estrutura de governana
vigente na organizao, assim como os
papis e as responsabilidades denidos.
E1.1 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao
com as diferentes partes interessadas e assegurar
sua efetividade, consideradas as caractersticas e
possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
E1.2 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao
e consulta com as diferentes partes interessadas e
assegurar sua efetividade, consideradas as caractersticas
e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
L2.4 - Contribuir para a boa reputao da
organizao por meio de boas relaes com
o cidado e com outras instituies.
E1.2 - Promover a participao social,
com envolvimento dos usurios, da
sociedade e das demais partes interessadas
na governana da organizao.
E1.1 - Estabelecer modelo de participao social, no qual
se promova o envolvimento da sociedade, dos usurios e
demais partes interessadas na denio de prioridades.
E1.3 - Estabelecer relao objetiva e prossional com
a mdia, com outras organizaes e com auditores.
E1.4 - Estabelecer relao objetiva e prossional com
a mdia, com outras instituies e com auditores.
E1.4 - Assegurar que decises, estratgias, polticas,
programas, planos, aes, servios e produtos de
responsabilidade da organizao atendam ao
maior nmero possvel de partes interessadas, de
modo balanceado, sem permitir a predominncia
dos interesses de pessoas ou grupos.
E1.5 - Assegurar que decises, estratgias, planos, aes,
servios e produtos fornecidos pela organizao atendam
ao maior nmero possvel de partes interessadas,
de modo balanceado, equitativo, sem permitir a
predominncia dos interesses de pessoas ou grupos.
COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2
96
VERSO 2 VERSO 1
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da estratgia
que considere aspectos como transparncia
e envolvimento das partes interessadas.
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da
estratgia que considere aspectos como
transparncia, comprometimento das partes
interessadas e foco em resultados.
E2.2 - Estabelecer modelo de gesto que favorea o
alinhamento de operaes estratgia e possibilite aferir
o alcance de benefcios, resultados,objetivos e metas.
E2.2 - Estabelecer a estratgia da organizao. E2.3 - Estabelecer a estratgia da
organizao e formaliz-la.
E2.4 - Comunicar s partes interessadas
a estratgia da organizao.
E2.3 - Monitorar e avaliar a execuo
da estratgia, os principais indicadores
e o desempenho da organizao.
E2.5 - Monitorar e avaliar a execuo da
estratgia, os principais indicadores operacionais
e os resultados da organizao.
E3.1 - Estabelecer mecanismos de
atuao conjunta com vistas a formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
de polticas transversais e descentralizadas.
E3.1 - Estabelecer mecanismos de articulao,
comunicao e colaborao que permitam alinhar
estratgias e operaes das organizaes envolvidas
em polticas transversais e descentralizadas.
E3.2 - Estabelecer, de comum acordo, objetivos
coerentes e alinhados entre todas as organizaes
envolvidas na implementao da estratgia, para que
os resultados esperados possam ser alcanados.
C1.4 - Considerar os riscos que tm impacto sobre
outras organizaes pblicas e demais partes
interessadas e comunicar, consultar e compartilhar
informaes regularmente com essas partes.
C1.1 - Estabelecer sistema de gesto
de riscos e controle interno.
C1.2 - Estabelecer poltica e estrutura integrada
de gesto de riscos e controle interno.
C1.2. Monitorar e avaliar o sistema de
gesto de riscos e controle interno, a m de
assegurar que seja ecaz e contribua para a
melhoria do desempenho organizacional.
C1.5.Monitorar e analisar a gesto de riscos e o sistema
de controle interno, a m de assegurar que sejam
ecazes e apoiem o desempenho organizacional.
C2.1. Estabelecer a funo de auditoria interna. C2.1.Estabelecer estatuto que dena o propsito, a
autoridade e a responsabilidade da auditoria interna.
GOVERNANA PBLICA
97
VERSO 2 VERSO 1
C2.2 - Prover condies para que a auditoria
interna seja independente e prociente.
C2.2 - Prover condies para que a auditoria interna
seja independente e para que os auditores internos
sejam procientes, atuem de forma objetiva e com
zelo prossional ao executar seus trabalhos.
C2.3 - Assegurar que a auditoria interna
adicione valor organizao.
C2.4 - Assegurar que a auditoria interna
adicione valor organizao.
C2.3 - Garantir que seja desenvolvido e mantido
um programa de garantia de qualidade e
melhoria da auditoria interna, compreendendo
todos os aspectos da atividade.
C3.1 - Dar transparncia da organizao
s partes interessadas, admitindo-se o
sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.6 - Comprometer-se com a transparncia da
organizao s partes interessadas, admitindo-se
o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.2 - Prestar contas da implementao e dos
resultados dos sistemas de governana e de
gesto, de acordo com a legislao vigente
e com o princpio de accountability.
C3.1 - Publicar relatrios peridicos de desempenho dos
sistemas de governana e de gesto, de acordo com a
legislao vigente e com os princpios de accountability.
C3.2 - Publicar, juntamente com os relatrios peridicos,
parecer da auditoria interna quanto conabilidade das
informaes prestadas, a regularidade das operaes
subjacentes e o desempenho das operaes.
C3.3 - Publicar a deciso quanto regularidade das
contas proferida pelo rgo de controle externo.
C3.4 - Publicar eventuais avaliaes da adequao
e do desempenho dos sistemas de governana e de
gesto realizadas pelos rgos de controle externo.
C3.3 - Avaliar a imagem da organizao
e a satisfao das partes interessadas
com seus servios e produtos.
C3.5 - Avaliar, periodicamente, o grau de satisfao
das partes interessadas com as estratgias e aes
da organizao, a satisfao quanto a servios e
produtos fornecidos, assim como avaliar a imagem, a
reputao e a conana do pblico na organizao.
C3.4 - Garantir que sejam apurados, de ofcio,
indcios de irregularidades, promovendo a
responsabilizao em caso de comprovao.
C3.7 - De ofcio, garantir que sejam apurados os
fatos com indcio de irregularidade ou contrrios
poltica de governana, promovendo a
responsabilizao em caso de comprovao.
GOVERNANA
PBLICA:
w
w
w
.
t
c
u
.
g
o
v
.
b
r
MISSO
Controlar a Administrao Pblica para
contribuir com seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade
VISO
Ser reconhecido como instituio de excelncia
no controle e no aperfeioamento
da Administrao Pblica
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Auditores
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Benjamin Zymler
Weder de Oliveira
Repblica Federativa do Brasil
Adaptao Final
Editora do TCU
Capa
Endereo para Contato
Edifcio Anexo II Sala 456
70.042-900 Braslia - DF
Fones (61) 3316 7766/7285/5030
Fax (61) 3316 7536
Pablo Frioli
Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio
Fone 0800 644 1500
MINISTROS
Augusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva
(Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Responsabilidade pelo Contedo
Governana e Gesto
Editora do TCU
Projeto Grco, Diagramao e Capa
Editora do TCU
Governana e Gesto
Edifcio Anexo I Salas 105 e 115
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 5035
seplan@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br

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