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O Executivo e a Construo do Estado no Brasil: do Desmonte da Era Vargas ao Novo

Intervencionismo Regulatrio
Renato R. Boschi e Maria Regina Soares de Lima
O presente trabalho busca responder indagao fundamental sobre o que teria mudado no
contexto institucional brasileiro a partir da reforma do stado! da abertura da economia e integrao
do pa"s nos circuitos globali#ados. $rataremos de a%aliar as mudanas em duas dimens&es' de um
lado a reconfigurao do espao p(blico no que di# respeito s modalidades de relacionamento entre
o stado e os interesses organi#ados) de outro lado! o impacto das reformas no plano das rela&es
entre os poderes! tendo em %ista os no%os padr&es regulat*rios calcados na criao de ag+ncias
externas ao aparelho do xecuti%o.
ste con,unto de transforma&es se expressa na eroso do corporati%ismo estatal como
forma predominante de intermediao! representao de interesses e a conseq-ente formulao de
pol"ticas de cunho regulat*rio. Obser%a.se! neste sentido! o es%a#iamento da representao
corporati%a que se efeti%a%a atra%/s de conselhos ligados esfera do xecuti%o! com conseq-+ncias
marcantes no que di# respeito ao acesso da sociedade ci%il atra%/s de outros canais institucionais!
sobretudo o Legistati%o. O legado corporati%o subsiste! por/m! em termos de estrutura de
representao e pr0tica pol"tica! como uma base sobre a qual se erigem as no%as modalidades de
regulao. 1 criao das ag+ncias com uma estrutura burocr0tica espec"fica e com nature#a ,ur"dica
de autarquia especial! em princ"pio independente da pol"tica do xecuti%o! teria ocasionado tamb/m
um redimensionamento da relao entre os poderes! bem como de no%as interfacies entre a
burocracia estatal! os setores regulados e os consumidores.
1 primeira parte do texto discute! ap*s um exame das rela&es p(blico2pri%ado no Brasil
ao longo do per"odo desen%ol%imentista! as principais altera&es introdu#idas no cen0rio p*s.
reformas quanto atuao dos grupos de interesse e a reconfigurao no plano institucional que se
delineia a partir das rela&es entre esses atores e o stado. 1 an0lise sugere uma linha de
continuidade no papel preponderante do xecuti%o como ordenador dessas rela&es! especulando
sobre a restaurao de poss"%eis arran,os corporati%os na intermediao entre o pri%ado e o p(blico.
O corporati%ismo da era 3argas / %isto em sua dupla condio de uma inst4ncia de representao de
interesses e mecanismo de regulao econ5mica num ambiente de protecionismo e gesto p(blica de
setores monop*licos. 1 estrutura corporati%a! enquanto mecanismo de organi#ao e representao
de interesses! subsiste em parte no contexto p*s.reformas! embora operando sob o marco de
incenti%os institucionais distintos.
1 segunda parte do texto focali#a as ag+ncias regulat*rias enquanto ino%ao mais
significati%a da reforma do stado! contextuali#ando a sua emerg+ncia comparati%amente a outras
experi+ncias internacionais! analisando as moti%a&es para esse no%o desenho institucional e
a%aliando seu desempenho do ponto de %ista da dis,unti%a autonomia2controle. 1 partir desses
elementos procuraremos sugerir linhas de continuidade e ruptura no papel do xecuti%o com relao
s demais institui&es de go%erno e atores da sociedade ci%il.
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1 O Executivo e a Rede!inio das Rela"es #$%lico&#rivado no Brasil: um novo
cor'orativismo(

7 not*ria a centralidade do poder executi%o na engenharia institucional republicana no


Brasil! particularmente a partir dos anos 89 quando se define um modelo de desen%ol%imento
econ5mico centrado no eixo urbano2industrial e marcado por forte inter%encionismo estatal. 1
import4ncia do poder xecuti%o ultrapassa a dimenso da centrali#ao e dos contornos autorit0rios
no exerc"cio do poder pol"tico que as an0lises na %ertente da sociologia pol"tica atribu"ram ao
processo pol"tico a partir da constatao deste papel protagoni#ante do poder xecuti%o. :ica a
impresso de que o poder xecuti%o encarnaria o pr*prio stado! sendo este tal%e# o trao
fundamental na interpretao da l*gica de todo o per"odo. m outras pala%ras! sub,acente noo de
stado! estaria a figura do poder xecuti%o! a partir do qual se ordenariam todas as rela&es!
incluindo as que se estabelecem com os demais poderes! sobretudo o poder Legislati%o! e as pr*prias
rela&es com a sociedade. ;e fato! se / poss"%el identificar uma linha de continuidade na atuao e
no papel do stado no caso brasileiro! esta residiria nesta preponder4ncia do xecuti%o ao longo das
di%ersas fases do processo de desen%ol%imento a partir dos anos 89! passando pela crise do modelo
protecionista estati#ante! at/ a atual fase caracteri#ada pela +nfase no mercado e insero do pa"s nos
circuitos globali#ados. $al reconhecimento no de%e obscurecer! contudo! por um lado o papel dos
atores sociais na configurao de arran,os institucionais e! por outro! a din4mica de relacionamento
%ari0%el entre os poderes! especialmente em termos das rela&es xecuti%o2Legislati%o ao longo do
tempo! dependendo de certas caracter"sticas con,unturais.
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=:>a2?=>R@ sta parte do texto / de autoria de Renato R. Boschi e foi escrito quando da perman+ncia do autor na :rana como
titular da c0tedra S/rgio Buarque de Aolanda de Bi+ncias Sociais na =ni%ersit/ $oulouse le Mirail e na Maison des Sciences de
lCAomme! 7cole de Aautes 7tudes em Sciences Sociales em >aris! entre outubro de 699D e fe%ereiro de 6996. Bomo tal! trata.se de
um ensaio que guarda um certo distanciamento em relao ao cen0rio brasileiro! inclusi%e do ponto de %ista de uma argumentao
fundanda em dados emp"ricos. 1 reflexo aqui empreendida condensa dados e informa&es de pesquisas anteriores! al/m de
informa&es que so de%idamente referenciadas no texto. Eeste sentido! os semin0rios condu#idos em $oulouse sobre ao coleti%a e
a construo do espao p(blico no Brasil foram extremamente (teis para a estruturao de alguns dos argumentos centrais! bem como
as confer+ncias proferidas no 4mbito da c0tedra. O autor agradece a Maria Regina Soares de Lima pelo di0logo inicial e a formulao
de algumas linhas de argumentao aqui a%anadas. 1 %isita de li ;ini# propiciou! como de sempre! um refinamento de outras tantas
linhas de argumentao. O autor agradece ainda a dedicao de Eir%ea Ra%ena! sua orientanda no programa de doutorado! que o
acudiu com algumas refer+ncias bibliogr0ficas sobre a regulao que lhe falta%am no exterior. 1 responsabilidade pelos argumentos!
como de praxe! / do autor.
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=ma forte associao do stado ao poder xecuti%o ense,a! na literatura! debates! por um
lado relacionados instabilidade das institui&es da democracia representati%a e! por outro lado!
relacionados debilidade da sociedade ci%il. 1 uma %iso que redu# o stado ao poder xecuti%o
tenderia a corresponder uma interpretao sobre a parca institucionali#ao dos partidos pol"ticos!
sobre a atuao do poder legislati%o como uma arena dotada de baixo grau de autonomia! sobre a
submisso e baixa capacidade de iniciati%a de diferentes segmentos da sociedade ci%il! sobre o
controle puro e simples dos setores subalternos e! finalmente! sobre a ess+ncia mesma do processo
de produo de pol"ticas p(blicas a partir do isolamento de esferas decis*rias da burocracia ligada ao
xecuti%o. m abordagens mais recentes que tratam das pol"ticas de estabili#ao macroecon5mica
e dos processos de recon%erso a uma economia de mercado! a +nfase recai mesmo sobre o
insulamento do xecuti%o e da sua burocracia como uma condio para a implementao de
pol"ticas econ5micas! configurando uma clara ,ustificati%a de distor&es da democracia num quadro
de submisso da pol"tica economia FGeddes!DHHI) Aaggard J Kaufmann! DHHLM. m (ltima
an0lise! a burocracia ligada ao xecuti%o! ,untamente com a presid+ncia da Rep(blica! se
constituiriam no cerne mesmo do stado! %isto como uma entidade e como n(cleo de todo o
processo pol"tico! sobretudo a partir de DH89! quando do pri%ilegiamento de um modelo de
desen%ol%imento industrial %oltado superao do atraso econ5mico e da implantao do
corporati%ismo como uma forma de ordenao das rela&es p(blico2pri%ado.
Eo se trata de desconhecer que! na passagem a um modelo centrado no mercado a partir
dos anos H9! essa pre%al+ncia do xecuti%o tenha deixado de se constituir uma tend+ncia ou mesmo
que! no contexto do capitalismo a%anado! o xecuti%o concentre um feixe expressi%o de
prerrogati%as frente s outras inst4ncias de poder. Eo se trata tampouco de discordar da percepo
do xecuti%o como uma arena central para a qual tendia a con%ergir o fluxo das rela&es
pro%enientes da sociedade ci%il no per"odo desen%ol%imentista. $rata.se de qualificar um trao
emp"rico que as an0lises em geral fi#eram por enfati#ar e que tal%e# ti%essem en%ie#ado a
compreenso sobre como se estabeleceram as rela&es p(blico2pri%ado durante o per"odo!
principalmente no que tange a uma a%aliao do corporati%ismo e s conclus&es gerais sobre o
predom"nio a%assalador do stado sobre a sociedade. mbora alguns trabalhos de recuperao da
tra,et*ria do capitalismo industrial no Brasil tenham desde os anos N9 se constitu"do numa inflexo a
esta %iso predominante FBoschi J ;ini# Berqueira! DHNN) ;ini#! DHNO) ;ini# J Boschi! DHNO)
Boschi! DHNHM e uma rea%aliao do significado do corporati%ismo tenha sido empreendida em
in(meros trabalhos FBoschi! DHHD) Bosta! DHHHM torna.se necess0rio um olhar menos agregado sobre
I
a noo de stado no per"odo desen%ol%imentista! distinguindo o xecuti%o de outras esferas. Eeste
sentido! seria poss"%el des%endar em que medida o Legislati%o! %isto como a esfera da representao
pol"tica! teria se constitu"do tamb/m no 4mbito da representao de interesses. $al esforo seria
tamb/m esclarecedor no sentido de se apreender algumas particularidades no tocante relao entre
os poderes e s modalidades de acesso da sociedade ci%il que marcaram a tra,et*ria at/ os anos O9!
quando se instaura a crise do modelo e se preconi#a o direcionamento ao mercado como uma
soluo econ5mica. Bom esta transio! que diferenas teriam ocorrido no arran,o institucional das
rela&es entre os poderes como um todo e que no%os padr&es de relacionamento entre o p(blico e o
pri%ado estariam se gestando com as no%as modalidades de inter%encionismo estatalP Que destaque
teria o Bongresso como uma arena da representao de interesses organi#ados! sobretudo em %ista
da +nfase no papel regulat*rio que as ag+ncias ligadas ao xecuti%o passam a desempenharP ;esta
forma! a questo que se coloca! por extenso! / a de se saber! no atual quadro marcado por um
modelo econ5mico orientado ao mercado e definido por no%as modalidades de inter%encionismo
estatal! que tend+ncias se esboam quanto ao papel do xecuti%o no interior do aparelho de stado e
deste com relao sociedade.
Eosso ob,eti%o nesta parte / o de empreeender uma comparao! em linhas gerais! dos
contornos entre o p(blico e o pri%ado nos dois momentos! no sentido de se apontar tend+ncias que
estariam a se delinear no que di# respeito s modalidades de acesso da sociedade ci%il ao stado e
no que concerne aos arran,os institucionais das rela&es entre os poderes! procurando aquilatar o
papel do xecuti%o sem perder de %ista o papel das outras inst4ncias de poder! particularmente o
Legislati%o! na configurao do espao p(blico. $rataremos de elucidar! a partir de tal comparao
as maneiras pelas quais se define o espao p(blico em termos institucionais! na conflu+ncia da
atuao de grupos da sociedade ci%il frente ao stado! num processo paulatino de gerao de regras!
estabelecimento de limites e normas que se instauram a partir da pr0tica do setor pri%ado e das
respostas ou iniciati%as do setor p(blico em termos ati%idade regulat*ria.
Eossa hip*tese central! desen%ol%ida ao longo de di%ersos trabalhos sobre o empresariado
e o stado no Brasil
D
e aqui reeditada para efeitos de se especular sobre no%as modalidades de
definio institucional do espao p(blico! / a de que os limites p(blico2pri%ado so dados pela
interao que se obser%a entre! de um lado! a ao coleti%a dos atores pri%ados e! de outro! as
iniciati%as e respostas do stado frente aos interesses pri%ados. :requentemente! o processo pol"tico
D
3er os trabalhos listados nas refer+ncias bibliogr0ficas do autor e em parceria com li ;ini#! sobretudo os mais recentes! onde
discute.se os impactos institucionais da atuao de grupos de interesse do empresariado.
L
oscila entre a ao coleti%a desses grupos indu#ida por mudanas institucionais %oltadas a assegurar
maiores graus de autonomia ao stado e a tentati%a de aprisionamento da esfera p(blica por
interesses fortemente organi#ados. ;ados os diferenciais na capacidade de organi#ao e promoo
da ao coleti%a de diferentes segmentos sociais! a esfera do p(blico se define a partir da dimenso
legal! como resultado em aberto! fruto da interao entre determinados interesses e as esferas de
poder. O conflito resultante ou a tenso que se %erifica entre as duas esferas! do p(blico e do
pri%ado! constituiria! assim! a ess+ncia mesma da pol"tica e do processo de institucionali#ao
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. ;a"
que em certos momentos ou con,unturas espec"ficas possa emergir o stado como um polo
dominante dotado de capacidade de iniciati%a e controle R maiores graus de autonomia enfim . e! em
outras! a sociedade ci%il em termos de processos pontuais de ao coleti%a ou ati%idade associati%a
de cunho mais permanente.
O corporati%ismo enquanto um arran,o institucional que pre%aleceu ao longo do per"odo
desen%ol%imenta pode ser %isto! nesta *tica! como um tipo de ordenamento p(blico2pri%ado que se
instaura a partir da interao entre a pr0tica dos grupos organi#ados R e! portanto! diretamente
proporcional sua capacidade de empreender a ao coleti%a . e a ao estatal! antes que como um
des"gnio do stado no intento de submeter a sociedade e garantir o processo de crescimento
econ5mico. >or certo! em termos da preponder4ncia de um dos dois polos do bin5mio stado2
sociedade! no in"cio do ciclo que se inaugura com os anos 89! fa#.se mais presente a atuao do
stado! sem que! no entanto! se exclua a capacidade diferencial de iniciati%a dos grupos pri%ados.
Mas em outros momentos! como ao redor dos anos O9! a t5nica / dada pela atuao da sociedade
ci%il e a din4mica de democrati#ao! num quadro de crise progressi%a das pol"ticas p(blicas que
da%am sustentao ao modelo de desen%ol%imento e! em consequ+ncia! de possibilidades em aberto
de construo institucional. m funo desta tra,et*ria particular e do fato de que o momento de
redefinio instituticional tenda a se mostrar sobremaneira intenso num quadro posterior
desconstruo da ordem pregressa! / l"cito questionar! como o fa#emos no t"tulo do presente artigo!
se estamos diante de um no%o corporati%ismo na definio das rela&es p(blico2pri%ado no Brasil e
quais seriam algumas de suas caracter"sticas em contraste com as modalidades preexistentes.
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3er a excelente discusso! nesta *tica! desen%ol%ida no cap"tulo introdut*rio da edio re%ista do cl0ssico de SernecT 3ianna FDHHHM
Liberalismo e Sindicato no Brasil. 1li o autor identifica esta din4mica a partir de uma discusso sobre os cl0ssicos e a ordem
corporati%a que se instaurou no Brasil dos anos 89' U>(blico e pri%ado coexistem sob tenso! e o bin5mio dispare que representam R
cooperao %ersus apropriao pri%ada desigual R somente pode se instalar e reprodu#ir sob tutela legal e incessante fiscali#ao.V
Fp.6HM F...M UBoncebida a sociedade ci%il como o reino da necessidade F...M a Wproduo do p(blicoC aparece como algo a ser
elaboradoV Fp.8LM
X
1)1) O vel*o cor'orativismo como s+ntese institucional
>ara al/m dos reparos que pudessem ser feitos interpretao do per"odo! uma bre%e re%isita
ao corporati%ismo do per"odo desen%ol%imentista seria tamb/m (til do ponto de %ista de se entender
o espao institucional sobre o qual a no%a ordem urbano2industrial se erige no Brasil p*s DH89.
1lguns trabalhos t+m discutido a herana corporati%a do per"odo desen%ol%imentista em
termos da superao ou no dos padr&es preexistentes de relacionamento stado2sociedade! em se
perguntando sobre o fim da era 3argas F1lmeida! DHHI) $0pia! DHHI) Bardoso! DHHH) ;ini# J
Boschi! 6999M. O pr*prio discurso oficial enfati#a a total ruptura com o passado no sentido de dar
destaque s ino%a&es institucionais e aos no%os padr&es de inter%encionismo estatal. :a#endo eco a
alguns dos debates no %eio do institucionalismo hist*rico F>eters! 6999) Aall J $aYlor! DHHX) $helen
J Steinmo! DHH6M pode.se desde ,0 argumentar a impossibilidade de se fa#er tabula rasa de um
determinado passi%o institucional! como se os no%os desenhos pudessem desconsiderar o dilema de
que a mudana institucional pressup&e necessariamente a utili#ao de institui&es existentes como
meio para se efeti%ar as transforma&es. $rata.se antes! no que di# respeito perspecti%a oficial
contempor4nea que enfati#a a ruptura com o passado! de uma estrat/gia de UofuscamentoV! isto /! de
des%inculao entre causas e consequ+ncias! no bo,o de um processo de desconstruo deliberada
F>ierson! DHHLM. Eo final das contas! a implantao de no%as f*rmulas institucionais! por %e#es lana
mo do mesmo tipo de instrumento que se %isa desmontar! ou at/ mesmo restaura certos padr&es
muito enrai#ados nas pr0ticas sociais. :oi assim com a recente reforma do stado em %0rias das suas
dimens&es! ao se utili#ar de expedientes de nature#a clientelista para quebrar interesses fortemente
constitu"dos.
;esta forma! se com ela no se opera uma ruptura radical! a herana corporati%a do per"odo
desen%ol%imentista fornece pelo menos um quadro dentro do qual no%as rela&es so estruturadas!
sendo este precisamente o caso da estrutura de representao de interesses do patronato e do
operariado no cen0rio p*s.reformas F;ini# J Boschi! 6999M. mbora com diferenas fundamentais
em cada caso! em funo mesmo das assimetrias incorporadas na estrutura corporati%a desde a sua
origem e tamb/m em funo dos diferenciais de recursos organi#acionais e da pr*pria centralidade
da ao coleti%a no comportamento estrat/gico das classes sociais! o %elho corporati%ismo imp&e
limites ino%ao no quadro da reestruturao institucional dos anos H9. ;a mesma forma! alguns
de seus traos institucionais constituti%os so determinantes da l*gica atra%/s da qual a estrutura
corporati%a como um todo foi se configurando e consolidando ao longo do tempo.
N
7 assim que! nas suas caracter"sticas mais gerais! a estrutura que se montou ao longo do
per"odo foi adquirindo contornos! por um lado! em funo dos diferenciais de recursos quanto ao
coleti%a entre os atores sociais! em termos de uma assimetria nos arran,os entre as classes e! por
outro lado! em funo do controle exercido pelo stado atra%/s do monop*lio da representao e do
imposto sindical! em termos de uma l*gica que indu#ia sua expanso com a fragmentao e
diferenciao crescentes no interior de cada uma das classes. >ara o caso do operariado pre%alece o
controle e a impossibilidade de organi#ao fora da estrutura oficial! le%ando a uma multiplicidade
de sindicatos de bases locais e a uma fragmentao nos *rgos de c(pula quando este controle se
relaxa no 4mbito da organi#ao de centrais sindicais. >ara o caso do empresariado! a fragmentao
se expressa na criao de associa&es paralelas estrutura oficial num ritmo crescente desde o in"cio
do ciclo! o qual se intensifica durante os anos L9 e particularmente entre os anos N9 e O9! com
reflexos ao n"%el do topo da estrutura que se tradu#em na aus+ncia de uma entidade hegem5nica
capa# de representar a classe como um todo F;ini# e Boschi! DHNH! DHHD! 6999) Boschi! DHHL)
;ini#! DHH6M. 1l/m disso! no que tange ao acesso ao aparelho de stado! a fragmentao imp&e uma
multiplicidade de estrat/gias em diferentes esferas da burocracia ligada ao xecuti%o! em diferentes
est0gios do processo de tomada de decis&es e em di%ersas 0reas de pol"tica econ5mica!
caracteri#ando! como salientado em in(meros estudos! a relati%a fraque#a do setor empresarial
frente ao stado! ainda que no uma inefic0cia de a&es isoladas e pontuais F;ini# e Boschi! DHOH!
DHH8! 6999) Schneider! DHHN! DHHOM.
7 assim tamb/m que! ao final do per"odo e! particularmente no contexto que se segue s
reformas orientadas ao mercado! como teremos a ocasio de desen%ol%er mais adiante! a l*gica de
atuao dos atores! bem como a reconfigurao da estrutura de representao dos interesses! %o ser
ainda pautados pelos eixos da assimetria inter.classes e da fragmentao intra.classe mas num
mo%imento adaptati%o aos incenti%os institucionais da no%a ordem. m outras pala%ras! os atores
incorporam! dentro de uma l*gica essencialmente competiti%a e marcada pela pre%al+ncia da adeso
%olunt0ria caracter"stica do no%o ambiente! a necessidade de pautar sua ao coleti%a pelo
fornecimento de incenti%os seleti%os aos membros de suas associa&es. $amb/m os sindicatos so
en%ol%idos nesta din4mica para a sua sobre%i%+ncia! ainda que o trao da filiao compuls*ria
continue a presidir o seu funcionamento. >or outro lado! permanecem as dificuldades para a
consecuo de a&es con,untas e concertadas! expressas na aus+ncia de organi#a&es hegem5nicas
de car0ter mais abrangente no interior de cada classe e de plataformas comuns inter ou intra classe.
Ea realidade! o cen0rio imediatamente anterior s reformas ,0 re%ela%a um grau maior de consenso
O
das elites empresariais apenas em torno da necessidade de reformas! numa direo diametralmente
oposta percepo das elites sindicais! sobretudo na 0rea de pol"ticas sociais.
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:ortemente marcado
pela tra,et*ria institucional do %elho corporati%ismo! o no%o ambiente se caracteri#a! assim! pela
emerg+ncia de alguns no%os par4metros que sobretudo redefinem a posio estrat/gica dos
diferentes atores entre si. Eesta alterao relati%a de pap/is! sobressai a mudana do papel
estrat/gico do stado frente aos atores dom/sticos como o elemento central da no%a ordem.
Ea tentati%a de superao da %iso dicot5mica stado2sociedade que atra%essa as
interpreta&es no pensamento pol"tico brasileiro e em %0rias das an0lises do per"odo p*s 89! pode.se
situar! desta forma! a perspecti%a interati%a entre os dois polos a que aludimos anteriormente. Eesta
*tica! o corporati%ismo implantado nos anos 89 pode ser interpretado como a s"ntese institucional
delimitando a fronteira entre o espao p(blico e o pri%ado! ainda que! como em outro tipo de
arran,os! encobrindo as apropria&es do p(blico pelo pri%ado que se operam pela %ia de contatos
pessoais! %"nculos clientelistas! pelo estabelecimento de redes! enfim! no espao cin#ento entre as
duas esferas. >or outro lado! embora replicando desigualdades sociais b0sicas R na literatura %istas
apenas pelo 4ngulo do controle das classes subalternas pelo stado R o corporati%ismo significou
mobili#ao e organi#ao das classes sociais pela %ia da representao de interesses. 7 assim que!
contrabalanando a dimenso autorit0ria en%ol%ida na ordenao categ*rica e hier0rquica dos
interesses e dos atores sociais a partir do stado! to amplamente salientada na literatura! a dimenso
da representao pode ser ressaltada como um fator positi%o a conferir algum grau de legitimidade e
transpar+ncia aos arran,os corporati%os.
;esta forma! representao! num cen0rio em que outras pr0ticas se insinuam! / um trao a se
reter e a se recuperar da l*gica do %elho corporati%ismo. Eo se tratou de uma obra cu,a implantao
ti%esse replicado a engenharia pol"tica proposta pelos pensadores autorit0rios! nem muito menos que
a sua pr0tica encarnasse uma %iso consequencial e clare%idente por parte das elites pol"ticas de
ento. $rata%a.se! sim! da delimitao do espao p(blico a partir da hierarqui#ao categ*rica dos
interesses! mas sobretudo instaurando uma l*gica na qual a representao era um princ"pio
fundamental. 1 cristali#ao de desigualdades e assimetrias pode ser creditada mais aos diferenciais
de recursos organi#acionais! bem como centralidade relati%a da ao coleti%a para os diferentes
atores sociais! do que a uma ast(cia pol"tica %oltada prec"puamente ao controle da participao. sta
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Sur%eY reali#ado pelo ?=>R@ no in"cio dos anos H9 com elites empresariais! sindicais! pol"ticas e burocr0ticas detetou claramente
esta tend+ncia F;ini# e Boschi! DHHNM. ;e resto! um trabalho recente mostra! contrastando o per"odo desen%ol%imentista com o
per"odo p*s.reformas! que os empres0rios t+m propenso a fa%orecer pol"ticas sociais apenas no contexto de uma economia protegida
e fechada. 3er ;elgado! 6999.
H
(ltima seria tamb/m um ingrediente! mas apenas um dos determinantes das maneiras pelas quais os
arran,os corporati%os se institucionali#aram. Que o resultado final no fosse plenamente esperado
fica claro a partir do momento em que entram em cena os imponder0%eis oriundos da ao coleti%a e
sua l*gica fundada na desigualdade. Os empres0rios consagraram! na pr0tica! uma estrutura dual
mais flex"%el capa# de controlar os seus pr*prios Ufree ridersV atra%/s de associa&es %olunt0rias de
ingresso restrito! fa#endo face aos benef"cios que a estrutura oficial ense,a%a classe como um todo
por interm/dio dos mecanismos da filiao compuls*ria e do imposto sindical. m outras pala%ras!
conquanto pudesse ser uma imposio institucional partindo do stado! os resultados finais! em
termos de um processo que aos poucos consolida o corporati%ismo como um dos arran,os centrais na
delimitao do espao p(blico! so na pr0tica alterados pela atuao concreta e pelo padro de
resposta dos atores sociais.
1 id/ia de um corporati%ismo bi.fronte expressa nas assimetrias entre as estruturas de
representao de interesses da classe patronal por contraste classe trabalhadora / bem salientada na
literatura que identifica a exist+ncia de uma estrutura oficial de representao! e uma estrutura
paralela para o caso da classe patronal F;ini# e Boschi! DHOH! DHH8! 6999) Leopoldi! 6999M. 1
maneira pela qual a din4mica da ao coleti%a se torna um fator determinante no resultado
institucional! isto /! le%ando a uma esp/cie de neo.corporati%ismo avant la lettre para o
empresariado! mas a um corporati%ismo mais r"gido no que di# respeito classe oper0ria! / muito
bem captada na an0lise de Bosta FDHHHM! indicando como um pro,eto de longo pra#o que garantisse
crescimento econ5mico e harmonia social! conquanto presente no c0lculo pol"tico! no fosse algo
assegurado ou %aticinado pelas elites pol"ticas. 1 +nfase na id/ia de representao pautando as
rela&es p(blico2pri%ado tal%e# possa ser alada tamb/m ao 4mbito dos resultados no esperados!
mas enfim! como algo que se consolidou ao longo dos anos! paradoxalmente como um trao
democr0tico oriundo de uma concepo autorit0ria.
Rele%ar este trao / importante no contraste que se pretende com a realidade dos anos p*s.
reformas orientadas ao mercado em termos dos fatores estruturantes da definio do espao p(blico.
Mas / importante salientar tamb/m certos aspectos processuais da tra,et*ria os quais configurariam!
em cada con,untura espec"fica! as condi&es para a definio ou redefinio dos contornos
p(blico2pri%ado. Eo in"cio do ciclo desen%ol%imentista! como ,0 salientado! predomina o polo
estatal! num quadro de restri&es competio pol"tica e no qual os atores sociais conquistam seus
espaos paulatinamente na esfera da representao de interesses ,unto burocracia do xecuti%o.
ste cen0rio / composto ainda por um tipo de inter%encionismo estatal de nature#a Uconstruti%aV!
D9
isto /! um contexto no qual se definem no%as 0reas de atuao do stado! espaos so
progressi%amente ganhos em relao l*gica de atuao do mercado! num processo de
fortalecimento do poder do stado atra%/s da sua capacidade de inter%eno em diferentes
dom"nios. $rata.se! em suma! do pr*prio processo de Uconstruo do stadoV Fstate buildingM a partir
da delimitao de sua esfera de atuao em dom"nios espec"ficos.
?n(meros estudos examinaram a fase constituti%a do per"odo! caracteri#ando.a em dois de
seus eixos fundamentais' o da pol"tica econ5mica e o da pol"tica social. =m terceiro eixo! relati%o
dimenso da competio pol"tica! permanece latente nesta fase! ense,ando interpreta&es mais
pol+micas que no cumpre aprofundarmos aqui. Se,a do ponto de %ista da inter%eno do stado na
0rea de pol"tica econ5mica F;ini#! DHNOM! se,a do ponto de %ista da formulao da pol"tica social
atra%/s da regulao das rela&es de trabalho e definio de direitos sociais FSernecT 3ianna DHHH)
Gomes!DHOO) Santos! DHNHM contudo! o stado! enquanto poder xecuti%o! se constroi a partir de sua
capacidade de inter%eno. m cada uma dessas duas 0reas o aspecto Uexpansi%oV da presena do
stado se fa# notar! de um lado definindo pela inter%eno crescente no dom"nio produti%o as bases
para o crescimento econ5mico e a criao de um ambiente dom/stico para os atores econ5micos
estatais e pri%ados. ;e outro lado criando! a partir da regulao das rela&es de trabalho! as
condi&es para a mobili#ao dos setores populares e seu ingresso na pol"tica.
Se nada disto / no%idade do ponto de %ista de uma interpretao do per"odo! esta bre%e
re%iso / (til no sentido de se marcar certos traos fundamentais da din4mica stado 2sociedade no
per"odo desen%ol%imenta. m primeiro lugar! o fato de que a possibilidade de participao no
processo decis*rio relati%o formulao de pol"tica econ5mica no apenas encaminha para o 4mbito
do xecuti%o a ao organi#ada dos grupos pri%ados nos m(ltiplos conselhos e esferas burocr0ticas
a que tinham acesso! como tamb/m estabelece um padro de relacionamento p(blico2pri%ado no
qual a mobili#ao dos (ltimos passa a ser indu#ida pelos graus de autonomia relati%a dos primeiros.
1 maior excluso e centrali#ao do processo decis*rio tenderia a corresponder rea&es e
manifesta&es dos atores pri%ados com impactos instucionais de peso! inclusi%e quanto pr*pria
sustentao de go%ernos e a nature#a do regime pol"tico! como aconteceu no caso dos empres0rios
por ocasio do processo de abertura no in"cio dos anos N9 F;ini# e Boschi! DHNO) Boschi! DHNH)
>aYne! DHHIM.
m segundo lugar! o fato de que o eixo da pol"tica social! com tend+ncia ascendente a partir
da implantao das leis trabalhistas dos anos 89 e I9! tem implica&es do ponto de %ista da
DD
mobili#ao social! particularmente em %irtude de que o mesmo entra em sinergia com o processo de
crescimento econ5mico! urbani#ao e industriali#ao. Bonquanto limitada! a abrang+ncia da
pol"tica social! no sentido da incluso progressi%a de categorias sociais ao 4mbito da Ucidadania
reguladaV! bem como em termos do alcance e das 0reas de proteo! atinge um 0pice com a
uni%ersalio dos direitos sociais na letra da Barta de DHOO. Eo auge do ciclo desen%ol%imentista!
por ocasio do Umilagre econ5micoV dos anos N9 e ,0 por %olta da sua inflexo numa direo de
crise nos anos O9! a mobili#ao ense,ada pelo eixo da pol"tica social! bem como pelas
transforma&es estruturais operadas atra%/s do eixo da pol"tica econ5mica! %em tona em termos de
um fortalecimento do polo social frente ao polo estatal! com a emerg+ncia de uma sociedade ci%il
mais organi#ada e dotada de %igor associati%o FBoschi! DHON) Santos! DHOLM.
>or (ltimo! no que se refere ao eixo da participao pol"tica! / interessante obse%ar que! a
despeito das idas e %indas de um processo pol"tico marcado pela instabilidade! mudana de regimes
e ambiguidades com relao s franquias democr0ticas! foram se estabelecendo regras! se
consolidando processos e se definindo um quadro que e%entualmente condu#iria
institucionali#ao da competio pol"tica democr0tica e tamb/m plena extenso dos direitos
pol"ticos. Obser%a.se o tr4nsito de uma democracia de participao limitada no in"cio do ciclo! a
uma democracia de massas! num processo de progressi%o fortalecimento da representao pol"tica
pela pr0tica rotini#ada de elei&es.
Dentro deste quadro, o Congresso se destaca como uma esfera progressivamente dotada
de identidade prpria e de protagonismo poltico, no somente ensejados pela dinmica da
representao poltica, mas tambm em virtude do seu espao institucional no processo decisrio.
O poder Legislati%o sobre%i%e aos altos e baixos do processo pol"tico e! ainda que submetido
l*gica de atuao do poder xecuti%o! %ai.se constituindo tamb/m numa arena importante! com
din4mica pr*pria e processos peculiares que apenas mais recentemente t+m sido enfocados nas
an0lises F:igueiredo e Limongi! DHHH) Boschi! ;ini# e Santos! 6999M. Re%ela.se! assim! uma faceta
menos %is"%el das rela&es stado2sociedade no Brasil que / a ocupao progressiva do Legislativo
pelos interesses organiados, sobretudo a partir da Constituinte de !"## F;ini# e Boschi! DHOHa)
DHHHM. 1l/m disso! de forma menos contundente! constata.se a exist+ncia de um n(cleo expressi%o
de empres0rios no Bongresso desde a legislatura de DHIL! n(cleo este que se di%ersifica na mesma
proporo da difuso e complexificao do processo de industriali#ao FBoschi! ;ini# e Santos!
6999M. Obser%a.se! em suma! a interpenetrao das din4micas da representao pol"tica e da
representao de interesses.
D6
1 con,untura do final do ciclo desen%ol%imentista! por %olta de meados dos anos O9! quando
o aprofundamento do modelo fundado na industriali#ao substituti%a se mostra in%i0%el a partir da
instalao de uma crise com determinantes internos e externos! caracteri#a.se! ao contr0rio daquela
que presidiu ao seu surgimento! por um processo de desconstruo que coloca em xeque o pr*prio
stado. O imperati%o da estabili#ao macro.econ5mica no front interno! somado necessidade de
competi%idade da economia e integrao do pa"s nos circuitos globali#ados no front externo
instauram uma l*gica! desta feita restriti%a! quanto atuao do stado. $em in"cio um processo de
descontruo da ordem pregressa em todos os seus pilares! a comear pela pr*pria reforma do
stado! na medida em que a expanso estatal nos mais di%ersos dom"nios re%ela%a.se em si mesma
como um componente da crise. 1 con,uno dos tr+s eixos a que se referia anteriormente para o
momento constituti%o R os eixos da pol"tica econ5mica! da pol"tica social e o da participao pol"tica
R / praticamente o seu re%erso' se%eras restri&es possibilidade de crescimento econ5mico!
decl"nio do eixo da pol"tica social e impossibilidade de fa#er %aler a letra constitucional na esfera
dos direitos sociais rec/m concedidos e daqueles anteriormente adquiridos e! finalmente! uma
tend+ncia ascendente quanto ao eixo da participao pol"tica.
sta con,untura do cen0rio imediatamente anterior s reformas foi abordada na literatura que
cuidou de perseguir mais uma transio! como uma situao particularmente desafiante. 1ponta%a.
se! no caso brasileiro! para as dificuldades de enfrentamento de uma transio dual! de um lado em
direo a uma democracia carente de consolidao! de outro em direo efeti%ao de reformas
orientadas ao mercado num quadro de defasagem em relao a outros pa"ses e em ritmo muito lento
FEelson! DHHIM. Contudo, num tempo e ritmo bastante tpicos da mudana $% brasileira&, as lin'as
mestras para uma reconverso econ(mica j) vin'am sendo traadas desde o governo *arne+ em
termos da liberaliao comercial, intensificadas com a reforma do ,stado e aprofundamento da
abertura da economia operadas no governo Collor e finalmente arrematadas com a estabiliao
no interregno -tamar .ranco e a intensificao das privatia/es no perodo .ernando 0enrique
Cardoso1 ,sta transio de monta, fundada no trip estabiliao, privatiao do patrim(nio
estatal e abertura comercial tem como consequ2ncia, do ponto de vista da dimenso que aqui nos
interessa das rela/es p3blico4privado, uma radical transformao no papel estratgico do ,stado
na medida em que, por um lado a lgica do mercado se interpenetra na dinmica de
funcionamento do ,stado e, por outro, a orientao frente aos atores domsticos dei5a de ser a
t(nica da atuao do ,5ecutivo, o qual passa a se fi5ar nos atores da economia globaliada,
D8
inclusive como alternativa de sustentao do modelo e capitaliao para o crescimento
econ(mico1
1),#$%lico e 'rivado no cen-rio 'sre!ormas: novos arran.os institucionais
O impacto das reformas operadas ao longo dos anos H9 no Brasil / por %e#es subestimado
por a%alia&es apressadas que tendem a sugerir uma substituio do stado pelo mercado em funo
do direcionamento da economia naquele sentido. mbora possa ter ocorrido um enfraquecimento do
stado! sobretudo em termos de sua capacidade de implementao de pol"ticas sociais! no / fato
que as reformas orientadas ao mercado tenham destitu"do o stado de sua capacidade de
inter%eno. Se em outros contextos essa capacidade ficou sobremaneira comprometida! no caso
brasileiro / surpreendente a recomposio que se opera! tanto no plano das iniciati%as do stado!
quanto no plano da resposta dos atores pri%ados em termos de readaptao e reconstruo da
representao dos interesses pri%ados. $rata.se de mudanas estruturais de en%ergadura as quais!
num espao bastante curto de tempo! le%aram redefinio do ambiente institucional. >or isto
mesmo! dado o ritmo e o conte(do dessas mudanas! torna.se necess0ria uma a%aliao mais
distanciada e de longo pra#o no sentido do tipo de ordem institucional! na aus+ncia de um pro,eto
claro de desen%ol%imento! que estaria a se construir no Brasil. Eo curto pra#o! na medida em que os
processos de reconstruo encontram.se em curso! o que se pode fa#er / sugerir tend+ncias!
a%aliando seu potencial no sentido de fa%orecer ou no graus crescentes de democrati#ao nas
rela&es stado2sociedade.
;esta forma! uma a%aliao mais cuidadosa sugeriria! no curto pra#o! que uma das
altera&es fundamentais consistiu precisamente no fato de que a l*gica de atuao do stado!
anteriormente pautada pelos limites de uma economia fechada e pela expanso de seu dom"nio
frente ao mercado! %+.se agora atra%essada pela l*gica do mercado. m outras pala%ras! obser%a.se
uma reconfigurao do ambiente institucional a partir das mudanas estruturais impressas por uma
pol"tica econ5mica dirigida ao redimensionamento do pr*prio stado e da abertura da economia ao
exterior. Eeste processo! o stado se reequipa em funo da possibilidade de implementao de
pol"tica econ5mica! eixo que subordina todas as demais dimens&es de sua atuao em outros
dom"nios! inclusi%e a pr*pria din4mica da pol"tica. O xecuti%o emerge como o cerne de toda a
reordenao que se opera no ambiente institucional! ambiente esse cu,a caracter"stica central / a
redefinio do papel estrat/gico do stado frente aos atores organi#ados e destes entre si.
DI
sta reconfigurao de foras no papel relati%o do stado e dos atores sociais! em suma!
tem a sua din4mica marcada pelo fato de que! a partir do eixo preponderante da pol"tica econ5mica!
se redefinem as modalidades de inter%eno! interpondo.se o mercado como o fundamento das
rela&es no interior do pr*prio aparelho estatal! deste com relao sociedade e entre os principais
atores organi#ados.
So dois os pilares da no%a modalidade de inter%encionismo estatal' abertura comercial e
pri%ati#ao! %inculados pelo eixo da estabili#ao econ5mica que por seu turno lhes confere
sentido. ;e um lado! a abertura da economia! em funo da din4mica de competiti%idade seleti%a!
le%a a uma reconfigurao do capitalismo dom/stico! sobretudo no 4mbito industrial! com o influxo
de capital estrangeiro! o deslocamento de ati%idades e reestruturao da propriedade em %0rios
setores atra%/s de um processo extremamente intenso de fus&es e aquisi&es. ;e outro lado! a
pri%ati#ao opera como um %etor para a apropriao do patrim5nio p(blico pelos circuitos
globali#ados do capital! sobretudo em segmentos que demandam fortes in%estimentos e onde o
componente tecnol*gico de ponta / elemento essencial.
I
1mbos os pilares pro%+m os insumos para a
pol"tica de estabili#ao le%ada a cabo pelo xecuti%o! propiciando a este (ltimo um papel de
mediao estrat/gica que se materiali#a! em (ltima an0lise! na pol"tica regulat*ria. Sob este ponto de
%ista! a ati%idade regulat*ria adquire enorme centralidade como o elemento propulsor na redefinio
das rela&es entre os atores e! portanto! na delimitao do espao p(blico na no%a ordem! incluindo
a din4mica interna ao pr*prio stado no que tange s rela&es entre os poderes e os arran,os
institucionais dele frente sociedade.
1s mudanas estruturais no 4mbito da economia e a reconfigurao do ambiente
institucional t+m consequ+ncias do ponto de %ista da atuao do pr*prio stado! como salientado! e
tamb/m do ponto de %ista da atuao dos atores organi#ados. Quanto ao primeiro! cumpre ainda
salientar! em linhas gerais! uma mudana de orientao frente aos atores pri%ados que se tradu# na
passagem do pri%ilegiamento aos atores dom/sticos no modelo desen%ol%imentista! para a proteo
dos in%estidores em geral! no modelo orientado ao mercado. 1 proteo aos in%estimentos! se,a os
de capital de risco! se,a os in%estimentos %inculados pri%ati#ao! constitui.se no no%o marco da
atuao estatal! estabelecendo um fosso com relao aos cidados! ora transformados em
I
O pro,eto de pesquisa sobre a UReconfigurao do Bapitalismo ?ndustrial no BrasilV dirigido pelo autor ,untamente com li ;ini# no
4mbito de um financiamento da :1>R@ na linha UBientistas do Eosso stadoV disponibili#a as informa&es pertinentes s
transforma&es estruturais para as empresas! dados sobre a pri%ati#ao! abertura da economia! fus&es e aquisi&es. O autor se
beneficia tamb/m de bolsa de pesquisa do BE>Q para le%ar a cabo este pro,eto. 3er ;ini# e Boschi F699DM como uma fonte
dispon"%el at/ o momento.
DL
consumidores! por fora inclusi%e da baixa capacidade de inter%eno do stado no 4mbito das
pol"ticas sociais.
Bom relao aos atores organi#ados! a alterao fundamental no no%o ambiente
institucional / o fato de que a ao coleti%a passa a se pautar pela l*gica da competiti%idade! isto /!
pela operao de incenti%os seleti%os como o mecanismo fundamental da l*gica de associao. m
outras pala%ras! a desconstruo do antigo corporati%ismo! somada ao pr*prio processo de
transformao e adaptao graduais da estrutura de representao de interesses! sobretudo nas
d/cadas mais recentes! romperam com a pre%al+ncia do monop*lio da representao e a
compulsoriedade de filiao como os par4metros para a atuao dos interesses organi#ados!
passando sobretudo a imperar o car0ter %olunt0rio como motor da organi#ao coleti%a.
;entro deste quadro! obser%a.se! no apenas o surgimento de no%os tipos de entidades!
como tamb/m a adaptao da antiga estrutura oficial e das associa&es independentes ao no%o
contexto. ;e um lado! ganham terreno associa&es de car0ter mais abrangente e com mobilidade de
atuao! definidas a partir de crit/rios menos formali#ados e em termos de a&es pontuais de car0ter
geral. $al / o caso da U1o mpresarialV! entidade fundada por ocasio do in"cio do processo de
abertura comercial para acompanhar a Lei de Moderni#ao dos >ortos ,unto ao Bongresso e
reati%ada como um organismo de atuao parlamentar com a bandeira da reforma tribut0ria.
Bomeam tamb/m a surgir as associa&es que! no sentido de maior efici+ncia de atuao! se
organi#am em funo de cadeias produti%as Fe no mais por setores da produo como no antigo
modeloM! estabelecendo %erdadeiras redes de Ugo%ernanaV costurando os atores estrat/gicos R
inclusi%e estatais R na l*gica de implementao dos seus interesses. $al / o caso da OE?>
FOrgani#ao Eacional da ?nd(stria do >etr*leoM! en%ol%endo na sua estrutura organi#acional! desde
firmas indi%iduais! passando por associa&es setoriais e ag+ncias estatais ligadas cadeia produti%a
do petr*leo. ;e outro lado! obser%a.se uma forte tend+ncia profissionali#ao das antigas
associa&es independentes e de algumas das entidades oficiais! como a BE? e a :?S>! que no
apenas moderni#am suas estruturas com a criao de departamentos especiali#ados! como tamb/m
passam a prestar ser%ios de %0rios tipos aos seus filiados! sobretudo ser%ios de assessoria
parlamentar! como / o caso da BO1L FBoordenadoria de 1ssuntos Legislati%osM no 4mbito da BE?.
Obser%a.se! finalmente! como uma tend+ncia bastante expressi%a! a intensificao das ati%idades de
lobbying, ,0 %is"%el por %olta da Bonstituinte de OO como uma ati%idade escusa e! no atual contexto!
atuando de forma mais legitimada por interm/dio de organi#a&es representando diretamente
DX
interesses pri%ados ,unto ao Bongresso ou! indiretamente! atra%/s de escrit*rios especiali#ados
sediados na capital.
L
>or outro lado! um importante componente deste no%o ambiente institucional no que di#
respeito ao coleti%a / o fato de que poderia estar se desenhando uma assimetria! ainda maior do
que aquela que se obser%ara no 4mbito do %elho corporati%ismo! na capacidade de organi#ao dos
interesses entre as classes. 1 desmobili#ao do sindicalismo! as altas taxas de desemprego e o
decl"nio da pol"tica social contribuem para a intensificao desta desigualdade estrutural! sobretudo
no plano das rela&es com o stado em que a ao coleti%a %em sendo reestruturada. Eeste sentido!
cabe indagar se as modalidades de acesso no estariam se desenhando de maneira ainda mais
seleti%a! relegando ao 4mbito das pr0ticas locali#adas de go%ernana e descentrali#ao de pol"ticas
a incorporao dos setores subalternos. :ica claro! ainda mais! que mesmo nestes casos! a
possibilidade de incluso pela %ia da participao se restringe a uma parcela "nfima da populao
brasileira com capacidade de mobili#ao de algum tipo de recurso para a ao coleti%a! ficando a
descoberto amplos setores despro%idos de qualquer recurso organi#acional.
X
Bomo ,0 salientado! na ati%idade regulat*ria estaria o cerne da gestao de no%as
modalidades de relacionamento p(blico2pri%ado! bem como de no%as rela&es entre diferentes
segmentos do aparelho do stado. Eo primeiro caso! em %irtude do fato de que a atuao dos
interesses organi#ados %olta.se primordialmente para o exerc"cio de influ+ncia na definio das
regras a gerir a prestao de ser%ios p(blicos e de recursos transferidos ao controle da iniciati%a
pri%ada. Eo segundo caso! em %irtude de que a ati%idade regulat*ria passa a se exercer
primordialmente pela criao de ag+ncias aut5nomas ligadas ao xecuti%o! as quais! em princ"pio!
subtraem do Bongresso! ou com ele compartilham apenas em pequena escala! a prerrogati%a de
legislar sobre as mat/rias pertinentes a direitos de cidados FconsumidoresM e sobre os limites da
ati%idade empresarial pri%ada Fin%estidoresM. Bomo ser0 ob,eto espec"fico da an0lise mais adiante! as
primeiras ag+ncias! nas 0reas de telecomunica&es e eletricidade! comeam a operar a finais de DHHN
a partir de um modelo regulat*rio comum deslanchado em funo do processo de pri%ati#ao.
L
=ma an0lise pormenori#ada destas tend+ncias no que di# respeito reconfigurao do capitalismo industrial! das lideranas
empresariais e da estrutura de representao de interesses no cen0rio p*s.reformas est0 sendo le%ada a cabo no 4mbito do pro,eto de
pesquisa anteriormente mencionado! co.dirigido pelo autor e por li ;ini#. m car0ter preliminar %er ;ini# e Boschi F699DM.
X
Modelos participati%os en%ol%endo o concurso do stado e segmentos da sociedade como o exerc"cio da go%ernana t+m! por certo!
grande rele%4ncia! sobretudo no contexto de uma complexa democracia de massas! onde o mecanismo da representao! por si s*! se
torna inefica# como uma contrapartida da participao. ;e%e.se mencionar tamb/m! num %eio positi%o! a possibilidade de reforo de
uma cultura pol"tica democr0tica ense,ada por arran,os desta nature#a. Bontudo! h0 que se considerar tamb/m os dilemas de ao
coleti%a! pricipalmente em termos de custos na consecuo de bens p(blicos! exarcebados por situa&es marcantes de desigualdade
social. ;e%e.se distinguir tamb/m aquelas situa&es em que a go%ernana / apenas paliati%o para a aus+ncia de ao estatal em
determinadas 0reas de pol"tica. >ara uma discusso sobre os aspectos positi%os e negati%os de descentrali#ao de pol"ticas e arran,os
institucionais de go%ernana! %er Boschi FDHHHM.
DN
;esde ento obser%a.se a criao de ag+ncias em 0reas di%ersas! como ser%ios p(blicos! recursos
naturais e ser%ios sociais! utili#ando de maneira mais ou menos emp"rica! se,a o mesmo modelo de
regulao! a despeito de 0reas distintas! se,a um modelo gen/rico inspirado na realidade
internacional FMelo! 699DM. Ao,e o n(mero dessas ag+ncias / ra#o0%el! en%ol%endo 0reas de recursos
h"dricos! petr*leo! sa(de! %igil4ncia sanit0ria! al/m da reproduo do modelo de regulao para o
n"%el regional Fneste caso DI ag+ncias ligadas aos go%ernos estaduaisM. Ressalte.se tamb/m! a
exist+ncia de uma associao %oltada ao con,unto das ag+ncias em operao! a 1B1R F1ssociao
Brasileira das 1g+ncias de RegulaoM.
Bontudo! ainda que dentro de um espao redu#ido frente aos graus de centralidade
desfrutados pelas ag+ncias regulat*rias! o Legislati%o ocupa um lugar destacado como a inst4ncia
ratificadora das a&es iniciadas no 4mbito do xecuti%o no sentido de conferir.lhes legitimidade.
;esta forma! no per"odo anterior criao das ag+ncias e mesmo ap*s! resta ati%idade parlamentar
um certo espao na definio de ati%idades regulat*rias que ense,a um mo%imento de
direcionamento da ao dos interesses organi#ados para a arena legislati%a! cercando.a! desde os
trabalhos de comiss&es espec"ficas! at/ o 4mbito da apro%ao em plen0rio. 7 no entanto nas
min(cias do trabalho de comiss&es! geralmente en%ol%endo conte(dos de um alto teor tecnol*gico e
de conhecimento especiali#ado! para onde con%ergem a ao dos lobbies! re%estida aqui de uma
funo de assessoramento parlamentar que tenderia a lhe conferir um certo grau de legitimidade. $al
seria tamb/m o caso quando da defesa de pleitos de interesse p(blico mais geral.
O quadro de fragmentao dos interesses pri%ados! da sua l*gica de atuao pautada pela
competio! somados aos no%os padr&es de acesso coisa p(blica pela %ia de lobbies autori#aria
qualificar o con,unto destes processos na direo de uma certa americani#ao das rela&es
p(blico2pri%ado que estariam a se institucionali#ar. Eeste particular! cumpre ressaltar num %eio
positi%o! a grande capacidade de recomposio e adaptao flex"%el da representao dos interesses!
com um potencial muito rico de se institucionali#ar nas mais diferentes dire&es. Eum %eio no
tanto al%issareiro! destaca.se a possibilidade de apropriao diferenciada do espao p(blico por
interesses pri%ados! os mais organi#ados entre os organi#ados.
1 ati%idade de regulao como uma das caracter"sticas do conte(do das no%as modalidades
de inter%encionismo estatal tem! em (ltima an0lise! um impacto no que tange redefinio das
rela&es entre os poderes! sobretudo transformando o papel do Legislati%o pela centralidade que esta
arena passa a ocupar! no tanto como iniciadora de pol"ticas! mas como um dos canais pri%ilegiados
DO
de acesso da sociedade ci%il organi#ada. m resumo! o Bongresso! como uma arena de legitimao
dos atos executi%os em mat/ria de pol"tica econ5mica! se posiciona como uma inst4ncia de
ratificao e finali#ao dos processos regulat*rios. sta posio estrat/gica ense,a o deslocamento
da ati%idade dos interesses organi#ados para o 4mbito do Legislati%o' lobbies atuando nas fases do
processo legislati%o! inclusi%e em ati%idades de assessoria parlamentar em %ista do forte
componente t/cnico en%ol%ido na ati%idade regulat*ria! a exist+ncia de escrit*rios de representao
credenciados para uma atuao espec"fica e! finalmente! a mudana no perfil organi#acional das
entidades de classe. 1ssim! o resultado / que o 4mbito dos interesses especiais atra%essa a esfera da
representao pol"tica de uma maneira mais incisi%a e direta no cen0rio p*s.reformas! sem que ha,a
uma mediao institucional clara! possi%elmente por se tratar de arran,os em gestao. Eeste
sentido! diferentemente do %elho corporati%ismo em cu,a din4mica! como se %iu! a representao de
interesses categ*ricos / fundamental! os no%os recortes p(blico2pri%ado passam ao largo da
dimenso da representao! na medida em que pri%ilegia.se a efici+ncia e a profissionali#ao como
o fundamento da atuao dos grupos pri%ados no dom"nio p(blico! ao menos no que se refere aos
processos acima apontados.
Eo pode passar ao largo das considera&es! contudo! o enorme impacto que o modelo das
ag+ncias regulat*rias ligadas ao xecuti%o comeam a ter %is..%is a atuao dos interesses
organi#ados e! sobretudo! do ponto de %ista de introdu#ir distor&es na din4mica das rela&es entre
os poderes. Se por comparao s inst4ncias de regulao anteriormente existentes em %0rios setores
da ati%idade econ5mica a criao de ag+ncias aut5nomas tem a %antagem de tra#er para fora da
l*gica de funcionamento da burocracia encapsulada no xecuti%o o processo de regulao! no /
certo que se resol%a com a no%a concepo! os problemas dos %"nculos clientelistas! pri%ati#ao do
espao p(blico e de transpar+ncia na sua atuao que se instauram segundo uma din4mica peculiar.
>elo contr0rio! o no%o modelo! por um lado refora distor&es na l*gica de relao entre os poderes!
na medida em que subtrai do Legislati%o suas prerrogati%as em mais uma dimenso e! por outro!
reintrodu# dilemas com relao ao controle democr0tico e transpar+ncia da atuao das ag+ncias.
ntre o pressuposto de autonomia com %istas efici+ncia e a necessidade de controle externo com
%istas maximi#ao das dimens&es de responsabilidade e transpar+ncia! acaba se impondo a
tend+ncia a distor&es no funcionamento da democracia FMelo! 6996M! segundo a l*gica geral de
pri%iligiamento da efici+ncia econ5mica em detrimento da dimenso pol"tica. Eeste sentido! a id/ia
pre%alecente de que a prestao de contas quanto ao desempenho da ao estatal! medida por
crit/rios de efici+ncia que por si s*s ,ustificam e legitimam os processos en%ol%idos na produo dos
DH
resultados R isto /! a chamada UaccountabilitY de resultadosV R constitui.se no calcanhar de 1quiles
dos fundamentos democr0ticos da no%a ordem.
Eo apenas / t+nue o controle que o Legislati%o pode exercer sobre a ati%idade das
ag+ncias! limitando.se! neste sentido! apro%ao da composio dos seus quadros dirigentes e! na
pr0tica! sistematicamente endossando as indica&es do xecuti%o. 3erifica.se tamb/m a tend+ncia a
pri%ilegiar o interesse de in%estidores em detrimento do interesse de consumidores e a restaurar! no
4mbito das ag+ncias! o poder de clientelas cati%as organi#adas corporati%amente FEunes DHHOM.
N
Eeste quadro! agrega.se tamb/m a incluso das ag+ncias como al%o da atuao de lobbies F;ini# e
Boschi! 699DM.
m resumo! as ag+ncias regulat*rias constituem a correia de transmisso numa linha de
continuidade quanto ao papel do xecuti%o no interior do aparelho de stado e deste em relao
sociedade. Bom esta no%a modalidade institucional recomp&e.se potencialmente o padro de
%"nculos stado2sociedade pela %ia do xecuti%o! a despeito da id/ia de UisolarV a regulao da
l*gica de funcionamento da burocracia! al/m da alegada import4ncia da garantia de direitos no
4mbito do mercado! a in%estidores e consumidores igualmente. 7 t+nue a possibilidade de controle
por parte do Legislati%o! so baixos os graus de transpar+ncia dos processos internos e altos os
custos para a democracia com a influ+ncia irrestrita de interesses fortemente organi#ados e com a
+nfase na UaccountabilitY de resultadosV. ?nstaura.se assim! um no%o tipo de corporati%ismo que tem
na oposio entre in%estidores e consumidores! sem crit/rios de representao! o seu no%o eixo de
conflito e assimetria estrutural.
1)/ 0m novo cor'orativismo e a recon!igurao do es'ao '$%lico no Brasil(
sta parte da an0lise se prop5s a uma reflexo sobre o corporati%ismo como o eixo de
ordenao das rela&es p(blico2pri%ado no Brasil sob o modelo desen%ol%imentista estatal!
procurando a%aliar em que medida esta determinada tra,et*ria! na esteira de transforma&es
estruturais marcantes! imp&e limites ao reordenamento institutional em %ias de definio.
Bontextuali#ando! mas ao mesmo tempo tratando de relati%i#ar para o cen0rio p*s.reformas a linha
de continuidade que se obser%a em termos do papel preponderante do xecuti%o como encarnao
N
1 recente crise no setor energ/tico demonstrou como no se assegura necessariamente a efici+ncia
de resultados nem o interesse de consumidores quando a l*gica da ao estatal se pautou por aus+ncia
de in%estimentos no setor e a garantia de retorno aos in%estidores pri%ados pela %ia do excesso de consumo e da manutenode altas
tarifas.
69
mesma do stado brasileiro! procedeu.se a uma rea%aliao cr"tica do corporati%ismo no Brasil e
dos rumos das mudanas em curso em termos da configurao institucional da relao entre poderes
e das implica&es diretas para a democracia.
O corporati%ismo implantado a partir dos anos 89 no Brasil pode ser %isto como o
resultado institucional das rela&es stado2sociedade que presidiram a instaurao do capitalismo
industrial no Brasil. >or um lado! trabalhou.se com a hip*tese central das mudanas indu#idas pelo
stado como resultado em aberto! em funo do tipo e da capacidade de resposta coleti%a dos atores
sociais no que concerne a este tipo particular de resultado institucional. mpreeende.se! naquele
contexto! o ordenamento das rela&es sociais pela %ia do corporati%ismo estatal! mas o resultado! na
pr0tica! / um modelo institucional que ense,a! de maneira assim/trica ao longo das classes sociais!
mobili#ao e controle. O stado emerge como o %etor da ao coleti%a organi#ada' obser%a.se a
criao de espaos e arenas de relacionamento entre o p(blico e o pri%ado no 4mbito do aparelho de
estado na base de um corporati%ismo bifronte implicando no controle da mobili#ao oper0ria pela
%ia do monop*lio da representao! lado a lado estrutura dual no 4mbito patronal. ?nstaura.se! ao
mesmo tempo! um padro de acesso ao stado calcado na representao categ*rica dos interesses.
;entro deste quadro! a din4mica da representao de interesses / fundamentalmente ditada pela
expanso e retrao da representao corporati%a no 4mbito do xecuti%o! ainda que um olhar mais
cuidadoso permita qualificar o papel do Legislati%o! durante quase todo o per"odo
desen%ol%imentista! como uma arena para a qual progressi%amente con%ergiam os interesses
organi#ados.
Eo cen0rio de desconstruo da era 3argas que coincide com um processo expansi%o de
direitos pol"ticos e sociais consagrado pela Bonstituio de DHOO e! simultanamente! de crise do
stado! a estrutura corporati%a afigura.se como tal%e# a mais dur0%el e est0%el das institui&es
republicanas em funo mesmo de sua capacidade de adaptao flex"%el. Situa.se! portanto! como
uma esp/cie de matri# institucional para as reformas em curso! na din4mica de
mudana2perman+ncia que tende a caracteri#ar os processos de transio no Brasil. O no%o ambiente
institucional! marcado pela alterao no papel estrat/gico do stado frente aos atores sociais como
resultado de sua integrao nos circuitos globali#ados! imp&e desafios e imperati%os no tocante
organi#ao dos interesses. 1 l*gica do mercado! impulsionada pelos processos de pri%ati#ao e
abertura comercial que ancoram por sua %e# a estabili#ao econ5mica! atra%essa a l*gica de
atuao do stado e imp&e no%os par4metros ao coleti%a dos setores organi#ados.
6D
Eo que concerne s associa&es empresariais! obser%a.se sua adaptao a uma l*gica
competiti%a! isto /! a uma din4mica de operao do mercado sem a proteo subsidiada do stado
no plano econ5mico! aliada quebra do monop*lio da representao e fragmentao crescente dos
interesses no plano pol"tico. Obser%a.se! como resultado! o es%a#iamento da representao
corporati%a no 4mbito do xecuti%o! com o pri%ilegiamento do Legislati%o como uma esfera de
atuao dos interesses organi#ados. >ara ali con%erge a atuao de lobbies! interesses fundados
crescentemente na especiali#ao t/cnica e articulados em termos de uma rede de atuao! le%ando
ao entrecru#amento da representao de interesses e da representao pol"tica.
>oss"%eis distor&es ao funcionamento de uma ordem democr0tica situam.se na esteira do
processo de pri%ati#ao do patrim5nio estatal e subordinao da pol"tica economia! ditada pelo
imperati%o da estabilidade macroecon5mica. >or um lado! o insulamento do xecuti%o como um
modicum de go%ernabilidade! le%ando submisso do Bongresso! sobretudo pelo uso de medidas
pro%is*rias como instrumento ordin0rio de go%erno e! conseq-entemente! deturpao das
institui&es representati%as da democracia. >or outro lado! a suposta garantia de efici+ncia
materiali#ada na autonomia Udescentrali#adaV de ag+ncias executi%as da esfera econ5mica! como o
Banco Bentral! fruto da necessidade de adaptao do pa"s ao cen0rio globali#ado! le%ando a dilemas
entre delegao e responsabili#ao! com a consequente opacidade das rela&es p(blico2pri%ado.
>or (ltimo! mas nem por isso menos importante! a criao das ag+ncias regulat*rias como
um no%o 4mbito legislati%o sem o filtro da representao pol"tica nem a possibilidade de controles
externos! acrescenta ao no%o quadro uma din4mica que contrap&e in%estidores a consumidores em
termos dos limites da ao do stado! restaurando uma linha de continuidade no papel do xecuti%o
como o ordenador das rela&es p(blico2pri%ado.
;entro deste ambiente! potencialmente muito rico e aberto a resultados m(ltiplos no que
tange capacidade de rearticulao da representao dos interesses! por um lado! e redefinio do
inter%encionismo estatal! por outro! que sentido fa#er da institucionalidade que a t"tulo de ret*rica
qualificamos como um novo corporativismoP ;o %elho ao no%o corporati%ismo obser%a.se! no
geral! um mo%imento em sentido contr0rio que iria da publici#ao crescente de interesses pri%ados
na ordem estatal pri%ati#ao de interesses p(blicos na ordem p*s.reformas.
1 +nfase tradicional da literatura no aspecto do controle estatal! do autoritarismo e
subordinao dos interesses societais ao estado com o consequente e suposto represamento de uma
sociedade de classes mais auton5ma Fna %ertente marxistaM ou mais competiti%a Fnuma %ertente
66
liberal pluralistaM obscurece a dimenso do corporati%ismo como uma s"ntese stado2sociedade!
como ordenamento das rela&es sociais para a moderni#ao econ5mica! como a mobili#ao da
classe oper0ria e posterior estra%a#amento do controle estatal pela sociedade ci%il! i.e.! a imploso
das supostas amarras estatais por %olta do final do ciclo desen%ol%imentista. Ocorre! neste sentido! o
alargamento do espao p(blico com a flexibili#ao de uma arena at/ ento densamente po%oada
pela representao dos interesses pri%ados. O %elho e o no%o corporati%ismo diferem assim! pelo
fato de que o primeiro amplia progressi%amente o espao de interesses de categorias fundadas na
representao! enquanto no segundo estaria a pre%alecer o predom"nio de interesses espec"ficos! sem
controle externos! como parte integrante da ati%idade de regulao.
O problema central! neste sentido! reside numa primeira dis,unti%a entre espaos de
deciso e espaos de representao' no %elho corporati%ismo tendia a ocorrer uma coincid+ncia entre
espao de deciso e espao de representao) o no%o corporati%ismo separa essas duas esferas pela
instaurao de arenas regulat*rias insuladas. 1 representao com crit/rios! ainda que de fundo
hier0rquico e assim/trico! pode ser! ao final das contas! uma base mais transparente para a
competio de interesses pri%ados na esfera p(blica.
=ma segunda dis,unti%a / aquela que se imp&e entre resultados e processos! como um
aspecto central na argumentao contempor4nea de ,ustificao s distor&es das institui&es
democr0ticas' no %elho corporati%ismo! no%amente! predominou a fuso entre resultados e
representao! na medida em que o pro,eto de industriali#ao e superao do atraso econ5mico
esta%a na origem de sua implementao. Euma perspecti%a de longo pra#o! a representao
corporati%a instrumentali#a a efici+ncia econ5mica. O no%o corporati%ismo! por contraste! separa as
duas esferas! enfati#ando resultados e efici+ncia econ5mica no curto pra#o em detrimento da
representao pol"tica e do controle democr0tico sobre o processo de decis&es.
68
II O Novo Contexto Institucional e as 1g2ncias Regulatrias

Eesta segunda parte do trabalho! a +nfase recai na caracteri#ao do no%o cen0rio


regulat*rio! em especial a partir da criao das ag+ncias reguladoras. 1presenta.se! em primeiro
lugar! uma bre%e descrio das experi+ncias regulat*rias internacionais! com %istas a contextuali#ar
o caso brasileiro em termos das suas especificidades! em funo do legado institucional do per"odo
desen%ol%imentista e em termos das suas semelhanas com outros modelos recentes de regulao
estatal. m seguida! procede.se ao exame das moti%a&es que presidiram a reforma do marco
regulat*rio no contexto da reforma do stado e da mudana na insero internacional do pa"s. 1
terceira seo abordar0! finalmente! a problem0tica da tensa relao entre autonomia e controle que
caracteri#a o funcionamento de todas as institui&es de go%erno democr0tico no.ma,orit0rias. $oda
essa an0lise propiciar0 elementos para uma a%aliao preliminar da legitimidade do no%o marco
regulat*rio brasileiro.
,)1 1 matri3 regulatria %rasileira e a ex'eri2ncia internacional
Eesta seo tratar.se.0 de contextuali#ar o caso brasileiro a partir de uma comparao com
a experi+ncia europ/ia e norte.americana com o ob,eti%o de salientar que! embora se obser%e uma
tend+ncia internacional na direo da adoo de um determinado regime regulat*rio nos pa"ses da
OB;! tenderia a ocorrer uma %ariao nas modalidades de regulao espec"ficas. $ais mudanas
sugerem que o padro regulat*rio dominante em contextos nacionais refletiria as respecti%as
estruturas institucionais. ntende.se por padro regulat*rio a combinao ou predom"nio de
diferentes instrumentos de regulao! a saber' ag+ncia independente) propriedade p(blica de firmas
ou setores) ag+ncia no interior da burocracia executi%a e auto.regulao por %ia dos arran,os
corporati%os FMelo! 6999M. 1 estrutura institucional refere.se a um con,unto mais amplo de
esquemas de go%ernana que le%a em conta a cultura pol"tica dominante! o papel do stado na
economia! a nature#a das institui&es pol"ticas e os formatos de intermediao e representao dos
interesses capital2trabalho.
<
Os autores agradecem a 3er5nica >. Bru#! aluna do programa de doutorado do ?=>R@ pelo dedicado trabalho de le%antamento de
dados! sistemati#ao e an0lise preliminar dos resultados.
6I
Eum contexto de difuso internacional de um modelo regulador . o norte.americano de
ag+ncias regulat*rias independentes . os respecti%os legados institucionais influenciariam o processo
de mudanas. >artimos da suposio de que como essas mudanas ocorrem num contexto
institucional pre%iamente constitu"do! mesmo na presena de uma forte induo internacional! pela
%ia da globali#ao e da regionali#ao! no necessariamente se obser%aria uma con%erg+ncia
institucional! ainda que a direo da mudana pudesse ser a mesma.
O

;e modo geral! as experi+ncias norte.americana e europ/ia configuram dois modelos
regulat*rios distintos em funo de suas respecti%as estruturas institucionais. Eo caso dos =1!
caracteri#ada por forte tradio de uma cultura pol"tica liberal! di%iso de poderes por %ia de um
regime presidencialista! tradio federalista! baixa inter%eno do stado na economia e pre%al+ncia
de arran,os pluralistas de intermediao e representao de interesses! o padro de regulao
dominante / o das ag+ncias independentes. 1 experi+ncia europ/ia / distinta. ;e forma esquem0tica
e geral! pre%aleceria uma cultura pol"tica no liberal! fuso de poderes num regime parlamentarista!
um stado inter%encionista e a supremacia da representao corporati%a de interesses. $ais
caracter"sticas teriam gerado um padro de regulao distinto! marcado por combina&es %ariadas da
propriedade p(blica de firmas ou setores da economia! ag+ncias regulat*rias no interior da
burocracia executi%a e auto.regulao por %ia de arran,os corporati%os FMelo! 6999M.
>ara alguns autores! na atual etapa do capitalismo globali#ado! com a crise do stado de
Bem star! o modelo das ag+ncias independentes tenderia a se tornar o padro regulat*rio
dominante. >ara Ma,one FDHHX) DHHHbM! por exemplo! a emerg+ncia do estado por ele denominado
Uestado reguladorV! em oposio ao Uestado positi%oV! estaria relacionada aos mesmos processos que
teriam contribu"do para o decl"nio do (ltimo! tais como pri%ati#ao! integrao regional e
terceiri#ao. O problema com este argumento! e com todos aqueles que apontam para processos de
con%erg+ncia institucional! / fa#er tabula rasa do legado institucional como fator inter%eniente na
mudana institucional e explicar tanto a crise da %elha instituio! quanto a emerg+ncia da no%a a
partir dos mesmos fatores causais.
H

>or outro lado! o processo hist*rico de e%oluo dos padr&es de regulao sugere a
inadequao emp"rica de uma explicao funcional. O padro norte.americano tem sido o mais
O
1nalogia pode ser feita com a emerg+ncia de regimes de bem estar social no capitalismo a%anado no p*s.Segunda Guerra e sua
mudana a partir dos anos O9. 1ssim como os legados hist*ricos e institucionais influenciaram os formatos dos diferentes regimes em
torno de tr+s padr&es . o residual2liberal) corporati%o e uni%ersalista . tamb/m as mudanas destes regimes! por fora das
transforma&es no capitalismo globali#ado! so parametradas pelas caracter"sticas do modelo dominante pr/%io.
H
>ara a cr"tica da explicao funcional da crise do feudalismo e do surgimento do stado nacional! a partir dos mesmos fatores
causais! %er SpruYt FDHHIM.
6L
consistente no que di# respeito estabilidade do seu formato caracter"stico de ag+ncia reguladora
independente! fora da estrutura administrati%a do xecuti%o e com forte controle do Bongresso.
Bontudo! a moti%ao para a criao das ag+ncias tem %ariado ao longo do tempo.
O primeiro ciclo de expanso regulat*ria data do final do s/culo Z?Z! com o in"cio da
legislao antitruste e a criao de ag+ncias de defesa da concorr+ncia no bo,o de um contexto
pol"tico e eleitoral marcado pela predomin4ncia da tem0tica da concorr+ncia e do pluralismo de
mercado como correlato natural do pluralismo pol"tico FGhe%enter! 6999M. O New Deal! nos anos I9
/ outro momento de efer%esc+ncia regulat*ria! por/m no contexto de pri%ilegiamento do papel e do
ati%ismo social do stado! seguindo tend+ncia internacional. ;ados os amplos poderes legislati%os
do Bongresso norte.americano! a ampliao da regulao go%ernamental foi obtida a partir de uma
barganha pol"tica que resultou na consolidao do formato de ag+ncia independente! com autonomia
com respeito ao xecuti%o! mas com expressa delegao de fun&es pelo Legislati%o. Eos anos X9!
obser%a.se a predomin4ncia da regulao social e a ampliao da capacidade regulat*ria do
@udici0rio e do Legislati%o. :inalmente! a partir dos anos O9! a moti%ao foi! principalmente! a
mudana no marco regulat*rio em uma direo mais liberal e a re.regulao iniciada no go%erno
Reagan.
D9
1 experi+ncia europ/ia / distinta! primordialmente no que di# respeito ao padro
regulat*rio predominante! em comparao ao norte.americano! ,0 que combinou a propriedade
estatal de empresas ou setores da economia! a regulao por ag+ncias dentro da burocracia executi%a
e arran,os corporati%os auto.regulados. >or outro lado! tamb/m difere no que se refere s
moti%a&es e %elocidade das modifica&es na estrutura institucional! em decorr+ncia!
principalmente! do aprofundamento da integrao europ/ia! que ganha momento a partir da d/cada
de O9 e da crise dos modelos de representao pol"tica. stes mo%imentos podem ser representados
pela expanso e difuso de institui&es no.ma,orit0rias! cu,as caracter"sticas principais combinam
representantes no eleitos exercendo! por/m! fun&es p(blicas.
$ais institui&es! operam em 0reas e capacidades di%ersas que %o desde as ati%idades
regulat*rias cl0ssicas no pro%imento de ser%ios de utilidade p(blica! at/ a regulao do bem estar
social e gesto macro.econ5mica! atuando tamb/m em no%as 0reas de regulao como direitos
humanos e meio ambiente! com destaque para a expanso regulat*ria de no%os atores como as cortes
constitucionais e as institui&es supra.nacionais! que surgem a partir do processo de aprofundamento
D9
>ara a distino destes momentos! %er Melo F699DM. 1 an0lise da distino conceitual entre liberali#ao e re.regulao e da
experi+ncia corrente nos pa"ses da OB; / empreendida por Melo F6999M. sta distino / crucial para se a%aliar as implica&es
pol"ticas para os pa"ses perif/ricos! no contexto do com/rcio mundial! das mudanas regulat*rias nos pa"ses desen%ol%idos.
6X
da =nio urop/ia.
DD
Eo caso europeu! as transforma&es t+m sido mais r0pidas e mais profundas!
na medida em que o a%ano da integrao tem gerado transforma&es significati%as nas respecti%as
institui&es nacionais.
D6
Eo que di# respeito ao padro regulat*rio propriamente dito! a reforma mais
importante / sua aproximao ao padro norte.americano! na forma da predomin4ncia das ag+ncias
independentes.
Bontudo! a despeito da presso sist+mica para a mudana! as escolhas regulat*rias t+m
%ariado por pa"s e por 0rea de pol"tica! ao contr0rio do que se esperaria se um processo de
con%erg+ncia institucional esti%esse em curso.
D8
;esta forma! a ?nglaterra tem sido o pa"s onde se
obser%a mais delegao a ag+ncias independentes! na linha do padro regulat*rio norte.americano!
se,a na regulao propriamente econ5mica e da competio! se,a nas 0reas sociais e do meio
ambiente. Eo extremo oposto! est0 a 1lemanha! o pa"s que menos delegou poder s ag+ncias
independentes. Eo que di# respeito a compara&es entre 0reas de pol"tica! tamb/m se obser%am
%aria&es no continente europeu. Eas 0reas de telecomunica&es e regulao antitruste o modelo de
ag+ncia independente tem sido a norma. m outros campos! to di%ersos como g+nero e igualdade
racial! por um lado e meio ambiente e 0guas! por outro! no se tem obser%ado um padro regulat*rio
(nico. ;esta forma! no caso europeu! ainda que se este,a presenciando a reconfigurao do stado
de Bem star e! mesmo diante de fortes press&es sist+micas! no se pode concluir que este,a
emergindo um mesmo modelo regulat*rio! com base no predom"nio das ag+ncias independentes.
Bomo obser%ado por um estudo recente sobre as ag+ncias regulat*rias independentes na uropa!
fatores contextuais! tais como o aprendi#ado de pol"ticas! as estruturas estatais! a exist+ncia de
lideranas pol"ticas! obst0culos constitucionais e pontos de %eto fa#em a intermediao entre as
press&es estruturais e as respostas institucionais! gerando uma di%ersidade de resultados nacionais
F$hatcher! 6996M.
Eo caso brasileiro! o padro regulat*rio que comandou a implantao e transformao das
estruturas da era 3argas se assemelha%a mais ao europeu! na medida em que combinou monop*lio
de setores da economia! a regulao exercida por *rgos da burocracia do xecuti%o e arran,os
corporati%os em parte controlados pelo stado! em parte auto.regulados. 1 reforma regulat*ria
DD
>ara a an0lise desta di%ersidade de ag+ncias no.ma,orit0rias no contexto europeu! %er edio especial da West European Politics!
%ol. 6L! no. D! 6996.
D6
1 integrao dos mercados e a regionali#ao econ5mica t+m gerado a expanso da regulao social! em quest&es de sa(de!
proteo ao consumidor! meio ambiente! etc. 1 estrat/gia europ/ia / distinta da norte.americana! uma %e# que a primeira regula o
espao europeu! ao passo que os =1 o fa#em por %ia da introduo de no%as regras na Organi#ao Mundial de Bom/rcio FOMBM
que buscariam impedir formas UdesleaisV na competio comercial. Eos dois casos! por/m! / dif"cil separar genu"nas preocupa&es
sociais de esforos para proteger interesses nacionais respecti%os. O Brasil tem sido um cr"tico ferrenho na OMB do que alega serem
medidas protecionistas! em especial a e%entual regulao de dumping social e meio ambiente.
D8
=ma discusso nesta mesma linha pode ser encontrada em Melo! 6999.
6N
consistiu na eliminao dos monop*lios estatais! na eliminao das inst4ncias consulti%as no 4mbito
do xecuti%o e na criao de ag+ncias independentes! sem a contrapartida da supresso da totalidade
dos instrumentos de regulao anteriormente existentes no xecuti%o.
DI
Sobrep&e.se! desta maneira!
um padro regulat*rio americano a uma estrutura institucional que! ainda que bastante modificada!
guarda traos caracter"sticos do modelo anterior! tais como uma cultura pol"tica multifacetada
Fcombinando uma perspecti%a ib/rica com elementos liberaisM! um xecuti%o bastante
inter%encionista Fse,a do ponto de %ista econ5mico! se,a do ponto dos poderes legislati%os que
det/mM e a perman+ncia do corporati%ismo como forma de estruturao dos interesses organi#ados
da classe patronal Fainda que operando dentro de um marco competiti%oM.
,), 4 Regulao no Contexto da Re!orma do Estado
1 caracter"stica definidora da implantao de um no%o modelo regulat*rio no caso
brasileiro di# respeito rapide# e concentrao temporal do processo de criao de ag+ncias!
ocorrido entre final de DHHX e o ano 6999. 1 con,untura de transio de um modelo de
desen%ol%imento calcado no stado a outro %oltado ao mercado . particularmente a reforma do
stado . foi altamente determinante do tipo de resultado a que se chegou. >or um lado! buscou.se
preser%ar certas fun&es de stado expressas na possibilidade de inter%eno segundo concep&es
gerenciais sobre efici+ncia! controle e at/ mesmo transpar+ncia das a&es do stado. >or outro lado!
a con,untura de transio implicou tamb/m na emisso de sinais %oltados ao ambiente externo que
pudessem dotar de credibilidade frente aos go%ernos dos pa"ses a%anados! s ag+ncias de fomento e
regulao multilaterais e aos in%estidores internacionais! tanto o processo de reforma quanto o
padro de atuao futura do stado.
1 parca literatura at/ agora existente sobre as ag+ncias tem enfati#ado o isomorfismo
institucional como uma caracter"stica marcante entre elas! explicando essa con%erg+ncia na direo
de concesso de autonomia como uma escolha intencional dos go%ernantes no sentido de garantir a
credibilidade no contexto da globali#ao econ5mica FMueller! 6999) Mueller J >ereira! 6999)
6996M. Bontudo! qualquer que se,a a racionalidade do desenho institucional! no se pode relegar a
segundo o plano o fato de que a no%a modalidade se insere no contexto de um legado institucional
em que o xecuti%o aparece com grande prima#ia e com alto poder discricion0rio! legado esse que o
modelo de ag+ncia aut5noma precisamente trataria de neutrali#ar. m certo sentido! os argumentos
DI
1t/ o final da d/cada de H9 existiam ainda 8DH *rgos reguladores distribu"dos entre os diferentes minist/rios. 1penas na d/cada de
H9 foram criados L6 desses *rgos. 3er Eunes F6996M! tabelas 6 e 8! p. 66.
6O
mais fa%or0%eis s reformas tendem a minimi#ar a import4ncia do contexto institucional no qual as
reformas so implementadas! imputando uma racionalidade intr"nseca ao modelo escolhido de
acordo com os ob,eti%os de seus formuladores.
;esta forma! se o desenho institucional das ag+ncias obedeceu a uma concepo inicial dos
seus formuladores! na medida em elas foram criadas segundo um modelo de autarquia especial
pautado na noo de autonomia e independ+ncia decis*ria muito semelhante ao padro regulat*rio
americano! no se completou! por/m! a engenharia do regime regulat*rio no que di# respeito s
rela&es das ag+ncias com outras esferas de go%erno e tampouco com outros mecanismos de
regulao pr/.existentes! aos quais o no%o modelo se ,ustap5s.
:oi assim que as tr+s primeiras ag+ncias criadas esti%eram diretamente %inculadas s
reformas constitucionais que flexibili#aram os monop*lios estatais e abriram caminho para a
pri%ati#ao' a 1EL F1g+ncia Eacional de nergia l/tricaM cu,a lei de criao data de de#embro
de DHHX! a 1E1$L F1g+ncia Eacional de $elecomunica&esM e a 1E> F1g+ncia Eacional de
>etr*leoM! ambas de DHHN. =ma segunda le%a surge %inculada regulao de 0reas sociais e de
recursos no necessariamente relacionadas s reformas constitucionais ou desregulamentao' a
1E3S F1g+ncia Eacional de 3igil4ncia Sanit0riaM de DHHH! a 1ES F1g+ncia Eacional de Sa(de
BomplementarM de 6999 e a 1E1 F1g+ncia Eacional das [guasM! tamb/m de 6999.
A0 indica&es de que o processo de criao de ag+ncias %em se multiplicando por ra#&es
que no t+m mais a %er com a racionalidade inicial e os ob,eti%os doutrin0rios da reforma do stado.
1 criao de ag+ncias tem seguido uma l*gica muito mais %oltada aos graus de liberdade conferidos
pelo pr*prio estatuto de autarquia R portanto li%res das limita&es estuturais que a reforma do stado
imp5s aos *rgos da administrao direta R do que s metas da efici+ncia e da credibilidade.
Segundo artigo recente F1rnt! 6996M no (ltimo semestre de 699D foram criadas cinco ag+ncias nas
0reas de transporte terrestre F1E$$M! transportes aqua%i0rios F1E$1QM! cinema F1EB?EM!
desen%ol%imento da 1ma#5nia F1;1M e desen%ol%imento do Eordeste F1;EM! as duas (ltimas
sucessoras! respecti%amente! das extintas S=;1M e S=;E. Menciona.se ainda a B3M que / a
reestruturao da antiga Bomisso de 3alores Mobili0rios no modelo de ag+ncia regulat*ria! al/m de
estarem em tramitao no Bongresso pro,etos para a criao de ag+ncias reguladoras nos ser%ios de
correios! na a%iao ci%il e de defesa da concorr+ncia que substituir0 o Bonselho 1dministrati%o de
;efesa con5mica. Misturam.se ob,eti%os! criam.se esferas de regulao em 0reas que no
constituem monop*lios naturais! al/m de se restaurarem! pela %ia da ati%idade regulat*ria do stado!
6H
inst4ncias de fomento ,0 extintas e mais pr*ximas de uma concepo de stado positi%o
inter%encionista do que de um stado regulador.
DL

1pesar do curto espao de tempo da ino%ao e da reforma! o caso brasileiro sugere! tal
como as outras experi+ncias internacionais! a inadequao emp"rica de argumentos funcionais que
explicam o desen%ol%imento das institui&es pelas fun&es que elas desempenham para os seus
criadores. 1inda que isto possa ser %erdade no que di# respeito ao momento da criao e! portanto!
do desenho institucional! esta %ontade inicial tem impacto indireto na din4mica e%oluti%a da
instituio! na medida em que nesta (ltima interferem! no apenas a estrutura institucional na qual a
reforma ocorre! como tamb/m o legado institucional! os mecanismos informais! a cultura
organi#acional dominante e outros fatores que podem resultar em conseq-+ncias no antecipadas!
como o retorno do stado inter%entor pela %ia do stado regulador.
,)/ 4 1utonomia e Controle na 5gica da Regulao
Ea presente seo discutiremos a questo mais geral da relao entre autonomia e controle
do ponto de %ista da conciliao de ob,eti%os aparentemente d"spares que se estabelecem quando!
num contexto democr0tico! para aumentar a efici+ncia do modelo regulat*rio pret/rito! torna.se
necess0rio delegar fun&es de go%erno a institui&es no ma,orit0rias. $rataremos inicialmente de
explicitar! numa perspecti%a te*rica! esta tenso entre os dois termos para! em seguida! abordar
alguns aspectos emp"ricos da dimenso da autonomia e do controle no caso brasileiro.
O dilema que se estabelece entre autonomia e controle / inerente l*gica da delegao na
medida em que! se a delegao / necess0ria! segue.se que a autonomia / condio para que aquela
se efeti%e. >or outro lado! o risco de qualquer delegao consiste na possibilidade que o agente
possa ultrapassar os limites do seu mandato! gerando a necessidade de responsabili#ao ou
controle. 1 literatura sobre regulao tem chamado ateno para esse problema definido na relao
principal2agente em termos de uma #ona de discrio! inerente a toda delegao! que pode ser
concebida como a soma dos poderes delegados! menos a soma dos instrumentos de controle
dispon"%eis para o uso dos principais para regular os resultados de pol"ticas decorrentes da
DL
Segundo consta no artigo! os mesmos funcion0rios p(blicos que participam da criao das ag+ncias acabam nas suas diretorias. 1s
ag+ncias t+m autonomia administrati%a! arrecadam suas pr*prias taxas! do estabilidade aos seus dirigentes! podem contratar
funcion0rios pela BL$ e t+m mais capacidade de atuao! com remunera&es acima da m/dia do ser%io p(blico. F1rnt! 6996! p.I6M
89
delegao. Eo se trataria! neste caso! de um trade- off mas de um cont"nuo entre as duas dimens&es.
F$hatcher J S\eet! 6996aM.
Quando a delegao est0 associada a ob,eti%os definidos politicamente na direo de
assegurar a credibilidade! os go%ernantes no poderiam impor muitos controles e-post sobre os
agentes sem colocar em risco os pr*prios ob,eti%os originais da delegao. 1ssim! de%e.se chamar
ateno para o fato de que quanto mais importante / o ob,eti%o de credibilidade ao se delegar para
ag+ncias independentes! maior poder de discrio / conferido ao ente regulador.
Bumpre examinar a seguir! como esta equao se %erifica empiricamente no caso da
reforma regulat*ria empreendida no Brasil. =ma discusso desta nature#a implica em in%estigar o
processo de funcionamento das ag+ncias e do sistema regulat*rio como um todo. Bontudo! como a
implantao do sistema regulat*rio e das respecti%as ag+ncias / bastante recente! encontrando.se
ainda em curso! nossas conclus&es sero tentati%as. ;e%e.se salientar tamb/m que! num contexto
como o brasileiro! no qual precisamente encontra.se em andamento um processo de redefinio das
rela&es entre os poderes! diferentemente dos pa"ses onde tais rela&es se encontram mais
institucionali#adas e definidas! o sistema regulat*rio como um todo carece de limites mais precisos
na dimenso do controle. 1s ag+ncias foram criadas a partir de uma determinada concepo
en%ol%endo autonomia e mecanismos de controle! mas no hou%e uma preocupao com a definio
de par4metros para o sistema como um todo.
O marco ,ur"dico que presidiu a criao das ag+ncias! em geral contempla%a tanto a
garantia de autonomia! quanto uma interfacie das mesmas em relao sociedade. Eo que di#
respeito dimenso da autonomia das ag+ncias! todas elas foram definidas no regime de autarquias
especiais! caracteri#ado pela independ+ncia administrati%a! aus+ncia de subordinao hier0rquica!
mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes! bem como autonomia financeira. 1s diretorias so
colegiadas! existe proibio de %"nculos dos dirigentes a agentes ou *rgos representati%os do setor
regulado! %edada a exonerao sem ,usta causa. 1 nomeao do diretor / feita pela >resid+ncia da
Rep(blica que submete a indicao apro%ao pelo Senado. Eo que di# respeito segunda
dimenso! isto /! os mecanismos de controle e prestao de contas! %erifica.se uma maior %ariao
entre as distintas ag+ncias. 1ssim! por exemplo! nem todas elas t+m contrato de gesto com o
minist/rio correspondente! como t+m a 1E3S e a 1EL. Bomo se sabe! o contrato de gesto
constitui um instrumento de controle da atuao administrati%a da autarquia e da a%aliao do seu
desempenho! al/m de uma forma de prestao de contas do pr*prio minist/rio s inst4ncias de
8D
fiscali#ao parlamentar que so o $ribunal de Bontas da =nio e o sistema de comiss&es do
Bongresso Eacional.
Eo que di# respeito s interfaces com a sociedade! as estruturas de responsabili#ao
en%ol%em! mas no em todos os casos! Ou%idorias F1EL! 1E1$L e 1E>M! Bonselhos de
Bonsumidores F1ELM! Bonselhos Bonsulti%os F1E1$LM! e pre%iso de audi+ncias p(blicas.
ntre as tr+s ag+ncias citadas! a 1E> / a que apresenta menor interface com a sociedade na medida
em que as suas fun&es so mais %oltadas ao plane,amento do que ati%idade t"pica de uma ag+ncia
reguladora. ;esta forma! as fun&es ligadas aos direitos e interesses de usu0rios no esto pre%istas
entre as suas ati%idades FSald e Moraes! DHHH' p.DL9M.
1presentaremos a seguir algumas e%id+ncias acerca de como operam! na pr0tica! as
dimens&es da autonomia e do controle! pautadas pela ambig-idade da definio ,ur"dica que! a um
tempo! garante mecanismos de independ+ncia s ag+ncias! mas as %inculam estruturalmente ao
aparelho do xecuti%o. Eo que se refere primeira! cumpre salientar! para al/m da dimenso legal
acima enfati#ada! a constatao geral de que esta autonomia no necessariamente ocorre! por um
lado! em funo da forte tradio regulat*ria do xecuti%o brasileiro Fque tende a persistir no
cen0rio p*s.reformasM e! por outro! por fora da pr*pria definio estatut0ria que %incula as ag+ncias
aos minist/rios das suas respecti%as 0reas de atuao. ;e resto! / a pr*pria Bonstituio que impede
a exist+ncia de *rgos des%inculados de poderes p(blicos.
Eo que se refere segunda dimenso! isto /! o controle! / importante notar que o aspecto
ino%ador neste desenho institucional / a exist+ncia de uma interface com a sociedade Fconsumidores
e setores reguladosM! %iabili#ada pelo fato de se definir as ag+ncias enquanto unidades
organi#acionais funcionando fora do organograma do xecuti%o! ainda que a ele %inculado. Eeste
sentido! a nature#a ,ur"dica das ag+ncias! substituindo a administrao direta por rela&es
contratuais! implica que a soluo de di%erg+ncias no mais se processa por %ia dos canais
hier0rquicos! mas por arbitragem e pelos tribunais.
DX
Ea pr0tica! por/m! %erifica.se que a autonomia
/ relati%a e que a fiscali#ao! sobretudo a que se pode exercer pela %ia do Legislati%o! / t+nue e
prec0ria! como se %er0 a seguir.
DX
O @udici0rio pode se constituir num poder de fiscali#ao! tanto mais quanto seu papel independente! conforme
salientam alguns estudos! %em se afirmando com maior %igor em anos recentes FBastro! DHHN e 3ianna et. alli! DHHHM. $al
/ tamb/m o caso do Supremo $ribunal :ederal! cu,a independ+ncia / instrumental na garantia da credibilidade frente aos
in%estidores FMueller! 6999M. $amb/m! como reforo significati%o na fiscali#ao! tem sido o papel exercido pelo
Minist/rio >(blico. 3er o artigo de Lui# SernecT 3ianna e Marcelo Burgos! URe%oluo >rocessual do ;ireito e
;emocracia >rogressi%aV! neste %olume.
86
Euma an0lise emp"rica sobre o funcionamento da 1E1$L FBru#! 699DM concluiu.se!
tendo em %ista quatro dimens&es comumente utili#adas para caracteri#ar a independ+ncia de uma
ag+ncia aut5noma . independ+ncia de ob,eti%os! decis*ria! financeira e de instrumentos . que a
autonomia desta ag+ncia / relati%a. ?sto / %erdade no que concerne as quatro dimens&es mas!
sobretudo! no que di# respeito independ+ncia de instrumentos que consiste na capacidade da
ag+ncia de escolher instrumentos de regulao tais como controles de tarifas e preos. 1l/m disso! o
referido estudo destacou que! embora a 1E1$L tenha um consider0%el oramento! o mesmo /
contingenciado pelo Minist/rio das Bomunica&es! isto /! os recursos t+m destinao determinada
pre%iamente. la tamb/m no conta com um quadro t/cnico de pessoal amplo e consolidado para o
exerc"cio de suas ati%idades! al/m de outras debilidades estruturais.
O estudo de Bru# F699DM re%ela ainda um outro aspecto limitador da autonomia referente s
inger+ncias de outros *rgos da burocracia do xecuti%o na 0rea de atuao da 1E1$L. 7 assim
que num estudo de caso sobre o processo de determinao do padro de tecnologia digital a ser
adotado no Brasil! a autora aponta as inter%en&es da >resid+ncia da Rep(blica! do Minist/rio das
Bomunica&es e do Minist/rio das Rela&es xteriores! transformando o que de%eria ser uma
escolha essencialmente t/cnica! com o respaldo dos grupos interessados! em um ,ogo pol"tico. >elo
estatuto ,ur"dico de ag+ncia aut5noma as decis&es da 1E1$L de%eriam ser re%isadas apenas pelo
poder @udici0rio! no cabendo ao xecuti%o inter%ir. Eeste mesmo caso da escolha da $3 digital!
ficou patente a influ+ncia e a atuao dos lobbies dos grupos estrangeiros detentores da tecnologia e
as dificuldades no que di# respeito participao dos *rgos representantes de consumidores e
usu0rios neste processo.
1 crise de energia re%elou a fragilidade das ag+ncias nesta 0rea! em particular!
questionando a autonomia da 1EL e! at/ certo ponto! tamb/m da 1E>! cu,os trabalhos passaram
a sofrer interfer+ncias constantes de outras burocracias
DN
. Quando da deflagrao da crise do setor
el/trico tornou.se patente a inefici+ncia daquela ag+ncia em tomar medidas pre%enti%as! assim
e%itando um colapso energ/tico que ento se afigura%a. m ,unho de 6999 o go%erno criou a
B4mara de Gesto da Brise de nergia l/trica para administrar o racionamento de energia. >ouco
depois! a B4mara de Gesto anunciou medidas para reestruturar o Minist/rio das Minas e nergia e
tamb/m redefiniu as fun&es da 1EL. 1l/m disso! na ocasio o go%erno pressionou no sentido
da demisso do ento presidente desta ag+ncia! como / de praxe no tratamento dispensado pela
presid+ncia da Rep(blica aos *rgos da administrao direta. ntretanto! este! go#ando da
DN
Bf. UMinist/rio de%er0 coordenar ag+nciasV! stado de So >aulo 9H29D26996.
88
prerrogati%a estatut0ria de no estar submetido exonerao imoti%ada!
DO
garantiu a sua
perman+ncia no cargo.
=m outro e%ento recentemente noticiado na imprensa no apenas demonstra as fr0geis
bases em que se sustenta a autonomia das ag+ncias! como re%ela a consci+ncia dessa fragilidade
pelos agentes econ5micos! os quais passam a redirecionar as suas ati%idades de lobby para outras
inst4ncias da burocracia do xecuti%o. ;esta feita tratou.se de um conflito entre o Banco Bentral e
a 1E1$L a prop*sito de documento apresentado pelo primeiro com cr"ticas atuao da ag+ncia e
sugest&es de mudanas nas regras do setor como uma soluo para o enfrentamento das dificuldades
financeiras por parte de algumas empresas de telecomunica&es. 1parentemente! a origem do
documento era um relat*rio elaborado por uma operadora de telefonia celular.
DH
:inalmente! um e%ento recente re%ela! mais do que a fragilidade da autonomia das
ag+ncias! a pr*pria dimenso da credibilidade! em funo da interfer+ncia do xecuti%o na regulao
moti%ada pelo ciclo pol"tico.eleitoral. O incidente di# respeito 1E> que! comparati%amente s
outras ag+ncias! ,0 desfruta de menor poder de deciso na medida em que a mesma / bastante
dependente da >etrobr0s e do Bonselho Eacional de >ol"tica nerg/tica. m nome de atribuir
ag+ncia maior controle na gesto dos preos de petr*leo e do g0s de uso dom/stico . assunto
extrememente pol+mico no contexto eleitoral para o candidato do go%erno . o xecuti%o resol%eu
conferir 1E> a prerrogati%a de estabelecer um teto! des%inculando os preos dos %alores de
mercado! determinados pela taxa de c4mbio. =ma deciso desta nature#a sinali#a de forma amb"gua
aos in%estidores externos quanto credibilidade da ati%idade regulat*ria e neutralidade pol"tico.
partid0ria da regulao econ5mica' ao mesmo tempo em que a deciso indicaria a delegao de
maior poder 1E> %is..%is a >etrobr0s! tamb/m se re%estiria de uma moti%ao pol"tica em
detrimento das condi&es de competio no setor de combust"%eis.
69
;o ponto de %ista doutrin0rio! a independ+ncia das ag+ncias regulat*rias / ,ustificada pela
necessidade de atender prioritariamente os interesses dos usu0rios e a efici+ncia da ind(stria no setor
DO
1 exonerao imoti%ada de diretor ! na qual ele pode ser demitido sem apresentao de moti%os! s* / permitida na 1EL nos
primeiros quatro meses do mandato. 1p*s esse per"odo! o diretor s* pode ser destitu"do do cargo em caso de condenao penal
transitada em ,ulgado ou por fora de processo administrati%o FSald e Moraes! DHHHM.
DH
Bf. ri%elto $adeu de Oli%eira! Um Busca de Solu&es ReaisV in' \\\.\orldtelecom.idg.com.br! Re%ista! abril de 6996 !edio
IL. O presidente da 1E1$L reagiu acusando publicamente o presidente do Banco Bentral de fa#er lobbY para as empresas de
telecomunica&es! gerando uma crise entre 1E1$L e o Banco Bentral! que nenhuma responsabilidade teria sobre esse assunto.
?mpossibilitado legalmente de ser destitu"do do cargo! o presidente da 1E1$L recuou apenas diante das ameaas do ministro.chefe
da Basa Bi%il de remet+.lo Bomisso de 7tica >(blica! afrontando mais uma %e# o princ"pio da independ+ncia das ag+ncias. Bf. UO
Go%erno e o LobbYV! :olha de So >aulo DH29I26996.! U>i%ati#ao R Boca BaladaV! Borreio Brasiliense! DO29I26996! U>residente
?nterino fica su,eito penas moraisV :olha de So >aulo DO29I26996.
69
U>residente d0 g0s a SerraV! ! "lobo! 6L29N26996.
8I
regulado. Eum contexto de depend+ncia aos in%estimentos externos! a autonomia estaria relacionada
segurana da credibilidade na regulao. Se estas moti%a&es podem estar presentes no desenho
organi#acional das ag+ncias regulat*rias! a pr0tica da regulao tem demonstrado que esta
autonomia / relati%a! nela inteferindo as prefer+ncias de pol"tica econ5mica e con%eni+ncias
pol"tico.con,unturais do xecuti%o. Eo se trataria propriamente de um %oluntarismo do xecuti%o!
mas de incenti%os pr/.existentes na estrutura institucional da regulao no caso brasileiro! cu,a
modificao! como qualquer mudana institucional! / lenta e gradual.
1t/ este ponto tratamos de salientar alguns aspectos relati%os dimenso da autonomia na
pr0tica da ati%idade regulat*ria no Brasil. 1bordaremos a seguir! a dimenso do controle! tal como
expresso nas inst4ncias de fiscali#ao operantes no 4mbito do poder Legislati%o.
6D
Bumpre obser%ar
que! ao contr0rio das ag+ncias regulat*rias norte.americanas! no caso brasileiro! os instrumentos de
prestao de contas no %inculam diretamente a ag+ncia ao Legislati%o! na medida mesma que a
%inculao institucional se d0 com os minist/rios. Bontudo! al/m da apro%ao pelo Senado das
nomea&es feitas pela >resid+ncia da Rep(blica! existe a fiscali#ao parlamentar que se efeti%a por
%ia do $ribunal de Bontas da =nio F$B=M e do sistema de comiss&es do Bongresso Eacional. Babe
obser%ar que atualmente tramita na B4mara dos ;eputados proposta de emenda constitucional F>B
6L6M que obriga aos diretores de ag+ncias comparecerem ao Bongresso periodicamente para prestar
conta de suas gest&es. Se apro%ada! criar.se.0 uma %inculao institucional direta e mais forte de
prestao de contas das ag+ncias no 4mbito legislati%o.
Os dados apresentados a seguir! correspondem s audi+ncias p(blicas reali#adas nas
comiss&es permanentes do Bongresso Eacional! en%ol%endo as ag+ncias reguladoras 1E1$L .
1g+ncia Eacional de $elecomunica&es! 1EL . 1g+ncia Eacional de nergia l/trica e 1E> .
1g+ncia Eacional do >etr*leo! no per"odo de DHHH a 6996. 1l/m das audi+ncias p(blicas! o papel de
fiscali#ao / exercido tamb/m pelas comiss&es por meio dos seguintes instrumentos' propostas de
fiscali#ao e controle! con%ocao de Ministros e requerimentos de informao F:igueiredo!
699D'86M.
>ri%ilegiaremos na an0lise as audi+ncias p(blicas no Bongresso Eacional pelo fato de que
estas constituem o mecanismo mais freq-ente de super%iso do Legislati%o no que di# respeito s
ag+ncias reguladoras. ;e%e.se esclarecer que as audi+ncias p(blicas se caracteri#am como reuni&es
especiais promo%idas pelas comiss&es em que especialistas! t/cnicos e acad+micos! burocratas ou
6D
Babe obser%ar que uma an0lise exausti%a do funcionamento dos mecanismos de controle teria que le%ar em conta tamb/m aquele
exercido pelo >oder @udici0rio! bem como o desempenho dos mecanismos de prestao de contas pre%istos nas normas de
funcionamento das ag+ncias! como! por exemplo! os contratos de gesto.
8L
pol"ticos ligados mat/ria em questo so con%idados a debater. ssas reuni&es podem ocorrer
durante a formulao de no%as pol"ticas ou na re%iso de pol"ticas em curso! e podem contribuir para
fins legislati%os ou de fiscali#ao F:igueiredo! 699D'86M. 1 pesquisa encontrou poucos registros de
URequerimento de ?nformaoV en%ol%endo ag+ncias reguladoras! todos eles destinados aos
Ministros de stado das pastas s quais as ag+ncias se %inculam! por fora do seu estatuto ,ur"dico.
1ssim sendo! cobra.se responsabilidade pela gesto de uma ag+ncia no de seu presidente! mas do
Ministro. Quanto aos outros instrumentos! no foram encontrados registros que dessem conta da
utili#ao dos mesmos para fins de fiscali#ao das ag+ncias reguladoras.
Eo que se refere freq-+ncia de audi+ncias p(blicas nas comiss&es permanentes! os dados
apresentados na tabela D re%elam que no quadri+nio DHHH.6996! o Senado :ederal reali#ou poucas
audi+ncias p(blicas en%ol%endo as ag+ncias reguladoras 1E1$L! 1EL e 1E>
66
. sta e%id+ncia
de%e ser relati%i#ada em %irtude da tradicional permissi%idade do Senado com respeito ao controle
das a&es do xecuti%o.
;e%e.se obser%ar tamb/m que o acompanhamento do desempenho das ag+ncias no Senado
:ederal restringiu.se a tr+s comiss&es' a de 1ssuntos con5micos! a de ducao e a de ?nfra.
estrutura. 1o contr0rio do que se poderia esperar! a Bomisso de :iscali#ao e Bontrole restringiu.
se a participar de duas das tr+s audi+ncias reali#adas pela comisso de ?nfra.estrutura! incluindo a
(nica %e# em que a 1EL participou de uma audi+ncia naquela casa. >or outro lado! /
surpreendente o papel desempenhado pela Bomisso de ducao que acompanhou mais de perto as
ati%idades da 1E1$L por meio de duas de suas subcomiss&es! inicialmente a de R0dio e $3 e!
mais recentemente! a da Subcomisso de Binema! Bomunicao e ?nform0tica.
$abela DR :req-+ncia de 1udi+ncias >(blicas en%ol%endo as ag+ncias 1E1$L! 1EL e 1E> nas
Bomiss&es >ermanentes do Senado :ederal de DHHH a 6996 por comisso].
Comisso
#
e
1N16E5 1NEE5 1N#
DHHH 6999 699D 6996 DHHH 6999 699D 6996 DDHH
H
6999 699D 6996
C1E D D
CE DD L6
CI D8 DI D
6otal 7118 8 9 L 9 D 9 9 9 9 D D 9
9onte: Comiss"es #ermanentes do :enado 9ederal
66
:oram pesquisados tamb/m os anos de DHHN e DHHO que correspondem ao per"odo em que as ag+ncias comearam a operar.
$oda%ia! essas audi+ncias! em n(mero de 8! correspondem a sabatinas para a nomeao dos seus diretores.
8X
]Eo h0 registro de audi+ncias p(blicas en%ol%endo as ag+ncias reguladoras pesquisadas nas seguintes comiss&es' BB@!
BR! B:B! B1S. 3er no 1nexo a relao das comiss&es permanentes.
D
1udi+ncia p(blica reali#ada em con,unto com a Subcomisso de R0dio e $3 em DN2DD2DHHH! atualmente esta
subcomisso est0 desati%ada.
6
;uas das cinco audi+ncias p(blicas foram reali#adas em con,unto com a subcomisso de Binema! Bomunicao e
?nform0tica em 8D2D92699D e 6N2DD2699D.
8
1udi+ncia reali#ada em con,unto com a B:B em DN29O2DHHH.
I
1udi+ncia reali#ada em con,unto com a B:B em 9X29I2DHHH.
1 tabela 6 apresenta a freq-+ncia de audi+ncias en%ol%endo a presena de representantes
das ag+ncias nas comiss&es permanentes da B4mara dos ;eputados. 1o contr0rio do Senado! o
n(mero de audi+ncias na B4mara foi superior e estas passaram a ser reali#adas logo no ano seguinte
criao das ag+ncias! ou se,a em DHHO. Bonforme se pode obser%ar na tabela 6! a B4mara dos
;eputados por meio das comiss&es de Bi+ncia! $ecnologia! Bomunicao e ?nform0tica FBB$B?M!
;efesa do Bonsumidor! Meio.ambiente e Minorias FB;BM1MM e Minas e nergia FBMM
fiscali#ou com mais freq-+ncia as ag+ncias ao longo dos (ltimos cinco anos.
68

?sso sugere que esta inst4ncia do poder legislati%o exerce com maior freq-+ncia a sua
responsabilidade de controle. 1 responsabilidade constitucional do Bongresso Eacional de
fiscali#ao das 0reas de atuao das ag+ncias / definida pelo artigo IH da Bonstituio. >or outro
lado! / de conhecimento p(blico que %0rias quest&es pol+micas! marcaram o desempenho das
ag+ncias nos (ltimos anos! com destaque para o acidente com a >lataforma >8X da >etrobr0s! a crise
do setor el/trico e a recente inter%eno do Banco Bentral em assuntos que di#em respeito ao bem.
estar financeiro das empresas do setor.
6a%ela ,:req-+ncia de 1udi+ncias >(blicas en%ol%endo as ag+ncias 1E1$L! 1EL e 1E> nas
Bomiss&es >ermanentes da B4mara dos ;eputados de DHHO a 6996 por comisso.
Comisso
#ermanente
1N16E5 1NEE5 1N#
1;;< 1;;; ,=== ,==1 ,==, 1;;< 1;;; ,=== ,==1 ,==, 1;;< 1;;; ,=== ,==1 ,==,
CC6CI 6 6 6 I 8 D
CDC>1> 8 6 6 D D D 8
C>E 6 8 6 D D D D
C1DR 6
CD0I D D
CEIC D
68
Eo foram encontrados registros de audi+ncias p(blicas en%ol%endo qualquer uma das tr+s ag+ncias en%ol%endo as seguintes
comiss&es' B:$! B3$! B1>R! BB@! B;A! BL>! BR;E e BS>BBO3E.
8N
CECD D
C99C D D
C::9 DD
C61:# D
6otal 7?<8 8 L L N 8 6 O 8 8 9 D 6 6 8 D
:onte' Bomiss&es >ermanentes da B4mara dos ;eputadosD
1
1udi+ncia reali#ada em con,unto com B$1S>! BB$B? e B;BM1M em 9O2DD2699D.
7 poss"%el obser%ar uma recorr+ncia na fiscali#ao da 1E1$L pela Bomisso de
Bi+ncia! $ecnologia! Bomunicao e ?nform0tica. 1 ati%idade de regulao das telecomunica&es!
que abrange telefonia fixa! telefonia celular e ainda os ser%ios de r0dio e tele%iso! compreende
quest&es bastante complexas que implicam na utili#ao de di%ersas tecnologias! com importantes
impactos sociais e econ5micos que en%ol%em! portanto! a consulta a fontes especiali#adas. >or outro
lado! de%e ser mencionado o fato de que a qualidade dos ser%ios prestados pelas companhias
telef5nicas e os constantes conflitos destas empresas com os consumidores moti%aram a ida dos
representantes desta ag+ncia outras cinco %e#es comisso de ;efesa do Bonsumidor! Meio.
ambiente e Minorias.
1 Bomisso de Minas e nergia! conforme mostra acima! tamb/m re%ela uma certa
recorr+ncia no que di# respeito fiscali#ao da 1EL e! de forma menos sistem0tica! da 1E>.
>or/m! ainda que a BM tenha exercido uma fiscali#ao mais regular sobre o desempenho da
1EL! nota.se que das oito audi+ncias reali#adas por esta comisso de DHHO a 699D! apenas uma
relacionou.se diretamente crise de energia de 699D! como se pode obser%ar na tabela abaixo.
6a%ela /1udi+ncias >(blicas reali#adas na Bomisso de Minas e nergia com a 1EL de DHHO a 6996 por
tema.
Comisso 1no 6ema
DHHO sclarecimentos sobre a qualidade de energia el/trica fornecida no Rio de
,aneiro
DHHO sclarecimentos sobre a qualidade de energia el/trica fornecida em So >aulo
DHHH sclarecimentos sobre a ciso das companhias hidrel/tricas e as causas da
interrupo do fornecimento de energia e ainda poss"%eis formas de reparao
aos consumidores pre,udicados pelo blecaute.
6I
DHHH ;iscusso sobre o pro,eto de lei que disp&e sobre a criao da 1g+ncia
Eacional de [guas R 1E1
6L
6I
1udi+ncia reali#ada em con,unto com as seguintes comiss&es' B1;R! B?B! B;BM1M! B;=?.
6L
1udi+ncia reali#ada em con,unto com as seguintes comiss&es' B$1S>! B;BM1M.
8O
B M
DHHH ;iscusso sobre o mercado atacadista de energia el/trica
6999 ;iscusso sobre cobrana de seguro contra riscos e danos el/tricos pela
Bompanhia >aulista de :ora e Lu# e os (ltimos rea,ustes aplicados s tarifas
de energia el/trica no pa"s
6999 Rea,ustes das tarifas de energia el/trica
699D ;iscusso sobre informa&es di%ulgadas pela m"dia relacionadas
possibilidade de um colapso no fornecimento de energia el/trica no pa"s
:onte' Bomiss&es >ermanentes da B4mara dos ;eputados
>ara fins desta an0lise foram criadas tr+s categorias de audi+ncias p(blicas a partir do
exame qualitati%o de seus registros. ;esta forma! as audi+ncias p(blicas foram classificadas em'
prestao de esclarecimentos e informa&es espec"ficas) instruo a >ro,etos de Lei relacionados
0rea de especiali#ao do representante da ag+ncia e! finalmente! debates! semin0rios e confer+ncias.
1 tabela que se segue apresenta os registros relati%os s audi+ncias no Senado.
$abela I. Eature#a das 1udi+ncias >(blicas en%ol%endo a 1E1$L! 1EL e 1E> no Senado :ederal de
DHHH a 6996.
1g+ncias
Reguladoras
Eature#a das 1udi+ncias >(blicas
sclarecimentos e
?nforma&es
?nstruo a >ro,etos
de Lei
;ebates e
Semin0rios
$otal
1N16E5 D I 8 O
1NEE5 D 9 9 D
1N# D D 9 6
6otal 8 L 8 DD
:onte' Bomiss&es >ermanentes do Senado :ederal
Bomo se pode obser%ar na tabela I! os poucos registros da presena de membros das
ag+ncias reguladoras no Senado :ederal FDDM so distribu"dos mais ou menos eq-itati%amente entre
as tr+s categorias. Merece destaque! no entanto! o n(mero de registros de presena da 1E1$L FOM!
o que / atribu"do! conforme ,0 fora mencionado anteriormente! ati%idade das subcomiss&es
%inculadas comisso de ducao! cu,os trabalhos dispuseram sobre alguns dos principais temas
en%ol%endo esta ag+ncia. 1 tabela abaixo indica mais uma %e# a preponder4ncia da 1E1$L nas
audi+ncias na B4mara. ;as IO audi+ncias ocorridas naquela casa! essa ag+ncia este%e representada
em quase L9^ delas. sta predomin4ncia da 1E1$L! nas duas casas legislati%as! est0 relacionado
ao fato de que telecomunica&es e radiodifuso so expressamente citadas! entre outras mat/rias! no
1rt. IO da Bonstituio que trata das atribui&es do Bongresso Eacional.
8H
$abela L. Eature#a das 1udi+ncias >(blicas en%ol%endo a 1E1$L! 1EL e 1E> na B4mara dos
;eputados de DHHO a 6996.
1g+ncias
Reguladoras
Eature#a das 1udi+ncias >(blicas
sclarecimentos e
?nforma&es
?nstruo a >ro,etos
de Lei
;ebates e Semin0rios $otal
1N16E5 D8 N 8 68
1NEE5 H D X DX
1N# I 9 L H
6otal 6X X DX IO
:onte' Bomiss&es >ermanentes do B4mara dos ;eputados
1 tabela mostra que no con,unto das audi+ncias p(blicas! so mais freq-entes os pedidos
de esclarecimentos e informa&es do que a instruo a pro,etos de lei. Os dados apresentados esto
na mesma direo do padro geral do funcionamento do Bongresso! no per"odo p*s.DHOO! no que di#
respeito s fun&es legislati%a e de fiscali#ao! decorrente do poder de agenda do xecuti%o e do
processo decis*rio concentrado nos l"deres partid0rios! conforme a literatura tem demonstrado
F:igueiredo! 699D) Santos! 6996M. $al como esses estudos obser%aram! no existem incenti%os para
uma participao mais ati%a do Bongresso na cobrana de prestao de contas hori#ontal no que
concerne s a&es do xecuti%o. >or outro lado! a ocorr+ncia de e%entos! Uextraordin0riosV!
relacionados s ag+ncias moti%a uma fiscali#ao mais pontual por parte do Legislati%o! em
especial! em funo de sinali#a&es externas ao 4mbito do Bongresso! na linha dos chamados
Ualarmes de inc+ndioV.
,)? O Novo >arco Regulatrio e a @uesto da 5egitimidade
O pouco tempo de funcionamento das ag+ncias e le%ando.se em conta que as e%id+ncias
que apresentamos acima! de nature#a preliminar! di#em respeito apenas a ag+ncias de regulao
econ5mica no nos permitem infer+ncias conclusi%as com respeito equao autonomia e controle e
o estabelecimento preciso da #ona de discrio no caso em pauta. Bontudo! os elementos que
le%antamos so sugesti%os dos dilemas que o desenho regulat*rio e o seu funcionamento colocam
para a legitimidade do no%o marco regulat*rio brasileiro.
Bomo se demonstrou! tanto no que di# respeito autonomia! quanto ao controle obser%a.se
uma dist4ncia ra#o0%el entre os prop*sitos do regulador e o funcionamento das ag+ncias. 1
I9
autonomia / relati%a e a fiscali#ao / t+nue. Ea %erdade! o dilema nem se coloca! uma %e# o grau
de delegao obser%ado / baixo! comparati%amente s experi+ncias internacionais de regulao por
ag+ncias independentes. O dilema s* se apresenta quando a delegao a uma instituio no.
ma,orit0ria se efeti%a de fato! pois ento se coloca a necessidade do controle do agente. Eeste
sentido! aquele / mais caracter"stico das democracias com institui&es pol"ticas consolidadas! na
medida em que a excessi%a independ+ncia da ag+ncia pode comprometer o princ"pio da soberania
popular. >or outro lado! nas ,o%ens democracias! como as nossas! em que as rela&es entre os
poderes esto em processo de re.equil"brio! a ameaa consolidao democr0tica ad%/m da
continuidade da preponder4ncia do xecuti%o! sem a contrapartida do controle pelos demais
poderes. Eossa an0lise parece re%elar ser este diagn*stico compat"%el com o no%o regime
regulat*rio brasileiro.
1 soluo ,ur"dica de ag+ncia independente! por fora de restri&es constitucionais! pode
agra%ar ainda mais o desbalanceamento na direo da preponder4ncia do xecuti%o. ;esta forma! a
%inculao formal das ag+ncias aos Minist/rios competentes no apenas dificulta a independ+ncia
das primeiras ao xecuti%o! como torna indireta a fiscali#ao exercida pelo Legislati%o. Eeste
particular / al%issareira a proposta de emenda constitucional para tornar mais direta a prestao de
contas ao Bongresso Eacional.
Bomo ,0 tem sido apontado na literatura preocupada com o problema da legitimidade das ag+ncias
enquanto institui&es no.ma,orit0rias! somente a combinao dos dois modelos! o de UresultadoV e
o de UprocedimentoV! garante sua legitimidade! em contextos democr0ticos. O primeiro! que tem
sido moeda corrente na ,ustificao da criao das ag+ncias independentes na regulao econ5mica
no capitalismo globali#ado! est0 referido s quest&es da efici+ncia da deciso! obteno da
estabilidade macroecon5mica! integrao econ5mica e outros resultados de pol"tica. Eeste sentido!
este modelo assume a neutralidade da delegao e consenso ideol*gico com respeito ao papel!
funo e benef"cios a serem auferidos com aquela! quando na %erdade os produtos da delegao so
ob,eto da disputa pol"tica. O segundo modelo! est0 baseado no processo decis*rio das institui&es
no.ma,orit0rias naquilo que elas representam de a%ano democr0tico vis-#-vis o insulamento das
decis&es secretas dos gabinetes e do xecuti%o. Ressaltam! neste particular' mandatos claros!
ob,eti%os precisos e ,ustificados! e publicidade dos resultados alcanados! fatores estes que facilitam
o exerc"cio da fiscali#ao pelos poderes Legislati%o e @udici0rio! al/m de maior interface com a
sociedade! se,a com respeitos aos setores regulados! se,a aos consumidores em geral. Eo caso
europeu! a difuso da regulao no.ma,orit0ria tem combinado estes dois modelos de legitimao! a
ID
legitimidade de resultados sendo fortalecida pela de procedimentos F$hatcher e S\eet! 6996! pp. DO.
DHM.
1%aliado por estes par4metros! parece fr0gil a legitimidade do rec/m inaugurado regime
regulat*rio brasileiro. Bomo os resultados da regulao econ5mica so ob,eto da disputa pol"tica! a
legitimidade ter0 de ser adquirida por %ia dos procedimentos da regulao. Bomo se %iu! por/m!
nesta dimenso! que empiricamente est0 referida aos mecanismos de controle e fiscali#ao dos
agentes da regulao! o desempenho deixa a dese,ar. m um contexto em que a estrutura
institucional interfere no padro americano de regulao! dificultando graus de autonomia das
ag+ncias com respeito ao xecuti%o! a falta de sinergia entre os dois modelos de legitimao!
acrescenta mais um complicador ,0 prec0ria legitimidade do no%o marco regulat*rio brasileiro.
I6
III Conclus"es: 0m Novo >odelo Regulatrio e um Novo Cor'orativismo(
ste trabalho procurou a%aliar as altera&es no marco regulat*rio brasileiro comparando o
cen0rio do per"odo desen%ol%imentista com o ambiente institucional p*s.reformas. O que teria
mudado por um lado! nas rela&es stado2sociedade e! por outro! nas rela&es entre os poderes! com
a desconstruo dos arran,os corporati%os da era 3argas e a criao de ag+ncias independentesP
1 comparao entre os dois per"odos sugere o papel crucial do xecuti%o na construo do
regime regulat*rio e de representao de interesses no primeiro momento e o mesmo ati%ismo na
conduo das reformas! com a desconstruo dos mecanismos e arran,os regulat*rios pr/.existentes.
m ambos os momentos! ressalta.se a face demi(rgica da ati%idade regulat*ria do xecuti%o que se
opera por sobre um legado institucional! gerando conseq-+ncias no antecipadas pelos art"fices
institucionais. Bonquanto se possa obser%ar um mo%imento de exteriori#ao da ao regulat*ria em
direo arena p(blica e pol"tica! incluindo o Legislati%o! calcada na consecuo de maior
transpar+ncia e eliminao de pr0ticas clientelistas! a preponder4ncia do xecuti%o sobre os
interesses pri%ados e o mercado! bem como sobre os demais poderes! subsiste como um trao
marcante de continuidade entre os dois momentos examinados. Eo que di# respeito s rela&es
%erticais stado2sociedade! de%e.se ressaltar que os arran,os corporati%os tradicionais permanecem
enquanto estrutura de representao de interesses! ainda que exclusi%amente referida classe
patronal! como o mecanismo para a ao coleti%a. O corporati%ismo perde! por/m! sua funo
regulat*ria em fa%or das ag+ncias as quais! como um al%o da ao dos interesses organi#ados!
passam a se constituir no cerne da no%a matri# de regulao. Eo que di# respeito s rela&es
hori#ontais entre os poderes! no no%o regime regulat*rio persiste o papel preponderante do
xecuti%o %is..%is s ag+ncias independentes! sem que se tenha constitu"do ainda um sistema
robusto de fiscali#ao e prestao de contas hori#ontal.
Bomo se %iu! a legitimidade da regulao depende de sinergia entre resultados e processos.
1 separao entre Uresponsabili#ao de resultadosV e Uresponsabili#ao de processosV /
problem0tica e se constitui contempor4neamente numa das bases de argumentao para o
predom"nio da esfera do mercado e dos interesses pri%ados como ordenamento da arena p(blica! a
,ulgar no plano mais geral da globali#ao e dos processos econ5micos no sistema internacional!
tend+ncias a partir das quais o modelo pol"tico.econ5mico brasileiro se estrutura institucionalmente.
sta separao coloca problemas mais gra%es! no que se refere a uma a%aliao dos arran,os
I8
regulat*rios de uma perspecti%a democr0tica! do que os problemas usualmente apontados em relao
ao modelo anterior de ordenamento p(blico2pri%ado fundado no corporati%ismo de corte estatal.
Bom a introduo dos no%os arran,os regulat*rios! a conseq-+ncia no / a necessariamente a
neutrali#ao do papel do stado pela autonomi#ao de esferas e arenas decis*rias! mas o
fortalecimento do xecuti%o pela autonomi#ao de uma tecnocracia UilustradaV! desequilibrando
ainda mais a relao entre os poderes. sta no%a modalidade de regulao! em (ltima an0lise!
redunda! no na eroso do stado R ,0 que este no perde! como se enfati#ou! a sua capacidade de
inter%eno R mas no enfraquecimento da democracia.
II
Re!er2ncias Bi%liogr-!icas
1LM?;1! Maria Aerm"nia $a%ares de FDHHIM. UO Borporati%ismo em ;ecl"nio PV! in %elina
;agnino Forg.M! $nos %&' Pol(tica e Sociedade no Brasil! So >aulo! Brasiliense.
1RE$! Ricardo F6996M. U:ebre ReguladoraV! ?E Eame! 6829D' I6.IX.
BOSBA?! Renato FDHNHM. Elites )ndustriais e Democracia! Rio de @aneiro! Graal.
___ FDHONM! $ $rte da $ssocia*+o Pol(tica de Base e Democracia no Brasil, So >aulo2Rio de
@aneiro! 3/rtice2?=>R@.
___ FDHH9M. USocial Mo%ements! >artY SYstem and ;emocratic Bonsolidation' Bra#il! =ruguaY! and
1rgentinaV in thier! ;ianne Fed.M Democratic -ransition and .onsolidation in Sout/ern Europe,
Latin $merica and Sout/east $sia! London! Macmillan.
___ Forg.M FDHHDM! .orporativismo e Desigualdade' $ .onstru*+o do Espa*o P0blico no Brasil. Rio
:undo2?=>R@! Rio de @aneiro.
___. FDHHLM. ;emocrati#aci*n Y Reestructuraci*n ;el Sector >ri%ado em 1merica Latina. ?n
Sintesis! Madrid! Sociedad ditorial Sintesis.
___ FDHHHM. UGo%ernana! >articipao e fici+ncia das >ol"ticas >(blicas' xame de xperi+ncias
Municipais no BrasilV ?E Melo! Marcus 1ndr/ Forg.M 1eforma do Estado e 2udan*a )nstitucional
no Brasil. Recife! ditora Massangana! 6LL.6OL.
BOSBA?! Renato J ;?E?` BRQ=?R1! li FDHNNM! Ustado e Sociedade no Brasil' =ma Re%iso
Br"ticaV. B)B! na D! in ;ados! na DL! Rio de @aneiro! pp. D6.8D.
BOSBA?! Renato) ;?E?`! li J S1E$OS! :abiano F6999M Elites Pol(ticas e Econ3micas no Brasil
.ontempor4neo, So >aulo! :undao Konrad 1denauer.
B1R;OSO! 1dalberto Moreira FDHHHM. Sindicatos, -rabal/adores e a .o5ueluc/e Neoliberal, $
Era 6argas $cabou7 Rio de @aneiro! :undao Get(lio 3argas ditora.
___ FDHHHM. $ -rama da 2odernidade' Pragmatismo Sindical e Democrati8a*+o no Brasil. Rio de
@aneiro! Re%an.
B1R;OSO! :ernando Aenrique FDHN6M! Empresariado )ndustrial e Desenvolvimento Econ3mico no
Brasil! So >aulo! ;?:L.
___ FDHNLM! $utoritarismo e Democrati8a*+o, Rio de @aneiro! >a# e $erra.
IL
B1S$RO! Marcus :aro de FDHHNM U$he Bourts! La\! and ;emocracY in Bra#ilV ?E ?nternational
Social Science @ournal! na DL6 ' 6ID.6L6.
B1SSOE! 1lan FDHOLM! !rgani8ed )nterest and t/e State' Studies in 2eso-.orporatism, Be%erlY
Aills2London! Sage >ublications.
___. FDHOXM! .orporatism and Political -/eory, Oxford! Basil BlacT\ell.
BOS$1! 3anda Ribeiro FDHHHM. $ $rmadil/a do Leviat+' $ .onstru*+o do .orporativismo no
Brasil. Rio de @aneiro! ditora =R@.b
BOS$1! Eilson) >R?R1! Barlos F M UO >rocesso ;ecis*rio da Regulao da Sa(de
Bomplementar no Brasil' 1n0lise dos ?nteresses e do >rocesso ;ecis*rio na 1rena Legislati%aV?E
Eo%os Estudos .ebrap!
BR=`! 3er5nica >. F699DM ! Processo Decis9rio no Setor de -elecomunica*:es' a $natel e a
Escol/a do Padr+o de -6 Digital, ;issertao de Mestrado! =nB.
;LG1;O! ?gn0cio Godinho F6999M. U1bertura con5mica e >ol"tica Social' 1 >erspecti%a
mpresarialV in -eoria e Sociedade! n L! @unho.
;?E?`! li FDHNOM! Empres;rio, Estado e .apitalismo no Brasil' <%=&><%?@, Rio de @aneiro! >a# e
$erra.
___ FDHHDM! Umpresariado e >ro,eto Eeoliberal na 1m/rica Latina' =ma 1%aliao dos 1nos O9V.
Dados, %ol. 8I! no. 8.
___ FDHH6M. UEeoliberalismo e Borporati%ismo' as ;uas :aces do Bapitalismo ?ndustrial no BrasilV!
1evista Brasileira de .iAncias Sociais! na 69! ano N! outubro.
___ FDHHIM. Ustrat/gias mpresariais! Brise e Reformas Liberais' =ma 1n0lise Bomparada da
1m/rica Latina no Limiar dos 1nos H9V! $rc/B! ano 8! na N.
___ FDHHIaM. UReformas con5micas e ;emocracia no Brasil dos 1nos H9' 1s B4maras Setoriais
como :*rum de EegociaoV! Dados! %. 8N! na 6.
___ FDHHIbM. Umpresariado! Regime 1utorit0rio e Moderni#ao BapitalistaV! in Glaucio 1rY
;illon Soares e Maria Belina ;c1ra(,o Forgs.M C< $nos de 1egime 2ilitar, Balan*os e Perspectivas!
Rio de @aneiro! ditora da :undao Get(lio 3argas.
;?E?`! li J BOSBA?! Renato FDHNOM. Empresariado Nacional Estado no Brasil! Rio de @aneiro!
:orense =ni%ersit0ria.
IX
___ FDHNHM. U1utonomia e ;epend+ncia na Representao de ?nteresses ?ndustriaisV! Dados! na
66.
___ FDHOHM. U1 Bonsolidao ;emocr0tica no Brasil' 1tores >ol"ticos! >rocessos Sociais e
?ntermediao de ?nteressesV! in li ;ini#! Renato Boschi e Renato Lessa! 2oderni8a*+o e
.onsolida*+o Democr;tica no Brasil, Dilemas da Nova 1ep0blica! So >aulo! ?uper,23/rtice.
___ FDHOHaM. Umpres0rios e Bonstituinte' Bontinuidades e Rupturas no Modelo de
;esen%ol%imento Bapitalista no BrasilV! in 1sp0sia Bamargo e li ;ini# Forgs.M! .ontinuidade e
2udan*a no Brasil da Nova 1ep0blica! Rio de @aneiro! 3/rtice.
___ FDHHDM. UO Borporati%ismo na Bonstruo do spao >(blicoV! in Renato Boschi Forg.M!
.orporativismo e Desigualdade, $ .onstru*+o do Espa*o P0blico no Brasil, Rio de @aneiro!
?=>R@2Rio :undo ditora.
___ FDHH8M. UBrasil' =m Eo%o mpresariadoP Balano de $end+ncias RecentesV! in li ;ini# Forg.M
Empres;rios e 2oderni8a*+o Econ3mica' Brasil anos %&. :lorian*polis! d. da =:SB.?;1BOE.
___ FDHH8aM. ULideranas mpresariais e >roblemas da strat/gia Liberal no BrasilV! 1evista
Brasileira de .iAncias Sociais! na 68! out.
___ FDHHNM. Ustabili#ao e Reformas con5micas no Brasil' 1 3iso das lites mpresariais e
SindicaisV! in -eoria e Sociedade, na D! =:MG.
___ FDHHHM! UO Legislati%o como 1rena de ?nteresses Organi#ados' 1 1tuao dos Lobbies
mpresariaisV! in L!.DS, 1evista de Eist9ria! %ol L! na D.
___ F6999M. U1ssociati%ismo e $ra,et*ria do mpresariado Brasileiro na xpanso e ;ecl"nio do
stado ;esen%ol%imentistaV in -eoria e Sociedade! n L! @unho.
___ F699DM UReconfigurao do Mundo mpresarial' associa&es de representao de interesses!
lideranas e ao pol"ticaV. $rabalho apresentado no 667 ,ncontro 8nual da 89:;C*! de DX a 69
de outubro de 699D! Baxambu! Minas Gerais.
;?E?`! li e L?M1 @r.! Ola%o Brasil de FDHOXM! UModerni#ao 1utorit0ria' o mpresariado e a
?nter%eno do stado na conomiaV! ?>12B>1L! Bras"lia.
:RE1E;S! :lorestan FDHNLM. $ 1evolu*+o Burguesa no Brasil' Ensaios de )nterpreta*+o
Sociol9gica! Rio de @aneiro! `ahar.
IN
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na XH! 3ienna! ?nstitute for 1d%anced Studies.
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Suplementar no Brasil' ?nteresses e >rocesso ;ecis*rio na 1rena Legislati%aV in Novos Estudos
.ebrap! na X9! @ulho' DLD.DX8.
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>R`SORSK?! 1dam FDHHDM. Democracy and t/e 2arGet, Political and Economic 1eforms in
Eastern Europe and Latin $merica! Ee\ eorT! Bambridge =ni%ersitY >ress.
R=SBAMeR! ;ietrich et. al.FDHH6M. .apitalist Development and Democracy! Bhicago!
=ni%ersitY of Bhicago >ress.
S1E$OS! :abiano F6996M. U>artidos e Bomiss&es no >residencialismo de Boali#oV! Dados! %ol.
IL! na 6' 68N.6XI.
S1E$OS! SanderleY Guilherme dos. FDHOLM. U1 >*s.Re%oluo BrasileiraV! in A. @aguaribe et alii!
Brasil, Sociedade Democr;tica, Rio de @aneiro! @os/ OlYmpio ditora.
_____ FDHNHM. .idadania e Fusti*a, Rio de @aneiro! ditora Bampus.
SBAM?$$R! >hilippe B. FDHNDM. )nterest .onflict and Political ./ange in Brasil. Stanford!
Stanford =ni%ersitY >ress.
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=:MG.
SREBK 3?1EE1! L.!B1R31LAO! M.1.R.! MLO! M.>.B. J B=RGOS! M.B. FDHHHM! $
Fudiciali8a*+o da Pol(tica e das 1ela*:es Sociais no Brasil, Rio de @aneiro! Re%an.
LD
1nexos
:EN1DO 9EDER15
Bomiss&es >ermanentes :iglas
1ssuntos con5micos B1
1ssuntos Sociais B1S
Bonstituio! @ustia e Bidadania BB@B
ducao B
:iscali#ao e Bontrole B:B
?nfra.estrutura B?
Rela&es xteriores e ;efesa Eacional BR
CA>1R1 DO: DE#061DO:
Bomiss&es >ermanentes :iglas
1gricultura e >ol"tica Rural B1>R
1ma#5nia e ;esen%ol%imento Regional B1;R
Bi+ncia! $ecnologia! Bomunicao e ?nform0tica BB$B?
Bonstituio @ustia e Redao BB@R
;efesa do Bonsumidor! Meio 1mbiente e Minorias B;BM1M
;esen%ol%imento =rbano e ?nterior B;=?
;ireitos Aumanos B;A
conomia! ?ndustria e Bom/rcio B?B
ducao.! Bultura e ;esporto BB;
:inanas e $ributao B:$
:iscali#ao :inanceira e Bontrole B::B
Legislao >articipati%a BL>
Minas e nergia BM
Rela&es xteriores e ;efesa Eacional BR;E
Segurana >(blica! Bombate ao Brime Organi#ado! 3iol+ncia e Earcotr0fico BS>BBO3E
Seguridade Social e :am"lia BSS:
$rabalho! 1dministrao e Ser%io >(blico B$1S>
3iao e $ransporte B3$
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