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LECCIN 1.
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y DERECHO

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Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo
Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid

Sumario:
1.1. La organizacin administrativa: Teora general y principios rectores. Constitucin
y organizacin.
1.2. La potestad organizatoria.
1.3. Panorama general de la Organizacin Administrativa.
1.4. Organizaciones con personalidad, rganos administrativos y unidades
administrativas.
1.5. Imputacin de los actos del rgano a la organizacin.

1.1. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA: TEORA GENERAL Y
PRINCIPIOS RECTORES. CONSTITUCIN Y ORGANIZACIN

1. El Derecho Administrativo no se entiende sin la presencia y
referencia constante a un sujeto, pues es el derecho, propio, peculiar y
autnomo de dicho sujeto, que no es otro que la Administracin Pblica o
las Administraciones Pblicas pues hay ms de una . sta se encuentra,
adems, en nuestro ordenamiento jurdico, dotada formalmente de
personalidad jurdica, pero como toda persona jurdica no deja de ser una
persona ficticia (persona ficta), no una persona fsica. En defecto de tal
sustrato material la persona jurdica, y, en general, las organizaciones
dotadas de alguna forma de subjetividad, dependen de las personas fsicas
que toman decisiones y expresan la voluntad de la persona ficticia que carece
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Revisado en septiembre de 2012.
Aproximacin a la
Teora de la
Organizacin
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por s misma de toda posibilidad de tener tal voluntad, pues no tiene
siquiera existencia en el mundo fsico.
En la presente Leccin y en la siguiente vamos a hablar de la
organizacin y sus principios en un plano ms general y abstracto; es decir,
no conectndola necesariamente con una concreta organizacin, como vamos
a hacer a partir de la Leccin Tercera. En definitiva vamos a hacer una
aproximacin a la organizacin desde el punto de vista ms terico sin
referirnos a una concreta organizacin.
En este sentido la Teora de la Organizacin se ocupa de explicar los
mecanismos jurdicos a travs de los cuales la voluntad las decisiones de
determinadas personas fsicas son consideradas decisiones de la persona
jurdica (se le imputan a sta); el modo como se determina quin o quines
son las personas fsicas que pueden actuar en nombre o haciendo querer a la
persona jurdica y cul es el alcance del poder de estas personas fsicas para
imputar sus actos a la persona jurdica de tal forma que se consideren actos
de la persona jurdica; cul es el mecanismo tcnico-jurdico que permite y
explica esa imputacin de actuaciones a la persona jurdica siendo as que
provienen de una persona fsica.
La Teora de la Organizacin tambin tratar de explicar, desde la
perspectiva constitucional, si es tarea del constituyente y de la propia
Constitucin la regulacin de esos aspectos atinentes a la organizacin de la
Administracin (de igual modo que lo hace en relacin con todos los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial y con los dems rganos de relevancia
constitucional en lo que se ha llamado la parte orgnica de las
Constituciones relativa a la organizacin del Estado y que siempre est
presente junto a la parte dogmtica sobre reconocimiento de derechos y
libertades bsicamente) o si es tarea que corresponde al Legislador o incluso
al propio Poder Ejecutivo, en trance de ejercer sus poderes domsticos de
2


organizar la Administracin como aparato dependiente de dicho Poder
Ejecutivo.
En esa perspectiva surge el debate acerca de los lmites del Poder
legislativo de la Ley formal en definitiva para determinar, en todo o en
parte, todo lo relativo a la organizacin de la Administracin Pblica. En esta
cuestin la organizacin administrativa no ha quedado sustrada a las
concepciones dominantes en cada momento histrico relativas al principio
de separacin de poderes, al principio monrquico en algunos momentos del
siglo XIX en Alemania (con alguna resonancia en Espaa en la teora de la
Constitucin interna que luce en la mayor parte de las Constituciones del
XIX) o al alcance del principio de legalidad y de la reserva de Ley.
A partir de la Leccin tercera pasaremos del plano terico, en el que
nos situamos en esta leccin y en la siguiente, para estudiar la concreta
organizacin de la Administracin General del Estado, de las Comunidades
Autnomas y de las Administraciones Locales, as como de las
Administraciones instrumentales en cada uno de los niveles territoriales.
En todo caso lo que nos interesa, en este momento, es sobre todo lo
relativo a quin tiene el poder de establecer la organizacin por una parte
(1.2) y, por otra, cules son los elementos bsicos de la organizacin
administrativa (1.3). Finalmente habr de hacerse una descripcin del
panorama general de la organizacin administrativa (1.4) y de sus tipos o
modelos, para acabar con una referencia a los mecanismos jurdicos que
explican la imputacin a la persona jurdica de los actos de las personas
fsicas.
Como se ve en las lneas anteriores la Teora General de la
Organizacin, que nos ha de servir para explicar el modelo diseado por
nuestra Constitucin en este punto, tiene un marcado carcter jurdico
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pblico; pero esa aproximacin jurdica a la organizacin administrativa no
es la nica posible.

[Lectura: Apartado 2.1 de la Leccin 2 de la asignatura Instituciones Bsicas del
Derecho Administrativo,]

2. En efecto, adems de la perspectiva jurdica propia del Derecho
Pblico Administrativo y Constitucional existen otras formas de abordar el
fenmeno organizatorio de una persona jurdica y en general de cualquier
colectivo.
Son conocidos los trabajos y teoras que en el mundo de las empresas
se esfuerzan por estudiar la mejor forma de organizarlas de cara a obtener un
mayor rendimiento. Tales modelos pueden ser aplicados tambin a la
Administracin y en ellos lo que preocupa es el rendimiento y no tanto los
aspectos jurdicos antes sealados. El maquinismo o teora de la mquina y
sus manifestaciones en el taylorismo (administracin cientfica), el fayolismo
(teora clsica) o el modelo weberiano (modelo burocrtico) son modelos
clsicos de organizacin aplicables a las empresas o a la Administracin.
Los mismos son de gran inters para la Administracin pblica y de
ellos se ocupa la Ciencia de la Administracin y no tanto el Derecho
Administrativo.
Tales aproximaciones no jurdicas tienen en todo caso gran
importancia para el Derecho desde el momento en que el principio de
eficacia luce en el artculo 103.1 de la Constitucin y, por tanto, a la hora de
establecer una determinada organizacin administrativa debe tomarse en
cuenta el modelo de organizacin que respondiendo mejor al principio de
eficacia (y aqu juegan su papel las Ciencias de la Administracin) sirvan
Otras
perspectivas
sobre la
organizacin
4


tambin a los dems principios a que debe responder la organizacin
administrativa.
Destacada la importancia de las Ciencias de la Administracin y
dada cuenta de la existencia de otras importantes aproximaciones no
jurdicas a la organizacin administrativa, debemos centrarnos, sin desdear
las dems aproximaciones a las que se aludir cuando sea necesario, en la
perspectiva jurdico-pblica que es la propia del Derecho Administrativo y
que es, adems, la que en ltimo trmino permite cohonestar todas las
exigencias a las que debe responder la Administracin. sta en efecto,
debera funcionar como una empresa eficiente, que normalmente tiene una
direccin fuerte, centralizada, justificada y legitimada por la propiedad de la
misma en manos de una persona o un grupo.
En el caso de la Administracin Pblica sta debe, sin embargo,
responder, adems, a otros requerimientos constitucionales, aparte de al de
eficacia y esos otros requerimientos pueden entrar en conflicto con la eficacia.
En efecto, la Administracin debe servir con objetividad los intereses
generales que no suelen coincidir con criterios de rentabilidad inmediata,
debe ser sometida a controles jurdicos y polticos que aseguren su
objetividad y transparencia, debe reclutar sus empleados pblicos o contratar
respetando el principio de mrito y capacidad, etc. En suma la organizacin
administrativa se encuentra sometida a requerimientos contradictorios:
eficacia, igualdad de oportunidades, transparencia, servicio al inters
general, etc. En esas condiciones sigue siendo necesaria una organizacin
que garantice el principio de eficacia, pero lo debe hacer respetando tambin
otros principios a los que normalmente no se somete el particular dueo de
una empresa.
5


Se hace necesaria, por esa y por las dems razones que se irn
diciendo, una aproximacin jurdica que tenga en cuenta la totalidad de los
requerimientos a que debe atender la organizacin administrativa.

3. Nuestra Constitucin se ocupa en varios artculos de la
Administracin Pblica, si bien una buena parte de ellos o al menos los que
ms especficamente se refieren a los principios que inspiran la actuacin
administrativa y su organizacin lo hacen por relacin a la Administracin
del Estado
2
que llamaremos en lo sucesivo la Administracin General
del Estado, como hizo la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
(LRJAP-PC) para dejar a un lado toda referencia al trmino de
Administracin Central del Estado que no se compadece siempre con un
sistema poltico como el actual que ha acabado con la centralizacin poltica
y establecido el Estado de las Autonomas de corte ms bien federal.
Esa referencia predominante a la Administracin General del Estado
no significa que los principios del artculo 103.1 que inspiran la
Administracin pblica estatal no sean comunes a todas las
Administraciones como reconoci la STC 85/1983 de 25 de octubre, por
responder a una idea de la Constitucin sobre el papel y la misin de la
Administracin Pblica que, por fuerza, ha de ser la misma en todos los
niveles territoriales. Otra cosa son los concretos rganos que se establezcan
en cada nivel territorial o la asignacin de las potestades organizatorias.
2
De hecho el propio Ttulo IV denominado Del Gobierno y de la Administracin
se refiere al Gobierno de la Nacin y a la Administracin General del Estado como puede
deducirse de su contenido, aunque los artculos referidos especficamente a la
Administracin hacen una mencin genrica a la Administracin Pblica y se redactan
pensando en cualquier Administracin independientemente de su nivel territorial.
Constitucin y
organizacin.
Principios
rectores
6


De entre los artculos que se refieren a la organizacin de la
Administracin pueden as citarse el artculo 97 de la Constitucin que prev
la direccin por el Gobierno de la Administracin civil y militar o el artculo
149.1.18; artculo que, en cuanto reserva al Estado la competencia sobre las
bases del Rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, en plural, est
suponiendo la necesaria existencia de ms Administraciones que la General
del Estado (estas son, las de las CCAA y la de las Corporaciones Locales). Por
supuesto que para el Estado es la CE la que la establece en el artculo 97 y en
los artculos 103 a 106 describe los principios, funciones y controles de la
misma.
Lo mismo sucede con la Administracin local, que es la rbrica del
Captulo II del Titulo VIII de la Constitucin, que queda as establecida
desde la propia norma fundamental, al igual que la Administracin
autonmica a la que se refiere el citado artculo 149.1.18 y el 147.2 de la CE.
Todos estos artculos se refieren de una forma u otra a la
Administracin, pero en unos casos lo hacen para establecer la
Administracin misma o darla por supuesta, en otros para establecer quin
puede decidir la organizacin de las Administraciones pblicas o cules son
los principios rectores de su funcionamiento, su papel y sus formas de
control.
Antes de entrar en las previsiones constitucionales sobre la potestad
organizatoria o sobre los principios rectores de la misma conviene subrayar
el hecho mismo de que sea la Constitucin la que se ha ocupado del tema
organizatorio. Con ello pone de manifiesto la importancia que concede a la
organizacin en el momento de aprobar la Carta Magna de nuestro pas y de
alguna forma soluciona los problemas que durante dcadas han ocupado a
los juristas sobre la naturaleza de la organizacin y su carcter jurdico o no.
La CE como norma suprema ha establecido los principios bsicos de la
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organizacin y ha reducido al terreno del Derecho positivo las discusiones
tradicionales sobre la naturaleza de la organizacin y las consecuencias de la
misma. Se trata ahora de aplicar la Constitucin y sus principios relativos a
quin tiene el poder para organizar la Administracin y a qu principios
debe responder dicha organizacin.
En primer lugar, y en lo que hace a la potestad organizatoria y
dejando a salvo las decisiones organizatorias mismas que establece
directamente la Constitucin
3
, el principio fundamental es el de la reserva
relativa de Ley que se recoge en el artculo 103.2 CE al prever que los
rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados
de acuerdo con la Ley, principio que ha sido incorporado tambin en los
Estatutos de las Comunidades Autnomas a los que el artculo 147.2 CE
encomienda precisamente la misin de recoger la organizacin de las
Instituciones autnomas propias y, entre ellas, una de las ms relevantes son
los Ejecutivos autonmicos de los que dependen las respectivas
Administraciones.
Reserva de Ley relativa porque no se dice que la organizacin se
haga por la Ley, sino de acuerdo con la Ley. Esa formulacin deja un amplio
margen al legislador estatal o autonmico para reconocer el papel
determinante que el Ejecutivo ha de tener en la organizacin del aparato
administrativo; para entregar a la potestad reglamentaria del Ejecutivo la
determinacin concreta de la organizacin. Ahora bien esa reserva relativa
de Ley, no impedira tampoco al legislador, al dictar sus Leyes, hacerlo con la
profundidad, extensin y densidad que desee; en tal caso esa regulacin
legal limitara las potestades del Gobierno para establecer la organizacin
que quisiera.
3
As en el caso de la Administracin Local es la propia CE la que prev en el artculo
140 que el Gobierno y Administracin de los municipios corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos integrados por el Alcalde y los Concejales.
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No obstante, en la prctica, el legislador no ahoga el espacio
decisional del Ejecutivo en materia de organizacin. Y no lo hace, no por
reverencia al principio monrquico que reconoca al Ejecutivo la facultad de
hacer todo lo que no interfiriera con la libertad y la propiedad de los
ciudadanos reservadas al legislador materias que no parecan quedar
afectadas por la potestad organizatoria del monarca, concebida como
domstica o de ordenacin de su propia casa sino porque, por razones
prcticas, ha de ser el Ejecutivo el que tome la mayor parte de las decisiones
concretas nmero de ministerios o consejeras, atribuciones, etc. y, por
otra parte, la propia lgica constitucional y el principio mismo de separacin
de poderes lleva a que, si ha de ser el Gobierno el que dirija la
Administracin civil y militar y ejerza la potestad reglamentaria (artculo 97
de la Constitucin), deber ser el Gobierno el que tome las decisiones
oportunas sobre los aspectos ms inmediatos y ejecutivos que no le pueden,
as, ser sustrados por el legislador sin poner en cuestin en cierto modo la
separacin misma de poderes y la atribucin de competencias que hace la
misma Constitucin. Por eso mismo la CE se limita a establecer que la
organizacin administrativa se hace de acuerdo con la Ley y no por la Ley
misma; con ello se le est dejando un espacio normativo al Poder ejecutivo.
En segundo lugar y en lo que hace a los criterios mismos de
organizacin el artculo 103.1, adems de sentar los principios generales a los
que ha de atenerse la actuacin administrativa (objetividad en el servicio a
los intereses generales, por ejemplo) con sometimiento pleno a la Ley y el
Derecho principios que influyen a la hora de disear la organizacin de la
Administracin misma, sienta tambin principios de marcado carcter
organizatorio: principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin.
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Dado que se va a ver con ms detalle en el apartado siguiente lo
relativo a la potestad de organizacin, conviene detenerse algo ms en los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y
coordinacin.
En su sola formulacin pueden parecer contradictorios y sin
embargo no lo son.
El principio de eficacia constituye una referencia constitucional
inevitable que debe contribuir a acabar con la idea de que la Administracin
puede no ser eficaz porque por algn tipo de maldicin del vuelva Vd.
maana de LARRA entra en la naturaleza de las cosas que la Administracin
sea ineficaz. Pues bien, ello no puede ser as, ni es as como tampoco lo es
que la empresa privada per se sea eficaz por naturaleza (unas son eficaces y
otras no) y es la propia norma suprema la que se encarga de recordarlo, por
ms que las Administraciones pblicas, a diferencia de las empresas
privadas, estn sujetas a requerimientos que les pueden hacer perder
agilidad por razn de atender otros valores. El principio de igualdad, el
control del gasto pblico, etc. hacen que una Administracin no pueda
encargar una obra pblica a quin quiera, como hara un empresario
particular, sino que tiene que aprobar un proyecto, determinar la necesidad
de la obra y sacar un concurso pblico con anuncios en Boletines oficiales,
incluso el comunitario, y con motivacin de las decisiones de adjudicacin.
Todo eso no se le exige a una empresa particular. Y todo eso entra en tensin
con el principio de eficacia que, sin embargo, ni es ni puede ser absoluto.
En buena medida el principio de eficacia encuentra desarrollo en los
dems principios que invoca el artculo 103.1 CE: jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin. En efecto todos ellos
pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administracin.
La jerarqua implica el poder de mando de quin est en la cspide de la
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jerarqua y de cada uno de los que, en escalones inferiores a esa cspide,
estn sucesivamente por encima de los dems. La jerarqua se opone a un
rgimen asambleario en el que no hay una cabeza responsable lo que puede
conducir a la ineficacia. La jerarqua es as un principio que potencia la
eficacia de una organizacin.
Por otra parte no es un principio que est reido con los de
descentralizacin y desconcentracin que son manifestaciones del principio
de especializacin que se aplica con xito en cualquier organizacin privada
para conseguir la eficacia, siempre que no se lleve al paroxismo que criticaba
CHAPLIN en Tiempos modernos. Tales principios tratan de conseguir que
no todo el poder de decisin est en la cspide de la organizacin, en una
sola mano, pues ello paralizara la marcha de la ingente cantidad de tareas,
funciones y resoluciones que ha de tomar diariamente la Administracin
Pblica. Por ello, el mantenimiento del principio de jerarqua en sus aspectos
ms relevantes no es incompatible con la posibilidad de descentralizar
funciones y materias unitarias especializadas, asignando competencias a
rganos (desconcentracin) o a organizaciones dotadas de personalidad
jurdica (descentralizacin) la Agencia Tributaria por ejemplo o el Instituto
Nacional de Estadstica para que bajo su responsabilidad inmediata y sin
mengua del poder de direccin poltica del Gobierno o del Ministro
(direccin que muestra la permanencia, siquiera sea ms limitada, del
principio de jerarqua), desarrollen el da a da de las tareas y funciones
administrativas. Lo mismo ocurre con la desconcentracin la atribucin a
rganos no dotados de personalidad de funciones y competencias bajo la
direccin de otros rganos superiores. Es tambin un medio de evitar que la
hipertrofia del principio de jerarqua se vuelva en contra de su eficacia
misma. Los empleados pblicos y rganos que estn dentro de un Ministerio
y bajo la direccin del Ministro no son puros ejecutores sin iniciativa alguna
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a la espera de las instrucciones que reciban del Ministro. Si las cosas
ocurrieran as no habra eficacia alguna. Por el contrario en cada
Departamento o Ministerio se establecen distintos rganos jerrquicamente
ordenados entre s con autonoma para gestionar reas de actividad
especializadas del correspondiente departamento o consejera.
Finalmente el principio de coordinacin trata de cohonestar y
superar las dificultades que el reparto material de funciones y tareas entre
distintas organizaciones u rganos especializados puede suscitar por razn
de que no siempre es posible que el reparto de funciones sobre el papel evite
que en una misma actividad concurran competencias de varios rganos.
Tambin ocurre que la propia Administracin puede pretender evitar que
todos los rganos sean autosuficientes para desempear sus tareas por el
mayor coste que ello supondra y en su lugar se trata de que en sus
actuaciones se coordinen para aprovechar las sinergias y especializaciones de
cada uno.

1.2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA

4. Ya se ha visto en el apartado anterior cmo uno de los problemas
fundamentales en toda organizacin es la de saber quin tiene el poder para
establecerla. Ese problema queda resuelto con la reserva relativa de Ley que
luce en el artculo 103 de la CE. Pero queda por saber cul ha sido la decisin
misma del legislador general del Estado o de los legisladores autonmicos
para saber hasta dnde llega ese de acuerdo con la Ley que parece dejar
entregada a sta la fijacin de sus propios lmites no obstante las
consideraciones que ms arriba se han hecho al respecto. A ese respecto
debemos referirnos a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG)
La concrecin
de la reserva de
Ley y de su
extensin por la
LOFAGE y por
las Leyes
autonmicas
12


y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (LOFAGE) a nivel estatal. En el mbito
autonmico se puede destacar, por ejemplo, la Ley 1/1983, de 13 de
diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid.

5. Pues bien en el mbito de la Administracin General del Estado debe
tenerse en cuenta que depende del Gobierno de la Nacin que se compone
del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso y de los Ministros que son
nombrados por aqul (art. 98.1 y 100 CE y 1.2. LG). Por lo tanto es el
Presidente, en cuanto cabeza del Ejecutivo, el que establezca los Ministerios y
sus rganos superiores. De acuerdo con esto, y en desarrollo de la reserva de
Ley relativa establecida en la propia Constitucin, la LOFAGE en su artculo
8.2 atribuye al Presidente del Gobierno la determinacin del nmero,
denominacin y mbito de competencias de los Ministerios y Secretarias de
Estado. Por su parte la LG (art. 2.2. j) insiste en ello al atribuir al Presidente la
competencia para crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los
Departamentos Ministeriales, as como las Secretaras de Estado. Tambin le
corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del
Gobierno.
Por tanto en los niveles orgnicos superiores (artculos 12 y 13 de la
LOFAGE) los departamentos ministeriales a cuya cabeza se encuentran los
Ministros y las Secretarias de Estado la competencia para su creacin
corresponde al Presidente del Gobierno. En la actualidad es el Real Decreto
1823/2011, de 21 de diciembre, el que establece el nmero y la estructura de
los Departamentos Ministeriales
4
.
En lo que se refiere a los dems rganos el artculo 10 de la LOFAGE
4
Se trata de un Real Decreto del Presidente del Gobierno dictado de manera
unipersonal, frente a otros Reales Decretos del Consejo de Ministros que son elaborados
conforme al procedimiento de previsto en el artculo 24 LG.
Creacin de
rganos en la
AGE
13


y el artculo 5 de la LGob atribuye la competencia al Consejo de Ministros
mediante Real Decreto a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta
del Ministro de Administraciones Pblicas (cuyas competencias
corresponden ahora al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas)
5
. Conforme a esta exigencia en el Real Decreto 1887/2011, de 30 de
diciembre, se establece la estructura orgnica bsica de todos los
departamentos ministeriales hasta el nivel de subdirector General, si bien
debe tenerse en cuenta para cada Departamento o Ministerio cuenta con su
propio Real Decreto de desarrollo de esa estructura orgnica bsica. Por lo
tanto, estos Reales Decretos especficos desarrollan su estructura entrando en
el detalles de las competencias y funciones de cada rgano (as en el caso del
Ministerio de Hacienda y Administraciones pblicas es el citado Real
Decreto 256/2012, de 27 de enero, el que desarrolla la estructura orgnica
bsica del mismo hasta el nivel de subdirector general).
Por debajo de subdirector general los rganos se crean modifican y
suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro
de Administraciones Pblicas (artculo 10.2 de la LOFAGE).
Igualmente, las unidades que no tengan la consideracin de rganos
se crean, modifican y suprimen a travs de las relaciones de puestos de
trabajo (artculo 10.3 de la LOFAGE).
Tal es, por tanto, la concrecin legal de la potestad de organizacin a
nivel estatal. Su realizacin concreta corresponde ya a cada uno de los
rganos antes sealados a travs de los Reales Decretos correspondientes y
de las correspondientes rdenes ministeriales.

5
Aunque este Real Decreto sea dictado por el Consejo de Ministros, tampoco sigue
el procedimiento para la elaboracin de reglamentos prevista en el artculo 24 LG, por razn
de su especialidad.
Creacin de
rganos en las
Administracin
Autonmica
14


6. En lo que se refiere a las CCAA y tomando slo como referencia la
Comunidad de Madrid, por no citar las 17, hay que tener en cuenta el
artculo 37.2 de su Estatuto de Autonoma que atribuye a la Asamblea la
aprobacin de la Ley que establezca el rgimen jurdico de la Administracin
regional. Tambin la Ley 1/1983, 13 de diciembre, con sus sucesivas
modificaciones en virtud de la cual y de su artculo 19.3 el legislador
autonmico ha establecido que corresponde al Consejo de Gobierno,
mediante decreto, variar la denominacin y el nmero de las Consejeras con
el lmite sealado en el artculo 21.2 del Estatuto de Autonoma, si bien
precisa que igual facultad corresponder al Presidente de la Comunidad al
inicio de la legislatura.
Debe notarse a este respecto que en el Estado no existe esa limitacin
al inicio de cada legislatura, sino que la potestad la tiene el Presidente del
Gobierno en cualquier momento.
Por lo que hace a la estructura orgnica de las Consejeras el artculo
21 de la citada Ley en su letra u) le atribuye al Consejo de Gobierno la
facultad de Aprobar, a propuesta del Consejero respectivo, previo dictamen
preceptivo de la Consejera de Hacienda, la estructura orgnica y plantilla orgnica
de las diferentes Consejeras y la creacin, modificacin o supresin de las
Subdirecciones Generales.
De acuerdo con el artculo 48 de la citada Ley las unidades inferiores
a subdirecciones generales se aprueban por las relaciones de puestos de
trabajo.

7. Con carcter general, e independientemente de su denominacin
concreta del instrumento que se emplee (Real Decreto, Orden) y del rgano
responsables (Presidente, Consejo, Ministro) o del nivel territorial (Estado,
CCAA o Entidades Locales) la potestad organizatoria se articula, por lo
Instrumentos
para el ejercicio
de la potestad
organizatoria
15


general, a travs de reglamentos. De hecho la potestad organizatoria ha sido
considerada como una manifestacin de la potestad normativa (en toda su
extensin, esto es, constitucional, legislativa y reglamentaria) cuando se
ejerce para crear, estructurar, modificar y extinguir organizaciones
administrativas. Esto es as, con carcter general, de modo que decre
. Por lo tanto se trata de reglamentos producto del
ejercicio de la potestad organizatoria que, si bien son elaborado a travs de
un procedimiento especfico, siguen el rgimen comn de las normas
reglamentarias por lo que respecta a su aplicacin y revisin judicial.
Ms all de estas normas estructurantes de la organizacin
administrativa, la potestad organizatoria tambin puede ejercerse a travs de
actos, como es el caso de las decisiones de delegacin de competencias, de
avocacin o de sustitucin, entre otras.

1.3. PANORAMA GENERAL DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

8. Estamos hablando de organizacin de la Administracin Pblica y ya
hemos precisado que en realidad debe sobreentenderse que hablamos de
Administraciones Pblicas en plural ya que a cada nivel territorial
corresponde su propia Administracin Pblica. Como ya se ha dicho,
adems de la del Estado, tenemos la de las CCAA y las Administraciones
Locales a que se refieren los artculos 137, 140 y 141 de la Constitucin.
Diversidad de las
Administraciones
Pblicas
16


Pero, adems de ellas, se habla en las Leyes, de Organismos
Autnomos, Entidades Pblicas Empresariales, Agencias Estatales,
Administraciones independientes, etc.; entidades todas ellas que el artculo
1.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio Reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa engloba bajo el nombre de Entidades de
Derecho Pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado las
Comunidades autnomas o las Entidades locales. Tambin se habla en la
letra c) del artculo 2 de la misma Ley de las decisiones de las Corporaciones
de Derecho Pblico adoptadas en el ejercicio de funciones pblicas, como
sera el caso de los Colegios profesionales (abogados, mdicos, etc.). Por su
parte la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblico precisa
en su artculo 3.2 que se entienden incluidas en el concepto de
Administraciones Pblicas las entidades gestoras y los servicios comunes de
la Seguridad social, los Organismos autnomos, las Universidades pblicas y
las entidades de derecho pblico independientes.

9. Esa multiplicidad de Administraciones pblicas hace necesario
tener en cuenta criterios de ordenacin de las mismas para su ms recta
comprensin. Uno de los criterios de Ordenacin de las distintas
Administraciones es el que distingue entre Administraciones territoriales o
no territoriales. Las Administraciones territoriales (las del Estado, de las
Comunidades Autnomas o de las Corporaciones Locales) son las ms
importantes. El nombre de territorial que se les da no proviene de ninguna
especie de apropiacin del territorio por la correspondiente Administracin,
sino del hecho de que las citadas Administraciones se caracterizan por tener
una universalidad de fines derivada del hecho de que son Administraciones
que sirven los intereses generales de la comunidad humana que existe sobre
el territorio de que se trata. Esa universalidad de fines determina que puedan
Criterios de
ordenacin de las
Administraciones
Pblicas
17


ejercer las ms importantes potestades, incluida la expropiatoria, puesto que
estn en condiciones de tener en cuenta la totalidad de los intereses en
presencia y no solo los intereses sectoriales propios de una Administracin
de este ltimo carcter sectorial.
Por el contrario las Administraciones no territoriales tienen a su
cargo funciones sectoriales que no afectan al conjunto de intereses de una
comunidad humana. Un Colegio profesional de mdicos o abogados, por
ejemplo, ejerce funciones pblicas limitadas en relacin con los profesionales
y el ejercicio de la profesin, pero no tiene, en absoluto, la universalidad de
fines que tienen las Administraciones Territoriales en cuanto gestionan los
intereses generales de una comunidad de personas en su integridad. Lo
mismo ocurre con un Organismo Autnomo u otro tipo de con personalidad
jurdica propia que, por lo general, cumplen con el desempeo de funciones
en mbitos especficos (por ejemplo, el Instituto de la Mujer con el desarrollo
de las polticas relacionadas con la mujer).
Otro criterio de clasificacin de las Administraciones es el que
atiende al sustrato de cada Administracin. Hay as Administraciones de
base corporativa, cuando su sustrato es personal es el caso de las
Corporaciones Locales que son Instituciones pblicas representativas de la
poblacin o mientras otras son Administraciones de base fundacional o
institucional es el caso del Boletn Oficial del Estado como Agencia Estatal,
o el Parque Mvil del Estado como Organismo Autnomo que son entes con
personalidad y en que lo relevante es la existencia de un patrimonio y una
organizacin para la consecucin de un fin concreto dentro de la
organizacin del Estado y no las personas que trabajan en esas instituciones.
Finalmente otro posible criterio de clasificacin es el que atiende al
principio democrtico o burocrtico que est presente en cada tipo de
Administracin. As las Administraciones locales responden al principio
18


democrtico en cuanto que Alcaldes y concejales, que integran los
Ayuntamientos, y que desarrollan funciones de Gobierno y administracin
son elegidos por los vecinos; ello sin perjuicio de que pueda haber, segn el
mayor o menor tamao de cada Ayuntamiento, una organizacin
administrativa integrada por empleado pblicos no electivos (funcionarios o
contratados).
Sin embargo, en el Estado o las CCAA la Administracin no tiene esa
vinculacin directa con el principio democrtico, sino que responde ms bien
al principio institucional-burocrtico. En todo caso esa Administracin
General del Estado indirectamente s est vinculada con el principio
democrtico, en cuanto que la misma depende del Gobierno cuyo Presidente
ha sido investido por el Congreso de los Diputados. Lo mismo ocurre con las
Administraciones autonmicas.

1.4. ORGANIZACIONES CON PERSONALIDAD, RGANOS
ADMINISTRATIVOS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS

10. La organizacin de la Administracin Pblica se construye con
diversos elementos o piezas de los que el ms simple es la unidad
administrativa, para pasar despus al rgano y llegar, en el caso de que se
decida as, a atribuir y dotar de personalidad jurdica a una organizacin que
no sera ya un rgano dentro de la organizacin de una persona, sino, ella
misma, una persona jurdica.

11. La unidad administrativa es la unidad ms elemental de una
organizacin como dice el artculo 7.1 de la LOFAGE. Dentro de los rganos
stas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
Los elementos
de la
organizacin
administrativa
Las unidades
administrativas
19


funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una
jefatura comn, pudiendo existir unidades administrativas complejas, que
agrupen dos o ms unidades menores.
Las unidades administrativas se integran en los correspondientes
rganos (de las Subdirecciones General o de las Direcciones General en el
caso de que aqullas no existan) que constituyen as el elemento bsico de la
Administracin. Son ocupadas por funcionarios de carrera (aunque tambin
personal laboral) que llevan a cabo un desempeo profesional de sus
funciones. Aunque la estructura y denominacin varan segn las relaciones
de puestos de trabajo que las disponen, aunque la ms tradicional es la que
responde (de abajo arriba) negociado, seccin, servicio y rea.

12. Por su parte el rgano es definido en la LOFAGE, en su artculo 5.2,
como la unidad administrativa a la que se le atribuyen funciones y que
tienen efectos jurdicos frente a terceros o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo. Su caracterstica fundamental es esa eficacia frente a terceros o
ese carcter preceptivo y necesario de su intervencin que tambin puede ser
exigido por terceros que hace del rgano una parte de la persona jurdica
capaz de expresar la voluntad o hacer declaraciones con contenido diverso
imputables a la persona jurdica.
El rgano es una pieza conceptualmente necesaria en toda
organizacin especialmente cuando tal organizacin est dotada de
personalidad como es el caso de la Administracin General del Estado o la de
las CCAA o las Corporaciones locales. La falta de sustrato material real de las
personas jurdicas se suple con una organizacin evocando la idea
antropomrfica de rgano (como los rganos del cuerpo humano) que sirve
para repartir las tareas que hacen las diferentes unidades; unidades ms
complejas a las que se les encomiendan misiones y funciones distintas. As se
Los rganos
administrativos
20


habla de rganos para subrayar las distintas funciones que pueden tener
encomendadas las distintas unidades cuando su actuacin es preceptiva o
tienen efectos jurdicos frente a terceros. La alusin antropomrfica es
expresiva pues los distintos rganos del cuerpo humano (ojos, manos,
piernas u rganos internos) hacen, cada uno de ellos, funciones distintas y
necesarias para la supervivencia, el mantenimiento y el logro de los deseos y
objetivos de una persona fsica; y lo hacen dentro de la unidad de sentido
que a cada una de las funciones les procura su integracin y atribucin a una
nica persona fsica a cuyo servicio estn. Del mismo modo en el seno de la
personalidad jurdica, cada rgano desarrolla frente al exterior tareas
especializadas que se imputan a la persona nica de la Administracin. Esas
tareas son las competencias que el ordenamiento les atribuye. Sobre el
concepto de competencia se tratar en la leccin siguiente.
El rgano es el elemento clave de la organizacin administrativa. Son
muchos los tipos de rganos. En primer lugar, por lo que respecta a su
composicin, los rganos pueden ser unipersonales o colegiados. Los
rganos unipersonales se componen de una sola persona fsica que lo ocupa
y manifiesta a travs de su voluntad la del rgano. Por lo que respecta a los
rganos colegiados estn compuestos por ms de una persona siendo su
nmero, por lo general, impar. En tanto la manifestacin de la voluntad de
los rganos colegiados exige la concurrencia de ms de una persona fsica se
disponen unas normas especficas dirigidas a regular su ordenamiento con
carcter general que se contienen en el Captulo II del Ttulo II de la LRJPAC.
Por otra parte, en cuanto a su posicin con respecto a su alcance territorial en
el ejercicio de sus funciones los rganos pueden ser centrales o perifricos.
Los rganos centrales desarrollan su funciones para la totalidad del territorio
en el que acta la Administracin de que se trate y a ellos se reservan las
funciones y competencias esencias (por ejemplo, el Ministro del Interior). Los
21


rganos perifricos tienen limitada su accin a un mbito de ese territorio y
sumados constituyen la red a travs de la que se lleva la accin
administrativa a la totalidad del mismo (por ejemplo, el Subdelegado del
Gobierno en Huesca). Por lo que respecta a sus funciones lo rganos pueden
ser activos, consultivos o de control. Los rganos activos son aquellos que
cuyas funciones son sustantivas de carcter declarativo o resolutiva que
inciden en las posiciones jurdicas de sus destinatarios, es decir, adoptan
decisiones mientras que los rganos consultivos (por ejemplo, los informes
del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
de la Administracin de Justicia) se limitan a formular se parecer dentro del
desarrollo de un procedimiento a travs de un informe para contribuir a la
mejora de la decisin de los rganos activos (por ejemplo, la Direccin
General de Relaciones con la Administracin de Justicia en el Ministerio de
Justicia que decide sobre las solicitudes de responsabilidad patrimonial de la
Administracin de Justicia en base a los informes del Consejo de Estado). Por
otra parte los rganos de control ejercen una revisin de la actuacin
administrativa en trminos de legalidad, eficiencia, econmico, etc. (es el
caso de la Intervencin General del Estado o del Tribunal de Cuentas).
Por otra parte debe distinguirse entre el rgano y su titular. La
Direccin General de Modernizacin Administrativa, Procedimientos e
Impulso de la Administracin Electrnica, por ejemplo, es el rgano creado
por el artculo 16 del Real Decreto 256/2012 de 27 de enero en el seno de la
Secretara de Estado de Administraciones Pblicas del Ministerio de
Hacienda y Administraciones pblicas; pero dicho rgano puede ser
ocupados por distintas personas a lo largo del tiempo. Una cosa es, pues, el
rgano y otra su titular que es nombrado y cesado por el Consejo de
Ministros.

22


13. La atribucin de personalidad es un estadio ms en el proceso de
diferenciacin en el seno de la organizacin administrativa. Esa atribucin de
personalidad implica un plus de diferenciacin respecto del resto de la
Administracin mediante la creacin de una nueva persona jurdica (Ente,
Entidad, Organismo, o Administracin) a la que se le asignan unas funciones
a realizar con autonoma que se subraya con esa atribucin de personalidad
No debemos engaarnos acerca del alcance de esa atribucin de
personalidad, puesto que en la inmensa mayora de los casos se trata de
personalidades instrumentales o si se quiere, para ser ms expresivos, de
personas instrumentalizadas. Se habla as, incluso, de Administracin
instrumental para subrayar la utilizacin de la personalidad para conseguir
determinados efectos positivos en la gestin de los intereses pblicos que
podan hacerse perfectamente por un rgano ms dentro de la
Administracin correspondiente pero que pueden encomendarse a una
persona jurdica distinta. Es el caso del Organismo Autnomo Trabajo
Penitenciario y Formacin para el Empleo cuyas funciones podra
desempear un rgano de la Administracin General del Estado, como una
Direccin General dentro de la Secretara General de Instituciones
Penitenciarias del Ministerio del Interior, pero que se considera conveniente
personificar y dotar de ms autonoma.
Ello no quita, sin embargo, que al final la dependencia de la
Administracin territorial correspondiente se ponga de manifiesto en
muchos supuestos. Para empezar en cuanto el nombramiento de los rganos
de direccin de esos organismos con personalidad depende habitualmente
del Gobierno o Consejo de Gobierno si hablamos de una Comunidad
Autnoma con lo que estn bajo la dependencia poltica de la
correspondiente Administracin territorial. Por otra parte tales personas se
adscriben a un Ministerio o Consejera que hace funciones de tutela, as en
Los organismos
o entidades
23


algunos supuestos contra los actos de los rganos de la persona jurdica que
agotan la va en ese nivel se prevn recursos ante el Ministerio de tutela
6
. Es
el caso, por ejemplo, de la Comisin Nacional de la Energa, cuyas decisiones
en algunos supuestos podan ser recurridas al Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo, lo que ya no ocurre en la actualidad, dada la
independencia con la que se quiere dotar a esa Comisin y que, con carcter
general para este tipo de Entidades, ha consagrado la Ley de economa
sostenible
7
.
Finalmente, en el supuesto de la responsabilidad patrimonial de
alguna de estas Administraciones personificadas, la Administracin
territorial de la que dependen, puede acabar asumiendo la responsabilidad
en que haya incurrido el organismo personificado, si no contara con recursos
suficientes para hacer frente a sus responsabilidades.
Como se ve, la personalidad es un recurso instrumental que se
emplea en la organizacin sin que pueda decirse que la persona jurdica
responda a la realidad plena de la independencia que la personalidad evoca.
No obstante, en algunos casos, la personalidad est al servicio de una
independencia que se quiere que sea mayor. Es el caso de las Universidades,
en las que su personalidad responde, aparte de otras razones, al
reconocimiento constitucional de la autonoma universitaria. Es el caso
tambin de algunas Administraciones independientes como la Comisin
Nacional de la Competencia a la que se reconoce en el artculo 12.3 de la Ley
6
Es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional de Estadstica cuyo actos que no
agoten la va administrativa que son aquellas que no se trata del ejercicio de funciones
estadsticas de carcter tcnico (por ejemplo, una la imposicin de una sancin, son
recurribles en alzada ante el ante el Ministro de Economa y Hacienda, de conformidad con
lo dispuesto en el artculo 31 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Funcin Estadstica
Pblica y el artculo 15 del Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, por el que se aprueba el
Estatuto del Instituto Nacional de Estadstica.
7
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible en su artculo 22.

24


15/2007 de 3 de junio la posibilidad de impugnar actos de las dems
administraciones, pese a que la regla general, en principio
8
, es que ni un
rgano, ni una organizacin personificada, pueden impugnar los actos de la
Administracin en la que se incardinan o a la que estn adscritas.

[Lectura necesaria: Resumen de contenidos de la Leccin 2 de la asignatura
Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, 2008, apartado 2.4.]

1.5. IMPUTACIN DE LOS ACTOS DEL RGANO A LA
ORGANIZACIN

14. Un tema clsico en la doctrina del Derecho Administrativo y,
tambin, del Derecho Privado, ha sido la explicacin tcnica de cmo se
produce la imputacin a la persona jurdica de un acto que, al fin y al cabo,
tiene su origen en una persona fsica.
Durante algn tiempo estuvo en boga la teora de la representacin,
en virtud de la cual el acto del representante se imputa al representado, como
8
Debe tenerse en cuenta, no obstante, lo dispuesto en la disposicin adicional nica de la Ley
11/2011 de 21 de mayo de reforma de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje y de
regulacin del arbitraje institucional en la Administracin General del Estado que dispone:
DISPOSICIN ADICIONAL NICA. Controversias jurdicas en la Administracin General del
Estado y sus organismos pblicos.
1. Las controversias jurdicas relevantes que se susciten entre la Administracin General del Estado y
cualquiera de los organismos pblicos regulados en el ttulo III y la disposicin adicional novena de
la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la Administracin General del
Estado, o las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social u otras entidades de
Derecho pblico reguladas por su legislacin especfica que se determinen reglamentariamente, o
entre dos o ms de estos Entes, se resolvern por el procedimiento previsto en este precepto, sin que
pueda acudirse a la va administrativa ni jurisdiccional para resolver estas controversias.
Este procedimiento ser, asimismo, aplicable a las controversias jurdicas que se susciten entre las
sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector pblico estatal con su Ministerio de
tutela, la Direccin General de Patrimonio o los organismos o entidades pblicas que ostenten la
totalidad del capital social o dotacin de aquellas, salvo que se establezcan mecanismos internos de
resolucin de controversias.

Teora del rgano y
teora de la
representacin
25


si hubiera sido adoptado por este en razn del otorgamiento de la
representacin misma. Si el representante ha actuado dentro de los lmites de
su poder, el acto se considera adoptado por el representado directamente y
tiene efectos en su esfera patrimonial con todos los efectos.
Ahora bien, dicha teora de la representacin presentaba el
inconveniente de que en la relacin representado-representante aquel tiene
una voluntad propia y en virtud de la misma ha decidido nombrar un
representante y darle o no instrucciones sobre cmo debe actuar en su
nombre.
El problema en el caso de las personas jurdicas consiste en que el
supuesto representado la persona jurdica - no tiene voluntad alguna,
puesto que ni siquiera tiene existencia fsica. No sera posible representar a
una persona que no tiene voluntad ni sustrato fsico.
La teora de la representacin ha sido abandonada por la teora
orgnica: no se trata de representar a nadie, sino de crear los rganos de la
persona que le hacen querer a sta. La decisin del rgano que en realidad
es la decisin de la persona investida como titular del rgano es
directamente imputada a la persona, no en virtud de representacin alguna,
sino porque es emanacin del rgano de la persona a la que el ordenamiento
de la institucin le da el poder de expresar la voluntad de la persona.
La decisin del rgano se considera directamente resolucin de la
persona jurdica en la que el rgano se incardina.

[Lectura necesaria: Resumen de contenidos de la Leccin 2 de la asignatura
Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, 2008, apartado 2.4.
PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, 2 ed., Tirant lo Blanch,
Madrid, 2008, pp. 155 a 166.
26


SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte general, 3 Ed. Pginas 217
a 237.]

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel,
Madrid, 2004, pp. 387-414.
- MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor,
2008, pp. 796-776.
-
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Estatutos de Autonoma.
- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
- Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado.
- Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local..
27


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