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Documento Tcnico DGOTDU 8/2011

Anlise comparativa das Leis de Solos de


Pases Europeus
Estudo de enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo
Isabel Moraes Cardoso (coordenao)
2011
Ficha Tcnica

Ttulo
Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus
Estudo de Enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo
2011

Coordenao
Isabel Moraes Cardoso

Autoria
Isabel Moraes Cardoso, Lus Moitinho de Almeida, Elisa Vilares, Ftima Ferreira

Edio
Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano
Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa - Portugal


Propriedade da DGOTDU Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano, 2011
Reservados todos os direitos de acordo com a legislao em vigor

O contedo deste documento da responsabilidade dos seus autores. Quaisquer pedidos de esclarecimento, observaes ou
sugestes devem ser dirigidos DGOTDU, Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa Portugal, Tel. +351.21.782.50.00, Fax
+351.21.782.50.03, novaleidosolo@dgotdu.pt








LEI DO SOLO
ANLISE COMPARATIVA DAS LEIS DE SOLOS DE PASES EUROPEUS












Julho de 2011

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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus









NDICE
I. OBJECTO E MBITO DO ESTUDO .............................................................................................................. 6
II. ESTRUTURA DO RELATRIO .................................................................................................................. 10
PARTE I - SNTESE TEMTICA E COMPARATIVA ....................................................................................... 12
1. Funo social e estatuto da propriedade do solo ................................................................................................ 12
2. Execuo urbanstica ........................................................................................................................................... 19
3. Interveno da administrao pblica no mercado de solos ............................................................................... 27
4. Tributao ............................................................................................................................................................ 38
PARTE II RECENSO DOS ORDENAMENTOS JURDICOS SELECCIONADOS .................................... 42
1. ORDENAMENTO JURDICO FRANCS .................................................................................................................... 42
1.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ............................................................................................................. 42
1.2 - Regimes de uso e estatutos do solo ................................................................................................................ 53
1.3- Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ............................ 56
1.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao ...................................................................................... 59
1.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................... 65
1.6 - Fontes .............................................................................................................................................................. 71
2. ORDENAMENTO JURDICO ITALIANO .................................................................................................................... 74
2.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ............................................................................................................. 74
2.2 - Regimes de uso e estatutos do solo ................................................................................................................ 83
2.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ........................... 88
2.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao ...................................................................................... 94
2.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................... 99
2.6. Fontes ............................................................................................................................................................. 104
3. ORDENAMENTO JURDICO HOLANDS ............................................................................................................... 106
3.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ........................................................................................................... 106
3.2 - Regimes de uso e estatutos do solo .............................................................................................................. 113
3.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ......................... 116
3.4 - Execuo dos planos e processo de urbanizao ......................................................................................... 118
3.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................. 124
3.6 Fontes ........................................................................................................................................................... 127
4. ORDENAMENTO JURDICO ESPANHOL ............................................................................................................... 129
4.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ........................................................................................................... 129
4.2 - Regimes de uso e estatutos do solo .............................................................................................................. 135
4.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ......................... 138
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4.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao .................................................................................... 141
4.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................. 146
4.6 - Fontes ............................................................................................................................................................ 151
5. ORDENAMENTO JURDICO INGLS ...................................................................................................................... 152
5.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ........................................................................................................... 152
5.2 - Regimes de uso e estatutos do solo .............................................................................................................. 161
5.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ......................... 165
5.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao .................................................................................... 170
5.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................. 174
5.6 - Fontes ............................................................................................................................................................ 178
6. ORDENAMENTO JURDICO ALEMO ................................................................................................................... 180
6.1 - Aspectos gerais e de enquadramento ........................................................................................................... 180
6.2 - Regimes de uso e estatutos do solo .............................................................................................................. 188
6.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar ......................... 192
6.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao .................................................................................... 197
6.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e das
mais-valias ............................................................................................................................................................. 201
6.6 - Fontes ............................................................................................................................................................ 205





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I. OBJECTO E MBITO DO ESTUDO
O presente relatrio contm a recolha e a identificao das solues normativas de direito de solo
em vigor em 6 pases europeus e foi elaborado no mbito do projecto de preparao da Lei do Solo,
a cargo da Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU),
com vista a contribuir para a constituio de uma base de referncia orientadora das solues a
estudar para integrao na nova lei.
De acordo com as especificaes tcnicas fornecidas, foram considerados os ordenamentos
jurdicos de Espanha, Frana, Holanda, Alemanha e Reino Unido. Adicionalmente, foram integradas
a identificao e anlise das solues normativas em vigor em Itlia.
A pesquisa sobre o direito do solo nos pases identificados teve como objectivos:
a) Proceder identificao e anlise comparada, de forma objectiva, das solues normativas
que cada um dos ordenamentos jurdicos a considerar fornece para as questes especficas
a seguir;
b) Identificar diferentes tipologias de regimes de solo, no que respeita abrangncia das
matrias tratadas e forma de articulao com outros regimes, no quadro do sistema de
gesto territorial;
c) Recolher exemplos de diferentes modelos de estruturas organizativas do contedo do
direito do solo, do ponto de vista do seu enquadramento jurdico-formal (v.g., existncia de
uma lei de solo, cdigo de urbanismo, disperso por vrios diplomas e sua articulao);
d) Recolher exemplos de solues legislativas inovadoras ou de especial interesse para o
caso portugus.
A recolha, identificao e anlise comparativa das solues normativas em vigor nos referidos
ordenamentos jurdicos, foram efectuadas em resposta ao seguinte conjunto de questes
especficas:
1. ASPECTOS GERAIS E DE ENQUADRAMENTO, A TRATAR DE FORMA SINTTICA E POR TIPOLOGIAS DE
SISTEMAS
1.1. Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo (v.g.
constitucional);
1.2. Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo;
1.3. Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo;
1.4. Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de aplicao
directa/para a elaborao dos planos);
1.5. Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento;
1.6. Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento do
territrio e urbanismo;
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1.7. Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de
instrumentos de gesto territorial, de execuo e de controlo urbansticos;
1.8. As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo;
1.9. As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas) em
matria ordenamento do territrio e urbanismo;
1.10. Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento.
2. REGIMES DE USO E ESTATUTOS DO SOLO
2.1. A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo;
2.2. Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo;
2.3. Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos);
2.4. Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
2.5. Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos e de
qualidade ambiental;
2.6. Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos.
3. ESTATUTO DA PROPRIEDADE DO SOLO, CONTEDO E DIREITOS E DEVERES DE URBANIZAR E DE
EDIFICAR
3.1. Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a
especulao imobiliria;
3.2. Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em articulao
com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo);
3.3. Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
compra aos particulares, compra ou venda forosa, expropriaes, direito(s) de
preferncia na alienao de imveis por particulares, cedncias para o domnio
pblico;
3.4. Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico;
3.5. Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo).
4. EXECUO DOS PLANOS E DO PROCESSO DE URBANIZAO
4.1. Regime jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto);
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4.2. Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo dos
planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo;
4.3. Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica) e em especial, a funo da Administrao
pblica: agente directo, propulsor ou com meras funes de regulao e de
fiscalizao;
4.4. Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
4.5. Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais, possibilidade
de negociao;
4.6. Taxas e outras prestaes (compensaes);
4.7. A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
4.8. Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de solos
e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
5. VALORAO ECONMICA DOS SOLOS E CRITRIOS E PROCEDIMENTOS DE REPARTIO DOS CUSTOS DE
URBANIZAO E DAS MAIS-VALIAS
5.1. Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia;
5.2. Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor gerado
pelo plano (critrio de determinao do justo valor, modos de pagamento do justo
valor, garantia de igualdade de tratamento, mecanismos perequativos no mbito dos
planos);
5.3. O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala alargada
por motivos de interesse pblico supralocal;
5.4. Fiscalidade urbanstica: mecanismos de preveno de comportamentos especulativos,
mecanismos de socializao das mais-valias;
5.5. Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de imveis;
5.6. Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos urbansticos.
Em termos introdutrios, cabe fazer uma referncia a factores endgenos aos pases cujo
ordenamento jurdico se analisa, factores que so condicionantes prpria configurao dos
respectivos sistemas jurdicos.
A circunstncia destes pases integrarem a Unio Europeia traz consigo, pese embora a poltica de
ordenamento do territrio e de urbanismo no seja uma poltica oficial comum, uma compresso da
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liberdade legislativa nacional em domnios conexos, mas com evidentes repercusses no mbito em
anlise. So evidentes os casos da harmonizao comunitria ao nvel da contratao pblica, do
ambiente, e das garantias de igual tratamento dos nacionais dos diversos Estados-Membro.
Neste enquadramento, no se pode deixar de relevar o papel essencial que reveste o regime
decorrente da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, e em particular, do seu Protocolo
Adicional n. 1, ambos ratificados pela totalidade dos pases analisados, bem como por Portugal
1
, a
que aderiu tambm a Unio Europeia.
O artigo 1. do Protocolo Adicional n. 1 consagra as garantias do direito de propriedade do
particular, de que no pode ser expropriado a no ser por utilidade pblica nas condies previstas
na lei e segundo os princpios gerais de direito internacional. Entre esses princpios inclui-se a
obrigatoriedade de indemnizao, e de indemnizao adequada, sendo que tal adequao se deve
aferir sempre a partir do valor de mercado dos bens, podendo haver lugar, excepcionalmente, no
integral correspondncia na medida em que tal se justifique por motivos de interesse pblico.
Mesmo nestes casos, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem sido firme em no aceitar que
tal reduo assuma um carcter confiscatrio para os particulares
2
.
Ora, a importncia que esta jurisprudncia assume no de despicienda. Por um lado, gera
automaticamente a responsabilidade internacional dos Estados signatrios, quando no cumpram
as sentenas em que sejam condenados (cfr. artigo 46. da Conveno). Por outro lado, tendo em
conta a recepo que feita a nvel interno, do preceituado na Conveno (e que assume em
muitos dos casos dignidade constitucional), e a recepo dos princpios nela consagrados pelo
artigo 6. do Tratado da Unio Europeia, assume uma relevncia significativa no s o preceituado
na Conveno e seus Protocolos, mas tambm a jurisprudncia do mesmo Tribunal.
devida, por isso, uma abordagem transnacional do prprio direito nacional, balizada pelas
obrigaes assumidas internacionalmente pelos Estados cujos ordenamentos jurdicos aqui se
descreve (bem como pelo Estado portugus), e que condiciona a interpretao e aplicao das
regras nacionais.

1
Cfr., quanto Conveno Europeia dos Direitos do Homem,
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=005&CM=8&DF=&CL=FRE; e quanto ao Protocolo
Adicional n. 1, http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=009&CM=8&DF=&CL=FRE.
2
Ver Casos James e outros v. Reino Unido, de 21 de Fevereiro de 1986 (Processo n. 8793/79), Santos Mosteiros v.
Grcia, de 9 de Dezembro de 1994 (Processos n. 13092/87 e 13984/88), Lithgow v. Reino Unido (Processos n.
9006/80, 9262/81, 9263/81, 9265/81, 9266/81, 9313/81, 9405/81), Scordino v. Itlia (n. 1), de 29 de Julho de 2004
(Processo n. 36813/97) e Scordino v. Itlia (n. 2), de 29 de Maro de 2006 (Processo n. 36815/97).
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II. ESTRUTURA DO RELATRIO
O presente relatrio encontra-se dividido em duas partes. A primeira parte constituda por uma
sntese temtica e comparativa organizada em 4 temas:
Funo Social e estatuto da propriedade do solo
Execuo urbanstica
Interveno da Administrao Pblica no mercado de solos
Tributao
Esta sntese foi elaborada com a colaborao da DGOTDU e procura realar apenas as matrias
consideradas mais relevantes luz dos trabalhos que estavam, simultaneamente, a ser
desenvolvidos no mbito da equipa jurdica e do painel de orientao tcnica constitudos para a
preparao da nova Lei do Solo.
A informao que consta da sntese resulta do contedo principal do relatrio que constitui a parte II
e que deve ser consultado para maior desenvolvimento de qualquer um dos temas.
A anlise comparativa das temticas que constam da sntese permitir reflectir sobre as solues
normativas que o direito comparado fornece, bem como sobre a sua eficcia em cada um dos
sistemas analisados, no quadro das questes-chave, j identificadas
3
, que a Lei do Solo deve
resolver.
A segunda parte contm 6 captulos, dedicados aos 6 ordenamentos jurdicos estudados,
estruturados de acordo com as questes especficas acima identificadas e incluindo a identificao
das fontes de informao utilizadas.
As questes especficas que so consideradas na anlise de cada um dos seis pases considerados
pretendem abranger os vrios aspectos que se compreendem no objecto do direito do ordenamento
do territrio e do urbanismo com excluso do direito administrativo da construo, o que se explica,
quer para efeitos da adequada contextualizao de cada um dos sistemas jurdicos, quer pela
dificuldade de isolar determinados instrumentos no mbito estrito do direito e da poltica de solos.
Assim, a anlise geral comporta a abordagem dos conjuntos normativos daqueles pases,
agrupando-os nas seguintes reas: i) aspectos principais da organizao administrativa em matria
de ordenamento do territrio e do urbanismo, partindo das formas de Estado (apenas no que releva

3
O que reveste decisiva importncia atenta a tradicional desarticulao entre os mecanismos do mercado imobilirio, da
fiscalidade e do planeamento territorial, em Portugal. Este um dos aspectos que a DGOTDU identifica como problema
de natureza estrutural no funcionamento do nosso sistema de gesto territorial, a que a nova Lei do Solo deve procurar
dar resposta (cf., Preparao do projecto da nova Lei do Solo, workshop com especialistas, Documento de apoio ao
debate, DGOTDU, 04.05.2011, p. 3).

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para a organizao territorial) ponto 1; ii) caracterizao do sistema de regras que disciplina o uso,
ocupao e transformao dos solos, de origem legal (servides e restries de utilidade pblica) ou
dos planos de ordenamento do territrio e grau de conformao pela lei da discricionariedade de
planeamento pontos 1 e 2; sistemas de execuo dos planos e do processo de urbanizao e
aspectos particulares de gesto urbanstica ponto 4.
Em cada uma das referidas reas encontramos matria que se integram no regime jurdico do solo,
entendido este como o regime urbanstico da propriedade fundiria, pblica e privada, e da
disciplina dos mecanismos de interveno da Administrao Pblica nos solos urbanos, com vista a
assegurar a disponibilidade de solos para efeitos de urbanizao e edificao e regular
funcionamento do mercado de solos, mas tambm conter a expanso urbanstica e incentivar a
reconstruo e a reabilitao urbana, em detrimento de construo nova.
Fora do mbito do direito do solo, mas com especial relevncia para a poltica de solos, encontram-
se as solues de direito comparado de fiscalidade ou tributao imobiliria e urbanstica,
abrangendo a tributao dos rendimentos prediais em sede de imposto sobre o rendimento, os
impostos sobre o patrimnio em si mesmo considerado e/ou sobre as transferncias patrimoniais, a
tributao das mais-valias urbansticas, as contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de
intervenes pblicas e a disciplina jurdica das taxas urbansticas (ponto 5)
4
. Encontram-se, ainda,
as regras atinentes responsabilidade patrimonial da Administrao, noutros domnios que no a
interveno para fins urbansticos em geral, ou de poltica de solos, em especial (intervenes no
mercado imobilirio). Estas duas reas so tambm includas na sntese temtica.





4
Cf. doc. cit. p. 3.

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PARTE I - SNTESE TEMTICA E COMPARATIVA
Com o objectivo de facilitar a anlise comparativa dos resultados da pesquisa de direito comparado
que constitui o objecto do presente relatrio, apresenta-se uma sntese temtica organizada em 4
temas:
Funo Social e estatuto da propriedade do solo
Execuo urbanstica
Interveno da Administrao Pblica no mercado de solos
Tributao
Esta sntese foi elaborada com a colaborao da DGOTDU e procura realar apenas as matrias
consideradas mais relevantes luz dos trabalhos que estavam, simultaneamente, a ser
desenvolvidos no mbito da equipa jurdica e do painel de orientao tcnica constitudos para a
preparao da nova lei do solo.
A informao que consta da sntese resulta do contedo do relatrio, que deve ser consultado para
maior desenvolvimento de qualquer um dos temas.
1. Funo social e estatuto da propriedade do solo
1.1. Funo social e natureza do estatuto da propriedade
Em todos os ordenamentos jurdicos analisados o direito de propriedade no se assume como um
direito absoluto, um direito sem limites, outrossim encontra-se sujeito a limites funcionalizados para
atender ao interesse pblico. Em todos os casos, a funo social da propriedade assenta no
reconhecimento de que o interesse geral da colectividade se sobrepe ao do proprietrio do solo,
impondo limitaes ao pleno exerccio do direito de propriedade, sem que, por um lado, de tal
decorra para o particular o direito a ser indemnizado e obrigando, por outro, partilha das mais-
valias urbansticas com a colectividade. Esta assero independente de qualquer declarao legal
expressa da sua funo social, embora nalguns casos, como sucede em Espanha, Itlia e
Alemanha, este princpio conste da prpria lei fundamental.
No obstante, o exacto alcance e amplitude da funo social do direito de propriedade varivel e
radica substancialmente nas especificidades geogrficas (Holanda), histricas ou culturais
(Inglaterra) de cada ordenamento. Em Itlia esta uma questo sensvel, sobretudo no que
concerne s decorrncias da funo social da propriedade como fundamento de reduo do valor
indemnizatrio, bem como da imposio de condicionantes ao direito de propriedade que no
devam ser ressarcidas, o que tem gerado uma complexa e intensa discusso entre legisladores e
decisores pblicos, doutrina e jurisprudncia nacional, e sobretudo com o Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem. Na Alemanha, a possibilidade da Administrao emitir injunes destinadas a
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garantir a execuo pelos particulares das prescries do plano assume-se tambm como uma
expresso da funo social da propriedade.
Constata-se, ainda, que o direito de propriedade, sendo tradicionalmente de natureza civil, encontra-
se enquadrado e o seu exerccio limitado pelo direito administrativo. O estatuto de direitos e deveres
da propriedade depende da forma como a lei, os planos ou outros actos administrativos admitem ou
facultam a ocupao do solo, o que particularmente relevante para a definio do contedo
concreto do direito de propriedade e limitao do jus aedificandi.
Existindo a tendncia para o reconhecimento de que o direito de construir, ainda que como uma
possibilidade terica, faz parte do direito de propriedade, a sua conceptualizao no uniforme.
Enquanto em Itlia a doutrina e jurisprudncia reconhecem que o direito de construir integra o
direito de propriedade, mas que dele dissocivel e transaccionvel, em Espanha assume-se que
o ius aedificandi no integra, por si mesmo, o direito de propriedade.
No entanto, mesmo nos pases em que o direito de construo inerente ao direito de propriedade
ele surge como uma mera potencialidade, limitado pelas normas que disciplinam o uso do solo e
pelas condicionantes legais edificao na ordenao administrativa que se definem os usos e
intensidades permitidos.
Na Inglaterra, onde os planos no so vinculativos, o direito de construir depende da negociao
entre a administrao e o particular que culmina com a emisso do planning permission,
corporizando-se casuisticamente em funo das condies acordadas.
Na Itlia o ius aedificandi juridicamente autonomizvel e susceptvel de transaco entre privados,
atravs do contrato de transferimento de cubatura. Este acordo faculta a transferncia da
capacidade edificatria de um terreno, ou parte dela, para outro, que passa a dispor de uma
volumetria edificatria superior que lhe estava originalmente atribuda, facilitando a aplicao de
mecanismos perequativos no mbito dos planos.
Este mecanismo (tambm conhecido e largamente difundido nos E.U.A.) influenciou o direito
holands, constatando-se a existncia na Provncia de Limburgo da figura do transferable
development rights, que se destina apenas ao solo rural e visa a compensao perequativa entre
agricultores.
Na Espanha o ius aedificandi e o ius urbanizandi surgem autonomizados, de forma indirecta, em
moldes e com objectivos diferentes. A lei ao prever, no mbito de operaes urbansticas, a
cedncia obrigatria Administrao de uma percentagem entre 5 e 15% do aproveitamento
urbanstico do solo, correspondente edificabilidade mdia da operao, est a considerar e
contabilizar de forma autnoma o direito de urbanizar e construir.
1.2. Onerao da propriedade por motivos de interesse pblico e direito indemnizao
Em todos os ordenamentos analisados se verifica a existncia de condicionantes que oneram a
propriedade privada por motivos de interesse pblico, como expresso da funo social da
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propriedade, contemplando-se como regra geral a obrigao de indemnizar quando as limitaes
forem excessivas, designadamente quando existam direitos adquiridos ou o sacrifcio exceda as
limitaes inerentes funo social da propriedade ou resulte em preterio do princpio da
igualdade perante os encargos pblicos (dano especial e anormal).
Na Frana existem vrias servides administrativas e outras condicionantes de direito pblico, para
salvaguardar interesses gerais e facultar a prossecuo de polticas pblicas, as quais podem ser
criadas por lei, plano ou deciso administrativa. No h lugar indemnizao pelo sacrifcio
decorrente da limitao ou servido imposta pelos planos, excepto quando deles resulte uma
preterio de direitos adquiridos ou de uma modificao do estado anterior de que decorra leso
directa, material e certa para o particular. O valor da indemnizao calculado nos termos gerais
devendo ser subtrada a mais-valia de que os imveis beneficiem por execuo do instrumento de
planeamento.
Em Itlia as servides e demais limitaes ao direito de propriedade so denominadas de vincoli,
dependendo o direito indemnizao da sua natureza. Existe grande controvrsia em torno da
determinao da natureza do vincoli, quando se trate de limitaes ao direito de propriedade
resultantes da qualificao do solo em sede de planeamento. Em princpio s as medidas que no
devam ser suportadas pelo proprietrio no contexto da funo social da sua propriedade devem ser
objecto de indemnizao, mas quando esta existe deve garantir um serio ristauro. A indemnizao
por sacrifcio resultante do planeamento urbanstico deve ser proporcional ao dano efectivamente
produzido e o seu modo de clculo deve constar do prprio plano.
Na Holanda no existe distino entre servides e outras condicionantes de direito pblico,
podendo ser impostas vrias limitaes propriedade, incluindo a inedificabilidade absoluta ou
relativa. Os danos decorrentes da execuo do plano so indemnizveis desde que se encontrem
para alm do risco normal em sociedade, assumindo um carcter marcadamente imprevisvel. O
valor da indemnizao integra o dano patrimonial de capital (reduo do valor da propriedade) e o
dano com a cessao de rendimento, suportando o lesado uma franquia de 2% do rendimento que
deixou de auferir por ocorrncia do dano ou do valor de depreciao da propriedade. De realar que
no existe lugar indemnizao se a compensao for atribuda de outro modo, facultando a
utilizao de procedimentos perequativos.
Na Espanha existe uma distino entre servides administrativas e outros limites ao contedo do
direito de propriedade. Em princpio, s as servides administrativas, traduzidas na sujeio parcial
de um bem privado a um uso ou benefcio colectivo, determinam a obrigao de indemnizar. A
privao do direito de edificar pode dar azo a indemnizao (indemnizao pelo sacrifcio) nas
circunstncias previstas na lei e desde que no seja possvel compensar o particular atravs dos
mecanismos de perequao. A questo coloca-se sobretudo em momentos subsequentes ao
planeamento originrio, em sede de alteraes ao plano.
Na Alemanha as noes de vinculao social, de vinculao situacional da propriedade, bem como
de obrigao social so determinantes quando se trata de apurar se os constrangimentos ao direito
de propriedade consubstanciam obrigaes sociais no ressarcveis ou obrigaes sociais
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







ressarcveis, para efeitos de indemnizao pelo sacrifcio ou pela igualizao. A indemnizao
pelos danos sofridos em consequncia das opes do plano encontra-se expressamente prevista,
tendo o particular direito a indemnizao face afectao do solo para usos pblicos bem como
quando seja alterado o zonamento previsto em plano, sempre que tal se traduza na alterao de
zonamento de uso privado para uso pblico. Neste caso, a indemnizao corresponde diferena
entre o valor de uso permitido e o novo valor decorrente do uso pblico do solo.
Contudo, o sistema germnico assenta na limitao temporal da eficcia do zonamento consignado
em plano, no que concerne propriedade privada, tendo o particular um perodo de 7 anos para
promover o desenvolvimento urbanstico permitido, findo o qual se considera que o imvel fica
adstrito ao uso actual.
Por outro lado, quando o plano proceda alterao de uso privado para um uso pblico, se o
particular no tiver concretizado o uso inicial, ainda que no tenha decorrido este perodo de 7 anos,
a indemnizao no substancialmente reduzida, sendo usual a aquisio do bem pelo municpio.
Em Inglaterra, as limitaes ao direito de propriedade decorrem do planning agreement celebrado
entre a autoridade local de planeamento e o particular que ir promover o desenvolvimento de uma
determinada rea, tendo caractersticas diferentes das servides e outras condicionantes ao direito
de propriedade comuns nos demais ordenamentos jurdicos. Podem existir limitaes ao direito de
propriedade decorrentes de interesse pblico concreto, como o caso da realizao de obras
pblicas, susceptveis de indemnizao. Neste caso a indemnizao resulta da reduo do valor do
terreno causada pela actividade de construo das obras ou pelo uso subsequente execuo de
tais obras, especificando a lei os factores fsicos que podem depreciar a propriedade e dar azo a
indemnizao (rudo, vibrao, emisso de gases etc.).
Tambm pode existir indemnizao por revogao ou alterao do planning permission, a
determinar em funo dos custos tidos com os trabalhos, perdas e danos directamente resultantes
de tal deciso, e indemnizao por depreciao do valor do terreno resultante de decises de
planeamento que afectem direitos de particulares (ou seja, quando exijam alterao do uso que
vinha sendo dado ao solo, que imponham condies para a continuidade do uso presente ou que
requeiram a alterao ou remoo de edifcios implantados no solo)
1.3. Sistemas de compensaes ambientais
A anlise efectuada permitiu apurar a existncia de sistemas perequativos escala local e escala
alargada, como expresso do princpio da equidade e coeso social, bem como alguns sistemas de
compensao decorrentes de aces tendentes proteco ambiental.
Na Itlia, no caso concreto da Regio da Lombardia, o Plano Territorial Regional determina as
formas de compensao econmico-financeiras a favor das entidades locais sujeitas a limitaes de
desenvolvimento bem como modalidades de compensao ambiental e energtica pelas
intervenes que determinam impactos relevantes no territrio.
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Na Holanda, onde as questes ambientais assumem uma maior acuidade atenta a sua situao
geogrfica, merece destaque o fenmeno das compensaes red-for-green, no contexto das quais
se compensa a cedncia de solo para fins ambientais mediante a atribuio de terrenos edificveis
aos proprietrios lesados ou pela qualificao de certos terrenos como tal. Na Provncia do
Limburgo expressamente reconhecida a figura do transferable development rights como
instrumento perequativo no mbito de um plano.
Por outro lado a legislao relativa utilizao do solo para fins agrcolas, prev no que concerne
requalificao da propriedade agrria, a existncia de cedncias e permutas destinadas a
compensar os proprietrios pela delimitao de corredores ecolgicos, bem como para efeitos de
reparcelamento da propriedade agrria em geral.
Na Alemanha a lei prev a existncia de mecanismos de perequao compensatria relativa
conservao da natureza e da paisagem, nomeadamente o regime do kokonto (conta ecolgica),
que simplifica o regime das compensaes ecolgicas a que se deva proceder.
1.4. Forma e efeitos da classificao do solo, competncia, nvel de discricionariedade
Com excepo do caso de Espanha, nos demais ordenamentos analisados, a situao de base do
solo no influencia o estatuto jurdico-econmico do direito de propriedade. Em todos os casos, os
usos abstractamente admissveis resultam do zonamento e/ou da qualificao do solo.
Em todos os sistemas existe um sistema de planeamento com vrios nveis, em funo da
organizao territorial de cada pas, que inclui planos de carcter estratgico e planos de maior
densificao, vinculativos para os particulares. Realce merece o caso de Inglaterra onde, como
tpico dos pases da Common Law, o direito do solo assenta em fontes diversas e os planos tm
carcter meramente orientador.
Na Frana no existe distino entre classificao e qualificao do solo - a zonage rglementaire
identifica os usos urbanos admissveis no mbito de operaes urbansticas, estando em regra
proibida a construo nas demais zonas. O zonamento dos usos decorre dos instrumentos de
planeamento local (Carte Communale e Plan Local dUrbanisme) subordinados legislao relativa
a determinados solos (reservas, parques naturais etc.). A competncia para elaborar, aprovar e
alterar estes planos municipal sendo, no caso do Plan Local dUrbanisme (PLU), delegvel em
entidades de cooperao intermunicipal. Meno merecem, ainda os Schema de Coherence
Territoriale (SCOT), que no definem a classificao do solo mas so importantes instrumentos de
concepo e de planeamento estratgico municipal ou intermunicipal, referenciais para as diferentes
polticas sectoriais municipais e que tm um prazo de vigncia de 10 anos, findo o qual se deve
deliberar a sua manuteno ou reviso, sob pena do mesmo caducar. O sistema de planeamento
comporta, portanto, algum grau de flexibilidade na medida em que, com excepo dos regimes de
uso do solo directamente resultantes da lei bem como das servides legais, o zonamento
efectuado nos planos que determina os usos possveis, radicando a competncia para os aprovar e
alterar na mesma entidade.
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Na Itlia, a definio formal do estatuto subjectivo da propriedade no existe. O ius aedificandi
inerente ao direito de propriedade mas o seu exerccio encontra-se subordinado ao zonamento do
solo, que operada pelo Piani Regolatore Generale ou por planos a este alternativos, de acordo
com o que estiver institudo em cada regio. A competncia para a aprovao destes planos
municipal mas a Regio pode, a ttulo excepcional e em substituio do municpio que por inrcia
no aprove instrumentos de planeamento, assumir ela prpria essa tarefa. Por outro lado, os planos
regionais prevalecem sobre os municipais e nalgumas regies aceita-se inclusive que aqueles
sejam directamente aplicveis aos particulares.
No sistema italiano coexistem uma multiplicidade de instrumentos de planeamento e, com excepo
dos aspectos legalmente regulados, designadamente no que concerne s matrias ambientais e
culturais, cada regio trata a qualificao do solo de forma diversa, constatando-se significativas
diferenas entre elas. Na Toscana o Piani Regolatore Generale tem um prazo de validade de 5
anos, findo o qual caduca. Nesta regio existem os piani operativi, como instrumentos de execuo
do programa estratgico municipal, os quais tm uma eficcia temporal delimitada e que, por regra,
caducam com o termo do mandato do executivo que o elaborou. J na Lombardia o Piani
Regolatore Generale no est sujeito a prazos de validade, embora tenha de obedecer ao
documento estratgico enquadrador, o qual tem validade quinquenal. Contudo, na Lombardia o
zonamento surge normalmente nos piani attuativi, devendo estes ter a sua execuo concluda num
prazo mximo de 10 anos, sob pena de caducidade. O grau de discricionariedade administrativa
inerente fragmentao constatvel no s ao nvel da tipologia de planos, mas tambm relativa a
contedos e efeitos tem sido muito criticado pela doutrina e jurisprudncia italianas, atenta as
indefinies que gera.
Na Holanda, onde as urbanizaes de iniciativa privada so uma realidade recente, a classificao
dos solos destina-se apenas a disciplinar a sua utilizao, no produzindo quaisquer efeitos ao nvel
do regime jurdico da propriedade. Atentas as condies geogrficas deste pas e a prtica de
agricultura intensiva que a ocorre, existe um regime especial para o solo rural, sendo de realar que
historicamente se chegou a registar uma diferena muito pequena entre o valor dos terrenos
destinados agricultura e dos terrenos urbanos. Compete aos municpios regulamentar o uso e
qualificao do solo, mediante a aprovao de planos, bem como regulamentar a gesto do solo
nas reas que no so objecto de instrumentos de planeamento. Contudo, quando estejam em
causa interesses supra municipais, estadual ou provincial, podem as Provncias ou o Estado
aprovar planos directamente aplicveis a particulares. Os planos municipais so vlidos por 10
anos, prorrogvel por igual perodo, findo o qual caduca o direito de cobrar taxas pelo municpio. A
alterao do uso do solo definido em instrumento de planeamento pode ser efectuada no mbito da
gesto urbanstica, nos termos em que o prprio plano assim o preveja, embora a reviso ou
aprovao de um novo plano constitua o sistema normal. Assim, se um projecto for considerado de
importncia municipal, provincial ou estadual, ser (eventualmente) possvel permitir o uso do solo
em moldes diversos dos consignados no plano, devendo contudo este ser posteriormente adaptado
em funo das novas utilizaes. O grau de flexibilidade dos planos que regulam o uso do solo , no
contexto descrito, aquele que o prprio municpio quiser, existindo uma grande margem de actuao
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







uma vez que os municpios podem no s regular os termos da reviso ou ampliao do plano mas
tambm as derrogaes admissveis.
Em Espanha, a situao bsica do solo produz efeitos no estatuto da propriedade, determinando o
respectivo contedo, direitos e deveres. A classificao de solo rural e solo urbanizado
determinante para a definio do regime jurdico fundirio, desde logo porquanto envolve um regime
de utilizao prprio para cada classe de solo, bem como a aplicao de regras especficas para a
valorao de cada um. O solo urbanizado implica a existncia de urbanizao concluda ou a sua
integrao de forma real e efectiva na rede urbana, dotado dos correspondentes servios. As
demais situaes integram o solo rural.
Subsiste no ordenamento espanhol a distino do solo em urbano, urbanizvel e no urbanizvel
mas esta distino no produz efeitos autnomos uma vez que atravs da classificao de base
do solo (ora denominada situao de base do solo, por razes de prudncia legislativa que se
prendem com a repartio de competncias entre o Estado e as Comunidades Autnomas,) que se
determina os usos possveis, dentro dos limites do seu estatuto, bem como a intensidade de usos e
a tipologia de construo.
Compete aos municpios proceder classificao e qualificao do solo, atravs da elaborao de
instrumentos de planeamento que cubram a totalidade do territrio municipal, embora estejam
vinculados s directrizes e planificao regional e sub-regional emanadas das Comunidades
Autnomas a definio do modelo de planeamento do territrio da competncia exclusiva da
legislao autonmica e constata-se a existncia de uma grande variedade de instrumentos
planificadores, que variam consoante as Comunidades. De acordo com a Lei do Solo a
transformao do solo deve ser efectuada em funo da ponderao dos interesses econmicos,
sociais e ambientais subjacentes e s pode reclassificar-se como urbano o solo necessrio. O
restante solo rural deve ser preservado, principio que enquadra o grau de flexibilidade na
classificao do solo.
Na Alemanha a classificao do solo tem efeitos no jus aedificandi apenas na medida em que limita
e condiciona o seu exerccio, integrando trs categorias: solo abrangido por plano municipal
vinculativo (Bebauungsplan - BbP), solo urbano sem tal plano e solo rural. O grau de densificao
da legislao urbanstica alem impe mltiplas condicionantes elaborao dos planos,
encontrando-se j definidos no Regulamento Federal de Construo (BauNVO), com grande
detalhe, os usos admissveis e os no admissveis bem como os limites intensidade de uso,
regras que consubstanciam o estatuto jurdico objectivo dos terrenos, por efeitos da sua
classificao no plano municipal, ou mesmo na sua ausncia, por aplicao directa do direito da
construo. no BbP, cuja elaborao da competncia do municpio, que se procede ao
zonamento do solo, sendo admissveis alteraes aos usos ali previstos, nas situaes identificadas
no plano ou em situaes excepcionais, justificveis em funo do interesse pblico urbanstico,
desde que sejam ponderados os demais interesses pblicos e privados.

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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







O zonamento apresenta sempre uma eficcia limitada no tempo, no que concerne propriedade de
um particular, porquanto este dispe de um perodo de 7 anos para implementar o desenvolvimento
permitido pelo plano, findo o qual se considera que o imvel fica adstrito utilizao existente. O
elenco de usos admissveis para o solo rural consta da lei e encontra-se balizado pelos princpios de
menor consumo possvel de espao fsico, pela conservao do ambiente, natureza e paisagem,
pela sustentabilidade dos custos com infra-estruturas pblicas, pela adequao s medidas de
melhoramento da estrutura agrcola, e pelos demais condicionalismos decorrentes do planeamento
sectorial ou regional.
Na Inglaterra no existe uma classificao do solo que defina o estatuto subjectivo da propriedade.
A noo de regra urbanstica oponvel a terceiros substituda pelo conceito de development,
desenvolvendo-se a actividade urbanstica em torno das pretenses de development do solo e do
uso que nele vinha sendo exercido, que culmina com o planning permission. Os planos no tm
carcter vinculativo, antes se constituindo como uma referncia para a gesto urbanstica. Neste
contexto, o zonamento dos usos efectuado no plano assume-se como meramente indicativo uma
vez que a concreta utilizao do solo e o aproveitamento urbanstico respectivo apenas se definem
no momento da outorga do planning permission.
O sistema ingls apresenta um elevado grau de centralizao no Governo e nas Regies, em
matria urbanstica, traduzido no s no dever das entidades locais tomarem em considerao as
linhas de orientao superior definidas pelas regies (designadamente a estratgia em matria de
crescimento econmico, de desenvolvimento urbano e de regulamentao do uso do solo) mas
sobretudo pela extenso dos poderes tutelares do Governo, que incluem a aprovao ou alterao
de instrumentos regulamentares locais e a anlise de recursos hierrquicos em caso de recusa do
planning permission. Estes poderes sero substancialmente reduzidos, se for aprovada a Localism
Bill, proposta de lei ainda em anlise, que introduz tambm novas formas de planeamento assentes
no mbito local.
2. Execuo urbanstica
2.1. Programao e iniciativa da execuo
O papel que a Administrao Pblica assume enquanto agente no desenvolvimento urbano e os
modos de participao e iniciativa dos particulares na execuo urbanstica so aspectos
determinantes em cada sistema de gesto territorial para a caracterizao dos nveis de
programao, dos tipos de instrumentos e dos modos de relacionamento e contratualizao entre os
agentes pblicos e privados.
O sistema francs contm dois instrumentos centrais de execuo urbanstica, que se distinguem
tanto no que respeita iniciativa, como ao mbito e contedo da actuao: a Zone
dAmnagemente Concert (ZAC) e o lotissement.

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A ZAC constitui o instrumento de execuo programada privilegiado e exclusivo da iniciativa pblica,
que pode ser estabelecida por determinao de qualquer um dos nveis administrativos e delimitada
pelo prfet, pelo conselho municipal ou pelo rgo deliberativo da entidade de coordenao
intermunicipal. Tem como objectivo infra-estruturar e equipar uma determinada rea,
compreendendo o zonamento e normas urbansticas de detalhe, o programa de equipamentos
pblicos e o balano financeiro da operao.
O lotissement constitui o instrumento de execuo de iniciativa privada, limitando a sua esfera de
actuao diviso fundiria e infra-estruturao mnima necessria para a viabilizao da
edificao nos lotes a constituir.
O funcionamento adequado e articulado deste conjunto de instrumentos dever garantir que a
Administrao se foque na infra-estruturao geral do territrio, na constituio da grande malha
estruturante de equipamentos, habitao social e redes pblicas, enquanto os proprietrios podero
tomar a iniciativa de desenvolver determinadas reas inseridas em territrios infra-estruturados com
vista sua capacitao para a edificao privada.
A ZAC pode ser executada directamente pela Administrao Pblica, mas esta tende a privilegiar o
recurso concesso da operao urbanstica a entidades pblicas, semi-pblicas (ou de capitais
semi-pblicos) ou privadas. O incumprimento das obrigaes pelo gestor concessionrio da
execuo urbanstica de uma ZAC , assim, resolvido no mbito do contrato de concesso.
Relativamente aos loteamentos, a lei estabelece algumas garantias gerais para a sua adequada
execuo, nomeadamente, e para alm da possibilidade de caducidade da licena por
incumprimento das obrigaes, a interdio de transaces de lotes antes da execuo completa da
infra-estruturao e da verificao das prescries impostas pela Administrao, excepto quando
existam garantias financeiras para concluso dos trabalhos. A Administrao Pblica pode,
decorridos 5 anos aps a concluso da operao, alterar as regras de edificabilidade fixadas na
operao de loteamento, dispositivo que lhe permite manter um desejvel nvel de
discricionariedade para o futuro e, simultaneamente, incentivar o adquirente do lote imediata
construo.
Em Itlia, a Administrao deve actuar como agente impulsionador do desenvolvimento urbano
mediante a elaborao dos seus programas plurianuais de actuao que, com uma vigncia entre 3
e 5 anos, estabelecem a programao municipal da urbanizao e de coordenao das operaes
no territrio, definindo as prioridades de execuo das grandes infra-estruturas e a execuo
temporal do desenvolvimento urbano.
A Administrao pode promover a execuo urbanstica e a transformao fundiria directamente,
atravs de planos e programas de aco, numa tipologia varivel consoante a regio. Os
particulares podem colaborar, mediante a participao em empresas para a promoo urbanstica.
No obstante, a execuo depende em grande medida da concertao e acordos entre o Municpio
e os particulares, que podero determinar a modificao e o ajustamento dos programas
plurianuais.
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Os instrumentos de planeamento da execuo por iniciativa privada so os lottizzazione, sujeitos
aprovao municipal, sobre os quais so institudas convenzione edilizia, contratos entre as
entidades pblica e privada nos quais se definem as cedncias, os custos assumidos pelos
particulares nas obras de infra-estruturao e equipamentos e eventuais compensaes
perequativas. Os particulares podem associar-se atravs de consorzio para a sua elaborao e
execuo. Um instrumento perequativo particularmente interessante que tem sido desenvolvido
pelos particulares reporta a uma prtica comercial de negociao e transferncia de direitos de
edificao, os contratos de transferimento di cubatura.
Os promotores no proprietrios podem ainda promover a execuo e vir a beneficiar das
expropriaes que a Administrao Pblica far a seu favor, sendo que nestes casos suportam os
custos da expropriao, realizada com recurso ao valor de mercado, a menos que se fundamente
directamente na prossecuo da funo social da propriedade, o que justifica a reduo do valor da
expropriao, pese embora a oposio reiterada do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem a esta
prtica (para mais vide seco 3.3.).
Os projectos de loteamento devem ser executados num prazo mximo de 10 anos, sob pena de
caducarem e o incumprimento das obrigaes determinadas pela convenzione ediliza poder ser
merecedora de sanes penais, administrativas ou outras acessrias.
Na Holanda historicamente a programao e a execuo urbanstica foram conduzidas
exclusivamente pelo municpio, que procedia elaborao do plano de pormenor (o
Bestemmingsplan, nico plano municipal vinculativo no ordenamento holands), compra dos
terrenos aos proprietrios, sua infra-estruturao e posterior venda ou concesso das parcelas,
com particular destaque para as associaes de habitao com vista prossecuo das polticas
sociais de habitao (actualmente maioritariamente privatizadas). Na sequncia do 4. Relatrio
Extra de Planeamento Nacional de 1990, reforado pela reviso da Lei do Planeamento Territorial
em 2008, a execuo urbanstica foi amplamente aberta iniciativa particular e os municpios
passaram a recorrer cada vez mais colaborao dos particulares, mediante parcerias pblico-
privadas suportadas por contratos de desenvolvimento fundirio.
Entre as alternativas de colaborao com os privados, conta-se a concesso integral das tarefas de
urbanizao aos privados, a participao destes com os municpios numa empresa de capital misto,
ou a concesso dos edifcios aps a sua construo pelos municpios aos privados. Ainda, se pode
recorrer a um mecanismo de permuta de solo por direitos de construo, atravs do qual o
proprietrio vende o solo ao municpio em troca de um valor pecunirio (frequentemente abaixo do
valor pelo qual o adquiriu) acrescido de direitos de edificao e sob obrigao de aquisio de lotes
aps a concluso da urbanizao realizada pelo municpio.
As salvaguardas mais relevantes para a execuo urbanstica, para alm das que derivam da
contratualizao das parcerias, prendem-se com o uso de instrumentos de direito privado as
clusulas dos contratos de compra e venda da propriedade ou de constituio de um direito de
superfcie, e as condies resolutivas a inseridas pelas entidades pblicas (ou semi-pblicas) que
alienam os terrenos por si infra-estruturados. Entre essas clusulas, usual inserir-se a obrigao
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







de construir, bem como de garantir determinados parmetros urbansticos e ambientais fixados por
essa mesma entidade, ou de manter e melhorar o edifcio (nos casos de direito de superfcie), sob
pena de resoluo do contrato e extino do direito real transmitido ao particular.
Em Espanha, a regulamentao da programao e da execuo dos planos competncia
autonmica, pelo que pode variar de acordo com a legislao de ordenamento do territrio e
urbanismo de cada comunidade autnoma.
Relativamente execuo urbanstica, a Administrao Pblica pode assumir distintos papis,
mediante um conjunto diversificado de sistemas de execuo. O municpio pode expropriar ou
utilizar os seus prprios terrenos para, sujeitar a execuo a concurso pblico para seleco do
agente urbanizador privado para executar a infra-estruturao e a edificao. Neste sistema,
compete aos proprietrios suportar os encargos da urbanizao, designadamente mediante a
consignao de parcelas urbanizadas aps o reparcelamento dos terrenos afectados. De forma
directa, o municpio pode efectuar a gesto do seu patrimnio pblico de solo para a prossecuo
de determinados fins sociais. O municpio pode ainda, sob um sistema de cooperao com os
proprietrios, gerir o procedimento enquanto os proprietrios adiantam e financiam todo o custo da
operao. Os privados podem, sob o sistema de compensao, assumir integralmente a gesto,
execuo e financiamento, havendo nestas situaes a possibilidade de recurso expropriao do
proprietrio minoritrio reticente em participar.
A definio de prazos e regimes de caducidade e de condies para a execuo urbanstica tem
sido robustecida na regulamentao autonmica, bem como o recurso a mecanismos de
expropriao e venda forosa dos terrenos que no tenham sido objecto de atempada urbanizao,
com a admisso de terceiros no proprietrios para concluso da execuo. Estes mecanismos
reportam alis, no apenas urbanizao, como tambm edificao, porquanto no ordenamento
espanhol emana a noo de integrao destas duas tarefas na programao e execuo
urbanstica, dissociadas no direito de propriedade dos solos.
Em Inglaterra, a Administrao Pblica actua predominantemente como entidade reguladora numa
execuo urbanstica promovida essencialmente pelos particulares. Cada proposta de
desenvolvimento urbanstico analisada pelo seu mrito concreto, com base em instrumentos e
orientaes no vinculativas e sem recurso a parmetros fixos estabelecidos. A autoridade de
planeamento negoceia com o particular e contratualiza as obrigaes de interesse pblico e de
vizinhana que o mesmo deve cumprir na execuo da operao (planning obligations). As
obrigaes de vizinhana prendem-se com as caractersticas e especificidades prprias do bairro
em que se insere o development em questo, nomeadamente a nvel da respectiva tipologia, ou a
traos arquitectnicos especficos. A Administrao pode ainda actuar como impulsionadora da
execuo, mediante a adopo de instrumentos especiais, tais como as enterprise zone schemes
ou as simplified zone schemes, que conformam vantagens incentivadoras para a promoo privada.

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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







As licenas obtidas pelos particulares tm um prazo geral de validade de 3 anos, que pode ser
superior ou inferior, sendo distinto consoante se tratem de outros instrumentos, tais como as
enterprise zone schemes.
Na Alemanha, o sistema de planeamento urbanstico integra dois tipos de planos: o
Fachennutzungsplan (FP), plano estratgico e no vinculativo dos particulares, que abrange a
totalidade do municpio e enquadra a programao urbanstica e o Bebauungsplan (BdP),
vinculativo e directamente oponvel aos particulares, que se ancora no anterior e estabelece as
especificaes relativas execuo urbanstica para partes delimitadas do territrio municipal. O
sistema alemo distingue claramente a execuo das infra-estruturas urbansticas, da exclusiva
responsabilidade pblica, da promoo das restantes operaes urbansticas, de natureza
eminentemente privada. Toda a infra-estruturao e dotao de equipamentos pblicos deve ser
enquadrada em BdP eficaz ou em plano especfico de projectos e infra-estruturas, o Vorhaben und
Erchlieungsplan (VE-plan), pelo que a promoo privada se quedar limitada a rea abrangidas
por BdP ou em reas que, no o estando, sejam providas das infra-estruturas pblicas necessrias
e que suportem a sobrecarga prevista e desde que o projecto se enquadre nos usos e tipologias
dominantes da rea.
Como referido, o principal agente da execuo dos planos a Administrao Pblica, na medida em
que ela responsvel pela execuo das infra-estruturas pblicas, limitando-se os privados
produo da edificao privada sob o controlo da Administrao. Pode esta no entanto celebrar com
os proprietrios um contrato de desenvolvimento para a elaborao e execuo do BdP e com
promotores contrato para construo de infra-estruturas e equipamentos no mbito de um VE-plan.
Numa rea que passe a estar abrangida por um BdP, o particular dispe de 7 anos para promover
as operaes urbansticas permitidas, sendo que findo tal perodo, o imvel ficar adstrito ao seu
uso actual e o municpio poder livremente alterar as regras urbansticas sem que haja direito a
indemnizao, desde que o uso previsto seja compatvel com o existente. Para alm deste regime
de caducidade, o sistema alemo prev ainda mecanismos de injunes urbansticas, que
correspondem possibilidade de ordenar aos particulares a construo, a renovao, a adaptao,
a plantao ou a demolio quando tal deciso decorra de BdP aplicvel e se fundamente em
interesses pbicos urbansticos ou de aproveitamento do solo para fins agrcolas. No mbito de
operaes de reabilitao urbana, o municpio pode ainda substituir o proprietrio na execuo das
medidas de edificao previstas.
2.2. Financiamento da urbanizao
Nos sistemas analisados, vigora o princpio pelo qual a urbanizao no deve acarretar encargos
para o municpio e de que os custos devem ser repercutidos nos beneficirios da mesma, sendo
comum o recurso negociao e a contratualizao dos deveres e encargos com os particulares
em acordos que enquadram o licenciamento para a execuo urbanstica. No entanto, o
ressarcimento directo dos custos por execuo de iniciativa pblica configura-se mais difcil, tanto
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Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







no imediato como no longo prazo, ressalvando-se as solues encontradas nos sistemas espanhol
e holands para ultrapassar esta questo.
Em Frana deve ter-se presente a distino entre a infra-estrutura bsica necessria viabilizao
da edificao nos lotes constitudos, integrada no conceito de voirie et rseaux divers (VRD), que o
agente loteador deve assegurar e suportar integralmente, e a dotao mais complexa e exigente de
infra-estruturas, equipamentos colectivos e habitao social, sob o conceito integrador de
amnagement, a que uma ZAC pretende dar resposta. Esta distino, articulada com a existncia
de dois mecanismos predominantes de execuo urbanstica de caractersticas bem distintas a
ZAC e o lotissement - determina um sistema complexo de financiamento composto por diversos
mecanismos de diferente natureza.
No mbito das ZAC, a execuo directa pela Administrao determina que esta suportar o
financiamento, sendo ressarcida por via indirecta mediante taxas e mecanismos de poltica fiscal.
Na execuo mediante concesso, que pode ser feita a uma entidade pblica, mista ou privada, os
custos da operao urbanstica so assumidos pelo concessionrio. Os custos so limitados ao
montante necessrio para a satisfao das finalidades da operao urbanstica, sem prejuzo de
poder haver lugar a participao do concedente nos custos. No obstante, o concessionrio pode
ser ressarcido dos encargos que haja suportado, mediante a celebrao de convenes para
recuperao dos custos tidos com a urbanizao da zona, quando os terrenos em questo no
forem objecto de cesso, locao ou concesso de uso pela autoridade municipal ou
supramunicipal. Este acordo diverso das convenes que podem ser celebradas entre o
concedente, o concessionrio e os proprietrios beneficirios, para efeitos de participao destes
nos custos. O financiamento dos equipamentos pblicos pode ainda ser assegurado de modo
indirecto, atravs do instituto de taxas urbansticas ou mediante a participao directa com a
contrapartida de apropriao da mais-valias derivada da valorizao da rea por via regulamentar
no que reporta capacidade edificatria.
Salienta-se, como mecanismos perequativo e anti-especulativo, a definio do Plafond Legal de
Densit definido pelo Plan Local dUrbanisme, que determina o volume mximo de edificao
permitido, a partir do qual o proprietrio tem o dever de prestar uma contribuio compensatria ao
municpio pelo excesso de edificao pelo valor do terreno que tivesse de adquirir para que esse
limite no fosse excedido.
Salienta-se ainda a existncia de diversos fundos, nomeadamente os Fonds dAmnagement
Urbain, que apoiam a prossecuo de polticas sociais de habitao e urbanizao a nvel local e
procedem a uma perequao entre colectividades territoriais.
Em Itlia, o municpio impe encargos considerveis aos particulares para ser ressarcido dos
custos no amortizveis tidos com infra-estruturas e equipamentos. No mbito de um piano de
lottizassione os gastos derivados da urbanizao primria (infra-estruturao bsica) e parte dos
gastos com a urbanizao secundria (equipamentos) esto a cargo dos particulares, sendo os
primeiros realizados entrada, aquando da licena e os segundos pagos tendo em considerao a
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localizao da parcela e as caractersticas do seu aproveitamento. No caso de execuo urbanstica
por iniciativa pblica, os encargos so de difcil ressarcimento, mesmo a longo prazo.
No obstante, em qualquer situao de nova construo, aumento da rea edificada, alterao de
uso ou aumento do nmero de unidades imobilirias pode ser devida taxa, calculada com base em
dois valores: custo mdio da construo definido por regio e encargos tidos com a urbanizao,
sempre que no tenha sido antecedida por convenzione edilizia.
Na Holanda, a empresa municipal, de capitais mistos ou privada responsvel pela execuo
urbanstica financia a operao (quando a mesma no seja executada pelo municpio directamente)
e cobre os custos de urbanizao atravs do posterior rendimento obtido pela venda ou concesso
de parcelas edificveis. Os municpios podem cobrir parcialmente os seus custos de entrada atravs
de um fundo para a habitao constitudo pelo Estado, bem como da facilitao do acesso ao
crdito mediante a concesso de garantias estaduais. Se o desenvolvimento de uma determinada
rea vier a dar prejuzo, o lucro obtido de outras reas na mesma urbanizao ou em diversa dever
compensar e equilibrar o seu financiamento.
Relativamente promoo por iniciativa privada, a participao nos custos pblicos estabelecida
em sede de acordo de desenvolvimento fundirio com base nas prescries constantes de plano
estrutural. As contribuies do proprietrio devem abranger os custos pblicos, mas ter em
considerao o diferencial entre o valor inicial de aquisio do solo e o seu futuro valor com base na
capacidade de edificao e usos aps concluso do desenvolvimento urbano. Deste modo, o
proprietrio de um solo destinado a habitao social pagar menos do que caso ele se destinasse a
habitao em mercado livre. Os custos pblicos reportam no apenas construo das infra-
estruturas e equipamentos na rea de interveno, mas incluem nomeadamente os associados ao
planeamento da rea, descontaminao do solo e compensaes por perda de valores ecolgicos.
Em Espanha, para alm dos custos de urbanizao e cedncia obrigatria e gratuita de terrenos
por parte dos promotores, devido imposto sobre construes, instalaes e obras, que variam
entre 4% e 5% do seu custo, para emisso da licenas e outras taxas municipais. Salienta-se ainda
a particularidade de obrigatoriedade de cedncia Administrao de uma percentagem, que pode
variar entre 5% e 15%, e excepcionalmente atingir 20%, do aproveitamento urbanstico
correspondente edificabilidade mdia da unidade de execuo para integrao no patrimnio
pblico do solo, que poder eventualmente ser substituda pela cedncia de solo destinado
habitao sob o regime de proteco pblica. Este patrimnio pblico do solo permite, atravs de
uma afectao especfica das receitas resultantes da sua explorao, fazer face aos encargos no
recuperveis de modo directo nas urbanizaes de iniciativa municipal.
Em Inglaterra, os custos da urbanizao so acometidos e cobrados em sede de licenciamento e
em resultado do processo de negociao e contratualizao com o privado. No entanto, este
sistema tem-se revelado insuficiente para assegurar a integral recuperao dos custos. Sobre os
novos projectos de edificao cobrada uma taxa, a Community Infrastructure Levy, que visa
financiar a construo ou reforo das infra-estruturas cujo financiamento no esteja coberto por
outros meios, sob o limite de que se mantenha assegurada a viabilidade econmica do
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empreendimento. A Localism Bill projecto-lei actualmente em discusso impor que parte dessas
receitas seja consignada ao efectivo melhoramento das infra-estruturas do bairro onde foram
colectadas.
Na Alemanha, a Administrao Pblica procede construo das infra-estruturas e equipamentos
pblicos, repercutindo posteriormente esses custos nos particulares mediante a cobrana de
contribuies pelo desenvolvimento, que englobam os custos da construo, bem como as
necessrias aquisies de terreno para esse efeito. Existe neste mbito a possibilidade de garantir,
por perequao compensatria, a atribuio de direitos reais aos particulares afectados por
zonamentos de uso pblico e a transferncia de direitos de edificabilidade entre proprietrios.
2.3. Infra-estruturas e espaos e equipamentos de utilizao colectiva
Regra geral, os espaos destinados a infra-estruturas e espaos e equipamentos de utilizao
colectiva chegam posse da Administrao Pblica mediante cedncias definidas em sede dos
acordos e licenas que enquadram a execuo urbanstica privada ou mediante expropriao,
coerciva ou acordada ou ainda mediante o exerccio do direito de preferncia.
Em Frana, tais espaos no mbito da execuo urbanstica vm posse da Administrao na
sequncia da execuo de uma ZAC e da licena de uma operao de loteamento ou de
construo. As cedncias no mbito da execuo privada da urbanizao e edificao no podem
ultrapassar 10% da superfcie do terreno e no podem ser exigidas quando se tratar de licena para
edifcio agrcola no habitacional. Subsistem assim dvidas quanto possibilidade de cedncias
gratuitas de terrenos enquanto contrapartida do licenciamento urbanstico de novas construes por
fora de deciso do Conselho Constitucional, que determinou a inconstitucionalidade daquela
exigncia, por no se encontrar legalmente definido o uso pblico a que deveriam ser afectos os
terrenos assim cedidos. Estas dvidas tm por objecto a subsistncia do regime de cedncias que
se destinem especificamente ao alargamento, repavimentao ou criao de vias pblicas,
instalaes de transformao de corrente elctrica e de fornecimento de gs, previstas em
disposies regulamentares que no foram contempladas naquela declarao de
inconstitucionalidade.
Em Itlia, existe a possibilidade de substituio das cedncias no mbito da execuo urbanstica
referidas na seco 2.2, por contributi ou cedncia de outros terrenos em alternativa parcial ou total
s cedncias, sob o limite da proporcionalidade com os encargos comprovadamente a suportar pelo
municpio no equipamento e infra-estruturao da rea.
Na Holanda, destaca-se no mbito dos projectos red for green e da regulamentao da
requalificao da propriedade agrria para fins de delimitao e execuo de corredores ecolgicos,
a possibilidade de haver lugar a cedncias e permutas negociadas entre os particulares e as
entidades pblicas.
Em Inglaterra, o particular pode socorrer-se do mecanismo de inverse compulsory purchase,
atravs do qual a autoridade pblica fica obrigada a adquirir o solo antes ainda da aprovao do seu
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scheme, desde que o uso previsto o afecte a servios pblicos e haja interesse atendvel do
proprietrio, especificamente qualificando-se ele como proprietrio-ocupante.
Na Alemanha, a obteno dos solos necessrios para a instalao de infra-estruturas,
equipamentos e espaos de utilizao colectiva enquadra-se na aquisio de solos para fins de
interesse pblico urbansticos e deve ser precedida da afectao do seu uso a certo fim de interesse
pblico no mbito do BdeP ou do VE-plan. A Administrao poder recorrer compra, venda
voluntria, a direito de preferncia ou expropriao, sendo que a cedncia gratuita de terrenos
praticamente limitada a operaes de reparcelamento. Os encargos com esta aquisio so
posteriormente repercutidos nas contribuies pelo desenvolvimento urbanstico a pagar pelos
particulares.
3. Interveno da administrao pblica no mercado de solos
3.1. Aquisio de direitos sobre a propriedade do solo
Nos seis ordenamentos jurdicos sobre os quais a anlise incidiu verifica-se que, com maior ou
menor intensidade, a Administrao Pblica intervm no mercado de solos como um qualquer
agente privado, comprando e vendendo, e como agente regulador dotado de poderes de autoridade
que justificam o recurso a mecanismos impositivos.
Na Frana as formas de aquisio pblica de solos incluem, para alm da compra nos termos
gerais de direito, o exerccio do direito de preferncia, a expropriao, as cedncias no mbito de
operaes urbansticas e a permuta de terrenos (formalmente tratada como compensao por
cedncia gratuita de solo). A aquisio por recurso ao exerccio do direito de preferncia (droit de
premption) e expropriao comum no sistema francs.
A expropriao pressupe uma prvia declarao de utilidade pblica e pode incidir sobre terrenos
a edificar, caso em que a carga edificvel a considerar na sua valorizao ter em conta as
possibilidades legais e efectivas de construo verificadas um ano antes da declarao de interesse
pblico, no podendo ultrapassar o limite legal de densidade, que corresponde ao volume mximo
de construo fixado no Plan Local dUrbanisme.
As cedncias gratuitas no mbito de operaes urbansticas assumiam tambm importncia
enquanto modo de aquisio de solo mas a faculdade geral no especificada de impor cedncias foi
declarada inconstitucional em 2010, face quer aos amplos poderes discricionrios que conferia s
entidades competentes quer ausncia de definio do uso pblico a que os terrenos cedidos
deviam ser afectos. Subsistem apenas (e com algumas reservas de ndole jurdica) as cedncias
gratuitas para alargamento, repavimentao e criao de vias pblicas, instalao de estaes de
transformao da corrente elctrica e estaes de fornecimento de gs necessrias operao
urbanstica em causa.
Na Itlia o recurso expropriao constitui a regra geral, incluindo a expropriao amigvel. Para
alm disso, a administrao garante solo pblico: (a) atravs da imposio de cedncias para o
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domnio pblico no mbito de operaes urbansticas; (b) por permuta; mediante compensao
atravs da atribuio de direitos edificatrios ao particular; (c) atravs do exerccio de direito de
preferncia (frequente na venda de bens catalogados como bens culturais); (d) e por fim, e mais
raro, atravs da aquisio nos termos gerais.
No processo expropriativo existe uma fase de declarao de utilidade pblica e de fixao de um
valor provisrio de indemnizao que, se for aceite pelo particular, faculta a imediata celebrao de
um acordo de cesso. A carga edificvel aquela que se encontra materializada em edifcio
existente ou que corresponde aos direitos edificatrios do particular, tendo em conta as normas
urbansticas sobre as possibilidades de edificao para o local.
No que concerne s cedncias, importa anotar que estas so passveis de negociao entre o
particular e o municpio, na qual se devem considerar os encargos a que os particulares esto
adstritos para suportar os custos das obras de urbanizao primria (construo de estradas,
ligaes a gua, gs, etc.) e secundria (equipamentos etc.) para a rea. Estes encargos podem
tambm ser suportados pelos particulares mediante a cedncia de outros terrenos.
A Holanda assenta num paradigma diametralmente oposto aos casos supra analisados, porquanto
a obteno de solo mediante compra atravs de negociao directa, constitui a regra geral. O
recurso expropriao tradicionalmente raro (embora a tendncia esteja a mudar) e tem de ser
autorizado pela Coroa. Caso seja esta a via a seguida, o valor da indemnizao, que integra o dano
patrimonial de capital (valor do imvel) e o dano com a cessao de rendimentos, acordado com o
particular e, na ausncia de acordo, determinado mediante peritagem. Existe, tambm, a
possibilidade de compensar o particular atravs da aplicao de sistemas perequativos.
O sistema holands prev, ainda, a figura do direito de preferncia que sobretudo exercido nos
casos de expanso urbanstica e no planeamento para promoo da reabilitao urbana. J o
regime de cedncia no se encontra directamente regulado na legislao urbanstica nem um
mecanismo comum. No obstante, tem sido usado no mbito dos projectos red-for-green, no mbito
dos quais existem cedncias de terrenos privados para fins ambientais. Nesses casos, o municpio
compensa o particular atribuindo-lhe terrenos edificveis (permuta) ou qualifica como tal
determinados terrenos (compensao).
Na Espanha, ao invs do que sucede na Holanda, a compra directa a privados assume carcter
residual. a cesso obrigatria e gratuita no mbito de operaes urbansticas que constitui a regra
geral, embora a expropriao seja tambm um mecanismo frequente. Esta pode ocorrer por
qualquer causa de utilidade pblica, designadamente para assegurar que o plano executado
dentro dos prazos previstos. No mbito de um processo expropriativo possvel celebrar um acordo
com o privado onde se fixem aspectos essenciais do processo, nomeadamente, que o pagamento
seja efectuado atravs da atribuio de direitos de aproveitamento urbanstico, em vez de
pagamento em numerrio.
O direito espanhol faculta, ainda, o recurso ao direito de preferncia.
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Na Alemanha a aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico processa-se
atravs da compra e venda voluntria, por recurso expropriao, atravs do exerccio do direito de
preferncia e, mais residualmente, mediante cesso gratuita de terrenos.
O recurso expropriao, embora de uso corrente, surge como ltimo reduto negocial, uma vez
esgotadas as tentativas de aquisio directa. O valor base a considerar o valor de mercado do
bem, no qual no contabilizvel, entre outros factores, qualquer aumento de valor do terreno que
resulte de uma antecipao da alterao do uso permitido, quando tal alterao no seja
vislumbrvel num futuro prximo. A indemnizao por expropriao pode ser paga em numerrio,
em espcie (mediante a permuta de terrenos) ou atravs da atribuio de outros direitos reais ao
particular afectado, ou ainda de forma combinada.
No direito alemo o direito de preferncia assume expresso no contexto da execuo de um
Bebauungsplan (BbP), existindo um direito geral que pode ser exercido para a aquisio de imveis
situados no seu permetro de aplicao, tendo em conta fins legalmente tipificados, entre os quais
se destaca as zonas sujeitas a operaes de renovao urbana. Pode, ainda, o municpio constituir
um direito de preferncia sobre imveis no edificados ou designar as superfcies sobre as quais
dispe de um direito de preferncia, quando estejam em causa zonas nas quais o municpio esteja a
considerar desenvolver operaes urbansticas. De extrema relevncia revela-se a regulamentao
do exerccio do direito de preferncia do municpio a favor de uma entidade terceira, que poder ser
inclusivamente um privado, desde que o objectivo seja o alojamento social ou a construo de
habitaes para grupos dentro da sociedade que apresentem especiais necessidades de
alojamento.
As cedncias ocorrem no mbito de operaes de reparcelamento, destinando-se a infra-estruturas
pblicas, parqueamento e espaos verdes.
Na Inglaterra as formas de aquisio de solos pblicos comportam algumas especificidades em
relao s que so tradicionalmente utilizadas nos demais pases, uma vez que adicionalmente se
prev o ingresso de terrenos no patrimnio pblico decorrente de mecanismos de salvaguarda
accionados pelos particulares.
Embora a compra livre a privados constitua um referencial, o sistema incorpora a possibilidade da
Administrao lanar mo da figura da compra forada (compulsory purchase), que comparvel
grosso modo expropriao. Neste caso, as autoridades locais tm de desencadear um
procedimento especfico onde devem demonstrar a necessidade de recurso compra forada, em
funo dos objectivos prosseguidos (melhoria do bem-estar econmico, social e ambientar, por
motivo de planeamento).
No outro plo, encontramos a figura da notificao para compra (inverse compulsory purchase), que
corresponde ao direito do privado requerer que a Administrao adquira o seu terreno quando exista
uma deciso urbanstica adversa, bem como a blight notice, que tambm um mecanismo de que o
particular se pode socorrer perante a proposta de sujeio do solo a usos especficos que impeam
o privado de vender a propriedade em mercado livre.
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O sistema ingls prev, ainda, a figura da cedncia de terrenos para a colectividade, cedncias
estas que apenas so exigidas se tal for definido nas planning conditions, com a amplitude e o
contedo que a negociao que as precede imponha. A permuta tambm juridicamente
admissvel, designadamente para permitir a criao do permetro verde que deve circunscrever os
aglomerados urbanos.
3.2. Mecanismos para combater / impedir a especulao e a reteno do solo
Na generalidade dos ordenamentos analisados o combate especulao imobiliria constitui uma
preocupao dos Estados, no contexto da regulao fundiria, com expresso legislativa. Os
mecanismos previstos para desincentivar a reteno do solo por parte de privados, na expectativa
do aproveitamento gerado atravs do processo de planeamento ou decorrente de decises
assumidas no mbito da gesto urbanstica, variam em funo das especificidades de cada
ordenamento e do grau de interveno da Administrao no mercado de solos.
Na Frana essencialmente atravs da poltica fiscal que se desincentiva a especulao
imobiliria, combatendo a manuteno de terrenos no edificados e de imveis no utilizados com o
propsito de gerar mais-valias. As penalizaes fiscais so complementadas com limitaes
administrativas "anti-especulao" que prevem um plafond legal de densidade, imposto nos planos
de urbanizao, a partir do qual o proprietrio deve prestar uma compensao ao municpio pelo
excesso de edificao, compensao essa que corresponde ao valor do terreno que o construtor
teria de adquirir para que no fosse excedido tal plafond.
Para alm disso, existe uma forte interveno pblica no mercado fundirio no mbito da poltica de
habitao a custos controlados, bem como a possibilidade de promoo imobiliria realizada por
actores pblicos. So permitidas e encorajadas reservas pblicas fundirias pelo Estado,
municpios, entidades supramunicipais e grandes portos martimos, para desenvolvimentos
fundirios a implementar. Foram, alis, criadas entidades jurdicas (EPFL- tablissements publics
fonciers locaux) constitudas por vrios actores pblicos, cuja nica misso era adquirir solos, por
conta dos seus membros, para constituio de reservas fundirias a utilizar em operaes futuras.
De notar que a declarao de inconstitucionalidade do regime de cedncias gratuitas, tal como este
vinha sendo configurado, pode vir a ter consequncias ao nvel das reservas pblicas fundirias,
uma vez que inelutavelmente diminui o volume de solos obtidos a custo zero.
Na Espanha, a lei prev vrios mecanismos que garantem a funo social da propriedade e
combatem a especulao imobiliria. A Administrao pode, designadamente, socorrer-se da
expropriao e da venda ou substituio forada, quando o proprietrio no cumpra a obrigao de
edificar ou de renovar o imvel. Mas , sobretudo, atravs da constituio do patrimnio pblico do
solo que se procura conter os impulsos especulativos. Os municpios encontram-se obrigados a
efectuar um planeamento e uma gesto financeira adequadas constituio e ampliao dos
patrimnios pblicos do solo, os quais se encontram adstritos construo de habitao de sob
regime de proteco pblica (que engloba a habitao social ou a custos controlados) e a outros
usos de interesse social. Para a constituio destes patrimnios so exigidas cedncias gratuitas,
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no mbito de operaes urbansticas de iniciativa privada, conforme se referiu em 2.2. Uma
particularidade assinalvel destes denominados patrimnios pblicos de suelo traduz no facto de se
tratar de patrimnios juridicamente distintos do patrimnio geral do municpio, objecto de
regulamentao expressa que impe que os bens que integram estes patrimnios devam
permanecer a eles afectos e consigna as receitas resultantes da sua gesto conservao bem
como sua ampliao.
Na Alemanha, a temporalidade associada ao uso previsto no plano municipal oponvel aos
particulares (BbP) funciona como importante elemento dissuasor da reteno improdutiva do solo,
uma vez que se o particular no proceder no prazo de 7 anos ao desenvolvimento urbanstico ali
previsto, pode ser sancionado com uma perda substancial do direito indemnizao em caso de
modificao do planeamento que altere o uso previsto para outro uso privado. Por outro lado, a
faculdade de emitir injunes, que tanto podem visar a demolio como a edificao forada,
habilita a Administrao com um instrumento de cariz executrio que combate a tendncia
especulativa.
Na Inglaterra os mecanismos de combate especulao so de cariz administrativo e traduzem-se,
designadamente, na aplicao de injunes e de consequentes contra-ordenaes (em caso de
incumprimento das injunes) para obstar degradao dos edifcios e seu abandono.
Na Holanda, como ficou expresso, a expanso urbana e a construo de habitaes tm sido
assumidas, tradicionalmente, como tarefas municipais, sendo as urbanizaes de iniciativa privada
uma realidade recente. O agente tradicional de execuo dos planos era o municpio, que adquiria
os terrenos aos privados, executava as infra-estruturas necessrias e depois concedia ou vendia o
terreno edificvel a promotores, sob a condio destes posteriormente venderem os imveis a
preos controlados para fins de habitao social. Desta forma todo o processo de transformao
fundiria era controlado pelos poderes pblicos, no existindo grande margem para movimentos
especulativos. Contudo, este paradigma tem vindo a mudar com o aumento do preo dos terrenos,
constatando-se o crescente recurso por parte dos municpios a parcerias pblico-privadas para
execuo das urbanizaes. Neste novo modelo de execuo urbanstica, podem os municpios
acautelar aspectos relacionados com a especulao imobiliria, mediante a insero de condies
resolutivas ligadas obrigatoriedade de construo e manuteno dos edifcios a construir ou
reconstruir, no contrato a celebrar com a parte privada.
3.3. Definio do valor justo para aquisio pblica de imveis
Os modos de determinao do valor justo para efeitos de expropriao variam nos pases
analisados entre o princpio do estatuto bsico ou uso actual do bem e o valor de mercado, sendo
na maioria dos casos expurgados o valor acrescentado e as expectativas especulativas resultantes
do planeamento ou da causa de utilidade pblica da expropriao, excepto em algumas situaes
particulares.

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Em Frana, o valor justo calculado em funo do uso actual do solo data da deciso de
expropriar e tem por base o uso efectivo dos imveis e dos direitos reais sobre a propriedade a
expropriar, com referncia a um ano antes do incio do processo expropriativo. No so ainda
consideradas as subidas de valor decorrentes de obras pblicas que hajam ocorrido nos trs anos
anteriores ao inqurito pblico do procedimento de expropriao em causa. Quando se trate de
expropriao com efeitos sobre o estabelecimento comercial existente e o comerciante, arteso ou
industrial se encontre instalado no imvel a ttulo de arrendamento, pode ser garantido pelo
expropriante local equivalente, como forma de compensao.
Em Itlia, o valor justo calculado com base no valor de mercado do bem, sendo tal valor
ponderado em razo da funo social da propriedade e da existncia de acordo de cesso. Prev-
se, nomeadamente, a possibilidade de reduo do valor indemnizatrio em 25% quando a
expropriao se destine a aplicar medidas de reforma econmico-social (porm, e como vimos as
redues do valor indemnizatrio que em Itlia vm sendo praticadas tm sido repetidamente
postas em causa pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, por serem consideradas
excessivas ou injustificadas). Contempla-se tambm o aumento em 10% daquele valor em
determinadas situaes, como incentivo e prmio para a negociao e acordo na aquisio pblica
do bem. Embora o valor de indemnizao possa, em determinadas situaes, no corresponder ao
valor de mercado do bem, no poder esse valor ser de modo algum simblico ou irrisrio, mas
dever corresponder a um serio ristauro, contabilizando-se, para tal fim, os reais e potenciais usos
econmicos do bem.
Na Holanda, o valor justo determinado em funo do valor de mercado, e s excepcionalmente se
recorre a outro mtodo de valorao. A valorizao do bem imvel , regra geral, calculada com
base nos preos de arrendamento aplicveis em bens comparveis ou ao custo de reposio
associado ao imvel e, caso se trate de imvel com uso residencial, a valorao baseia-se no valor
de venda. A aplicao deste mtodo suportada pela existncia de um cadastro com informao
muito detalhada e informatizado e na capacidade do Waarderingskamer, conselho nacional de
avaliao imobiliria, analisar anualmente as flutuaes de mercado.
Em Espanha, o justo valor determinado em funo da situao bsica do solo, sendo valorizados
apenas os resultados materializados que decorrem do aproveitamento que autorizado pelo
planeamento urbanstico, bem como o cumprimento das correspondentes obrigaes e encargos
que resultem da regulamentao urbanstica especfica. expressamente excludo qualquer valor
que no o que resulta do uso actual do solo, no existindo qualquer contabilizao das expectativas
de desenvolvimento urbanstico no executadas pelo proprietrio mesmo que decorrentes do
zonamento urbanstico em vigor.
Em Inglaterra, o justo valor para efeitos de expropriao baseia-se no princpio da equivalncia, ou
seja, a compensao deve equivaler situao patrimonial que tinha antes da mesma ocorrer e tem
como ponto de partida o valor de mercado do bem. Em casos excepcionais, quando no seja
possvel valorar o bem de acordo com critrios de mercado, recorre-se ao valor de equivalent
reinstalement.
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Na Alemanha, o justo valor baseia-se no valor de mercado do bem, considerando-se o uso
permitido (tendo em considerao o regime de caducidade exposto na seco 2.1., bem como o
facto de a edificabilidade depender da existncia das necessrias infra-estruturas adequadamente
dimensionadas em reas no abrangidas por BdP) e as estimativas que o mercado faa em relao
ao imvel, sendo que nas reas destinadas a uso pblico, o valor previsto no correspondente
BdP. No obstante, o reconhecimento pelo mercado das expectativas de alterao do uso permitido
quando to no seja vislumbrado num futuro prximo no considerado para efeitos de
determinao do justo valor. Podem ser aplicados vrios mtodos de valorao, nomeadamente
mediante comparao de preos no mercado, considerao dos rendimentos da propriedade ou
considerao do custo do edificado. O Tribunal Constitucional j se pronunciou no entanto no
sentido de no dever existir uma correspondncia inflexvel entre o valor de mercado de um bem e o
montante adequado de indemnizao, bem como de no ser necessria uma equivalncia plena
entre o valor do bem expropriado e o montante compensatrio, que poder, tendo em conta as
circunstncias do caso concreto, ser inferior.
Especificamente no que respeita ao solo urbano, destacam-se os critrios de valorao
estabelecidos em Frana e em Espanha.
Em Frana, caso se trate de terreno para edificao, a carga edificvel considerada para efeitos de
avaliao tem em conta as possibilidades efectivas tanto as resultantes do zonamento como da
existncia de infra-estruturao bsica - balizadas pelo tecto legal da densidade mxima fixada no
Plafond Lgal de Densit. Nos terrenos urbanizveis, era subtrada a rea correspondente s
cedncias obrigatrias para infra-estruturas, at um mximo de 10%, antes da j referida deciso do
Conselho Constitucional sobre esta matria.
Em Espanha, sendo expressamente excludo qualquer valor que no o do uso actual do solo,
apenas se consubstanciam critrios diferenciados para o solo urbanizado, distinguindo-se entre no
edificado e edificado. Na primeira situao, considerando-se equivalentes as situaes em que a
edificao ilegal ou esteja em situao de runa fsica, ponderam-se como uso e edificabilidade de
referncia aqueles que so atribudos parcela pela regulao urbanstica e, caso no lhe seja por
essa via atribudo uma edificabilidade ou uso privado, recorre-se edificabilidade mdia e ao uso
predominante no mbito espacial homogneo por ela definido em termos de uso e tipologias. A este
valor descontado o valor dos deveres e encargos pendentes a que houvesse lugar para permisso
da edificabilidade prevista. Quando se trate de solo edificado ou estando a edificao a decorrer, o
valor justo ser o maior valor atingido de entre duas hipteses: mediante a valorao conjunta do
solo e da edificao, por mtodo de comparao aplicado exclusivamente aos usos da edificao
existente e construo j realizada, ou mediante a aplicao do mtodo residual, aplicado
exclusivamente ao solo, sem levar em considerao a edificao existente. Caso se trate de solo
urbanizado submetido a operaes de reabilitao ou renovao urbansticas, a aplicao do
mtodo residual integra a considerao dos usos e da edificabilidade atribudos pela ordenao
urbanstica situao de origem.

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Relativamente ao solo rural, de um modo geral os critrios de valorao tendem a consubstanciar-
se na renda real ou potencial da explorao agrcola do solo.
Em Itlia, o valor justo corresponde ao valor agrcola mdio correspondente ao tipo de cultura
efectivamente praticado e ao valor das instalaes legitimamente edificadas e relacionadas com a
explorao agrcola, sem valorizao pela efectiva ou potencial utilizao diversa e, caso o terreno
no seja efectivamente cultivado, recorre-se ao valor agrcola mdio que corresponda ao tipo de
cultura predominante na zona. ainda devida indemnizao ao produtor ou empreendedor agrcola,
seja ou no proprietrio do bem em causa, desde que o explore legitimamente, sendo tal valor
calculado com base no valor agrcola mdio corresponde ao tipo de cultura efectivamente praticada.
Em Espanha, o valor calculado mediante a capitalizao da renda anual real ou potencial
(consoante aquela que seja superior) da explorao segundo o seu estado no momento a que se
refira a valorao. Este valor poder ser corrigido at ao dobro, em funo dos factores objectivos
de localizao, tais como a acessibilidade a ncleos populacionais ou a centros de actividade
econmica ou a localizao em locais de valor nico, ambiental ou paisagstico. Havendo
edificaes, construes e instalaes, a sua valorao far-se- mediante o mtodo do custo de
reposio segundo o seu estado e antiguidade. As plantaes e culturas existentes, bem como as
indemnizaes devidas em razo da existncia de arrendamentos de solo rural ou outros direitos,
devero ser calculadas com base nos critrios das Leyes de Expropiacin Forzosa y de
Arrendamientos Rsticos.
Na maioria dos pases analisados, podem ainda ser considerados os efeitos, positivos ou negativos,
no remanescente da propriedade e so passveis de contabilizao as mais-valias geradas pelo
planeamento ou obra pblica que fundamenta a expropriao como factor de subtraco. Em
Inglaterra, pode ainda ser assegurado o aumento desse valor pela severance que causa sobre
esse remanescente, nos casos em que a parte separada contribusse de modo relevante para o
valor da propriedade no seu todo ou pela injurious affection, quando cria uma perda de amenidades
para a propriedade remanescente, devido por exemplo a rudo, cheiros ou fumos, derivando numa
indemnizao que compense o impacte no seu todo.
Em Frana e Itlia, no obstante a no correspondncia entre os critrios de valorao para efeitos
expropriativos ou indemnizatrios e fiscais, as estimativas fiscais dos ltimos cinco anos so
tomadas em considerao para definio do valor mximo, sendo que em Itlia se salvaguarda de
que haver lugar a indemnizao pelo imposto municipal sobre imveis pago em excesso nos
referidos perodos tributrios, caso se conclua ser a valorao fiscal superior valorao urbanstica
do bem. Em Frana, so ainda considerados os acordos amistosos celebrados entre o Estado e
outros particulares no permetro sujeito declarao de utilidade pblica tambm para efeitos de
determinao de um valor mximo.
Em Frana e Itlia, so tambm tidas em conta as condicionantes administrativas que afectem de
modo permanente a utilizao do solo mesma data, a menos que tal possa configurar uma
inteno dolosa da parte do expropriante.
35


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Relativamente regra de no considerao das expectativas dos proprietrios para efeitos de
determinao do valor justo, til mencionar algumas particularidades.
Em Inglaterra, possvel incluir no valor do mercado mais do que o mero uso actual do bem,
nomeadamente o development value (possibilidade de desenvolvimento urbanstico intrnseco do
bem), o marriage value (valor combinado com outro bem imvel que, por exemplo, lhe seja
contguo) e o ransom value (valor de resgate, que corresponde ao acrscimo de valor pela
dependncia do bem para se garantir um determinado desenvolvimento urbanstico). O nus de
demonstrao cabe sempre ao proprietrio. Em qualquer caso, o development value pode ser
presumido quando se verifique qualquer das seguintes condies: a propriedade esteja abrangida
por uma planning permission em vigor ou por um permitted development ainda no executado ou
haja um development plan que defina um determinado aproveitamento urbanstico na propriedade
em questo. Para alm destas previses, caso nos dez anos subsequentes compra forada seja
emitida uma planning permission com maior capacidade urbanstica para o local em questo, com
vista a impedir comportamentos abusivos por parte da entidade pblica adquirente, o particular
alienante tem o direito a ser ressarcido pela diferena entre a compensao recebida e aquela que
receberia se tal licena existisse data da notificao ou da celebrao do contrato para aquisio
pblica da propriedade.
Em Espanha, a determinao do valor justo pode ainda incorporar a indemnizao pelas privaes
da faculdade de participar em nova urbanizao e da iniciativa e promoo de actuaes de
urbanizao ou de edificao.
Em Itlia expressamente excluda a construo clandestina e ilegal, a menos que j haja uma
deciso favorvel da Administrao a um pedido de legalizao, ainda que a mesma no tenha sido
notificada ao particular, bem como as construes, plantaes e benfeitorias em geral, que hajam
sido feitas aps a notificao do procedimento de expropriao, salvaguardando-se deste modo a
Administrao de presunes de prejuzo consideradas abusivas.
Na Alemanha, so excludos quaisquer aumentos de valor ocorridos por benfeitorias durante o
perodo de congelamento ou aps o incio do procedimento de expropriao, na ausncia de
ordem oficial ou de autorizao expressa pela autoridade pblica competente, bem como os
aumentos que ocorram aps o momento em que tenha sido apresentada proposta contratual sria
da Administrao pblica para aquisio (ou seja, com um mnimo de correspondncia com o valor
de mercado do imvel).
O critrio do valor justo pode ter outras utilidades para alm da expropriao, nomeadamente para
efeitos do exerccio do direito de preferncia. Em particular, destacam-se as mltiplas finalidades
previstas em Espanha, tais como: na determinao do contedo patrimonial de faculdades ou
deveres prprios do direito de propriedade na distribuio de encargos e benefcios ou outras
operaes necessrias para a execuo do ordenamento territorial e urbanstico, na falta de acordo
entre todos os sujeitos afectados; na fixao do preo a pagar ao proprietrio na venda ou
substituio forosa; na determinao da responsabilidade patrimonial da Administrao Pblica
nas situaes de indemnizao pelo sacrifcio.
36


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O critrio de valor justo em Itlia tambm serve os propsitos de expropriao em benefcio de
terceiros com vista execuo urbanstica programada, mas nesta situao o valor no ser
expurgado das mais-valias resultantes do planeamento da rea em causa, excepto nas situaes
em que essa execuo tenha como objectivo a construo de habitao pblica ou de instalao de
actividades produtivas de iniciativa pblica.
Relativamente aos modos de pagamento, para alm do ordinrio pagamento pecunirio, salienta-se
a existncia em Itlia, Espanha e Holanda da possibilidade de compensao parcial ou total
atravs da atribuio de direitos edificatrios para outro terreno que o proprietrio disponha e a
permuta de terrenos. Em Inglaterra, podem ser impostos mitigation works, com vista mitigao da
injurious affection, tais como a insonorizao dos edifcios afectados, a aquisio do terreno
remanescente afectado e tornado inutilizvel para fins residenciais, a modelao do solo ou a
construo de barreiras sonoras, ou ainda o pagamento de despesas pelo alojamento temporrio
dos afectados durante a execuo dos trabalhos.
3.4. Suporte de poltica da habitao
As opes estratgicas que cada Estado assume no contexto da poltica fundiria tm reflexos em
domnios especficos variados, atenta a sua transversalidade e influencia no meio urbano.
Designadamente, no lhe so indiferentes as questes relativas s dinmicas habitacionais, bem
como as opes de poltica gizadas para garantir a prossecuo da funo essencial do Estado de
zelar pelo acesso habitao e pelo escorreito funcionamento dos mercados imobilirios.
Neste pressuposto, o modelo e mbito de interveno pblica na promoo da habitao assume
relevncia.
Na Frana a promoo da miscenizao social bandeira nacional, com expresso legislativa, pelo
que a politica de habitao merece particular relevo no planeamento e execuo dos instrumentos
territoriais. Os municpios com uma certa dimenso devem adoptar um Plano Local de Urbanismo e
garantirem que pelo menos 20% dos fogos existentes no seu territrio sejam habitaes a custos
controlados. Existem reservas fundirias que so utilizadas com especial incidncia no domnio do
alojamento social bem como vrios fundos destinados a auxiliar a prossecuo da poltica social de
habitao e de urbanizao a nvel local. Para alm da promoo directa pelos municpios o sistema
francs permite e fomenta a interveno de entidades produtoras de habitao a custos moderados.
Na Itlia devem ser elaborados planos estratgicos (regional, provincial, municipal ou
intermunicipal) para execuo da poltica social de habitao. Todos os municpios devem garantir
uma quota de alojamento social para o seu territrio e os maiores devem aprovar planos especficos
com reas destinadas a habitaes sociais, espelhando de 40 a 70% das necessidades
habitacionais estimadas para os 10 anos seguintes. A promoo da habitao social municipal,
admitindo-se contudo a constituio de entidades pblicas ou privadas, organizadas em cooperativa
ou no, participadas pelo Estado, pelas regies ou pelos municpios, cuja misso especfica a
construo e gesto da habitao social. Por exemplo, na Toscana os municpios recorrem, ainda,
construo convencionada, impondo aos promotores imobilirios, em sede de acordo celebrado em
37


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momento prvio operao de loteamento, que determinado nmero de imveis ou fogos,
construdos ou reabilitados, sejam vendidos a preo mais baixo. Em termos de financiamento a lei
prev um fundo para construo de habitao pblica, a distribuir por regies, as quais podem
tambm instituir fundos para apoiar a execuo de polticas habitacionais pblicas, em sentido lato,
nas quais se inclui o apoio aquisio de casa prpria ou ao alojamento.
Na Holanda a politica social de habitao assenta na contratualizao entre o estado e as
associaes de habitao. Os municpios avaliam as carncias habitacionais, planeiam a
construo de fogos e, por vezes, procedem urbanizao do solo. As associaes de habitao
(tradicionalmente de direito pblico mas que foram total ou parcialmente privatizadas a partir dos
anos 80) actuam como agentes activos, procedendo construo de habitao social em solo
adquirido ou concessionado pelos municpios, estando tambm encarregues da gesto do parque
habitacional. Este modelo, que passa pelo financiamento e gesto autnoma do parque social por
associaes privadas, tem-se demonstrado financeiramente sustentvel e com resultados
satisfatrios, porquanto todo o cidado holands tem acesso ao arrendamento destes fogos,
embora tenha prioridade o segmento mais baixo. Por outro lado, o mercado de arrendamento
privado controlado pelo Estado, que define montantes e tectos mximos de actualizao das
rendas, excepto para o segmento mais caro de habitaes, no qual funciona o regime de livre
mercado, existindo tambm subsdios estaduais ao arrendamento, atribudos em funo do
rendimento e a dimenso do agregado familiar.
Em Espanha a politica social de habitao socorre-se da fixao de quotas em operaes de
urbanizao privadas, exigindo-se uma reserva de terrenos correspondente a, pelo menos, 30% de
edificabilidade residencial, que ser destinada a alojamentos sociais. Excepcionalmente esta quota
pode ser inferior, por deliberao dos municpios, desde que se mantenha a reserva de 30% em
todo o territrio municipal. Para alm desta quota, existe o regime de cedncias obrigatrias de
terrenos que vo integrar os patrimnios pblicos do solo e que so maioritariamente destinados
construo de habitao social.
Na Alemanha podem ser aprovadas por resoluo do conselho municipal medidas de poltica,
adicionais s constantes dos instrumentos de planeamento, aplicveis a reas desfavorecidas, que
padecem de problemas sociais e que caream de uma particular interveno urbanstica. Por outro
lado, embora no se configure, por si s, uma medida de cariz social, a faculdade concedida
Administrao de obrigar o particular proprietrio a construir habitao, tendo em conta a afectao,
em sede de plano, de determinados terrenos construo de determinada tipologia de habitao,
fundamentada na escassez de alojamento ou por imperiosas razes urbansticas, assume-se como
instrumento essencial para efectivar o intuito social previsto aquando da zonificao do local em
questo.
Na Inglaterra a habitao social mereceu a ateno do legislador e do Governo enquanto definidor
da policy aplicvel ao sector, que no s definiram os objectivos estratgicos a adoptar em
Inglaterra como tambm os parmetros normativos aplicveis aos planos e s planning permissions,
recomendando s autoridades locais que garantam uma determinada percentagem de habitao a
custos controlados, de forma a promover a miscenizao social. Uma das condies impostas com
38


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frequncia pelas autoridades locais nos instrumentos de planeamento simplificado (planning
conditions) a do requerente providenciar uma dada quantidade de habitaes a custos
controlados, a suportar pelo promotor. Em matria de habitao social existe ainda um mecanismo
de arrendamento com direito de opo de compra por parte do particular beneficirio.
4. Tributao
4.1. Valorao e tributao do patrimnio imobilirio
Regra geral, nos pases analisados a valorao do patrimnio imobilirio para efeitos fiscais
pretende corresponder ao valor de mercado do bem, sem que haja necessria correspondncia,
excepto na Holanda, com os critrios de valorao definidos para efeitos de expropriao. Em
Frana e na Holanda, para alguns efeitos, ela estabelecida a partir do valor locativo do imvel.
Em Inglaterra, no obstante as valorizaes para efeitos fiscais e expropriatrios partirem ambas do
valor de mercado, no existe uma verdadeira uniformidade de critrios, no se garantindo,
nomeadamente atravs do recurso ao cadastro, uma uniformizao formal das valorizaes
urbanstica e fiscal. Na Alemanha, o Supremo Tribunal Federal j defendeu que o regulamento
federal que desenvolver as regras relativas avaliao dos bens imveis para determinao do
valor de mercado no se deve limitar aos efeitos urbansticos e expropriatrios, mas deve servir
tambm como guia para toda a avaliao imobiliria, incluindo assim os efeitos fiscais.
Na maioria dos pases analisados, a aproximao aos valores de mercado realizada atravs de
um certo nmero de presunes ou de critrios.
Na Holanda, fruto da existncia de um cadastro com informao muito detalhada e informatizado,
que permite um cruzamento eficaz de dados, esse valor determinando anualmente pelos
municpios com base nas flutuaes de mercado analisadas pela Waarderingskamer, o conselho
nacional de avaliao imobiliria, a partir de informao obtida sobre o valor de venda de habitaes
ou de arrendamentos de imveis para fins no residenciais.
A propriedade imobiliria em Itlia, em Frana e nos municpios holandeses que assim o escolham
tributada atravs de imposto municipal, havendo, regra geral, uma diferenciao positiva ou
mesmo iseno para situaes de proprietrio-residente. O mesmo imposto devido em Inglaterra,
mas estritamente em relao aos imveis com funes residenciais. Na Alemanha, esse imposto,
de mbito municipal, distinto consoante se trate de propriedade com uso agrcola ou com uso
comercial ou residencial.
Em Frana, a propriedade imobiliria ainda contabilizada para efeitos de imposto de solidariedade
sobre a fortuna, tributvel em relao aos sujeitos passivos com um patrimnio superior a um
determinado valor (em 2009, 790.000 ) com uma taxa progressiva de 0,55% at 1,8%.

39


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Em Frana e em Espanha, as propriedades imobilirias detidas por estrangeiros ou no residentes,
em determinadas condies, podem ainda ser acrescidas de uma tributao a 3% sobre o valor de
mercado ou sobre o valor cadastral.
O rendimento resultante da explorao econmica do patrimnio imobilirio tido em considerao
para efeitos de tributao do rendimento.
Na Holanda, Itlia e em certos municpios de Frana pertencentes a aglomeraes urbanas com
mais de vinte mil habitantes, salienta-se como medida de desincentivo inutilizao de imveis por
razes especulativas, a presuno do rendimento da sua explorao para efeitos tributrios, com
base na capacidade locativa do imvel, no rendimento equivalente ao valor de uma hipottica renda
que seria paga caso a propriedade fosse arrendada, havendo em Frana o agravamento tributrio
anual at ao terceiro ano. Para alm destes mecanismos, em Frana existe ainda a previso de
agravamento de tributao para propriedades infra-estruturadas por construir. Em Inglaterra, o
combate ao abandono e degradao dos edifcios realizada atravs de mecanismos
administrativos e no tributrios, nomeadamente contra-ordenacionais.
4.2. Tributao da transmisso de imveis
transmisso de propriedade imobiliria so devidos tributos em todos os pases analisados e, com
a excepo da Itlia, diferenciam-se consoante ela seja onerosa ou mediante doao ou sucesso.
Na tributao da doao ou sucesso de bem imvel, aplicam-se as regras especficas do regime
geral de tributao das doaes e sucesses ou a variao da taxa aplicvel e regimes de isenes
associados natureza da relao entre transmitente e beneficirio.
Relativamente transmisso onerosa de bens imveis, o valor da tributao determinado por
proporo, varivel ou no, do valor da propriedade. A mxima proporo, na ordem dos 6% e 7%,
aplicada em Espanha e na Holanda, enquanto nos demais pases o intervalo, situa-se no
espectro varivel de 1% a 5%.
Em Inglaterra, a tributao sobre a transmisso onerosa de imveis pode incidir enquanto Capital
Gains Tax, aplicvel para os lucros obtidos na venda de quaisquer bens imveis ou mveis e
enquanto tributao especfica sobre a transmisso dos imveis com funes residenciais. de
assinalar a iseno a habitaes transaccionadas abaixo de um determinado valor e, durante dois
anos, abaixo de um valor ainda superior caso se trate de primeiro comprador de habitao.
Tambm em Itlia, a aquisio da primeira habitao descriminada positivamente, sendo tributada
por valores fixos muito baixos.
Nos diversos pases, a aquisio de patrimnio imobilirio por curtos perodos de tempo
penalizada em sede de tributao como medida de desincentivo especulao e de captao das
mais-valias puras geradas.

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Em Espanha de assinalar a existncia de um imposto municipal sobre as mais-valias imobilirias -
Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos - somente aplicvel s transmisses da
propriedade ou constituio ou transmisso de direito real de gozo, quando tenham sido geradas
mais-valias sobre o terreno em causa, com aplicao de regressividade associada ao nmero de
anos em que a propriedade esteve detida pelo alienante.
Em Frana, Itlia e Inglaterra, o lucro realizado com a venda do patrimnio imobilirio tributado
enquanto rendimento, com aplicao de regressividade ou iseno associada ao nmero de anos
em que a propriedade esteve detida pelo alienante num mnimo de cinco anos, excepto em
Inglaterra onde se aplica um mnimo de 2 anos.
Na Holanda, quando esteja em causa uma venda de terreno agrcola, que posteriormente venha a
ser urbanizado dentro dos 6 anos seguintes data da venda, o Estado recupera 45% das mais-
valias realizadas.
Na Alemanha, o lucro proveniente de venda sujeito a imposto sobre o rendimento caso o lapso
temporal entre a compra e a sua venda seja inferior a 10 anos. Caso tenha ocorrido a venda de
mais de 3 propriedades num espao inferior a 5 anos e caso o vendedor seja proprietrio de cada
uma por menos de 5 anos, a venda considerada de natureza comercial, sendo antes devido
imposto sobre o comrcio.
Em Frana existe ainda a possibilidade recente dos municpios ou entidades de cooperao
intermunicipal cobrarem taxas especficas sobre a cesso a ttulo oneroso de terrenos no infra-
estruturados que hajam sido classificados pelo plano como zona urbanizvel, de modo a captar as
mais-valias puras realizadas, a denominada taxe communale forfaitaire sur les cessions titre
onereux de terrains nus devenus construible.
4.3. Mecanismos fiscais especiais de tributao das mais-valias
Nos diversos pases existe a previso de instituio de mecanismos tributrios especiais de
captao das mais-valias por melhoramentos urbansticos.
A Alemanha o nico pas que utiliza de modo sistemtico este tipo de mecanismos, atravs da
cobrana de contribuies especiais pelo desenvolvimento aos proprietrios de uma determinada
rea na sequncia da realizao por iniciativa pblica das obras gerais de infra-estruturao. Este
recurso sistemtico deriva do facto do modelo alemo de actuao urbanstica se fundar numa
distino clara entre as esferas de actuao pblica (infra-estruturao e equipamentos) e privada
(edificao para fins privados), sem prejuzo da possibilidade de opo por formas contratuais
semelhantes s utilizadas nos demais pases analisados.
Em Itlia, os municpios podem aplicar um imposto local - imposto di scopo - para a recuperao de
parte dos custos tidos com obras pblicas na proporo das mais-valias da resultantes para os
proprietrios da rea em questo, ou das reas confinantes.
Na Holanda, os municpios tambm podem recorrer a um imposto semelhante baatbelasting
mas, devido especial complexidade da sua aprovao, trata-se de um mecanismo pouco utilizado,
41


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sendo os custos antes tendencialmente recuperados atravs dos lucros obtidos pela alienao das
parcelas infra-estruturadas ou dos acordos de desenvolvimento fundirio celebrados com os
particulares no mbito de parcerias pblico-privadas para o desenvolvimento urbanstico.
Em Inglaterra, houve uma recente tentativa de introduzir um tributo desta natureza no mbito do
planning permission sob a forma de suplemento s contrapartidas negociadas, mas aps severa
contestao pblica, a iniciativa foi abandonada, tendo sido substitudo pelo Community
Infrastructure Levy, que visa cobrar a ampliao ou reforo de infra-estruturas sempre que esse
custo no possa ser cobrado de outro modo.

42


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PARTE II RECENSO DOS ORDENAMENTOS JURDICOS SELECCIONADOS
1. ORDENAMENTO JURDICO FRANCS
1.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
1.1.1 Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
O regime jurdico do solo no se encontra expressamente regulado na Constituio Francesa de
1958. No entanto, no direito constitucional francs encontram-se um conjunto de princpios e
normas que assumem importncia fundamental no enquadramento legal do direito do solo, dos
quais se assinalam os que se afiguram apresentar relevncia na estrutura do sistema.
Reconhece-se, por um lado, na Dclaration des Droits de Lhomme et du Citoyen de 1789 (artigo
XVII), a inviolabilidade e sacralidade do direito de propriedade, porquanto ningum pode dela ser
privado, a no ser que a necessidade pblica, legalmente verificada, o exija, e sempre sob a
condio da prvia atribuio de uma justa indemnizao
5
.
Por outro lado, resulta da Carta do Ambiente, expressamente recebida pela Constituio (cfr.
primeiro considerando do prembulo), a consagrao do direito a um ambiente sadio e equilibrado
(artigo 1.)
6
, do dever pessoal de tomar parte na preservao e melhoria do ambiente (artigo 2.)
7
,
do dever, nas condies a definir por lei, de prevenir condutas que sejam susceptveis de causar
danos ao ambiente ou, caso os mesmos j tenham ocorrido, de limitar as suas consequncias
(artigo 3.)
8
e, por ltimo, do dever de contribuir para a reparao dos danos que tenha causado ao
ambiente, nas condies definidas por lei (artigo 4.)
9
.
As autoridades pblicas devem, em virtude do princpio da precauo e no mbito das suas
competncias, adoptar procedimentos de avaliao dos riscos e adoptar medidas provisrias e
proporcionais para obstar produo do dano ambiental, caso o mesmo possa afectar de maneira

5
La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit publique,
lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit.
6
Chacun a le droit de vivre dans un environnement quilibr et respectueux de la sant.
7
Toute personne a le devoir de prendre part la prservation et lamlioration de lenvironnement
8
Toute personne doit, dans les conditions dfinies par la loi, prvenir les atteintes quelle est susceptible de porter
lenvironnement ou, dfaut, en limiter les consquences
9
Toute personne doit contribuer la rparation des dommages quelle cause lenvironnement, dans les conditions
dfinies par la loi.
43


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grave e irreversvel o ambiente, ainda que num quadro de incerteza cientfica
10
(artigo 5.). Nos
termos do artigo 6., as polticas pblicas devero promover um desenvolvimento sustentvel,
conciliando a valorizao do ambiente com o desenvolvimento econmico e o progresso social
11
.
Consagra-se ainda o direito de informao e participao dos cidados, relativamente aos
procedimentos decisrios com incidncia no ambiente (artigo 7.)
12
.
1.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
O direito do solo francs conheceu um primeiro momento de relevo em 19 de Maro de 1919, data
em que foi aprovada a lei que regulava a matria relativa aos loteamentos, bem como aos plans
d'amnagement, d'embellissement et d'extension. Nesta fase, consagrou-se a necessidade de
autorizao prvia para lotear (Lei de 12 de Julho de 1924) e generalizou-se a exigibilidade de
licena de construo (Lei de 15 de Junho de 1943
13
).
Aps a destruio provocada pela 2. Guerra Mundial, ocorreu uma mudana de paradigma no
domnio urbanstico e da arquitectura, provocada pela dramtica crise de habitao, ento sentida.
Assim, so aprovadas a Lei de 24 de Maio de 1951 (que criou estabelecimentos pblicos ou
sociedades de economia mista para proceder ao desenvolvimento urbano a nvel regional), a Lei de
15 de Abril de 1953 (que instituiu certas formas de habitao social) e a Lei de 6 de Agosto de 1953
conhecida como lei fundiria (que autorizou a expropriao para a realizao de conjuntos de
habitao e de zonas industriais).
Posteriormente, e na esteira da tradio francesa de codificao, as leis sobre urbanismo ento
vigentes foram recolhidas num nico documento: o Code de lurbanisme et de lHabitation de 26 de
Julho de 1954.
O novo modelo veio a ser definitivamente consagrado no Dcret n 58-1464, du 31 dcembre 1958,
onde se procedeu criao das Zonas de Urbanizao Prioritria (ZUP), que permitiram a
construo de grands ensembles, destinados a acolher a populao mais desfavorecida e carecida
de habitao.
Em 1967, as regras de direito da construo foram autonomizadas das regras de direito do
urbanismo (Lei de Orientao Fundiria - LOF Lei n. 67-1253, de 30 Dezembro de 1967), tendo

10
Lorsque la ralisation dun dommage, bien quincertaine en ltat des connaissances scientifiques, pourrait affecter de
manire grave et irrversible lenvironnement, les autorits publiques veillent, par application du principe de prcaution
et dans leurs domaines dattributions, la mise en uvre de procdures dvaluation des risques et ladoption de
mesures provisoires et proportionnes afin de parer la ralisation du dommage.
11
Les politiques publiques doivent promouvoir un dveloppement durable. cet effet, elles concilient la protection et la
mise en valeur de lenvironnement, le dveloppement conomique et le progrs social.
12
Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites dfinies par la loi, daccder aux informations relatives
lenvironnement dtenues par les autorits publiques et de participer llaboration des dcisions publiques ayant une
incidence sur lenvironnement.
13
Que foi, de resto, o primeiro instrumento legislativo que procedeu a uma construo completa do direito do urbanismo.
44


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vindo a ser posteriormente atribudos s colectividades mecanismos de interveno fundiria mais
apropriados direito de preferncia (Lei n. 75-1328 de 31 de Dezembro de 1975).
Entretanto, foi revogado o Code de lurbanisme et de lhabitation pelo Decreto n 73-1022 de 8 de
Novembro de 1973, que procedeu recodificao do acervo legal e regulamentar sobre o direito do
urbanismo e da habitao nos Code de lUrbanisme e Code de la Construction et de lHabitation,
sem que tal tenha determinado quaisquer alteraes substanciais ao contedo do cdigo revogado.
Feita esta nota, cabe dizer que a descentralizao do Estado francs, ocorrida na dcada de 80,
operou a transferncia de um leque significativo de competncias do Estado central para as
communes, nomeadamente no que se refere elaborao e aprovao dos planos de ordenamento
do territrio, emisso de licenas de construo e realizao de projectos de urbanizao (Leis
de 7 de Janeiro e 22 de Julho de 1983 e de 18 de Julho de 1985).
Com a aprovao da Lei de Orientao para a cidade (Loi dorientation pour la ville LOV 13
juillet de 1991) introduziram-se vrios dispositivos que visavam a prossecuo da miscenizao
social nas zonas habitacionais e a promoo da diversidade urbana, tendo sido estabelecida uma
quota de habitao social, como resposta ao fenmeno da bolha imobiliria e do aumento
incomportvel de preos de habitao. Nessa sede, criaram-se tambm entidades jurdicas
(tablissements publics fonciers locaux EPFL) cuja nica misso consistia na aquisio de solos
por conta dos seus membros (municpios, Estado, demais actores pblicos envolvidos no domnio
do alojamento social)
14
, com vista constituio de reservas fundirias em previso de operaes e
aces de urbanizao a levar a cabo no futuro e com especial incidncia no domnio da
disponibilizao de alojamento social.
Posteriormente, e sem prejuzo das mltiplas alteraes que foi sofrendo o Cdigo do Urbanismo, e
s quais no fazemos nesta sede uma referncia exaustiva (para alm das notas que aqui fomos
deixando), o regime jurdico do urbanismo foi significativamente alterado com a entrada em vigor da
Loi relative la solidarit et au renouvellement urbains (Loi SRU, de 13 de Dezembro de 2000), na
medida em que esta veio substituir os Plans dOccupation des Sols (POS) e os Schma Directeur
(SD) pelo Plans locaux durbanisme (PLU) e pelos Schmas de cohrence territoriale (SCOT),
respectivamente.
O diploma em relevo introduz tambm a competncia dos tablissements Publics de Coopration
Intercommunale (EPCI) que so pessoas colectivas de direito pblico, que constituem uma
verdadeira plataforma de intermunicipalidade
15
e que se podem estruturar em tipos legais distintos
em matria de elaborao e aprovao de SCOT, de Zone d'amnagement concert (ZAC), de
Programme local de l'habitat (PLH) e de PLU, consagrando assim, definitivamente, o papel

14
Nesse sentido, cfr. http://www.outils2amenagement.certu.fr/article.php3?id_article=276.
15
Um pouco imagem das nossas Comunidades intermunicipais ou associaes intermunicipais de fins especficos,
embora, diga-se, com atribuies mais amplas (ou potencialmente mais amplas) do que aquelas que encontramos
nestas correspondentes entidades em Portugal.
45


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essencial que estas estruturas de cooperao intermunicipal passam a desempenhar no mbito do
direito fundirio gauls.
1.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
O corpo normativo francs em matria de direito do solo, encontra-se, como apangio das
tcnicas legislativas francesas, codificado.
Sem prejuzo dos demais diplomas legais a que faremos meno ao longo do presente estudo
16
, os
cdigos fundamentais nesta matria so os seguintes:
Cdigo do Urbanismo (Code de lurbanisme);
Cdigo Geral das Colectividades Territoriais (Code gnral des collectivits territoriales);
Cdigo da Construo e da Habitao (Code de la construction et de l'habitation);
Cdigo do Ambiente (Code de lEnvironnement).
Assim, encontram-se nesses instrumentos normativos, no apenas as leis da Assembleia Nacional,
mas tambm os actos normativos do Governo de carcter regulamentar aplicveis a todo o territrio
francs (ou pelo menos, a todo o territrio metropolitano francs) ordonnances anteriores sua
ratificao pela Assembleia Nacional, rglements porte nationale, circulares e respostas
governamentais que assumam natureza regulamentar (arrts) mas tambm de decretos
regulamentares com prvia consulta do Conseil dtat (dcrets en Conseil dtat).
Quanto origem das normas em causa, algumas delas resultam de instrumentos legislativos
inovadores, enquanto outras resultam de solues jurisprudencialmente consagradas ou elevao a
lei de prticas e usos recorrentes neste domnio.
1.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
Como se pode constatar pela mera enumerao dos cdigos com incidncia no direito do
urbanismo em geral acima referimos, a regulao da matria apresenta-se bastante extensa.
Nos Cdigo do Urbanismo, estabelecem-se, em primeiro lugar, e com uma vastido muito
significativa, os princpios orientadores do direito fundirio e do direito do urbanismo francs (artigos
L110 do Cdigo do Urbanismo), bem como os princpios gerais de diversas polticas pblicas com
impacto territorial que os planos devem concretizar.
No Cdigo da Construo e da Habitao encontram-se consagrados os princpios da poltica de
promoo da habitao (L300-1 a L301-6).

16
Todos integralmente disponveis e em verso consolidada em www.legifrance.fr.
46


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Em acrscimo, constata-se que, no que concerne ao direito da construo e ao direito do urbanismo
em sentido estrito (excluindo o direito do ordenamento do territrio), a regulamentao existente
igualmente bastante densa.
Fora isso, tambm no domnio da proteco do litoral, do espao de montanha, das florestas e de
certas zonas ecologicamente relevantes, se impem limites e obrigaes ao planeador.
Por ltimo, merece ainda destaque o facto de existir um Regulamento nacional de urbanismo
includo no prprio Cdigo do Urbanismo, nos seus artigos R. 111-1 a R. 111-27 que contm as
regras subsidirias, aplicveis caso as entidades locais no tenham decidido exercer o seu direito
de opt-out dessas regras aquando da elaborao e aprovao de um Plan Local dUrbanisme e que
so ainda aplicveis, a ttulo imperativo, quando esteja em causa uma Carte Communale.
1.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento
A Frana um Estado unitrio, mas descentralizado, composto por regies, departamentos e
municpios (communes)
17
cfr. artigo 72. da Constituio da Repblica francesa. As principais
competncias em matria de ordenamento do territrio e de gesto urbansticas pertencem aos
municpios, encontrando-se identificadas no ponto 3.1.10 infra, no qual se procede caracterizao
do sistema de planeamento francs.
1.1.6 - Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento
do territrio e urbanismo
Por fora da sua qualificao como Estado unitrio, a nvel Estadual que se encontram as
competncias legislativas sobre todos os domnios, e claro, em matria de ordenamento do territrio
e urbanismo.
1.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGT,
de execuo e de controlo urbansticos
As principais competncias de aprovao de planos de ordenamento do territrio e de gesto
urbanstica pertencem aos municpios (communes), no obstante o princpio da hierarquia dos
planos e o cumprimento da regulamentao detalhada existente.
Porm, existem outras formas de organizao horizontal (associao) entre municpios (mas no
s), nomeadamente os EPCI (a que se fez referncia no ponto 3.1.2.), que podem assumir diversas
formas (como veremos infra), que assumem as competncias que eram tipicamente consignadas
aos municpios e que se apresentam, inclusivamente, cada vez, mais como sendo capazes de

17
Por razes de simplicidade e por no assumirem particular relevncia para o presente estudo, no inclumos aqui
nem estudmos as situaes particulares dos departamentos ultramarinos, bem como de certas colectividades que tm
um carcter particular (nomeadamente pela insularidade de algumas destas ltimas).
47


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superar o paradigma da actuao planificadora local centrada nos municpios cfr. Cdigo Geral
das Colectividades Territoriais, Quinta Parte: Cooperao Local, Livro II: Cooperao Intercomunal
(artigos L5111-1 e seguintes) e ainda Livro I, Ttulo II do Cdigo do Urbanismo (artigos L121-1 e
seguintes)
18
.
1.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
As competncias municipais (que como vimos no ponto anterior, podem ser transferidas para
entidades de cooperao intermunicipal) em matria de ordenamento de territrio e urbanismo so
as de planeamento (consistindo, ou na adaptao do Regulamento nacional, ou na regulamentao
ex novo ou, ainda, no seguimento da planificao que venham desenvolvendo do regime dos solos,
mediante o Plan Local dUrbanisme), as de controlo e as de execuo de intervenes urbansticas.
Alm do mais, podem ainda os Municpios actuar como promotores imobilirios no que habitao
social diz respeito, dispondo, para esse efeito, de diversos instrumentos (nomeadamente
institucionais: os Etablissements publics fonciers et d'amnagement cfr. artigos L231-1 e
seguintes do Cdigo do Urbanismo).
1.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
Existem competncias de ordenamento do territrio tambm a nvel supramunicipal, mediante a
aprovao de planos sectoriais, como o so os Schmas de Services Collectifs e as Directives
Territoriales dAmnagement, elaboradas e aprovadas pelo Estado.
Nos casos em que um projecto de dimenso relevante o justifique, pode o Estado intervir
directamente na organizao fundiria dos municpios, procedendo ele mesmo s adaptaes que
se imponham ao SCOT cfr. artigos L300-6 e R122-11-3 do Cdigo do Urbanismo.
Ao Estado compete ainda assegurar o controlo e a inspeco em matria de urbanismo, atravs das
seguintes entidades:
a) Com competncia genrica:

18
Nesse sentido, dando nota da grande evoluo a nvel quantitativo das estruturas de cooperao intermunicipal em
Frana, apesar de persistir uma grande incerteza e incoerncia a nvel nacional sobre o exerccio das competncias
pelos Municpios e pelos EPCI, cfr. COUR DES COMPTES, Bilan D'tape De L'intercommunalit En France (2008),
disponvel em http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/Bilan-suites-intercommunalite.pdf.
Dando nota da inteno do legislador em aprofundar a integrao intermunicipal, cfr, a Lei n 2010-1563 de 16 de
Dezembro de 2010, que levou a cabo a reforma das colectividades territoriais, no sentido de clarificar a diviso e
delegao de poderes entre EPCI, Municpios e Departamentos, e aprofundando a reforma no sentido da
intermunicipalidade, nomeadamente ao prever em certas circunstncias a legitimao democrtica dos decisores
intermunicipais.
48


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Prfet: representante local do Governo para um determinado territrio, com a tutela da
legalidade dos actos praticados pelas colectividades territoriais (cfr. artigo 72., ltimo
pargrafo da Constituio da Repblica Francesa)
19
;
IGA (Inspection Gnrale de lAdministration): que tem uma competncia genrica para
exercer o controlo da legalidade
20
.
b) Com competncia especializada:
CGAAER (conseil gnral de lalimentation, de lagriculture et des espaces ruraux)
21
;
CGIET (Conseil gnral de l'industrie, de l'nergie et des technologies)
22
;
CGEDD (conseil gnral de lEnvironnement et du Dveloppement)
23
.
1.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
a) Schmas de services collectifs
Inicialmente foram aprovados nove Schmas de services collectifs por decreto do Governo
24
, sendo
que, presentemente, subsistem apenas sete
25
(Enseignement suprieur et recherche, Culture,
Sant, Information et communication, Energie, Espaces naturels et ruraux, Sports).
Estes planos correspondem a planos sectoriais e so vinculativos para os demais instrumentos de
planeamento
26
. Visam definir as polticas sectoriais em causa por um perodo de 20 anos e
assegurar um programa vlido por sete anos.
b) Directives territoriales damnagement
As Directives territoriales damnagement constituem actos administrativos emanados do Estado
(assumem a forma de dcret en Conseil dtat), mediante os quais se prescrevem orientaes
fundamentais para uma certa rea geogrfica em matria de ordenamento e de equilbrio entre as
perspectivas de desenvolvimento, de proteco e de valorizao dos territrios (art. L.111-1-1 do
Cdigo do Urbanismo). Assim, podem essas directivas fixar desde logo os objectivos em matria de

19
Cfr. tambm http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/les_prefectures/organisation/prefet.
20
Cfr. http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/le_ministere/organisation/inspection-generale-
administration/competences-missions-iga.
21
Cfr. http://agriculture.gouv.fr/le-conseil-general.
22
Cfr. http://www.cgiet.org/.
23
Cfr. http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=206.
24
De 18 de Abril 2002 (Dcret numro 2002-560 paru au Journal Officiel du 24 avril 2002).
25
Os Schmas de services collectifs - Transports de personnes e de Transports de marchandises foram eliminados pela
ordonnance du 8 juin 2005.
26
Em 1999 foram integralmente revogados os schmas sectoriels - Loi n.99-533 du 25 juin 1999 - art. 9 (V).
49


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localizaes das grandes infra-estruturas de transportes e de equipamentos na zona abrangida ou
de preservao dos espaos naturais dos stios e das paisagens.
Podem concretizar, para os territrios em causa, os modos de aplicao das disposies
urbansticas especficas das zonas de montanha e de litoral, adaptando-as, desde logo, s
particularidades geogrficas locais sem derrogar, contudo, as disposies gerais relativas lei da
montanha e lei do litoral.
Estes planos so compostos por um relatrio escrito e documentos grficos, prevalecendo
normalmente o disposto no relatrio escrito quando este esteja em conflito com o documento
grfico.
c) Plan de la rgion (schma rgional d'amnagement et de dveloppement)
O plano da regio vem previsto no artigo L4251-1 do Cdigo Geral das Colectividades Locais, bem
como nos artigos 34 a 34 quater da Lei 83-8 de 7 de Janeiro de 1983
27
. Este plano visa fixar as
orientaes fundamentais, a mdio prazo, do desenvolvimento sustentado da regio.
Contudo, esta tipologia de planos no possui fora vinculativa para os instrumentos de planeamento
das entidades locais da regio em causa, pese embora constituir uma referncia estratgica para a
sua elaborao
28
.
d) Schmas de Cohrence Territoriale (Partie Lgislative, Livre I, Titre II, Chapitre II, L-122-1-1
L-122-19 do Cdigo de Urbanismo):
Descrio
O Schma de Cohrence Territoriale (SCOT)
29
o instrumento de concepo e de planificao
estratgico ou prospectivo municipal ou intermunicipal que estabelece a orientao da evoluo de
um territrio, no quadro de um projecto de ordenamento do territrio e de desenvolvimento
sustentvel.
O aludido instrumento destina-se a servir de quadro de referncia para as diferentes polticas
sectoriais municipais, nomeadamente aquelas centradas nas questes de habitao social, de
mobilidade, de desenvolvimento econmico, de ambiente e de organizao do espao e assegura,
ainda, a coerncia dos demais instrumentos sectoriais municipais ou intermunicipais, no caso de
estar em causa um SCOT elaborado por um EPCI (Programme Local dHabitation PLH e Plan
de Dplacements Urbains PDU) e dos Plans Locaux dUrbanisme (PLU) ou Cartes Communales

27
Cuja verso consolidada se pode consultar em:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000320197&categorieLien=cid.
28
Cfr. AUBERT, SOPHIE, Schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire, in
http://www.outils2amenagement.certu.fr/rubrique.php3?id_rubrique=59.
29
Os SCOT substituram os schmas directeurs, na sequncia da entrada em vigor da Lei n2000-1208 de 13 de
Dezembro de 2000 (Loi relative la Solidarit et au Renouvellement Urbains) Lei SRU.
50


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estabelecidas a nvel municipal. Ou seja, estes ltimos situam-se num plano hierarquicamente
inferior ao SCOT, devendo com ele serem compatveis.
O SCOT deve assegurar a concretizao dos princpios do desenvolvimento sustentvel (princpio
do equilbrio entre a reabilitao urbana, o desenvolvimento urbano controlado, o desenvolvimento
do espao rural e a preservao dos espaos naturais e das paisagens), da diversidade das
funes urbanas e da composio social mista e o princpio do respeito pelo ambiente.
H regras especficas que se impem aos SCOT, nomeadamente o regime dos territrios de
montanha, dos territrios do litoral e da regio da le-de-France (que corresponde metrpole da
capital Paris), valendo as disposies legislativas a consagradas como directives territoriales
damnagement cfr. artigo L122-1 do Cdigo do Urbanismo.
Flexibilidade
O SCOT pode ser revisto nas mesmas condies em que elaborado (artigo L112-13, primeiro
pargrafo, do Cdigo do Urbanismo) ou pode ser modificado, caso a modificao no ponha em
causa a economia geral do projecto de ordenamento do territrio e de desenvolvimento sustentvel
do mesmo. Neste ltimo caso, objecto duma discusso pblica e aprovado pelo EPCI ou
Commune competente cfr. a sua modificao pode ter lugar atravs da deliberao da Comunne
ou da EPCI, aps discusso pblica cfr. artigo L112-13, segundo pargrafo, do Cdigo do
Urbanismo.
e) Schmas de Secteur
Os Schmas de Secteur no devem ser confundidos com os j abrogados schmas sectoriels, na
medida em que constituem documentos que podem ser adoptados para concretizao do SCOT,
com vista a detalhar o respectivo contedo (cfr. artigo L122-1-14 do Cdigo do Urbanismo,
penltimo pargrafo).
So assim, tal como os SCOT, vinculativos para todos os demais instrumentos de planificao
municipais ou intermunicipais e municipais, quando se d o caso de estarmos perante um SCOT
elaborado por um EPCI (PLH, PDU, PLU, CC, etc.) - cfr. artigo L122-1-15 do Cdigo do Urbanismo
e obedecem, fundamentalmente s mesmas regras que os SCOT (com a excepo dos casos em
que seja apenas abrangida uma commune ou um EPCI, no que s competncias de elaborao e
aprovao do IGT concerne cfr. artigo L122-17 do Cdigo do Urbanismo).
f) Plans Locaux dUrbanisme (Partie Lgislative, Livre I, Titre II, Chapitre III, L-123-1 L-123-20 do
Cdigo de Urbanismo):
Descrio
Os Plans Locaux dUrbanisme (PLU) so os planos que, escala municipal ou intermunicipal (caso
se trate de um agrupamento de communes EPCI), estabelecem um projecto global de urbanismo
e ordenamento do territrio e fixam as regras gerais de utilizao do solo aplicveis ao territrio
51


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considerado
30
. O PLU constitudo por vrios elementos, a seguir identificados, constituindo o
regulamento a sua parte normativa, a qual possui carcter vinculativo para os particulares, delimita
as zonas urbanas e urbanizveis e fixa os ndices e parmetros urbansticos aplicveis (cf. artigo L-
123-1-5 do Code de l urbanisme).
O referido instrumento constitudo por :
Um relatrio de apresentao que contm um diagnstico e fundamenta as respectivas
opes;
Um projecto de ordenamento e de desenvolvimento sustentvel (PADD), que define as
orientaes gerais de ordenamento e urbanismo.
Eventualmente, orientaes de ordenamento relativas a alguns bairros ou sectores
especficos.
Um regulamento e documentos grficos que delimitam as zonas urbanas (U), as zonas a
urbanizar (AU), as zonas agrcolas (A) e as zonas naturais e florestais (N), e fixam as regras
gerais de uso e transformao do solo, que possuem eficcia vinculativa erga omnes.
ainda acompanhado de anexos, designadamente, servides de utilidade pblica, lista dos
loteamentos, esquema das redes de gua e de saneamento, planos de exposio ao rudo
dos aerdromos, sectores salvaguardados, ZAC existentes.
Avaliao ambiental, caso seja susceptvel de ter efeitos significativos no ambiente.
Flexibilidade
O PLU pode ser objecto de 3 tipos de procedimentos de alterao, aplicveis em funo da
importncia das modificaes pretendidas e que de seguida se descrevem (cfr. artigo L123-13 do
Cdigo do Urbanismo):
Reviso - Idntico ao procedimento de elaborao do PLU. obrigatrio desde que o
projecto em causa afecte a economia geral do PADD, interfira com espaos sensveis
(espao florestal classificado, zona agrcola, natural e florestal, proteco imposta em razo
dos riscos de emisses nocivas, da qualidade do stio, das paisagens ou dos meios
naturais) ou comporte graves riscos de emisses nocivas.
Reviso simplificada - Construo ou operao de interesse geral, projecto de extenso das
zonas edificveis no afectando a economia geral do PADD e no comportando graves
riscos de emisses nocivas.
Modificao - Modificaes de menor importncia tanto de permetros como do
regulamento.


30
Substituram, tambm com a Lei SRU, os plans d'occupation des sols (POS).
52


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g) Cartes Communales (Partie Lgislative, Livre I, Titre II, Chapitre IV, L-124-1 L-124-4):
Descrio
Trata-se de um instrumento urbanstico que reveste um carcter de acentuada simplicidade,
destinado s colectividades locais de pequena dimenso onde impere um fraco dinamismo em
matria de construo e que no comporte incidncias ambientais relevantes, o qual tem por efeito
delimitar a rea territorial do municpio onde podem ser outorgadas licenas de construo.
Pode proceder alterao dos permetros (zonas urbanas e urbanizveis fixadas no PLU) onde a
edificao ou a construo so permitidas, para alm das zonas j urbanizadas, ou criar novos
sectores, onde a edificao permitida que no estejam obrigatoriamente situados na continuidade
da urbanizao existente e, por ltimo, pode ainda reservar reas para actividades industriais ou
artesanais.
Contrariamente ao PLU, o presente instrumento no regulamenta de modo detalhado as
modalidades de implantao nas parcelas (v.g., tipos de construo autorizados, densidades, regras
de recuo, aspecto das construes, estacionamento, espaos verdes) e no pode conter
orientaes de ordenamento do territrio. So as disposies do regulamento nacional de
urbanismo que so aplicveis nesse caso. Convm ainda salientar que as Cartes Communales
devem ser compatveis com os instrumentos de gesto territorial hierarquicamente superiores (cfr.
artigo L124-2 do Cdigo do Urbanismo), aos quais, alis, devem ser adaptadas no prazo de 3 anos
aps a entrada em vigor do instrumento em causa.
Deve respeitar ainda os princpios gerais enunciados nos artigos L.110 e L.121-1 do cdigo do
urbanismo, nomeadamente os objectivos de equilbrio, de gesto econmica do espao, de
diversidade de funes urbanas e da composio social mista do tecido urbano.
Flexibilidade
As Cartes Communales so revistas e alteradas nos mesmos moldes em que so aprovadas.
h) Outros
Alm dos referidos anteriormente, existem ainda outros instrumentos de planeamento em domnios
materiais especficos (nomeadamente, em matria ambiental, como sejam as cartas dos parques
naturais regionais e dos parques nacionais, os planos no domnio dos recursos hdrico, os
esquemas regionais de coerncia ecolgica e os planos clima-energia, entre outros), ou para partes
especficas do territrio (nomeadamente o esquema director da Regio le-de-France Mtropole
de Paris e os esquemas de ordenamento regional das regies do ultramar).


53


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1.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
1.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
O ordenamento jurdico francs no distingue entre classificao e qualificao do solo. A
designada zonage rglementaire efectuada pelos PLU e pelas Cartes Communales tem como
consequncia a admissibilidade de usos urbanos nas reas urbanas e urbanizveis. Os efeitos que
a mesma gera no so despiciendos, uma vez que o ius aedificandi est em regra excludo das
zonas onde no seja permitida a construo, mas tambm por poderem ser assim impostas
obrigaes aos particulares quer se tratem de servides de direito pblico especficas, quer de
outras condicionantes ao direito de propriedade
31
.
1.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
A zonificao dos usos do solo variar consoante o instrumento de planeamento aplicvel ao
territrio em causa, seja uma Carte Communale ou um Plan Local dUrbanisme.
Caso se trate de um PLU, do mesmo deve resultar quais as reas que correspondem s seguintes
zonas (artigo R123-4 do Cdigo do Urbanismo):
Zonas urbanas (zones urbaines ou zones U): reas dotadas de equipamentos pblicos,
existentes ou em execuo, com capacidade suficiente para servir as construes nelas
localizadas (artigo R123-5 do Cdigo do Urbanismo);
Zonas a urbanizar (zones urbaniser, ou zones AU): reas "naturais" que o municpio
destina a ser infra-estruturadas e equipadas (artigo R123-6 do Cdigo do Urbanismo);
Zonas agrcolas (zones agricoles, ou zones A): reas a proteger pelo seu valor agronmico,
biolgico ou econmico como terrenos agrcolas, em que apenas so permitidas
construes necessrias ao funcionamento de exploraes agrcolas e de servios pblicos
(artigo R123-7 do Cdigo do Urbanismo);
Zonas naturais e florestais (zones naturelles et forestires, ou zones N): reas onde
praticamente vedada a realizao de operaes urbansticas, a proteger devido ao valor
ambiental das mesmas (artigo R123-8 do Cdigo do Urbanismo).
Caso no exista PLU, mas antes uma CC, h lugar a uma mera distino entre zona edificvel e
zona no edificvel (artigo R 124-3 do Cdigo do Urbanismo).
Alm disto, e com especial ateno, devem ser tidos em conta certos regimes de usos do solo que
se impem aos prprios municpios para efeitos de zonificao, ou que prevem eles mesmos a
adopo de instrumentos de planeamento, nos quais se proceder a essa mesma zonificao,
como sejam os parques nacionais (artigos L331-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente), as reservas
naturais classificadas (artigos L332-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente), os parques naturais

31
Nesse sentido cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Estudios de las Legislaciones Urbanisticas (2001).
54


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regionais (artigos L333-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente) e os Stios da REDE NATURA 2000
(artigos L414-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente), entre outros.
1.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
A limitao da alterao do uso do solo no resulta directamente da lei, a no ser em casos de
servides de direito pblico (nomeadamente a nvel ambiental ou noutros casos concretos), sendo
antes da competncia da commune ou de outra autoridade competente para o efeito.
Contudo, e como vimos acima, a zonificao realizada pelo PLU ou CC estabelece determinados
usos possveis para o solo.
Porm, convm alertar desde logo que essa zonificao no absoluta em todos os casos,
permitindo a possibilidade de edificao em reas no urbanas ou urbanizveis em determinadas
condies (cfr., a ttulo exemplificativo, os, artigos R123-8, 2. pargrafo e R123-9, R111-14 e artigo
123-8, 3. pargrafo, do Cdigo do Urbanismo).
As formas de alterao dos planos (CC ou PLU) compreendem a reviso, cujo procedimento o
mesmo da elaborao do plano (artigo L123-13 do CU, que remete para os artigos L123-6 a 123-
12), e o procedimento simplificado de modificao (artigo L. 123-13), aplicvel nos casos em que da
alterao no resulte conflito com a economia geral das orientaes estratgicas do PLU,
constantes do projecto de amnagement e de desenvolvimento sustentvel para o territrio em
causa e no afecte valores naturais ou paisagsticos (artigo L123-1-3 do CU).
1.2.4 - Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
Implicando obrigaes de non facere, encontramos um nmero importante de servides de utilidade
pblica, nomeadamente nos seguintes domnios:
Patrimnio natural (v.g. as servides florestais - florestas de proteco, proteco de
bosques em montanha, florestas expostas a risco de incndio, as servides de passagem
no litoral, as servides relativas a gua potvel e a guas minerais, as reservas naturais, os
parques nacionais e as zonas agrcolas protegidas).
Patrimnio cultural (v.g. servides em benefcio de monumentos histricos, resultantes da
classificao do imvel enquanto tal servido de proteco e servido de envolvente ,
servides em benefcio de monumentos histricos, resultantes da inscrio do imvel
enquanto tal proibio de afixar publicidade a menos de 100 metros do imvel ou do seu
campo de visibilidade - art.L.581-4 e 18 do Cdigo do Ambiente);
Energia (v.g., servides de passagem das condutas de gs e dos cabos elctricos);
55


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Minas e pedreiras (v.g., servides de passagem e de ocupao temporria artigos 71 a 73
do Cdigo Mineiro);
Canalizaes (v.g., servides de instalao e passagem das canalizaes);
Comunicaes Virias (v.g. servides non aedificandi at um determinado alinhamento
cfr. artigo L114-1 do Cdigo Rodovirio);
Telecomunicaes (v.g. proibio da instalao de obstculos e de perturbaes
electromagnticas s emisses das instalaes radioelctricas);
Defesa Nacional (v.g., servides em redor dos campos de tiro)
Como obrigao de facere, encontramos a obrigao de limpeza de matas a cargo dos proprietrios
de terrenos florestais artigo L322-3 do Cdigo Florestal.
1.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
O Cdigo Urbanstico e a legislao sectorial (v.g., o Cdigo Rural e da Pesca Marinha, o Cdigo do
Ambiente, o Cdigo Florestal, o Cdigo da Construo e da Habitao, o Cdigo do Patrimnio, o
Cdigo Rodovirio a no confundir com o Cdigo da Estrada , o Cdigo do Turismo, o Cdigo do
Desporto, o Cdigo da Sade Pblica, o Cdigo dos Correios e da Comunicao Electrnica, o
Cdigo dos Portos Martimos, o Cdigo Mineiro) contm uma infinidade de standards nas mais
diversas matrias (v.g., ambiental, sanitria, energtica) que actuam directamente na ausncia do
PLU e tambm, complementarmente, quando este exista e estejam em causa normas imperativas,
ou, tratando-se de normas supletivas, o PLU nada disponha sobre a matria.
Em matria urbanstica, o Cdigo do Urbanismo prev regras directamente aplicveis s operaes
urbansticas (Rglement national d'urbanisme artigo R 111-1 a 46), incluindo a forma de clculo
do plafond de densidade. As normas tcnicas aplicveis s construes constam do Cdigo da
Construo e da Habitao, aplicando-se directamente, independentemente da existncia ou no de
plano.
1.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
A promoo da composio social mista uma bandeira hasteada com relevo e de forma repetida
pelo direito fundirio francs (cfr. artigo L121-1, n. 2 do Cdigo do Urbanismo). Como tal, sempre
um aspecto decisivo a ter em conta aquando da elaborao e aprovao dos instrumentos de
planeamento. Perpassa tambm no Cdigo do Urbanismo e no Cdigo da Construo e da
Habitao a importncia fundamental que este princpio vem assumindo, em concretizao do
direito habitao que reconhecido a todos os cidados franceses.
56


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Assim, do documento de orientaes gerais do SCOT devem constar os objectivos relativos ao
equilbrio social habitacional e construo de habitao social (artigo R*122-3, n. 4, alnea a) do
Cdigo do Urbanismo). Em acrscimo, encontram-se tambm disposies favorecendo a
diversidade habitacional, nomeadamente o artigo L127-1, em conjugao com os artigos R127-2 e
R127-3, do Cdigo do Urbanismo e L302-5 do Cdigo da Construo e da Habitao, de onde
resulta poder ser majorado o volume de edificabilidade que normalmente resultaria do coeficiente de
ocupao dos solos estabelecido no PLU ou na CC, nos casos em que o rgo municipal ou
intermunicipal competente delibere tal majorao para determinada rea, fixando-se que tal
majorao no pode exceder 50% do referido coeficiente e deve manter a proporo de habitaes
sociais em relao ao nmero total de habitaes. As habitaes sociais referidas so os
alojamentos sociais para arrendamento pertencentes s entidades de habitao a custos
moderados (artigo L351-2 do Cdigo da Construo e da Habitao).
Alm disso, obrigao dos municpios de determinada dimenso, ou inseridos em grandes
aglomerados urbanos, adoptarem um Programme local durbanisme, e garantirem que pelo menos
20% do total das residncias no seu territrio sejam habitaes a custos controlados cfr. artigos
L302-5 e seguintes do Cdigo da Construo e da Habitao.
1.3- Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
1.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria
Resulta do actual ordenamento jurdico francs, a necessria sujeio do direito de propriedade ao
interesse geral (funo social da propriedade), sendo que o ius aedificandi se encontra fortemente
limitado na ausncia de um plano que proceda regulamentao do uso do solo e que seja
directamente aplicvel aos particulares (cfr. artigo L111-1-2 do Cdigo do Urbanismo). Nestes
casos, encontra-se quase virtualmente vedada a possibilidade de construir, salvo em situaes
excepcionais.
Em acrscimo, da regulamentao do solo pelos supramencionados instrumentos de planeamento
resulta ainda a densificao desta mesma funo social da propriedade, uma vez que a propriedade
passa a estar adstrita a um nmero significativo de condicionantes, que so reconduzidas a
servitudes durbanisme (previstas no artigo L160-5 do Cdigo do Urbanismo, no implicando, em
regra, qualquer direito de indemnizao ao particular, e que, grosso modo, correspondem s
restries de utilidade pblica, tal como so conhecidas no ordenamento jurdico portugus) e
servitudes dutilit publique (que podem resultar, quer da lei, quer de acto administrativo, e que
conferem, em regra geral, um direito de indemnizao ao titular da propriedade serviente, devendo
ainda ser elencadas no PLU, nos termos do artigo L126-1).
No que especulao imobiliria diz respeito, o Estado gauls combate a mesma no plano fiscal,
mediante a cobrana de impostos e taxas, nos quais o desuso e a existncia de terrenos no
57


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edificados so tidos em conta na determinao do montante a ser pago, enquanto agravante, ou
para efeitos de se verificar a situao tributria para cobrana de taxa. No plano da interveno no
mercado fundirio, as polticas de fornecimento de habitao a custos moderados no seio das
colectividades territoriais e a possibilidade de promoo imobiliria realizada por actores pblicos,
complementam tais mecanismos tributrios.
Adicionalmente, as limitaes administrativas anti-especulao incluem a definio do plafond
legal de densit (PLD) estabelecido nos PLU (planos de urbanizao). O proprietrio tem o dever de
prestar uma contribuio compensatria ao municpio no caso de o PLD ser excedido (o PLD tem
apenas efeitos sobre a valorao do solo urbano, no limitando o direito de propriedade). A
contribuio deve equivaler ao valor do terreno que o construtor teria de adquirir para que no fosse
excedido o PLD cfr. artigo L112-2 do Cdigo do Urbanismo.
Tambm pode ser instaurado, facultativamente e mediante um PLU ou uma CC, um COS
(coefficient doccupation des sols), que fixa limites quantitativos (m
2
ou m
3
) densidade de
construo admitida, sendo certo que tambm servem o propsito de melhor se determinar a
perequao a que pode haver lugar nos termos do artigo L123-4 do Cdigo do Urbanismo cfr.
artigos R123-8 e R123-10.
1.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
Apesar de tradicionalmente o estatuto da propriedade do solo decorrer do direito civil, no se pode
hoje concluir, em definitivo, pela natureza civil ou administrativa por no existir verdadeiramente um
regime estatutrio da propriedade do solo. Todavia, parte-se do princpio que o direito de construo
est vinculado propriedade do solo, com limitaes administrativas: o direito de propriedade
exercido no respeito pelas disposies normativas relativas utilizao do solo, e que podem ser de
vrias ordens servides de interesse pblico, tecto legal de densidade mxima (PLD - plafond
legal de densit), e demais condicionantes construo.
Em suma, o estatuto da propriedade do solo decorre do direito civil, pese embora ser limitado pelo
direito administrativo, quer pelas regras legais, quer pelos instrumentos de planeamento.
1.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
Compra aos particulares, compra ou venda forosa, expropriaes, direito(s) de
preferncia na alienao de imveis por particulares, cedncias para o domnio pblico
No direito francs, existem diversos mecanismos de aquisio da propriedade por motivos de
interesse pblico urbanstico:
58


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a) Expropriao por causa de utilidade pblica, que obedece s regras gerais fixadas no
Cdigo de Expropriao por Causa de Utilidade Pblica
32
.
b) Compra aos particulares mediante negociao, como resulta alis do Cdigo Geral da
Propriedade das Pessoas Pblicas
33
.
c) Direito de preferncia (droit de premption) cfr. artigos L1112-4 e seguintes do Cdigo
Geral da Propriedade das Pessoas Pblicas e L210-1 e seguintes do Cdigo do Urbanismo.
d) Aquisio mediante permuta de terrenos (apesar de formalmente ser configurada como
compensao por uma cedncia gratuita de terreno) cfr. artigos L130-2 e R130-17 do
Cdigo do Urbanismo.
e) Por ltimo, a aquisio dos solos pode resultar das condies impostas por uma licena de
loteamento ou de construo por via da cedncia para o domnio pblico duma parcela da
propriedade onde se pretende realizar a operao urbanstica (cfr. artigos R.332-15R.442-2,
R.444-3 do Cdigo do Urbanismo).
1.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
Verifica-se a existncia de inmeras servides administrativas e outras condicionantes de direito
pblico (em sentido amplo) que resultam, quer da lei (nomeadamente no domnio ambiental,
cultural, rodovirio, energtico, das telecomunicaes, etc.), quer de PLU ou CC (nomeadamente, o
zonamento, a definio do PLD e do COS), ou de outro instrumento de gesto territorial que
desenvolva algum destes (nomeadamente, ZAD, ZAC ou outro instrumento de zonamento), ou
ainda de deciso administrativa (nomeadamente, de sujeitar uma zona a um direito de preferncia
urbano cfr. artigo R211-1 do Cdigo do Urbanismo).
1.3.5- Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor (v. ponto 5)
H direito a indemnizao em caso de expropriao do direito de propriedade, sendo o respectivo
montante determinado mediante acordo entre as partes ou, na falta dele, atravs de deciso judicial.
No que diz respeito indemnizao pelo sacrifcio, a regra geral fixada pelo Cdigo do Urbanismo
(artigo L160-5), e j sufragada pelo Conseil dtat (Deciso de 16 de Julho de 2010, Caso SCI LA

32
Disponvel em :
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074224&dateTexte=20110322.
33
Disponvel em :
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070299&dateTexte=20110323.
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SAULAIE)
34
, a de que no h direito a indemnizao por limitao ou servido imposta pelos
planos, a no ser que da resulte uma leso directa, material e certa, resultante da preterio de
direitos adquiridos ou uma modificao ao estado anterior do local. Em qualquer dos casos deve ser
tida em conta, na indemnizao a fixar, a mais-valia de que beneficiam os imveis pela aprovao
do PLU ou da CC (artigo L160-5 do Cdigo do Urbanismo, 2. parte), reduzindo-se, assim, este
montante ao valor da indemnizao.
O valor para efeitos de expropriao calculado com base no uso do terreno um ano antes do incio
do processo expropriativo, tendo em conta o valor fiscal do terreno (a indemnizao no pode
ultrapassar as estimativas fiscais dos ltimos 5 anos), conforme adiante melhor se explicar (infra,
ponto 5.1.). No so abrangidas pelo direito de indemnizao as cedncias obrigatrias para infra-
estruturas (at ao mximo de 10%) em novas urbanizaes.
1.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao
1.4.1 - Regime Jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
A execuo urbanstica em Frana segue um regime administrativo puro ou misto atravs da
colaborao de particulares enquanto concessionrios (cfr. artigos L300-4 e seguintes), como se
ver no ponto 4.3. infra.
1.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
Para os SCOT, existe um prazo de 10 anos aps a aprovao do mesmo, at ao termo do qual se
deve deliberar a sua manuteno em vigor ou a sua reviso, sob pena de o mesmo caducar (artigo
L122-14 do Cdigo do Urbanismo). Para a execuo do SCOT, podem ser adoptados documentos
que o complementam schmas de secteur.
Para os PLU, h lugar a um debate 3 anos aps a aprovao dos mesmos, com vista a determinar
se os resultados da sua aplicao, no que satisfao das necessidades em termos de habitao
diz respeito, se revelam satisfatrios ou no, deliberando-se criao ou no de novas zonas a
urbanizar e, consequentemente, pela sua manuteno, reviso, ou reviso simplificada (artigo L123-
12-1 do Cdigo do Urbanismo).
A nvel de programao da execuo, os PLU devem incluir orientaes de ordenamento e
programao, nos termos do artigo L123-1 do Cdigo do Urbanismo. Em concreto, devem

34
Disponvel
em :http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000022487080&fast
ReqId=1810781830&fastPos=1.
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programar e calendarizar a execuo do plano nas matrias de ordenamento do territrio,
habitao, transportes e mobilidade (cfr. artigo L123-1-4 do Cdigo do Urbanismo).
J os SCOT, apesar de fixarem determinados objectivos a realizar nas diversas matrias sobre as
quais incidem, no decorre directamente da lei a calendarizao obrigatria da sua execuo.
Em qualquer caso, estes instrumentos de planeamento, devem ser tornados compatveis com
outros de nvel hierrquico superior num prazo de 3 anos aps a aprovao do plano em questo
(cfr. artigos L122-1, 8. pargrafo, L123-1, ltimo pargrafo, L124-2, ltimo pargrafo, do Cdigo do
Urbanismo)
Tratando-se de um PLU, a necessidade de compatibilizao deve ser comunicada pelo prfet
entidade competente para elaborar ou modificar o plano em causa (cfr. artigos L123-14, primeiro
pargrafo). A inteno de tornar o PLU compatvel com o plano hierarquicamente superior deve ser
comunicada no prazo de um ms aps notificao do prfet nesse sentido, e essa inteno deve ser
concretizada no prazo de seis meses aps a notificao inicial do prfet. Caso no sejam cumpridos
estes prazos, pode o prfet promover e aprovar a reviso ou modificao do PLU, aps parecer do
conselho municipal (ou intermunicipal para as EPCI) e sujeio da reviso ou modificao a
discusso pblica (cfr. artigo L123-14, segundo e terceiro pargrafos).
Instrumentos de execuo dos planos
A execuo urbanstica em Frana fundamentalmente prosseguida mediante dois instrumentos
jurdicos a ZAC (artigos L311-1 a L311-8 do Cdigo do Urbanismo) e o lotissement (artigos L442-1
a L442-14 do Cdigo do Urbanismo).
Alm disso, inclui-se ainda no urbanisme oprationnel (execuo urbanstica) a association foncire
urbaine (L322-1 a L322-11) e o permis group
35
. Porm, estes dois instrumentos revestem carcetr
secundrios, destinando-se sobretudo s operaes de reparcelamento ou execuo urbanstica
pelos proprietrios dos terrenos,no caso do permis group.
A ZAC constitui o instrumento de execuo programada, mediante o qual uma colectividade pblica
(ou o tablissement public competente) decide realizar uma interveno urbanstica em
determinados terrenos, nomeadamente, naqueles que esta entidade tenha adquirido ou planeie
adquirir com vista cesso ou concesso ulterior a utilizadores pblicos ou privados (cfr. artigo
L311-1, 1. pargrafo do Cdigo do Urbanismo), inclui a definio do zonamento e de normas
urbansticas de detalhe, do programa de infra-estruturas e equipamentos pblicos, bem como o
respectivo plano de financiamento.
A ZAC pode ser adoptada no s pelas entidades municipais competentes, como tambm as
demais entidades territoriais, sendo que nesse caso a sua aprovao da competncia do prfet
(cfr. artigo L311-1, 3. pargrafo do Cdigo do Urbanismo).

35
http://www.ardeche.equipement.gouv.fr/les-operations-d-amenagement-a565.html.
61


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As operaes previstas na ZAC podem ser executadas directamente pela Administrao pblica,
mas esta tende a privilegiar o recurso concesso da operao urbanstica a entidades pblicas,
semi-pblicas (ou de capitais semi- pblicos) ou privadas. O incumprimento das obrigaes pelo
gestor concessionrio da execuo urbanstica de uma ZAC , assim, equacionado no mbito do
contrato de concesso.
O lotissement constitui o instrumento de execuo de iniciativa privada, limitando a sua esfera de
actuao diviso ou transformao fundiria e infra-estruturao mnima necessria para a
viabilizao da edificao nos lotes a constituir.
Relativamente aos loteamentos, a lei estabelece algumas garantias gerais para a sua adequada
execuo, nomeadamente, e para alm da possibilidade de caducidade da licena por
incumprimento das obrigaes do loteador, a interdio de transaces da alienao de lotes antes
da execuo completa da infra-estruturao e a verificao do cumprimento das obrigaes
impostas pela Administrao, excepto quando existam garantias financeiras para concluso dos
trabalhos. A Administrao pblica pode, decorridos 5 anos aps a concluso da operao, alterar
as regras de edificabilidade fixadas na operao de loteamento, dispositivo que lhe permite manter
um desejvel nvel de discricionariedade para o futuro e, simultaneamente, incentivar o adquirente
do lote imediata construo (cfr. artigos L442 e seguintes do Cdigo do Urbanismo).
1.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica).
Em Frana, como se referiu a propsito dos EPCI (pontos 1.2 e 1.7.), existe um elevado nmero de
entidades que podem assumir a execuo dos planos, com funes que podem ser coincidentes ou
complementares. Por um lado, o sistema jurdico francs caracteriza-se por privilegiar a organizao
de meios e de competncias entre os diversos actores ditos tradicionais (Estado, municpios e
regies).
Com efeito, os fenmenos de cooperao local so amplamente privilegiados, tendo alis
consagrado uma parte inteira do Cdigo Geral das Colectividades Territoriais (Quinta Parte:
Cooperao Local) para esse efeito. Assim, temos no s as entidades pblicas de cooperao
intercomunal (Estabelecimentos Pblicos de Cooperao Intermunicipal, Comunidades de
Comunas, Sindicato de Comunas, Comunidade Urbana, Comunidade de Aglomerao e Metrpole),
mas tambm as Aglomeraes Novas (organizadas sob um sindicato de aglomerao nova), os
Sindicatos Mistos (que podem ser constitudos apenas por EPCIs e/ou comunas ou, que podem ser
constitudos tambm por outras pessoas colectivas de direito pblico, como por qualquer instituio
de utilidade comum interregional, pelas regies, por instituies departamentais, sindicatos mistos
definidos no artigo L5711-1 do CU ou L5711-4, cmaras de comrcio e de indstria territoriais ou da
agricultura ou artesanato e outros estabelecimentos pblicos, com vista realizao de obras ou de
servios que sejam teis para cada uma destas entidades).
Alm destas organizaes, possibilita-se ainda a criao de veculos institucionais destinados
promoo urbanstica (Etablissements publics fonciers et d'amnagement, Associations foncires
62


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urbaines, Etablissements publics fonciers locaux, Etablissement public d'amnagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, Etablissements publics locaux
d'amnagement, Socits publiques locales d'amnagement, Etablissement public de gestion du
quartier d'affaires de La Dfense artigos L321-1 e seguintes do Cdigo do Urbanismo). Estas
entidades podem intervir, quer no domnio da promoo de operaes de reestruturao fundiria,
quer da aquisio de terrenos, ou de reabilitao urbana. Nestes casos, usual recorrer-se prvia
aprovao de uma ZAC (artigos L311-1 e seguintes), zona para a qual se define um programa de
interveno e infra-estruturao, mediante prvia ou sucessiva aquisio dos terrenos, para
posteriormente se ceder a utilizadores pblicos ou privados.
Quanto aos proprietrios e/ou promotores urbansticos, alm de estarem sujeitos regulamentao
do solo que resulta dum PLU ou duma CC, podendo assim apenas lotear, construir ou urbanizar na
medida do permitido pelo plano em causa, pode aos mesmos ser exigida a construo de infra-
estrturas e equipamentos prprios (nomeadamente, as vias pblicas, as obras de alimentao de
gua, gs e electricidade, as redes de telecomunicaes, o tratamento das guas e resduos, a
iluminao, as reas de estacionamento, os espaos colectivos, as reas de jogos/recreio e os
espaos verdes) cfr. artigos L332-6, 3. e L332-15 do Cdigo do Urbanismo.
Podem tambm ser chamados particulares para colaborarem com a colectividade competente para
urbanizar e equipar uma ZAC, por conta da entidade pblica e mediante concesso (cfr. artigo
L300-4 do Cdigo do Urbanismo).
Em especial, a funo da Administrao pblica: agente directo, propulsor ou com meras
funes de regulao e de fiscalizao
Como resulta do exposto no ponto anterior, a Administrao Pblica pode actuar de todos os modos
possveis (como promotor directo, como concessionrio duma promoo imobiliria e como mero
regulador e fiscalizador), subsistindo, ainda, uma tendncia para assumir um papel propulsor, ainda
que mediato (ao recorrer a uma concesso da operao de urbanizao), muito relacionado com a
importncia que a poltica social de habitao assume em Frana.
Em todo o caso, -lhe sempre possvel desempenhar um papel mais ou menos activo, devendo
contudo garantir a supramencionada percentagem de 20% de habitaes a custos controlados, em
certos municpios.
1.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
Os modos de obteno dos solos, como j tm vindo a ser referidos, so os seguintes:
a) Compra e venda nos termos gerais do direito civil;
b) Expropriao por causa de utilidade pblica;
63


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c) Direito de preferncia (v.g. Droit de Premption Urbain DPU nos termos dos artigos
L211-1 e seguintes, Direito de preferncia em Zone dAmnagement Diffr ZAD nos
termos do artigo L212-2, todos do Cdigo do Urbanismo)
36
;
d) Cedncia obrigatria e gratuita de terrenos;
Nos casos em que se esteja perante uma expropriao, em que os prdios objectos da mesma
sejam terrenos a construir (para efeitos do artigo L13-15, II, n. 2 do Cdigo das Expropriaes por
Causa de Utilidade Pblica), a carga edificvel tida em conta para efeitos de avaliao desses
prdios tem em conta as possibilidades legais (nomeadamente as servides e restries de direito
pblico que afectem a utilizao dos solos) e efectivas de construo, no devendo em caso algum
ultrapassar o limite legal de densidade (plafond lgal de densit corresponde ao volume mximo
de construo) fixado no PLU cfr. artigo L13-15, II, do Cdigo de Expropriao por Causa de
Utilidade Pblica.
1.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao.
O regime das cedncias gratuitas enquanto contribuies que podiam ser exigidas aos beneficirios
de licenciamento urbanstico de construo, previstos na anterior alnea e) do n. 2 e do artigo L332-
6-1 e tambm nos artigos R332-15 e R332-16, todos do Cdigo do Urbanismo, conheceu
significativas alteraes com a deciso do Conselho Constitucional (Dcision n. 2010/33 QPC du
22 septembre 2010).
O artigo L332-6-1 determinava que no licenciamento de novas edificaes ou de alteraes s
existentes que implicasse aumento da rea construda, podia haver lugar a cedncias gratuitas de
terrenos para certos fins pblicos, que a lei no explicitava, at ao limite de 10% da superfcie do
terreno objecto do pedido de licenciamento. Por seu turno, os artigos R332-15 e R332-16 regulam,
respectivamente, as cedncias para alargamento, repavimentao ou criao de vias pblicas e
para instalao de estaes de transformao da corrente elctrica e estaes de fornecimento de
gs necessrias para a operao urbanstica em causa.
Entendeu o Conselho Constitucional na referida deciso, que o regime resultante do artigo L332-6-1
conferia s entidades pblica competentes
37
um amplo poder discricionrio, por no se encontrar
definido o uso pblico a que deviam ser afectos os terrenos cedidos. Por isso, o regime no
assegurava as garantias que o direito de propriedade atribui aos particulares, nomeadamente, da

36
No quadro do direito de preferncia tambm relevante falar-se do direito de prioridade, que determina qual o direito
de preferncia que dever prevalecer quando haja vrias entidades pblicas com direito de preferncia sobre o bem em
questo.
37
Que so os municpios representadas pelo presidente da cmara ou pela cmara (cfr. artigo L442-1, alnea a) do
Cdigo do Urbanismo), as EPCI para as quais os municpios hajam delegado essas competncias (cfr. artigo L442-3 do
Cdigo do Urbanismo), ou o Estado representado pelo prfet ou pelo presidente da cmara (cfr. artigos L442-1, alnea
b), e L442-2, do Cdigo do Urbanismo), consoante os casos.
64


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perda da propriedade em favor do Estado dever estar relacionada com um interesse pblico prvio
e determinado por lei, a declarar no caso concreto, razo pela qual foi declarado inconstitucional.
Apesar de, primeira vista poder considerar-se subsistir a questo de saber se os artigos R332-15
e R332-16 estarem numa relao de dependncia com o artigo L332-6-1, a verdade que no s a
deciso do Conselho Constitucional no os abrangeu na declarao de inconstitucionalidade, como
to-pouco padecem as mesmas do mesmo vcio que justificou a declarao de
inconstitucionalidade.
Prevem os referidos preceitos, no somente o interesse pblico das cedncias (acessos virios e
instalao de infra-estruturas para gs e electricidade), como tambm no caso dos acessos virios
o limite absoluto de 10% da superfcie do imvel (artigo R332-15, n. 1), sendo certo que a
superfcie cedida releva para clculo da rea de construo e do plafond lgal de densit (artigo
R332-15, n. 3). Por esta via se compensa a parcialmente a cedncia. Caso se trate de edifcio
agrcola que no seja simultaneamente um edifcio habitacional, no h sequer lugar a cedncia
gratuita para efeitos de acessos virios (artigo R332-15, segundo pargrafo, do Cdigo do
Urbanismo).
1.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
Existe um elevado nmero de taxas e de outras prestaes, nomeadamente pelos equipamentos
pblicos e pelos servios pblicos que so prestados aos utentes (v.g. esgotos), mas tambm de
habitao e sobre a propriedade (cfr., infra, ponto 5.5).
1.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
A urbanizao pode ter os seus custos suportados, parcialmente, por ajudas do Estado ou mediante
apoios comunitrios a que a entidade se haja candidatado, mas tambm mediante a poltica fiscal e
de taxas urbansticas, e ainda, quando se trate de construes ou loteamentos promovidos por
particulares, mediante contribuies pelas despesas tidas com equipamentos pblicos (artigo L332-
6, 2. do Cdigo do Urbanismo) ou assuno dos custos com equipamentos prprios (artigos L332-
6, 3. e L332-15 do Cdigo do Urbanismo).
No mbito das ZAC, a execuo directa pela Administrao determina que esta suportar o
financiamento, sendo ressarcida por via indirecta mediante taxas e outros mecanismos de poltica
fiscal.
Na execuo mediante concesso (ver artigo L300-4), que pode ser feita a uma entidade pblica,
mista ou privada, como referido, os custos das operaes urbansticas so assumidos pelo
concessionrio. Os custos so limitados ao montante necessrio para a satisfao das finalidades
da operao urbanstica, sem prejuzo de poder haver lugar a participao do concedente nos
custos. No obstante, o concessionrio pode ser ressarcido dos encargos que haja suportado,
65


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mediante a celebrao de convenes para recuperao dos custos tidos com a urbanizao da
zona, quando os terrenos em questo no forem objecto de cesso, locao ou concesso de uso
pela autoridade municipal ou supramunicipal. Este acordo distinto daqueles que podem ser
celebrados entre o concedente, o concessionrio e os proprietrios beneficirios, para efeitos de
participao destes nos custos (ver artigo L311-4, 4. pargrafo do Cdigo do Urbanismo).
1.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
A criao das ZAC e as demais polticas e instrumentos de habitao social (previstos
nomeadamente no Cdigo da Construo e da Habitao) constituem instrumentos prprios e aptos
a intervir publicamente no funcionamento do mercado fundirio, ao proverem populao com
habitaes a custos controlados.
Alm disso, so permitidas e encorajadas as constituies de reservas pblicas fundirias tanto pelo
Estado, como pelos Municpios, EPCIs, e grandes portos martimos (artigos L221-1 e seguintes do
Cdigo do Urbanismo), para efeitos de planificao atempada dos desenvolvimentos fundirios que
se pretendam implementar a mdio prazo.
Por ltimo, temos ainda a existncia de diversos fundos, nomeadamente os Fonds dAmnagement
Urbain (FAU), os quais visam auxiliar na prossecuo de polticas sociais de habitao e de
urbanizao a nvel local, bem como proceder perequao entre colectividades territoriais tendo
sido criados pela Lei SRU a que fizemos referncia supra, e actualmente regulados no artigo L302-7
do Cdigo da Construo e da Habitao.
1.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
1.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
O critrio administrativo de valorao urbanstica e fiscal encontra-se plasmado no regime da
indemnizao por expropriao por causa de interesse pblico artigos L13-13 a L13-20 do Cdigo
de Expropriao por Causa de Utilidade Pblica , sendo esse o critrio tambm seguido para
efeitos de exerccio do direito de preferncia artigo L213-4 do Cdigo do Urbanismo.
Os princpios a que deve obedecer ao determinao do montante a indemnizar impem que os bens
sejam valorados na data da deciso da primeira instncia judicial (artigo L. 13-15 do Cdigo de
Expropriao por Causa de Utilidade Pblica). Devem tambm ser tidos em conta para a
determinao do valor, os acordos celebrados entre o Estado e outros particulares no permetro
onde o Estado declarou a utilidade pblica conducente expropriao (artigo L. 13-15, primeiro
pargrafo do Cdigo de Expropriao por Causa de Utilidade Pblica).
66


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Todavia, e sem prejuzo do regime aplicvel a imveis a construir, apenas tido em conta o uso
efectivo dos imveis e os direitos reais que sobre eles incidem, existentes at um ano antes da
declarao de utilidade pblica. So tambm tidas em conta as servides e restries
administrativas susceptveis de afectar, de modo permanente, a utilizao do solo mesma data (a
no ser que tal configurasse uma inteno dolosa da parte do expropriante). Alm disso, no podem
ser tidas em conta as subidas de valor do solo, mesmo que decorram de actos de venda, caso
resultem do anncio de trabalhos cuja declarao de utilidade pblica requerida, da perspectiva
de modificao das regras de utilizao dos solos, ou da respectiva execuo nos trs anos
anteriores discusso pblica suscitada pela declarao de utilidade pblica, de trabalhos pblicos
na aglomerao onde est situado o imvel cf. artigo L13-15, I, do Cdigo de Expropriao por
Causa de Utilidade Pblica.
Caso se tratem de terrenos para edificao, deve verificar-se um certo nmero de condicionantes,
nomeadamente a aptido para construo verificada um ano antes da declarao de interesse
pblico (nomeadamente, localizao numa zona onde a edificao permitida de acordo com o
plano aplicvel e dotao de servios pblicos essenciais - gua, luz, rede viria, etc.), e, caso se
verifiquem, a indemnizao fixada tendo em conta o prejuzo assim sofrido, balizado pelo tecto
legal da densidade mxima e demais condicionantes construo cfr. artigo L13-15, II, do Cdigo
de Expropriao por Causa de Utilidade Pblica.
Em qualquer caso, no pode esse montante ser superior estimativa efectuada pelo service des
domaines ou resultante de aviso emitido pela commission des oprations immobilires, caso uma
mutao anterior deciso de expropriar (com menos de cinco anos) tenha dado lugar a uma
avaliao administrativa tornada definitiva em consequncia das leis fiscais ou a uma declarao de
um montante inferior estimativa do montante da indemnizao cfr. artigo L13-17 do Cdigo de
Expropriao por Causa de Utilidade Pblica.
A nvel fiscal, recorre-se sobejamente ao valor de mercado do imvel, sendo esse valor calculado
de forma dplice, consoante se trate de imvel com edifcio implantado (artigos 1494 e ss. do
Cdigo Geral dos Impostos), ou imvel sem edifcio implantado (artigos 1509 e ss. do Cdigo Geral
dos Impostos). Alm disso, a valorao obedece a regras diferentes quando se trate de transmisso
gratuita do imvel cfr. artigo 761 do Cdigo Geral dos Impostos. Para efeitos de imposto de
solidariedade sobre a fortuna (cf. ponto 5.5.), estas mesmas regras tambm so aplicveis (artigo
885S do Cdigo Geral dos Impostos).
1.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano
Critrio de determinao do justo valor
O justo valor calculado com base no princpio de que o valor calculado segundo o uso que o
solo tinha data em que tomada a deciso de expropriar (artigo L13-15, n. 1, do Cdigo das
Expropriaes por causa de utilidade pblica) ou a correspondente deciso (ou fico legal) de
deciso administrativa para os casos em que estejam em causa outros procedimentos
67


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administrativos que importem a valorao do bem em causa, nomeadamente, aqueles relativos ao
exerccio do direito de preferncia, que seguem, com as devidas adaptaes e especificidades
prprias, o regime de determinao do preo justo em sede de expropriao (cfr. artigos L142-3
CU., 5.p., L211-5 e L212-3CU e L213-4, todos do Cdigo do Urbanismo).
Dito isto, so excludas do montante indemnizatrio todas as variaes do valor do bem que tenham
sido provocadas pelo anncio dos trabalhos ou operaes para as quais necessria a declarao
de utilidade pblica, pela perspectiva (o termo no nosso, mas sim aquele que consta do texto
legal) de modificaes das regras de utilizao dos solos ou pela realizao de obras pblicas na
aglomerao onde se situa o imvel, nos trs anos anteriores ao inqurito pblico do procedimento
de expropriao em causa (cfr. artigo L13-15, n. 1, 2. pargrafo, do Cdigo das Expropriaes por
causa de utilidade pblica).
Para efeitos de direito de preferncia, so tambm aplicveis as regras relativas valorao em
matria expropriativa (cfr. artigos 142-5, 143-3 do Cdigo do Urbanismo)
Modos de pagamento do justo valor
O pagamento do justo valor pode ser realizado de diferentes formas, consoante o acto jurdico que
determine o seu pagamento. Com efeito, em geral, sempre se prev a possibilidade de o
pagamento ser realizado mediante a entrega da quantia pecuniria correspondente ao referido justo
valor.
A nvel de expropriao, o pagamento pode ser efectuado em espcie, ou, quando se trate de
expropriao com efeitos sobre o estabelecimento comercial de comerciante, arteso ou industrial
que se encontre instalado, a ttulo de arrendamento, em imvel objecto de expropriao, pode ser
feito mediante a disponibilizao, pelo expropriante, de local equivalente.
Segundo o artigo 13-12 do Cdigo das Expropriaes por causa de utilidade pblica, o justo valor
tambm pode ser pago, no todo ou em parte, pela contabilizao das mais-valias tidas pelo
proprietrio com a obra ou projecto pblico em causa para efeitos de clculo do dano efectivamente
sofrido pelo particular e objecto de indemnizao.
A garantia de igualdade de tratamento
A garantia de igualdade de tratamento um pilar fundamental da Repblica Francesa, proclamada
na Declaration des Droits de lHomme et du Citoyen, e presente no prprio lema da Repblica
(Libert, galit, Fraternit). No que respeita determinao do valor do solo, resulta evidente um
aprofundamento dessa garantia, pela relevncia que a indemnizao que beneficiou as pessoas
que foram expropriadas nas mesmas condies, no mbito da mesma declarao de utilidade
pblica, assume para efeitos de clculo da indemnizao das demais expropriaes.
Os mecanismos perequativos no mbito dos planos
Os mecanismos perequativos que se encontram previstos nos planos so a possibilidade, no mbito
do PLU, de transferir a capacidade edificativa de dada propriedade, ou parte dessa propriedade
68


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(Coefficient dOccupation des Sols COS) onde no mais possvel a implantao de edifcios,
para outra onde ainda o
38
. Tal pode ocorrer, caso o PLU o preveja, nomeadamente, nas zonas a
proteger em razo da qualidade paisagstica, com o intuito de proceder ao reagrupamento das
construes noutros locais onde no haja tal condicionante (artigo L123-4 do Cdigo do
Urbanismo).
Tambm h lugar a perequao, caso o proprietrio que veja parte do seu bem imvel inserido
numa zona reservada, para efeitos dos artigos L123. e seguintes do Cdigo do Urbanismo, e aceite
ceder tais terrenos em troca da transferncia da capacidade edificativa para outros terrenos de que
seja proprietrio (cfr. artigo R123-10, 3. pargrafo do Cdigo do Urbanismo). Nesses termos, o
particular tem sempre o direito de optar pelo modo de compensao que lhe seja favorvel. Alm
disso, tambm se prev a perequao no mbito florestal, no artigo L130-2 do Cdigo do
Urbanismo.
1.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal
Existe um princpio constitucionalmente reconhecido de solidariedade nacional que implica a
perequao financeira escala local e escala alargada. O modo tradicional de proceder a essa
perequao mediante a poltica fiscal, criando-se ou afectando receitas de certos impostos para o
financiamento e atribuio de fundos s colectividades locais comparativamente mais
desfavorecidas (antigamente, a receita do imposto profissional estava destinada a esse fim, tendo
sido substituda por uma taxa especial sobre as empresas). Alm disso, subsistem fundos e apoios
estaduais e comunitrios ao dispor destas entidades.
1.5.4 - Fiscalidade urbanstica
Existncia de mecanismos de preveno de comportamentos especulativos (caracterizao)
Os mecanismos fiscais existentes so:
a) Tributao agravada para os casos em que haja uma propriedade por construir em solo
com capacidade urbanstica, seja solo programado, seja apenas urbanizvel (no caso das
reas integradas em CC) (cfr. artigo 1396. do Cdigo Geral dos Impostos);
b) Existncia de uma taxa anual sobre os fogos habitacionais vagos (Taxe annuelle sur les
logements vacant), para combater comportamentos especulativos em determinadas
aglomeraes urbanas - artigo 232. do Cdigo Geral dos Impostos;
c) Taxa sobre a cesso a ttulo oneroso de terreno nus tornados edificveis (Taxe sur la
cession titre onreux de terrains nus rendus constructibles) cfr. artigo 1605 nonies do
Cdigo Geral dos Impostos;

38
Para uma definio e explicao sumria do conceito de COS, cfr.
http://www.outils2amenagement.certu.fr/article.php3?id_article=168.
69


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d) Taxa sobre a cesso de terrenos tornados edificveis (Taxe sur la cession de terrains
devenus constructibles), nos termos do artigo 1529 do Cdigo Geral dos Impostos.
Existncia de mecanismos de socializao das mais-valias (caracterizao)
Os mecanismos de socializao das mais-valias resultam, no s da poltica fiscal, nomeadamente
dos impostos sobre o rendimento, sobre a transmisso de imveis e dos impostos sucessrios, mas
tambm das regras que resultam do clculo do montante da indemnizao devida em caso de
expropriao e das taxas referidas:
a) Taxa sobre a cesso a ttulo oneroso de terrenos-nus tornados edificveis (Taxe sur la
cession titre onreux de terrains nus rendus constructibles) cfr. artigo 1605 nonies do
Cdigo Geral dos Impostos;
b) Taxa sobre a cesso de terrenos tornados edificveis (Taxe sur la cession de terrains
devenus constructibles), nos termos do artigo 1529 do Cdigo Geral dos Impostos;
c) No contabilizao, em certos e determinados casos, das mais-valias resultantes de
investimentos pblicos para efeitos de determinao do montante de expropriao;
d) Em sede de imposto sobre o rendimento, as mais-valias resultantes da cesso a ttulo
oneroso de bens imobilirios ou de direitos a eles relativos, so contabilizadas enquanto
rendimento tributvel (artigos 150U, e 150V a 150VH do Cdigo Geral dos Impostos).
1.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de
imveis
A tributao do patrimnio imobilirio, quer se trate da mera propriedade dos imveis, quer se trate
dos rendimentos resultantes dessa mesma propriedade, e ainda caso se trate da transmisso dos
mesmos, composta pelos seguintes tributos que se enumeram e a descrevem sumariamente:
a) Impostos sobre o rendimento:
- Rendimentos imobilirios (artigos 14 e seguintes do Cdigo Geral dos Impostos): a
determinao do rendimento tributvel calculada segundo a diferena entre o
montante bruto dos rendimentos e a totalidade dos encargos tidos com as propriedades
(artigo 28 do Cdigo Geral dos Impostos).
- Mais-valias realizadas com a venda do patrimnio (artigos 150U a 150H do Cdigo
Geral dos Impostos): taxa de 16%, acrescida de retenes sociais taxa de 12,1%,
sobre a diferena entre o valor do imvel data da aquisio e o valor data da nova
transmisso onerosa do mesmo, qual se reduz progressivamente 10% por cada ano
para alm dos cinco anos contnuos de propriedade do imvel pelo sujeito passivo.
b) Imposto de solidariedade sobre a fortuna (artigos 885A e seguintes do Cdigo Geral dos
Impostos): a partir de um determinado valor do patrimnio do sujeito passivo (em 2009:
790.000), com uma taxa progressiva (de 0,55% at 1,8%).
c) Droits dEnregistrement:
70


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- Para venda de bens imveis (artigos 718. e seguintes do Cdigo Geral dos Impostos):
taxa de publicidade fundiria sobre a venda (entre 1 a 3,6%, podendo o montante
exacto ser determinado pelos departamentos, reduzindo assim a taxa de 3,6%), taxa
adicional a favor dos municpios ou dos fundos departamentais de perequao (de
1,2%).
- Para doaes ou sucesses (artigos 750ter e seguintes do Cdigo Geral dos Impostos):
o montante de imposto a pagar depende da natureza da relao entre o transmitente e
o beneficirio, sendo varivel e progressivo quando se trate de doaes em linha recta,
entre marido e mulher e entre parceiros ligados por um PACS
39
, e sendo
tendencialmente fixo e sujeito a uma taxa muito elevada consoante se v dissipando a
ligao familiar entre o transmitente e o beneficirio.
d) Taxas:
- Taxa sobre o valor de mercado dos imveis sitos em Frana (artigos 990D a 990G do
Cdigo Geral dos Impostos): uma taxa de 3% sobre o valor de tais bens, quando
deles sejam proprietrias entidades estrangeiras ainda que por interposta pessoa e
s quais no se aplique a iseno prevista no artigo 990E do Cdigo Geral dos
Impostos. Nomeadamente, esto em causa aquelas entidades que no tenham as suas
participaes sociais e/ou outros direitos transaccionados em mercado regulamentado,
bem como aquelas que tenham mais de 50% dos seus activos em solo francs em bens
imobilirios, sem que a principal actividade desenvolvida pela entidade jurdica seja
relacionada com a actividade imobiliria. Alm disso, outras isenes de imposto so
apenas aplicveis para entidades sediadas noutro Estado-Membro da Unio Europeia,
num pas que tenha concludo um tratado de assistncia administrativa no combate
fraude e evaso fiscal, ou que tenha assinado um tratado com uma clusula de National
Treatment
40
;
- Taxa sobre habitaes vagas (artigo 232 do Cdigo Geral dos Impostos): aplicvel em
certas communes pertencentes a aglomeraes urbanas com mais de 200.000
habitantes, calculada de acordo com a capacidade locativa do imvel e que aumenta
anualmente (comea em 10% no primeiro ano e alcana 15% a partir do terceiro ano);
e) Taxas municipais:
- Taxa fundiria sobre propriedades edificadas (artigos 1380 e seguintes do Cdigo Geral
dos Impostos): a base tributria igual a 50% da capacidade locativa do imvel (ou
seja, do rendimento que o proprietrio teria se arrendasse o imvel) aplicando-se-lhe a
taxa fixada pela colectividade territorial beneficiria para cada ano civil;

39
Pacte civil de solidarit, contrato entre duas pessoas mediante o qual organizam uma comunho de vida.
40
Ou seja, que atribua o mesmo tratamento aos nacionais do Estado com o qual se assina um tratado (normalmente
est em causa um tratado bilateral de investimento) sobre esse tema, cfr. DOLZER, SCHREUER, Principles of
International Investment Law, Oxford (2008), pginas 178 e seguintes.
71


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- Taxa fundiria sobre propriedades no edificadas (artigos 1393 e seguintes do Cdigo
Geral dos Impostos): a base tributria igual a 80% da capacidade locativa do imvel,
aplicando-se-lhe a taxa fixada pela colectividade territorial beneficiria para cada ano
civil;
- Taxa de habitao (artigo 1407 do Cdigo Geral dos Impostos): a base tributria
tambm calculada de acordo com a capacidade locativa do imvel (sendo esta reduzida
caso se trata de residncia principal da famlia), aplicando-se-lhe a taxa fixada pela
colectividade territorial beneficiria para cada ano civil. No aplicvel se se aplicar a
taxa anual sobre habitaes vagas no territrio em questo;
- Taxa de habitao sobre habitaes vagas (artigo 1407bis do Cdigo Geral dos
Impostos): uma taxa decalcada da taxa de habitao, mas aplicada s habitaes
vagas, e que pode ser instituda pelas colectividades territoriais que no beneficiem da
taxa sobre habitao.
1.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
Para os beneficirios de licenas de construo ou de loteamento podem ser impostas contribuies
especiais pelas despesas em equipamentos pblicos cfr. artigos L332-6, 2., e L332-6-1, do
Cdigo do Urbanismo.
Porm, no existe um mecanismo propriamente equiparvel s contribuies especiais de melhoria
conhecidas em Portugal, sendo certo que, no mbito da reforma administrativa em matria de
urbanismo e de ambiente levada a cabo pelo Grenelle II de lEnvironment (Lei n 2010-788, de 12
de Julho de 2010), se instituiu uma nova taxa sobre mais-valias imobilirias por alienao de
propriedade imvel, quando tal valorao ocorre no seguimento da realizao de infra-estruturas de
transporte pblico, estando para esse efeito a receita da decorrente afecta ao oramento da
autoridade organizadora do transporte pblico em questo (cfr. artigo 1531. do Cdigo Geral dos
impostos, introduzido pelo artigo 64. da j referida Lei Grenelle II de lenvironment).
1.6 - Fontes
Legislao:
Constituio francesa
Constitution du 4 octobre 1958 (Version consolide au 01 dcembre 2009)
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006071194
Dclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789
http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const01.htm
Prambule de la Constitution de 1946
http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const02.htm
72


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Charte de l'environnement de 2004
http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/const03.htm
Organizao poltica e territorial
Code gnral des collectivits territoriales
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte
=20110321
Ordenamento do territrio, urbanismo e construo
Code de lurbanisme
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte
=20110321
Code de la construction et de l'habitation
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074096
Ambiente
Code de lenvironnement
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte
=20110323
Patrimnio pblico
Code gnral de la proprit des personnes publiques
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070299&dateTexte
=20110322
Expropriaes
Code de l'expropriation pour cause d'utilit publique
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074224&dateTexte
=20110323
Fiscalidade
Code Gnral des Impts
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006069577
Fiscalidade do Direito do Urbanismo:
http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/compil_Fevrier_2011.pdf
Fiscalidade geral:
http://www.impots.gouv.fr/portal/deploiement/p1/fichedescriptive_3391/fichedescriptive_339
1.pdf
Direito francs em geral:
http://vosdroits.service-public.fr
Direito do ordenamento do territrio em geral
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http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Ville-durable-amenagement-.html
http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/france/index_e.html
Spatial Planning and Sustainable Development Policy in France, Direction Gnrale De La
Coopration Internationale et du Dveloppement, disponvel em
http://www.internationalplanninglaw.com/files_content/spatial%20planning%20and%20sustai
nable%20development%20policy%20in%20france.pdf
http://www.outils2amenagement.certu.fr/index.php3
Les Outils de lAmnagement, website especializado do CERTU Centre dtudes sur les
rseaux, les transports, lurbanisme et les constructions publiques.
http://www.certu.fr/
PLU: http://www.developpement-durable.gouv.fr/Site-PLU-Temoins.html
CC: http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-carte-communale.html
SCOT:http://www.developpement-durable.gouv.fr/Presentation-generale,13896.html

Antecedentes
http://www.droitdelurbanisme.com/index.php?option=com_content&view=article&id=80:histoire-du-
droit-de-lurbanisme&catid=42:generalites&Itemid=55

74


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus








2. ORDENAMENTO JURDICO ITALIANO
2.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
2.1.1 - Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
O regime jurdico do solo tem por enquadramento os diversos princpios que a Constituio Italiana
(doravante CI) consagra em matrias conexas, designadamente, a tutela da paisagem e o
patrimnio histrico, sendo estes valores essenciais da Repblica Italiana (artigo 9., 2. pargrafo
da CI). Por outro lado, tambm a se encontra a garantia essencial a todo o Estado de Direito
Democrtico de que ningum pode ser privado do seu direito de propriedade a no ser por razes
de interesse pblico, mediante prvia e justa indemnizao (artigo 42., 3., pargrafo da CI).
Prev-se tambm na CI que o prprio direito de propriedade sujeito aos limites estabelecidos na
lei, com vista a garantir o cumprimento da funo social da mesma, prevendo-se, com contedo
programtico ou orientador, o acesso de todos os cidados ao direito de propriedade (artigo 42., 2.
pargrafo da CI).
Temos ainda, no que respeita ao regime substantivo, directivas sobre os usos do solo previstas na
prpria CI, no seu artigo 44., onde se dispe que, a fim de garantir o aproveitamento racional do
solo e de estabelecer relaes de equidade entre cidados (equi rapporti sociale), sero impostos,
por lei, obrigaes e vnculos na propriedade (terriera) privada, fixando-se tambm limites de
extenso propriedade, segundo as regies e zonas agrrias, promovendo-se e impondo-se ainda
a recuperao das terras (bonifica delle terre), a transformao do latifndio e reconstruo da
unidade produtiva, a ajuda pequena empresa e propriedade mdia, e devendo a lei prever um
regime especial, no que concerne s zonas de montanha.
2.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
Para compreender verdadeiramente o direito do ordenamento do territrio e do urbanismo italiano,
necessrio ter em mente que o Pas apenas se unifica na segunda metade do sculo XIX, sendo at
essa data constitudo por diversos Reinos, Cidades-Estado, gro-ducados e pelos territrios do
pontfice, sendo ainda na altura a esmagadora maioria da populao rural, e estando as cidades, na
sua maior parte, circunscritas s fortificaes medievais
41
.

41
Nesse sentido, cfr. ROCCELLA, ALBERTO, Le Droit de lUrbanisme en Italie (1996), disponvel e consultado em
http://www.gridauh.fr.
75


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Ora, se estes ltimos aspectos explicam o lento desenvolvimento do direito do ordenamento do
territrio e do urbanismo, j o primeiro essencial para compreender o funcionamento da
distribuio de poderes, bem como as diferentes culturas e tradies jurdicas que se manifestam no
seio do pas.
Numa fase inicial, eram os prprios municpios que regulamentavam o uso do solo e a edificao no
seu territrio, motivados por razes de segurana, salubridade e esttica, sendo at comum a
exigncia de licena ou outro ttulo para a actividade de edificao, sobretudo tratando-se de novas
construes
42
. Temos, pois, um direito de ndole policial.
Em 1865, quando ainda no tinha sido completada a reunificao da Pennsula Italiana, surge a
primeira a Lei n. 2359, de 25 de Junho de 1865 (Lei Geral sobre Expropriaes por Causa de
Interesse Pblico).
Pese embora a designao, este diploma previa dois tipos de instrumentos de gesto territorial:
a) Os planos reguladores da construo, aplicveis a municpios de mais de 10.000
habitantes, e que regulavam a edificao j existente, com o intuito de prover melhoria
urbana do local;
b) Os planos de expanso, que se destinavam a regular a urbanizao de novos espaos,
com vista a aumentar o espao urbano
43
.
Contudo, o sistema assentava essencialmente na declarao de utilidade pblica para efeitos de
expropriao do solo abrangido pelos planos de expanso, constituindo os mesmos instrumentos
inadequados para dar resposta aos desafios urbansticos que eram colocados e que careciam de
resposta
44
.
Foi assim que, paralelamente, e na esteira da autonomia regulamentar municipal e da tradio
autonmica existente, se desenvolveu a nvel municipal o uso ou costume de elaborar planos de
urbanismo da cidade, que posteriormente eram submetidos a aprovao ministerial
45
.
No obstante a sentida falta de um instrumento normativo nacional apto a dar resposta s questes
de organizao fundiria em Itlia, s no fim da primeira metade do sculo XX, em plena 2. Guerra
Mundial, que foi aprovada uma lei geral regulamentadora das questes do urbanismo e do
ordenamento do territrio - Lei n. 1150 de 17 de Agosto de 1942 (Lei de Urbanismo, doravante,
LU), que veio a regular a matria em termos anlogos aos demais congneres europeus.
Ainda hoje esta lei o diploma basilar do direito do ordenamento do territrio e do urbanismo em
Itlia, no obstante as muitas alteraes que sofreu e a delimitao do seu mbito e objectivos, que
foi sendo determinada pelas sucessivas revises constitucionais.

42
Cfr. op. ult. cit.
43
Cfr. op. ult. cit.
44
Cfr. op. ult. cit.
45
Cfr. op. ult. cit.
76


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Entre tais alteraes, salientam-se as aprovadas nos anos 70 [com a aprovao dos Decretos do
Presidenciais (DPR)
46
n.s 8, de 15 de Janeiro de 1972 e 616, de 24 de Julho de 1977], mediante as
quais se transferiram importantssimas competncias do Estado, para as Regies, em matria de
urbanismo e de ordenamento do territrio, dando assim incio a um movimento de descentralizao
e de autonomia regional, nomeadamente autonomia legislativa, que sobressai com as revises
constitucionais de 2001 e de 2003, que deixaram o Estado com poderes muito enfraquecidos, face
ao poder crescente das Regies, que se limitam a adoptar leis de bases ou leis-quadro sobre o
governo do territrio
47, 48.

2.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
Tendo em conta a evoluo do ordenamento jurdico italiano em matria de direito fundirio de que
se deixou nota, o corpo normativo em matria de direito do solo apresenta-se fragmentado.
O corpo legislativo italiano, nas matrias que nos ocupam, constitudo por leis-quadro, legislao e
regulamentao regionais, existindo porm legislao estadual com relevncia nesta matria,
muitas vezes de sentido contrrio ao corpo legislativo regional, pelo que apenas com as decises do
TCI se compreende como se estrutura exactamente o sistema jurdico do direito do ordenamento do
territrio e do urbanismo, em Itlia.
Ao Estado Italiano compete elaborar e aprovar as leis-quadro ou leis de bases, que fixem os
princpios fundamentais em matria de governo do territrio
49
(entendido em sentido lato,
abrangendo o urbanismo, a construo e o ordenamento do territrio em sentido estrito), e s
Regies cabe desenvolver os regimes jurdicos respectivos, no respeito por esses princpios.
Por outro lado, resulta tambm da CI
50
ser competncia exclusiva do Estado a tutela do ambiente,
dos ecossistemas e dos bens culturais, pelo que o Estado detm o poder regulamentar nestas
matrias, salvo se o delegar nas Regies
51
.
Ainda, nos casos em que no haja lugar a competncia exclusiva do Estado Italiano, ou seja, fora
dos casos enumerados no segundo pargrafo do artigo 117. da CI, o poder regulamentar pertence
exclusivamente s Regies
52
, sem prejuzo de tambm terem poderes regulamentares as demais

46
Apesar de serem actos formalmente praticados pelo Presidente da Repblica Italiana, os Decretos Presidenciais
substancialmente nem sempre o so, podendo, inclusivamente, corresponder a Decretos-Lei, por comparao com o
sistema legislativo portugus.
47
Cfr. MORELLI, MARCO, La Planificazione urbanstica. Dal piano regolatore generale ai piani attuativi, Halley, 2007
(acedido pelo Google Books).
48
Cfr. CAPALBO, ANGELO, Gli strumenti di pianificazione urbanistica. Dal programma di fabbricazione al piano strutturale,
Halley, 2006.
49
Contrariamente ao que anteriormente se admitia, j nem possui o Governo Italiano competncia para aprovar
legislao de aplicao supletiva, na falta de legislao regional sobre a matria. Cfr. artigo 117., 3. pargrafo da CI.
50
Cfr. artigo 117., pargrafo 2, alnea s) da CI.
51
Cfr. artigo 117., pargrafo 6 da CI.
52
Cfr. artigo 117., pargrafo 6 da CI, segundo perodo.
77


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entidades territoriais subregionais, em obedincia s leis e regulamentos adoptados pelas entidades
territoriais de nvel superior
53
(cf. sobre a questo das competncias em matria legislativa o ponto
1.6).
2.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
A densidade da regulao depende do tipo e natureza das regras em questo. Tratando-se de
regulao de nvel nacional, a regra geral a de que se tratam apenas de princpios gerais, que se
aplicam actividade de planeamento e directamente aos particulares. Tratando-se de princpios, a
sua aplicabilidade est sempre condicionada concretizao que se vier a efectuar a nvel regional
Como se referiu, uma vez que a legislao nacional no corresponde apenas a verdadeiras e
prprias leis de bases, e, alm do mais, em certas matrias com incidncia no direito fundirio, o
Estado mantm mais amplas competncias legislativas, existem, assim, tambm normas estaduais
directamente aplicveis aos particulares e actividade de planeamento.
J no que concerne legislao regional, compete Regio em causa optar pelo modelo que
considere mais adequado, desde que respeite os princpios fixados pelo Estado.
2.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas do sistema de planeamento
A Itlia um Estado Regional com 20 Regies, das quais 15 tm um estatuto geral e 5 tm um
estatuto especial
54
(em funo de particularidades lingusticas e identitrias das comunidades
presentes nesses territrios
55
). Organizam-se as Regies em 102 provncias e 8.100 municpios,
existindo, ainda, 13 reas Metropolitanas com competncias anlogas s das provncias
56
, e
municpios de montanha, com um estatuto particular.
Resultando da CI que o Estado apenas detm competncias legislativas de aprovao de princpios
gerais (aprovao de leis de bases)
57
, mas vigorando a LU, as leis regionais no a observam,
levando a uma situao que muitos consideram de ruptura do sistema
58
.
Tambm o diploma legal nico relativo construo Texto nico Relativo Construo (DPR n
380 de 6 de Junho de 2001), objecto de contestao regional quanto sua constitucionalidade e
encontra-se afectado pela aprovao de legislao regional divergente.

53
Cfr. artigo 117., pargrafo 6 da CI, in fine.
54
Cfr. artigo 116. da CI.
55
Cfr. ROCCELLA (1996)
56
Cfr. BOSCOLO (2006)
57
BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Sntesis General De Los Estudios Comparados De Las Legislaciones
Urbansticas En Algunos Pases Occidentales, CyTET, XXXIII (127) 2001, Ministerio del Fomento, pgs. 87-144
58
Cfr. BOSCOLO (2006)
78


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2.1.6 - Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento
do territrio e urbanismo
Tendo em conta o que se referiu no ponto 4.1.3., apesar de prima facie parecer ntida a repartio
de competncias normativas entre Estado e Regies, na prtica, assim no sucede. A aprovao
pelo Estado e pelas Regies de actos normativos com divergncias significativas tem gerado um
elenco de situaes controversas, confusas e litigiosas, a que s o Tribunal Constitucional Italiano
(doravante TCI) tem vindo, progressivamente, a responder.
Com efeito, comum surgirem pedidos de declarao de inconstitucionalidade de um grande
nmero de normas ou da sua interpretao no caso concreto, quer por se alegar haver invaso da
esfera de competncias exclusivas das Regies em matria de governo do territrio pelo Estado
(por o Estado ir alm de uma lei de bases, estabelecendo quer normas que consistem em
verdadeiras regras a respeitar pelas Regies, quer aprovando inclusivamente normas
regulamentares dissimuladas nas tais leis de bases ou em outros instrumentos legislativos), quer
por se requerer a declarao de inconstitucionalidade da legislao regional, por contrariar os
princpios que o Estado estabelecera nas leis de base ou nas leis-quadro, sobre a matria em
questo.
Uma das razes que se aponta para esta situao o facto de terem permanecido inalterados, ou
terem apenas sido pontualmente alterados, os diplomas basilares aprovados pelo Estado nestas
matrias. Com efeito, os diplomas em questo estabelecem mais do que as bases do governo do
territrio, abrangendo o regime de uso do solo. At reviso constitucional de 2001, tais normas
foram consideradas supletivas relativamente regulamentao que as Regies viessem a
adoptar
59
. Porm, a CI estabelece actualmente que o Estado apenas pode adoptar leis de princpios
sobre as matrias concorrenciais.
Outra razo para a conflitualidade existente, prende-se com a exacta delimitao do conceito
governo do territrio. Nesta situao de indefinio encontram-se, as matrias atinentes
construo e, em menor medida, da expropriao e da tutela ambiental e dos bens culturais.
Desse modo, esto em relativa crise no apenas a LU, mas tambm o Texto nico das disposies
legislativas e regulamentares em matria de construo (D.P.R. n. 380, de 6 de Junho de 2001,
doravante TUC), mas tambm o Texto nico sobre Expropriao por Utilidade Pblica (D.P.R. n.
327, de 8 de Junho de 2001) e ainda, o Cdigo dos Bens Culturais e Paisagsticos.
No quadro de conflito que se deixou exposto, as competncias legislativas em matria de
ordenamento do territrio e urbanismo pertencem s Regies. Como se referiu, ao Estado central
compete somente elaborar as leis de bases, onde fixa os princpios gerais em matria de direito
fundirio, com a excepo da tutela do ambiente e dos bens culturais, para a qual tem competncia
legislativa exclusiva [cfr. artigo 117., 2. pargrafo, alnea s) da CI].

59
Nesse sentido, cfr. BOSCOLO, EMANUELE, Lvolution du droit de lurbanisme en Italie en 2005 et 2006, disponvel em
www.gridauh.fr.
79


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2.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGT,
de execuo e de controlo urbansticos
As competncias de que cada ente territorial dispe variam em funo da Regio em que se integra.
Subsiste em geral a primordial competncia do municpio, em obedincia ao princpio da
subsidiariedade postulado pela CI. Em particular, aos municpios compete aprovar os instrumentos
tpicos de ordenamento do territrio: o Piano Regolatore Generale (ainda que este seja em muitos
dos casos subdividido em dois ou mais planos Piano Strutturale e Piano Operativo, segundo a
planificao e designao mais comum nas leis regionais) e o Piano Particolareggiato (que equivale
ao Plano de Pormenor portugus), sendo certo que em muitos casos se opta, ao invs, por aprovar
variantes ao Piano Regolatore Generale (ou, alternativamente ao Piano Operativo) em vez de se
aprovar estes ltimos planos. Admite-se ainda que tais planos possam ser aprovados por
Associaes Intermunicipais (cfr. LU).
Compete ainda, em geral, ao municpio, controlar todas as operaes de transformao fundiria
com fins urbansticos.
2.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
A Comuna tem competncia regulamentar e planeadora: aprova o Regulamento de construo e os
Piani Regolatore Generale (ou, como vimos, em alternativa em certas Regies, e de acordo com a
ocorrncia mais comum: Piani Strutturale e Piani Operative)
60
, e ainda as variantes a este ltimo ou
os Piani Attuativi, que normalmente abrangem os Piani Particolareggiati (equivalentes aos nossos
Planos de Pormenor) e os Piani di Lotisazione (planos de loteamento sendo estes ltimos
elaborados por particulares e somente aprovados pelo Municpio, aps a celebrao de uma prvia
convenzione edilizia, mediante a qual se negociaram os termos do desenvolvimento urbanstico
para a rea abrangida, bem como as contrapartidas devidas ao municpio).
O municpio aprova tambm o Regolamento Edilizio (regulamento de edificao)
61
e a entidade
licenciadora das operaes urbansticas, mediante a concesione edilizia.
O municpio assegura, tambm, a execuo das decises em matria urbanstica, mesmo que no
as suas (da Provncia ou da Regio). Por ltimo, fiscaliza e sanciona a violao de regras
urbansticas.
2.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo

60
Esta a forma de planeamento mais adoptada a nvel regional e que segue as recomendaes do INU (Instituto
Nazionale dUrbanismo) - cfr. . BOSCOLO (2006)
61
Dando nota destes poderes do municpio, vejam-se os diversos relatrios sobre Direito do Urbanismo em Itlia, entre
os quais os j citados de BOSCOLO e ROCCELLA, disponveis em www.gridauh.fr.
80


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As competncias supra-municipais podem ser estatais, regionais, provinciais ou metropolitanas.
No que diz respeito s competncias estatais, o Estado perdeu progressivamente as suas
competncias, medida que se foi intensificando o movimento de descentralizao que se iniciou
nos anos 70, dispondo, hoje em dia, de competncias muito limitadas nesta matria. Com efeito, j
nem no que s obras pblicas diz respeito, existe competncia exclusiva do Estado, podendo
apenas este ltimo legislar sobre os princpios fundamentais para os portos, aeroportos, grandes
redes de transporte e de navegao.
J no que diz respeito s entidades supramunicipais, como temos vindo a fazer referncia, o elenco
e extenso de poderes que cada uma delas tem varia consoante a legislao regional aplicvel, o
que sucede, em especial, no domnio dos poderes de tutela, como veremos infra.
Comeando pela Regio que, como vimos, tem as principais competncias legislativas, assistem-
lhe ainda outras competncias relevantes. Em primeiro lugar, a Regio aprova o Piano Territoriale
Regionale
62
que, embora no sendo directamente aplicvel aos particulares, vinculativo para as
entidades territoriais sub-regionais. Alm disso, Regio compete aprovar os instrumentos de
planeamento dessas mesmas entidades territoriais (provncias e municpios)
63
.
Ao nvel da execuo e controlo, a Regio pode, a ttulo excepcional e em substituio de um
municpio ou de uma provncia que por inrcia no aprove, no execute ou no controle o
cumprimento de instrumentos de planeamento e/ou de outras medidas com vista ao correcto
ordenamento do territrio e legalidade urbanstica, assumir a adopo dessas mesmas medidas,
tendo alm disso competncia para anular concessione edilizie ilegais (artigo 27. da LU), como
alis veremos a propsito dos poderes de tutela em geral.
Importa no entanto ressalvar, que este modo de configurao das competncias regionais depende
sempre, em larga medida, da legislao regional aplicvel.
As entidades supra-municipais exercem poderes de tutela integrativa, inspectiva, sancionatria,
revogatria e substitutiva. Com efeito, prev-se, na maioria dos casos, que as Regies e/ou as
Provncias tenham poderes de (i) tutela integrativa (ainda que em muitos dos casos se trate de uma
tutela de mera compatibilidade e no de conformidade cfr. artigo 13., n.
os
5 e 5 bis da Lei
Regional de Governo do Territrio da Lombardia
64
doravante LRL), aprovando os IGT das
entidades subregionais ou subprovinciais sob a sua gide. Tm tambm poderes de (ii) tutela
inspectiva, sobretudo no domnio da tutela paisagstica, ambiental e dos bens culturais, bem como
da preveno dos riscos ssmicos (cfr. artigos 92. e 110. da Normas para o Governo do Territrio

62
A terminologia varivel, de Regio para Regio, mas excepo de alguns aspectos que acentuam uma
distribuio de poderes diferente entre as diversas entidades territoriais, a regulamentao incide sensivelmente sobre a
mesma matria.
63
Naturalmente, desde que a legislao regional assim o preveja..
64
Legge Regionale 11 marzo 2005, n. 12 Legge per il governo del territrio (B.U.R.L. n. 11 del 16 marzo 2005, 1
s.o.).
81


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da Toscana
65
doravante LRT , para os dois domnios referidos, respectivamente, sendo a
primeira situao da competncia das Provncias, e segunda da competncia de estruturas
regionais), de (iii) tutela sancionatria e revogatria, podendo anular os actos de licenciamento
urbanstico desconformes com os planos em vigor e aplicar sanes pecunirias compulsrias ao
municpio enquanto este no proceder execuo da ordem de anulao (cfr. artigo 50. da LRL
onde se prev o poder da Giunta Regionale de anular licenas de construo e de impor medidas
cautelares para impedir a continuao dos trabalhos enquanto se no pronunciar sobre a anulao).
No que respeita (iv) tutela substitutiva, tambm se atribui s Regies e s Provncias, consoante
os casos e as Regies, o poder de intervir para suprir omisses do planeador municipal ou
provincial (cfr. artigos 14., n. 7 e 39. da LRL, quanto ao exerccio da tutela substitutiva em relao
aos piani attuativi, e quanto ao licenciamento das construes, respectivamente).
Vistas que esto as competncias da Regio e os poderes de tutela que tambm podem ser
exercidos pela Provncia, veja-se ento os demais poderes que esta ltima detm.
Cada Provncia deve adoptar um Plano Territorial de Coordenao, atravs do qual determina as
orientaes gerais de desenvolvimento do territrio, bem como, em particular:
a) As diversas afectaes do territrio em funo da vocao predominante;
b) A localizao das grandes infra-estruturas e das principais vias de comunicao;
c) Os projectos de interveno nos domnios hdrico, hidrogeolgico e florestal;
d) As zonas para criao de parques ou reservas naturais.
As reas metropolitanas substituem-se s provncias para as zonas dos grandes aglomerados
urbanos, tendo para o efeito as mesmas competncias, s quais se podem acrescentar as
competncias que lhes hajam sido transferidas pela lei regional, quer por delegao de certas
competncias regionais, quer por assuno de competncias municipais.
2.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
O sistema de planeamento italiano observa o princpio geral da hierarquia dos planos. No obstante,
a tipologia dos instrumentos de planeamento conhece variaes no despiciendas, de regio para
regio.
Tradicionalmente, e de acordo com a ainda vigente Lei Urbanstica, o sistema era composto por:
a) Piani territoriali di coordinamento (inicialmente da competncia do Estado, ainda que hoje se
devam ter por competentes as regies ou as provncias);
b) piani regolatori comunali - planos da competncia municipal:
i. piani regolatori generali comunali;
ii. piani regolatori generali intercomunal;
iii. piani regolatori particolareggiati.

65
Legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 Norme per il governo del territorio.
82


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Tendo em conta a alocao de competncias no sistema jurdico italiano, o modelo exposto no
corresponde realidade
66
.
A tendncia dominante consiste em separar a planificao geral municipal em planificao
estratgica e planificao preceptiva, prevendo-se para este efeito uma separao do PRG em
diversos planos ou documentos que assumem alguma independncia entre si, nomeadamente no
que diz respeito sua flexibilidade e periodicidade de reviso
67
.
Tendo em conta a legislao da Toscana e da Lombardia, que so consideradas como marcos de
referncia em matria de legislao regional sobre este tema, podemos concluir que os
instrumentos de planeamento obedecem ao seguinte modelo:
a) Plano Territorial Regional (na Lombardia: piano territoriale regionale; na Toscana: Piano di
indirizzo territoriale);
Na Lombardia prev-se ainda o Piano Territoriale Regionale dArea, que regulamenta com
maior detalhe uma determinada rea que apresente uma relevncia regional ou supra-regional
cfr. artigo 20., n. 6, da LRL.
b) Plano Territorial Paisagstico Regional (Piano Territoriale Paesaggistico Regionale), previsto
e imposto pelo Cdigo dos Bens Culturais e das Paisagens
68
doravante CBCP , e que em
pode ser incorporado no Plano Territorial Regional (cfr. artigos 76. da LRL e 33., n. 3 da
LRT);
c) Plano Territorial Provincial (na Lombardia: Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale; Na
Toscana: Piano Territoriale di Coordinamento).
Estes planos prevalecem sobre os planos municipais e na Lombardia aceita-se,
inclusivamente, que certas normas sejam directamente aplicveis aos particulares cfr. artigo
18., n. 2 da LRL.
d) Planos Municipais
i. Plano Regulador Geral
Na Lombardia: Piano di governo del territorio. Subdivide-se em vrias partes:
1) Documento di Piano (documento que procede ao levantamento da realidade existente e
que fixa as metas estratgicas a alcanar validade quinquenal cfr. artigo 8. da
LRL);
2) Piano dei Servizi (regula a actuao pblica municipal, no que respeita aos servios
prestados pelo Municpio, e vinculativo para os particulares cfr. artigo 9. da LRL);

66
Sobre uma caracterizao dos diversos tipos de planificao regional, cfr.
http://www.rapportodalterritorioinu.it/Pagine/Piani_quadri_regionali.pdf
67
Cfr. http://www.rapportodalterritorioinu.it/Pagine/Caratteri_strutturali_piani.pdf.
68
Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 2004 - Supplemento Ordinario n. 28.
83


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3) Piano delle Regole (estabelece regras sobre o uso do solo e sobre standards
urbansticos e, alm de ser vinculativo para a demais planificao municipal, oponvel
aos particulares cfr. artigo 10. da LRL).
Na Toscana: Piano territoriale di coordinamento. Subdivide-se em vrios planos:
1) Piano strutturale (documento que procede ao levantamento da realidade existente e
que traa as linhas directrizes da estratgia em matria fundiria no municpio cfr.
artigo 53. da LRT. No regula os direitos dos proprietrios do solo e no tem durao
definida);
2) Regolamento urbanstico (parte normativa da planificao geral municipal, que regula a
actividade urbanstica e de construo, tanto para o existente, como para as
transformaes fundirias cfr. artigo 55. da LRT);
3) Piani complessi dintervento (planificao de uma certa rea mas distinto do Piano
Particoloreggiato cfr. artigo 56. LRT).
ii. Planos de Aco Comunais (piani attuativi) a Lombardia no os individualiza, mas
tradicionalmente so o Piano Particoloreggiato e o Piano di Lottizzazione. Na Toscana, encontra-
se a seguinte tipologia de planos de aco:
Pblicos:
- Piani per ledilizia economica e popolare;
- Piani per gli insediamenti produttivi;
- Piani di recupero del patrimonio edilizio;
- Programmi complessi di riqualificazione insediativa.
Privados:
- Lottizzazioni - acordo celebrado entre o Municpio e particulares, mediante o qual o
particular obtm o direito de lotear e urbanizar uma determinada rea, por referncia s
contrapartidas negociadas com o municpio, e que visam, entre outros aspectos,
amortizar os custos de urbanizao primria e parte dos custos de urbanizao
secundria.

2.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
2.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
84


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Em Itlia, a classificao do solo no procede formalmente definio do estatuto jurdico da
propriedade do solo
69
, pese embora as faculdades de aproveitamento urbanstico, ou seja de a
conformao do ius aedificandi depender do regime definido nos planos, tal como sucede no direito
portugus. Para mais, deve ter-se em conta o regime especial da propriedade agrcola, no apenas
ao nvel das condicionantes urbansticas, previstas nas leis regionais, como inclusivamente a nvel
expropriativo.
2.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
A qualificao do solo operada pelo Piano Regolatore General ou pelos planos a este alternativos
(v. supra), tendo em conta as normas constantes de legislao estadual e/ou regional e tambm os
planos hierarquicamente superiores. A zonificao obedece em regra ao estabelecido no Decreto
Interministerial n 1444 de 2 de Abril de 1968, nos termos do qual a zonificao deve ser uniforme
em todo o pas, garantindo, assim, o princpio da unidade na aco.
As zonas a previstas, so indicadas pelas seguintes letras do alfabeto, correspondendo ao uso dos
solos associado (artigo 2.):
A) Partes do territrio urbano que revestem um carcter histrico, artstico ou um qualquer
valor ambiental
70
;
B) Zonas totalmente ou parcialmente construdas (superfcie coberta superior a um oitavo da
superfcie total);
C) Zonas de extenso residencial;
D) Zonas de instalaes industriais;
E) Zonas agrcolas;
F) Zonas de equipamentos e instalaes de interesse geral.
Com a fragmentao do Plano Regulador Municipal em vrios planos ou em vrios instrumentos de
diversa natureza, a zonificao tratada de vrias formas.
Na Toscana, tem um prazo de validade de 5 anos, findo o qual, caduca (artigo 58., n. 4 da LRT).
Na Lombardia, pelo contrrio, a tcnica da zonificao geral foi abandonada, e assim, a qualificao
do solo opera por fora do piano delle regole (plano que contm as prescries normativas
directamente aplicveis aos particulares, no mbito da planificao municipal relativa ao antigo
Plano Regulador municipal), no estando este documento sujeito a prazo de validade algum (cfr.
artigo 10., n. 6, da LRL), mas sendo sujeito ao documento estratgico (documento di piano artigo

69
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001).
70
No que zonificao ditada por razes ambientais, assume extrema relevncia, como em todos os ordenamentos
jurdicos em que nos debruamos, a legislao comunitria nessa matria, nomeadamente a Directiva Habitats.
85


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8., LRL), este sim com validade quinquenal (artigo 4. LRL). normalmente com os piani attuativi
que se procede zonificao do territrio, sobretudo para efeitos de expanso urbana
71
.
Alis, resulta da um grau importante de discricionariedade administrativa ainda que em muito
balizada pelos aspectos vinculados que a legislao ambiental, cultural e paisagstica impem que
tem sido muito criticado pelas indefinies que gera
72
.
2.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
Em Itlia, e sobretudo na legislao regional, define-se certa funo do solo, ou que a este haja sido
atribuda, como podendo ser compatvel, acessria ou complementar com outra funo (cfr. artigo
51. da LRL).
Nesses casos, a alterao da afectao do solo ir depender das regras fixadas na legislao
regional e da complementar regulamentao municipal, quer seja atravs de instrumentos de
planeamento (caso da Lombardia), quer por via de outros regulamentos (caso da Toscana)
73
, que a
poder admitir somente mediante declarao de incio de actividade pelo proprietrio, ou sujeitar
essa alterao a concessione edilizia [na Toscana, cfr. artigos 58., n. 3, alnea c), 59., 78. e 79.
da LRT, nos termos dos quais cabe ao Municpio definir que transformaes de usos do solo esto
sujeitas a licena, ou simples comunicao]. Na Lombardia, a regra geral a da mera comunicao
prvia ao Municpio, se no estiverem em causa bens culturais para efeitos do CBCP, e se a
alterao do uso for conforme s obrigaes urbansticas e higinico-sanitrias, no determinando a
necessidade de realizao de obras de edificao cfr. artigo 52. da LRL.
Nos demais casos, devero ser alterados ou aprovados novos instrumentos de gesto territorial que
permitam a alterao da zonificao do solo, o que s pode suceder mediante alterao ou
aprovao de piano attuativo, ou de alterao da parte do piano regolatore generale que seja
vinculativa para os demais planos municipais de nvel inferior.
2.2.4 - Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
Por um lado, encontramos os vincoli de carcter legal, que recaem sobre a propriedade. Excluindo
da presente anlise as obrigaes que possam recair sobre o proprietrio e que sejam geradoras de
direito a indemnizao, sempre se poder dizer que o proprietrio tem a obrigao de cumprir com a
regulamentao tcnica e urbanstica sobre construo, bem como se encontra vinculado pelos
deveres emergentes das relaes de vizinhana (artigos 833., 844. e 873. do Cdigo Civil

71
Vide, http://www.planum.net/journals/ns-uri-i.html
72
Dando nota desse delicado problema, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001)
73
Tal variar em funo da legislao regional aplicvel.
86


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Italiano), nomeadamente no que proibio de comportamentos emulativos diz respeito, bem como
na matria de emisses nocivas.
Por outro lado, certos bens encontram-se tambm vinculados em virtude de caractersticas que lhes
so intrnsecas (nomeadamente o facto de serem bens culturais ou paisagsticos), e que, como tal,
impem obrigaes de non facere, mas tambm de facere, no havendo nessa sede, lugar a
qualquer indemnizao
74
.
Assim, temos:
a) Obrigaes especiais que recaem sobre bens culturais:
- Proibio de destruir, de danificar e de usar de modo incompatvel com o carcter histrico
e cultural do bem, de modo a prejudicar a sua conservao (artigo 20. do CBCP);
- Sujeio a autorizaes prvias do Ministrio da Cultura para a prtica de certos actos
(artigo 21.);
- Obrigao dos particulares conservarem os bens culturais de que sejam titulares (artigo
30., n. 3), podendo tal conservao ser imposta pelos poderes pblicos, caso o particular
no a execute (artigo 32.). Nesta ltima situao, o particular pode ser obrigado a permitir
o acesso do pblico ao imvel objecto da conservao imposta pelo Estado, mas tambm o
pode ser naquelas situaes em que o Estado contribui financeiramente para obras de
conservao ou restauro, sendo para tal efeito celebrado um contrato entre o Estado e o
particular, que determinar o tempo e as modalidades do acesso do pblico ao bem imvel
em questo (artigo 38.);
- Existncia de servides para proteco dos bens (artigo 45.), no apenas non aedificandi
mas tambm em matria de afixao de publicidade no edifcio e na zona envolvente (artigo
49.);
- Possibilidade, em casos excepcionais, de ser imposta a abertura de bens culturais imveis
ao pblico (artigo 104., n. 1, alnea a) do CBCP).
b) Obrigaes especiais que recaem sobre bens paisagsticos
- Sujeio das obras de demolio e alterao a licena paisagstica (artigo 146. do CBCP);
- Proibio de outdoors e outra publicidade de relevante impacto visual nesses bens e na
envolvente dos mesmos (artigo 153. do CBCP);
- Proibio de utilizao de certas cores nas fachadas dos imveis, que no se coadunem
com a envolvente paisagstica (artigo 154. do CBCP).

74
Nesse sentido, cfr. jurisprudncia infra citada.
87


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2.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
O j referido Decreto Interministerial n 1444 de 2 de Abril de 1968 contm, para alm do sistema
de zonificao uniforme, normas urbansticas e ambientais, nomeadamente no que respeita
implantao dos edifcios ou culturas prprias de cada zona, e standards mnimos relativos aos
espaos de equipamentos pblicos correspondentes (fixando, entre outros aspectos, um patamar
mnimo de 18m
2
de cedncias por cada 25m
2
de edificao residencial correspondendo este
ltimo valor superfcie habitvel por habitante), altura mxima (artigo 8.) e distanciamento entre
edifcios (artigo 9.) e a limites de edificabilidade para cada zona (artigos 3. a 5., 7. e 8.).
Para alm disso, existem outras disposies legislativas estatais com vista a garantir standards
urbansticos e de qualidade ambiental (CBCP).
Quanto s normas de construo, contm o Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia, um vasto elenco de regras tcnicas sobre tal matria. Porm, tais standards
conhecem alguma complexificao e indefinio, pois frequentemente so desaplicados ou
interpretados de modo livre pelo legislador regional ou pelos municpios.
Quanto aos standards ambientais, particular referncia deve ser feita ao Decreto Legislativo 3 aprile
2006, n. 152 Norme in materia ambientale (G.U. n. 88 del 14/04/2006 - S.O. n. 96), que estabelece
um conjunto de normas, muitas delas resultantes de transposio de Directivas Comunitrias e/ou
que reproduzem normas previstas em Regulamentos Comunitrios, em matria ambiental.
Alm de outros aspectos, prevm-se condicionamentos a observar pelos particulares em matria de
tutela do meio hdrico e de combate desertificao, de resduos e de emisses poluentes.
Contudo, os aspectos aqui regulados no inovam muito para alm do que j resulta da
harmonizao por via do direito da Unio Europeia nestas matrias.
De acordo com esta legislao, beneficiam de um estatuto de proteco muito exigente (cfr. artigos
20. e seguintes, e 131. e seguintes do Cdigo dos Bens Culturais e da Paisagem) os bens
culturais em geral, que podem ser bens culturais (e como tal de criao humana, quando
apresentem um interesse histrico, arqueolgico, etnoantropolgico, arquivstico e bibliogrfico ou,
por fora de acto legislativo que lhes reconhea testemunharem significativos valores civilizacionais)
ou bens paisagsticos (que constituam expresso de valores naturais ou de valores naturais
conjugados com bens culturais) cfr. artigo 2., n.
os
1, 2 e 3.
Por ltimo, podem tambm ser impostos standards, e so-no comummente, pelos planos regionais,
devendo, nesse caso, serem tais standards mais exigentes do que a legislao vigente. No caso
particular da tutela da paisagem, a planificao paisagstica regional obrigatria e deve ser
consentnea com o disposto no CBCP (cfr. artigos 135. e 143. e seguintes).
2.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
88


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Em Itlia, os parmetros normativos de carcter social aplicveis aos planos revestem um carcter
sobretudo programtico. Nesse sentido se entende, desde logo, a Legge n. 179, de 17 febbraio
1992 (Norme per l'edilizia residenziale pubblica), que prev um fundo para construo de habitao
pblica a ser distribudo pelas regies, e por estas, entre os municpios, para fins de resposta s
necessidades habitacionais sentidas. Para fins de reabilitao urbana, prev tal lei a possibilidade
de se aprovar um programmi integrati di intervento, que beneficia de auxlios regionais e estatais
(cfr. artigo 16 da mencionada Lei).
Tambm a Legge n. 167, de 18 de Abril de 1962 Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree
per l'edilizia economica e popolare, prev a obrigatoriedade de os Municpios com mais de 50.000
habitantes, ou as capitais de provncia, aprovarem um piano per ledilizia economica e popolare,
onde se regule e prevejam reas destinadas a tais fins, sendo que tais reas no podem ser
inferiores a 40%, nem superiores a 70% das necessidades habitacionais esperadas para a prxima
dcada (artigo 3., n. 1, da referida Lei)
75
.
Sem prejuzo do exposto, em regra, prev-se e/ou possibilita-se a constituio de entidades
pblicas ou privadas organizadas sob a forma cooperativa ou comercial, participadas pelo Estado,
pelas regies ou pelos municpios, cujo intuito promover e/ou gerir a habitao pblica.
Alm disso, prevem-se planos estratgicos de nvel regional, provincial, municipal ou
intermunicipal, que se destinam a implementar uma poltica de alojamento pblico, determinada na
sequncia do modelo de desenvolvimento que os instrumentos territoriais de planificao
estratgica definirem
76
.
Na Lombardia obrigao do municpio assegurar uma dotao para construes residenciais
pblicas no Piano dei servici cfr. artigo 9., n. 1, da LRL.
Por ltimo, podem tambm os Municpios impor tais obrigaes de responsabilidade social aos
promotores imobilirios, aquando da celebrao das convenes edilizie prvias a operaes de
loteamento
77
.
2.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
2.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria

75
Cfr. tambm o artigo 71. da LRT.
76
Na Lombardia, a maior parte do regime, em tudo idntico ou semelhante ao que descrevemos, vem previsto na Legge
Regionale 4 dicembre 2009, n. 27 Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica. (BURL n.
49, 2 suppl. ord. del 09 Dicembre 2009), onde se chama particularmente a ateno para os seus artigos 3., 4., 5. e
8., alnea d).
77
Cfr. infra, a propsito da edilizia convenzionata na Toscana.
89


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Como j tivemos oportunidade de referir supra, a funo social da propriedade desde logo
reconhecida pela CI no seu artigo 47., n. 2. Todavia, o exacto alcance desta estatuio tem gerado
ampla controvrsia na doutrina e na jurisprudncia
78
.
Por um lado, o Tribunal Constitucional tem adoptado uma postura prudente no que respeita
extenso da funo social da propriedade, deixando bem claro que a mesma tem como ponto de
partida o valor de mercado da propriedade do solo, o qual no necessariamente equivalente ao
valor de mercado do bem, mas que no pode, contudo, traduzir-se num valor meramente simblico
ou irrisrio, devendo garantir a restaurao da situao do particular, para o que deve ser
contabilizada a real ou potencial utilizao econmica do bem expropriado ou sacrificado
79
e que o
ius aedificandi integra o direito de propriedade
80
.
2.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
Com a aprovao da Lei n. 10 de 1977, processa-se a separao entre o direito de propriedade
fundiria e o ius aedificandi, sendo este outorgado ao particular atravs de um acto administrativo e
mediante o pagamento de um cnone ou seja, regendo-se o ius aedificandi por um regime
decalcado do direito de superfcie
81
. Este regime veio a ser declarado inconstitucional pelo Tribunal
Constitucional, nos seus Acrdos n. 8/1980 e 92/1982, onde se defendeu a inequvoca integrao
do ius aedificandi no direito de propriedade sobre o solo e o, e o direito indemnizao pelo
sacrifcio resultante da ablao do ius aedificandi, quando no houvesse vnculos sobre a
propriedade fundiria que impedissem a efectivao desse direito.

78
J dando nota desta questo controversa, em 2001, cfr. Betancor Rodrguez e Garca-Bellido (2001)
79
Cfr. Acrdos da Corte Costituzionale n.
os
8/1980, 283/1993 e 348/2007. A questo do montante da indemnizao tem
dado lugar a uma querela constante entre a Corte Costituzionale e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem,
porquanto este, nomeadamente no seu Acrdo de 29 de Maro de 2006, (Scordino v. Itlia II) tem afirmado que s
excepcionalmente, e por razes imperiosas de interesse pblico (medidas de reforma econmica ou de justia social),
se pode indemnizar por montante inferior ao do valor de mercado dos bens.
80
Acrdo n. 5/1980 da Corte costituzionale o ius aedificandi inerente ao direito de propriedade, e como tal
devida indemnizao pelo sacrifcio sempre que haja expropriao pelo valor; a indemnizao, embora possa no
corresponder a uma reparao integral do prejuzo sofrido, tendo em conta a funo social da propriedade, no pode
porm ser uma medida irrisria, devendo garantir uma reparao sria do dano sofrido, tendo em conta o valor agrcola
do terreno, no caso de estar em causa um terreno agrcola.
Os vincoli que sejam predeterminados expropriao (medidas preventivas), ou que correspondam a servides non
aedificandi, no podem ser reiterados (caso o ente pblico no proceda atempadamente aprovao do piano attutivo)
sem que o proprietrio seja indemnizado pelo dano da resultante. De acordo com a Sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del
1968 no h lugar a indemnizao quando os vincoli no tenham um carcter especial e anormal. Nesse sentido, as
limitaes ao direito de propriedade no ablatrias, que resultem da legislao e regulamentao urbanstica em geral
(normas tcnicas de edificao, limites de altura, de ndice de construo, etc.) no so indemnizveis. Quanto no
ressarcibilidade das limitaes resultantes do valor paisagstico e/ou ambiental do bem: Sentenze n. 417 del 1995; n.
56 del 1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sentenza n. 55 del 1968, n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n.
245 del 1976; n. 648 del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990.
81
Cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001).
90


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A propriedade do solo obedece, por isso, a um regime misto. Com efeito, o direito de propriedade
que a jurisprudncia tem vindo a considerar que integra o ius aedificandi, regido pelo direito civil,
embora esteja sujeito aos vincoli administrativos, dos quais aqueles que sejam de ndole geral no
do lugar, em regra, a indemnizao pelo sacrifcio.
Com efeito, na sequncia dos citados Acrdos, a jurisprudncia, sobretudo do Tribunal
Constitucional, tem vindo a afirmar que o ius aedificandi integra o direito de propriedade, e dele
inseparvel, ainda que o seu exerccio possa ser condicionado obteno de licena prvia, ao
pagamento de taxas e contrapartidas e esteja sujeito aos vnculos que impendam sobre a
propriedade fundiria.
2.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
Compra aos particulares, compra ou venda forosa, expropriaes, direito(s) de
preferncia na alienao de imveis por particulares, cedncias para o domnio pblico
Em Itlia, a aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico , em via de
regra, concretizada por meio de expropriao, no mbito da qual possvel adquirir o bem ao
particular mediante mtuo acordo. Alm disso, prevem-se tambm as cedncias para o domnio
pblico no mbito de operaes urbansticas.
A aquisio processa-se tambm por via do exerccio de direito de preferncia, sendo sintomtico o
direito de preferncia do Estado ou de outras entidades pblicas na venda de bens catalogados
como bens culturais para efeitos do CBCP (cfr. artigos 60. e seguintes do referido Cdigo).
Menos frequente a compra a particulares da propriedade em causa, fora de um processo de
expropriao ou do exerccio de um direito de preferncia.
2.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
Tradicional e doutrinariamente distinguem-se os limites ou limitaes ao direito de propriedade, das
servides de direito pblico e da expropriao por causa de utilidade pblica
82
. A distino baseia-
se sobretudo na funo que cada uma destas formas de onerao prossegue, sendo as limitaes
caracterizadas por ter um contedo exclusivamente negativo e por no beneficiarem directamente
um outro bem, enquanto as servides so caracterizadas por combinarem esse aspecto negativo da
plena fruio do direito de propriedade, com um benefcio a favor de um outro bem imvel, da
propriedade de um outro sujeito, e a expropriao por ser a transferncia coactiva da propriedade,
para um outro sujeito, com vista prossecuo de interesse pblico.
Porm, e apesar desta distino doutrinal, no claro o escopo que tal distino dos diversos
vnculos que oneram a propriedade privada por motivos de interesse pblico urbanstico alcana na

82
Cfr. http://normativapolizialocale.fpcgil.net/i_vincoli_urbanistici.htm.
91


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prtica, salvo o caso da expropriao por causa de utilidade pblica, optando o legislador por tratar
em bloco a questo das servides e dos limites ao direito de propriedade, utilizando para esse efeito
a designao genrica de vincoli (vnculos).
No deixa de existir, entre os vincoli, uma distino essencial apesar de no corresponder
anteriormente referida, e que a que separa os vincoli que no originam um direito a indemnizao
pelo valor ou pelo sacrifcio, e aqueles que, pelo contrrio, o determinam, os quais se reportam aos
vincoli conformativi e vincoli espropriativi, respectivamente. Na base desta distino, est a
considerao que os vincoli conformativi se reportam prpria natureza do bem, implicam
restries ao pleno exerccio do direito da propriedade por tempo indefinido e, por esse motivo, no
do direito a indemnizao, nomeadamente no que ao ius aedificandi ou faculdade de
reconstruo ou demolio do bem respeitam.
Os vincoli espropriativi podem-se subdividir em duas categorias, vincoli preordinate allesproprio e
vincoli sostanzialmente espropriativi. No so relativos s qualidades prprias do bem, mas sim a
uma deciso administrativa. No primeiro destes casos, reala-se que o prazo de sujeio
temporalmente limitado (5 anos) e que no exonera a Administrao de indemnizar o particular pelo
sacrifcio, devendo inclusivamente ressarci-lo caso pretenda prorrogar o prazo de sujeio sem que
haja praticado o acto expropriativo
83
. No segundo caso
84
, tm-se em mente medidas administrativas
ablatrias do contedo do direito de propriedade e que, no sendo medidas que devam ser
suportadas pelo particular em virtude da funo social que a propriedade deve garantir, importam
um sacrifcio para o particular que deve ser indemnizado.
Ainda que esta distino no seja de todo clara e seja objecto de querelas doutrinrias e
jurisprudenciais, sempre se dir que os limites ao direito de propriedade que resultam da
planificao podem ser reconduzidos a qualquer um destes trs tipos de vincoli, sendo pacfica a
identificao dos vincoli preordinate allesproprio, mas j no o sendo quando h que determinar se
se trata de vincoli conformativi ou de vincoli sostanzialmente espropriativi, nomeadamente quando
se esteja perante medidas administrativas que limitam o direito de propriedade, sendo que tal
qualificao essencial para se determinar se h lugar a indemnizao pelo sacrifcio ou no (entre
outros aspectos, entende-se que a fixao de regras sobre altura mxima e distanciamento dos
edifcios, e outras similares, so geralmente recondutveis a vincoli conformativi).

83
Cfr. Acrdo n. 179/1999 da Corte Costituzionale.
84
Tambm aqui cabe fazer uma referncia ao obter dictum do Acrdo referido na nota anterior, em que referido que
to-pouco se considera haver lugar a qualquer indemnizao naquelas situaes em que, em virtude da zonificao, o
bem imvel do particular deixe de estar apto a desenvolver certas funes, porquanto a nova funo a que o bem esteja
adstrito possa ser desenvolvida mediante iniciativa privada ou mediante uma parceria pblico-privada. Fica assim bem
patente a crise que um entendimento que reconduzia as medidas de qualificao dos solos a um vnculo
substancialmente expropriativo encontra nos dias de hoje.
92


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2.3.5 - Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor
Como j tivemos oportunidade de mencionar, a indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio deve
ter como base o valor de mercado do bem expropriado, embora o valor de indemnizao possa no
corresponder ao valor de mercado do bem, no podendo esse valor ser, de modo algum, simblico
ou irrisrio, mas devendo, antes, corresponder a um serio ristauro, contabilizando-se, para tal fim,
os reais ou potenciais usos econmicos do bem
85
.
Contudo, nos casos de expropriao para a realizao de obras privadas de utilidade pblica e que
no estejam abrangidas pela construo residencial pblica (v.g. piano di lottizzazione) ou seja,
que no hajam sido realizadas para esse efeito pelos piani di insedimenti produtivi (planos para a
instalao de actividades produtivas) de iniciativa pblica, a indemnizao devida aos particulares
expropriados corresponde ao valor de mercado dos bens [artigo 36. do Testo unico sulle
espropiazioni per pubblica utilit (D.P.R. 327/2001 TU)].
Feitas estas primeiras consideraes, que resultam da lei e da jurisprudncia do Tribunal
Constitucional, certo que a expropriao por causa de utilidade pblica vem prevista no j referido
TU
86
. Porm, importa ressalvar que tem havido lugar desaplicao do disposto nesse diploma
pela legislao regional [cfr. artigo 103., n. 1, alnea b) da LRL].
O procedimento de aquisio da propriedade inicia-se, aps a fase de declarao de utilidade
pblica (artigos 12. e seguintes do TU), com a comunicao da entidade pblica, ao particular, do
incio do procedimento expropriativo, fixando a entidade pblica um valor provisrio de
indemnizao (cfr artigo 20., n. 1, do TU). Caso o particular concorde com o mesmo, o valor
expropriativo assim determinado por acordo (cfr. artigo 20., n.
os
5 e seguintes do TU).
Caso no concorde, o preo ser determinado mediante uma das seguintes formas:
a) Se no concordar e agir nesse sentido, recorre-se a uma instncia arbitral, composta por
um colgio de 3 membros, cada parte nomeando um, e cooptando-se o terceiro, ou na falta
de tal acordo, nomeado pelo tribunal (artigo 21, n.
os
2 a 14).
b) Se o particular nada fizer, o valor ser determinado pela comisso provincial competente,
criada e composta pelos membros previstos no artigo 41 do TU (artigo 21, n.
os
15 e 16).

85
Tambm dando nota deste aspecto, ainda que de forma mais sucinta, v. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO
(2001). Estes mesmos autores fazem tambm referncia ao j findo modo de tabelamento dos preos bsicos para o
solo destinado a funes agrcolas, segundo graus escalonados consoante a verificao de determinados critrios,
criado pela j referida legislao de 1977, tendo este regime tambm sido declarado inconstitucional pelo Acrdo n.
5/1980 da Corte Costituzionale.
86
MORELLI, MARCO, L'indennit di espropriazione nel Testo Unico, Halley, 2006. (consultado no Google Books).
93


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Quanto aos modos de determinao do preo, prev-se um regime geral ou subsidirio (artigos 32.
a 34. do TU), regras especiais em funo do bem e da onerao em causa (artigos 37. e
seguintes) e regras especficas, em funo do interesse pblico em causa (artigos 51. e seguintes).
Entre as regras gerais, de salientar a norma anti-abuso do artigo 32., n. 2, nos termos da qual
no so indemnizveis os prejuzos que hajam sido propositadamente causados pelo prprio
particular, com vista a ser ressarcido pela expropriao, havendo para tal efeito uma presuno
inilidvel de que so abusivas as construes, plantaes e benfeitorias em geral, que hajam sido
concretizadas aps a notificao do procedimento de expropriao. Alm desse aspecto, no clculo
do montante da indemnizao tambm deve ser tido em conta todo o vnculo de natureza no
expropriativa que onere a propriedade do particular (artigo 32., n. 1).
Quanto ao momento de determinao do valor, no que se refere expropriao de rea edificvel, o
ponto de partida sempre o valor de mercado do imvel data de aprovao do decreto de
expropriao ou do acordo de cesso, excluindo-se, sempre, o relevo que possam assumir as
construes ilegais (artigo 37., n.
os
1 e 3 do TU).
Ademais, existem prmios e redues do valor indemnizatrio determinados consoante os casos,
sendo o valor de mercado reduzido em 25% quando a expropriao se destine a aplicar medidas de
reforma econmico-social (n. 1, in fine)
87
ou, sendo aumentado em 10%, quando, tendo havido
lugar a acordo de cesso, ou no o tendo havido por motivo no imputvel ao particular.
Prevem-se tambm regras destinadas a garantir a coerncia entre a valorao urbanstica do bem
e a valorao fiscal relativa aos ltimos cinco anos, regras essas que garantem que a Administrao
indemnizar o particular pela valorao menor, sendo certo que haver lugar a indemnizao do
particular pelo imposto municipal sobre imveis pago em excesso nos referidos perodos tributrios,
caso se conclua ser a valorao fiscal superior valorao urbanstica do bem (cfr. artigo 37., n.
os
7
e 8 do TU).
Se se tratar de terreno agrcola, a indemnizao corresponde ao valor agrcola mdio
correspondente ao tipo de cultura efectivamente praticado (cfr. artigo 37., n. 9, do TU).
Quanto indemnizao pelo sacrifcio, resultante do planeamento urbanstico, o artigo 39. do TU
apenas refere que a indemnizao deve ser proporcional ao dano efectivamente produzido (n. 1), e
que os planos podem conter, desde logo, o valor indemnizatrio ou o seu modo de clculo (n. 2,
primeira parte), e consagra de resto apenas garantias dos particulares nessa matria (n.
os
2 e
seguintes).
Tratando-se de rea no edificvel, o regime vem previsto nos artigos 40. e 42. do TU. Segundo
essas disposies normativas, o valor determinado com base no valor agrcola da propriedade,
tendo em conta a cultura efectivamente praticada e o valor das instalaes legitimamente edificadas

87
A razo de ser desta medida prende-se com a jurisprudncia do TEDH, j referida supra, e da necessidade de se
verificar um imperioso interesse pblico relativo a medidas de justia social ou de reforma econmica para que se possa
desviar do princpio geral da indemnizao pelo valor de mercado do bem.
94


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e relacionadas com a explorao agrcola, sem se valorizar a possvel ou efectiva utilizao diversa
(artigo 40., n. 1). Caso o terreno no seja efectivamente cultivado, a indemnizao calculada
com recurso ao valor agrcola mdio que corresponda ao tipo de cultura predominante na zona,
acrescido do valor das instalaes legitimamente edificadas. Este valor ainda aumentado caso o
proprietrio seja cultivador directo ou empreendedor agrcola a ttulo principal, calculando-se tal
aumento pelo valor agrcola mdio, correspondente ao tipo de cultura efectivamente praticada (n. 4
do artigo 40.), e ainda lhe devida indemnizao no valor do montante pago a ttulo de imposto
pela aquisio do imvel (artigo 40., n. 5).
J o artigo 42. do TU, prev a indemnizao de quem explore legitimamente o terreno agrcola e
no sendo no entanto proprietrio do bem em causa, a qual calculada nos mesmos moldes que a
indemnizao adicional do proprietrio cultivador directo ou empreendedor agrcola, nos termos do
artigo 40., n. 4.
2.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao
2.4.1 - Regime jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
O regime jurdico da execuo urbanstica tem natureza administrativa, cabendo a execuo aos
municpios e tambm aos particulares nos projectos de sua iniciativa, sob fiscalizao municipal.
Porm, esse regime no estanque nem impermevel ao direito privado. Nomeadamente, em
resultado da compensao perequativa efectuada no mbito da planificao, mediante o princpio
da distribuio igualitria dos direitos edificatrios entre os proprietrios fundirios da rea objecto
de planeamento, desenvolveu-se uma prtica comercial entre os privados de negociao e
transferncia desses mesmos direitos de edificao entre os particulares, sendo tais contratos
conhecidos como contratos de transferimento di cubatura (sobre o modo como operam estes
contratos, cfr. infra, 5.2).
2.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
As regies tendem, em regra, a reproduzir o que j vinha previsto na LU de 1942, ao no se
estabelecer um prazo de validade para os planos de coordenao territorial e, to-pouco, para o
plano regulador geral (cfr. artigos 6. e 10., respectivamente da Lei citada).
Porm, quanto ao piano particolareggiati, o decreto de aprovao do mesmo deve prever um lapso
de tempo no inferior a 10 anos para o elaborar e executar (cfr. artigo 16., 5. pargrafo). Findo tal
prazo, e caso no haja aprovao de outro plano idntico para a rea em causa, o plano ineficaz
para as reas que no hajam sido objecto das intervenes a previstas (artigo 17.). Na falta de
piano particolareggiati para uma determinada rea, e perante a inrcia da Commune, pode ser
requerido ao prefetto que elabore o plano em questo, em substituio do municpio (artigo 17., 2.
95


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pargrafo e artigo 14., 2. pargrafo para o qual a anterior disposio remete). Todavia, quanto a
este ltimo aspecto, o que resulta da legislao regional a interveno substitutiva no do prefetto
(que representa o Estado Central), mas sim da Regio (cfr. artigo 14., n. 7 da Lei Regional da
Lombardia n. 12, de 11 de Maro de 2005 e artigo 50. da Lei Regional da Toscana, n. 1, de 3 de
Janeiro de 2005).
Quanto ao grau de programao da execuo dos planos, na Lombardia, o Plano Regional
actualizado anualmente, mediante o programa regional de desenvolvimento, ou atravs do
documento estratgico anual. Tal actualizao pode implicar a introduo de modificaes e
integraes, com base em estudos e projectos, em coordenao com outros actos da programao
regional, e. ainda, com actos de outras regies, do Estado ou da Unio Europeia (artigo 22., n. 1,
da LRL).
A nvel municipal, com a separao do Piano Regolatore Generale em diversos instrumentos, a
planificao geral territorial nem sempre reveste carcter vinculativo para os particulares, com a
excepo do regulamento urbanstico aprovado pelo Municpio (contudo, na Lombardia, s o
documento di piano no oponvel aos particulares e tem validade limitada a um quinqunio cfr.
n.
os
3 e 4 do artigo 8. da LRL). Em Itlia, nos piani attuativi que se funda a maior parte da
execuo urbanstica
88
.
Assume, nesta sede, particular relevncia, a execuo efectuada pelos particulares, normalmente
mediante piani di lottizassioni, que so geralmente objecto de convenzione edilizia, nos termos da
qual se alcanam acordos com o municpio sobre diversas questes, designadamente, cedncias
para o domnio pblico, custos assumidos pelos particulares pelas obras de infra-estruturao
primria e secundria, bem como compensaes perequativas, a que possa haver lugar.
Prev-se que os piani attuativi e os loteamentos devam ter a sua execuo concluda num prazo
mximo de 10 anos, mas que pode ser inferior, caso o municpio assim o entenda, sob pena de
caducidade
89
.
Na Lombardia fixado um prazo para o municpio aprovar os piani attuativi apresentados pelos
particulares 90 dias, o qual apenas poder ser interrompido caso o municpio requeira, no primeiro
tero do prazo, que os particulares integrem documentalmente as alteraes ao projecto,
necessrias para adequ-lo s prescries normativas vigentes artigo 14., n. 1 da LRL. A no

88
Na Toscana, revestem especial importncia os piani complesso dintervento (artigos 56. e 57. da LRT), que so
comummente designado por piani operativi, instrumento a meio caminho entre o piani attuativi e variantes da parte
preceptiva do antigo Piano Regolatore Generale, sendo um dos modos preferenciais de execuo do programa
estratgico do piano strutturale pelo prprio municpio. Contudo, tm a curiosidade de disporem de uma eficcia
temporal limitada no tempo, e que, a no ser que haja prorrogao ou outra deciso do Municpio, termina com o fim do
mandato do rgo executivo municipal que promoveu o plano em questo.
Alis, com este refundar do que o Piano Regolatore Generale, em consonncia com a emancipao legislativa e
administrativa das Regies, que se dispensam, inclusivamente, os anteriores Programmi Pluriennali di Attuazione, a que
BETANCOR RODRGUEZ e GARCA-BELLIDO (2001) faziam referncia.
89
Ver LRT artigo 68..
96


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aprovao do plano d lugar, a requerimento do particular, interveno substitutiva da regio ou
da provncia cfr. artigo 14., n.
os
6 a 11 da LRL.
J os planos supra-municipais devem ser operacionalizados pelos planos municipais, que com eles
se devem conformar, muitas vezes coercivamente, pois so adoptadas medidas preventivas,
impedindo os municpios e os particulares de praticarem actos que ponham em causa o efeito til
dos referidos planos. Caso os municpios no colaborem, a provncia ou a regio podem intervir
substitutivamente e adaptar coercivamente o plano municipal (cfr. artigo 50., n. 1 da LRT, que
atribui tal competncia Regio em caso de no adequao de planos municipais com o plano
regional).
Na Toscana, encontram-se modos especficos de dirimir litgios de planificao, concretamente: (i)
os accordi di pianificazione (artigos 21. a 23. da LRT), prvios aos litgios, e (ii) a Conferenza
paritetica interistituzionale (artigos 24. a 26. da LRT), rgo consultivo, cujo parecer pode legitimar
a adopo de medidas de salvaguarda.
2.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica).
A Administrao mantm sempre uma funo de controlo, uma vez que a execuo ter de ser
previamente licenciada pelo Municpio, salvo naqueles casos em que baste uma mera notificao de
incio de actividade pelo particular
90
. Por outro lado, a Administrao pode executar directamente os
planos, mediante planos de pormenor de iniciativa pblica (v.g. piano particoloreggiato), e mediante
a prpria promoo da transformao fundiria (ainda que no construa directamente os edifcios e
demais infra-estruturas).
Por ltimo, a Administrao pode tambm actuar de modo indirecto, inclusivamente com a
colaborao de particulares, mediante a criao de empresas pblicas e/ou outras entidades que
promovero, elas mesmas, a execuo urbanstica.
J no que respeita aos particulares, os proprietrios podem formar um consorzio para elaborao,
do projecto de transformao fundiria pretendido (planificao de iniciativa privada v.g. piani di
lottizazioni), e depois executarem-no.
Os promotores no proprietrios, tambm podem promover planos, e podem vir a beneficiar das
expropriaes que a Administrao far a seu favor, sendo certo que, nesse caso, suportam o custo
de expropriao que, por no estar verdadeiramente adstrito a prosseguir a funo social da
propriedade, ou pelo menos no directamente, equivale ao valor de mercado dos bens (v. supra)
91
.

90
Sendo certo que o leque de situaes onde se pretere a licena em prol da notificao tem aumentado
substancialmente, sobretudo com a aprovao do Testo nico sullEdilizia.
91
Obviamente dever-se- submeter tal promoo e execuo dos planos s regras relativas contratao pblica
resultantes das Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento e do Conselho, relativas harmonizao dos
procedimentos de contratao pblica na Unio Europeia, transposta pelo Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
97


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2.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
A obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos depende
normalmente do modo de execuo urbanstica em causa, consoante seja de iniciativa pblica ou
privada
92
.
Nos casos de iniciativa pblica, o modo normal de obteno dos solos mediante a expropriao,
quer seja coerciva, quer seja acordada com o particular, aps a declarao de interesse pblico
conducente expropriao.
Nestes casos, a carga edificvel tida em considerao aquela que se encontra materializada em
edifcio existente, ou que corresponde aos direitos edificatrios do particular, tendo em conta as
normas urbansticas sobre as possibilidades de edificao para aquele local (v. supra e infra, a
propsito dos critrios de valorao do bem expropriado).
Alm dessa situao, pode tambm obter-se o solo mediante permuta ou compensao (atribuindo-
se direitos edificatrios
93
) ao particular cuja propriedade se pretenda adquirir.
Nos casos de execuo de iniciativa particular, a obteno dos solos resulta normalmente das
cedncias para o domnio pblico municipal contratadas com os promotores urbansticos.
2.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao.
As cedncias so, regra geral, passveis de negociao entre o particular e o municpio em sede de
convenzione edilizia a qual incide sobre um piano di lottizzazioni [cfr. artigos 46., n. 1, alnea a) e
47., ambos da LRL e artigo 70. da LRT]. Assim, deve haver lugar a cesso gratuita de terrenos,
em moldes a negociar entre as partes, e que so balizados pelos encargos que os proprietrios
devem legitimamente suportar pelas obras de urbanizao primria e secundria para a rea em
questo. Os encargos podem tambm ser suportados pelos particulares sob a forma de pagamento
de contributi e/ou mediante a cedncia de outros terrenos, em termos proporcionais aos encargos
comprovadamente a suportar pelo municpio para assegurar a urbanizao primria e secundria.
Nos demais casos ou seja, naqueles que no so objecto de convenzione edilizia tambm
devem ser feitas cedncias (que podem implicar o pagamento de uma contrapartida pela

servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decreto Legislativo 12 aprile 2006), quando se
verifiquem os pressupostos que do lugar aplicao de tal regime (nomeadamente quanto ao montante mnimo para a
aplicao do regime em causa, entre outros). Porm, as legislaes regionais so omissas nesta matria.
92
Nesse sentido, v. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001).
93
Sobre essas compensaes, v. infra os mecanismos perequativos escala local.
98


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expropriao, ou no, consoante a legislao aplicvel) para a urbanizao dita primria (v.g. artigo
47. da LRL).
2.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
Em Itlia essencial o acordo entre o Municpio e os particulares, no caso de serem estes a
providenciar a execuo urbanstica. Dispe a lei que os gastos derivados da urbanizao primria
(que corresponde construo de estradas, ligaes a gua, gs, etc.) e parte dos gastos com a
urbanizao secundria (que inclui outros equipamentos, como escolas, clnicas, postos de polcia,
etc.) esto a cargo dos particulares. Porm, no primeiro caso o pagamento feito entrada, e de
forma igualitria, e no segundo caso, feito em funo da localizao da concreta parcela e das
caractersticas do seu aproveitamento
94
.
Em qualquer caso, tomando o exemplo da Toscana, so devidas taxas pela emisso da autorizao
de construir e pela declarao de incio da operao urbanstica, quando seja dispensada a
autorizao, sempre que se verifique:
a) Um aumento da superfcie til do edifcio;
b) Uma mutao da destinao do uso do edifcio;
c) Um aumento do nmero de unidades imobilirias.
Est em causa a taxa pela construo de edifcio entre 5 a 20% do valor total da construo
(sendo esse valor calculado de forma oficial, de acordo com dados quinquenais do Instituto Nacional
de Estatstica Italiano ISTAT) artigo 121., n. 4.
2.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
Os encargos tidos com a urbanizao dependem em regra da entidade que tenha tido a iniciativa de
proceder a tal urbanizao. Caso se trate de iniciativa privada, a urbanizao no deve acarretar
encargos para o Municpio, ou, caso os implique, devem estes ser diminutos e suportados
maioritariamente pelos particulares.
No caso de se tratar de execuo de iniciativa pblica, pode acarretar custos considerveis para o
Municpio e de difcil ressarcimento, mesmo a longo prazo. Fora estes casos, e atendendo
actividade de construo propriamente dita, o Municpio impe encargos considerveis aos
particulares com o intuito de se ver ressarcido pelos custos no amortizveis tidos com infra-
estruturas e servios pblicos.

94
BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001)
99


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Assim, as novas construes, a ampliao de edifcios existentes ou a reestruturao edificatria,
so objecto de uma taxa que calculada com base em dois valores: (i) o custo de construo do
edifcio, de acordo com os critrios de clculo do custo de construo estabelecidos por cada
Regio (cfr. artigo 16, n. 9, do Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia, p.ex., artigos 48. da LRL e 121. da LRT)
95
, (ii) os oneri di urbanizzazione (encargos tidos
com a urbanizao, v., p.ex., artigo 44. da LRL), devidos nos casos em que no tenha havido um
plano e uma convenzione edilizia prvia, que fixasse o modo como seriam repartidos os custos com
a urbanizao primria e secundria.
2.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
Todos os municpios devem garantir uma determinada quota de alojamento social (edilizia
residenziale pubblica) no seu territrio. Alm disso, existe, designadamente na Toscana, a
possibilidade de se recorrer construo convencionada (artigos 122. e 123. da LRT). Consiste
essa conveno na celebrao de um acordo entre o construtor e o municpio, mediante o qual
aquele aceita praticar certos preos de venda dos imveis construdos ou reconstrudos ou de
fraces destes, e este liquida o cnone imobilirio pela taxa mais baixa aplicvel.
Alm disso, comum a regio instituir fundos destinados execuo das polticas residenciais
pblicas, entre as quais a reabilitao urbana, o apoio aquisio de casa prpria ou de alojamento
de casa prpria.
2.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
2.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
Os critrios administrativos de valorao do solo so aqueles a que j fizemos referncia, a
propsito da expropriao por causa de utilidade pblica.
Reiterando o que ento se avanou, o ponto de partida sempre o valor de mercado do bem, sendo
depois tal valor ponderado em razo da funo social da propriedade; esse valor ser reduzido, a
no ser nos casos de expropriao em benefcio de privados, no se levando em qualquer caso em
conta a mais-valia resultante do planeamento da rea em causa
96
.

95
Nos casos de nova construo, o contributo devido varia em regra entre 5 a 20% (cfr. disposies citadas no corpo do
texto ao qual esta nota se refere). Tratando-se de reabilitao urbanstica que no importe demolio e reconstruo,
veja-se, p.ex, o n. 6, do artigo 48. da LRL, onde se determina o pagamento de uma taxa calculada num valor entre 1 a
5% do custo de construo.
96
Tambm nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO (2001)
100


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Alm disso, existem critrios de valorao especficos para o solo edificvel, o solo legitimamente
edificado e o solo no edificvel (geralmente, destinado actividade agrcola).
Por isso, a valorao fiscal e urbanstica do solo no apresenta correspondncia. Porm, existem
mecanismos para garantir a convergncia entre os distintos critrios de valorao, como se referiu
no ponto 3.5.
97
.
2.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano
Critrio de determinao do justo valor
O critrio de determinao do justo valor parte do valor actual do solo, antes de ser desencadeado o
procedimento que culminar com a expropriao, ou seja, no valor do solo no deve entrar em
conta o valor acrescentado que resulta do plano ou das obras pblicas que se iro realizar no local
da expropriao, nem to-pouco da perda de valor que resulta do vnculo conducente
expropriao de que onerado o imvel (cfr. artigo 32. do TU).
Em todo o caso, sempre se exclui a construo clandestina e ilegal do valor indemnizvel, excepto
quando j exista uma deciso favorvel da Administrao relativamente a um pedido de legalizao,
ainda que no tenha sido notificada ao particular (v. supra).
Modos de pagamento do justo valor
- Pagamento em dinheiro (cfr. artigos 26. e seguintes do TU);
- Compensao ope legis nos casos de expropriao parcial de onde resulte uma vantagem
patrimonial para o particular no que concerne parte no expropriada (cfr. artigo 33. do TU);
- Compensao perequativa (cfr. artigo 11., n. 3, da LRL): atravs da permuta de terrenos ou da
atribuio de direitos edificatrios.
A garantia de igualdade de tratamento
A garantia de igualdade de tratamento um propsito presente no sistema de planeamento italiana,
presente por via da perequao. Alm disso, essa preocupao garantstica tambm est presente
na assuno dos custos de urbanizao pelos proprietrios interessados. Com efeito, prev-se que
os mesmos paguem uma contribuio per capita pelos encargos tidos com a urbanizao primria,
e uma contribuio proporcional, de acordo com as caractersticas e valor da propriedade de cada
um, pelos encargos com a urbanizao secundria.
Os mecanismos perequativos no mbito dos planos

97
Porventura por ser o estudo anterior entrada em vigor do TU, no tm razo BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO
(2001) ao afirmar que no h correspondncia entre as formas de valorao urbanstica e fiscal do solo.
101


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No mbito da perequao, em Itlia, distingue-se entre perequao e compensao. No primeiro
caso, trata-se da atribuio a todos os proprietrios de imveis em determinada rea, de direitos
edificatrios de acordo com um certo ndice de edificabilidade. No segundo caso, o que est em
causa o mecanismo de permuta de terrenos ou de atribuio de direitos edificatrios, a um
particular, em razo de um determinado sacrifcio que lhe foi imposto
98
.
O que torna o mecanismo verdadeiramente digno de nota e de ateno, o facto de, desde h
muito, se considerar que o ius aedificandi pode ser objecto de comrcio jurdico
99
.
Assim, os privados celebram um contrato de transferncia de volumetria (ou de cubatura, uma vez
que a volumetria edificatria equivale ao m
3
/m
2
que se pode construir), mediante o qual um deles
transfere a capacidade edificatria (ou parte dela) para que um outro possa obter, ou aumentar, a
sua capacidade edificatria.
Este contrato tpico, apesar da indefinio do seu regime, permitiu que se ultrapassassem alguns
obstculos no domnio da repartio de benefcios e encargos de acordo com padres de equidade,
uma vez que se passou a permitir deste modo que, entre outros, os proprietrios de imveis
onerados com condicionantes ou servides de direito pblico, pudessem ser ressarcidos, mediante
um preo mais justo, pelo encargo da decorrente, permitindo desse modo que um outro particular
disponha de uma volumetria maior do que aquela que lhe era originalmente atribuda, sem que para
isso necessite de adquirir e anexar terrenos contguos
100
.
2.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal.
Apesar de no ordenamento jurdico italiano ser comum encontrar-se, escala local, a vertente da
perequao, que consiste na atribuio de iguais direitos edificatrios a todos os proprietrios
fundirios, esta varia muitssimo em funo da legislao regional que se seja chamado a
interpretar. Ora, sendo herclea a tarefa de analisar exaustivamente a 20 sub-ordenamentos
Lombardia e Toscana, sem prejuzo de se poderem encontrar muitos outros mecanismos em
Itlia.
Dito isto, certo dizer que o princpio da igualdade encarado em Itlia como sendo aplicvel e
determinante aquando da planificao urbanstica, e tambm, como sendo um elemento importante
de solidariedade territorial.

98
Cfr. MAZZA, M. GRAZIA, Il trasferimento della capacit edificatoria. Disciplina, effetti ed opportunit pubbliche e private,
Halley (2005), pginas 9 e seguintes.
99
Alis, -o a tal ponto que a cidade de Milo tem inclusivamente uma plataforma on-line que actua como se de um
mercado bolsista para estes ttulos (direitos edificatrios) se tratasse. Nesse sentido, cfr. BOSCOLO, EMANUELE Lvolution
du droit de lurbanisme en Italie en 2005 et 2006, disponvel em www.gridauh.fr.
100
MARIO LIBERTINI, I transferimenti di cubatura in I contratti del comercio, dellindustria e del mercato finanziario
(Coord. FRANCESCO GALGANO), pginas 2253 e seguintes (tomo 3).
102


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1) A perequao escala local
escala local, a perequao garantida (i) pela atribuio de direitos edificatrios de acordo com o
ndice de edificabilidade estabelecido no plano e (ii) pela possibilidade de os mesmos serem
transaccionveis, pela obrigao de contribuio per capita pela totalidade das infra-estruturas
primrias e de contribuio proporcional por parte das infra-estruturas secundrias necessrias para
o correcto desenvolvimento urbanstico do local objecto de planificao, bem como (iii) atravs do
pagamento das taxas urbansticas.
2) A perequao escala supra-municipal
Existe perequao a nvel Estadual em prol dos territrios (que podem ser municpios, provncias ou
mesmo regies) com menor capacidade tributria per capita, tendo para tal efeito sido constitudo
um fundo de perequao artigo 119. da CI.
A nvel regional, no que respeita Lombardia, a legislao regional remete para o Plano Territorial
Regional a determinao das formas de compensao econmico-financeira a favor das entidades
locais sujeitas a limitaes da possibilidade de desenvolvimento, bem como as modalidades de
compensao ambiental e energtica pelas intervenes que determinam impactos relevantes no
territrio, mesmo para as comunas no directamente interessadas nas intervenes especficas.
Para tal fim, a Regio disponibiliza fundos prprios ou indica a modalidade de diviso solidria entre
as entidades locais das vantagens e dos encargos devidos resultantes dos diferentes potenciais de
desenvolvimento e das sujeies de sustentabilidade em consequncia do contedo da
programao regional [cfr. artigo 19., n. 2, alnea c) da Lei Regional da Lombardia n. 12, de 11 de
Maro de 2005, com as alteraes introduzidas pela Lei Regional da Lombardia n. 4, de 2008]. No
mesmo sentido dispe a legislao da Toscana cfr. artigo 48., n. 4, alnea a) da LRT.
Tambm na Lombardia, se prev o apoio financeiro da Regio para a planificao municipal,
nomeadamente dos municpios de menor dimenso, individualmente, ou congregados em
associao intermunicipal artigo 24.
2.5.4 - Fiscalidade urbanstica
Existem mecanismos fiscais e expropriativos com vista a prevenir comportamentos especulativos.
Tributam-se as mais-valias se a propriedade for vendida menos de 5 anos aps a compra, e h
tambm lugar a tributao agravada dos rendimentos de bens imveis (presume-se o rendimento
ser de mais 1/3), se no forem usados para fins habitacionais (de residncia permanente) ou no
forem objecto de arrendamento cfr. artigos 36. a 41., e em particular o artigo 38., do Testo unico
delle imposte sui redditi, del 22 dicembre 1986 n. 917 (doravante TUIR)
101
.

101
Para compreender melhor esse agravamento, necessrio explicar como se calculam os rendimentos gerados por
um bem imvel. De acordo com a legislao fiscal Italiana, um bem imvel gera diferentes tipos de rendimentos (reditti
fondiari): redditi dominicali dei terreni, redditi agrari e redditi dei fabbricati. Ora, aquilo que aqui est em causa so os
103


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A socializao das mais-valias alcanada atravs da poltica tributria (taxas e impostos), que
pretende recuperar as mais-valias obtidas de forma especulativa.
2.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de
imveis
A propriedade dos imveis objecto de tributao atravs do Imposta comunale sugli immobili
(doravante ICI - Imposto Comunal sobre Imveis
102
) sendo a taxa e o modo de clculo definidos
por cada municpio, mas cumprindo os limites fixados no artigo 6. do D.Lgs. n. 504/1992: limite
mnimo de 0,4% e limite mximo de 0,7%. Existem isenes, entre as quais se salienta a iseno de
tributao quando o imvel se destine habitao principal do sujeito passivo.
J a transmisso de imveis pode ser sujeita a diversos tributos.
Por um lado, so considerados rendimentos para efeitos de tributao do sujeito tributrio
103
, ainda
que pela aplicao de uma taxa liberatria de 20%, as mais-valias que resultem de:
a) Loteamento de terreno e/ou realizao de obras destinadas a tornar o terreno edificvel
[artigo 67., n. 1, alnea a) do TUIR];
b) Compra/Doao/Aquisio por via sucessria de um imvel e sucessiva venda por um
preo superior, desde que entre a aquisio e a alienao no decorram cinco anos [artigo
67., alnea b) do TUIR].
Por outro lado, e alm deste imposto (eventual), em princpio so sempre devidos os seguintes trs
tributos:
a) Imposto de Registo (imposta di registro);
b) Imposto hipotecrio (Imposta ipotecaria)
104
que de 2% para os imveis destinados
habitao, de 3% para os demais, e fixo (168) quando se trate de primeira habitao;
c) Imposto cadastral (imposta catastale) 1% ou fixo (168) quando se trate de primeira
habitao.
Consoante os casos, a natureza dos contratantes e a funo do imvel, h tambm lugar a
tributao de IVA.

rendimentos de edifcios (redditi dei fabbricati), que so sempre devidos e calculados com base em mtodos indicirios
(valor cadastral do bem), e que so objecto de agravamento quando se presumam comportamentos especulativos.
102
Vide, http://www.finanze.it/export/finanze/Per_conoscere_il_fisco/Fiscalita_locale/ici/index.htm.
103
Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) ou Imposta sul reddito delle societ (IRES), caso se trate da
tributao de pessoa singular ou de pessoa colectiva, respectivamente.
104
D. Lgs. 31 ottobre 1990 n. 347, recante "Testo unico delle disposizioni concernenti le imposte ipotecaria e catastale"
(Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 277 del 27/11/1990).
104


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2.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
Tais contribuies, conhecidas como contributi di migloria (a que se faz referncia, desde logo, no
artigo 24., n. 1 da Legge Urbanistica), so hoje reconduzidas aos chamados imposte di scopo, que
mais no so do que impostos locais a que os municpios podem recorrer para a recuperao de
parte dos custos decorrentes de obras pblicas ou de urbanizao, na proporo das mais-valias
da resultantes para os proprietrios da rea em questo, ou das reas confinantes
105
.
2.6. Fontes
Constituio da Repblica Italiana
Legislao nacional:
Lei n. 1150 de 17 de Agosto de 1942 Legge Urbanistica
Decreto Interministerial n. 1444, de 2 de Abril de 1968
Testo unico sulle espropiazioni per pubblica utilit (D.P.R. 327/2001)
Testo unico delle imposte sui redditi, del 22 dicembre 1986 n. 917
D. Lgs. 31 ottobre 1990 n. 347, recante "Testo unico delle disposizioni concernenti le
imposte ipotecaria e catastale" (Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 277 del 27/11/1990)
Legislao regional:
Lombardia
Legge Regionale 11 marzo 2005, n. 12 Legge per il governo del territrio (B.U.R.L. n. 11
del 16 marzo 2005, 1 s.o.).
Legge Regionale 4 dicembre 2009 , n. 27 Testo unico delle leggi regionali in materia di
edilizia residenziale pubblica (BURL n. 49, 2 suppl. ord. del 09 Dicembre 2009).
Toscana
Lei Regional da Toscana sobre Governo do Territrio
Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
45 del 24 febbraio 2004 - Supplemento Ordinario n. 28.
Fontes jurisprudenciais

105
Descrevendo esse imposto, cfr. SUMIRASCHILa Tassazione di Scopo per la Fiscalit Locale: Buone Pratiche Straniere
e Sperimentazioni Italiane (2010), disponvel em http://www.inter-
net.it/aisre/minisito/CD2010/pendrive/Paper/Sumiraschi1.pdf.
105


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Jurisprudncia do Tribunal Constitucional disponvel uma recolha em www.eddyburg.it
Outras fontes bibliogrficas:
BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Sntesis General De Los Estudios Comparados De
Las Legislaciones Urbansticas En Algunos Pases Occidentales, CyTET, XXXIII (127)
2001, Ministerio del Fomento, pgs. 87-144.
LIBERTINI, MARIO, I transferimenti di cubatura in I contratti del comercio, dellindustria e del
mercato finanziario (Coord. Francesco Galgano), pp. 2253 e segs. (tomo 3).
Relatrios sobre o Direito do Urbanismo em Itlia disponveis em www.gridauh.fr
- ROCCELLA, ALBERTO, Le Droit de lUrbanisme en Italie (1996)
- BOSCOLO, EMANUELE, Lvolution du droit de lurbanisme en Italie en 2005 et 2006
www.inu.it
http://www.rapportodalterritorioinu.it/Pagine/Caratteri_strutturali_piani.pdf.
http://www.rapportodalterritorioinu.it/Pagine/Piani_quadri_regionali.pdf
Extractos em www.googlebooks.com das seguintes obras:
MAZZA, M. GRAZIA, Il trasferimento della capacit edificatoria. Disciplina, effetti ed opportunit
pubbliche e private, Halley (2005), pp. 9 e segs.
MORELLI, MARCO, L'indennit di espropriazione nel Testo Unico, Halley, 2006.
MORELLI, MARCO, La Planificazione urbanstica. Dal piano regolatore generale ai piani
attuativi, Halley, 2007.
CAPALBO, ANGELO, Gli strumenti di pianificazione urbanistica. Dal programma di fabbricazione
al piano strutturale, Halley, 2006.
www.planum.net
http://www.planum.net/journals/ns-uri-i.html
www.pausania.it
http://www.urbium.it/site/vincoli_urbanistici.asp?IDPagina=6
www.eddyburg.it
106


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3. ORDENAMENTO JURDICO HOLANDS
3.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
3.1.1 - Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
Na Holanda, os aspectos relevantes para o regime jurdico dos solos que encontram consagrao
supralegal so o princpio da descentralizao
106
(artigo 124. da Constituio), a expropriao
integral, parcial e pelo sacrifcio (artigo 14. da Constituio
107
) e as competncias das autoridades
pblicas no que diz respeito ao ambiente e habitao (artigos 21. e 22. da Constituio)
108
.
Refere-se, ainda, a importncia atribuda s autoridades da gua, na organizao administrativa do
Reino da Holanda, sendo inclusivamente democraticamente eleitas e tendo sede constitucional.
O entendimento deste modelo implica a considerao da particular e delicada situao geogrfica
do Estado Holands, constitudo por um territrio exguo, densamente populado e que enfrenta
enormes riscos ambientais, decorrentes do facto de grande parte do territrio se encontrar abaixo
do nvel do mar. Alis, uma das razes apontadas para o modelo de governana holands, baseado
na concertao e cooperao entre as vrias entidades pblicas e privadas, no apenas no
ordenamento do territrio, mas nas decises polticas e econmicas em geral, e que conhecido
como o modelo dos polders (terrenos conquistados ao mar), exactamente a necessidade de
grande cooperao, decorrente da situao de grave risco de inundaes que o pas enfrenta.
Assim, o risco de cheias de grande magnitude (entre as quais se contam duas grandes no sculo
XX) um pressuposto que condiciona toda a organizao fundiria neerlandesa.
Outro aspecto essencial a levar em conta na Holanda, a circunstncia de, historicamente, se ter
registado uma diferena pequena (e que, alis, chegou a ser meramente residual) entre os valores
dos terrenos destinados agricultura e dos terrenos urbanos. Com efeito, a Holanda um pas
onde se pratica uma agricultura de alta intensidade
109
, e, como tal, ainda hoje o valor do terreno

106
Nos termos da prpria Constituio, a Holanda um Estado unitrio descentralizado (gedecentraliseerde
eenheidsstaat).
107
O artigo 14. da Constituio Holandesa: prev a expropriao mediante declarao de interesse pblico e prvia
garantia de total compensao, nos termos a regular por lei (n. 1), a excepo de prvia garantia, em casos de
urgncia, que requeira expropriao imediata (n. 2). Tambm expropriao parcial e a indemnizao pelo sacrifcio so
definidas por lei (n. 3).
108
Nos termos do artigo 21. - Incumbe s autoridades estatais manter o pas habitvel e proteger e melhorar o
ambiente. No artigo 22., estabelece-se a obrigao de promoo da sade da populao (n. 1), a obrigao de prover
suficientes habitaes (n. 2) e a obrigao de promover o desenvolvimento social e cultural e de prover actividades
ldicas.
109
Sendo inclusivamente o segundo maior exportador mundial de produtos agro-alimentares, cfr.
http://repository.tudelft.nl/assets/uuid:a90d59ad-071c-44eb-a9bb.../225363.pdf .
107


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agrcola tem um valor superior ao que comummente se encontra nos demais pases europeus, pese
embora a diferena entre os valores em questo se ter vindo a acentuar nos ltimos anos.
3.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
A Lei da habitao (Woningwet)
110
, de 1901, originou o direito do urbanismo contemporneo
holands, sendo considerada como o instrumento legal que, na primeira metade do sculo XX,
permitiu dar uma resposta eficaz a uma grave carncia social, que ento se traduzia na escassez e
nas pssimas condies dos alojamentos destinados classe trabalhadora. Nos termos desta Lei,
reforou-se o papel que vinha sendo desempenhado pelas comisses municipais de esttica urbana
(schoonheidscommissies) em matria de apreciao de projectos sujeitos a licenciamento
municipal, tornando obrigatria a criao de comisses municipais de bem-estar
(welstandscommissies), enquanto rgos consultivos independentes, constitudos maioritariamente
por arquitectos.
Para garantir a qualidade urbanstica, a Woningwet estabeleceu o princpio de que as novas
extenses das cidades e vilas seriam obrigatoriamente precedidas por planos de uso do solo,
elaborados e aprovados pelo municpio, denominados planos de expanso urbana
(uitbreidingsplannen). Previa-se, ainda, que os Conselhos Municipais teriam poderes para adoptar
medidas preventivas, destinadas a inibir novas construes ou usos do solo incompatveis com o
plano a aprovar ou a executar.
Em 1921, o plano de expanso urbana passa a ser apto a regular a utilizao do solo em geral e
no apenas as extenses das cidades e vilas. A desconformidade das pretenses urbansticas, com
plano de expanso, passa a constituir fundamento vinculado para o indeferimento do pedido de
licena de construo
111
.
Outro trao que caracteriza o sistema holands o de se encontrar uma expanso urbana
exclusivamente conduzida pelos municpios as urbanizaes de iniciativa privada so uma
realidade recente na Holanda aliada a uma construo macia de habitaes.
Com a Lei de Ordenamento do Territrio (Wet op de Ruimtelijke Ordening WRO), de 1962
112
,
passam a prever-se os planos municipais de utilizao do solo ou planos de destino do solo
(bestemmingsplannen), de elaborao obrigatria e com a vocao de regulamentar o
desenvolvimento urbano no seu todo.

110
Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet, disponvel em http://wetten.overheid.nl
111
F.A.M. Hobma and E.T. Schutte-Postma, Planning Law in the Netherlands , An Introduction.
112
Que conheceu duas grandes revises, em 1985 e 1980. A verso actualizada encontra-se disponvel em
http://wetten.overheid.nl, e uma verso em ingls (vigente a 5 de Maio de 2008) encontra-se igualmente disponvel em
http://www.internationalplanninglaw.com/files_content/081006%20English%20text%20Wro.pdf.
108


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Em 1991, foi aprovada uma nova Woningwet (doravante Ww
113
), que apesar de ter tido algumas
alteraes de relevo desde ento, a lei actualmente em vigor em matria de habitao e de
licenciamento de edificaes. Em 1997, foi adoptada a poltica de revitalizao das grandes cidades
(GSB), que constitui um impulso muito forte para a reabilitao urbana.
Com a criao das reas metropolitanas
114
, conheceu-se tambm uma alterao importante no que
respeita distribuio de poderes entre as entidades territoriais.
A reviso da Lei do Planeamento Territorial de 2006 (doravante Wro
115
), que alterou profundamente
os instrumentos jurdicos existentes
116
, foi consolidada em 2008 com a consagrao do princpio da
compensao, aplicvel em determinadas circunstncias, em virtude das restries impostas por
plano de pormenor ou por outras medidas urbansticas com suporte legal.
Uma outra questo que importa referir, prende-se com a tutela que se verificou entre 1970 e 2010,
da ocupao ilegal de casas desabitadas ou inutilizadas, em virtude de uma orientao
jurisprudencial que estendia as garantias que a residncia dos cidados merece a nvel
constitucional (entre outros aspectos, de paz e sossego, e de inviolabilidade).
3.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
117
. O direito do ordenamento do territrio, e parte do direito do urbanismo, so objecto da Wro
(sobretudo no que respeita ao licenciamento de algumas construes e de demolies, e apenas de
modo genrico, contemplando a execuo do planeamento mediante aquelas decises em matria
urbanstica). O direito da construo e o licenciamento de construes sobretudo regulado pela
Ww, e este quadro ainda complementado pela Grondexploitatiewet (lei sobre a explorao do solo
doravante Grex), que se encontra inserida na Seco 6.4 da Wro
118
.
Fora esses casos, h que considerar a legislao e os instrumentos sectoriais, designadamente, a
Tracwet Lei sobre infra-estruturas virias
119
, a Wet op de Waterkering Lei sobre a defesa da
gua
120
, a Natuurbeschermingswet Lei sobre a Conservao da Natureza
121
, a Planwet Verkeer

113
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
114
Marjolein Spaans & Herman de Wolff (2005), Changing spatial planning systems and the role of the regional
government level: comparing the Netherlands, Flanders and England (Paper presented at the ERSA conference in
Amsterdam, 23-27 August 2005). http://www.feweb.vu.nl/ersa2005/final_papers/235.pdf.
115
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
116
Cujas alteraes vieram desde logo anuciadas em VROM (2007). The new Spatial Planning Act gives space.
http://international.vrom.nl/get.asp?file=docs/publicaties/8054.pdf&dn=8054&b=vrom, e que foi concretizada com o Lei
de 20 de Outubro de 2006, contendo novas regras para o ordenamento do territrio (Lei de Ordenamento do Territrio).
117
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Sntesis General De Los Estudios Comparados De Las
Legislaciones Urbansticas En Algunos Pases Occidentales, CyTET, XXXIII (127) 2001, Ministerio del Fomento, pgs.
87-144
118
Nesse sentido, GRIDAUH. op.ult. cit.
119
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
120
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
109


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en Vervoer Lei sobre o Planeamento no Sector dos Transportes
122
, a Reconstructiewet
Concentratiegebieden Lei sobre Reabilitao Urbana em reas Concentradas
123
e a Wet Inrichting
Landelijk Gebied Lei sobre o Planeamento Rural
124
.
Por outro lado, nos regulamentos administrativos, aos nveis Estadual, provincial e municipal,
encontram-se as principais regras que regulam o uso do solo e que so directamente aplicveis aos
particulares.
3.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
A densidade da regulao progressivamente maior consoante se vai aproximando do nvel de
deciso/regulamentao mais prximo do cidado utilizador do solo, respeitando desse modo o
princpio da subsidiariedade.
A nvel procedimental, existe uma grande harmonizao no Reino da Holanda, uma vez que se
aplica a Algemene wet bestuursrecht (lei geral administrativa Awb)
125
a todas as relaes entre a
Administrao e os particulares, sendo ademais complementada pela Ww e pela Wro. Em certos
domnios, tambm se encontra a matria plenamente regulada pelo Estado e de modo detalhado
proteco do ambiente, da paisagem e dos bens culturais (cfr. textos normativos supra citados).
Alm disso, tambm se estabelecem certos standards a nvel nacional que devem ser respeitados
pelo Municpios, nomeadamente a nvel de regras tcnicas de construo.
Todavia, a regulao tende a ser flexvel e muito baseada na formulao de princpios gerais,
sobretudo nas leis ou regulamentos de nvel hierrquico (e territorial) superior. A regulamentao
assume maior detalhe no plano municipal, sendo certo que, de acordo com a praxis administrativa
local holandesa, se procura definir consensualmente as regras aplicveis, mediante exaustivas e
importantes consultas aos stakeholders envolvidos na elaborao dos planos e demais
regulamentao aplicvel ao uso do solo.
3.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento
O Estado holands um Estado unitrio, onde existem fenmenos de autonomia administrativa ao
nvel provincial, das regies metropolitanas e dos municpios.
A nova Wro veio prever que todas as entidades territoriais possam adoptar planos onde manifestem
a sua viso estrutural do territrio (Stuktuurvisie), tanto ao nvel da regulamentao espacial de um

121
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
122
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
123
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
124
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
125
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
110


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espao geogrfico em geral, como ao nvel da regulamentao de um aspecto sectorial para uma
dada rea. Estes planos procedem caracterizao do existente e consistem em documentos
estratgicos sobre o desenvolvimento previsto para a rea em questo. um sistema de planos em
cascata, ou seja, top-down onde os planos de nvel territorial superior constituem o quadro de
referncia e de orientao dos planos de nvel hierrquico inferior.
O sistema prev uma hierarquia mitigada em que a desconformidade com o plano de nvel territorial
superior poder ser ultrapassada por via de uma fundamentao acrescida.
Porm, paralelamente, h o poder de dar instrues ou aprovar regulamentos estes, vinculativos
para os entes territoriais, ou de adoptar planos directamente vinculativos perante os particulares
planos de integrao (inpassingsplan) quando esteja em causa um interesse supra-municipal
estadual ou provincial.
Tambm quando estiverem em causa interesses supra-municipais, pode a entidade responsvel
adoptar medidas preventivas destinada a evitar a alterao da situao existente, enquanto no se
encontra concluda a elaborao do plano.
3.1.6 - Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento
do territrio e urbanismo
Nos Pases-Baixos, a competncia legislativa recai colectivamente no Governo e nos Estados-
Gerais (Assembleia), nos termos do artigo 81. da Constituio Holandesa, cabendo ao Governo a
execuo da legislao assim aprovada. J a competncia regulamentar partilhada entre as vrias
entidades territoriais, vinculando as entidades territoriais sob a gide da entidade que aprova o
regulamento.
3.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGT, de
execuo e de controlo urbansticos
Apesar da crescente centralizao de poderes no domnio do urbanismo e ordenamento do
territrio, continuam a ser os municpios que detm as principais competncias de elaborao e
execuo dos planos, e que so competentes, em regra, para aprovar os planos directamente
vinculativos dos particulares, apesar de, como acima j deixmos nota, poderem as provncias e o
Estado aprovar, em certas circunstncias, planos directamente aplicveis aos particulares. Com a
nova Wro, os planos de uso do solo municipais deixaram inclusivamente de ser sujeitos
aprovao pela Provncia.

3.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
111


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Compete aos municpios emitir as licenas de construo (artigo 40 da Ww)
126
, aprovar a ou as
vises estruturais para o territrio, regulamentar o uso e a qualificao do solo (art 3.1 Wro),
mediante a aprovao de planos de uso do solo e tambm regulamentar a gesto do solo para as
reas que no sejam objecto de tais planos, adquirir terrenos mediante negociao, expropriao ou
exerccio do direito de preferncia
127
, adoptar regulamentos urbansticos em conformidade com o
Decreto sobre Construo, de 1 de Janeiro de 2003
128
, e proceder ao controlo urbanstico das
construes e edifcios.
3.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
As competncias supra-municipais no diferem muito consoante estejam em causa as
competncias provinciais, regionais (para as regies metropolitanas) ou estaduais.
Com efeito, e de acordo com a nova Wro, estas entidades tm competncia para a aprovao de
vises estruturais gerais ou sectoriais, para a aprovao de instrues e regulamentos vinculativos
para os municpios e para a adopo de planos de integrao, quando estejam em causa
interesses/projectos de relevncia provincial/estadual. Tm ainda a possibilidade de adoptar
medidas preventivas e de recorrer a um procedimento especial de licenciamento quando se tratem
de projectos de importncia provincial/estadual
129
.
Por ltimo, intervm tambm na planificao municipal ao comunicarem aos municpios quais as
reas de interesse supra-municipal (geralmente quando considerada a concretizao de
determinado projecto para essa rea) e para intervirem na elaborao dos planos municipais.
3.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
Os planos de ordenamento do territrio na Holanda so os seguintes:
a) Structuurvisie (Viso Estrutural): plano ou esquema estrutural, que pode ser adoptado por
qualquer nvel de administrao territorial, para a sua rea geogrfica, que pode ser geral ou
sectorial, e que pode ainda ser realizado em colaborao entre vrias entidades do mesmo
nvel territorial (intermunicipais ou interprovinciais) cfr. Captulo 2, da Wro
130
;

126
Emisso de licenas de construo (article 40, Housing Act), onde h a necessria conformidade com o plano de uso
do solo (Section 44, Housing Act).
127
Cfr. Municipal Pre-Emption Rights Act (Dutch: Wet voorkeursrecht gemeenten).
128
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
129
Continuando o regime que j tinha sido criado com a Tracwet, extendido em 2004 a todo o tipo de projectos de
importncia nacional.
130
Plano Estrutural Nacional Geral (S 2.3, sub 1), Plano Estrutural Nacional Sectorial (S 2.3, sub 2), Plano estrutural
provinciais geral (S 2.2, sub 1), Plano estrutural provincial sectorial (Section 2.2 , sub 2), Plano estrutural interprovincial
(Section 2.2 , sub 3).
112


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b) Bestemmingsplan (Plano ou Esquema de Urbanismo): plano municipal que regula
directamente os usos pretendidos para o solo (tendo em conta a realidade existente e
praticabilidade do uso do solo pretendido) Captulo 3 da Wro para um determinado espao
geogrfico, sendo assim juridicamente vinculativo para os particulares;
c) Planos de usos provisrios: onde se fixem provisoriamente usos pretendidos e regras, por um
perodo de 5 anos (S 3.2);
d) Impassingsplan (Plano Integrado/Imposto): pode ser adoptado quer pela Provncia, quer pelo
Estado impe determinados usos do solo e tem eficcia vinculativa para os municpio e para
os particulares, uma vez que se consideram integrados nos planos provinciais ou municipais
existentes (cfr. artigos 3.2.6 e 3.2.8 da Wro).
e) Beheersverordening (Regulamento de Gesto do Uso do Solo): trata-se de um regulamento
administrativo que os municpios podem adoptar, dispensando assim o plano de uso do solo,
quando no se preveja um desenvolvimento dos usos do solo Captulo 3;
f) Exploitatieplan (Plano de Desenvolvimento): trata-se dum plano a adoptar pelo Municpio com
vista expanso urbanstica. Deve ter especial ateno e rigor no que determinao e
recuperao dos custos diz respeito
131
;
g) Inrichtingsplan (plano do solo rural): (artigos 16. e seguintes da Wet inrichting landelijk gebied
- Rural Areas Development Act);
h) Projectos de Decises Relativos Realizao de Projectos: a nvel municipal (Parte 3.3)
132
,
Provinciale Verordening (Decreto Provincial) e Algemene Maatregel Van Bestuur (Decreto do
Governo), tambm directamente aplicveis quando estiverem em causa projectos de
importncia provincial ou nacional, respectivamente no fundo, permitem antecipar uma
deciso com efeitos de ordenamento do territrio, ainda antes da emisso do plano que
regular definitivamente a situao.
No que concerne o grau de flexibilidade dos planos, os planos de ndole estratgica (struktuurvisies)
exactamente por serem de natureza programtica, so inerentemente flexveis, sendo a parte
prescritiva do planeamento territorial supra-municipal inserida em actos e regulamentos
administrativos, ou, em planos de integrao, quando se pretenda regular directamente o uso do
solo, e a parte municipal, prevista pelo plano de uso do solo, regulamento de gesto do solo e
outros eventuais regulamentos administrativos municipais.

Ao nvel do planeamento municipal, o grau de flexibilidade dos planos de uso do solo aquele que o
Municpio quiser. Com efeito, tais entidades podem regular os termos da reviso ou ampliao
destes planos, as derrogaes admitidas e, ainda, disporem de competncias delegadas para

131
Cfr. Parte 6.4., artigos 6.12 e seguintes da Wro.
132
Devem sempre ser acompanhados dum rascunho de reviso do BEP
113


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estabelecer critrios e requisitos especficos em relao a determinada rea prevista no plano (cfr.
artigo 3.6. Wro). Estes planos so vlidos por 10 anos, havendo a possibilidade de prorrogao por
mais 10 anos (cfr. artigo 3.1., n.
os
2 e 3 da Wro). Ultrapassados estes prazos, caduca o direito de
cobrar taxas pelos servios municipais (cfr. artigo 3.1, n. 4 da Wro).
Quanto aos impassingsplan, aplica-se com as devidas adaptaes o mesmo regime (cfr. artigos
3.26, n. 2 e 3.2.8 n.2 da Wro).
3.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
3.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
A classificao do solo destina-se to s a regular a utilizao do mesmo, no tendo qualquer
consequncia no estatuto do direito de propriedade, o qual comum independentemente do regime
de uso do solo definido pelo plano.
3.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
A classificao do solo operada pelo Bestemmingsplan
133
, juridicamente vinculativo para os
particulares, que regula e controla os usos admissveis para fins diversos (no se encontra uma
parametrizao legal das categorias de uso do solo, mas sim uma referncia aos designados land
use objectives, designadamente, residenciais, agrcolas ou industriais). A classificao pode ser
vinculada, isto , resultar de condicionamentos exteriores aos planos, sobretudo nos casos em que
estejam em causa reas protegidas a nvel ambiental, paisagstico ou cultural.
Porm, existe um regime sectorial prprio para o solo rural, uma vez que a Wet inrichting landelijk
gebied-WILG (Rural Areas Development Act) dispe que a regulamentao do solo rural matria
da competncia estadual e provincial. Assim, devem ser aprovados programas multianuais (7 anos)
tanto pelo Estado como pelas Provncias, onde se definem as polticas para a organizao do solo
rural. Nesses termos, favorece-se o reparcelamento da propriedade rural, com vista criao, entre
outros fins, de propriedades afectas a fins agrcolas de maior dimenso e, desse modo, mais
competitivas.
O controlo do regime contido nos planos operado pelos Municpios (artigo 7.1 da Wro), sem
prejuzo de haver poderes inspectivos, substitutivos e sancionatrios das entidades de nvel
territorial superior, quando estejam em causa interesses provinciais ou estaduais (artigos 7.7. e 7.8
da Wro). O Estado tem ainda tais poderes de tutela em todos os casos (art. 7.6 Wro).

133
Ou alternativamente pelos impassingsplan.
114


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3.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
Dependendo da nova afectao do solo em causa, pode a mesma ser executada mediante
licenciamento urbanstico, ou pode carecer de prvia aprovao de um instrumento de gesto
territorial ou da sua alterao. Com efeito, a afectao dos solos pode ser alterada com a aprovao
de um Bestemmingsplan.
Pode tambm ser alterada nos termos do prprio Bestemmingsplan, quando este assim o preveja
(cfr. artigos 3.6 e 3.16, n. 1 do Wro), embora mais dificilmente, pois o regulamento de gesto dos
solos visa preservar a utilizao do solo, ao tempo da sua aprovao.
Caso se trate de um projecto considerado de importncia municipal, provincial ou estadual, pode
haver lugar a uma derrogao do Bestemmingsplan, nos termos da qual se permite a alterao da
afectao do solo. Tal deciso tem posteriormente de ser acompanhada de um novo
Bestemmingsplan onde se adeqe a nova utilizao, com o planeamento municipal (cfr. artigos 3.10
a 3.15, 3.39 a 3.42 da Wro).
3.2.4 - Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
Podem ser impostas variadas obrigaes de facere ou de non facere sobre os titulares de uma
licena urbanstica (artigo 3.16, n. 2 da Wro). Podem tambm ser impostas tais obrigaes por via
regulamentar, mediante regulamentos municipais ou mesmo nos prprios planos de uso do solo
134

Tambm a legislao e regulamentao sectorial contm obrigaes desta ndole que incidem
sobre quem requeira o licenciamento urbanstico ou ambiental, ou inclusivamente sobre o
proprietrio
135
.
3.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
A construo (nova, ampliao ou reabilitao) deve obedecer a certos standards urbansticos
bastantes estritos, no domnio da salubridade, segurana, acessibilidade, eficincia energtica e da
sustentabilidade ambiental (cfr. artigo 2. e seguintes da Ww). Existem normas tcnicas de

134
Nesse sentido, cfr. VNG, ASSOCIATION OF NETHERLANDS MUNICIPALITIES, Local Government in the Netherlands,
disponvel em http://www.vng-
international.nl/fileadmin/user_upload/downloads/publicationsAndTools/Local_Government_in_the_Netherlands.pdf.
135
Nomeadamente, em matria de proteco costeira, florestal, ambiental e rural (cfr. Wet op de Waterkering, Wet
Inrichting Landelijk Gebied, Natuurbeschermingswet). Uma vez mais, tambm se faz referncia importncia que
assume a descontaminao dos solos na Holanda, que impende sobre toda a contaminao posterior a 1987, e que
mesmo em caso de transmisso da propriedade, se se vier a verificar que a contaminao imputvel ao anterior
proprietrio, pode o actual dominus do bem imobilirio pedir ao anterior proprietrio o ressarcimento dos custos em que
incorreu cfr. Wet Bodembescherming.
115


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construo a observar (cfr. Decreto Governamental sobre Construo de 2003, e densificada pelos
regulamentos de construo municipais, obrigatrios nos termos do artigo 8. da Ww).
Tambm a nvel de esttica dever o edifcio passar pelo crivo de comisses municipais,
prosseguindo o propsito de garantir uma adequada integrao do edifcio em construo com os
padres locais de esttica (cfr. artigos 12. e seguintes da Ww).
A nvel de qualidade ambiental, merece uma particular referncia o tratamento dado
descontaminao dos solos, que verdadeiramente uma prioridade na Holanda. Alis, no por
mero acaso que os critrios mais seguidos no mundo com vista a determinar a ocorrncia de uma
contaminao do solo carecendo de interveno para o seu saneamento, so, exactamente, os
critrios holandeses.
A nvel de legislao que estabelece os standards ambientais, encontramos desde logo a Lei sobre
Conservao da Natureza (Natuurbeschermingswet
136
), que complementada pela Lei Florestal
(Boswet
137
), pela Lei sobre Flora e Fauna (Flora en Faunawet
138
), pela Lei sobre Gesto Ambiental
(Wet Milieubeheer
139
), e pela Lei sobre Amnio e Agricultura Pecuria (Wet Ammoniak en
Veehouderij
140
)
141
.
3.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
Os parmetros normativos de carcter social na Holanda vm previstos, na sua maior parte, na Ww.
Em matria de habitao social, prev-se a contratualizao entre o Estado e as Associaes de
Habitao (que foram privatizadas nos anos 80, aps a crise econmica que ento se sentiu). Os
Municpios so obrigados, nos termos da Ww, a avaliar as carncias habitacionais, presentes ou
futuras, e a planear a construo de novas habitaes.
Tratando-se de uma licena de planeamento, nos termos da Wro, caber ao Municpio impor os
parmetros normativos de carcter social que lhe paream adequados.

136
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl. Esta lei tambm transpe a Directiva
sobre Aves e a Directiva Habitats.
137
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
138
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
139
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
140
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em http://wetten.overheid.nl.
141
Sobre esta matria, relacionada com o tpico especfico da proteco das redes ecolgicas, cfr.
http://www.ecnc.org/download/normal/ProjectManagement/173/SPEN%20Dutch%20Report.pdf.
116


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3.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
3.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria
A funo social da propriedade vem desde logo plasmada no Cdigo Civil Holands, onde se dispe
que o proprietrio livre de aproveitar exclusivamente o seu bem, enquanto tal no for incompatvel
com o direito de terceiros e se cumpra o disposto na lei e as restries justificadas baseadas em
direito no escrito (Seco 1, parte 2, livro 5 BW, do Cdigo Civil).
O contexto histrico-cultural holands, muito influenciado pelas adversas condies geogrficas do
pas e pela conquista de terra ao mar (polders), sempre reconheceu a sujeio da propriedade a fins
de interesse pblico.
3.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
O estatuto da propriedade do solo definido pelo direito civil, estando porm sujeito s limitaes e
restries de direito pblico que lhe so impostas, nomeadamente mediante o zonamento da rea
onde se integra o bem imvel do particular (regime misto). Contudo, caso a propriedade do solo seja
da titularidade de uma entidade pblica, o regime aplicvel seguir o direito pblico, quer na
alienao, quer no arrendamento ou constituio de direito de superfcie ou outra forma de
utilizao.
Existe o direito a ver deferido um pedido de licena quando se encontrem cumpridos todos os
requisitos necessrios para o efeito, sendo nesses casos uma deciso vinculada do municpio (cfr.
artigo 3.18 da Wro). Verificado o cumprimento dos parmetros definidos no plano e as demais
condies legais, o municpio no dispe de parmetros de apreciao discricionria.
3.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
Compra aos particulares, compra ou venda forosa (Droit de premption),
expropriaes, direito(s) de preferncia na alienao de imveis por particulares,
cedncias para o domnio pblico
A forma tradicional e ainda hoje prevalente de aquisio da propriedade, por motivos de interesse
pblica, a negociao directa com os particulares/proprietrios. Alis, tal negociao mesmo,
num primeiro momento, obrigatria. No comum a exigncia de cedncias aos proprietrios, uma
vez que as tarefas de infra-estruturao geral so da responsabilidade da Administrao (cf. ponto
4.5.).
117


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Fora destes casos, o municpio dispe de dois instrumentos de interveno fundiria, que so a
expropriao (onteigenig), que deve ser previamente autorizada pela Coroa Holandesa (Estado), e
ainda, nos casos previstos na lei, o direito de preferncia (voorkeursrecht).
3.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
No sistema jurdico holands, no se efectua uma verdadeira distino, pelo menos a nvel de
regime, entre servides e outras condicionantes de direito pblico, sendo o conceito de servido
utilizado sobretudo no mbito do direito privado (cfr. artigos 5.70, e seguintes do CC Holands -
Erfdienstbaarheden)
142
.
Podem ser impostos vrios tipos de vnculos sobre a propriedade particular, quer sejam por
Bestemmingsplan ou por Impassingsplan (ou em sede de medidas provisrias de salvaguarda cfr.
artigo 3.3. da Wro), podendo inclusivamente impor-se a inedificabilidade em determinada rea, em
termos absolutos ou relativos. Estas limitaes apenas geram direito a compensao, caso se
enquadram nos pressupostos previstos na lei para a indemnizao pelo sacrficio (cf. ponto
seguinte).
Importa chamar a ateno para a lei sobre Obstculos ao Direito Privado (Belemmeringenwet
Privaatrecht - PW)
143
, que regula as ocupaes temporrias de terrenos de privados com vista
construo de obras pblicas.
3.3.5 - Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor
A matria das indemnizaes nos casos de expropriao pelo plano
144
foi revista na ltima alterao
da Wro. Era jurisprudencialmente aceite que os particulares tivessem que ser reembolsados pela
integralidade dos danos efectivamente sofridos com uma expropriao ou imposio de sacrifcio
pelo plano, a no ser nos casos em que se verificasse uma razo substancial que invalidasse tal
compensao a saber, uma perda de valor do terreno que razoavelmente devesse ser suportada
pelo proprietrio. A actual regulamentao da matria alterou este paradigma
145
.

142
Nesse sentido, cfr. a nota na pgina 320 da obra de LECOQ, VINCENT, Contribution l'tude juridique de la norme
locale d'urbanisme, acessvel em www.googlebooks.com.
143
Regula as servides e obrigao de cedncia de uso de propriedade privada para fins de construo de infra-
estruturas pblicas.
144
Que, em bom rigor, abrangem no apenas as situaes de expropriao pelo plano, mas tambm as decises sobre
projectos com impactes urbansticos e ainda o deferimento de pedidos de licena urbanstica.
145
Cfr., nesse sentido, HOBMA, FRED (2010), New rules for planning compensation rights in the Netherlands (Fourth
Conference of the International Academic Association on Planning, Law, and Property Rights, Dortmund 10-12
February 2010). > http://www.plpr2010.tu-dortmund.de/_downloads/PLPR2010_Paper_Hobma_F.pdf
118


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Nos termos da Lei sobre Expropriaes (Onteigeningswet - OW), o valor da indemnizao
compensatria pela expropriao integra o dano patrimonial de capital (valor do imvel) e o dano
com a cessao de rendimentos (artigo 40.). Alm disso, o valor do imvel , em regra, calculado
de acordo com o valor actual e de mercado (artigo 40.-B). Nos termos do artigo 41., tambm da
OW, tais regras so tambm aplicveis, mutatis mutandis, para os casos de expropriao pelo
sacrifcio (n. 2, do artigo 6.1. da Wro).
S so indemnizveis os danos que se encontrem para alm do risco normal em sociedade, ou
seja, aqueles danos que assumam um carcter marcadamente imprevisvel ou inesperado (artigo
6.2, n. 2 da Wro)
146
. Continuam a ser indemnizveis os danos actuais ou futuros, quer de capital
(reduo do valor da propriedade), quer de rendimentos (artigo 6.1, n. 1, primeira parte da Wro).
Acresce que, no h lugar a compensao se esta j se encontrar suficientemente atribuda de
outro modo, mormente por via da perequao urbanstica (artigo 6.1, n.1, in fine, da Wro)
147
. Do
mesmo modo, nos casos em que no se trate de uma situao de risco normal em sociedade,
impe-se como que uma franquia ao particular lesado, ficando este obrigado a suportar uma parte
do dano, que corresponde a 2% do rendimento que deixou de auferir antes da ocorrncia do dano
ou do valor de depreciao da propriedade (artigo 6.2, n. 2 da WRO). A determinao do valor de
expropriao, quando no haja consenso com o particular, ser alcanada mediante peritagem. A
indemnizao requerida por iniciativa do particular, que deve demonstrar a forma de determinao
do valor (artigo 6.2, n. 3, da Wro).
3.4 - Execuo dos planos e processo de urbanizao
3.4.1 - Regime Jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
O regime da execuo urbanstica , em regra, pblico. E isto, mesmo nos casos em que se recorra
a uma parceria pblico-privada para planeamento e execuo, como se admite e se tem tornado
comum
148
. misto quando o mesmo se processe nos termos dos artigos 3.16 e seguintes da Wro,
que regulam o licenciamento de projectos particulares, na observncia das condies negociadas
com o municpio.

146
Ou seja, tal equivale ao dano especial e anormal no ordenamento jurdico portugus.
147
Transcrevendo aqui a traduo em ingls da Wro, a que supra fizemos referncia:
Section 6.1
1. The municipal executive shall on application award compensation to a person who
suffers or will suffer loss in the form of a loss of income or a reduction in the value of
property due to one of the causes listed in subsection 2 in so far as the loss should not
reasonably be borne by the applicant and compensation is not otherwise sufficiently
provided for [itlico nosso].
148
Vide, http://www.politykamiejska.silesia.org.pl/img_materialy/vd_jagt_&_v_eert_d.d._5_nov.pdf.
119


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3.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
A programao da execuo dos planos obrigatria, incluindo os respectivos custos. Os BEP,
devem estes ser revistos a cada 10 anos (artigo 3.1, n. 2 da Wro), sendo certo que pode ser adiada
a reviso por 10 anos (artigo 3.1, n. 3 da Wro), por vrias vezes, caso se mantenham os
pressupostos que conduziram respectiva aprovao.
Fora isso, existe tambm a possibilidade de se determinarem usos e regras provisrias, por um
perodo de 5 anos, atravs de um plano provisrio (cfr. artigo 3.2 da Wro).
Na Holanda, a execuo dos planos, a planificao e a pr-planificao tinham a particular
caracterstica de serem todas conduzidas exclusivamente pelo municpio, que procedia
compra/expropriao dos terrenos onde se pretendesse proceder ao zonamento, para depois
planificar, e executar as obras de infra-estruturao, aps o que alienava as parcelas de terreno a
particulares ou a associaes de habitao. Actualmente, porm, esta no a nica forma de
execuo, tendo vindo alis, o paradigma a ser mudado, recorrendo-se cada vez mais
colaborao dos privados para a execuo dos planos (e mesmo para as actividades anteriores).
3.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica)
Como se referiu, o agente tradicional da execuo urbanstica era o municpio, que procedia
compra dos terrenos aos proprietrios (o recurso expropriao era rarssimo). O municpio
aprovava o plano, executava-o, construindo as infra-estruturas necessrias e depois concedia ou
vendia o terreno edificvel a promotores (nomeadamente, as associaes de habitao que foram
somente privatizadas no ltimo quartel do sculo XX), na condio dos mesmos se obrigarem a
vender imveis a preos controlados, para fins de habitao social.
Tradicionalmente, os municpios actuavam como promotores urbansticos, comprando terreno e
promovendo o desenvolvimento urbano do local, vendendo posteriormente at 70% da rea
urbanizada para fins de habitao social
149
. A partir dos anos 90, com o aumento do preo do solo,
decorrente das limitaes construo, passam tambm os promotores privados a participar no
desenvolvimento urbanstico, sendo certo que os municpios nunca perderam as funes e
competncias de desenvolvimento e promoo urbanstica que historicamente exerceram de forma
exclusiva.

149
http://www.enhr2007rotterdam.nl/documents/W09_paper_Wolff.pdf
120


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Assim, fora estes casos de actuao municipal, os municpios exercem uma funo de fiscalizao
e de regulao (em tudo o que determinem regular, para alm dos standards fixados pelo Estado ou
pelas provncias)
150
.
Com a introduo da possibilidade de se criarem parcerias pblico-privadas com vista
urbanizao, deixa de ser exclusivamente o municpio o agente urbanizador, passando a ser o seu
parceiro o responsvel pela execuo dos planos, cabendo ao municpio a regulao e a
fiscalizao desta actividade. Entre estas parcerias pblico-privadas, merecem referncia as que
so celebradas no mbito de projectos red-for-green
151
parcerias pblico-privadas atravs das
quais as mais-valias provenientes de intervenes urbanas so utilizadas em projectos de
desenvolvimento de reas rurais, agrcolas, ou carecidas de proteco ambiental
152
.
Quanto s demais entidades, assumem uma relevncia essencial, as j referidas associaes de
habitao agora entidades parcial ou totalmente privadas que tambm actuam como agentes
urbanizadores para, sobretudo num primeiro momento, procederem construo de habitao
social, e posteriormente gerirem o alojamento social nesses locais.
J os proprietrios e promotores imobilirios podem assumir um papel de parceiros da
Administrao numa parceria pblico-privada, ou podem eles mesmos proceder execuo
urbanstica (cfr. artigo 3.4.1 da Wro).
3.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
As formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos
podem seguir uma de trs vias - negociao, expropriao ou exerccio do direito de preferncia,
sendo de considerar o regime sectorial aplicvel infra-estrutura ou equipamento pblico em causa.
Prevalece a negociao directa com os particulares, pese embora ser cada vez mais frequente o
recurso expropriao.
O recurso ao direito de preferncia verifica-se, sobretudo, nos casos de expanso urbanstica e no
planeamento para promoo da reabilitao urbana.
3.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao

150
Funo que, alis, no tem sido isenta de recriminaes. Em certos casos, j se prev inclusivamente poder ser
parte da funo fiscalizadora feita por entidades privadas independentes, e somente validada pelas autoridades locais
cfr. VAN DER HEIJDEN, JEROEN, Building regulatory enforcement regimes Comparative analysis of private sector
involvement in the enforcement of public building regulations (2009).
151
Para uma sntese destes projectos, cf.
http://www.plpr2010.tudortmund.de/_downloads/PLPR2010_Paper_De%20Wolff&Spaans.pdf
152
http://edepot.wur.nl/122030, pp.64 e 65.
121


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O regime das cedncias no muito comum na Holanda, nem se encontra directamente regulado
nos principais diplomas legais na matria. Todavia, na prtica, tem-se vindo a assistir a cedncias e
permutas negociadas entre particulares e entidades pblicas no mbito dos projectos red for green,
bem como no mbito da regulamentao da requalificao da propriedade agrria, onde as
cedncias e as permutas se destinam delimitao de corredores ecolgicos, por um lado, e a
fomentar o aumento da rea das propriedades agrcolas, e a reduo da ocupao do solo pela
pequena propriedade agrcola, com o intuito de promover a competitividade do sector agrcola
holands.
3.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
Existem dois instrumentos jurdicos ao dispor do Municpio, que os aprova, relevantes no caso do
desenvolvimento nesta sede
153
, que constituem as formas de recuperao dos custos suportados
pelos municpios em investimentos pblicos no mbito das intervenes urbansticas provadas:
a) Acordo de Desenvolvimento Urbano (Exloitatieovereenkomst) define a contribuio do
particular para as obras de infra-estruturao que so necessrias para viabilizar a
operao urbanstica. A contribuio do particular est limitada aos custos efectivos a
suportar pela Administrao, admitindo-se que as contribuies dos particulares variem em
funo do carcter mais ou menos lucrativo das operaes urbansticas em questo. Fixa
ainda os termos da cedncia ao municpio dos terrenos necessrios para a instalao das
infra-estruturas pblicas. Encontra paralelo nos contratos de urbanizao previstos no
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao.
b) Taxa de recuperao de custos (baatbelasting) aplicvel nos casos em que no h
necessidade de providenciar por novas infra-estruturas pblicas. Permite a recuperao dos
custos da instalao destas infra-estruturas, uma vez que todos os proprietrios na rea
abrangida, tm que pagar a taxa. Encontra paralelo na nossa figura das compensaes por
no cedncia de reas para equipamentos e infra-estruturas.
3.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
A urbanizao deve ser pelo menos neutra a nvel de custos e benefcios para o Municpio. Para tal,
a assuno dos custos respectivos pelos promotores das operaes urbansticas ou pelos
proprietrios de uma rea determinada, nos termos expostos no ponto anterior, constitui condio
da emisso de ttulo que autorize o particular a desenvolver trabalhos que no impliquem

153
DEWOLFF, HERMAN, The new Dutch Land Development Act as a tool for value capturing, in ENHR 2007 International
Conference Sustainable Urban Areas disponvel em
http://www.enhr2007rotterdam.nl/documents/W09_paper_Wolff.pdf.
122


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construo ou a desenvolver certas actividades (e que chamada genericamente de autorizao de
planeamento
154
) ou da licena de construo.
Quanto aos custos a recuperar, necessrio que os mesmos correspondam lista exaustiva de
custos recuperveis que vm elencados pela Besluit ruimtelijke ordening
155
(Decreto ministerial que
regulamenta a Wro) nos seus artigos 6.2.3 e seguintes e que, se for a sua compensao exigida
como condio de atribuio da licena, sejam limitados em razo dos lucros dos promotores, de
modo a no anular por completo uma margem de lucro tida como necessria e relevante
156
.
Porm, a urbanizao tradicionalmente geradora de encargos e, apesar de tudo, continua a s-lo,
sobretudo, a urbanizao municipal para finalidades de alojamento social, pese embora a posterior
concesso do solo edificado ou edificvel para as associaes de habitao, que se financiam para
a construo e gesto de tais infra-estruturas.
3.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
A interveno pblica no mercado fundirio na Holanda, tem sido tradicionalmente conduzida pela
progressiva aquisio por parte dos municpios de terrenos em determinadas reas, para
posteriormente conduzirem eles prprios a urbanizao, permitindo assim obstar, em grande parte,
especulao no mercado imobilirio e, tambm, prosseguir de forma extremamente eficaz
objectivos de construo e proviso de alojamento social
157
.
So os organismos locais de direito pblico, que so os titulares do parque habitacional social,
tendo assim competncias para atribuir fogos habitacionais, aos quais os particulares se
candidatam.
atravs destas entidades, que tambm beneficiam de um fundo para a habitao constitudo pelo
Estado, que prosseguida a poltica habitacional. Demonstra-se a importncia destas instituies,
j que detinham em 2008 mais de 2 milhes de fogos, e possuam uma capitalizao de mais de 32
mil milhes de euros, tendo assim um rating da dvida triple A
i
.

154
Deve ter-se especial ateno, uma vez que, apesar de no regulamentar a construo, tais autorizaes
regulamentam sempre o uso do solo que possvel exercer em determinado local, quer esteja edificado ou no.
155
Disponvel on-line em wetten.overheid.nl.
156
Cfr. op.ult. cit., nota 47.
157
Demonstrando essa realidade, atente-se que em 2005, 35% do parque habitacional na Holanda (correspondendo a
cerca de 2,4 milhes de fogos) era detido por Associaes de Habitao, cfr., CHRISTINE WHITEHEAD AND KATHLEEN
SCANLON (eds.), Social Housing in Europe, London School of Economics and Political Science (2007), disponvel em
http://www2.lse.ac.uk/geographyAndEnvironment/research/London/pdf/SocialHousingInEurope.pdf (consultado a 12 de
Maio, 12:08).
123


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Relembre-se o princpio segundo o qual todo o cidado holands tem acesso ao arrendamento de
habitao social, havendo prioridade no segmento mais baixo de habitao social para o chamado
grupo-alvo, que corresponde a cerca de 30% dos agregados familiares
158
.
Por detrs desta tradio de actuao administrativa, encontram-se razes histricas (destruio
das infra-estruturas com a 2. Guerra Mundial
159
) e geogrficas (pequena dimenso do pas, alta
densidade populacional e prtica de agricultura intensiva).
O mercado do arrendamento privado controlado pelo Estado, que define montantes e tectos
mximos de actualizao, com excepo do segmento mais caro de habitaes, onde existe uma
liberalizao completa (porm, este segmento apenas representa 7% do stock de habitaes para
arrendamento)
160
.
O Estado central ainda disponibiliza trs formas de apoios essenciais para a poltica de habitao,
que so (a) o subsdio para arrendamento, tendo em conta a dimenso e o rendimento do agregado
familiar, (b) a integral deduo nos impostos sobre o rendimento dos encargos decorrentes do
pagamento de emprstimo garantido com hipoteca e (c) a disponibilidade de alojamento social a
que todos os cidados se podem candidatar (sem prejuzo dos critrios de prioridade fixados,
consoante a situao concreta do agregado familiar), ainda que por interposta pessoa (associaes
de habitao)
161
.
Por ltimo, tendo em conta a mudana de paradigma para um novo modelo de execuo
urbanstica, justificam-se duas notas complementares.
Entre as alternativas de colaborao com os privados, conta-se a concesso integral das tarefas de
urbanizao, a participao destes com os municpios numa empresa de capital misto ou a
concesso da explorao dos edifcios aps a sua construo pelos municpios aos privados.

158
Deve contudo, referir-se que a poltica de habitao social holandesa tem gerado diferendos com a Comisso
Europeia, na medida em que esta entende que h uma distoro do mercado concorrencial, favorecendo os senhorios
sociais, que para todos os efeitos so uma empresa em Direito da Concorrncia, em detrimento dos senhorios privados.
Assim, alcanou-se um acordo em Outubro de 2009, nos termos do qual 90% das habitaes sociais devem ser
atribudos a agregados familiares com rendimento bruto inferior a 33.000/ano, sendo que tal corresponde a 43% dos
agregados familiares na Holanda. Tal, porm, no impede a diferenciao regional, desde que o limite total de 90% a
nvel nacional no seja ultrapassado.
159
Com efeito, data de ento a Woonruimtewet (Lei sobre Atribuio de Habitaes), que permitiu o realojamento de
uma forma justa e igualitria dos cidados holandeses, atribuindo para tal extensos poderes s comunidades locais, que
se tornaram as entidades responsveis pela atribuio dos essenciais alvars de habitao.
Aps uma interveno extremamente dirigida pelos poderes pblicos, no final dos anos 60 e posteriormente, em 1974,
relaxou-se a planificao central, liberalizando a atribuio dos alvars de habitao por se considerar estar resolvido
o problema da penria habitacional , restringindo-se por fim a interveno da autoridade local habitao a preos
controlados, quer para fins de venda, quer para arrendamento.
160
http://www.york.ac.uk/inst/chp/publications/PDF/EUExclusion/Netherlands.pdf.
161
Contudo, est em discusso e, ao que tudo indica avanar, uma proposta de eliminao dessa deduo fiscal.
Nesse sentido, cfr., p.ex., http://www.taxrates.cc/html/06f-dutch-tax-relief.html.
124


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Pode-se recorrer tambm a um mecanismo de permuta de solo por direitos de construo, atravs
do qual o proprietrio vende o solo ao municpio em troca de um valor pecunirio (frequentemente
abaixo do valor pelo qual o adquiriu) acrescido de direitos de edificao e sob obrigao de
aquisio de lotes aps a concluso da urbanizao realizada pelo municpio
162
.
As salvaguardas mais relevantes para a execuo urbanstica, para alm das que derivam da
contratualizao das parcerias, prendem-se com o uso, pelas entidades pblicas (ou semi-pblicas),
de instrumentos de direito privado (contratos de compra e venda da propriedade ou de constituio
de direitos de superfcie) nos quais se prevem condies resolutivas para as situaes de
incumprimento pelos privados. Estes contratos garantem tambm a obrigao de construir, bem
como determinados parmetros urbansticos e ambientais fixados pelas entidades pblicas, ou
obrigaes de manuteno e melhoria do edifcio (nos casos de direito de superfcie), sob pena de
resoluo do contrato e extino do direito real transmitido ao particular
163
.
3.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
3.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
A nvel de valorao fiscal, o solo (e o patrimnio imobilirio em geral) calculado de acordo com
um de dois critrios:
a) Caso se trate de propriedade utilizada para fins residenciais, o valor aplicvel baseia-se no
valor de vendas de imveis comparveis;
b) Caso se trate de propriedade utilizada para fins no residenciais, o valor calculado com
recurso ao valor de mercado (calculado sobretudo com base nos preos de arrendamento
aplicveis em bens imobilirios comparveis) ou aos custos de reproduo
164
associados
ao imvel
165
.
As entidades que procedem a essa valorao so os prprios Municpios, existindo na Holanda uma
entidade jurdica com personalidade pblica prpria a Waarderingskamer que uma entidade
consultiva, de superviso e de resoluo de litgios entre o municpio e os particulares, quanto ao
modo como efectuada e concretizada essa valorao imobiliria, nos termos da Wet waardering

162
Cfr. LEVINEN, Kari I. e ALTES Willem Korthals, Public Private Partnership in Land Development Contracts A
Comparative Study in Finland and in the Netherlands, Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research 2:1 (2005)
137-148
163
HOBMA, Planning Law in the Netherlands, captulo 5
164
Os custos de reproduo (reproductive costs) so os gastos necessrios para reproduzir um bem, sem considerar a
sua eventual depreciao. Ou seja, so os custos que se teria de suportar para que se adquirisse e/ou construsse o
bem em causa.
165
Quanto ao modo como depois tal valorao releva para os diversos tributos na Holanda, ver infra, n. 5.5.
125


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onroerende zaken (WOZ) lei sobre a valorao da propriedade imvel. Alm disso, estabelece
essa entidade os critrios para definir o valor dos imveis e do solo.
Essencial neste procedimento tambm a existncia do cadastro, que se encontra informatizado e
que permite um cruzamento eficaz de dados, para que esta valorao seja eficiente, e possa ser
feita anualmente, como agora se prev na WOZ.
166

3.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano
Critrio de determinao do justo valor
O justo valor determinado em funo do valor de mercado (cfr. artigo 40.-B, n. 2, da OW), sendo
que s excepcionalmente se recorre a outro mtodo de valorao (cfr. artigo 40.-B, n. 3, da OW).
Na determinao do justo valor no so tidas em conta as vantagens ou desvantagens geradas
pelas tarefas pblicas que conduzem expropriao (cfr. artigo 40.-C da OW).
Modos de pagamento do justo valor
Em regra, o modo tpico de pagamento do justo valor opera mediante compensao financeira.
Porm, a nova Wro abre a porta a outras formas de compensao (cfr. artigo 6.1., n. 1). Alis, a
letra da lei () desde que uma compensao suficiente no seja garantida de outro modo
167
(cfr.
artigo 6.1, n. 1 da Wro) existindo nomeadamente a possibilidade de compensao perequatria,
sobretudo no caso do solo destinado a uso agrcola.
A garantia de igualdade de tratamento
O princpio da garantia da igualdade de tratamento no releva nesta matria, para alm da sujeio
da propriedade funo social que a mesma desempenha e que obriga internalizao dos custos
com a expropriao pelo particular, na medida em que deva ser razoavelmente suportado pelo
particular (cfr. artigo 6.1 da Wro). Fora isso, prevalece a negociao do particular com a
Administrao no caso concreto, e o valor em casos expropriativos sempre calculado para o dano
concreto sofrido pelo particular.
Os mecanismos perequativos no mbito dos planos
O ordenamento jurdico holands est ainda a dar os primeiros passos em matria de perequao
compensatria e de instituio de mecanismos como os transferable development rights, figura
jurdica do direito norte-americano, ou o transferimento di cubatura italiano.

166
Dando conta destas particularidades do sistema holands de valorao da propriedade imobiliria, cfr. COUNCIL FOR
REAL ESTATE ASSESSMENT (WAARDERINGSKAMER) GIESKES, JAN, How the Netherlands approaches property taxation,
disponvel em http://library.iaao.org/fulltext/cp0610782.pdf.
167
Traduo nossa.
126


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A partir de experincias iniciais (na Provncia de Limburgo
168
), estas prticas vieram a concretizar-se
no modelo das compensaes no mbito dos projectos red-for green acima referidos (cf. ponto
4.3.)
169

Por ltimo, nos termos do artigo 56., n. 2 da WILG, a perequao compensatria aplica-se ao solo
rural, sendo certo que tal s vlido com a adeso do agricultor (no se aplica nos casos de
expropriao).
3.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal
A participao dos diversos stakeholders e a polder policy
170
tendem a levar em conta a perequao
escala supra-municipal.
A perequao escala local e supra-local resulta de parte dos custos com a habitao social serem
suportados por controversas contribuies
171
. Nomeadamente, os 40 bairros sociais mais carentes
de recursos so financiados por um imposto sobre as associaes de habitao. Por outro lado, as
prprias instituies responsveis pela atribuio de fundos (quer europeus, quer holandeses,
nomeadamente no que respeita ao fundo de garantia para a habitao) procedem elas prprias
perequao mediante a atribuio de recursos recebidos do Estado, ou das colectividades.
3.5.4 - Fiscalidade urbanstica
O patrimnio entra em considerao para efeitos de clculo do imposto sobre o rendimento,
presumindo-se que gera um rendimento equivalente ao valor de uma hipottica renda que seria
paga, caso a propriedade fosse arrendada, desincentivando-se assim a inutilizao de imveis por
razoes especulativas
172
.
Os mecanismos de socializao das mais-valias no operam, em regra, por via fiscal, pese embora
exista toda uma possvel tributao municipal que permita a recuperao dos custos de urbanizao
e de manuteno de infra-estruturas.
3.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de
imveis

168
http://www.plpr2010.tu-dortmund.de/_downloads/PLPR2010_Paper_De%20Wolff&Spaans.pdf.
169
JANSSEN-JANSEN, Leonie, SPAANS, Marjolein VAN DER VEEN Menno, New instruments in spatial planning - An
international perspective on non-financial compensation, 2008, IOS Press, pp. 177-178.
170
http://www.codatu.org/english/publications/proceeding/conference/codatu11/Papers/alpkokin.pdf
171
Tem-se aqui em mente a taxa Vogelaar (assim baptizada por ser o apelido do Ministro com a pasta da Habitao
na altura. uma taxa sobre o patrimnio que se destina ao apoio das Associaes de Habitao com stocks
habitacionais nos 40 bairros sociais prioritrios.
172
http://english.minfin.nl/Subjects/Taxation/A_brief_outline_of_all_taxes_in_the_Netherlands
127


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







A tributao do patrimnio imobilirio na Holanda a seguinte
173
:
a) Rendimentos resultantes do arrendamento da propriedade tributados a 30%, desde que
tenham um yield fixo inferior a 4% do valor total lquido. Diferencia-se entre a propriedade
imvel habitada pelo contribuinte e a propriedade imvel habitada por terceiro;
b) Transmisses onerosas: 6%;
c) Transmisses gratuitas e sucesses: taxa varivel e vrias isenes;
d) No so tributadas as mais-valias imobilirias a no ser que sejam a actividade econmica
da empresa que realiza os ganhos de capital;
e) Porm, quando esteja em causa uma venda de terreno agrcola, que posteriormente venha
a ser urbanizado (antes de 6 anos decorridos da data da venda), o Estado recupera 45%
das mais-valias realizadas
174
;
f) Os municpios podem estabelecer a taxa do imposto sobre a propriedade imobiliria
(onroerendzaakbelasting). A taxa fixa-se geralmente entre 0,1 e 0,3%;
g) Existem uma srie de taxas municipais que podem tributar a propriedade imobiliria do
particular, nomeadamente para efeitos de recuperao dos custos com as infra-estruturas
pblicas.
3.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
Os municpios podem impor o pagamento de contribuies especiais (baatbelasting), de acordo com
o artigo 222. da Gemeentewet. Porm, e tendo em conta a especial complexidade da aprovao
deste tributo, acaba por ser utilizado muito poucas vezes.
175

Quanto ao regime em concreto, sempre se pode dizer que este modo de recuperao do valor
gerado pela actuao do Municpio subsidirio, s se aplicando se no for possvel recuperar os
custos mediante o acordo de desenvolvimento fundirio celebrado com os particulares interessados
para efeitos do artigo 6.17 da Wro (cfr. artigo 222., n. 1 da Gemeentewet).
3.6 Fontes
http://english.minfin.nl/Subjects/Taxation/A_brief_outline_of_all_taxes_in_the_Netherlands

173
http://english.minfin.nl/Subjects/Taxation/A_brief_outline_of_all_taxes_in_the_Netherlands
174
Dando nota desse aspecto, cfr.
http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/g3assis_contrib_FNEgouvern_espacesp%C3%A9riurbains.pdf (consultado a 12 de
Maio, 12:48).
175
Cfr. DEWOLFF, HERMAN, The new Dutch Land development Act as a tool for value capturing (2007), disponvel em
http://www.enhr2007rotterdam.nl/documents/W09_paper_Wolff.pdf (consultado a 12 de Maio, 12:58).
128


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







http://www.codatu.org/english/publications/proceeding/conference/codatu11/Papers/alpkokin
.pdf
http://www.plpr2010.tu-
dortmund.de/_downloads/PLPR2010_Paper_De%20Wolff&Spaans.pdf.
http://www.housingeurope.eu/www.housingeurope.eu/uploads/file_/colloquium%203%20we
b.pdf.
http://www.transumofootprint.nl/Documentbibliotheek/03%20Projecten/Waarde%20vastgoed
%20en%20bereikbaarheid/03%20Output/06%20Praktijkcases/Case%20studies%20Implem
entation%20infrastructure%20projects%20Waarde%20vastgoed.pdf .
http://www.york.ac.uk/inst/chp/publications/PDF/EUExclusion/Netherlands.pdf.
http://international.vrom.nl/get.asp?file=docs/publicaties/8054.pdf&dn=8054&b=vrom
http://wetten.overheid.nl..
http://repository.tudelft.nl/assets/uuid:a90d59ad-071c-44eb-a9bb.../225363.pdf
http://www.feweb.vu.nl/ersa2005/final_papers/235.pdf
http://international.vrom.nl/get.asp?file=docs/publicaties/8054.pdf&dn=8054&b=vrom
129


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4. ORDENAMENTO JURDICO ESPANHOL
4.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
4.1.1 - Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
A Constituio Espanhola reconhece, no seu artigo 33., o direito propriedade e a transmisso
hereditria (n. 1), submetendo-o, porm, aos limites decorrentes da respectiva funo social, a
determinar por lei e que balizam o contedo do referido direito (n. 2). Assegura-se a preservao
do contedo essencial de tal direito e que a privao da propriedade dos bens e direitos dos
particulares no pode ser efectuada seno por causa de utilidade pblica ou interesse social,
mediante correspondente indemnizao e em conformidade com o disposto na legislao aplicvel
(n.3).
Complementa o que se dispe nessa sede, o artigo 47. da Constituio, que consagra o direito a
uma habitao digna e adequada e a obrigao dos poderes pblicos de regular a utilizao do
solo de acordo com o interesse geral em impedir a especulao (n. 1), exigindo ademais, a
participao da comunidade nas mais-valias geradas pela aco urbanstica dos entes pblicos (n.
2).
Outra disposio que importa considerar a liberdade de iniciativa econmica (ou liberdade de
empresa), prevista no artigo 38. da Constituio, devendo os poderes pblicos, nesse mbito,
garantir e proteger o exerccio desse direito e a defesa da produtividade, de acordo com as
exigncias da economia geral e, havendo-a, da planificao nessa matria.
Por ltimo, encontramos os artigos 45. e 46., que estabelecem tambm o quadro constitucional da
proteco do ambiente e do patrimnio histrico, e que apresentam bvias repercusses no regime
fundirio.
Assim, nos termos do artigo 45., reconhece-se o direito de todos os cidados de desfrutar de um
meio ambiente adequado, ficando os poderes pblicos obrigados a velar pela utilizao racional de
todos os recursos naturais entre os quais se inclui o solo com o fim de proteger e melhorar a
qualidade de vida e de defender e restaurar o meio ambiente, apoiando-se na necessria
solidariedade colectiva.
J no que ao artigo 46. diz respeito, comete-se aos poderes pblicos o dever de garantir a
conservao e promover o enriquecimento do patrimnio histrico, cultural e artstico dos povos de
130


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Espanha e dos bens que os integram, qualquer que seja o seu regime jurdico e a sua
titularidade
176
.
4.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
O direito fundirio espanhol tem um marco essencial com a entrada em vigor da Ley General de
Ensanche de Poblaciones de 29 de junio 1864, que foi regulamentada posteriormente pela Ley de
26 de junio de 1892 reguladora de los Ensanches de Madrid y Barcelona. Alm dos referidos
diplomas legais, tambm se revelou extremamente importante a aprovao da Ley de Expropiacin
Forzosa de 10 de enero de 1879. Finalmente, com a Ley de 18 de marzo de 1895, sobre
saneamiento y mejora interior de las grandes poblaciones, procede-se concretizao daquilo que
havia sido anunciado com a Ley General de Ensanche de Poblaciones de 29 de junio 1864.
J no sculo XX, aprovada legislao tendente a racionalizar e a organizar o sistema fundirio de
forma coerente e concertada com a elaborao das sucessivas Leis dos Solos (1956, 1976, 1992,
1998
177
) que cominaram com a actual Lei do Solo de 2008 - Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo,
posteriormente consolidada com o Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la ley de suelo. Tendo em conta que este ltimo o diploma vigente e
para efeitos de clareza, doravante referir-se- esse texto enquanto TRLS.
Nessa sede no se deve deixar de referir que por duas ocasies foi em muito rechaada a
legislao fundiria aprovada pelo Estado, mediante as sentenas do Tribunal Constitucional que se
pronunciaram no sentido da inconstitucionalidade da quase totalidade da lei fundiria ento vigente
(Ley de Suelo de 1992), por invadir as competncias autonmicas, segundo a sentena do Tribunal
Constitucional n. 61/1997.
Com a Lei n. 6/1998, de 13 de Abril de 1998, foi aprovada uma nova lei dos solos
178
, que adequou
a legislao ao entendimento do Tribunal Constitucional sobre a distribuio de poderes entre o
Estado e as Comunidades Autnomas, e que procedeu a uma significativa liberalizao do regime
fundirio
179
, ao consagrar a presuno legal de que todo o solo urbanizvel. A eliso desta
presuno cabia, assim, aos municpios, que para tal tinham de justificar de forma cabal, nos
planos, e de acordo com os critrios tipificados de forma exaustiva na lei (espaos protegidos ou
merecedores de proteco ambiental, solo com elevado valor agrcola, terrenos ameaados por
riscos naturais, disposies de leis especiais legislao da gua, do litoral, etc. ou, por ltimo, a

176
Concretizao deste dever: Ley del Patrimonio Histrico Espaol de 25 de junio de 1985 (hoje revogada).
177
Em bom rigor, em 1976 e 1992 o que sucedeu mais releva de uma reformulao dos textos legislativos objecto das
referidas leis, do que da verdadeira aprovao de uma nova lei dos solos. Nesse sentido cfr. FERNANDEZ, Tomas
Ramon, Le droit de lurbanisme en Espagne, disponvel em
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/3eccb2857f14e.pdf.
178
Cuja denominao exacta era Lei sobre o regime e valorao do solo.
179
Liberalizao, essa, que foi aprofundada posteriormente com a aprovao do Decreto-lei n. 4/2000, de 23 de Junho,
que adoptou medidas de urgncia para a liberalizao do mercado fundirio e dos transportes.
131


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







inadequao para o desenvolvimento urbano) a classificao de determinada rea como no
urbanizvel.
Tal lei foi posteriormente objecto de declarao de conformidade com a Constituio, que resultou
da Sentena do Tribunal Constitucional n. 164/2001, de 11 de Julho, com excepo de dois
aspectos (um, relativo execuo urbanstica pelos proprietrios do solo, outro, relativo posse
administrativa dos terrenos em procedimentos de expropriao), em ambos os casos por haver
assumpo de poderes prprios das Comunidades Autnomas. Alm disso, tambm se considerou
que o elenco pretensamente exaustivo de razes para classificar o solo como no urbanizvel,
deveria ser entendido como revestindo carcter meramente exemplificativas sob pena de tambm
aqui haver preempo inconstitucional das competncias autonmicas
180
.
Finalmente aprovada a Lei do Solo de 2007 (Lei n. 8/2007, de 28 de Maio de 2007), que revogou
a Lei do Solo de 1998, e que, consolidada no Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de Junho,
constitui hoje a trave-mestra do regime fundirio espanhol.
4.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
O corpo normativo no domnio do ordenamento do territrio e do urbanismo em Espanha
composto pela legislao nacional e pela legislao autonmica, encontrando-se complementado
pela regulamentao municipal.
A reforma do direito espanhol nesta matria, operada, com a aprovao Ley 8/2007, de 28 de Maio,
fundamentou-se nas consequncias que a reforma introduzida pela Ley 6/1998, sobre Rgimen de
Suelo e Valoraciones, comportou em matria de liberalizao do solo para efeitos de urbanizao.
O direito urbanstico e do ordenamento do territrio espanhol, nos anos que antecederam a
aprovao da nova lei do solo, caracterizou-se, no essencial, pela ausncia de uma regulamentao
estatal comum e pela atomizao derivada das diferentes disciplinas jurdicas das Comunidades
Autnomas, causados pelas Sentenas Constitucionais n.s 61/1997 e 164/2001, que declararam a
inconstitucionalidade do grosso da legislao estatal em matria de urbanismo e ordenamento do
territrio, contida no Texto Refundido de La Ley sobre rgimen del Suelo e Ordenacin Urbana,
aprovado pelo Real Decreto Ley 1/1992, de 26 de Junho.
Tais sentenas por razes de repartio constitucional de competncias entre o Estado e as
Comunidades Autnomas, atribuem a estas, em exclusivo, competncias em matria urbanstica, de

180
A interpretao dada pelo Tribunal Constitucional sobre o carcter enumerativo das causas de classificao do solo
como no urbanizvel veio posteriormente a levar o legislador a fazer rever aquilo que dispunha nessa matria, ao
estender, no texto da lei do solo, a possibilidade de classificao do solo no urbanizvel, com a aprovao da Lei n.
10/2003, de 20 de Maio, consagrando medidas urgentes para a liberalizao do mercado fundirio e dos transportes.
Dando nota desta e de outras alteraes, cfr. MENNDEZ REXACH, Angel, Lvolution du droit de lurbanisme en Espagne
en 2000 et 2001, e tambm MENNDEZ REXACH, Angel, Lvolution du droit de lurbanisme en Espagne en 2002 et 2003,
respectivamente disponveis em
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/3eccb37750b26.pdf, e
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/42a71cdab372b.pdf.
132


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







ordenamento do territrio e de habitao, e apenas reservam ao Estado, com fundamento no
princpio da igualdade no que se refere s condies de exerccio do direito de propriedade urbana
e em cumprimento dos deveres inerentes respectiva funo social, a competncia para definir o
estatuto da propriedade imobiliria, o regime jurdico das expropriaes (mesmo em matria do
exerccio de funes urbansticas), as questes de direito civil do aproveitamento urbanstico da
propriedade imobiliria e as suas relaes com o registo civil, o procedimento administrativo comum
e o regime de responsabilidade das entidades pblicas
181
.
4.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
Aquele corpo normativo apresenta princpios gerais e regras detalhadas a todos os nveis, sendo
certo que os destinatrio dos preceitos em questo e os respectivos graus de vinculao, so muito
variveis em funo das disposies em questo.
4.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento
O Reino de Espanha um Estado Autonmico, ou seja, um Estado que se caracteriza por um proto-
federalismo, onde se assiste repartio dos poderes executivo e legislativo entre trs nveis de
governo: Estado Central (com competncia legislativa e executiva), Comunidades Autnomas (com
competncia legislativa e executiva) e Municpios (com competncia executiva).
No que concerne ao direito do ordenamento do territrio e do urbanismo espanhol, encontramos
uma estrutura descentralizada a favor das Comunidades Autnomas cfr. artigo 148., n. 1, 3. .
Com efeito, as 17 Comunidades Autnomas que constituem o Reino de Espanha possuem
competncias legislativas e executivas em matria de ordenamento do territrio, de urbanismo e de
habitao, estando para o efeito, cada uma delas, dotada de legislao prpria.
Alis, foram sempre infrutferos os esforos do Estado central no sentido de regulamentar estas
matrias para alm de um determinado limite. De facto, basta recordar o teor da citada famosa
Sentena n. 61/1997, de 20 de Maro, proferida pelo Tribunal Constitucional Espanhol, onde foi
declarada inconstitucional a esmagadora maioria das disposies da ento vigente Lei dos Solos,
por se entender estar-se perante uma preempo de competncias exclusivas das Comunidades
Autnomas.
4.1.6 - Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento
do territrio e urbanismo

181
Cf., neste sentido, FERNANDO GARCA RUBIO, Problemas actuales del derecho urbanstico, Universidad Rey Juan
Carlos, Madrid, 2007, p. 61.

133


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Como se referiu, as principais competncias legislativas em matria de ordenamento do territrio e
urbanismo encontram-se sobretudo no nvel autonmico (Comunidades Autnomas), detendo o
Estado competncias limitadas nestas matrias, porquanto apenas lhe possvel regulamentar: i)
os princpios da concepo ou modelo da propriedade; ii) o regimes jurdicos de base do solo
aplicveis aos proprietrios; iii) o princpio da repartio dos custos e benefcios da urbanizao,
devendo, todavia, a execuo desse mesmo princpio ser feita pelas Comunidades Autnomas; iv) a
determinao dos direitos e deveres dos proprietrio e, em particular, o contedo mnimo das
faculdades de utilizao do solo que lhes so reconhecidas, sendo, uma vez mais, a implementao
feita pelo legislador autonmico; v) os critrios para estabelecer a valorao do solo, aps a
respectiva classificao
182
.
4.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGTs,
de execuo e de controlo urbansticos
Em Espanha, as Comunidades Autnomas assumem um papel preponderante, em grande parte
resultante do poder legislativo que lhes assiste, em matria de aprovao e execuo de IGT, bem
como de controlo da respectiva execuo.
Com efeito, so as prprias Comunidades Autnomas que, atravs da sua legislao regional,
configuram e definem a forma e o contedo dos modos de actuao urbansticos no seu territrio.
Pelo que, depender sempre do que nesse mbito se disponha a determinao, em concreto, de
qual a entidade que detm as principais competncias nestas matrias, sendo certo que, regra
geral, as Comunidades dispem de extensas competncias. A planificao regional ou subregional,
bem como as directrizes que a Comunidade Autnoma elaboram, so vinculativas para os
Municpios.
4.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
Os municpios aprovam o planeamento geral municipal, mantendo a totalidade dos aspectos
urbansticos, de desenvolvimento, gesto, execuo e controlo no conjunto dos seus poderes.
4.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
O Estado, apesar de no ter competncias prprias e directas de ordenamento territorial e
urbanstico, acaba por proceder, na prtica, estruturao do territrio com a planificao e
execuo de planos sectoriais e de obras nas redes de infra-estruturas ou equipamentos da sua
competncia (v.g., plano director de infra-estruturas de carreteras e autovas nacionais, ferrovirias,

182
Nesse sentido, cfr. BASSOLS COMA, MARTIN, Les Principes De La Nouvelle Loi Espagnole Durbanisme: la loi tatique
du sol 2/2008 du 20 juin 2008, disponvel em
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/4ced421646091.pdf.
134


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







de comunicaes, hidrolgico, energtico). E isto, ainda que esteja obrigado, nesses domnios, a
consultar e obter um consenso prvio com as Comunidades Autnomas e com os Municpios
afectados, no podendo, nessa medida, dispor contra os seus instrumentos de planeamento
territorial, salvo por razes de urgncia e defesa nacional
183
.
4.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
Conforme j se referiu, a definio do modelo de planeamento do territrio da competncia
exclusiva da legislao autonmica.
Se a nvel estadual no existe qualquer plano geral de ordenamento do territrio, j a nvel
autonmico o mesmo no se verifica. Uma vez mais, existe uma panplia de instrumentos que
variam entre Comunidades Autnomas, registando-se diferenas ao nvel do alcance, vinculao e
reas temticas diversas.
A nvel municipal, os instrumentos de planeamento podem ser catalogados em trs grupos:
1. Planeamento geral municipal: instrumentos de gesto territorial cobrindo a integralidade do
territrio municipal e que estabelecem o modelo fsico de desenvolvimento territorial, a
estrutura geral das redes e a classificao e qualificao do solo. Nesta sede, possvel
identificar os seguintes IGT:
a) Plano Geral de Ordenamento (PGO)
b) Normas subsidirias de Planeamento Municipal (alternativa simplificada
aprovao do PGO).
c) Delimitao do Solo Urbano (alternativa simplificadssima aprovao do PGO).
2. Planeamento de desenvolvimento: destinado a uma escala inferior rea do municpio (v.g.
bairro), entre os quais se incluem:
a) Os Programas de Actuao Urbanizadora (PAU): incidem sobre o solo urbanizvel
no programado, que aquele que o PGO deixa para um momento posterior a
determinao dos usos e das etapas de execuo em funo do desenvolvimento que
se venha a verificar no municpio. Deste modo, o PAU transforma o solo em solo
urbanizvel programado.
b) Os Planos Parciais (PP): que actuam sobre o solo urbanizvel programado,
detalhando pormenorizadamente a concretizao dos usos j determinados no PGO ou
no PAU, delimitando para tal efeito as unidades de execuo do plano.
c) Os Planos Especiais (PE): relativos ao desenvolvimento de infra-estruturas pblicas,
ao estabelecimento, proteco e valorizao de zonas verdes e espaos rurais. Um

183
BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Sntesis General De Los Estudios Comparados De Las Legislaciones
Urbansticas En Algunos Pases Occidentales, CyTET, XXXIII (127) 2001, Ministerio del Fomento, pgs. 87-144.
135


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







desses planos de relevncia no despicienda o Plano Especial de Reforma Interior
(PERI), que opera sobre o solo urbano com o intuito de modernizar e/ou remodelar as
zonas interiores da cidade.
3. Os instrumentos complementares, entre os quais se referem os Estudos de Detalhe (ED),
que complementam o planeamento ao ajustar os alinhamentos, afastamentos dos edifcios,
o volume e redes de comunicaes interiores.
4.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
4.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
A classificao de base do solo foi substituda pelo sistema das situaes de base do solo, nos
termos do qual se distingue entre solo rural e solo urbanizado, sendo tal classificao determinante
no que ao regime jurdico do solo respeita
184
(cfr. artigo 12. do TRLS). Assim, referida distino
importa desde logo um regime de utilizao prpria para cada tipo de terrenos e,
consequentemente, a aplicao de regras especficas para a avaliao e valorao de cada um
deles.
O sistema toma como referencial aquilo que concretamente existe, ou seja a situao efectiva do
solo, contrariamente anterior lei dos solos (de 1998), e no prisma do desenvolvimento territorial e
urbano sustentvel, considera o solo urbanizvel mas ainda no urbanizado, como solo rural at ao
momento em que o Municpio considere terem sido satisfeitos os requisitos de urbanizao do
terreno.
Para ser considerado solo urbanizado, a urbanizao deve encontrar-se concluda ou o solo deve
estar integrado de forma real e efectiva na rede urbana, e dotado dos correspondentes servios, em
conformidade com a regulamentao estabelecida pela legislao regional de urbanismo ou ser
susceptvel de poder contar com estes atravs de mera ligao s redes existentes [artigo 12., n.
2, alnea b), e n. 3 do TRLS].
4.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
Feita a primeira nota relativamente ao estatuto de base do solo, importa ainda referir que subsiste a
classificao do solo como solo urbano, urbanizvel e no urbanizvel, embora a mesma resulte
agora apenas da legislao autonmica a legislao estadual omissa neste ponto e no
influencie a valorao do solo, na medida em que esta se faz tomando como referencial os referidos

184
Deixando nota dos problemas associados anterior classificao dos solos, nomeadamente quanto aos efeitos
jurdicos da decorrentes, e enquadrando o surgimento do presente regime, cfr. ISABEL MORAES CARDOSO, A Nova Lei De
Solo Espanhola Contribuies Para A Reviso Da Lei Dos Solos Portuguesa, disponvel em www.novaleidosolo.pt.
136


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







estatutos de base do solo. Ficou, desta forma, a classificao do solo numa espcie de limbo, uma
vez que, por um lado, as funes que a mesma exercia se encontram em larga medida vinculadas
pelo estatuto de base do solo, e por outro, tambm em larga medida j preenchidas pela
qualificao.
Com efeito, j a qualificao matria que pertence ao domnio autonmico e sobre a qual o TRLS
no intervm expressamente (pese embora a pressupor indirectamente, como por exemplo no
artigo 10. do TRLS) corresponde determinao dos usos possveis no solo
185
(dentro dos
limites do estatuto bsico e da classificao que lhe so prprios), bem como da intensidade dos
usos e da tipologia de construo admitida para uma dada rea.
de acordo com o uso efectivo que resulta o valor econmico, a considerar para efeitos da
responsabilidade da Administrao em caso de afectao da propriedade e que constitui o
referencial para as operaes de perequao urbanstica ( deste valor que se extrai o
aprovechamiento subjectivo del suelo).
4.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
As formas e modelos de alterao da afectao e seus respectivos estatutos dependem, por um
lado, da Ley de Suelo, e, por outro, da legislao autonmica aplicvel. Com efeito, o TRLS exige
que as actuaes de transformao urbanstica, quando impliquem uma nova urbanizao em solo
cujo estatuto bsico seja rural, sejam precedidas de instrumento de gesto territorial aprovado nos
termos para tal previstos pela legislao autonmica (artigo 14., n. 2 do TRLS).
A concepo da nova Lei, no que se refere transformao urbanstica do solo assenta nos
princpios da necessidade e da fundamentao, impendendo uma trplice obrigao para que tal
transformao proceda: i) s pode reclassificar-se como urbano o solo necessrio, ii) a
transformao do solo deve ser feita em funo da ponderao dos interesses econmicos, sociais
e ambientais subjacentes e, por fim, iii) o restante solo rural deve ser preservado (art. 10./a)
186
.
4.2.4 - Obrigaes de facere que recaem sobre os proprietrios e obrigaes de non
facere

185
Nessa matria, pode tambm distinguir-se entre usos gerais (infra-estruturas pblicas, dotaes, zonas verdes e
outros) e usos especficos (residencial, habitao unifamiliar, habitao plurifamiliar, comercial, sanitrio, recreativo,
religioso, cultural, desportivo, oficinas, industrial e outros similares que se possam incluir), outra distino possvel
aquela que separa os usos lucrativos (que tm repercusses a nvel de valor da propriedade no mercado imobilirio) e
usos no lucrativos (que no tm tais repercusses v.g., zonas verdes).
186
Porm, quando esteja em causa a mera alterao de destinao de uso do solo, o regime j no segue este
procedimento, cabendo legislao autonmica e ao concreto planeamento urbano determinar os moldes a que
obedece.
137


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







O artigo 5. do TRLS consagra deveres gerais de facere e de non facere. Assim, devem os
proprietrios respeitar e contribuir para a preservao do meio ambiente, do patrimnio histrico, da
paisagem natural e urbana [alnea a)]; devem igualmente respeitar e fazer um uso racional e
adequado dos bens do domnio pblico das infra-estruturas e servios urbanos, de acordo com as
suas caractersticas, funo e capacidade de servio, [alnea b)]; esto ainda adstritos a abster-se
de praticar qualquer acto ou de desenvolver qualquer actividade que comporte o risco de
perturbao ou leso dos bens pblicos ou de terceiros, ao arrepio da legislao aplicvel [alnea
c)]; e finalmente, esto obrigados a cumprir os requisitos e condies impostos legislativamente
para as actividades incmodas, insalubres, nocivas e perigosas, empregando em cada uma delas
as melhores tcnicas disponveis em cada momento.
Nos artigos 8. e 9. do TRLS procede-se definio do contedo e dos direitos e deveres da
propriedade, em funo do estatuto do solo, disposies cuja anlise se recomenda, pela sua
importncia nesta matria.
4.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
Na esteira dos demais ordenamentos jurdicos da Unio Europeia, o acervo comunitrio em matria
de avaliao ambiental prvia constitui um marco de extrema importncia na consagrao de
standards de qualidade ambiental, no apenas em matria de projectos, mas tambm em matria
de planos e programas (cfr. Directiva 2001/42 CE do Parlamento e do Conselho, de 21 de Junho,
transposta pela Lei n. 9/2006, de 28 de Abril).
Entre outros elementos, exige-se que se incluam uma carta de riscos naturais para a rea objecto
de planificao, os relatrios submetidos ou elaborados durante a fase de consulta tidos como
determinantes (nomeadamente, no que existncia de recursos hdricos suficientes para satisfazer
a procura que resulta da urbanizao em causa, delimitao e proteco do domnio pblico
hdrico, terrestre ou rodovirio respeita), e tambm um relatrio de acompanhamento, sobre a
sustentabilidade ambiental da urbanizao, elaborado pelos Municpios, e cuja periodicidade
determinada pela legislao autonmica.
Em acrscimo, as cedncias obrigatrias de terrenos em sede de promoo urbanstica por
particulares devem destinar-se em grande medida a providenciar espaos afectos a fins de
qualidade urbanstica e ambiental (nomeadamente, para espaos verdes).
Estes standards encontram-se essencialmente previstos nas Ordenanzas municipales sobre
matrias concretas, designadamente, o rudo, as emisses, a higiene, o parqueamento e a
segurana
187
.

187
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ e GARCA-BELLIDO, op. ult. cit.
138


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







4.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
A nova lei do solo assume como princpio a concretizao do direito constitucional habitao e
reitera a sua importncia e a relevncia do direito a um alojamento digno, adequado e acessvel,
isento de rudos e de outras emisses poluentes (que ultrapassem os limites mximos admitidos
pela legislao aplicvel) e situados num ambiente e paisagem adequados, concretizando-o no
quadro da aco urbana, devendo a destinao do solo a uso residencial ser motivada pela
prossecuo desse fim (artigo 2., n. 3).
Alis, integram o prprio conceito de desenvolvimento sustentvel, tido como pedra angular do
(novo) direito fundirio, a integrao e a coeso social, pelo que se deve, nessa sede, prever
medidas que garantam a heterogeneidade social a nvel de tipologia habitacional, bem como um
espao pblico indispensvel para uma sociabilidade urbana integradora.
Existem, assim, determinados instrumentos jurdicos que a nova lei disponibiliza em matria de
alojamento social (solos em regime de proteco pblica), porquanto permitem s administraes
pblicas fixar o preo mximo de venda, arrendamento ou de qualquer outra modalidade de acesso
ao alojamento (direito de superfcie ou concesso administrativa).
Em aces de urbanizao privadas, a lei exige uma reserva de terrenos (cuja superfcie mxima
fixada pela legislao das comunidades autnomas), correspondendo a um mnimo de 30% de
edificabilidade residencial destinada aos alojamentos de proteco pblica (artigo 10. b).
Excepcionalmente, alguns Municpios podero fixar uma reserva de solo inferior aos referidos 30%
para certas e determinadas aces de urbanizao, desde que se mantenha a tal reserva de 30%
em todo o territrio municipal e que se respeite o princpio de coeso social. Alm disso, os terrenos
que os promotores e construtores devem ceder obrigatoriamente nas aces de urbanizao s
administraes urbanas (cujo mximo se situa entre 5%, 10% e 20% do terreno urbanizado,
consoante a legislao autonmica em causa), a fim de constituir os patrimnios pblicos de solo
destinados construo de alojamentos de proteco pblica pelos Ayuntamientos, no podem ser
transmitidos por preo superior ao que for legalmente fixado.
4.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
4.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria
Conforme se viu supra, o direito de propriedade tem como limite a funo social que a propriedade
desempenha, cabendo lei definir, em concreto, o contedo desse mesmo direito cfr. artigo 33.,
n. 2, da Constituio, o que se concretiza na definio pela lei do estatuto da propriedade do solo,
incluindo as faculdades de uso do bem, nos termos da legislao urbanstica e dos instrumentos de
gesto territoriais aplicveis e nos direitos e deveres dos proprietrios.
139


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







A funo social mais no exprime que o reconhecimento de um interesse geral da colectividade,
que se sobrepe ao do proprietrio do solo, e que impe que o particular deva suportar certas
limitaes ao pleno exerccio do seu direito de propriedade, sem que para tal deva ser indemnizado,
nomeadamente quando estejam em causa o uso das prerrogativas de planeamento e de polcia
urbanstica, e que no haja uma onerao do particular que no corresponda a uma justa e
equitativa distribuio de encargos entre os proprietrios. Por outro lado, obriga partilha das mais-
valias urbansticas com a colectividade.
Os mecanismos existentes para garantir a funo social da propriedade imobiliria e que impedem a
especulao urbanstica so bastante diversos, elencando-se, a ttulo de exemplo, as possibilidades
de expropriao, venda ou substituio forada quando um proprietrio no cumpra com uma
obrigao de edificar ou de renovar o imvel que detm (artigos 36. e 37. do TRLS), a constituio
do patrimnio pblico de solo, para o qual devem ser feitas certas cedncias gratuitas (quando
esteja em causa a execuo de um aproveitamento urbanstico de iniciativa particular) artigos 38.
e 39. do TRLS bem como a possibilidade do municpio recorrer ao direito de superfcie (artigo
40. do TRLS), para alm dos instrumentos da poltica fiscal.
4.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
Verifica-se, de modo inequvoco, a existncia de uma dissociao entre o ius urbanizandi e tambm
entre o ius aedificandi e o direito de propriedade, estando estes, no mnimo, limitados e
enquadrados pela lei civil e pelo direito administrativo, em particular.
Com efeito, apesar do ius aedificandi vir previsto como inerente ao direito de propriedade no artigo
350. do Cdigo Civil Espanhol, o artigo 7. do TRLS claro ao dispor, no seu n. 2, que a previso
de edificabilidade que resulte do ordenamento do territrio e do regime urbanstico aplicvel no
integra, por si mesma, o contedo do direito de propriedade.
Ou seja, a no ser nos casos em que se possa concluir que o estatuto bsico do solo corresponde a
solo urbanizado, no contabilizada a expectativa que um potencial ius aedificandi, decorrente do
zonamento urbanstico, atribuiria ao solo, mais no se tratando aqui do que uma mera expectativa
jurdica, apenas merecedora de tutela na medida em que se suscite uma situao de confiana do
particular na transformao fundiria, situao essa originada pelos poderes pblicos (inclusive
legislativos e regulamentares), e que o particular agindo no sentido de concretizar tal transformao
veja essa sua confiana gorada por facto que no lhe seja imputvel (cfr. artigos 25. e 26. do
TRLS).
4.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
Compra aos particulares, compra ou venda forosa (Droit de premption),
expropriaes, direito(s) de preferncia na alienao de imveis por particulares,
cedncias para o domnio pblico
140


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A forma de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico privilegia a aquisio
mediante a cesso obrigatria e gratuita de terrenos aquando de uma operao de
aprovechamiento. Alm disso, tambm se recorre expropriao por causa de utilidade pblica,
podendo, em todo o caso, tal expropriao ser objecto de convenio expropriativo, nos termos do
qual se definam, por acordo entre o particular e o sujeito pblico, os moldes em que se procede a tal
expropriao.
A legislao autonmica tambm prev o recurso aos derechos de tateo y retracto, que mais no
so que o direito de preferncia na aquisio de bens imobilirios que o proprietrio decida alienar,
podendo tal direito ser prvio alienao (derecho de tanteo) ou mesmo posterior, quando um
terceiro j haja adquirido o bem em causa (derecho de retracto), sendo tal instrumento relevante
sobretudo em matria de reabilitao urbana
188
.
J a compra directa aos particulares, apesar de possvel, no assume, na prtica, efectiva
relevncia como mecanismo comum de aquisio.
4.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
Em Espanha, distingue-se entre servides administrativas e limites ao contedo do direito de
propriedade, no gerando estes ltimos, em princpio e por si s, nenhum dever de indemnizar por
parte das Administraes Pblicas. J as servides administrativas, por implicarem a sujeio
parcial de um bem privado a um uso/benefcio por parte da colectividade acarretam a obrigao de
indemnizar para as referidas entidades.
Em concreto, existem numerosas servides administrativas nos mais variados domnios (conduo
elctrica, vigilncia e salvamento em zonas martimo-terrestres, servido de aqueduto, etc.).
4.3.5 - Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor
A indemnizao pela aquisio segue aquilo que se dispe infra (ponto 5) a propsito do justo valor
e do modo de pagamento do mesmo, podendo-se desde logo antecipar-se que, em razo da nova
lei dos solos e do regime do estatuto bsico do solo, a indemnizao calculada com base no
estatuto bsico do solo no momento em que se determine a aquisio, sendo apenas o solo
valorado como urbano nos casos previstos no TRLS.
J quanto ao modo de pagamento, a possibilidade de celebrar convenios permite que o modo de
pagamento seja feito noutros moldes que no o do pagamento de quantia pecuniria,
nomeadamente mediante a atribuio de derechos al aprovechamiento urbanistico ao particular.

188
Nesse sentido, cfr. MORAES CARDOSO, Isabel, op. ult. cit.
141


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







No que concerne ao regime da indemnizao pelo sacrifcio, o mesmo tratado no sistema jurdico
espanhol em sede de responsabilidade patrimonial das administraes pblicas (cfr. artigo 106. do
Cdigo das Expropriaes). Estabelece-se, nessa sede, um regime de responsabilidade objectiva
da Administrao por toda a leso sofrida pelos particulares nos seus direitos patrimoniais, quando
os danos sejam causados pelo funcionamento dos servios pblicos, ainda que anormal e excepto
em caso de force majeure (artigos 139. a 144. da Lei n. 30/1992, de 26 de Novembro).
Todavia, certo que, no domnio do urbanismo, tal responsabilidade encontra-se restringida aos
casos expressamente previstos no TRLS, o que se justifica por razes histricas e tambm em
razo da funo de polcia exercida pelo direito e instrumentos do urbanismo e da funo social da
propriedade, aos quais se acrescenta o princpio e a mise en oeuvre dos mecanismos de
perequao compensatria dos benefcios e encargos com a planificao urbanstica. Deste modo,
apenas surge direito indemnizao quando no seja possvel proceder-se a essa equidistribuio
dos encargos e benefcios resultantes do planeamento. Em concreto, esta questo coloca-se
sobretudo em momentos subsequentes ao planeamento originrio, com as posteriores alteraes
dos planos
189
.
4.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao
4.4.1 - Regime jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
O regime jurdico da execuo urbanstica em Espanha segue o direito administrativo, assumindo o
direito civil escasso relevo nesta sede, uma vez que a matria que poderia ser aqui relevante em
sede de direito civil o direito de edificar regulado pelo direito administrativo.
4.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
A regulamentao da programao e execuo dos planos competncia autonmica, sendo certo
que cada vez mais se prev a existncia de prazos e, em determinados casos, possibilita-se a
expropriao ou a venda forosa de terrenos que no hajam sido objecto de atempada execuo
urbanstica, e inclusivamente a interveno de terceiro para a concluso da execuo
190
.
Tambm a previso de que o aproveitamento urbanstico por iniciativa particular deve ser realizado
em prazo e condies determinadas nos planos de ordenamento do territrio, reala uma ideia de

189
Nesse sentido, cfr. MORAES CARDOSO, Isabel, op. ult. cit.
190
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ e GARCA-BELLIDO, op. ult. cit.
142


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programao e de execuo integrada e de que se executem em simultneo as tarefas de
urbanizao e de edificao
191
.
No que respeita programao da actuao pblica, no deve deixar-se de ressalvar o facto de se
estar perante uma matria da competncia legislativa autonmica. Porm, sempre se diga que a
mesma se concretiza, geralmente, no com a planificao geral urbanstica, mas sim mediante os
Programas de Actuacin, que se referem a actuaes concretas de desenvolvimento urbanstico
192
.
O sistema de execuo urbanstica, tambm designada como gesto urbanstica, varia conforme se
esteja perante uma execuo de iniciativa pblica ou uma execuo de iniciativa particular,
consoante se ver melhor no ponto seguinte (4.3.).
4.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica)
No mbito da execuo de iniciativa pblica, podemos encontrar o sistema de expropriao
urbanstica (nos termos do qual a execuo realizada mediante a expropriao, a execuo
forosa ou a ocupao directa, realizada directamente pelo municpio ou por um privado com quem
o municpio haja contratado) e o sistema de cooperao (nos termos do qual a administrao
pblica gere o procedimento e os proprietrios do solo adiantam e financiam todos os custos de
urbanizao).
Nos casos de iniciativa privada, distingue-se entre o sistema de compensao (os proprietrios do
solo afectados assumem a gesto, execuo e financiamento da execuo na ntegra) e o sistema
concorrencial (em que se submete a concurso pblico a seleco de um agente urbanizador que
gere e procede execuo urbanstica, nomeadamente procedendo ao reparcelamento dos
terrenos afectados, suportando os proprietrios do solo os encargos da decorrentes)
193
.
Em especial, a funo da Administrao pblica: agente directo, propulsor ou com meras
funes de regulao e de fiscalizao
O papel da Administrao pblica assume configuraes diversas, consoante o sistema de
execuo que esteja em causa. A Administrao pblica desempenha um papel de propulsora, na
medida em que define a sua poltica urbanstica no momento do planeamento, assumindo tambm
funes reguladoras e fiscalizadoras, porquanto disciplina a actividade de dos proprietrios e
promotores urbansticos. Tambm actua directamente, sobretudo em matria de uso e gesto do
patrimonio pblico de suelo, visto que o utiliza para a execuo urbanstica para determinados fins
(v.g., alojamento social, espaos verdes).

191
MORAES CARDOSO, Isabel, op.ult.cit.
192
Cfr. BETANCOR RODRGUEZ e GARCA-BELLIDO, op. ult. cit.
193
Nesse sentido, e ainda actual, cfr. BETANCOR RODRGUEZ e GARCA-BELLIDO, op. ult. cit., pginas 124, 125.
143


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4.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
A obteno dos solos para a instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos feita
preferencialmente atravs da cedncia obrigatria e gratuita de terrenos aquando da aprovao de
certa operao de urbanizao por parte de promotores urbansticos ou de proprietrios.
Como se referiu, h sempre a possibilidade de se recorrer expropriao por causa de utilidade
pblica para efeitos de se obter os solos necessrios para a instalao das referidas infra-estruturas
e equipamentos pblicos, ou, caso a legislao autonmica o preveja, aos direitos de tanteo y
retracto (cfr. supra, 3.4).
Porm, nos casos em que se deseje proceder expropriao, sempre se pode alcanar um acordo
com o particular lesado no sentido de se celebrar um convenio sobre a expropriao, onde se fixem
os aspectos essenciais a que a mesma deve obedecer, sendo que se possibilita, entre outros
aspectos, a possibilidade de pagamento de outra forma que no pela entrega de uma quantia
pecuniria ao particular (nomeadamente, pela atribuio de derecho al aprovechamiento
urbanistico).
A carga edificvel que corresponde ao valor da transmisso do direito de propriedade s releva
quando se esteja perante um terreno urbano, e, excepcionalmente quando estando perante solo
rural
194
, deva haver lugar a indemnizao pelo sacrifcio adveniente da privao da faculdade de
participar em actuaes de nova urbanizao (artigo 25. do TRLS) ou por inutilidade superveniente
da promoo de actuao de urbanizao e edificao por iniciativa particular quando tal
comportamento se alicerce em disposio legal ou regulamentar ou acto administrativo que a tal
habilitasse (artigo 26. do TRLS), sendo que, nesses casos, deve a indemnizao ser calculada com
base num coeficiente de 0 a 1 aplicado diferena de valor antes e depois da actuao de
urbanizao.
Tratando-se de solo urbanizado (ao qual tambm podem ser aplicveis as disposies constantes
dos artigos 25. e 26. do TRLS), a carga edificvel calculada com base no uso e edificabilidade
de referncia atribudos parcela pela ordenao urbanstica, no tendo sido atribuda uma
edificabilidade ao imvel em questo, atribuir-se-lhe- a edificabilidade mdia e o uso maioritrio no
mbito espacial homogneo das tipologias e usos atribudos pela ordenao urbanstica,
descontando-se em qualquer dos casos os valores dos encargos que o particular teria para realizar
a edificabilidade prevista (cfr. artigo 24. do TRLS).
4.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao

194
Como se ver infra, a indemnizao por expropriao em solo rural calculada com base no rendimento anual do
solo, sendo toda a edificao que nele exista calculada com base no custo de reposio do bem em questo.
144


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O primeiro desses mecanismos consiste na obrigao de cedncia obrigatria e gratuita das
parcelas destinadas a vias, espaos livres, zonas verdes e restantes dotaes pblica,
designadamente equipamentos, equivalentes s exigncias da legislao nacional
195
.
Aspecto importante da legislao espanhola actual e que j decorria da Ley 6/1998, a obrigao
de cedncia Administrao de uma percentagem mnima de 30% da edificabilidade residencial
prevista em actuaes de urbanizao para habitao sujeita a um regime de proteco pblica
196
,
permitindo-se que os planos venham a fixar percentagens inferiores, mas que, nestes casos, a
habitao sujeita ao regime de proteco se realize na rea abrangida pelo plano e de acordo com
o princpio da coeso social, em concretizao da citada dimenso social do princpio do
desenvolvimento sustentvel. Note-se que as diferentes legislaes regionais, mantm os limiares
de cedncia que j decorriam do enquadramento legal anterior.
4.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
Pela emisso de uma licena de construo, devido o imposto sobre construes, instalaes e
obras correspondente a uma percentagem dos custos de construo (entre 4 a 5%) a ser paga ao
Municpio (cfr. artigos 100. e seguintes Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
Quanto s taxas aplicveis nestes casos, o artigo 57. do Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales,
prev a sua criao pelos Municpios, podendo tais taxas respeitar aos casos previstos no artigo
20., n. 3, do referido diploma (nomeadamente, pela utilizao do domnio pblico municipal e pela
prestao de determinados servios pblicos). Alm disso, e como j se tem feito referncia, as
prestaes devidas pelos particulares referem-se assuno dos custos de urbanizao e cesso
obrigatria e gratuita de terrenos.
4.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
A urbanizao no deve acarretar encargos para o Municpio, uma vez que os custos de
urbanizao devem ser suportados pelos promotores urbansticos que, alm disso, so obrigados a
ceder gratuitamente terrenos ao Municpio. Porm, nos casos em que promovida pelo mesmo e

195
Cedncias obrigatrias no mbito das operaes de loteamento (art. 44. do RJUE) e de reparcelamento ao abrigo
do RJIGT (art. 133., alnea c), cedncias obrigatrias nas urbanizaes realizadas com base na associao entre a
Administrao e os proprietrios (art. 14., n. 2, do Decreto n. 15/77, de 18 de Fevereiro), e cedncias obrigatrias no
mbito sistemas de execuo dos planos (art. 122., n. 1, do RJIGT) e no mbito dos mecanismos de perequao
compensatria (arts. 137., alnea c), 139., n. 7, 141., n. 5, 142., n.s 2 e 3).
196
Que permita estabelecer o respectivo preo mximo de venda, arrendamento ou outras formas de acesso.
145


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com finalidades que no lhe permitam a recuperao directa dos custos, esta operao no por si
neutra para o Municpio.
O patrimnio pblico de suelo e o respectivo regime (obrigatoriedade de tanto os bens que integram
o referido patrimnio, como as receitas deles resultantes serem afectas conservao e ampliao
do acervo de bens que o constituem), permite uma afectao especfica das receitas resultantes da
sua explorao, para fazer face aos encargos das operaes urbansticas de iniciativa pblica.
4.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
O referencial estratgico da interveno pblica no mercado fundirio encontra-se nos patrimnios
pblicos de suelo, previstos nos artigos 38. e 39. do TRLS. Tais patrimnios apresentam a
caracterstica de serem patrimnios autnomos, ou seja, so patrimnios distintos do patrimnio
geral dos Municpios, com os quais no se confundem.
Com efeito, e como se fez meno no ponto anterior, no apenas os bens que integram tal
patrimnio devem a ele permanecer afectos, como inclusive as receitas que dos mesmos possam
resultar devem ser utilizadas para a conservao e ampliao do patrimnio em questo. Assim, os
Municpios vem-se obrigados a uma organizao e planificao financeira que se adeqe
obrigao de constituir e manter esse mesmo patrimnio. Tal patrimnio v-se adstrito
prossecuo de certos fins, e que so a construo de habitao de proteco pblica (cujo
significado supra apurmos) e os usos de interesse social fixados pela ordenao urbanstica,
previamente autorizados pela legislao sectorial.
A cedncia de solos no mbito das operaes de urbanizao, a cargo de promotores particulares,
destina-se a arruamentos, espaos livres, zonas verdes e outros equipamentos, e, tambm para
integrao no patrimnio pblico do solo, correspondendo essa cedncia percentagem prevista na
legislao regional (e que geralmente se situa entre 5 e 15%, e, excepcionalmente, em 20%) da
edificabilidade mdia ponderada, como se referiu no ponto 4.6..
Os promotores tambm tomam a seu cargo, e em certos casos executam, os trabalhos de
urbanizao e de ligao s redes gerais de servios (gua, esgotos, etc.) e quanto s infra-
estruturas de transporte pblico necessrias para a mobilidade sustentvel, e devem ainda
garantir o realojamento dos actuais ocupantes do solo e o direito a regressarem rea onde
habitavam, quando do mesmo beneficiem.
Outro instrumento que se disponibiliza o recurso ao direito de superfcie para regulamentar o
mercado fundirio (artigos 40. e 41. do TRLS).
Em ltimo lugar, prevem-se tambm os mecanismos da venda e da substituio forosas, nos
artigos 36. e seguintes do TRLS.
Assim, o incumprimento dos deveres de edificao ou reabilitao que resultem do TRLS habilita a
administrao pblica competente a adquirir o bem imvel por expropriao por incumprimento da
funo social da propriedade, a vend-lo em hasta pblica, ou a intervir coercivamente em
146


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substituio do particular para garantir o cumprimento das suas obrigaes, ficando desse modo
contitular do bem imvel (cfr. artigo 36., n.
os
1 e 2 do TRLS).
4.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
4.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
Nos termos do artigo 21. do TRLS, a valorao do solo segue o regime previsto naquela Lei nas
seguintes situaes:
a) Operaes de distribuio de encargos e benefcios ou outras, necessrias para a
execuo do ordenamento territorial e urbanstico em que a valorao determine o
contedo patrimonial de faculdades ou deveres prprios do direito de propriedade, na falta
de acordo entre todos os sujeitos afectados;
b) A fixao do justo preo na expropriao;
c) A fixao do preo a pagar ao proprietrio na venda ou substituio forosa;
d) Na determinao da responsabilidade patrimonial da Administrao Pblica (indemnizao
pelo sacrifcio).
A nvel de valorao fiscal, o regime aquele que se encontra contido na Lei do Cadastro
Imobilirio (Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Catastro Inmobiliario), nos seus artigos 22. e seguintes. A se prevem limites de
valorao absolutos, que so o valor de mercado (artigo 23., n, 2 da Lei Cadastral) e o valor do
preo de venda limitado administrativamente, quando seja o caso (artigo 23., n. 2, pargrafo
nico).
A fixao do valor segue as ponencias de valores (em regra, de mbito municipal), determinadas
pela Direco-Geral do Cadastro, directamente ou mediante acordo com os municpios ou demais
entidades pblicas competentes (cfr. artigos 25., 26. e 27. da Lei Cadastral), sendo certo que os
mesmos devem obedecer a um determinado nmero de critrios na sua elaborao (cfr. artigo 23.,
n. 1 da Lei Cadastral), entre os quais: a) a localizao do imvel, as circunstncias urbansticas
que afectem o solo e a sua aptido produtiva; b) o custo de execuo material das construes, os
encargos que onerem a construo e o uso do imvel, a qualidade e antiguidade edificatria, bem
como o carcter histrico-artstico e demais condies da edificao em causa; c) os custos de
produo e benefcios da actividade empresarial; d) as circunstncias e valores de mercado; e)
qualquer outro factor relevante determinado regulamentarmente.
147


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Alm desta valorao, existe tambm a valorao para certos propsitos financeiros
197
, de acordo
com a Ordem ECO/805/2003 de 27 de Maro, nos termos da qual as avaliaes que se faam
devem ser feitas segundo o mtodo comparativo (comparando com transaces de bens similares)
ou segundo o mtodo da avaliao residual, na falta de elementos que possibilitem o recurso ao
mtodo comparativo (cfr. artigo 51., n. 1, do referido diploma). Porm, e de acordo com a stima
disposio adicional da Ordem em anlise, em certos casos a avaliao do solo far-se- de acordo
com a valorao do solo rural prevista no TRLS.
Como se pode daqui depreender, a valorao do solo distinta consoante o fim a que se destina,
pese embora haja alguma devoluo das valoraes cadastrais e financeira para a valorao
urbanstica, como resulta do que acabmos de expor.
4.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano
Critrio de determinao do justo valor
Com a nova lei do solo, o valor do solo determinado de acordo com o seu estatuto bsico. Deste
modo, apenas as faculdades materializadas que decorrem do planeamento urbanstico so
valorizadas, o que depende tambm do cumprimento das obrigaes e encargos que resultem da
regulamentao urbanstica especfica (artigo 7., n. 2). Deste modo, no entra em considerao
outro valor que no o do uso actual do solo, afastando-se em larga medida a valorao do solo de
acordo com o valor de mercado do mesmo, uma vez que no valor de mercado so contabilizadas as
expectativas/possibilidades de desenvolvimento urbanstico no executadas pelo proprietrio (cfr.
artigo 23., n. 2, do TRLS)
198
.
Dito isto, encontram-se, ento, dois critrios de valorao do solo. Caso se trate de solo rural, o
valor calculado mediante a capitalizao da renda anual real ou potencial
199
(consoante uma ou

197
E que so os emprstimos hipotecrios a serem agregados em pools garantindo obrigaes hipotecrias emitidas
pelas entidades, promotores e construtores referidos no artigo 2. do Decreto-Lei n. 716/2009, de 24 de Abril, as
disposies tcnicas de companhias de seguros, nos termos do Decreto-lei n. 2486/1998 de 20 de Novembro, para
avaliar os bens imobilirios das instituies reguladas pelos Decretos-Lei n. 1309/2005, de 4 de Novembro e n.
304/2004. Sobre esta matria, cfr. GMEZ CID, Antonio, Spain: Land Valuation Modified, em
http://www.iflr.com/Article/2660084/Channel/193438/Spain-Land-valuation-modified.html (consultado em 16 de Maio,
18:32).
198
Porm, e conforme vimos a propsito do caso italiano, resta saber como essa derrogao da regra de indemnizao
pelo valor de mercado do bem pode ser compaginada com o Protocolo Adicional n. 1 Conveno Europeia dos
Direitos do Homem e com a jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem nessa matria, que defendem
inquestionavelmente que as indemnizaes por expropriaes por causa de utilidade pblica devem corresponder a
valor de mercado do solo, podendo apenas ser esse montante reduzido, e de forma limitada, quando estejam em causa
razes imperiosas, nomeadamente de ndole social (v.g., construo de alojamento social).
199
A renda potencial calculada atendendo ao rendimento do uso, desfruto ou explorao de que seja o solo
susceptvel, conforme a legislao que lhe seja aplicvel, utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo.
Incluir-se-, consoante seja o caso, como rendimentos as subvenes que, com carcter estvel se outorguem aos
cultivos e aproveitamentos considerados para o clculo das mesmas, descontando-se os custos necessrios para a
explorao tida em causa (cfr. segundo pargrafo da alnea a) do n. 1, do artigo 23. do TRLS).
148


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outra seja superior) da explorao segundo o seu estado no momento a que se refira a valorao
[cfr. artigo 23., n. 1, alnea a) do TRLS]. O valor do solo rural assim obtido poder ser corrigido at
a um mximo do dobro, em funo dos factores objectivos de localizao, como a acessibilidade a
ncleos populacionais ou centros de actividade econmica ou a localizao em locais de valor
nico, ambiental ou paisagstico, cuja aplicao e ponderao dever ser justificada no expediente
de valorao, nos moldes regulamentarmente estabelecidos [cfr. artigo 23., n. 1, alnea a), 3.
pargrafo do TRLS]. Havendo edificaes, construes e instalaes, a sua valorao far-se-
mediante o mtodo do custo de reposio segundo o seu estado e antiguidade, no momento a que
se refira a valorao [cfr. artigo 23., n. 1, alnea b) do TRLS]. As plantaes e culturas existentes,
bem como as indemnizaes devidas em razo da existncia de arrendamentos de solo rural ou
outros direitos, devero ser calculadas com base nos critrios das Leyes de Expropiacin Forzosa y
de Arrendamientos Rsticos [cfr. artigo 23., alnea c) do TRLS].
J nos casos em que esteja em causa a valorao do solo urbanizado, deve ser distinguido o solo
urbano no edificado e o solo urbano edificado. Quando se trate de solo urbanizado no edificado,
ou em que a edificao existente ou em curso ilegal ou esteja em situao de runa fsica (n. 1 do
artigo 24. do TRLS), consideram-se como uso e edificabilidade de referncia aqueles que so
atribudos parcela pela regulao urbanstica, incluindo, caso seja o caso, o de habitao sujeita a
algum regime de proteco que permita calcular o seu preo mximo de venda ou aluguer [alnea
a), do n. 1 do artigo 24. do TRLS]. Caso no haja sido atribuda uma edificabilidade ou uso privado
pela ordenao urbanstica, atribui-se-lhe o valor de edificabilidade mdia e o uso maioritrio no
mbito espacial homogneo em que por usos e tipologias a ordenao urbanstica os haja includo
[artigo 24., alnea a), pargrafo nico do TRLS]. Aplicar-se- a referida edificabilidade e valor mdio
de repercusso do solo segundo o uso correspondente, determinado por um mtodo residual
esttico, descontando-se dessa quantidade, sendo tal o caso, o valor dos deveres e encargos
pendentes para se poder realizar a edificabilidade prevista [alneas b) e c) do n. 1 do artigo 24. do
TRLS].
Sendo solo edificado ou estando a edificao a decorrer, o valor do imvel ser o superior de um de
dois: a) o determinado valorao conjunta do solo e da edificao existente, pelo mtodo da
comparao, aplicado exclusivamente aos usos da edificao existente construo j realizada
[alnea a) do n. 2]; b) aquele determinado pelo mtodo residual do n. 1 do artigo 24. do TRLS,
aplicado exclusivamente ao solo, sem levar em considerao a edificao j existente (alnea b) do
n. 2 do artigo 24. do TRLS].
Tratando-se, por ltimo, de solo urbanizado submetido a actuaes de reforma ou renovao
urbansticas, o mtodo residual levar em conta os usos e edificabilidade atribudos pela ordenao
situao de origem (n. 3 do artigo 24. do TRLS).
Alm disso, prev-se tambm, em certos casos, a indemnizao pela privao da faculdade de
participar em actuaes de nova urbanizao (artigo 25. do TRLS), sendo nesse caso, tal
faculdade valorada do mesmo modo da aplicao do mecanismo de participao da comunidade
nas mais-valias, bem como pela privao da iniciativa e promoo de actuaes de urbanizao ou
de edificao (artigo 26. do TRLS).
149


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Para efeitos de distribuio equitativa de custos e benefcios, cumpre referir o artigo 27. do TRLS,
que regula a forma de fixao do valor do solo para efeitos de perequao, valor este que se afere,
em regra, pelo valor que o solo ter, uma vez concluda a operao urbanstica.
Em tudo o mais que o TRLS no disponha, aplicar-se-o os critrios que resultem da ordenao
territorial e urbanstica e nos restantes casos, os critrios da legislao geral sobre expropriao e
responsabilidade da Administrao (artigo 29.).
J na valorao cadastral, tambm se dever ter em conta as circunstncias urbansticas que
afectem o solo, pese embora tambm se remeta para o valor de mercado do bem imobilirio, pelo
que ser no caso concreto que se determinar em que medida o uso futuro do solo tido em conta.
Por ltimo, na valorao financeira para os propsitos especficos acima referidos, a regra a que
fizemos referncia que devolve a valorao imobiliria do solo urbanizvel para a valorao do solo
rural prevista no TRLS determina a valorao pelo valor actual do bem, e no pelo valor futuro.
Os modos de pagamento do justo valor
O justo valor pode ser pago mediante a entrega de uma quantia pecuniria mas, em geral,
privilegia-se a compensao urbanstica em sede de mecanismos de perequao (transferencia de
aprovechamiento), que consiste na transferncia da capacidade edificvel em determinado terreno
para um outro de que o proprietrio disponha, podendo agregar deste modo a capacidade edificvel
de ambos os terrenos no segundo dos mesmos.
Como se referiu, no mbito de uma expropriao possibilita-se o recurso aos convenios
expropiatorios que, segundo o entendimento pacfico da lei (artigo 24. da Ley de Expropiacin
Forzosa), da jurisprudncia e da doutrina
200
, permite o acordo sobre o modo de compensao pela
expropriao, que, alis, vem hoje expressamente consagrado no artigo 30., n. 1, in fine do
TRLS).
Todavia, sempre que no haja acordo com o particular e este deva ser ressarcido, tal far-se-
mediante a entrega de uma quantia pecuniria.
A garantia de igualdade de tratamento
A garantia de igualdade de tratamento resulta, em primeiro lugar, do artigo 1., n. 1 da Constituio,
nos termos do qual a igualdade um dos valores superiores do ordenamento jurdico. A nvel
fundirio, vem concretizado este princpio no artigo 47. da Constituio, quanto ao direito a um
alojamento digno e adequado, devendo os poderes pblicos envidar os esforos necessrios para
efectivar, nomeadamente prevenindo a especulao imobiliria, e devendo a comunidade no seu
todo participar das mais-valias urbansticas

200
Nesse sentido, cfr. MUSTAF TOMS, Ysser-Harbi: Rgimen de las transferencias y reservas de aprovechamiento
urbanstico. En especial, el rgimen de la Comunidad Valenciana (Ura-Menndez), pgina 23, disponvel em
http://www.uria.com/documentos/publicaciones/2349/documento/077yasser.pdf?id=1958.
150


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A garantia de igualdade de tratamento est na base da adopo do sistema de perequao
compensatria no direito fundirio espanhol, que visa providenciar um mecanismo eficaz de
distribuio equitativa de encargos e benefcios no domnio do urbanismo [cfr. artigos 8., alnea c) e
9., n. 3, do TRLS].
Alm disso, tambm se prev a submisso da promoo urbanstica por particulares a regime
concorrencial [cfr. artigo 6., alnea a) do TRLS, in fine].
Os mecanismos perequativos no mbito dos planos
Os mecanismos perequativos em matria de planificao, comearam a ser verdadeiramente
usados a partir dos anos 80
201
, com base numa ideia de perequao urbanstica imagem dos
transfer development rights ou do transferimento di cubatura em Itlia, que no fundo seria um modo
de permitir a simplificao dos mecanismos de reconfigurao fundiria, tendo ganho alicerces
jurdicos slidos com as sentenas do Supremo Tribunal de 22 de Junho de 1981 e de 4 de Maio de
1982.
A importncia deste mecanismo resulta tambm da possibilidade de transferir o direito ao
aprovechamento urbanstico entre particulares
202
.
4.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal
escala local a perequao garantida em grande medida pelo mecanismo da perequao
mediante a atribuio de derechos al aprovechamiento, e tambm mediante a cesso gratuita e
obrigatria de terrenos para o patrimonio municipal de suelo, para os fins que j foram supra
identificados.
4.5.4 - Fiscalidade urbanstica
Em Espanha de assinalar a existncia de um imposto municipal sobre as mais-valias imobilirias
(Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, previsto nos artigos 104. e seguintes do
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales), somente aplicvel s transmisses da propriedade urbana
ou constituio ou transmisso de direito real de gozo, quando tenham sido geradas mais-valias
sobre o terreno em causa decorrentes daqueles factos, sendo posteriormente aplicadas taxas
regressivas consoante o nmero de anos em que a propriedade esteve detida pelo alienante.

201
GARCA-BELLIDO y GARCA DE DIEGO, Javier; ENRQUEZ DE SALAMANCA NAVARRO, Luis M.:
Transferencia del aprovechamiento urbanstico: fundamentacin jurdica de una nueva tcnica de gestin, Revista de
Derecho Urbanstico n 65, 1979, pgs. 39 a 87, apud MUSTAF TOMS, Ysser-Harbi, op. ult. cit., pgina 2.
202
Cfr., p.ex., no Plan General Municipal de Ordenacin de Mlaga, o artigo 6.2.2. da sua Memoria de Gestin,
disponvel em http://urbanismo.malaga.eu/urbanismo/Plangeneral/PGMOM/memorias_y_normativas/memorias/g/MG-
61.htm.
151


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A nvel fiscal a socializao das mais-valias ocorre mediante o pagamento do imposto municipal
sobre as mesmas, bem como pelo pagamento de contribuiciones especiales (v. infra ponto 5.6).
No artigo 100. da mesma Lei, est previsto um imposto indirecto que incide sobre a realizao de
construes, instalaes e obras, para as quais se exija licena. Este imposto suportado pelo
dona da obra, seja ou no proprietrio do terreno e corresponde ao custo real ou efectivo da obra.
4.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de imveis
No artigo 59. do texto refundido da Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprovado pelo Real
Decreto Legislativo n. 2/2004, de 5 de Maro, encontra-se previsto o imposto sobre a propriedade
imobiliria (urbana e rstica), aplicvel s concesses administrativas e constituio dos direitos
reais de superfcie, usufruto e propriedade.
No imposto sobre as transferncias imobilirias onerosas, a taxa definida pelas Comunidades
Autnomas e corresponde entre 6 a 7% do valor real da propriedade. Alm disso, o vendedor deve
pagar o imposto local pela mais-valia imobiliria realizada, variando a taxa consoante o municpio
competente, dentro dos limites estabelecidos por lei.
As entidades no-residentes em Espanha tambm esto sujeitas a um imposto sobre as
propriedades imobilirias que detenham em Espanha, correspondendo tal imposto a 3% do valor
cadastral da propriedade. Em certos casos, nomeadamente caso assim se determine numa
conveno para evitar a dupla tributao que inclua uma clusula de informao com Espanha,
mediante o cumprimento de certas condies, pode haver lugar a iseno de imposto.
Os rendimentos resultantes do patrimnio imobilirio so tambm tidos em considerao para
efeitos de tributao do rendimento (artigo 22. da Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Fsicas).
Por ltimo, importa considerar, igualmente, o imposto sobre sucesses e doaes (Ley 29/1987, de
18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones)
4.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
A Ley General Tributaria, no seu artigo 2., n. 2, alnea b), define as taxas e as contribuciones
especiales como receitas prprias das entidades locais. Nos artigos 28. a 37. do texto refundido da
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, acima referido, regulam-se as contribuies especiais
(equivalentes ao nosso encargo de mais-valias), devidas nos casos de aumento do valor dos bens,
como consequncia da realizao de obras pblicas ou da instalao e ampliao dos servios
pblicos.
4.6 - Fontes
Os textos legais citados foram consultados em Http://noticias.juridicas.com.
152


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5. ORDENAMENTO JURDICO INGLS
5.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
5.1.1 - Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
Dada a natureza semi-federal do Reino Unido
203
no se pode falar de um direito do ordenamento do
territrio e do urbanismo nico. Cada um dos quatro pases que integram o Reino Unido tem um
estatuto diferente e a sua prpria legislao. No presente estudo abordaremos apenas o direito
vigente em Inglaterra
204
.
Em termos de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo, sabido que no
existe em Inglaterra uma Constituio formal, pese embora a existncia de um direito constitucional
escrito com origem em fontes diversas. Por isso, a no ser mediatamente
205
, no se encontra
qualquer outra manifestao de direito de valor supralegal sobre os solos, que o Protocolo Adicional
n. 1 Conveno de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que
entrou em vigor no Reino Unido a 18 de Maio de 1954, e que hoje se encontra contido no Human
Rights Act 1998, nos termos do qual se consagra o direito propriedade privada e a proibio de
expropriao sem justa indemnizao.
Ao nvel de organizao poltica, a soberania/supremacia do Parlamento habilita-o a definir, por lei,
as atribuies e competncias infra-estaduais, que podem ser a qualquer momento retiradas pela
adopo de uma lei nesse sentido
206
.
5.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
Os primeiros passos do moderno direito do solo em Inglaterra, foram dados em 1909 com a entrada
em vigor da Housing, Town Planning, &c.Act
207
. At ento, apenas existia legislao em matria
sanitria e de salubridade habitacional.

203
Do ponto de vista formal constitui um Estado unitrio, pese embora o grande grau de autonomia das comunidades
nacionais.
204
Com o qual, o direito do Pas de Gales coincide em maior grau, embora no totalmente. J a Esccia e a Irlanda do
Norte apresentam maiores diferenas, pese embora alguns dos diplomas legislativos serem comuns aos que se
encontram em vigor em Inglaterra.
205
Nomeadamente em matria de tributao (v.g. o princpio da no taxation without representation).
206
Um importante exemplo disso ser a possvel eliminao das competncias regionais a nvel de planeamento
territorial com a Localism Bill, actualmente em discusso no Parlamento.
207
Dando nota desse desenvolvimento, cfr. AUBY, JEAN-BERNARD, Le droit de lurbanisme en Grande-Bretagne (1998),
disponvel em:
153


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







A nova legislao, destinava-se a melhorar as condies habitacionais, regulando a reabilitao e
expanso urbanas e tendo em considerao a boa insero no ambiente urbano das habitaes.
Possibilitou s colectividades regulamentar o desenvolvimento urbano, mediante a aprovao de
schemes (projectos ou planos). Posteriormente, em 1919, foi tornada obrigatria a aprovao de
schemes para aglomerados com mais de 20 000 habitantes.
Em 1947, foi aprovado o Town and Country Planning Act, onde se imps a todas as autoridades
locais a elaborao, para a totalidade da respectiva rea territorial, de planos de desenvolvimento
(development plans) planos estratgicos que enquadravam o desenvolvimento dos diferentes
sectores. Alm disso, imps a disciplina urbanstica do solo, ou seja, submeteu toda a rea territorial
das designadas local planning authorities a controlo urbanstico. Ainda actualmente, considera-se
que esta lei enforma toda a organizao do regime do solo, sobretudo no prisma do urbanismo.
Em 1990, entram o Town and Country Planning Act, e a Planning (Listed Building and
Conservations Areas) Act.
Por ltimo, em Dezembro de 2010 deu entrada no Parlamento a designada Localism Bill
208
, nos
termos da qual se prope proceder a uma maior descentralizao administrativa em matria de
ordenamento do territrio e urbanismo, eliminando as competncias regionais e reduzindo a
interveno do membro do Governo responsvel pela rea
209
, na aprovao dos planos municipais.
No presente relatrio procede-se anlise da legislao vigente em Inglaterra e, em seguida,
identificao das principais alteraes contidas na Localism Bill.
5.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
O corpo normativo em matria de direito do solo caracterstico do direito anglo-saxnico. Assim,
encontram-se poucos instrumentos legislativos, e aqueles que se encontram caracterizam-se por
grande grau de detalhe v.g. Town and Country Planning Act, Housing Act, Planning (Listed
Buildings and Conservation Areas) Act, Planning (Hazardous Substances) Act, Planning and
Compensation Act, Planning and Compulsory Purchase Act, Local Democracy, Economic
Development and Construction Act, de 2009
210
.

http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/3eccb4976439d.pdf
208
A proposta do Governo publicada em Dezembro de 2010 encontra-se, de momento, em fase de segunda leitura na
Cmara dos Lordes. O projecto encontra-se disponvel em http://services.parliament.uk/bills/2010-11/localism.html. Para
a sntese do documento, cf. A plain English guide to the Localism Bill, em
http://www.communities.gov.uk/publications/localgovernment/localismplainenglishguide
209
A tutela na matria actualmente do Secretary of State for Communites and Local Government. Em Inglaterra, o
termo Secretary of State refere-se a verdadeiros ministros do Governo do Reino Unido (chamados tambm de Cabinet
Ministers).
210
Disponveis em http://www.legislation.gov.uk
154


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Por outro lado, encontramos um grande nmero de instrumentos regulamentares (secondary
legislation
211
, v.g. statutory instruments) aprovados sobretudo pelo ministro da tutela, que
desenvolvem, densificam e orientam programaticamente o disposto na legislao geral. Para alm
destes instrumentos importa considerar que o precedente jurisprudencial tambm fonte de direito,
enquanto no for aprovada legislao em sentido contrrio ou proferida deciso de tribunal superior
em contrrio, como caracterstico dos sistemas jurdicos de common law.
Por ltimo, encontramos orientaes nacionais/estaduais, quer de carcter genrico como Policy
Instruments (Planning Policy Statements), quer relativas a casos concretos, as quais no possuem
efeitos jurdicos vinculativos dos particulares. Contudo, a sua importncia no despicienda, em
virtude da jurisprudncia entender que devem ser consideradas pelas local planning authorities,
quando sejam chamadas a intervir nos domnios sobre os quais tais instrumentos disponham
212
.
5.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
O grau de densidade da regulao , de certa forma, paradoxal. Com efeito, se por um lado o direito
fundirio e a actividade administrativa com ele relacionada se encontram regulados de forma
detalhada, sobretudo pelo direito regulamentar e pelos instrumentos de poltica aplicveis, por outro
lado subsiste um elevado grau de discricionariedade e de possibilidade de derrogao daquelas
normas
213
.
Os poderes em matria urbanstica so exercidos pelas local planning authorities no quadro de uma
Administrao fortemente centralizada, que em matria de urbanismo se materializa no conjunto
dos poderes atribudos ao Ministro da tutela, que os exerce, como se referiu, quer pela via
regulamentar, quer por meio de intervenes directas.
5.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento
A organizao territorial apresenta uma distino fundamental relativamente aos ordenamentos
jurdicos europeus continentais. No existindo Constituio formal que garanta as atribuies
prprias das autoridades locais, estas tm apenas os poderes que a lei lhes confere, podendo os
mesmos ser sujeitos a preempo pelo poder central pela mera aprovao de lei nesse sentido. A
excepo a da Metrpole de Londres, para o qual se prev um poder geral de actuao.
Actualmente, o Estado estrutura-se em Regies administrativas, cujo rgo deliberativo a
Regional Assembly, e que tm competncias de planeamento de ndole estratgica e sectorial em



212
Neste sentido, cfr. BOOTH, PHILIP, Le droit de lurbanisme en Grande-Bretagne (2006), disponvel em www.gridauh.fr.
213
Dando nota desta particularidade, cfr. BOOTH, Philip, op. ult. cit.
155


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







matria de urbanismo (v.g., fixam os objectivos a alcanar de alojamento social). Alm disso,
subsiste a possibilidade de cooperao sub-regional entre municpios.
Quanto ao planeamento regional, este desempenha um papel relevante, uma vez que estabelece a
estratgia regional para o crescimento econmico, para o desenvolvimento e uso do solo
development and use of land (cfr. artigo 70., n. 2, da Local Democracy, Economic Development
and Construction Act 2009).
No que concerne s entidades do poder local, existem diferenas significativas na sua organizao,
que se prendem com razes histricas e culturais. Pode existir um one-tiered system, com os
unitary councils, como sucede em algumas cidades e em algumas zonas rurais, ou um two-tiered
system, no qual coexistem o district council e o county/borough. (este ltimo, para Londres e
outras cidades de grande dimenso). Em certos casos, existe ainda um terceiro nvel, ainda que
informal, constitudo pelas parish/town council.
Porm, o legislador quando procede distribuio de atribuies e de competncias pelas
entidades infra-estaduais, caracteriza-as sempre como local planning authorities.
Assumem uma relevncia similar das colectividades locais, as National Park Authorities, quando
esteja em causa um parque natural (artigo 4.A da Town and Country Planning Act de 1990 -
TCPA), as Broads Authorities (artigo 5. da TCPA), e as Entreprise Zone Authorities (artigo 6. da
TCPA), e as urban development corporations (Artigo 7. da TCPA), as Housing Action Trust (artigo
8. da TCPA), e a Homes and Communities Agency (artigo 8.A da TCPA).
Porm, os poderes regionais sero abolidos com a Localism Bill. Possibilitar-se- ainda a
existncia de um segundo ou terceiro nvel de poder local (consoante os casos), o neighbourhood,
no qual o governo pouco intervm, remetendo-se sua gesto para a sociedade civil. Entre esses
poderes contam-se o de elaborar planos, o de proceder a certos development e o de concorrer para
manter certas amenities do bairro.
5.1.6- Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre ordenamento do
territrio e urbanismo
As competncias legislativas em matria de urbanismo pertencem ao Parlamento e ao governo
(quando em causa esteja secondary legislation) do Reino Unido.
Com efeito, a Inglaterra, contrariamente Esccia, Pas de Gales e Irlanda do Norte, que tm
Parlamento e Governo prprios, encontra-se sob total jurisdio do Reino Unido, confundindo-se por
vezes com esta entidade, havendo departamentos do governo do Reino Unido cuja aco se
destina somente a Inglaterra.
5.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGTs,
de execuo e de controlo urbansticos
156


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







O nvel territorial onde se encontram as principais competncias de aprovao de planos de
ordenamento do territrio, de execuo e de controlo urbansticos, so as local planning authorities
que, em geral, correspondem ao nvel municipal ou submunicipal, que tanto podem ser o district
council ou o county council, ou mesmo o borough council, quando se trate de uma zona
metropolitana (cfr. artigo 1. da TCPA).
5.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
a local planning authority que , normalmente, a entidade competente para outorgar as planning
permissions aos particulares (cfr. artigo 58. da TCPA de 1990).
Quanto fiscalizao do cumprimento da legislao e dos termos das licenas outorgadas aos
particulares, competente a Administrao Local, mesmo nos casos em que estejam em causa
construes ou developments que caream de development consent, nos termos dos artigos 55. e
ss. da TCPA (cf. ponto 2.1. sobre o conceito de development order).
No obstante o que se deixou exposto, as competncias municipais encontram-se actualmente
limitadas em termos de eficincia da sua actuao, por no lhes serem reconhecidas competncias
genricas de actuao, ou seja, os municpios apenas dispem dos poderes concretos
expressamente conferidos por lei e no de uma clusula geral de competncia para prossecuo
dos interesses prprios das populaes respectivas, como sucede noutros sistemas jurdicos e,
especificamente, em Portugal. A proposta de lei sobre Localism, prev conferir esse poder genrico
de actuao s entidades locais.
5.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
Em Inglaterra, o ministro da tutela v em si delegados os poderes do Parlamento e as Prerrogativas
Reais, no seu domnio de atribuies. Como tal, e apesar da devolution of powers operada a favor
das local planning authorities, mantm amplos poderes de tutela, sendo inclusivamente possvel o
recurso hierrquico para o Ministro em caso de recusa de planning permission (artigo 70 A da
TCPA), ou noutros casos (v.g. artigo 196. da TCPA). Alm disso, o ministro que nomeia os
inspectores quando estejam em causa major infrastructure projects (cfr. artigo 76.B da TPCA),
tendo ainda competncia para emitir contravention notices (artigos 182., 185. da TCPA). Alm
disso, pode intervir directamente sobre os documentos que integram o designado local development
framework e impor alteraes.
As regies, por seu turno, tm poderes bastante importantes em matria de planeamento
estratgico, uma vez que, como se referiu, procedem definio da estratgia regional em matria
de crescimento econmico, de desenvolvimento urbano e de regulamentao do uso do solo.
157


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Com a Localism Bill, parte significativa dos poderes do ministro da tutela
214
so eliminados. Deixa
de ser obrigatrio submeter-lhe o local development scheme (LDS) para aprovao e os poderes de
alterao do LDS ficam circunscritos aos assuntos de interesse supramunicipal. Alm disso, as
competncias regionais deixam de ser relevantes, uma vez que se prev a extino do planeamento
regional
215
.
Em Londres, ocorre a particularidade do Mayor ter em si delegados poderes prprios da Regio (em
matria de planeamento estratgico) e do ministro (em matria de recurso hierrquico),
manifestando-se assim um grau maior de autonomia, pese embora manter-se o poder da tutela de
emisso de ordens e instrues vinculativas (cfr. artigos 340., n. 2 e 341., n. 2 da Greater
London Authority Act 1999 - GLAA), bem como de aprovar regulamentos (artigo 348. da GLAA).
5.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
Uma primeira nota que deve ser realada antes de abordar os tipos de planos existentes, o
carcter no vinculativo dos mesmos. Com efeito, a planificao tem um carcter orientador,
limitando-se a constituir um guia de referncia para as actividades de gesto urbanstica, pelo que o
direito ingls apresenta inegveis vantagens ao nvel de flexibilidade
216
.
Esta circunstncia, no impede que se verifique uma hierarquia entre os planos, devendo para o
efeito as entidades locais tomar em considerao os planos, policy guidelines e directrizes
superiores (v.g., os Local Development Documents devem estar em conformidade com a Regional
Spatial Strategy, nos termos do artigo 24. da PCPA; a Greater London Authority deve respeitar as
Planning Policies do Estado artigo 342., n. 2 da GLAA). Alm disso, na prtica o ministro da
tutela a entidade competente para apreciar e decidir os recursos hierrquicos dos particulares que
vejam ser-lhes indeferida pela local planning authority uma planning permission ou ser-lhes
impostos encargos excessivamente onerosos pela mesma
217
.
1. Nvel nacional
a) National Policy Statements (artigos 5. e seguintes da Planning Act 2008 PA
218
);
b) Projectos de infra-estruturas de relevncia nacional (cujo elenco vem previsto no artigo
14. da PA, mas que pode ser ampliado por deciso da tutela, sendo posteriormente

214
importante referir que certas matrias, no caso da rea metropolitana de Londres, os poderes do ministro da tutela
cabem ao Mayor of London.
215
Cfr. artigo 94. da Localism Bill, disponvel em http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/lbill/2010-
2012/0071/2012071pt1.pdf.
216
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, Sntesis General De Los Estudios Comparados De Las
Legislaciones Urbansticas En Algunos Pases Occidentales, CyTET, XXXIII (127) 2001, Ministerio del Fomento, pgs.
87-144
217
Cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
218
Cuja verso actualizada se encontra disponvel em www.legislation.gov.uk.
158


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







desenvolvido, nos artigos 15. e seguintes da mesma lei, o regime para cada tipo de
projecto). Nestas circunstncias, requer-se aos particulares que obtenham um development
consent (artigos 31. e seguintes da PA), sem o qual a maioria das licenas e autorizaes
urbansticas, no podem ser atribudas (artigo 33. da PA). Para esses casos, tambm pode
haver lugar a uma preempo das competncias das autoridades competentes em
benefcio da comisso nacional para infra-estruturas, quando o Ministro assim o determine
artigo 35. da PA.
2. Nvel regional
A Estratgia Regional artigos 70. e seguintes, da Local Democracy, Economic Development and
Construction Act 2009 (LDEDC), procede planificao estratgica, inclusivamente territorial
(nomeadamente de desenvolvimento e uso do solo), para o territrio de uma regio.
Devem as regies preparar uma reviso sob a forma de draft quando lhes parea necessrio ou
conveniente (artigo 74, n. 2 da LDEDC), e transmiti-lo ao ministro, o qual pode impor prazos para
reviso desses planos por via regulamentar, ou pode instruir directamente a regio para que
proceda a essa reviso (artigo 74., n. 5 da LDEDC). Em sede de reviso, devem ser tidos em
conta os aspectos referidos no artigo 77. da referida lei, e os trmites que se seguem so aqueles
previstos nos artigos 75. e 76. da LDEDC (v.g. consulta pblica). Posteriormente, o plano deve ser
aprovado pelo Ministro (artigo 78.). Adicionalmente, tem tambm o Ministro poderes de preempo,
podendo ele mesmo aprovar o plano, caso a regio no cumpra com um regulamento ou uma
instruo por ele emitida (artigo 79. da LDEDC). Adicionalmente, pode o Ministro aprovar
regulamentos para enquadrar o procedimento a adoptar em sede de reviso.
As regies so tambm obrigadas a adoptar planos de implementao da estratgia regional (artigo
81. da LDEDC), para alm de deverem fazer um relatrio anual sobre a implementao da mesma
estratgia.
A planificao regional, que vem sendo corporizada nas Estratgias Regionais, deixar de existir
caso o Localism Bill venha a ser aprovado
219
.
3. Nvel local
A nvel de planeamento local, cabe tambm fazer referncia s Economic Prosperity Boards (EPB)
regulamentadas nos artigos 88. e seguintes da LDEDC - e as combined authorities (artigos 103.

219
Nesse sentido, cfr. as seguintes cartas:
Carta de 6 de Julho de 2010 do Chief Planning Officer para as Local Planning Authorities, cujo assunto foi
REVOCATION OF REGIONAL STRATEGIES
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/1631904.pdf;
Carta de 10 de Novembro de 2010 do Chief Planning Officer para as Local Planning Authorities, cujo assunto
foi ABOLITION OF REGIONAL STRATEGIES
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/1765467.pdf;
Carta de 15 de Dezembro de 2010 do Chief Planning Officer para as Local Planning Authorities, cujo assunto
foi THE LOCALISM BILL.
159


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e seguintes da LDEDC), sendo ambas criadas pelo ministro (ainda que sob proposta das entidades
locais).
No primeiro dos casos, tais entidades so compostas maioritariamente pelos representantes das
colectividades locais em cujo mbito territorial a EPB opere (cfr. artigo 90. LDEDC). O propsito
das EPB o desenvolvimento econmico ou a regenerao urbana, podendo com esse intuito
aprovar um esquema de ordenamento territorial (artigos 97. e 98.da LDEDC), e verem neles
delegados alguns dos poderes das colectividades locais em causa (artigo 91. da LDEDC).
As combined authorities so organizadas sob forma empresarial e operam em matria de
transportes (artigo 104. da LDEDC) ou tambm em matria de desenvolvimento e regenerao
urbana (artigo 105. da LDEDC). Tambm lhes podem ser delegadas competncias das
colectividades locais e podem aprovar esquemas de ordenamento territorial (cfr. artigo 112. da
LDEDC).
Outros instrumentos relevantes so os multi-area agreements (artigos 121. e seguintes da
LDEDC). Trata-se de um acordo relativo a uma determinada rea que abranja mais de uma
colectividade local, com o intuito de promover um objectivo de melhoramento (a nvel econmico,
social, ou de bem-estar ambiental), podendo tal objectivo ser inclusivamente aplicvel a uma pessoa
(individual ou moral), desde que o exerccio das funes dessa pessoa ou alguma aco por ela
exercida permita alcanar esse objectivo e a mesma a isso consinta (cfr. artigo 121. da LDEDC). A
iniciativa deve partir das local planning authorities, que devem requerer ao Ministro que prepare e
submeta uma verso preliminar do acordo para a rea proposta (artigo 124. da LDEDC), para ser a
mesma objecto de discusso pblica e concertao entre os actores pblicos envolvidos (artigos
125. e 126. da LDEDC), sendo posteriormente aprovado pelo ministro (artigo 127. da LDEDC). O
efeito jurdico a obter a considerao do acordo (o que no equivale a ser de aplicao imperativa)
pelas autoridades administrativas, quer locais, quer estaduais (artigo 130. da LDEDC).
A nvel local, os instrumentos de gesto territorial so, em geral, reconduzidos ao Local
Development Framework (LDF), que consiste no acervo planificatrio de que uma entidade local
dispe (artigos 13. e seguintes da Planning and Compulsory Purchase Act 2004
220
PCPA).
No seio desse acervo documental, encontramos, obrigatoriamente, os seguintes documentos:
- Strategy and Core Policies: trata-se do documento mais importante de entre os documentos
do LDF, e que estabelece a viso, os objectivos estratgicos, a estratgia de
implementao e as formas de gesto e de controlo da execuo da estratgia para a rea
em causa
221
.

220
Disponvel em www.legislation.gov.uk. Alis, foi esse diploma legal que aboliu a tradicional distino entre local e
structure plans, que era prpria do direito ingls, e que distinguia os IGTs que as LPA deviam utilizar, consoante se
tratassem de district planning authorities ou de county planning authorities (cfr. artigo 46. da TCPA, hoje revogado).
221
Cfr. Planning and Policy Statement 12, sobre Planeamento Local, disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/pps12lsp.pdf.
160


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- Statement of Community Involvement: corresponde a um relatrio da consulta pblica que
deve ter precedido a adopo do plano em causa (artigo 18. da PCPA).
- Site-Specific Policies and Proposals;
- Adopted Proposals Map: a exigncia dos mesmos vem prevista no ponto 8 da PPS12,
devendo servir o propsito de identificar espacialmente as reas de proteco (national
protected landscape, nationally and locally-designated areas and sites e Green Belt Land).
- Annual Monitoring Report: vem previsto no artigo 35. da PCPA, e tem como funo relatar
ao Ministro o desenrolar e implementao da estratgia contida no LDF. Prev-se a sua
abolio no Localism Bill ou melhor, tais relatrios passaro a ser disponibilizados ao
pblico em geral.
- Local Development Scheme (LDS) (artigo 15. e seguintes da PCPA) so de elaborao
obrigatria (artigo 15., n. 1 da PCPA). A preparao do scheme deve levar em conta a
planificao nacional e regional, bem como uma srie de outros documentos estratgicos.
So opcionais, os seguintes documentos:
- Area Action Plans: utilizados quando se verifique a necessidade de planeamento para reas
onde alteraes significativas ou necessidades de conservao o imponham. Em suma,
trata-se de instrumentos de planeamento que visam promover polticas de conservao e
regenerao urbana (cfr. pontos 5.4 a 5.6 da PPS12).
- Supplementary Planning Documents: documentos aprovados pela LPA, mas que se referem
ao nvel da urban community ou da parish (equiparvel freguesia, no plano portugus)
cfr. ponto 6 da PPS12. No necessitam de ser integrados no LDF, e, como tal, no esto
sujeitos a aprovao pelo ministro (cfr. artigo 180. da Planning Act 2008).
- Simplified Planning Zone Schemes (artigos 82. e seguintes da TCPA), que se destinam a
enquadrar a emisso de planning permissions para uma dada rea. Tm uma validade por
10 anos (artigo 85. da TPCA), so da autoria das local planning authorities, e podem por
elas ser alterados a todo o tempo (cfr. artigo 86. da TCPA). No podem porm incidir sobre
reas localizadas em National Park, conservation rea, dentro dos Broads, dentro de uma
rea considerada de inegvel beleza natural
222
, identificada no development plan para o
distrito como parte da cintura verdeou dentro de um stio com especfico interesse
cientfico
223
(cfr. artigo 87., n. 1, da TCPA). A tutela pode tambm impor a inaplicabilidade
de tal planeamento para efeitos de licenciamento urbanstico para as reas que entenda e
que descreva na ordem por ele emitida (cfr. artigo 87., n. 2, da TCPA).
- Local Development Orders (previstas nos artigos 61. - A, e seguintes, da TCPA): trata-se
de um instrumento de implementao dos development plans, e que permitem tambm

222
Para efeitos do artigo 82. da Countryside and Rights of Way Act 2000
223
Para efeitos da Wildlife and Countryside Act 1981
161


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proceder determinao dos usos permitidos, ou enquadrar as planning permission em
certos casos (podendo desde logo determinar antecipadamente quais so as condies a
cumprir para que um particular se lhe veja atribuda uma planning permission cfr. artigo
61. - C da TCPA).
Alm desses instrumentos, mas j no abrangidos pelo LDF, importa considerar os Minerals and
waste development scheme (artigo 16. da PCPA), e os enterprise zone schemes (artigos 88. e
seguintes do TCPA). Os primeiros constituem planos sectoriais para estes tipos de actividade
extraco de minrios e recolha/gesto de resduos. Os segundos destinam-se a favorecer a
implantao de actividades comerciais/industriais, recorrendo para tal a uma maior simplificao do
planeamento, mediante a prvia elaborao das planning conditions
224
que o particular tem de
respeitar para lhe ser outorgada automaticamente uma planning permision. A proposta de lei sobre
Localism, prev a intensificao do recurso a esta forma de planeamento, mediante a criao de
Local Enterprise Partnerships (LEP) parcerias pblico-privadas que iro proceder dinamizao
das antigas zonas industriais em todo o Reino Unido, com vista a promover a instalao de novas
actividades comerciais e de reabilitar estas reas, especialmente em termos ambientais, as quais
ainda hoje se deparam com fenmenos de abandono de instalaes industriais (e que, diga-se, foi a
razo pela qual se procedeu criao do mecanismo das enterprise zone schemes em primeiro
lugar, em 1979, no governo de Margaret Thatcher).
O Localism Bill prev o neighbourhood planning, ou seja o planeamento a nvel de bairro, e que
pode ser da competncia dos parish councils ou dos community groups que hajam sido designados
num neighbourhood forum.
5.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
5.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
No existe em Inglaterra uma classificao do solo que defina o estatuto jurdico subjectivo da
propriedade.
A noo de regra urbanstica oponvel a terceiros em regra no existe, enquanto tal, no sistema
ingls, sendo ao invs a trave-mestra do direito do urbanismo britnico o conceito de development
(imperfeitamente, poder-se- traduzir por melhoramento ou desenvolvimento- development,
means the carrying out of building, engineering, mining or other operations in, on, over or under land,

224
No direito Anglossaxnico essencial distinguir planning conditions de planning obligations. Com efeito, e apesar de
virem ambas geralmente previstas na planning permission, as primeiras respeitam s condies que o particular
necessita de satisfazer para lhe ser outorgada uma licena, j as segundas oneram a prpria propriedade, limitando o
direito de propriedade s balizas que assim so fixadas, sendo tais vnculos atinentes ao bem imvel em causa, e no a
quem dele titular. Nesse sentido, cfr. Circular n. 5/05 do Office of the Deputy Prime Minister.
162


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or the making of any material change in the use of any buildings or other land
225
- e o sistema da
decorrente, conhecido como de development control
226
. Com efeito, a actividade urbanstica
desenvolve-se essencialmente com o requerimento do particular que pretenda proceder a um
development do solo e do uso que nele vinha sendo exercido, nos termos dos artigos 55. e
seguintes do TCPA (cfr. em particular os artigos 55. e 57.).
A planning permission pode ser obtida por diversos modos, nomeadamente, por uma ordem de
desenvolvimento ou ordem de desenvolvimento local, por deciso da local planning authority de
acordo com uma development order, pela adopo ou alterao de um simplified planning zone
scheme, ou pela aprovao de um outro scheme, de acordo com a legislao especfica aplicvel
(cfr. artigo 58. do TCPA).
5.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
Apesar de no ter um carcter vinculativo, a qualificao/zonificao dos usos do solo feita pelos
instrumentos de planeamento, em Inglaterra (e no Pas de Gales tambm), segue a Town and
Country Planning (Use Classes) Order 1987
227
.
Assim, existe uma macro qualificao do solo (incluindo das edificaes existentes)
228
, que
distingue entre Classe A (edifcios vocacionados para actividades econmicas de prestao de
servios), Classe B (usos industriais e de armazenamento), Classe C (locais de hospedagem e
certas categorias de residncia) e Classe D (instituies no residenciais: locais de ensino,
desporto, jardins infantis, culto e lazer).
Dentro dessas classes, encontramos as classes de usos
229
, que definem o uso concreto a que o
solo ou o edifcio (ou parte dele) se destinam. No entanto, uma vez que a zonificao dos usos do
solo tem carcter meramente indicativo, a utilizao concreta do solo, e o aproveitamento
urbanstico respectivo, apenas se definem no momento da outorga da planning permission.
5.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
A alterao da afectao do solo depende do uso de origem e do uso pretendido, podendo em
certos casos ser dispensado qualquer tipo de licena, e noutros carecer de uma planning

225
Artigo 55., n. 1, do TCPA de 1990.
226
Nesse sentido, cfr. BOOTH, , op. ult. cit.; BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
227
Disponvel na sua verso originria em www.legislation.gov.uk, tendo sido alterada ainda pelo Statutory Instrument
2005/84, e tambm pelo The Town and Country Planning (Use Classes) (Amendment) (England) Order 2010.
228
Usando esta terminologia, v. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
229
Sobre este tema e aquele tratado no nmero seguinte, cfr.
http://www.planningportal.gov.uk/permission/commonprojects/changeofuse/.
163


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permission, que, em determinadas circunstncias pode implicar a modificao ou aprovao de um
instrumento de gesto territorial para esse efeito
230
.
Assim, necessria a prvia planning permission, sempre que haja uma material change, ou ento,
que no se esteja perante um permitted development, ou seja, uma situao que produz escasso
impacto urbanstico ou o facto da alterao se dar dentro da mesma classe de uso.
5.2.4 - Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
no mbito dessa planning permission que so definidas as obrigaes que impendem sobre o
developper, sendo amplssima a discricionariedade da autoridade pblica competente em definir as
planning obligations que oneram o bem imvel, sendo certo que dessas decises cabe recurso para
o ministro da tutela.
Prevem-se, genericamente, certas obrigaes a cargo do proprietrio do solo:
- Obrigao de suportar a entrada das autoridades inspectivas na sua propriedade para
efeitos de fiscalizao (artigo 196.A da TCPA);
- Obrigaes relativas conservao e plantao de rvores (artigos 197. e seguintes da
TCPA);
- Obrigaes de adequada manuteno do terreno caso o estado do mesmo afecte
negativamente a amenity da vizinhana (artigos 215. e seguintes da TCPA);
- O particular ainda obrigado a minimizar os danos sempre que se inicie um procedimento
de compulsory purchase que incida sobre a sua propriedade (os danos que surjam ou
aumentem em razo de aco ou inaco do particular no se incluem no cmputo da
indemnizao pela compra forada
231
);
- Regulamentao da negotiorum gestio em caso de inaco do proprietrio (artigo 219. da
TCPA);
- Regulamentao da possibilidade de afixao de publicidade em determinada propriedade
(artigos 220. e seguintes da TCPA).
5.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
A questo dos standards urbansticos e ambientais concretos apresenta a j referida caracterstica
de no constiturem aspectos vinculativos para a local planning authority, pese embora tais
parmetros devam ser tidos em considerao no momento da deciso administrativa.

230
Nesse sentido, cfr. nota anterior.
231
Nesse sentido, cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Compulsory Purchase and Compensation: Compulsory
Purchase Procedure, pgina 9.
164


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Estes standards podem encontram-se previstos em fontes distintas, nomeadamente, nos planos e
outros instrumentos regulamentares nacionais ou em legislao sectorial.
As normas tcnicas de edificao e construo so de aplicao obrigatria para todo o pas
232
.
Na prtica, tendo em conta a participao obrigatria das entidades administrativas competentes em
matria sectorial, na elaborao dos planos locais, e os poderes de tutela do ministro, estes
parmetros tendem a ser cumpridos
233
.
5.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
Os parmetros normativos de carcter social aplicveis aos planos vm previstos na secondary
legislation, ou mesmo na emisso de Planning Policies pelo Governo.
Assim, encontramos como parmetros normativos de carcter social, aplicveis aos planos e s
planning permissions, o disposto na Fair and flexible, Statutory Guidance on Social Housing
Allocation for Local Authorities in England Allocation Scheme
234
, bem como os Code of Guidance on
the Allocation of Accomodation (de Novembro de 2002) e o Code of Guidance on Choice Based
Lettings (de Agosto de 2008), e ainda, na Circular 4/2009, Housing Allocations Members of the
Armed Forces. A importncia destes documentos decorrncia da obrigatoriedade das
colectividades locais apresentarem um allocation scheme, de acordo com o artigo 167. do Housing
Act. de 1996.
Em matria de alojamento social, o documento fundamental o Planning Policy Statement 3
(PPS3), publicado a 9 de Junho de 2010, que define os objectivos estratgicos da poltica de
habitao em Inglaterra (e no Pas de Gales tambm)
235
.
Nos termos dos pargrafos 20 e seguintes do PPS3, devem as local planning authorities prever e
planear um mix of housing no seu territrio, devendo, entre outros aspectos, determinar uma certa
percentagem para affordable housing, definindo terminando a tipologia desse mesmo alojamento
social, bem como prever o perfil dos habitantes que recorram a market housing, consoante se
tratem de famlias com crianas, casais ou pessoas solteiras (cfr. pargrafo 22).
Para esse efeito, a nvel de planeamento local, no LDF deve ser includo um objectivo a atingir para
a affordable housing, devendo ser tida em conta a disponibilidade de solos e a capacidade
financeira da entidade em questo (cfr. pargrafo 29). Na prtica, esta definio pelas local
authorities vem sendo condicionada pelo poder das regies em fixarem a estratgia em matria de
alojamento social e de desenvolvimento urbano relacionado com alojamento social. Porm, e se o

232
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
233
Cfr. BOOTH, op. ult. cit.
234
Disponvel em http://www.communities.gov.uk/documents/housing/pdf/1403131.pdf.
235
Disponvel em http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/planningpolicystatement3.pdf.
165


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Localism Bill vier a entrar em vigor, as Regies deixaro de fixar tais objectivos a nvel de habitao
social
236
.
5.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
5.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria
A funo social da propriedade em Inglaterra tem uma tradio ancestral e distinta dos demais
ordenamentos jurdicos europeus.
Com efeito, remonta aos tempos medievais uma concepo distinta do direito de propriedade
enquanto dominium, caracterstica do direito romano e, posterior e actualmente, do direito
continental
237
. Tradicionalmente, reconhecia-se no ser o direito de propriedade um ttulo absoluto,
estando sempre dependente da vontade do suserano feudal, correspondendo antes tal direito a uma
ideia de interesses justapostos. Ainda hoje, se considera que os particulares tm um direito de
propriedade em fee simple e no uma allodial land tenure (direito absoluto de propriedade). O direito
de propriedade encontra-se, assim, sujeito s limitaes que decorram da lei, de acordo com o
princpio da supremacia parlamentar
238
.
5.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
O estatuto da propriedade do solo radica em geral do direito privado. Dito isto, e tendo em conta que
o sistema jurdico anglo-saxnico impe prvias planning permissions para que os particulares
possam utilizar o solo para determinados fins, no mbito da sua outorga que se procede
negociao dos direitos e deveres dos particulares requerentes. O licenciamento administrativo
(urbanstico) tem por isso efeito constitutivo do direito, pelo menos no que se refere ao direito de
urbanizar e de edificar
239
.
5.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
Compra aos particulares, compra ou venda forosa, expropriaes, direito(s) de
preferncia na alienao de imveis por particulares, cedncias para o domnio pblico

236
Nesse sentido, cfr. as cartas referidas na nota 14.
237
Nesse sentido, cfr. BOOTH, op. ult. cit.
238
Nesse mesmo sentido, BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
239
Nesse mesmo sentido, BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
166


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Em Inglaterra encontramos os seguintes mtodos de aquisio de terrenos por motivos de interesse
pblico urbanstico, compra (livre) aos particulares (artigo 227. da TCPA), compulsory purchase
(compra forada artigos 226., da TCPA, e 99. e seguintes da PCPA), purchase notice
(notificao para compra artigos 137. e seguintes da TCPA), blight notice (artigos 150. e
seguintes da TCPA), e ainda, embora no seja um modo comum de aquisio, a cedncia de
terrenos para a colectividade (resulta indirectamente do artigo 106. da TCPA, bem como do ponto
B.17, da Circular n. 5/05 do Office of the Deputy Prime Minister). Por ltimo, existe tambm a
possibilidade de adquirir por permuta (cfr. artigo 230. do TCPA).
A compulsory purchase (compra forada) consiste na aquisio de uma propriedade pelos poderes
pblicos sem o prvio consentimento dos particulares (comparvel, grosso modo, expropriao no
contexto portugus). Para que as local planning authorities possam recorrer a este mecanismo,
necessrio ser desencadeado um procedimento especfico, nos termos do qual tais entidades
devem demonstrar a necessidade do recurso a este meio, tanto em funo dos objectivos
prosseguidos (e que devem ser a melhoria do bem-estar econmico, social e/ou ambiental da rea
abrangida, no caso de compulsory purchase por motivos de planeamento cfr. artigo 226., n. 1
da TCPA), devendo para tal ser emitida um compulsory purchase order (PSO), baseada em poderes
conferidos por lei a uma determinada entidade (e que no nosso caso so aqueles que esto
contidos no artigo 226. da TCPA, atribudos s LPA deixa-se todavia a referncia de outras
entidades tambm terem, com base noutras leis, poderes para adquirir foradamente,
nomeadamente, a Highways Agency
240
), e que carece de aprovao do ministro.
As purchase notices mais no so do que o direito do particular a requerer que a Administrao
adquira o seu terreno quando haja uma deciso urbanstica adversa, em determinadas condies,
que implique que no possa retirar uma utilizao razoavelmente benfica do solo (cfr. artigos 137.
e seguintes do TCPA). Alis, alguns comentadores anglo-saxnicos referem, a esse propsito,
estar-se perante uma reverse compulsory purchase, ou direito de alienao forada. O fundamento
desse direito dos particulares a restrio em termos de uso e fruio da propriedade que resulta
da recusa de planning permission ou a excessiva onerosidade das planning conditions ou
obligations.
Aps o recebimento da purchase notice, a local planning authority pode decidir avanar para a
aquisio mediante o procedimento de aquisio forada, pode indicar outra local planning authority
ou statutory undertaker que concordem com a notificao, que desencadeam o procedimento que a
local planning authority competente lanaria, ou podem nada fazer, remetendo tutela tal deciso,
para que esta sobre ela se pronuncie (artigos 139. a 143. da TCPA)
241
.

240
Outro exemplo de um poder de aquisio por venda forada, aquele que surge quando tenha havido uma ordem de
reparao nos termos do artigo 48. da Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990 (LBCA), no
dispondo o particular do direito de colocar uma purchase notice nos trs meses seguintes notificao para reparaes.
241
Para uma descrio pormenorizada deste procedimento, com vastas referncias jurisprudncia dos tribunais sobre
esta material, cfr., por todos, PURDUE, MICHAEL, The Law On Compensation Rights For Reduction in Property Values
167


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Paralelamente, temos um mecanismo semelhante para as situaes de planning blight, ou seja,
para o efeito depreciativo sobre uma propriedade existente causado por propostas de deciso
pblica que impliquem a aquisio pblica do solo e a perturbao do uso existente, prevista nos
artigos 149. e seguintes da TCPA, versando o artigo 157. do mesmo diploma sobre a
indemnizao devida.
Nessa sede, prev o legislador a possibilidade do particular se socorrer, uma vez mais, do
mecanismo de inverse compulsory purchase, uma vez que a blight notice obriga a autoridade
pblica a adquirir o solo ainda antes da aprovao do scheme que determinar a sujeio do
mesmo aos poderes de compulsory purchase. Prevem-se apenas dois requisitos para que tal
mecanismo possa ser utilizado, e que so a) a (proposta) sujeio do solo a categorias especficas
blighted land (nomeadamente, afectao a servios pblicos, tais como escolas) e b) quem lana
mo da blight notice deve ter um interesse atendvel (qualifying interest e que se reconduz a
tratar-se de proprietrio-ocupante), sendo que o particular deve ainda provar que no lhe possvel
vender a propriedade no mercado livre, tendo para tal sido goradas as diligncias razoveis que
haja empreendido
242, 243.
J a possibilidade de permuta de terrenos vem prevista indirectamente no artigo 230. da TCPA, ao
referir-se a que tambm uma fundamentao vlida para uma entidade pblica proceder a uma
determinada compra forada, quando se destinar troca de terrenos com aqueles destinados aos
baldios (commons) ou destinados a integrar a green belt que deve circunscrever os aglomerados
urbanos.
Existem ainda certo tipo de terrenos que, pela sua afectao a determinados usos, so sujeitos a
um regime especial. A ttulo de exemplo, refere-se a regulamentao especial dedicada aos
terrenos destinados a cemitrios ou a espaos livres (artigos 238. e ss. da TCPA).
5.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
A onerao da propriedade por motivos de interesse pblico resulta, desde logo, das planning
obligations
244
, normalmente por via do planning permission, uma vez que nessa sede que se d
corpo possibilidade do particular promover certo desenvolvimento ou certo uso do solo. No
estamos, por isso, perante limitaes utilizao do solo com a mesma natureza das servides
administrativas ou das restries de utilidade pblica.

Due to Planning Decisions in the United Kingdom, Washington Global Studies Law Review, vol. 5, pp. 493 e seguintes,
disponvel em http://law.wustl.edu/wugslr/issues/volume5_3/p493Purdue.pdf.
242
Nesse sentido, e aprofundando esta questo, nomeadamente luz da jurisprudncia dos tribunais anglo-saxnicos,
cfr PURDUE, op. ult. cit.
243
De modo similar, tambm se encontram as coounter-notices para aquisio do remanescente de uma unidade
agrcola (artigos 145. e seguintes do TCPA).
244
Sobre este conceito, cfr. supra, nota (20).
168


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Tais planning obligations podem impor obrigaes de facere e de non facere, as quais podem
reportar-se quer a interesses conflituantes entre particulares (na esteira da regulamentao da
nuisance, no mbito das relaes de vizinhana), quer a razes de interesse pblico urbanstico
propriamente dito (razes estticas ou de salubridade pblica).
Por ltimo, tambm se reconhece a possibilidade geral de onerar a propriedade dos particulares por
motivos de interesse pblico concreto (v.g., obras pblicas), o que pode gerar a obrigao de
compensao pela reduo do valor do bem imvel
245
. Principalmente, no caso de obras pblicas, o
direito indemnizao resulta do sacrifcio imposto ao particular, ao exp-lo a factores fsicos
que reduzam o valor da sua propriedade, e que so o rudo, as vibraes, os odores, os fumos, a
exposio a luz artificial, e a descarga de componentes slidos ou lquidos na propriedade.
5.3.5 - Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor (v. ponto 5)
H lugar tanto a indemnizao pela aquisio (compensation for land taken), como nos casos em
que se imps um sacrifcio ao particular (compensation when no land is taken).
A correspondente valorao do solo est dependente do uso a que a propriedade estava adstrita.
Com efeito, e pese embora haver uma grande harmonizao nesta matria, prevem-se trs
regimes diferentes: i) indemnizao para os proprietrios e ocupantes de propriedade residencial; ii)
indemnizao para os proprietrios e ocupantes de propriedade agrcola; iii) indemnizao para os
proprietrios e ocupantes de propriedade comercial.
Em qualquer dos casos, o direito britnico postula que se seguir o princpio da equivalncia, ou
seja, a indemnizao visa colocar o particular na situao em que estaria, no fora a compulsory
purchase.
Ora, no que concerne a valorao do solo correspondente indemnizao devida, sempre se dir
que o ponto de partida o valor de mercado dos bens.
Naqueles casos em que haja expropriao de apenas parte da propriedade
246
, impe-se ser tido em
conta, no somente o valor da parcela de terreno objecto de expropriao, mas tambm o custo e o
benefcio que possam ter sido originados na parte restante da propriedade, em razo da operao
urbanstica que esteve na base do acto expropriativo. A respeito dos custos acrescidos que possam
decorrer desse tipo de expropriao meramente parcial, o legislador ingls alude a Severance nos
casos em que a parte da propriedade separada contribua em muito para o valor da propriedade no
seu todo (v.g., uma casa com jardim que se v dele separada pela construo de uma linha de
caminho-de-ferro) e de Injurious affection a construo ou actividade proposta pela autoridade
adquirente cria uma perda de amenidades para a propriedade do particular (v.g., pela existncia de

245
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pginas 26 a 28.
246
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pginas 14 e seguintes.
169


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emisses, tais como rudo, cheiros, fumos). Neste caso, o valor da indemnizao contempla o
impacte gerado na propriedade como um todo.
Porm, e como fizemos acima referncia, estes valores devem ser contrapostos ao valor de
betterment, ou seja, s mais-valias que o scheme gere para o remanescente da propriedade do
particular, o que, contudo no pode implicar que o particular venha a ter de pagar o que quer que
seja na eventualidade do valor de betterment ser superior ao somatrio dos valores de severance
e/ou injurious affection
247
.
Refira-se que existe tambm a possibilidade de requerer que a compra forada incida sobre a
totalidade da propriedade, e no sobre a parte em questo, caso haja um material detriment, ou
seja, uma reduo significativa do valor da propriedade
248
.
Nos casos em que no haja expropriao, ou seja, nos casos de indemnizao pelo sacrifcio, a
compensao pode surgir por vrias ordens de razes. Uma, aquela que ocorre quando haja uma
reduo do valor do terreno causada pela execuo (construo) de obras pblicas ou quando
resulte de um uso subsequente de tais obras pblicas
249
. Em ambos os casos o valor da
indemnizao corresponde ao valor de depreciao do terreno, consoante resulta das regras gerais
de indemnizao por compra forada. Porm, o ltimo caso apenas surge se se verificar um dos
sete factores fsicos que a lei especifica (de forma exaustiva, alis). Tais factores so o rudo, as
vibraes, os cheiros, os fumes, o fumo, a luz artificial, a descarga no terreno de substncias
lquidas ou slidas
250
.
Nos termos do artigo 107. da TCPA, devida indemnizao dos particulares pela revogao ou
modificao da planning permission, em funo dos custos tidos com trabalhos (em sentido lato),
perdas ou danos que sejam directamente atribuveis revogao ou alterao da licena. O artigo
109. da TCPA inclui no elenco desses danos e perdas, as perdas por depreciao do valor
(superior a 20 libras), procedendo nessa sede ao rateio da depreciao pelas diferentes partes do
terreno em causa e pelos diferentes particulares lesados.
J quanto a decises de planeamento que afectem negativamente direitos de particulares
251
, dispe
o artigo 115. da TCPA que h lugar a compensao pela depreciao do valor do terreno e pela
perturbao causada no gozo da propriedade.
Nos casos em que a aquisio tenha origem numa purchase notice realizada pelo particular (ver
supra 7.3.3), a indemnizao calculada nos termos do artigo 144. do TCPA, que determina a
reduo do valor indemnizatrio quando tenham ocorrido obras pblicas que hajam produzido a

247
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pginas 16 e 17.
248
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pgina 17.
249
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pginas 24 e seguintes.
250
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pgina 27.
251
E que so aquelas que requeiram que o uso do solo que vinha sendo dado seja alterado, que imponham condies
para a continuidade do uso presente ou que requeiram a alterao ou remoo de edifcios e outras estruturas
implantadas no solo.
170


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valorizao do imvel em questo (n. 1 do artigo 144.). Nos casos em que seja inequvoco o
direito do particular em promover o development antes da ocorrncia do evento que levou
purchase notice, deve a diferena entre o valor do permitted development e o valor no momento da
purchase notice ser-lhe ressarcido (n. 2). Porm, caso tal direito de promover o development em
questo fosse subordinado ao cumprimento de determinado nmero de condies, as mesmas
devem ser tidas em conta no clculo do valor de indemnizao, a no ser que haja uma directiva
emitida pelo Secretary of State em sentido contrrio (n.
os
3 e 4). Em tudo o mais, valem as regras
gerais para o clculo da indemnizao por compulsory purchase.
5.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao
5.4.1 - Regime jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
A execuo urbanstica em Inglaterra apresenta a particularidade de ser maioritariamente levada a
cabo por particulares (promotores urbansticos).
Na realidade, o regime jurdico no directamente transponvel para os cnones continentais de
separao estanque entre o direito pblico e o direito privado, uma vez que tal separao algo que
tradicionalmente no ocorre na Gr-Bretanha. No entanto, sempre se pode dizer que o regime da
execuo urbanstica segue o direito civil, ainda que balizado pelas decises administrativas
proferidas. Em concreto, como se tem vindo a referir, o momento decisivo da interveno
administrativa o da emisso da planning permission a favor do particular que pretenda promover o
development, momento esse em que a entidade competente, tendo em devida considerao a
legislao e os instrumentos de poltica e gesto territorial aplicveis, define em concreto os limites
e as obrigaes do particular, a serem respeitados enquanto executa a interveno. Alm disso,
sempre se deve ressaltar que um poder pblico aplicado de forma aberta participao dos
interessados (mediante a obrigatria public inquiry) e negociao com quem pretenda promover a
execuo urbanstica
252
.
5.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
Nos termos da Planning and Policy Statement 12, sobre Planeamento Local, prev-se que as local
planning authorities produzam, entre outros documentos, a j referida estratgia nuclear (core
strategy), na qual se preveja uma estratgia/plano de execuo para se alcanar os objectivos
definidos, programando-se desta forma a execuo do plano, nomeadamente em moldes que

252
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.
171


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discriminem os custos, a programao temporal, as fontes de financiamento e as responsabilidades
pela execuo (cfr. pargrafos 4.1. e 4.4 do PPS 12)
253
.
As planning permissions tm um prazo geral de validade de 3 anos, podendo ser tal prazo alargado
ou encurtado, e sendo porm certo que no tal prazo aplicvel quando essa autorizao resulte
de development order ou local development order, de simplified zone scheme ou de enterprise zone
scheme (cfr. artigo 91. da TCPA).
Normalmente so impostos/acordados prazos para a execuo do plano ou do development
autorizado no prazo que conste do ttulo habilitante (v.g., artigo 154. da PA)
5.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica).
O agente principal da execuo dos planos o requerente de uma planning permission. Com efeito,
essa pessoa (fsica ou moral) que ir proceder execuo do plano, mediata ou imediatamente,
aps negociao com a local planning authority em que se determinem as obrigaes decorrentes
da referida planning permission.
Em segundo lugar, encontramos as local planning authorities (LPA), que agem enquanto entidades
reguladoras, fiscalizadoras e promotoras da execuo urbanstica. Neste ltimo caso, a promoo
feita mediante a adopo de instrumentos de gesto territorial e demais regulamentos que
incentivem os interessados a levar a cabo determinados developments (v.g., enterprise zone
schemes).
Por ltimo, cabe fazer referncia aos statutory undertakers (artigos 262. e seguintes da TCPA), que
so as entidades privadas que exercem poderes pblicos, v.g. com base num contrato de
concesso de um servio pblico (designadamente de infra-estruturas - auto-estradas, caminhos de
ferro), tendo para tal especiais poderes de actuao em matria urbanstica.
Em especial, a funo da Administrao pblica: agente directo, propulsor ou com meras
funes de regulao e de fiscalizao
Conforme vimos no ponto anterior, a Administrao Pblica, nos casos em que esteja em causa
uma LPA, exerce funes enquanto entidade propulsora, reguladora e fiscalizadora, mas, regra
geral, no actua enquanto agente directo, sendo para tal efeito revelador o facto de no ter um
general power (com excepo da Greater London Authority, como j supra se viu ponto 1.4).
Esta situao evoluir para um paradigma completamente diverso com a adopo da Localism Bill,
que prev a atribuio de poderes gerais s Local Authorities (artigo 1.).

253
Cfr., PPS12, sup. cit.
172


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5.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
As formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas pblicas podem ser variadas.
Em primeiro lugar, o solo pode ser adquirido mediante negociao directa com os particulares, para
compra dos imveis necessrios instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos (alis, o
Governo recomenda que se tente adquirir os terrenos dessa forma antes de recorrer compra
forada)
254
.
Em segundo lugar, a Administrao pode sempre lanar mo da compulsory purchase para obter
coactivamente os terrenos que pretenda.
Porm, para tal fim, cumpre desde logo realar que a adquiring authority no tem poderes de
expropriar sem que a compulsory purchase order de que pretenda lanar mo seja previamente
aprovada pelo ministro da tutela
255
.
5.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao
As cedncias urbansticas apenas so exigidas se tal for definido nas planning conditions, tendo a
amplitude e o contedo que a negociao que a precede imponha
256
.
5.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
A Comunity Infrastructure levy
257
paga por quem promova novos projectos de construo de
edifcios em Inglaterra. O sujeito activo da relao tributria o discrict council, o metropolitan
discrict council, os London borough councils, as unitary authorities, e os national park authorities,
que so livres de fixar as taxas aplicveis, tendo em conta as necessidades de financiamento das
infra-estruturas que no estejam j cobertas por outros meios. Porm, a taxa a ser paga no deve ir
ao ponto de tornar a construo projectada economicamente invivel, comprometendo assim o
desenvolvimento da rea em causa.

254
Nesse sentido, cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Compulsory Purchase and Compensation: Compulsory
Purchase Procedure, pgina 9, disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/147639.pdf.
255
Nesse sentido, cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Compulsory Purchase and Compensation: Compulsory
Purchase Procedure
256
Cfr., supra, pontos 3.3 e 4.5.
257
Ao abrigo das Community Infrastructure Levy Regulations 2010 [com as alteraes introduzidas pelas Community
Infrastructure Levy (Amendment) Regulations 2011], adoptadas ao abrigo do Planning Act 2008.
173


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O objectivo desta taxa a integral recuperao dos custos com a construo ou ampliao de infra-
estruturas pblicas que se tornem necessrias com a existncia de novas construes privadas
(sendo certo que o sistema das planning conditions e, em menor medida, das planning obligations,
se vinha revelando largamente insuficiente para a recuperao destes custos)
258
.
Por ltimo, e apesar da necessria compatibilizao com a Community Infrastructure Levy, com
vista a impedir que o mesmo particular seja tributado duas vezes pelo mesmo facto, podem ser
exigidas outras prestaes aos particulares, no mbito do planning agreement (cfr. Circular n. 5/05
do Office of the Deputy Prime Minister).
5.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
Os encargos, recuperao de custos ou benefcios resultantes da urbanizao dependem em larga
medida da negociao especfica sobre as obrigaes resultantes da planning permission (cfr. artigo
106. da TCPA), podendo nomeadamente requerer o pagamento de uma quantia local planning
authorities, designadamente para compensao das externalidades negativas que gerem.
No que respeita s receitas obtidas pela Community infrastructure levy, devem as mesmas ser
afectas construo, manuteno e reparao de infra-estruturas da local charging authority, sendo
que o Localism Bill impe que parte dessas receitas sejam consignadas construo, reparao e
manuteno de infra-estruturas do bairro onde foram colectadas as receitas em questo
259
.
5.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
Como j se referiu, o alojamento social em Inglaterra assume grande relevncia (cfr. o Housing Act
2004 H) sendo regulamentada de forma pormenorizada a habitao social e tambm o combate
ao abandono e degradao dos edifcios atravs de mecanismos administrativos, (nomeadamente
contra-ordenacionais).
Prev-se tambm um mecanismo geral de arrendamento com direito de opo de compra da parte
do particular beneficirio (artigos 180. e seguintes do HA).
Uma das planning conditions muitas vezes imposta pelas LPA a de o requerente providenciar uma
dada quantidade de habitaes a custos controlados a suportar pelo promotor
260
.


258
DEPARTMENT FOR COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Community Infrastructure Levy: An overview (May 2011),
disponvel em http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/1897278.pdf.
259
DEPARTMENT FOR COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (53)
260
Cfr. Circular n. 5/05 do Office of the Deputy Prime Minister.
174


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5.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
5.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
Em Inglaterra, e no Reino Unido em geral, a valorao do solo sempre baseada no valor de
mercado do mesmo, pese embora no exista uma verdadeira uniformidade entre as formas de
valorao para diferentes fins (nomeadamente, e contrariamente a outros ordenamentos jurdicos,
no se recorre ao cadastro para proceder uniformizao formal das valoraes urbansticas e
fiscais
261
).
Assim, a nvel urbanstico, conforme j se fez referncia supra, e conforme se desenvolver infra
262

segue-se, regra geral, o valor de mercado do bem, enquanto critrio principal de valorao a nvel
urbanstico.
Tambm a nvel fiscal, o critrio central o do valor de mercado do bem imvel, presumido ou real
(quando tenha havido uma transaco sobre a propriedade, neste caso).
Em alguns casos, a indicao desse valor recai no sujeito passivo da relao tributria v.g., na
Inheritance Tax (neste caso, deve reflectir o valor de mercado ao tempo do falecimento do de
cuius)
263
; na Council Tax, a valorao feita com base no valor de mercado do bem imvel,
calculado pelos Valuation Office Agency listing officers, recorrendo-se a um certo nmero de
presunes para alcanar o valor a indicar para efeitos de tributao
264
.
5.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano
Critrio de determinao do justo valor
Em Inglaterra a valorao urbanstica em matria de expropriao, baseia-se no princpio da
equivalncia, ou seja, deve a compensao dada ao particular equivaler situao patrimonial que
tinha antes da mesma ocorrer
265,266,267.


261
Porm, o House Price Index que o Servio dos Registos (Land Registry) fornece mensalmente um ponto de partida
muito relevante na prtica da valorao dos bens imveis. Nesse sentido, cfr. http://www.landreg.gov.uk/house-prices.
262
Ponto 5.2.1.
263
Para uma descrio sumria desta valorao, cfr. http://www.hmrc.gov.uk/inheritancetax/how-to-value-
estate/land.htm.
264
Cfr. VALUATION TRIBUNAL SERVICE, Council Tax Guidance Manual (2011 revision), disponvel em
http://www.valuationtribunal.gov.uk/Council_Tax/ct_guidance_manual.aspx.
265
Nesse sentido, cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Compulsory Purchase and Compensation:
Compensation to Residential Owners and Occupiers (2010), pgina 8, disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/147648.pdf.
175


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Deste modo, o clculo do valor da propriedade feito de acordo com o valor de mercado,
considerando o uso existente do bem
268
, no entrando em conta o contedo do plano ou scheme
que originou a compra forada.
Em casos excepcionais, quando no seja possvel valorar o bem de acordo com critrios de
mercado, recorre-se ao valor de equivalent reinstalement
269
.
Dito isto, coloca-se a questo de saber se certas valoraes que assumam um carcter
especulativo ou proto-especulativo so levadas em conta na valorao do bem. Ora, das
orientaes gerais dadas pelo Governo, e que aqui temos vindo a citar, resulta ser possvel incluir
no valor de mercado mais do que o mero uso actual do bem. Com efeito, prev-se que podem ser
tidos em conta o development value (possibilidades de desenvolvimento urbanstico intrnsecas do
bem), o marriage value (valor combinado deste bem imobilirio com um outro, que por exemplo lhe
seja contguo) e o ransom value (valor de resgate, que um acrscimo de valor do bem em causa
por este ser necessrio para proceder a um determinado desenvolvimento urbanstico).
Porm, em qualquer caso, o nus de demonstrar que tais valores seriam tidos em conta no cmputo
do valor de mercado do bem, na ausncia do plano ou esquema que legitimou a compulsory
purchase order, cabe ao proprietrio
270
.
Em qualquer caso, pode presumir-se existir um determinado development value quando
271
:
a) A propriedade esteja abrangida por uma planning permission em vigor;
b) Haja um permitted development ainda no executado;
c) Haja uma allocation em development plan que permita certo development para aquela
propriedade.
Em todo o caso, sempre se deve ter em conta que o valor potencial do solo deve ser tido em conta
isoladamente do valor da envolvente.

266
Cfr. tambem OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Compulsory Purchase and Compensation: Compensation to
Business Owners and Occupiers (2004), disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/147642.pdf. Nestes ltimos casos (business owners
and occupiers), importa ter em mente que ao valor de Mercado do bem imvel, acresce a indemnizao pelo
extinguishment, naqueles casos em que seja impossvel ao proprietrio do estabelecimento comercial relocalizar o
mesmo cfr. pgina 18.
267
OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Compulsory Purchase and Compensation Compensation to Agricultural
Owners and Occupiers (2004), disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/147645.pdf.
268
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op.ult.cit.; e tambm, COMMUNITIES AND LOCAL
GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota 53).
269
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota 53).
270
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota 53), pgina 11.
271
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota 53), pginas 11 e 12.
176


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







Com vista a impedir comportamentos abusivos por parte da entidade pblica adquirente, ressalva-
se que, se nos dez anos subsequentes compra forada for emitida uma planning permission para
um maior development do local em questo, o particular alienante tem o direito a ser ressarcido pela
diferena entre a compensao recebida e a compensao que receberia se tal licena existisse
data da notificao da ordem de compra forada, ou data da celebrao do contrato (se se tratar
de venda livre, por acordo, entre as partes)
272
.
Modos de pagamento do justo valor
O modo tpico de pagamento do justo valor a entrega de uma quantia monetria. Porm, e como
se viu supra, em algumas situaes, quando se esteja perante uma indemnizao pela expropriao
parcial do terreno, o pagamento do justo valor pode ser efectuado por compensao entre os danos
sofridos e as mais-valias que o terreno remanescente obtm.
Um modo alternativo de pagamento do justo valor a imposio de mitigation works, que permitem
mitigar os supra referidos injurious effects. Porm, tal s se aplica para usos residenciais do solo, e
na medida em que se verifiquem as condies previstas para que se considere verificada a
existncia de injurious effectts. Em concreto, as medidas que podem ser adoptadas so a
insonorizao dos edifcios afectados, a aquisio do terreno afectado e, como tal, tornado
inutilizvel para fins residenciais, a determinao de trabalhos adicionais, tais como a modelao do
solo (landscaping) ou a construo de barreiras sonoras, ou ainda o pagamento de despesas pelo
alojamento temporrio dos afectados durante a execuo dos trabalhos
273
.
Garantia de igualdade de tratamento
Uma das formas de garantir a igualdade de tratamento a incluso da rejeio de pedidos similares
na deciso de indeferimento de um pedido de planning permission (cfr. artigos 70.A e 303. da
TCPA).
Mecanismos perequativos no mbito dos planos
No existem mecanismos perequativos no mbito dos planos. na planning permission que se
fixam as contraprestaes que so exigidas aos particulares.
5.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local, a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal
O princpio da igualdade no domnio do direito do urbanismo e, por isso a perequao, no constitui
um princpio estruturante do sistema, excepto no domnio da poltica de habitao. A nvel

272
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota 53), pgina 13.
273
Cfr. COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, op. ult. cit. (nota anterior), pgina 28, e ainda, OFFICE OF THE DEPUTY
PRIME MINISTER, Reducing the Adverse Effects of Public Development: Mitigation Works (2004).
177


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







financeiro, no h transferncia de receitas de municpio para municpio, sendo os mesmos
financiados pelas receitas prprias e pelo financiamento do Estado Central
274
.
5.5.4 - Fiscalidade urbanstica
A preveno de comportamentos especulativos no feita pela via fiscal, tendo todas as tentativas
de concretizar tal propsito vigorado por perodos curtos de tempo ou no chegando sequer a
vigorar
275
.
A socializao das mais-valias efectua-se, para alm do que resultar da planning permission,
atravs da tributao do rendimento - Capital Gains Tax, aplicvel para quaisquer bens (mveis ou
imveis) - sendo as taxas de imposto as seguintes:
a) 18% ou 28% para pessoas singulares (dependendo do montante total de rendimento
tributvel);
b) 28% para trustees ou representantes de defunto;
c) 10% quando os ganhos forem qualificados como Entrepreneurs Relief
276
.
Aps 2 anos de propriedade: 75% de iseno
Entre e a 2 anos de propriedade: possvel iseno (50%)
5.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de
imveis
Em primeiro lugar, cumpre referir que os rendimentos provenientes de rendas sobre bens
imobilirios so contabilizados para efeitos do rendimento prprio do sujeito passivo.
Alm disso, h ainda o Imposto Sucessrio (Inheritance Tax), com a taxa de 40% e aplicvel nos
casos em que o valor da sucesso mortis causa ultrapasse certo limite (hoje, de 325,000)
277
.
Importa tambm considerar o Imposto do Selo (Stamp Duty Land Tax), que incide sobre a compra
de uma propriedade residencial por particulares; esto isentas as compras de propriedades valendo
menos de 125.000, e tambm est isenta, entre 25 de Maro de 2010 e 25 de Maro de 2012, a
compra de propriedade de valor inferior a 250.000, quando se trate de primeiro comprador de casa
(e que nunca tenha antes sido proprietrio de casa em parte alguma do mundo). De resto, o valor
de imposto a pagar varia entre 1% (quando o valor seja inferior a 250.000 e no haja lugar a

274
Para maior desenvolvimento, cfr. http://www.communities.gov.uk/localgovernment/localgovernmentfinance/.
275
Cfr. Ponto infra, sobre contribuies especiais.
276
Fonte: HM Revenue and Customs, v. http://www.hmrc.gov.uk/cgt/intro/basics.htm.
277
Fonte: HM Revenue and Customs, v. http://www.hmrc.gov.uk/rates/iht-thresholds.htm.
178


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iseno) e 5% (quando o valor ultrapasse um milho de libras), do preo de compra da
propriedade
278
.
Encontramos por ltimo a Council Tax, introduzida pela Local Government Finance Act 1992, e que
paga por todas as dwelling (habitaes residenciais), com excepo daquelas que devam estar
isentas
279
. O imposto a ser pago incide sobre o valor do imvel, que calculado de acordo com as
listas elaboradas pelos Valuation Office Agency listing officers.
5.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
Conhecem-se, a nvel histrico, momentos em que o legislador anglo-saxnico lanou mo de
mecanismos que podem ser reconduzidos s contribuies especiais por melhoramentos
urbansticos.
Em 2007 tentou introduzir-se um tributo desta natureza, mediante a aprovao de um planning-gain
supplement
280
. Porm, e devido grande contestao gerada, a iniciativa gorou-se, tendo sido
anunciado no pre-Budget Report em Outubro de 2007, pelo ento Ministro das Finanas Alastair
Darling, a desistncia de levar em diante este desiderato, substituindo-se-lhe a Community
Infrastructure Levy (a que supra fizemos referncia)
281.

5.6 - Fontes
http://www.legislation.gov.uk
http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/lbill/2010-2012/0071/2012071pt1.pdf.
http://www.planningportal.gov.uk/permission/commonprojects/changeofuse/.
http://www.communities.gov.uk/documents/housing/pdf/1403131.pdf.
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/1897278.pdf.
http://www.valuationtribunal.gov.uk/Council_Tax/ct_guidance_manual.aspx.
http://www.communities.gov.uk/localgovernment/localgovernmentfinance/.

278
Fonte: HM Revenue and Customs, v. http://www.hmrc.gov.uk/sdlt/intro/rates-thresholds.htm.
279
Nesse sentido, cfr. VALUATION TRIBUNAL SERVICE, op. ult. cit.
280
Cfr., sobre esse assunto, dando nota sobre a evoluo deste tipo de tributes, MCCARTHY, HUI LING, Planning Reform:
A Future Without Planning Inquiries, S.106 Agreements Or Lawyers?, apresentao da Planning Reform Lecture dada
a 27 de Novembro de 2007, na King's College Construction Law Association, disponvel em
http://www.kccla.org.uk/PPT/Planning%20Reform%20Lecture%20-%2021.11.2007.potx.ppt.
281
Cfr., COMMUNITIES AND LOCAL GOVERNMENT, Detailed proposals and draft regulations for the introduction of the
Community Infrastructure Levy Consultation, pgina 24, disponvel em
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/communitylevyconsultation.pdf.
179


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http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/communitylevyconsultati
on.pdf.
180


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6. ORDENAMENTO JURDICO ALEMO
6.1 - Aspectos gerais e de enquadramento
6.1.1 - Existncia de enquadramento de valor supralegal para o regime jurdico do solo
(v.g. constitucional)
O regime jurdico dos solos encontra consagrao constitucional sobretudo no que se refere ao
tratamento dado ao direito de propriedade. Nessa sede, dispe o artigo 14., n. 1, in fine, e n. 2 da
Grundgesetz (GG Lei Fundamental ou Constituio alem), que a propriedade e o direito de
sucesso esto garantidos, mas que o seu contedo e limites so determinados pela lei (n. 1) e
que a propriedade acarreta obrigaes, devendo o seu uso servir o interesse pblico (n. 2)
282
.
J os artigos 14., n. 3 e 15. da GG, regulam o exerccio do poder de expropriao e/ou
nacionalizao por motivo de interesse pblico do solo, de recursos naturais e de meios de
produo. A se dispe, para alm do princpio da legalidade e da compensao, que o montante
dessa compensao deve ser determinado mediante uma ponderao entre o interesse pblico
prosseguido e os interesses privados afectados, ponderao essa que deve ser pautada por
critrios de equidade - Expropriation shall only be permissible for the public good. It may only be
ordered by or pursuant to a law that determines the nature and extent of compensation. Such
compensation shall be determined by establishing an equitable balance between the public interest
and the interests of those affected. In case of dispute respecting the amount of compensation,
recourse may be had to the ordinary courts
283
.
Na senda do regime constitucional dos outros pases europeus j analisados, prev-se, no artigo
20., a tutela dos fundamentos naturais da vida.
Por ltimo, consagra-se a distribuio de poderes entre as diversas entidades territoriais. Esta
distribuio de competncias objecto de anlise infra (pontos 1.5 e seguintes).
6.1.2 - Enquadramento temporal da evoluo do direito do solo
Na Alemanha, apesar da construo jurdica do direito civil, que partida pareceria conceder o
direito de edificao, este encontrou-se sempre condicionado por prescries de direito pblico
284
.

282
Curiosamente, prev-se no artigo 18. a perda de certos direitos quando os mesmos so exercidos de forma abusiva,
incluindo-se a tambm o abuso do direito de propriedade.
283
A traduo em ingls da Grundgesetz encontra-se disponvel em http://www.iuscomp.org/gla/statutes/GG.htm.
284
Cfr. DAVID, CARL-HEINZ, Le droit de lurbanisme en Allemagne, disponvel em
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/3eccb06fb73be.pdf.
181


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Alis, desde os tempos medievos e como resultou da primeira grande codificao germnica o
Cdigo Geral Prussiano de 1794 o ius aedificandi encontrava-se balizado pelo direito de polcia
(segurana, esttica e salubridade das edificaes), situao que se manteve at ao final do sculo
XIX. Nessa altura, os poderes de polcia conheceram significativa eroso, o que veio a determinar a
emancipao dos demais poderes municipais em matria de urbanismo, sobretudo no que respeita
s preocupaes de ordem esttica e de outros aspectos de boa ordenao urbana
285
. Na senda
dessa emancipao, reconheceu-se tambm o poder aos municpios de impor tributos aos
muncipes, pelos encargos com as infra-estruturas locais.
Cumpre ainda dar nota de outro fenmeno interessante na evoluo histrica do direito do
urbanismo germnico, que se consubstancia na aprovao da lei destinada a combater a presso
fundiria que ento existia em Frankfurt, e que incidiu sobre o reparcelamento fundirio da mesma
cidade conhecida como Lex Adicke de 28 de Julho de 1902 (GS, p. 273).
Todavia, dir-se- que o direito do urbanismo permaneceu sob a gide das diferentes legislaes dos
Estados-federados (Lnder)
286
, tendo estes adoptado leis sobre urbanismo onde se contavam
aspectos modernos (para a poca), nos domnios sociais e de gesto do territrio.
A escassa harmonizao a que se assistiu, operou-se atravs da Lei do Imprio sobre Habitat em
1919, destinada a combater a presso fundiria e a crise habitacional, ento sentidas.
Assim, s com o III Reich houve alguma harmonizao, ainda que parcial, e sob a forma
regulamentar. Tal harmonizao deveu-se, sobretudo, circunstncia dos regulamentos aprovados
seguirem o modelo prussiano do direito da construo e incorporarem um princpio de soluo
comum para as questes de urbanismo e de direito fundirio em geral.
Pondo de parte o direito fundirio da Repblica Democrtica Alem (RDA, o marco mais significativo
do direito alemo a aprovao da GG a 23 de Maio de 1949, com a atribuio de competncias
concorrentes ao Estado Federal e aos Lnder em matria de direito fundirio - real estate
transactions, land law (except for laws respecting development fees), and matters concerning
agricultural leases, as well as housing, settlement, and homestead matters (artigo 74., alnea 18
287
)
e competncia ao Bundestag para adoptar leis-quadro em matria de ordenamento do territrio
(artigo 75., alnea 4). Assim, comeou a delinear-se aquele que hoje o modelo de
regulamentao e de actuao pblica em matria fundiria (quer a nvel legislativo, quer a nvel
regulamentar).
Dito isto, foi com a deciso do Bundesverfassungsgericht (BVerfGE Tribunal Constitucional
Federal Alemo) de 16 de Junho de 1954, que incidiu sobre a aprovao de uma lei em matria de

285
O acontecimento que se julga ter precipitado a mudana aqui referida o famoso julgamento de Kreutzberg, do
Supremo Tribunal Administrativo Prussiano Sentena de 14 de Junho de 1882 que declarou a incompetncia da
polcia para intervir no que respeita aos aspectos esttico do edifcio.
286
E, antes, dos reinos, principados e ducados que ento integravam o Sacro-Imprio Romano-Germnico.
287
Disponvel traduo em ingls em http://www.iuscomp.org/gla/statutes/GG.htm#74.
182


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urbanismo
288
, que ficou esclarecido que tambm o Estado Federal era competente para adoptar
legislao sobre urbanismo e construo, o que veio a fazer em 1960, com a aprovao da
Bundesbaugesetz cuja designao foi posteriormente alterada para Baugestzbuch (BauGB
literalmente, Cdigo Federal da Construo), a que se seguiu a sua fuso em 1987, com a
Stdtebauforderungsgesetzgebung (lei sobre o desenvolvimento urbano), aprovada no incio dos
anos 70
289
.
Relativamente aos tempos mais recentes, cumpre referir que em 20 de Julho de 2004, entrou em
vigor a lei (Europarechtsanpassungsgesetz
290
Bau conhecida abreviadamente como EAG Bau) de
24 de Junho de 2004 (BGBl. I S. 1359)
291
, que procedeu adaptao do Cdigo da construo
Directiva 201/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de Junho de 2001, relativa
avaliao dos impactos dos planos e programas sobre o ambiente. Alm disso, foram estabelecidos
os fundamentos jurdicos da reestruturao urbana (Stadtumbau), bem como as medidas para a
Soziale Stadt (cidade social cfr. artigo 171e. do BauGB). Assim, nesse mesmo diploma procedeu-
se tambm, sob a designao de Baurecht auf Zeit, introduo de outras alteraes com vista a
dar um maior enfoque na dimenso temporal e programtica do direito de urbanismo. Alm disso, a
autorizao de parcelamento de terreno foi suprimida e substituda por um procedimento
simplificado de reparcelamento (Vereinfachtes Umlegungsverfahren). No direito do urbanismo
especial foram integrados novos paradigmas de actuao, o que teve lugar mediante a insero no
cdigo do urbanismo de disposies relativas reestruturao urbana ( 171 a a d).
No dia 1 de Janeiro de 2007, entrou em vigor a lei para a facilitao do desenvolvimento interior
das cidades (Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben fr die Innenentwicklung der Stdte),
de 21 de Dezembro de 2006 (BGBl. I S. 3316)
292
.
A aprovao do aludido diploma legal fundamentou-se nos actuais objectivos das polticas de
desenvolvimento urbano, tais como a reduo das reas de construo nova, a acelerao de
projectos de planos importantes e o reforo do desenvolvimento das reas consolidadas. Os
contributos mais importantes desta lei, reconduzem-se promoo da reabilitao urbana,
nomeadamente mediante a introduo de um procedimento acelerado para os Bebauungsplne
(BbP) - Planos de ordenamento do territrio vinculativos dos particulares, aplicveis a uma

288
BVerfGE 3, p. 407 et s.
289
Uma verso em ingls do BauGB pode ser encontrada em http://www.iuscomp.org/gla/statutes/BauGB.htm. Porm
alerta-se que a mesma se encontra desactualizada, correspondendo verso consolidada de 18 de Agosto de 1997.
290
Este termo Europarechtsanpassungsgesetz designa uma lei de implementao de Direito Europeu (da Unio
Europeia).
291
Consultada no Bundesgesetzblatt, parte I (BGBI), n. 31, de 30 de Junho de 2004, pginas 1359 a 1382, disponvel
on-line em http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/XBCBGI0431.pdf (website do
Parlamento do Land Nordrhein-Westfallen).
292
Consultada no Bundesgesetzblatt, parte I (BGBI), n. 64, de 27 de Dezembro de 2006, pginas 3316 a 3321,
disponvel on-line em
http://www.umweltdaten.de/rup/Gesetz_Erleichterung_Planungsvorhaben_Innenentwicklung_BDr_855-06.pdf (website
da Agncia Federal do Ambiente - Umweltbundesamt).
183


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







determinada rea do territrio municipal, que regulam em detalhe o respectivo uso e ocupao em
reas consolidadas das cidades.
6.1.3 - Caracterizao jurdico-formal do corpo normativo em matria de direito do solo
O corpo normativo do direito do solo alemo apresenta-se, desde logo, repartido entre dois tipos de
instrumentos legislativos: as leis Federais e as leis Estaduais. Alm disso, tambm se encontram
regulamentos, aprovados tanto pelo Estado Federal (Bund), como pelos Estados federados (Lander)
e pelos municpios.
A trave-mestra do direito do ordenamento do territrio e do urbanismo alemo o Direito da
Construo Baurecht, que se encontra, na sua maior parte, plasmado no Baugesetzbuch
(BauGB). No Baurecht possvel identificar duas principais categorias, o Offentliches Baurecht
(direito pblico de construo) e o Privatliches Baurecht (direito privado da construo).
Na primeira categoria encontramos o direito do ordenamento do territrio e do urbanismo
(Bauplanungsrecht) e o direito da construo
293
, sendo as suas principais fontes o j referido
BauGB, a Raumordnungsgesetz (ROG Lei de Ordenamento do Territrio)
294
, o Regulamento
Federal sobre a utilizao de terrenos com vista construo (Baunutzungverordnung BauNVO),
e os regulamentos de polcia sobre construo (Bauordnungen) dos Lnder. J a segunda categoria
compreende as relaes de direito civil sobre construo e utilizao da propriedade fundiria, onde
se conta o direito privado das relaes de vizinhana.
Assume igualmente relevncia a jurisprudncia, sobretudo a do Tribunal Constitucional. Nesta sede,
importa referir um caso em que se discutiu o exerccio dos poderes relativos ao regime urbanstico,
uma vez que, alm da prpria aplicao dos princpios constitucionais ao direito dos solos, o
Tribunal procedeu tambm arbitragem entre a Bund e os Lnder, no que concerne aos diferendos
entre recprocas atribuies e competncias. Esta questo ainda, em larga medida, transponvel
para a questo do ncleo essencial de atribuies e de competncias que os municpios devam
prosseguir luz do princpio da autonomia municipal, consagrado na GG (cfr. supra, 1.1).
6.1.4 - Grau de densidade da regulao (princpios gerais ou regras detalhadas de
aplicao directa/para a elaborao dos planos)
A regulao existente extremamente densificada, tanto no domnio do complexo normativo
aplicvel actividade de planeamento do territrio, quer no domnio da legislao sectorial com
incidncia territorial, o que, semelhana do que sucede em Portugal, impe srias condicionantes
no que respeita elaborao dos planos. A legislao dos Lnder em matria de construo

293
Entendido nos moldes que em Portugal resultam do Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao.
294
Disponvel on-line em http://bundesrecht.juris.de/rog_2008/index.html, e, em verso inglesa (actualizada at 1997),
em http://www.iuscomp.org/gla/ (a traduo da Lei em ingls Federal Regional Planning Act).
184


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tambm apresenta de um grau de densidade muito grande, uma vez que corresponde, em grande
medida, a normas tcnicas sobre construo.
A densidade de regulao tende a ser muito grande, combinando a existncia de princpios gerais,
consagrados na GG e na BauGB, e cujo desenvolvimento assegurado pelas regras
hierarquicamente inferiores. Porm, o BbP que estabelece o uso do solo.
6.1.5 - Organizao territorial, competncias urbansticas e sistema de planeamento
A Alemanha um Estado Federal, composto por 16 Estados Federados (Lnder) e 3 Cidades-
Estado, sendo cada Land constitudo por Landkreise e estes, por Gemeinden (que equivalem aos
nossos municpios e correspondem a 15 900 entidades).
Tratando-se de uma federao, o poder executivo e o poder legislativo esto divididos entre o
Estado Federal e os Estados Federados
295
. No que respeita ao direito do urbanismo/direito
fundirio, foi atravs de uma deciso da BVerfGE (BVerfGE,3, 407) que se procedeu clarificao
da repartio de competncias entre a Federao e os Estados, tendo da resultado que o direito
fundirio, da competncia da federao, compreende as normas que no sejam de direito privado e
que regulem as relaes dos cidados com o solo. Como tal, a competncia abrange o
planeamento, o regime das operaes urbansticas, o direito da valorao fundiria (Recht der
Bodenwertung) e o regime das infra-estruturas pblicas. No se engloba no direito fundirio o
Baurecht, o direito de polcia urbanstica.
Contudo, necessrio ter presente que esto aqui em causa poderes legislativos concorrentes e
que, como tal, os Lnder mantm o poder legislativo sobre determinadas matrias at ao momento
em que a Bund aprove uma lei sobre as mesmas cfr. artigo 72., n. 1 da GG.
O controlo federal da necessidade de idntica regulamentao em todo o Estado por razes de
interesse nacional (fderale Erforderlichkeitsprfung artigo 72., n. 2), e a clusula de derrogao
(Abweichungsklausel) no so aplicveis ao direito do urbanismo.
O sistema de planeamento compreende o planeamento local (Bauleitplanung) e o planeamento
supra-local (Raumplanung), baseando-se no princpio da hierarquia dos planos, no imperativo de
tomada em considerao do planeamento intermunicipal (interkommunales Rcksichtsnahmegebot,
artigo 2., n. 2, da BauGB), isto , dos municpios confinantes, e por ltimo, no princpio dos fluxos
recprocos, e em particular, da contra-corrente (Gegenstromprinzip artigo 1., n. 3 da ROG) o
que obriga ponderao da realidade e do planeamento existentes a um nvel territorial mais
restrito, por outras palavras, obriga a que uma proposta de plano que altere o uso efectivo do solo
seja fundamentada de forma reforada.

295
Cfr. artigos 70. a 74. (quanto ao poder legislativo) e artigos 83. e seguintes (no que respeita ao poder executivo),
todos da GG.
185


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







No caso do Raumplanung estamos perante competncias dos Lnder e da Bund e, grosso modo,
podemos encontrar os seguintes nveis de planeamento:
- O ordenamento do territrio no mbito da Unio Europeia e dentro do espao europeu (
18, 2 ROG);
- O ordenamento do territrio da Federao ( 18, 1 ROG);
- O ordenamento do territrio dos Lnder (Landesplanung) ( 8 ROG);
- A planificao sub-regional, que integra o ordenamento do territrio dos Lnder ( 9
ROG)
296
.
6.1.6 - Nvel territorial em que residem as competncias legislativas sobre o ordenamento
do territrio e urbanismo
As competncias legislativas em matrias de ordenamento do territrio e de urbanismo encontram-
se repartidas entre a Federao (Bund) e os Estados Federados (Lnder). Hoje em dia, tendo em
conta a evoluo acima assinalada, as competncias legislativas foram quase todas exercidas pela
Bund atravs do BauGB e da ROG. Assim, a competncia dos Lnder situa-se sobretudo ao nvel
do direito (de polcia) da construo
297
.
6.1.7 - Nvel territorial em que residem as principais competncias de aprovao de IGT,
de execuo e de controlo urbansticos
O nvel territorial em que residem as principais competncias relativas aprovao e execuo de
instrumentos de planeamento, bem como de controlo urbanstico o municpio, circunstncia que
se encontra garantida pelo princpio da autonomia municipal artigo 28., n. 2, da Lei Fundamental
que abrange o planeamento (Planungshoheit), ao abrigo do qual se tutela uma esfera de livre
autodeterminao e deciso das colectividades locais e dos seus rgos democraticamente
legitimados.
6.1.8 - As competncias municipais em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
Em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo, reconhecida ao municpios,
competncia para planear, regulamentar, executar e controlar o uso do solo, no respeito pela
legislao e pelos objectivos fixados pelos instrumentos de planeamento de nvel hierrquico
superior.

296
E que , ou pode ser levada a cabo por entidades sub-estaduais (as quais, alerta-se, no so necessariamente
idnticas de Estado Federado para Estado Federado, conforme resulta da prpria letra do preceito invocado)
Landschaftsverbnde, Regierungsbezirke, Kreise (Landkreise, Stadtkreise), Kommunalverbnde besonderer Art, mter.
297
Cfr., nesse sentido, ROSSI, op. ult. cit.
186


Anlise comparativa das Leis de Solos de Pases Europeus







6.1.9 - As competncias supra-municipais (estatais, federais, regionais ou autonmicas)
em matria de ordenamento do territrio e urbanismo
Tanto os Lnder, como os Landkreise e a Bund, possuem poderes para aprovar planos gerais e
planos sectoriais que vinculam o planeador municipal. Para alm disso, em certos casos, a
autoridade administrativa de nvel superior pode intervir no procedimento de aprovao do
Bebauungsplan artigo 10., n. 2 do BauGB.
Refira-se ainda o dever dos municpios de harmonizao recproca dos respectivos instrumentos de
planeamento artigo 2, n. 2 do BauGB.
6.1.10 - Tipologia e caracterizao dos planos, grau de flexibilidade do planeamento
A planificao alem encontra-se ancorada no planeamento municipal, no qual se distinguem os
seguintes instrumentos de planeamento:
1. Raumordplanung: planificao referente ao ordenamento do territrio a nvel supralocal, de
carcter estratgico
2. Bauleitplanung: planeamento urbano.
O ordenamento do territrio pauta-se pelo princpio do desenvolvimento sustentvel (artigo 1., n. 2
da ROG), devendo encontrar-se um equilbrio entre as exigncias sociais e econmicas relativas a
um dado espao e as funes ecolgicas do mesmo.
No mbito do ordenamento do territrio a nvel supralocal, encontramos o planeamento federal, que
tanto pode ser de mbito geral (Gesamtplanung), como de mbito sectorial (Fachplannung), o
planeamento estadual (Lnder), regional e sub-regional (Lndesplannung -LP, e
Lndesentwicklungsplan -LEP).
O planeamento regional pode dispor sobre as seguintes matrias:
- Objectivos de planificao regional de carcter vinculativo (artigo 4., n. 1, subnmeros 2 e 3 da
ROG);
- Princpios de planificao regional: orientaes para o exerccio do poder discricionrio de
planeamento para outras entidades (artigo 3., n. 3 da ROG);
- Outras disposies que condicionam a actuao do planeador sub-regional e municipal, e que
no sejam directamente vinculativas, nem se possam reconduzir a princpios gerais.
Existe ainda a nvel supramunicipal, a possibilidade excepcional de um plano sub-regional (quando
realizado por uma Plannungsgemeinschaft ou comunidade de planeamento de municpios
confinantes, nos termos do artigo 9., n. 6 da ROG em combinao com o artigo 204. da BauGB)
servir, simultaneamente, de Flchensnutzungsplan, que como veremos de seguida, um
instrumento de gesto territorial de nvel municipal, no vinculativo dos particulares, que procede ao
zonamento do territrio. E, embora seja de cariz intermunicipal, existe a possibilidade de municpios
confinantes adoptarem um Flchensnutzungsplan (art. 204. BauGB), e tambm a possibilidade de
187


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tais municpios integrarem Plannungsverbnde Associaes/Unies de Planeamento (art. 205. do
BauGB) podendo os municpios delegar nessa entidade competncias em matria de
planeamento e respectiva execuo.
No que concerne ao planeamento municipal Bauleitplanung (artigo 1. da BauGB), cabe referir
que o mesmo composto por dois tipos de planos:
a) Flchennutzungsplan (plano municipal preparatrio FP, artigos 5. e seguintes da
BauGB);
b) Bebauungsplan (planos municipais vinculativos dos particulares BbP artigos 8. e
seguintes do BauGB).
O primeiro Plano, o FP, compreende uma concepo alargada de utilizao do solo para todo o
territrio do municpio ( 5, al. 1 BauGB), permitindo, assim, proceder a um planeamento de carcter
geral, assumindo uma funo de programao das intervenes urbansticas e procedendo
transposio dos objectivos e princpios do planeamento supramunicipal para o nvel municipal, o
que permite tornar vinculativas as disposies do planeamento sectorial, como sucede no direito
portugus.
Em concreto, o FP procede ao primeiro zonamento do territrio, ao definir os diferentes tipos de
utilizao do solo, de acordo com os critrios previstos no BauNVO. Porm, estes planos no
revestem natureza vinculativa para os particulares, sendo apenas vinculativos para o prprio
municpio.
O BbP elaborado a partir do FP, e estabelece as especificaes relativas execuo para partes
especficas do territrio municipal. A sua aprovao cabe ao municpio e efectuada sob a forma de
regulamento. Abrange partes delimitadas do territrio, podendo mesmo ser aprovado apenas para
um nico prdio ou parcela. O BbP, ao invs do que se verifica relativamente ao FP, vincula tanto
os particulares como as autoridades administrativas.
O municpio no est obrigado a respeitar a delimitao da propriedade na regulamentao do uso
do solo, encontrando-se previstos mecanismos especficos para transformao da estrutura
fundiria, como o reparcelamento (artigos 45. a 84. do BauGB).
Prevem-se ainda os Vorhaben und Erschlieungsplne - Planos de Projecto e de Infra-
Estruturas ( 12 do BauGB).
Nas reas para as quais no sejam aprovados Bebauungsplne, garantido um desenvolvimento
urbano ordenado mediante as regras consagradas nos artigos 34 e 35 BauGB, que so, deste
modo, directamente aplicveis.
O ordenamento alemo prev ainda o que podemos designar por planificao paisagstica,
concretizada no Programa da Paisagem (a cargo do Land), pelo Plano-Quadro da Paisagem (a
cargo da Regio), pelo Plano de Paisagem e pelo Plano de Espao Verde (estes dois, a cargo do
municpio).
188


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Na Alemanha, o procedimento para a alterao e reviso dos planos obedece s mesmas regras da
sua aprovao (artigos 2. e seguintes do BauGB). Existe um procedimento simplificado para as
alteraes de menor importncia (artigos 13. ou 34. do BauGB). Em qualquer caso, exige-se a
consulta de todos os interessados (outras Administraes e particulares), bem como a comunicao
Administrao superior que exera poderes de tutela (Lnder ou por delegao destes, os Kreise).
Refere-se ainda a existncia de uma obrigao de adaptao dos planos municipais, tanto num
primeiro momento da aprovao do plano , como durante a vigncia do mesmo, sempre que haja
lugar a alteraes do planeamento supra-municipal (cfr. artigo 1., n. 4 do BauGB), tal como sucede
no sistema portugus, por via das alteraes por adaptao.
Em ltimo lugar, cabe tambm fazer uma referncia planificao sectorial na Alemanha, que
vasta, e em particular aos planos paisagsticos (que alis, so mais vastos do que o domnio da
tutela da paisagem, entrando tambm na esfera da tutela ecolgica), que vm previstos nos artigos
8. a 12. da Bundesnaturschutzgesetz
298
.
6.2 - Regimes de uso e estatutos do solo
6.2.1 - A classificao do solo (rural e urbano) e os seus efeitos no regime urbanstico ou
estatutrio da propriedade do solo
O BauGB determina que o solo se classifica em trs tipos:
1) Solo abrangido por um BbP (Innenbereich) artigo 30. do BauGB;
2) Solo urbano sem BbP (bebauten Ortsteile) artigo 34. do BauGB;
3) Solo rural (Auenbereich) artigo 35. do BauGB.
O nico efeito verdadeiramente relevante desta classificao o grau de limitao e
condicionamento ao exerccio da faculdade de edificar (ius aedificandi)
299
.
6.2.2 - Classificao e qualificao ou zonificao dos usos do solo e seu controlo
O Baunutzungsverordnung (BauNVO) regulamento de construo apresenta um grande detalhe
na regulao dos usos gerais, pormenorizados, e at ultra-pormenorizados, determinando quais so
os usos admissveis, e aqueles que no o so, e estabelecendo desde logo limites intensidade do
uso. Na prtica, tais regras tornam-se no estatuto jurdico objectivo dos terrenos, por efeito da sua
classificao (pelo plano) ou mesmo na sua ausncia (por efeitos da aplicao directa do
BauGB).
300


298
http://www.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/themen/landschaftsplanung/lp_broschuere_nachhaltige_engl.pdf
299
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op. ult. cit..
300
,BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, op. ult. cit..
189


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Assim, distingue o BauNVO, no seu artigo 1., entre zonas edificveis com uso habitacional
(Wohnbauflchen), com uso misto (gemischte Bauflchen), com uso comercial ou industrial
(gewerbliche Bauflchen) e zonas edificveis especiais (Sonderbauflchen).
Dentro desta tipologia, ainda se encontram outras distines possveis, como zonas edificveis com
uso habitacional em zonas parcamente habitadas, zonas de habitao puras e zonas de habitao
especiais (cfr. artigo 1., n. 2 da BauNVO).
o Flchennutzungsplan que prev esta classificao de uso do solo, a concretizar no BbP.
6.2.3 - Formas/modelos de alterao da afectao do solo e respectivos estatutos (em
articulao com as condies de alterao dos planos e seus efeitos)
a) Alteraes de afectao sem alterao/adopo de BbP/FP
A alterao do uso do solo , geralmente, condicionada pelo BbP, quando o haja, ou pelo uso
existente, quando o no haja. Nos casos em que haja BbP aplicvel, autorizada toda a alterao
do uso do solo que seja compatvel com o que se prev no BbP (cfr. artigo 30., n. 2 do BauGB),
sendo certo que pode haver lugar a excepes, (cfr. artigo 31., n. 1 do BauGB), ou que podem ser
autorizadas excepcional e individualmente determinadas aces, justificveis pelo bem pblico ou
pelos interesses pblicos urbansticos e desde que sejam ponderados os interesses dos vizinhos e
outros interesses pblicos (cfr. artigo 31., n. 2 do BauGB).
Nos casos das reas edificadas (artigo 34.)
301
, o uso admissvel deve compatibilizar-se com a
envolvente fsica e social existente, no podendo haver alterao do uso do solo incompatvel com
essa mesma envolvente.
Para o solo rural, o elenco de usos admissveis consta do artigo 35. do BauGB, estando contudo
balizado pelos princpios de menor consumo possvel de espao fsico, pela conservao do
ambiente, natureza e paisagem, pela sustentabilidade dos custos com infra-estruturas pblicas, pela
adequao s medidas de melhoramento da estrutura agrcola, e pelos demais condicionalismos
decorrentes do planeamento sectorial ou regional.
J a alterao dos usos vem prevista no n. 4 do mesmo artigo 35., e extremamente restritiva, s
se podendo proceder a tais alteraes excepcionalmente, e se algum dos requisitos a elencados se
verificar, e no se verificar alguma das incompatibilidades a que se fez referncia no pargrafo
anterior.
b) Alteraes de afectao com alterao/adopo de FP e/ou BbP
Todos aqueles casos que caiam fora do mbito das situaes acima referidas, s so admissveis
por via da alterao/adopo de BbP.



190


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Nessa sede cumpre fazer referncia s diferentes formas de alterar os BbP: comum (artigos 2 e
seguintes BauGB), simplificada (artigo 13. BauGB) quando no implique uma alterao dos
aspectos principais do FP ou do BbP a ser alterado e acelerada (artigo 13.A do BauGB)
aplicvel apenas ao desenvolvimento dentro do permetro urbano, e desde que no coloque em
causa bens ambientais carecidos de tutela jurdica, mediante prvio estudo de impacte ambiental.
6.2.4 - Obrigaes de facere que recaiam sobre o proprietrio (limpeza de matas, outros) e
obrigaes de non facere
Entre outras, as obrigaes de non facere que podem recair sobre os proprietrios decorrem do
regime jurdico de salvaguarda do efeito til dos planos, o qual se desdobra na proibio provisria
de qualquer modificao ao uso do solo e na suspenso/adiamento dos pedidos de licenciamento
(artigos 14. e seguintes da BauGB). Assim, tal como no sistema jurdico nacional, os municpios
podem adoptar medidas preventivas que probam, provisoriamente, (Vernderungssperre) toda a
modificao do uso do solo numa determinada zona, para a qual se preveja a adopo de
Bebauungsplan (ou de uma alterao ou modificao a um Bebauungsplan).
As medidas preventivas so adoptadas pelo municpio sob a forma de regulamento (artigo 16., n.
1 da BauGB), no podendo o seu contedo ir alm do previsto no artigo 14., n. 1, subnmeros 1 e
2, que genericamente, permitem a proibio ou o condicionamento da realizao de operaes
urbanstica.
Tm uma durao limitada artigo 17., n. 1, subnmero 1, da BauGB podendo vigorar por 2
anos, prorrogveis por mais um (artigo 17., n. 1, subnmero 3, da BauGB), sendo inclusivamente
tal prazo suplementar prorrogvel, uma vez mais, pelo prazo de um ano, caso tal seja exigido por
circunstncias particulares (artigo 17., n. 2 da BauGB)
302
. Aps o quarto ano, as medidas
preventivas caducam, em qualquer circunstncia.
Porm, e se esses quatro anos no tiverem sido suficientes para concluir o procedimento de
elaborao do plano, o artigo 17., n. 3 da BauGB permite ao municpio aprovar novas medidas
preventivas, desde que se mantenham as razes que presidiram aprovao das anteriores.
Havendo lugar adopo de novas medidas preventivas, devida uma indemnizao pecuniria ao
particular que sofra danos patrimoniais resultantes desse facto, de acordo com o preceituado no
artigo 18. da BauGB. O sistema semelhante ao sistema portugus.
Por ltimo, encontramos as injunes urbansticas, constantes nos artigos 175. a 179. do BauGB,
e que correspondem possibilidade de impor aos particulares a obrigao da construo (artigo
176.), da modernizao/adaptao (artigos 176. e 177.), da plantao (artigo 178.) ou da
demolio (artigo 179.), quando tal deciso decorra do BbP aplicvel, e se fundamente em
interesses pblicos urbansticos ou de aproveitamento do solo para fins agrcolas.

302
Tais circunstncias verificam-se caso o atraso no procedimento do Bebauungsplan tenha sido provocado por uma
situao imprevista e que no seja imputvel a um comportamento doloso do Municpio.
191


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6.2.5 - Existncia e caracterizao de standards concretos sobre parmetros urbansticos
e de qualidade ambiental
Alguns dos parmetros urbansticos vm desde logo regulados no BauNVO, conforme vimos supra
em 2.1., e so de aplicao necessria pelo municpio, no momento do zonamento operado pelo
FP. Naquele diploma legal encontram-se, assim, regulados inmeros aspectos, designadamente a
altura dos edifcios, a superfcie de construo e a volumetria da construo (conferir artigos 16. e
seguintes, segunda parte da BauNVO Ma der baulichen Nutzung).
Outros standards encontram-se previstos na legislao estadual sobre construo. Todavia, sempre
se dir que a mesma tender a seguir o Musterbauordnung (modelo ou padro uniformizador das
leis de poltica urbanstica dos Lander, verso de 2002, com as modificaes introduzidas em 2008
e 2009), que desde logo estabelece critrios (supletivos) de construo com relevncia urbanstica,
nomeadamente quanto a materiais de construo, nmero de equipamentos exigveis por
construo (v.g., casas de banho), entre outros aspectos determinantes para a salubridade,
esttica, e conforto das edificaes.
Alm disso, e por ltimo, tambm se encontram diversas normas sobre a tutela do meio ambiente e
do patrimnio histrico.
6.2.6 - Parmetros normativos de carcter social (v.g. habitao a custos controlados,
cooperativas) aplicveis aos planos
A par dos planos, temos as medidas da Soziale Stadt, aprovadas por resoluo do conselho
municipal, e que so aplicveis a uma rea delimitada do espao geogrfico da cidade (cfr. artigo
171.E do BauGB), sendo medidas destinadas a estabilizar ou melhorar as condies urbansticas
(nomeadamente, em termos de espaos e equipamentos pblicos e de incentivo diversidade de
usos do solo) de zonas citadinas que padecem de problemas sociais (Soziale Misstnde) ou reas
desfavorecidas do municpio que caream de uma particular interveno urbanstica (besonderer
Entwicklungsbedarf).
A afectao de terrenos construo de determinada tipologia de habitao pode obrigar o
proprietrio a construir a habitao no sentido previsto no BbP, caso o municpio assim o entenda
(cfr. artigos 175. e 176. do BauGB)
303
. A obrigao de construo a prevista fundamenta-se nas
necessidades de alojamento da populao ou em imperiosas razes urbansticas. Ou seja, no
sendo em si, necessariamente, uma previso normativa de carcter social, um instrumento
essencial para efectivar o intuito social previsto aquando do zonamento em FP ou em BbP do local
em questo.

303
Cfr. LOBO, Carlos Baptista, Estudo de enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo, Documento Tcnico
DGOTDU 4/2011, pgs. 21 e 22, disponvel em http://novaleidosolo.dgotdu.pt/DocsRef/Documents/
A%20lei%20do%20solo%20- %20vertente%20financeira%20e%20fiscal.pdf.
192


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6.3 - Estatuto da propriedade do solo, contedo e direitos e deveres de urbanizar e de edificar
6.3.1 - Funo social da propriedade: fundamentos, contedo, mecanismo e instrumentos
para assegurar a funo social da propriedade imobiliria e que impeam a especulao
imobiliria
A vinculao social (Sozialbindung ou Sozialvorbehalt) do direito de propriedade resulta desde logo
da GG, em concreto do seu artigo 14., n.
os
1 e 2, j referido (ponto 1.1), na medida em que a se
habilita o legislador ordinrio a proceder definio do contedo e dos limites do direito de
propriedade, se subordina o exerccio de tal direito ao bem comum, e tambm se obriga
ponderao dos interesses pblicos e privados em confronto, para fixao do montante da
indemnizao, devida pela ablao do direito de propriedade
304, 305.
As injunes constantes nos artigos 175. a 179. do BauGB, garantem no domnio urbanstico a
funo social da propriedade, na medida em que obrigam os particulares a executar o disposto nos
instrumentos de planeamento (BbP).
6.3.2 - Natureza dos estatutos da propriedade do solo (civil ou administrativo), em
articulao com o jus aedificandi (existncia, natureza e contedo)
Na Alemanha, o direito de edificar entendido como integrando o direito de propriedade, e, como
tal, o direito do urbanismo apenas o limita. Como tal, o estatuto da propriedade do solo continua a
seguir o regime civil, mau grado as restries que, alm do prprio direito civil, o direito
administrativo impe, quer atravs da lei, quer atravs dos instrumentos de planeamento
306
.
6.3.3 - Formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
compra aos particulares, compra ou venda forosa, expropriaes, direito(s) de
preferncia na alienao de imveis por particulares, cedncias para o domnio pblico
Registam-se, na Alemanha, diversas formas de aquisio da propriedade por motivos de interesse
pblico.
Por um lado, temos a negociao directa com os particulares, a primeira das formas de aquisio a
que a Administrao deve recorrer, a qual consubstancia um pressuposto do recurso expropriao
por utilidade pblica (cfr. artigo 87., n. 2 da BauGB), prevista nos artigos 85. e seguintes do
BauGB.

304
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, ob. cit.
305
Cfr. LOBO, Carlos Baptista, ob. cit.
306
Nesse sentido, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, ob. cit..

193


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Por outro lado, encontramos os direitos de preferncia municipais (Vorkaufsrechte), consagrados
nos artigos 24. e seguintes da BauGB, e que permitem que os municpios se substituam ao terceiro
adquirente da propriedade, em determinados casos.
Existe, assim, um direito de preferncia geral, regulado pelo j referido artigo 24. da BauGB, e que
apenas pode ser exercido para a aquisio de imveis situados no permetro de aplicao de um
Bebauungsplan, desde que estejam em causa superfcies para as quais o referido plano preveja
uma utilizao especfica para fins colectivos ou para as medidas de compensao elencadas no
artigo 1., n. 3 do BauGB, designadamente em:
Zona de renovao ( 136 164 BauGB) e de desenvolvimento urbano ( 165 a 171
BauGB);
Zona de aplicao de um regulamento para garantia de operaes de renovao urbana (
171 d BauGB) e de um regulamento de conservao (Erhaltungssatzung) ( 172 BauGB);
Zona de aplicao de um Flchennutzungsplan, a partir do momento em que se tratem de
superfcies no construdas afectas a habitao (cf. 1, al. 1, n 1 et al. 2, nos 1 4
BauNVO);
Zonas onde, segundo os artigos 30., 33. ou 34., n. 2 da BauGB, podem ser erigidos, de
modo predominante, edifcios com utilizao habitacional, quando se tratem de terrenos
livres de construo.
Nos termos do artigo 25. do BauGB, h lugar a um direito especial de preferncia, podendo o
municpio constituir um direito de preferncia sobre os imveis no edificados no permetro de
aplicao de um Bebauungsplan ou designar as superfcies sobre as quais dispe de um direito de
preferncia no intuito de garantir um desenvolvimento urbano ordenado, quando estejam em causa
zonas nas quais o municpio esteja a considerar desenvolver operaes urbansticas.
De acordo com o preceituado nos artigos 24., n. 2 e 26. da BauGB, o exerccio do direito de
preferncia municipal encontra-se excludo em certas situaes
307
. J o artigo 27. prev um
nmero de situaes em que o adquirente se pode opor ao exerccio do direito de preferncia por
parte do Municpio.

307
Nomeadamente:
- No se aplica propriedade horizontal (quando se tratem de apartamentos), aos direitos de superfcie
hereditrios (artigo 24., n. 2 do BauGB);
- No se aplica compra e venda entre cnjuges ou entre parentes em linha recta, ou em linha colateral (at ao
3. grau), nem quando se trate de uma aquisio por certas entidades pblicas (e.g. para fins de defesa
nacional, proteco civil, polcia, etc.), ou quando o adquirente seja uma entidade religiosa (Igreja ou
sociedade religiosa), nem nos casos em que haja uma completa conformidade com os preceitos
estabelecidos ou recebidos no BbP cfr artigo 26., do BauGB
194


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Encontramos, ainda, uma panplia de diferentes direitos de preferncia na legislao dos Lnder, e
que correspondem geralmente a polticas sectoriais prosseguidas pelos mesmos
308
.
De extrema relevncia revela-se tambm a regulamentao do exerccio do direito de preferncia
do Municpio a favor de uma entidade terceira, que poder ser inclusivamente um privado, desde
que o objectivo do exerccio do direito de preferncia seja o alojamento social ou a construo de
habitaes para grupos dentro da sociedade que apresentem especiais necessidades de
alojamento cfr. artigo 27a. do BauGB.
Por ltimo, refira-se que a aquisio de solos pode ter lugar mediante a cesso gratuita de terrenos,
sendo que tal ocorre obrigatoriamente em sede de reparcelamento (cfr. artigos 45. e seguintes da
BauGB).
6.3.4 - Formas de onerao da propriedade por motivos de interesse pblico urbanstico
servides e outras condicionantes de direito pblico
Atento o disposto no artigo 14. da GG quanto funo social da propriedade, importa, nesta sede,
chamar colao a noo de Sozialbindung (vinculao social), bem como a de
Situationsgebundenheit (vinculao situacional) da propriedade
309
, e, por ltimo, a noo de
Sozialpflichtigkeit (obrigao social)
310
.

308
A ttulo de exemplo, com base no estudo sobre o direito de preferncia pblico Les droits de premption lors de la
mutation de limmeuble dans lUnion europenne, por ocasio do Colloque ARNU-Laboratoire de droit priv, de 24 de
Maro de 2011, realizado pelos mestrandos do curso de Direito Imobilirio, Construo e Urbanismo da Universidade de
Montpellier 1, (pginas 4 e seguintes), vejam-se os seguintes (pginas 8 e 9):
No Baden-Wurtemberg :
- Artigo 56. da Lei relativa conservao da natureza de 13 de Dezembro de 2005 (Gesetz zum Schutz
der Natur, zur Pflege der Landschaft und ber die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft -
Naturschutzgesetz NatSchG );
- Artigo 25. da Lei relativa s florestas de Baden-Wurtemberg de 31 de Agosto de 1995, modificada pela
Lei de 10 de Novembro de 2009 (fr Baden-Wrttemberg - Landeswaldgesetz - LWaldG).
Na Baviera:
- Artigo 19. da Lei de Proteco e Preservao do Patrimnio (Gesetz zum Schutz und zur Pflege der
Denkmler- Denkmalschutzgesetz DSchG );
- Artigo 34. da Lei relativa proteco e conservao da natuteza e da paisagem (Gesetz ber den
Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur- Bayerisches
Naturschutzgesetz BayNatSchG );
Na Turngia:
- Artigo 30. da Lei relativa renovao e proteco dos monumentos culturais de 14 de Abril de 2004,
modificada pelo artigo 3. da Lei de 16 de Dezembro de 2008 (Thringer Gesetz zur Pflege und zum
Schutz der Kulturdenkmale - Thringer Denkmalschutzgesetz - ThrDSchG -).
309
Este conceito, utilizado persistentemente pelo Tribunal Administrativo Federal Alemo e pelo Supremo Tribunal
Federal Alemo, corresponde ideia de que a propriedade privada est interligada coma sua envolvente fsica e social,
envolvente essa que implica um determinado escopo de restries ou condicionamentos sua utilizao. Cfr.
Sentenas do Bundesgerichthof BGHZ 23, 30 (Grnflchenurteil): 1956; BGH DVBI. 1957, 861 (Buchendomurteil): 1957;
195


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Com efeito, com base nestes conceitos que possvel determinar se uma determinada onerao
da propriedade consubstancia um legtimo constrangimento ao direito de propriedade do particular,
e, nessa medida, se mostra consentneo com as obrigaes sociais que recaem sobre o
proprietrio, e, em segundo lugar, aferir se devem ser reconduzidas a obrigaes sociais no-
ressarcveis (entschdigungslose) ou a obrigaes sociais ressarcveis (ausgleichspflichtige), nas
quais h lugar a indemnizao pelo sacrifcio ou pela igualizao (Ausgleichsleistung), conforme a
distino que feita pelos Tribunais germnicos
311,312
.
Dito isto, cumpre ainda notar que no FP e no BbP podem ser indicadas, ainda que de forma
informativa, as servides que oneram determinados terrenos que hajam sido impostas por outras
entidades pblicas no mbito das suas competncias prprias (v.g., defesa nacional, proteco do
patrimnio histrico-cultural, paisagem), nomeadamente, as servides resultantes do planeamento
sectorial.
J no que respeita onerao da propriedade por motivo de interesse pblico urbanstico imposta
pelo municpio, e que no corresponde, assim, quela que deve ser suportada pelo particular por
fora da vinculao situacional, o artigo 40. do BauGB elenca 14 categorias de usos pblicos que
determinam o dever de indemnizao.
Por ltimo, atenta-se a ainda que o artigo 41. do BauGB prev a imposio de servides de
passagem (quer pedonal, quer viria).
6.3.5 - Indemnizao pela aquisio e pelo sacrifcio (privao do direito de edificar) e
correspondente valorao do solo (forma, valor e contedo mnimo): determinao do
justo valor
O valor a pagar, nos casos de aquisio por via negociada entre o particular e a Administrao,
obedece ao princpio da liberdade contratual, sendo determinado mediante acordo das partes.
Porm, sempre se dir que deve o valor proposto pelas autoridades pblicas corresponder a uma
tentativa sria de aquisio do bem imvel, sob pena de no poder posteriormente a Administrao
lanar mo da expropriao (cfr. artigo 87., n. 2 da BauGB). Como tal, o aludido valor deve, pelo
menos, aproximar-se do valor que resultaria da expropriao, sob pena de se considerar o esforo
no srio, e como tal, se inviabilizar a aquisio por via expropriativa. A regulao da indemnizao
na expropriao consta dos artigos 93. e seguintes do BauGB. O valor de base que considerado
para efeitos expropriativos o valor de mercado do bem (artigo 95., n. 1, do BauGB).

BGH MDR 1959, 558 (Gipsabbauurteil): 1959, citados em KUBE, Hanno, The Public Weal in German Law, Natural
Resources Journal, vol. 37, 1997, pgs. 857 e seguintes.
310
Dando nota desse princpio, e transpondo-o para o direito portugus, cfr. ALVES CORREIA, Fernando, Manual do
Direito do Urbanismo, vol. I, 4. edio, Almedina, 2008, pgina 336.
311
BVerfG 1995, 93 BVerfGE 121 (F.R.G.); BVerfG 1995, 93 BVerfGE 165 (F.R.G.)
312
Cfr. LUBENS, Rebecca, The Social Obligation of Property Ownership, Arizona Journal of International & Comparative
Law, Vol. 24, No. 2, 2007, 389-449, pgs. 420-433.
196


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Neste valor no so tidos em conta os seguintes aspectos (cfr. n. 2, do artigo 95.):
- Qualquer aumento de valor do terreno que resulte de uma antecipao da alterao do uso
permitido, quando tal alterao no seja vislumbrvel num futuro prximo;
- As variaes do valor resultantes da expropriao iminente;
- Aumentos do valor que ocorram aps o momento em que o proprietrio poderia ter evitado
a expropriao, aceitando a proposta contratual sria da Autoridade Pblica;
- Qualquer aumento de valor que tenha ocorrido em funo de alteraes realizadas no
terreno/edifcio durante o perodo de congelamento, sem que a autoridade pblica
competente haja dado o seu assentimento;
- Qualquer aumento de valor que tenha ocorrido em funo de alteraes realizadas no
terreno/edifcio aps o incio do procedimento de expropriao, na ausncia de ordem oficial
ou de autorizao expressa da autoridade expropriante
No BauGB, a indemnizao pelos danos sofridos (Plannungsschadensrecht) em consequncia do
planeamento urbanstico encontra-se prevista nos artigos 39. a 44..
Neste mbito, cumpre assinalar trs pontos prvios. Por um lado, o zonamento operado por um BbP
apresenta sempre uma eficcia limitada no tempo, no que concerne propriedade imvel de um
particular. Com efeito, resulta do BauGB que o particular dispe de 7 anos para promover o
desenvolvimento urbanstico permitido pelo plano, sendo que findo tal perodo, se considera que o
imvel fica adstrito ao uso actual
313
.
Por outro lado, necessrio distinguir entre a afectao do solo para usos pblicos
314
e a afectao
do solo para usos privados. Por ltimo, apenas existe um verdadeiro direito a obter uma licena
quando as infra-estruturas necessrias se encontrem garantidas
315
, o que significa que no
fundamentos de indeferimento do pedido de apreciao discricionria por parte da Administrao.
Vejamos ento como opera a indemnizao pelo sacrifcio.
Nos termos do artigo 41., a onerao de um terreno de titularidade privada por virtude da
constituio de servides de passagem por um BbP, determina o reconhecimento de um direito de
indemnizao ao proprietrio, desde que a diminuio de valor da propriedade seja significativa ou
que as despesas em que haja que incorrer excedam o nvel requerido para uma gesto adequada
da propriedade.

313
Cfr. LOBO, Carlos Baptista, op. cit.
314
O artigo 40. da BauGB elenca 14 categorias que determinem um uso pblico do solo que, por esse efeito, tornem o
particular elegvel para ser indemnizado.
315
SCHMIDT-EICHSTAEDT, Gerd, The Law On Liability For Reduced Property Values Caused By Planning Decisions In
The Federal Republic Of Germany, Washington University Global Studies Law Review, Vol. 6, 2007, pginas 75 a 101.
197


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Quando se trate de alterao de zonamento de uso privado para uso pblico, inaplicvel o limite
de sete anos referido anteriormente, devendo a indemnizao ser paga por inteiro pela diferena
entre o valor de uso permitido e o novo valor decorrente do uso pblico do solo.
J quando esteja em causa a alterao de uso privado para uso privado mais restritivo, caso o
particular no tenha logrado concretizar o uso permitido em BbP, ainda que no tenha decorrido o
aludido perodo de 7 anos, pode o municpio proceder alterao do BbP sem que para tal seja
devida indemnizao. Nestes casos, o que normalmente sucede a negociao do municpio com o
particular para adquirir o terreno, e, no caso de fracasso das negociaes, o recuso via
expropriativa.
O particular tem ainda o direito de exigir que a sua propriedade seja expropriada, quando se
verifique um lapso de tempo demasiado longo entre a aprovao do plano que afecta o terreno a
usos pblicos e a expropriao, sendo economicamente irrazovel/insustentvel a manuteno da
situao
316
.
6.4 - Execuo dos planos e do processo de urbanizao
6.4.1 - Regime jurdico da execuo urbanstica (administrativo, civil ou misto)
O regime jurdico da execuo urbanstica o de direito administrativo, pese embora os particulares
possam ser chamados a colaborar na execuo dos planos, atravs dos contratos de
desenvolvimento urbano (v.g. artigo 11. da BauGB).
6.4.2 - Aspectos conceptuais da execuo dos planos: grau de programao da execuo
dos planos, existncia de prazos (obrigatrios/indicativos) para a execuo dos planos,
consequncias, formas e sistemas de execuo
Na Alemanha, a lei no estabelece a programao temporal da execuo urbanstica
317
. No se
prev no BauGB, com excepo do Plano de Projecto e de Infra-estrutura (artigo 12.), a existncia
de um limite temporal para a execuo dos planos.
Porm, aos particulares imposto o prazo de 7 anos
318
para executar o que se encontra previsto no
plano, como acima se referiu, prazo findo o qual a alterao do uso previsto para outro uso privado
(desde que seja compatvel com o uso existente), no d lugar a indemnizao
319
.

316
A jurisprudncia do Tribunal Federal Alemo vem, alis, elencando tais fundamentos de
irrazoabilidade/insustentabilidade cfr. Bundesgerichtshof [BGH] Dec. 13, 1984, 1985 Neue Juristische Wochenschrift
[NJW] 1781 (1985) (F.R.G.).
317
Dando tambm essa nota, cfr. BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, ob. cit..
318
Este prazo, pode ser objecto de suspenso, caso se verifique alguma situao que haja impedido a concretizao
desse mesmo desenvolvimento, no podendo o Municpio proceder alterao sem compensar devidamente o
198


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Cumpre ainda mencionar a possibilidade de aos particulares serem aplicadas as injunes referidas
supra, no ponto 2.4., com vista, designadamente, edificao e demolio foradas.
Por ltimo, tenha-se em conta que se encontra consagrada a possibilidade de adopo de usos
temporrios dos solos, no mbito dos BbP relativos reabilitao urbana (cfr. artigo 171.a do
BauGB).
6.4.3 - Agentes da execuo dos planos e suas funes (proprietrios, promotores
urbansticos e administrao pblica)
O principal agente da execuo dos planos , geralmente, a Administrao, na medida em que
responsvel pela execuo das infra-estruturas pblicas. Os particulares levam a cabo a edificao
privada (por contraposio aos usos pblicos do solo) sob controlo da Administrao.
Os particulares no deixam de poder exercer parcialmente e em colaborao com a Administrao
a execuo dos planos mediante contratos de desenvolvimento urbano (Stdtebaulicher Vertrag)
artigo 11. do BauGB , cujo mbito de aplicao vem exemplificativamente descrito nos
subnmeros 1 a 3, do n. 1 do mesmo artigo 11., e que respeitam quer preparao, quer
execuo de medidas urbansticas, sendo extremamente relevantes na prtica quando esteja em
causa o reparcelamento
320
(cfr. subnmero 1), a promoo ou salvaguarda dos objectivos
prosseguidos pelo FP ou pelo BbP (v.g., em matria de ambiente ou habitao social) (cfr.
subnmero 2), a negociao de contrapartidas por conta de um projecto de desenvolvimento
proposto por um promotor ou proprietrio, sendo certo que essas contrapartidas devem
corresponder aos custos e outros encargos que o Municpio comprovadamente ter incorrido (cfr.
subnmero 3).
Para a execuo de obras e equipamentos pblicos, recorre-se colaborao dos particulares
mediante a aprovao de um plano de projecto e de infra-estrutura (Vorhaben-und
Erschlieungsplan), nos termos do artigo 12. do BauGB, plano esse que corresponder proposta
contratual (projecto de obra/equipamento) apresentado pela parte privada.
Nessa sede, tambm referido no artigo 124., n. 1, que o municpio pode delegar a
responsabilidade em providenciar as infra-estruturas pblicas locais num terceiro, mediante a
celebrao de um contrato de infra-estrutura.
Em especial, a funo da Administrao pblica: agente directo, propulsor ou com meras
funes de regulao e de fiscalizao

particular, se por motivo que lhe seja imputvel, o particular tiver ficado impedido de proceder ao desenvolvimento nos
termos do uso do solo projectado.
319
Cfr. LOBO, Carlos Baptista, op. cit.
320
Nesse sentido, cfr. ROSSI, Matthias, op. cit. pgs. 792-794.
199


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Conforme se pode depreender do que foi referido, a Administrao pblica assume diferentes
funes. Por um lado, procede construo das infra-estruturas e equipamentos pblicos,
repercutindo posteriormente tais custos nos particulares (cfr. artigo 123. do BauGB). Por outro lado,
tambm pode agir directa ou mediatamente, em matria de execuo urbanstica de carcter mais
privado (por contraposio aos usos ditos pblicos do solo) mediante uma empresa ou entidade
pblica sob o seu domnio ou mediante celebrao de contrato de desenvolvimento urbano com um
particular (cfr. artigo 11. do BauGB).
Por ltimo, a entidade licenciadora e fiscalizadora dos actos edificatrios e demais usos do solo
(artigos 29. e seguintes do BauGB), e coordena tambm as operaes de reparcelamento do solo
(cfr. artigos 45. e seguintes do BauGB).
6.4.4 - Formas de obteno dos solos para instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos. Por expropriao, cedncia obrigatria e gratuita ou convnio? Caso seja por
expropriao, que carga edificvel corresponde ao valor da cedncia?
Os modos de obteno dos solos com vista instalao de equipamentos pblicos correspondem
s formas de aquisio do solo para fins de interesse pblico-urbanstico (cfr. supra, ponto 3.3.).
Com efeito, tambm aqui temos o recurso compra e venda voluntria, ao direito de preferncia,
expropriao e cesso gratuita de terrenos.
Dito isto, devem ser tidas em conta algumas especificidades. Por um lado, um dos aspectos mais
relevantes no mbito da aquisio de solos para a instalao de infra-estruturas e equipamentos
pblicos a obrigatoriedade do municpio repercutir os custos nos proprietrios e outros
beneficirios das infra-estruturas pblicas (cfr. artigo 127. e seguintes do BauGB).
Alm disso, a aquisio de terrenos para a instalao de infra-estruturas ou equipamentos pblicos
conhece sempre um momento prvio, que o da afectao do uso do solo a certo fim de interesse
pblico (designadamente, estradas, escolas, edifcios da administrativos) no mbito do plano. Como
tal, inicia-se logo a a problemtica do ressarcimento dos particulares, porquanto se reduz de
imediato o valor dos seus bens, o que determina que devem ser ressarcidos pelo valor previsto no
BbP (havendo-o), mesmo nos casos em que hajam decorridos os 7 anos para concretizar o
aproveitamento previsto, conforme se j se fez referncia
321
.
6.4.5 - Em especial, o regime das cedncias: outras finalidades, limites legais,
possibilidade de negociao.
O regime das cedncias na Alemanha quase exclusivo das operaes de reparcelamento
previstas nos artigos 45. e seguintes do BauBG, e nos termos dos quais, os particulares
proprietrios de imveis na rea devem efectuar cedncias para infra-estruturas pblicas,

321
Cfr. SCHMIDT-EICHSTAEDT, Gerd, op. cit., pgina 82.
200


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parqueamento automvel, estradas e caminhos, espaos verdes, na proporo da dimenso que o
imvel representava na rea total. No se encontram fixados parmetros gerais em matria de
cedncias.
6.4.6 - Taxas e outras prestaes (compensaes)
So devidos tributos pela construo de infra-estruturas (contribuies pelo desenvolvimento
Erschlieungsbeitrags) na medida dos custos em que o municpio haja incorrido com a construo
das mesmas, nos termos dos artigos 127. e seguintes do BauGB. Pela emisso da licena de
construo paga uma taxa urbanstica proporcional ao valor da edificao que se realiza, para
alm das taxas correspondentes pela prestao de determinados servios pblicos (v.g., taxa pela
descarga de guas residuais prevista na Abwasserabgabengesetz)
322
.
6.4.7 - A urbanizao acarreta encargos para o municpio ou gera receitas e para que
finalidades. H afectao obrigatria de receitas a finalidades especficas em matria
urbanstica?
Os encargos com as tarefas de urbanizao devem ser compensados mediante a
Erschlieungsbeitrags, prevista nos artigos 127. e seguintes do BauGB, a qual engloba as
necessrias aquisies de terreno para urbanizar ou realizar infra-estruturas pblicas.
6.4.8 - Funcionamento do mercado fundirio: interveno pblica, reserva pblica de
solos e/ou de habitao, fundo municipal de urbanizao
O funcionamento do mercado fundirio passa pela assuno de um papel de coordenao e de
superviso da parte da Administrao Pblica, no domnio das vrias formas de actuao j
referidas (operaes de reparcelamento, na emisso de injunes para construir, adaptar ou demolir
ou contratos de desenvolvimento urbano). Alm disso, tambm usual o recurso ao direito de
superfcie para o municpio promover o funcionamento do mercado fundirio.
Por ltimo, refira-se que os municpios alemes desempenham uma poltica activa de reabilitao
urbana. O direito alemo regula esta matria tanto na Lei para a Promoo da Construo Urbana,
bem como no desenvolvimento que lhe confere nos artigos 136. e seguintes do BauGB
323
.
Em matria de reabilitao urbana, os instrumentos de planeamento e execuo urbanstica
apresentam um carcter mais clere e flexvel, sendo aprovado um estatuto/regulamento de rea a
reabilitar (cfr. artigo 142. do BauGB). Alm disso, o municpio torna-se competente para decidir
sobre matrias que, normalmente, no teriam de passar pelo sua apreciao (cfr. artigo 144., n. 2,
do BauGB). Por ltimo, cabe ainda referir que o Municpio assume aqui um papel de maior relevo na

322
BETANCOR RODRGUEZ, GARCA-BELLIDO, ob. cit.
323
Segundo a denominao dada pela prpria lei, trata-se de direito do urbanismo (ou planeamento urbano) especial.
201


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execuo urbanstica, quer na vertente da execuo de infra-estruturas (artigo 147. di BauGB),
reparcelamento da propriedade, realojamento de empresas e indivduos residentes, quer na
vertente da construo, entendendo-se aqui a execuo do plano a nvel da propriedade individual,
pelo particular (cfr. artigo 148. do BauGB). Ora, neste ltimo caso, assume especial relevncia o
facto do municpio poder proceder execuo urbanstica, caso o particular no o faa (cfr. artigo
146., n. 2, in fine, do BauGB).
6.5 - Valorao econmica dos solos e critrios e procedimentos de repartio dos custos de
urbanizao e das mais-valias
6.5.1 - Formas de valorao do solo: existncia de critrios administrativos de valorao
urbanstica e fiscal, convergncia/divergncia
A valorao do solo para efeitos urbansticos encontra-se prevista no artigo 95., n. 1 do BauGB,
que determina a valorao segundo o valor corrente de mercado. Os artigos 192. e seguintes do
BauGB, e o regulamento Federal (Verordnung ber die Grundstze fr die Ermittlung der
Verkehrswerte von Grundstcken -Immobilienwertermittlungsverordnung - ImmoWertV) adoptado
nos termos do artigo 199. do BauGB, desenvolvem as regras relativas avaliao dos bens
imveis para determinao do valor de mercado.
Em concreto, resultam daquelas regras, vrios mtodos de valorao:
a) Segundo o preo comparado no mercado (Vergleichswertverfahren.);
b) Segundo os rendimentos da propriedade (Ertragswertverfahren) quando se trate de
propriedade que produza futuros cash-flows;
c) Segundo o custo do edificado (Sachwertverfahren)- .
J no que respeita valorao fiscal, vale o disposto na Bewertungsgesetz (BewG) Lei sobre a
Avaliao dos Bens: calcula-se um valor unitrio para o imvel, em cada ano, com base em valores
que devem corresponder ao valor de mercado, mas que tm por base avaliaes imobilirias de
1964 e 1935, ao qual se vai aplicando um valor de depreciao dos edifcios, ao longo dos anos
324
.
Porm, j resultou da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (Bundesgerichtshof BGH), que
o ImmoWertV no se deve limitar aos efeitos expropriativos, mas deve antes servir de guia para
toda a avaliao imobiliria (cfr. BGH, 12.01.2001, V ZR 420/99, ZfIR 2001, 459).
6.5.2 - Forma de determinao do valor do solo: uso actual ou considerao do valor
gerado pelo plano

324
Dando tambm essa nota, cfr. GRUPO DE TRABALHO PARA O ESTUDO DA POLTICA FISCAL, COMPETITIVIDADE, EFICINCIA E
JUSTIA DO SISTEMA FISCAL SUBGRUPO 3. Tributao Do Patrimnio Relatrio Final | Setembro 2009 (Coord. PARDAL,
Sidnio), pgina 32.
202


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Critrio de determinao do justo valor
Na Alemanha, o valor justo corresponde ao valor de mercado do solo, tendo em conta a faculdade
edificatria que o terreno possua e as valoraes urbansticas efectuadas pelo mercado. Assim, o
valor actual de mercado incorpora, por si s, as estimativas que o mercado faa em relao ao
imvel, dado que a faculdade edificatria integra o direito de propriedade e as valoraes
urbansticas so reguladas pelo mercado. Assim, trata-se do valor existente no momento em que a
avaliao realizada, com incluso das potenciais expectativas de valorizao.
Acrescente-se que o Tribunal Constitucional alemo j se pronunciou no sentido de no dever
existir uma correspondncia inflexvel entre o valor de mercado de um bem e o montante adequado
de indemnizao, bem como de no ser necessria uma equivalncia plena entre o valor do bem
expropriado e o montante compensatrio, podendo este ltimo, tendo em conta as circunstncias do
caso concreto, ser inferior
325
.
Modos de pagamento do justo valor
Quando esteja em causa a indemnizao pela expropriao, o justo valor pode ser pago em
dinheiro (artigo 99. do BauGB), em espcie mediante a permuta de terrenos (artigo 100. do
BauGB) ou a atribuio de outros direitos reais ao particular afectado (artigo 101. do BauGB) ou
ainda de forma combinada (cfr. artigo 101., n. 1 do BauGB)
326
.
Nos casos de indemnizao pelo sacrifcio, prevalece a indemnizao pecuniria (cfr. artigo 40. do
BauGB). A compensao em espcie (atribuio de terrenos) vem prevista explicitamente na lei
sobre expropriaes.
Por ltimo, importa notar o facto do montante de indemnizao poder ser compensado pelas mais-
valias que o particular beneficie em razo do acto expropriante/que lhe imponha um sacrifcio
327
. Ou
seja, se em resultado de uma expropriao parcial ou pelo sacrifcio imposto ao particular for gerada
uma mais-valia no valor do terreno (remanescente, se se tratar de expropriao parcial), deve tal
mais-valia ser subtrada ao montante indemnizatrio a que o particular tem direito.
Garantia de igualdade de tratamento
A garantia de igualdade de tratamento resulta da Constituio alem e considerada essencial no
regime urbanstico, sendo com base no princpio da igualdade que se impe a justa repartio de
encargos e benefcios, bem como a necessidade de indemnizao pelo sacrifcio (fala-se a esse

325
Cfr. a deciso da Bundesverfassungsgericht no caso Hamburguer Deichordnungsgesetz.
326
Resulta daqui a possibilidade de se criar um regime semelhante ao dos development rights e da perequao
compensatria.
327
Cfr. LUBENS, op. cit., pginas 446 e 447, citando um julgamento do Tribunal Federal Constitucional nesse sentido
BVerfG 2000, 102 BVerfGE 1 (20) (F.R.G.).
203


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propsito em regulamentao requerendo medidas de igualizao ausgleichspflichtige
Inhaltsbestimmung e de pagamento da igualizao - Ausgleichanspruch)
328
.
Mecanismos perequativos no mbito dos planos
O BauGB estabelece os critrios para a repartio dos encargos com as infra-estruturas pblicas
nos artigos 127. e seguintes, e determina, do mesmo passo, regras sobre a repartio de custos
com medidas de conservao da natureza, nos artigos 135.A e seguintes
329
.
Tambm se prev, por outro lado, a possibilidade de recurso perequao compensatria, uma vez
que se permite que, sendo tomada uma medida que obrigue os poderes pblicos a indemnizar o
particular, a mesma possa ser feita mediante a entrega de terrenos (artigo 100., BauGB), ou
mediante a atribuio de outros direitos de natureza real (artigo 101. da BauGB).
Ganha relevncia, pelo nvel de regulamentao de que objecto, a perequao compensatria
relativa conservao da natureza e da paisagem (cfr. artigos 200. do BauGB e 16. do
Bundesnaturschutzgesetz), nomeadamente o regime do kokonto (conta ecolgica), que simplifica
o regime das compensaes ecolgicas a que os particulares devam proceder. Com efeito, o
regime da proteco e conservao da natureza, a compensao ecolgica obrigatria para
projectos de desenvolvimento imobilirio que causem impactes significativos na natureza artigos
19 e 21, n. 1, da Bundesnaturschutzgesetz
330
.
Tenha-se ainda em conta que o instituto da indemnizao pelo sacrifcio influenciou, de forma
decisiva, o nosso sistema de perequao no mbito dos planos
331
.
6.5.3 - O princpio da igualdade: a perequao escala local e a perequao escala
alargada por motivos de interesse pblico supralocal
A perequao financeira praticada em larga escala pela Repblica Federal Alem. Com efeito, a
nvel federal (Lnderfinanzausgleich), existem mecanismos de transferncia de rendimentos entre
Lnder (perequao horizontal) e da Bund para os Lnder, favorecendo-se assim aqueles que
apresentam menores ndices de riqueza.
332


328
Cfr. LUBENS, op. cit., pgs. 410-412.


330
Disponvel em http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bnatschg_2009/gesamt.pdf.
331
Cfr., FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I , pp. 754 e 755 e nota 34.
332
Cfr. artigos 104.B (perequao vertical) e 107. (perequao horizontal) da GG.
204


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A nvel municipal, pese embora tal matria ser conformada pelas Constituies e demais legislao
dos Lnder, certo que recebem certas transferncias dos Estados respectivos
333
.
6.5.4 - Fiscalidade urbanstica
O lucro proveniente da venda privada de bens imobilirios sujeito a imposto sobre o rendimento
caso o lapso temporal entre a compra do imvel e a sua venda seja inferior a 10 anos. Porm,
jurisprudncia constante do Bundesfinanzhof (Tribunal Fiscal Federal) que ser considerada como
uma venda comercial (e no j privada) a venda de mais de 3 propriedades num espao inferior a 5
anos, caso o vendedor tenha sido o proprietrio de cada uma por menos de 5 anos. Neste caso, a
venda considerada de natureza comercial, sendo tambm devido um imposto sobre o comrcio
(Gewerbesteuer).
6.5.5 - Tributao do patrimnio imobilirio: da propriedade e das transmisses de
imveis
Na Alemanha, o financiamento das autarquias locais beneficia das receitas dos adicionais aos
impostos sobre o rendimento das pessoas jurdicas que nelas tenham sede ou residncia. O
rendimento proveniente da venda privada de bens imobilirios somente sujeito ao imposto sobre o
rendimento (Einkommensteuer). J a prpria venda da propriedade sujeita ao imposto sobre
transmisses imobilirias (Grunderwerbsteuer), com uma taxa entre 3,5 a 5% do preo de venda
334.

Tambm h lugar a tributao da transmisso imobiliria em sede de Imposto sobre as Sucesses e
Doaes, previsto na respectiva Lei Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz (consoante a
relao entre o de cuius e o seu sucessor, a taxa pode variar entre 7% e 50%).
A nvel de rendimentos resultantes do arrendamento, tambm aqui h lugar distino entre
arrendamento a ttulo ocasional e arrendamento enquanto actividade comercial (sendo que, tambm
aqui, neste ltimo caso devido imposto sobre o comrcio).
Os municpios impem ainda um imposto municipal sobre os imveis (Grundsteuer, previsto na
Grundsteuergesetz), que, em regra, se desdobra em dois: um, para a propriedade com uso agrcola,
outro, para a propriedade com uso comercial/residencial. A taxa de imposto, da responsabilidade do
Municpio, varia entre 2,6% e 6%.
335


333
Cfr., p.ex., o disposto no artigo 79. da Constituio do Estado Federado do Reno Norte Vesteflia, cuja traduo
em ingls se encontra disponvel em
http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_II/II.1/OeA/International/en/North_Rhine_Westphalia_Constitution_revised.js
p, e que determina que o Land deve garantir a igualdade financeira entre municpios.
334
http://www.iclg.co.uk/khadmin/Publications/pdf/4244.pdf.
335
Nesse sentido, cfr. http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/June2003Seminar/Germany.pdf.
205


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6.5.6 - Contribuies especiais pelas mais-valias resultantes de melhoramentos
urbansticos
Conforme vimos na seco 4.7, o paradigma da recuperao dos custos com a urbanizao implica
a cobrana de contribuies especiais pelo desenvolvimento (Erschlieungsbeitrags) que
funcionam na prtica como formas de apropriao pblica das mais valias.
6.6 - Fontes
Legislao:
Constituio da Repblica alem
http://www.bundestag.de/dokumente/rechtsgrundlagen/grundgesetz/index.html.
Traduzida em ingls: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.
Direito do Urbanismo
Baugesetzbuch (BauGB)
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf
Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs na EU-Richtlinien
(Europarechtsanpassungsgesetz Bau EAG Bau)
http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/XBCBGI0431.pdf
(website do Parlamento do Land Nordrhein-Westfallen)
Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben fr die Innenenwicklung der Stdte
http://www.umweltdaten.de/rup/Gesetz_Erleichterung_Planungsvorhaben_Innenentwicklung
_BDr_855-06.pdf (website da Agncia Federal do Ambiente - Umweltbundesamt)
Ordenamento do territrio
Raumordnungsgesetz
http://bundesrecht.juris.de/rog_2008/index.html
Conservao da natureza
Gesetz ber Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG)
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bnatschg_2009/gesamt.pdf
Leis alems em ingls
http://www.iuscomp.org
Fontes mediatas
Em www.gridauh.fr:
206


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ROSSI, MATIAS, Vue Densemble Du Droit De L'urbanisme Allemand 2009
DAVID, CARL-HEINZ, Le droit de lurbanisme en Allemagne.
http://www.observation-
urbaine.certu.equipement.gouv.fr/IMG/pdf/Les_moyens_de_la_planification_en_europe_cle
7e64ea.pdf
http://www.gridauh.fr/fileadmin/gridauh/MEDIA/2010/travaux/urbanisme_sans_frontiere/4a4e
2c53db9cf.pdf
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000120/0000.pdf
http://eso.cnrs.fr/TELECHARGEMENTS/revue/ESO_22/Baudelle_Kunzmann.pdf
Direito Fiscal:
http://www.grenoble-
ecobiz.biz/ccig/grexbcdoc.nsf/TBVSchDoc/40d8f5e95207e286c1257478003a97e8/$file/Alle
magne_Droit_Fiscal_2008.pdf
http://www.dr-hoek.de/FR/index.asp?r=Articles&i=FR-Quelques_informations












i
Dando nota disso, e descrevendo o funcionamento das Associaes de Habitao, cfr. CZISCHKE, DARINKA (ed.), Urban
Regeneration in Europe: The Place of Social Housing in Integrated Urban Policies Current perspectives, pgina 54,
disponvel em
http://www.housingeurope.eu/www.housingeurope.eu/uploads/file_/colloquium%203%20web.pdf.