Elementos Metodológicos para El Diseño de Programas

Como una forma de contribuir al incremento de
la capacidad tcnica de los departamentos y

municipios del pas para formular una poltica
social local, que haga nfasis en la generacin
de empleo, el Ministerio de la Proteccin Social,
a travs de la Direccin General de Promocin
del Trabajo, ha diseado la presente cartilla que
est dirigida a los profesionales de las Direccio-
nes Territoriales del Ministerio y a los profesion-
ales y tcnicos en general de las Secretaras de
Planeacin, Desarrollo Social, Participacin
Comunitaria, etc., encargados de disear y
poner en marcha programas y proyectos de
inversin social, orientados especialmente a la
promocin del empleo y el mejoramiento de los
ingresos de la poblacin de sus respectivos
territorios.
La cartilla consta de 4 captulos. En el primero
se exponen los nuevos enfoques del desarrollo
y sus implicaciones tericas y conceptuales
para los procesos de planeacin local. En el
segundo se expone la importancia que tiene el
municipio para el desarrollo socioeconmico del
pas y los retos que tiene en materia de
formulacin de una poltica de proteccin social
local, que le d importancia al tema de
generacin de empleo. En el tercero se
contextualiza el papel que juega el municipio en
la generacin de empleo y finalmente, en el
cuarto captulo se presentan los lineamientos
generales para la formulacin de programas de
generacin de empleo e ingresos en el mbito
municipal.
Ministerio de la Proteccin Social
Carrera 13 No. 32-76 Piso 15 Bogot, D. C.
Telfono: 330 5000 Exts. 1550 1568
Lnea de atencin al usuario desde bogota
330 5000 Exts. 3380 3381
Resto del pas: 018000 910097
atencionalciudadano@minproteccionsocial.gov.co
Pgina web: www.minproteccionsocial.gov.co
Elementos
metodolgicos
para el diseo de programas
de generacin de empleo
en el mbito municipal
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Repblica de Colombia
Elementos
metodolgicos
para el diseo de programas
en el mbito municipal
Repblica de Colombia
Ministro de la Proteccin Social
Viceministro Tcnico
Viceministro de Salud y Bienestar
Secretaria General
Cartilla elaborada por:
SCAR HERNN MUOZ G.
Coordinador Grupo Fomento
de Programas de Trabajo
ISBN: 978-958-98310-3-8
Diseo e impresin: Imprenta Nacional de Colombia
DIEGO PALACIO BETANCOURT
CARLOS JORGE RODRGUEZ RESTREPO
CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA
Viceministro de Relaciones Laborales
RICARDO ANDRES ECHEVERRI LOPEZ
DRA. CLARA ALEANDRA MENDEZ CUBILLOS
MELVA GREGORIA DAZ BETTER
Directora General de Promocin del Trabajo (E)
Reimpresin: julio 2010
Diseo de programas de generacin de empleo
3
Presentacin ........................................................................................................ 7
Introduccin ......................................................................................................... 1 1
Captulo 1. El municipio y el nuevo contexto del desarrollo local ...................... 1 3
1.1. Los nuevos conceptos del desarrollo ................................................. 1 3
1.2. Los elementos constitutivos del desarrollo local ................................. 1 6
1.2.1. Potencialidades locales internas ........................................................ 1 9
1.2.1.1. Poblacin .......................................................................................... 1 9
1.2.1.2. Recursos materiales y humanos ........................................................ 2 1
1.2.1.3. Organizacin social ........................................................................... 2 2
1.2.1.4. Recursos econmicos ....................................................................... 2 3
1.2.1. Integracin Local ............................................................................... 2 5
1.2.2.1. Vas de acceso .................................................................................. 2 5
1.2.2.2. Control y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y
personas ........................................................................................... 2 5
1.2.2.3. Capacidad de liderazgo poltico y econmico ..................................... 2 6
1.2.2.4. Sistemas locales de informacin ....................................................... 2 6
1.2.2.5. Polticas de apoyo al desarrollo social ................................................ 2 7
1.3. Construccin de las matrices del desarrollo local ............................... 2 7
Conceptos claves .............................................................................. 2 8
Taller de trabajo ................................................................................. 2 8
Contenido
Pgs.
4
Anexo 1. Principales variables e indicadores de poblacin ................................ 2 9
Anexo 2. Principales variables e indicadores del mercado de trabajo ................. 3 4
Anexo 3. Matriz del desarrollo local endgeno del municipio de Facatativ
(Cundinamarca) ................................................................................ 42
Anexo 4. Matriz de reas prioritarias de intervencin en el municipio de Facatativ
(Cundinamarca) ................................................................................. 4 9
Captulo 2. El municipio y su papel en el proceso de planeacin y gestin
del desarrollo local .......................................................................... 51
2.1. Aspectos generales ........................................................................... 5 1
2.2. La planeacin y gestin del desarrollo local ....................................... 5 3
2.3. El plan de desarrollo municipal y la poltica social local ...................... 5 5
2.3.1. Estrategias bsicas de un plan de desarrollo municipal ...................... 5 6
2.3.2. Los contenidos bsicos de la poltica social local ............................... 5 7
2.3.3. Condiciones institucionales para el desarrollo de la poltica social local 5 8
Captulo 3. El municipio y la generacin de empleo en el marco de la proteccin
social ............................................................................................... 6 1
3.1. El empleo y la teora del Manejo Social del Riesgo MSR ................. 6 1
3.2. Alcances de los programas de generacin de empleo ........................ 6 4
3.2.1. Programas y proyectos de generacin de empleo de mediano y largo
plazo ................................................................................................. 6 4
3.2.2. Programas y proyectos de generacin de empleo de corto plazo ....... 6 4
3.3. Los tipos de programas de generacin de empleo .............................. 6 4
3.3.1. Programas de fomento del empleo dependiente ................................. 6 5
3.3.2. Programas de fomento del empleo independiente............................... 6 5
3.3.3. Programas de fomento de la empleabilidad ........................................ 6 6
3.3.4. Programas de apoyo al empleo .......................................................... 6 7
Pgs.
5
3.4. El municipio: piedra angular de la poltica descentralizada de empleo . 6 9
Captulo 4. Diseo de programas de generacin de empleo .............................. 7 3
4.1. Los componentes de la generacin de empleo ................................... 7 3
4.2. Polticas, programas y proyectos de generacin de empleo ................ 7 4
4.2.1. Polticas de empleo ........................................................................... 7 4
4.2.2. Programas de generacin de empleo ................................................. 7 5
4.2.3. Proyectos de generacin de empleo .................................................. 7 6
4.3. Elementos tcnicos para el diseo de un programa de generacin de
empleo .............................................................................................. 7 6
4.3.1. Fundamentacin ................................................................................ 7 7
4.3.1.1. Identificacin de las potencialidades y obstculos al desarrollo local y
diagnstico de las variaciones del mercado de trabajo ....................... 7 7
4.3.1.2. Identificacin de las problemticas y alternativas de solucin ............. 7 8
4.3.2. Nombre del programa ........................................................................ 8 4
4.3.3. Medidas ............................................................................................ 8 4
4.3.4. Grupos de poblacin beneficiados ..................................................... 8 4
4.3.5. Efectos esperados ............................................................................. 8 5
4.3.6. Mecanismos de focalizacin .............................................................. 8 5
4.3.6.1. Modalidades de la focalizacin .......................................................... 8 6
4.3.6.2. Criterios de acceso de los beneficiarios ............................................. 8 6
4.3.7. Cobertura geogrfica ......................................................................... 8 8
4.3.8. Recursos estimados y fuentes ........................................................... 8 8
4.3.9. Mecanismos de coordinacin interinstitucional .................................. 8 8
4.3.10. Mecanismos de seguimiento y evaluacin ......................................... 8 9
Anexo 5. Propuesta de formatos de un programa de generacin de empleo ..... 9 3
Bibliografa ......................................................................................................... 9 7
Pgs.
6
7
Indudablemente, con la expedicin de la Constitucin Poltica en 1991 se crea-
ron las bases necesarias para que se iniciara un proceso de autonoma local y de
fortalecimiento de las entidades territoriales, a travs de la distribucin de compe-
tencias y recursos de manera descentralizada.
En este contexto, el municipio est llamado a cumplir un papel destacado como
promotor del Desarrollo Local, con nfasis en la generacin de empleo e ingresos,
a travs de su transformacin en una verdadera empresa social, capaz de generar
los espacios de concertacin necesarios entre sus diversos actores econmicos,
sociales y polticos que permitan la creacin y mantenimiento de las condiciones
necesarias para que la inversin productiva pueda realizarse efectivamente.
Por limitados que sean los recursos de un municipio, este puede contribuir a es-
timular la capacidad empresarial en su territorio utilizando las siguientes estrategias:
a) administrando con criterios socioeconmicos; b) actuando como intermediario
entre los potenciales empresarios y los dems entes locales, y c) concertando con
las entidades privadas locales las polticas, programas e instrumentos de empleo.
As entonces, el municipio, adems de ser la entidad territorial fundamental del
ordenamiento poltico administrativo del Estado colombiano, debe transformarse en
un espacio que promueva el Desarrollo econmico y social local; en este contexto
se pretende ampliar y fortalecer su capacidad de gestin pblica con herramientas
concretas que le permitan, en el mediano y largo plazo, constituirse en un generador
de riqueza y bienestar social para sus habitantes.
Presentacin
8
Es evidente que un municipio, o un conjunto de ellos, puede abordar con mayor
facilidad procesos de este tipo, si se tiene en cuenta la cercana existente entre sus
autoridades y los agentes sociales interesados en la puesta en marcha de proyectos
productivos generadores de empleo e ingresos. En este sentido, los municipios
deben convertirse en espacios de concertacin local con las organizaciones repre-
sentativas de trabajadores, empresarios, etc.
No conviene olvidar que el municipio, a pesar de tener una capacidad de actua-
cin limitada por los escasos recursos fiscales y por la magnitud de los problemas
socioeconmicos que debe enfrentar, puede desencadenar procesos organizativos
fuertes que permitan aportar algunas soluciones, especialmente a la problemtica
del desempleo. Estas intervenciones surgen, por una parte, del reconocimiento de
las limitaciones que tienen las polticas y programas de empleo de carcter central
y, por otra, de la comprensin de que la salida a la crisis del mercado laboral es la
creacin de empleo estable y riqueza para todos sus habitantes.
Estas nuevas prioridades requieren un cambio radical en el enfoque de la gestin
municipal. As entonces, la transformacin esencial es la reconceptualizacin de la
concepcin de las administraciones municipales como agentes econmicos din-
micos, sustentados en la aplicacin de modernos esquemas de gerencia pblica.
Esta transformacin no requiere necesariamente el incremento de los niveles de
apropiacin y ejecucin presupuestal. Ms bien se trata de una nueva manera de
percibir los problemas y, en consecuencia, de la forma de darles solucin oportuna
y efectiva; es decir, que el municipio debe ser, por excelencia, el espacio propicio
para la formulacin y ejecucin de una verdadera Poltica de Proteccin Social que
brinde respuestas oportunas y concretas a las necesidades y expectativas de la
comunidad local.
Por lo anterior, el Ministerio de la Proteccin Social, a travs de la Direccin
General de Promocin del Trabajo, pone la presente cartilla a disposicin de los
profesionales de las Direcciones Territoriales del Ministerio y de los profesionales
y tcnicos en general encargados de disear y poner en marcha programas y pro-
yectos de inversin social con nfasis en la generacin de empleo en los diferentes
departamentos y municipios del pas.
La cartilla consta de cuatro captulos. En el primero se exponen los nuevos enfo-
ques del desarrollo y sus implicaciones tericas y conceptuales para los procesos
9
de planeacin local. En el segundo se expone la importancia que tiene el municipio
para el desarrollo socioeconmico del pas y los retos que tiene en materia de for-
mulacin de una poltica de proteccin social local que le d importancia al tema de
la generacin de empleo. En el tercero se contextualiza el papel que juega el munici-
pio en la generacin de empleo; y, finalmente, en el cuarto captulo se presentan los
lineamientos generales para la formulacin de programas de generacin de empleo
e ingresos en el mbito municipal.
DIEGO PALACIO BETANCOURT
Ministro de la Proteccin Social
10
11
A partir de la crisis de los paradigmas del desarrollo, especialmente en Amrica
Latina, se dio un cambio en el tratamiento del desarrollo visto como un desarrollo
a escala humana, que acepta lo global y lo regional y local. Este nuevo enfoque del
Desarrollo Local permite reforzar la capacidad de una localidad para buscar formas
autnomas de Desarrollo econmico, social, poltico, etc., con base en la utilizacin
plena de sus recursos endgenos.
Dentro de este contexto, se identifican seis condiciones bsicas que permiten
potenciar el Desarrollo Local Endgeno: existencia de un tejido humano dinmico,
identidad social, existencia de centros sociales dinmicos, densidad y diversidad
de redes de informacin, capacidad social para asimilar cambios y el grado de
diversificacin del mercado de trabajo. Al mismo tiempo, se presentan factores que
pueden obstaculizar el Desarrollo, como bajos niveles de formacin del recurso
humano, carencias en el acopio y procesamiento de informacin, escaso desarrollo
de la planificacin y de gestin pblica y privada, entre otros.
Para abordar el estudio del Desarrollo Local Endgeno es necesario analizar la
dinmica interna y sus interrelaciones con otros espacios. A nivel interno, se anali-
zan aspectos locales relacionados con los Recursos materiales y humanos, Poder
y organizacin social local, y Relaciones econmicas. A nivel Externo, el anlisis
del Desarrollo Local abarca elementos relacionados con Vas de acceso, Control
y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y personas, Capacidad
de liderazgo poltico y econmico, Sistemas locales de informacin y Polticas de
apoyo al Desarrollo Social.
Un factor bsico de la planeacin y gestin del Desarrollo Local es el relacionado
con la construccin de procesos de comunicacin entre los actores locales, pbli-
cos, privados y comunitarios. La nueva lgica de la planeacin tiene como objetivo
Introduccin
12
la estructuracin de formas de autopedagoga colectiva que lleven a los agentes a
desarrollar una conciencia colectiva de su territorio y su porvenir.
En Colombia, el ordenamiento constitucional y el enfoque del Desarrollo Local
Endgeno les confieren a los municipios un papel preponderante en la planeacin y
gestin del desarrollo local, es decir, que el municipio debe ser, por excelencia, el
espacio propicio para la formulacin y ejecucin de una verdadera Poltica Social
que brinde respuestas oportunas y concretas a las necesidades y expectativas de la
comunidad local. Dentro de este contexto, las Administraciones locales pueden arti-
cular de una manera clara y coherente todas las acciones dirigidas especficamente
a la promocin del Desarrollo social del municipio: Concertando con las entidades
privadas locales las polticas, programas e instrumentos de empleo.
Como una forma de contribuir al incremento de esa capacidad tcnica para
formular una poltica social local que haga nfasis en la generacin de empleo, el
Ministerio de la Proteccin Social, a travs de la Direccin General de Promocin
del Trabajo, ha diseado esta cartilla, que est dirigida a los profesionales de las
Direcciones Territoriales del Ministerio y a los profesionales y tcnicos en general
encargados de disear y poner en marcha programas y proyectos de inversin
social, con nfasis en la generacin de empleo, en los diferentes departamentos y
municipios del pas.

RICARDO ANDRES ECHEVERRI LOPEZ
Viceministro de Relaciones Laborales
13
1.1. Los nuevos conceptos del desarrollo
Ante la crisis de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina y la irrupcin
de los planteamientos de la economa ortodoxa, se inici un proceso de estructu-
racin de formas alternativas de pensamiento sobre el desarrollo y sus implicacio-
nes socioeconmicas. Estos paradigmas emergentes resaltan la importancia de las
relaciones e interrelaciones entre las dinmicas econmicas, polticas, sociales,
culturales y ambientales que en su conjunto dan vida al desarrollo. Como afirma
dgar Morin, Hay que volver a situar la nocin de desarrollo en una compleja red
de relaciones naturales, histricas, sociales y culturales y (...) favorecer la emer-
gencia de la solidaridad humana basada en un lazo primordial entre los hombres
(Morin, 1996, 29). Este nuevo contexto surge a partir del desencantamiento de
la fe en un futuro lleno de esperanza y seguridad en los frutos del progreso material
como signo orientador de la modernidad de una sociedad.
En este contexto la nocin de Desarrollo es vista como un desarrollo a esca-
la humana que responda por las necesidades humanas fundamentales (Manfred
Max-Neef) que permita desarrollar plenamente la autodependencia, utilizando para
ello el desarrollo tecnolgico de una manera racionalmente humana sin violentar
la naturaleza. As mismo, la nocin de Desarrollo permite visualizar con claridad
los procesos de globalizacin de la economa y de la sociedad, sin desconocer la
importancia vital de los procesos regionales y locales. Por tal razn, se hace nfasis
en las dimensiones individuales y colectivas de los seres humanos y se privilegia
la participacin activa de la Sociedad Civil y el Estado en la toma de las decisiones
fundamentales para cualquier conglomerado humano.
Es de hacer notar que los paradigmas emergentes son en cierta forma margi-
nales con respecto al paradigma dominante de la racionalidad liberal-capitalista;
sin embargo, ya empiezan a corroer, por una parte, los cimientos de la economa
El municipio y el nuevo contexto
del Desarrollo Local
Captulo
1
14
clsica reapropiadora de los valores de la propiedad y la individualidad a travs de
la crtica a la construccin de los modelos simplificadores de la realidad (econo-
ma matemtica) y, por otra, a la pretendida explicacin englobante de la economa
general.
El cambio de orientacin se vislumbra, especficamente en el tratamiento del
desarrollo a nivel regional y local. Los debates que actualmente tienen mayor des-
pliegue en la teora de la planeacin regional, v. gr., son los que enfrentan a la
planeacin funcional con la planeacin territorial. La perspectiva funcional, por una
parte, tiene como punto central de atencin el estudio de las regiones a partir de la
concentracin de las funciones de decisin y de control en materia de bienes y ser-
vicios; en ella, cada rea geogrfica tiene un papel que cumplir dependiendo de su
posicin relativa en los sistemas jerrquicos existentes y sobre esta base se definen
las caractersticas y prioridades de la planeacin regional (Furi, 1996, 19).
En la perspectiva territorial, por el contrario, no se fija a priori la relacin
jerrquica de las regiones, sino que tiene como punto de par tida el estudio
profundo de las par ticularidades de cada una de las regiones en sus diferen-
tes componentes: econmicos, polticos, sociales, culturales y ambientales.
En esta perspectiva, el estudio del tiempo y de la historia, considerados como
los factores conformadores de la identidad y la estructura regional y local,
desempean un papel fundamental hasta quedar conver tidos prcticamente en
las dimensiones decisivas de cualquier proceso de planeacin y gestin del
desarrollo regional y local (Furi, 1996, 20).
La perspectiva integradora de la planeacin territorial vincula Lo Local y Lo Re-
gional desde la ptica de la historia, la economa, la ecologa, la poltica, la socio-
loga y la antropologa. Aqu Lo Regional es considerado como un espacio lleno de
significados, integrado por multitud de actores internos que persiguen determinados
objetivos segn el propsito de su vida privada y pblica, que a travs del tiempo y
el espacio son transformados en actores-colectivos con intereses convergentes y
divergentes, y que en ltimo trmino pueden construir comunidades con inters de
desarrollo autnomo y sentido de pertenencia.
Lo Regional as concebido llega a adquirir una denominacin que lo identifica
y le da sentido de pertenencia e identidad frente al exterior. El nfasis del proceso
est ubicado en las dimensiones socioculturales, sin llegar a dar privilegio exclusivo
a las potencialidades endgenas entendidas como recursos o riquezas, e inclu-
so como oportunidades y fortalezas en la competencia con otras regiones. As,
entonces, de la regin-objeto de la planeacin funcional se pasa a la nocin de
15
regin-sujeto, en la planeacin territorial. En este contexto, la regin cobra sentido
en la medida en que los actores internos se convierten en sujetos de su propio de-
sarrollo a travs de un continuo proceso de interrelacin entre ellos mismos y con
los actores exgenos.
En la regin se puede ejercer la poltica en el ms amplio sentido de la palabra.
Uno de los significados ms grandes asociados con regin es el de territorio; aqu
se trasciende las nociones de superficie, distancia y lugar, para entrar a manejar
el concepto de espacio humano socialmente construido, en el cual la escala
territorial depende de las dinmicas ejercidas por los actores sociales y polti-
cos regionales al intervenir cotidianamente su territorio; por ello se habla de la
regin como un hecho socioespacial que permanentemente est expandindose
y contrayndose. Por ello la regin es considerada como el espacio en donde
confluyen lo nico y diverso, lo micro- y lo macrocsmico, el todo y las partes,
la cultura y las subculturas.
Lo Local, por su parte, es tratado como un producto histrico-social en el cual se
desarrolla plenamente el principio de identidad, como resultado de la vida en comn
y de la existencia de lazos de parentesco y vecinales prximos. En la localidad se
desarrollan con fuerza las tradiciones compartidas, las vivencias y las expectativas
de vida, lo cual a su vez refuerza la relacin de intereses. La dimensin es variable,
puede ser una aldea de frontera, o una gran ciudad, o un barrio de ella; lo esencial
es que la nocin debe y puede ser utilizada como complementaria y en permanente
interaccin con la nocin de regin.
Lo Local se convierte en el contexto de la planeacin territorial, en un espacio
de desarrollo, considerado como el espacio de realizacin de los proyectos aut-
nomos y el ejercicio de una cierta capacidad de los actores sociales de orientar el
contenido del desarrollo econmico y de insercin en sus diferentes medios (bio-
fsico, tcnico, socio-institucional y cultural). (Godard, et l., 1987, 135-147).
El tratamiento dado a Lo Regional y a Lo Local se ubica en la perspectiva de la
planeacin y gestin del desarrollo, sustentado en tres principios bsicos de la labor
de planeacin. Primero, se debe planear con la participacin de todos los actores
sociales involucrados en el espacio regional y local, para lograr una planeacin
participativa. Segundo, se debe planear con base en las necesidades y aspiraciones
concretas de la sociedad, lo cual implica hablar de planeacin concertada; y, terce-
ro, relacionar la planeacin de corto, mediano y largo plazo, es decir, hacer realidad
la planeacin prospectiva.
16
En fin, la permanente interaccin entre Lo Regional y Lo Local es una constante
en el escenario globalizado, con el propsito de estructurar redes, sumar fortalezas,
identificar obstculos y, finalmente, indagar por los procesos de transformacin de
los territorios; todo bajo el signo de la incertidumbre y de la complejidad.
1.2. Los elementos constitutivos del desarrollo local
Se entiende por Desarrollo Local aquel modelo que integra de una manera cohe-
rente los subsistemas econmico, poltico-administrativo, social, cultural y ambien-
tal de una localidad, a travs de la aplicacin de esquemas de planeacin y gestin
tcnicos y coparticipativos, con el propsito de generar las condiciones necesarias
para alcanzar un crecimiento econmico y un desarrollo social equitativos, sosteni-
bles, ambientalmente sustentables y en democracia.
Ahora bien, en el tratamiento del desarrollo local se pueden identificar tres tipos
de enfoques, que se distinguen por la clase de agentes que los impulsan, por el
tipo de planeacin del desarrollo que aplican y por los modelos de desarrollo que
fomentan.
En primer lugar se encuentra el enfoque de Desarrollo Local impulsado por el
Gobierno Central, en donde los criterios de desarrollo, la identificacin de localida-
des beneficiarias de los programas gubernamentales y la asignacin de los res-
pectivos recursos son focalizados totalmente por el Gobierno Central. Este enfoque
corresponde esencialmente a los esquemas de planeacin indicativa del Estado de
Bienestar.
En segundo lugar se ubica el enfoque de Desarrollo Local impulsado por la inicia-
tiva privada, en el cual es el mercado quien determina, en ltimo trmino, los criterios
de Desarrollo Local; el Estado, por su parte, circunscribe su gestin al mnimo. Es un
enfoque que se sustenta en los principios neoclsicos que privilegian la eficiencia y
competitividad plenas de las economas locales, regionales y nacionales.
Finalmente, se encuentra el enfoque de Desarrollo Local Endgeno, que con-
sidera que las comunidades locales, a partir de sus particularidades econmicas,
sociales, polticas, culturales y ambientales, son las que estn en mejor disposicin
para intervenir sobre su presente y futuro, mediante la utilizacin de los recursos
locales bajo su control. En este contexto, la gestin pblica se dirige hacia la crea-
cin de las condiciones mnimas necesarias para el desarrollo de las iniciativas
empresariales locales. Generalmente, este tipo de actuaciones se concentra en la
ejecucin de una poltica de promocin econmica, que se traduce en acciones
tales como
17
Promocin del trabajo comunitario a travs de la utilizacin de los recursos
humanos locales capacitados como promotores del Desarrollo Local.
Implementacin y ejecucin de cursos de formacin ocupacional.
Establecimiento de Escuelas y Talleres dedicados al aprendizaje de nue-
vos modelos de fabricacin de artesanas, bienes y servicios locales, entre
otros.
Promocin y apoyo a la construccin de viveros de empresas locales.
Promocin de los productos autctonos en otros mercados locales, regiona-
les e internacionales.
Fomento del turismo y ecoturismo.
Fomento a las actividades productivas a travs de exenciones tributarias.
Gestin de promocin empresarial en otras localidades y regiones del pas.
Este nuevo contexto permite una transformacin radical del papel que deben
jugar las autoridades administrativas en el fomento del Desarrollo Local. As, en-
tonces, de simples agentes concentrados casi exclusivamente en la gestin de sus
propios recursos y en la prestacin de unos determinados servicios pblicos, de-
ben pasar a convertirse en agentes catalizadores del conjunto de iniciativas prove-
nientes de los diferentes actores sociales, econmicos y polticos locales, lo cual
los obliga a asumir nuevas responsabilidades como lderes en sus respectivos te-
rritorios de influencia.
El enfoque del Desarrollo Local Endgeno se sita, entonces, en una perspectiva
alternativa del Desarrollo que permite reforzar la capacidad de una determinada
localidad para buscar formas autnomas de desarrollo econmico, social, poltico,
cultural y ambiental, sustentadas en la utilizacin plena de sus recursos endgenos.
En este sentido, el Desarrollo Local pretende reducir la dependencia de las localida-
des con respecto a otras regiones y/o localidades, lo cual les facilita el afianzamien-
to de sus procesos de cohesin econmica, social y poltica; sin embargo, este
proceso no implica la configuracin de esquemas de desarrollo autrquicos.
Ahora bien, la diversidad de los componentes geogrficos, econmicos, pobla-
cionales, culturales, etc., constitutivos de las localidades determina la existencia de
mltiples microcosmos con caractersticas muy especficas que impiden la aplica-
cin de un modelo de Desarrollo Local nico. No obstante lo anterior, se pueden
identificar, al menos, seis condiciones bsicas que permiten potenciar procesos de
Desarrollo Local Endgeno:
18
La existencia de un tejido humano dinmico que permita el surgimiento y el
desarrollo de diversas alternativas de Desarrollo Local.
La afirmacin de un tipo de vida y de una identidad social que potencie el
sentido de pertenencia.
La existencia de centros sociales dinmicos capaces de articular los intereses
locales y puedan convertirse en interlocutores vlidos en entornos geoecon-
micos ms amplios.
La densidad y la diversidad de redes de comunicacin e informacin intra-
local.
La capacidad de los sistemas sociales para asimilar las transformaciones
tecnolgicas y profesionales (sistemas de formacin y de relaciones profe-
sionales).
El grado de diversificacin del mercado de trabajo y la existencia de una mano
de obra suficientemente calificada.
Al mismo tiempo se presentan varios factores que pueden obstaculizar los pro-
cesos de Desarrollo Local Endgeno:
Bajos niveles de formacin general y profesional del recurso humano local.
Carencias funcionales en el acopio y procesamiento de informacin vital.
Escaso desarrollo de los esquemas de planificacin.
Escasa gestin pblica y privada.
Ausencia de mecanismos de financiacin para los proyectos de inversin
productiva.
Pervivencia de los niveles de dependencia externa.
Existencia de mecanismos de transferencia de recursos al exterior (fiscales,
monopolio de la comercializacin local, etc.).
Centralizacin de las decisiones en materia de polticas de desarrollo y asig-
nacin de recursos en los niveles regionales y centrales del aparato estatal.
Barreras sectoriales resultantes de la especializacin econmica o de la orga-
nizacin vertical de la Administracin Pblica.
Abordar el estudio del proceso de Desarrollo Local Endgeno implica, por un
lado, comprender de una forma amplia y profunda la dinmica interna de la loca-
19
lidad en sus diferentes componentes: econmicos, polticos, sociales, culturales,
ambientales, etc., y, por otro, las interrelaciones que establece ese espacio local
con otros espacios locales y regionales. El estudio de cada uno de estos aspectos
permite conocer el desenvolvimiento real de la localidad, con el propsito de esta-
blecer los procedimientos de planeacin y gestin del desarrollo ms adecuados
que posibiliten, en ltimo trmino, potenciar la ptima utilizacin de los recursos
locales endgenos (ver Grfico 1).
Grfico 1
LOS FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL ENDOGENO
1.2.1. Potencialidades Locales Internas
En trminos generales, la estructura y dinmica interna de una localidad se com-
pone de los siguientes elementos:
1.2.1.1. Poblacin
Es necesario tener en cuenta la dinmica y estructura de la poblacin del muni-
cipio, con el propsito de identificar sus posibilidades de crecimiento y avance en
el proceso de transicin demogrfica. Para tal efecto se sugiere tener en cuenta los
siguientes elementos:
Volumen o tamao de la poblacin: El tamao de la poblacin hace referen-
cia al nmero de personas de uno y otro sexo que habitualmente residen en el muni-
Fuente: Esta investigacin
20
cipio, o que han fijado su domicilio de manera permanente en l en un momento de
tiempo determinado. En este tipo de estudios generalmente se recurre a diferentes
medidas, para determinar el peso de la poblacin en relacin con el tamao del
territorio o la disponibilidad de recursos; esta medida es la densidad poblacional.
Ahora bien, el tamao de la poblacin per se no puede considerarse un problema en
s mismo si no se lo relaciona con la disponibilidad de recursos para satisfacer las
necesidades de esa poblacin (ver Anexo 1).
Crecimiento: Este factor permite identificar las tendencias de incremento o
disminucin de la poblacin y su velocidad en el tiempo. Los elementos bsicos
para determinar el crecimiento son la natalidad, mortalidad y migracin. Es impor-
tante tener en cuenta que los cambios en el tamao y caractersticas de la poblacin
pueden afectar las demandas por dotaciones y servicios territoriales presentes y fu-
turas. De la misma manera, las dotaciones y servicios influyen directamente sobre
el crecimiento o disminucin de la poblacin en reas geogrficas especficas; por
ello existen territorios expulsores y atrayentes de poblacin. Determinar esta ten-
dencia es un punto bsico del proceso de planeacin del desarrollo local endgeno
(ver Anexo 1).
Estructura: La estructura de la poblacin hace referencia a la composicin
por edades y sexo de los habitantes del municipio. Esta caracterstica se conoce
como estructura demogrfica y es de vital importancia conocerla, en la medida en
que permite determinar las demandas presentes y futuras de dotaciones y servicios
territoriales. Por ejemplo, un municipio con poblacin joven demanda servicios de
educacin, recreacin y fuentes de trabajo (ver Anexo 1).
Natalidad y mortalidad: Es importante identificar las tendencias de la nata-
lidad y mortalidad del municipio. Este es un indicador social muy importante del
grado de avance de la poltica pblica en materia de salud y bienestar. La diferencia
positiva entre nacimientos y defunciones permite tener un crecimiento vegetativo
positivo, situacin que se reflejar en el futuro en un incremento de la poblacin total
del municipio (ver Anexo 1).
Distribucin y movilidad: Un aspecto importante del anlisis de la poblacin
es el relacionado con la identificacin de las tendencias de la distribucin y mo-
vilidad de las personas. En un municipio pequeo la mayor parte de la poblacin
se ubica generalmente en las reas rurales; situacin contraria se presenta en un
municipio grande (ciudad capital), en donde la mayor concentracin poblacional
se encuentra en el rea urbana. Cada uno de estos tipos de municipios demanda
dotaciones y servicios territoriales de diferente clase y con diversos grados de co-
21
bertura. Una medida de distribucin de la poblacin son los ndices de urbanizacin
que relacionan la poblacin urbana con la rural (ver Anexo 1).
La movilidad, por su parte, normalmente est relacionada con las expectativas
de mejoramiento de vida de la poblacin; por ello los movimientos de poblacin
tradicionales son rurales-urbanos o hacia territorios con mejores posibilidades de
desarrollo socioeconmico. Una forma extrema de movilidad es la relacionada con
el desplazamiento por conflictos internos, situacin que genera desequilibrios ne-
gativos para los territorios expulsores y receptores y para la poblacin involucrada
en el fenmeno.
1.2.1.2. Recursos materiales y humanos
Nivel educativo de la poblacin. Hace referencia al grado de escolaridad
alcanzado por la poblacin local. Es importante determinar, por una parte, la cober-
tura del sistema educativo formal (educacin bsica primaria, secundaria y media)
y no formal y, por otra, la estructura etaria de la poblacin vinculada a dicho sistema
educativo; este aspecto permite identificar el grado de desarrollo educativo alcanza-
do por el municipio y sus deficiencias.
Generalmente, en municipios rurales la poblacin en edad escolar (3 a 17 aos)
combina sus actividades escolares con el trabajo en las parcelas; en consecuencia,
sus niveles de desercin escolar son ms altos que en los municipios urbanos.
Esta caracterstica condiciona el desempeo de la fuerza de trabajo y limita sus
posibilidades de acceder a actividades productivas que utilicen tecnologas ms
complejas.
Destrezas y habilidades empresariales de la poblacin. Est relacionado
con los niveles de creatividad empresarial alcanzados por la poblacin local; mu-
nicipios con alto grado de diversificacin productiva y combinacin de tcnicas de
produccin (artesanales y modernas) son el reflejo de la creatividad empresarial de
sus habitantes; esta caracterstica implica, por una parte, la utilizacin ptima de
sus recursos endgenos y, por otra, la alta capacidad competitiva a nivel regional,
nacional e internacional.
Recursos naturales locales. Todas las localidades del pas cuentan con va-
liosos recursos naturales que pueden ser objeto de apropiacin productiva, con el
propsito de generar procesos de Desarrollo Local Endgeno. El adecuado manejo
de los recursos naturales de un municipio permite mantener un adecuado equilibrio
ecolgico y preserva la calidad de vida de la comunidad local. Por esta razn, las
22
administraciones locales deben disear y ejecutar polticas ambientales que prote-
jan el ecosistema de una manera integral.
Patrimonio arquitectnico y cultural. Las caractersticas de la arquitectura de
las localidades colombianas permiten considerarla como un potencial de desarrollo
local, en la medida en que se conserve su estructura y su lgica de construccin; la
modernizacin de la estructura arquitectnica local sin el establecimiento de medidas
de control adecuadas, si bien es cierto que facilita y optimiza la utilizacin del espacio,
tambin genera una prdida de identidad, por cuanto estandariza la fisonoma de las
localidades; en este contexto una poltica de conservacin del patrimonio arquitect-
nico local debera constituirse en una prioridad de las administraciones locales.
En relacin con el patrimonio cultural, se puede afirmar que Colombia es un
pas diverso, rico en tradiciones culturales que en la mayor parte de las localidades
tienen origen prehispnico; mezclado, posteriormente, con la cultura ibrica. La
existencia de estas tradiciones culturales permite el afianzamiento del sentido de
pertenencia a la localidad e impulsa la consolidacin de los denominados terru-
os o patrias chicas, que son en ltimo trmino una manifestacin de la potencia-
lidad de las localidades, como espacios propicios para el encuentro de intereses
colectivos comunes, capaces de desencadenar verdaderos procesos de Desarrollo
Local Endgeno que, en ltimo trmino, pueden transformarse en generadores de
empleo productivo para sus habitantes.
Mecanismos de ahorro local. Una localidad con capacidad de ahorro interno
y medios adecuados de captacin y colocacin de esos recursos puede generar
procesos de reinversin productiva que incentiven la creacin y/o mantenimiento
de empresas y, en consecuencia, la consolidacin de una base productiva fuerte y
competitiva a nivel regional, nacional e internacional.
1.2.1.3. Organizacin social
Instituciones pblicas. Constituidas por el conjunto de instituciones admi-
nistrativas, recreativas, culturales, de definicin de poderes y competencias, etc.,
que permiten el establecimiento de los mecanismos necesarios de comunicacin e
institucionalizacin de las decisiones y la definicin de los roles pblicos y privados
dentro de la localidad. Las instituciones pblicas juegan un papel decisivo en la
orientacin de la planeacin y gestin del desarrollo local, a travs de su interven-
cin en la construccin y mantenimiento de la infraestructura fsica bsica; diseo
y ejecucin de programas de educacin, salud, vivienda, desarrollo agropecuario,
etc., y la regulacin de aspectos bsicos para la convivencia ciudadana.
23
La importancia de las funciones desempeadas por las instituciones pblicas
locales requiere una definicin precisa de las reglas de juego, de tal manera que
queden delimitadas claramente sus responsabilidades y la forma como deben inte-
ractuar con el sector privado y comunitario presentes en la localidad.
Actividades sociales de solidaridad. En cada localidad existen grupos so-
ciales de presin ms o menos estructurados (gremios, ONG, etc.), organizaciones
barriales o veredales, juntas de accin comunal, asociaciones de padres de familia,
etc., que ejercen una determinada influencia en el desarrollo socioeconmico de la
localidad. Determinar su forma de organizacin y operacin, intereses y capacidad
de convocatoria en torno a un objetivo comn, es necesario para realizar una co-
rrecta caracterizacin del grado de cohesin social alcanzado por una localidad. En
trminos generales, se puede afirmar que una localidad con mayor cohesin social,
es decir, con un tejido social fuerte, tiene mayores posibilidades de convertirse en
un espacio propicio para generar procesos de Desarrollo Local Endgeno.
Estructuras de reflexin local. En las localidades, por efecto de la cerca-
na de sus habitantes, se conforman grupos dedicados al ejercicio de actividades
de recreacin, cultura, cultos religiosos, apoyo a la gestin de la funcin pblica
(veeduras ciudadanas, Consejos Territoriales de Planeacin, etc.) que contribuyen,
positiva o negativamente, al desarrollo de la localidad. Tener en cuenta el desenvol-
vimiento de estos grupos es de vital importancia para identificar las potencialidades
de organizacin local y los puntos de contradiccin y de confluencia.
Marco normativo (jurdico y/o tradicional). En los municipios colombianos
coexisten normas jurdicas y tradicionales, especialmente para el manejo de la pro-
piedad de la tierra. En este contexto, no es extrao ver cmo en municipios de
tradicin agropecuaria, ubicados en zonas de economa campesina, la transferencia
de la propiedad de padres a hijos se realiza de manera verbal, situacin que entra
en contradiccin con la normativa legal vigente y genera distorsiones en los avalos
catastral y predial de los municipios.
1.2.1.4. Recursos econmicos
Dinmica y estructura productiva local. Es el conjunto de actividades pro-
ductivas que se desarrollan, a travs del tiempo y el espacio, en una localidad;
dichas actividades pueden ser agropecuarias, agroindustriales y/o de servicios. Las
caractersticas de la estructura productiva local revelan, por una parte, la vocacin
productiva del municipio y, por otra, permiten visualizar sus posibles alternativas de
desarrollo. En este sentido, realizar una adecuada caracterizacin de la estructura
24
productiva local es condicin indispensable para adelantar un proceso de planea-
cin y gestin del Desarrollo Local que permita la utilizacin ptima de los recursos
endgenos de la localidad.
Circuitos econmicos. Este aspecto hace referencia a la existencia de cir-
cuitos econmicos que vinculen las actividades de produccin, transformacin,
circulacin, comercializacin y distribucin de bienes y servicios. En un modelo
ideal de desarrollo, una localidad debe contar con circuitos econmicos completos
que le permitan generar un proceso de acumulacin de riqueza que beneficie prin-
cipalmente a los productores y comercializadores locales y que garantice la comer-
cializacin de excedentes en los mercados externos. En la realidad, las localidades
poseen circuitos econmicos incompletos que, dependiendo de la fase del ciclo
de produccin que ejecuten, les permiten un mayor o menor grado de desarrollo
socioeconmico.
Centros de decisin econmica. En relacin directa con el desarrollo de los
circuitos econmicos se encuentra la existencia de centros de decisin econmica.
Estos centros encuentran su mxima expresin en la conformacin de gremios de
la produccin y asociaciones de comerciantes y transportadores que, a travs de
la toma de decisiones que beneficien a sus respectivos gremios o asociaciones,
afectan positiva o negativamente el desarrollo de la localidad en su conjunto.
Formas particulares de intercambio. En las localidades existen formas de
intercambio monetario y no monetario; v. gr., en municipios agropecuarios, el pago
de los jornales, una parte se realiza en dinero, y la otra, en especie (raciones); este
tipo de relaciones de intercambio forma parte de las costumbres locales heredadas,
en su mayor parte, de las comunidades precolombinas. Conocer a fondo los tipos
de intercambio que existen en la localidad es un elemento necesario para la correcta
comprensin de la estructura econmica local.
Complementariedades directas e indirectas. Este aspecto se relaciona, por
una parte, con la identificacin de cadenas productivas en los diferentes sectores
econmicos de la produccin local, es decir, existencia de complementariedades
directas y, por otra, con la identificacin de las conexiones existentes entre las
diferentes actividades productivas y/o de servicios locales que permiten el logro
de determinados fines (asistencia tcnica, capacitacin, talleres de entrenamiento,
etc.) (complementariedades indirectas).
Mercado de trabajo local. El mercado de trabajo local es el resultante de la
interaccin de la oferta y demanda de fuerza de trabajo. En este punto se identifican
25
las caractersticas de la oferta de trabajo (composicin por sexo, edad, lugar de
residencia, niveles de calificacin, etc.), y de la demanda de trabajo (actividades
econmicas de mayor absorcin de trabajadores, perfiles ocupacionales requeri-
dos, etc.). (Ver Anexo 2).
Cada uno de estos elementos se encuentra en estrecha interrelacin con los
dems; es decir, que conforman un todo articulado, dinmico y transversal. Ahora
bien, para abordar el estudio de una localidad en sus diferentes componentes se
hace necesario analizar cada uno de estos elementos constitutivos particulares,
pero sin olvidar que forman parte de una estructura ms amplia que los afecta
positiva o negativamente.
En este punto es importante tener en cuenta que las oscilaciones de cada uno
de ellos tambin afecta, positiva o negativamente, a la totalidad de la estructura de
la localidad (ver Grfico 1). En este sentido, se puede afirmar que las intervenciones
de poltica econmica y social sustentadas en los anlisis ceteris paribus no son
las ms adecuadas para abordar un verdadero proceso de planeacin y gestin del
Desarrollo Local Endgeno.
1.2.1. Integracin Local
Cada localidad no es un espacio cerrado, autrquico; sus posibilidades de desa-
rrollo y expansin dependen de las interrelaciones que establezca con otras localida-
des, regiones o pases. La localidad, a travs de sus diferentes componentes, cons-
truye, moldea y mantiene los medios que le permiten comunicarse con su entorno, a
la vez que facilita que fluyan desde el exterior procesos de informacin, intercambio
de bienes y servicios, circulacin de personas, entre otros (ver Grfico 1).
1.2.2.1. Vas de acceso
La situacin geogrfica de una localidad y la existencia de vas de comunicacin
determinan su mayor o menor facilidad de intercomunicacin con otras localida-
des; de la misma manera, afectan su posicin competitiva frente a otros mercados
locales, regionales o nacionales. Por esta razn, identificar con precisin la canti-
dad, el estado y la proximidad o lejana de las vas de comunicacin existentes en
la localidad permite reconocer el grado de insercin de la localidad en espacios
geoeconmicos ms amplios.
1.2.2.2. Control y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y
personas
El anlisis sobre el dominio o control que puedan ejercer organizaciones o agen-
tes internos y/o externos sobre los sistemas de transporte y comercializacin de la
26
produccin de bienes y servicios locales, tanto para cubrir el mercado interno como
el externo, as como en la importacin de bienes y servicios que no se produzcan
internamente (monopolizacin), permite establecer los grados de dependencia que
puede tener la localidad en materia de transporte y comercializacin que impulsan o
dificultan el desarrollo de la localidad. De la misma manera, el conocimiento sobre
el grado de aprovechamiento que la localidad le est dando a la circulacin transito-
ria de productos y personas por su espacio permite establecer la utilizacin ptima
de los recursos endgenos locales que posee.
1.2.2.3. Capacidad de liderazgo poltico y econmico
Un aspecto importante dentro de la construccin del Desarrollo Local Endgeno
est relacionado con la capacidad de liderazgo poltico y econmico que tengan
las autoridades, gremios econmicos y la clase dirigente de la localidad, tanto en
el mbito interno como en el externo. Producto del ordenamiento poltico-admi-
nistrativo vigente en el pas, decisiones importantes en materia de poltica fiscal,
monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc., y la expedicin del marco normativo
necesario para el funcionamiento del Estado en su conjunto provienen y se aplican
desde el nivel central, razn por la cual las diferentes localidades quedan al margen
de estas decisiones.
En este contexto, el papel de liderazgo que asuman sus administraciones, gre-
mios y clases dirigentes es de vital importancia para lograr que sus proyectos de
desarrollo local tengan la suficiente acogida dentro de las diferentes instancias de
planeacin y gestin de recursos existentes en el nivel central.
1.2.2.4. Sistemas locales de informacin
La construccin de Sistemas Locales de Informacin tiene como propsito
esencial permitir un conocimiento amplio, profundo, sistematizado y peridico de
las fluctuaciones de las principales variables socioeconmicas que afectan directa
o indirectamente el desarrollo de la produccin, la estructura poblacional y de los
mercados de trabajo y locales, especialmente.
Ahora bien, el conocimiento de las fluctuaciones de estas variables en el tiempo
y en el espacio permite el acceso a una serie de herramientas tcnicas de decisin
econmica, poltica y social que les dan direccin y profundidad a los procesos
de planeacin y gestin del Desarrollo Local. En este sentido, la construccin y
mantenimiento permanente de Sistemas Locales de Informacin se constituye en
el momento actual en un signo del desarrollo alcanzado por los municipios en su
proceso de consolidacin como Motores del Desarrollo Local.
27
Los Sistemas de Informacin Municipal se insertan en un determinado espacio
geogrfico y en diferentes momentos. Se podra afirmar que estos Sistemas son
la base para la estructuracin de un Sistema que potencie el Desarrollo Local y
Regional. Por tal razn, su especificacin debe partir de la caracterizacin del Espa-
cio Local y la interaccin de sus habitantes (participacin ciudadana), entre otros
aspectos.
1.2.2.5. Polticas de apoyo al Desarrollo Social
Generalmente, los niveles superiores de la divisin poltico-administrativa del
pas (Gobiernos Nacional y Departamental) cuentan con diversas polticas, planes
y programas de fomento al Desarrollo Social que pueden ser aplicados en las lo-
calidades. Conocer la oferta de servicios en estos aspectos es de vital importancia
para las administraciones locales, porque les garantiza los recursos de coopera-
cin, crdito, apoyo tcnico y humano, etc., necesarios para la ejecucin de sus
programas de inversin social.
Como puede apreciarse, el anlisis de la dinmica interna de la localidad en sus
diferentes factores constitutivos y la interrelacin que establece con su entorno es
condicin necesaria para conocer en detalle su situacin socioeconmica e iden-
tificar adecuadamente sus posibilidades de desarrollo. Este esquema de trabajo
permite encadenar de una manera armnica dos funciones esenciales del municipio
como clula bsica del ordenamiento poltico-administrativo del pas: la planeacin
y la gestin del desarrollo local.
1.3. Construccin de las matrices del desarrollo local
Con el propsito de presentar de una forma esquemtica los Factores del Desa-
rrollo Local Endgeno, analizados en el punto anterior, se puede construir una matriz
con los siguientes niveles: i) Potencialidades locales, que agrupa todos aquellos
componentes endgenos que le dan sentido y vida al municipio (poblacin, recur-
sos materiales y humanos, poder y organizacin local, relaciones econmicas y
mercado de trabajo), y ii) Integracin Local, que asocia aquellos factores exgenos
que permiten que el municipio se desarrolle plenamente como tal (vas, transporte,
apoyos, sistemas de informacin). (Ver Anexo 3).
Cada uno de estos niveles se puede desagregar en dos tpicos: i) Potencialida-
des favorables, que relaciona los factores endgenos y exgenos susceptibles de
desencadenar un proceso de Desarrollo Local Endgeno, si son bien aprovechadas
a travs de esquemas concertados de planeacin y gestin del Desarrollo Local y,
ii) Obstculos al desarrollo, que permite identificar los factores poblacionales, eco-
nmicos, sociales, polticos, culturales y ambientales endgenos y exgenos que
28
pueden frenar el desarrollo local y cuyo contenido es simtrico al de los factores
favorables al desarrollo del municipio. Como ejemplo, se muestra en el Anexo 3 el
caso del municipio de Facatativ, en el departamento de Cundinamarca.
Este esquema de anlisis pretende comprehender de manera global la realidad
sociodemogrfica, cultural y ambiental del municipio y sienta las bases para obte-
ner, finalmente, una caracterizacin del municipio que permite construir la Matriz de
reas de Intervencin para el fomento del Desarrollo Local Endgeno, que identifica
las reas esenciales susceptibles de ser intervenidas a travs de la aplicacin de
estrategias y programas especficos de promocin del Desarrollo Local en el muni-
cipio (ver Anexo 4).
Es necesario resaltar que las referidas matrices consideran los diferentes mbi-
tos del Desarrollo Local Endgeno presentes en el municipio como sistemas abier-
tos y transversales, que transforman el entorno en el cual se encuentran inmersos,
al mismo tiempo que son influenciados por este. En este sentido, las matrices agru-
pan y resaltan las particularidades ms relevantes de estos mbitos, que pueden
constituirse en factores determinantes de la evolucin local.
Es importante destacar que las matrices pueden considerarse como la sntesis
del diagnstico del desarrollo local endgeno y solamente tienen como propsito
visualizar las condiciones problemticas y potencialidades del municipio.
Conceptos claves
Desarrollo local endgeno, dinmica y estructura poblacional, potencialidades
locales internas, integracin local.
Taller de trabajo
Con base en los elementos expuestos en el presente captulo, desarrollar el
siguiente taller:
Elaborar el diagnstico del desarrollo local endgeno del municipio. Para ello
se puede utilizar la informacin suministrada por el Plan Municipal de Desa-
rrollo, Plan de Ordenamiento Territorial POT y los estudios existentes en el
municipio sobre temas relacionados con el desarrollo local.
Construir una matriz de potencialidades y obstculos al desarrollo (ver Anexo 3).
Para su realizacin se debe tener en cuenta el diagnstico del punto anterior.
De acuerdo con lo obtenido en la matriz de potencialidades y obstculos
al desarrollo, elaborar la matriz de intervenciones del Desarrollo Local (ver
Anexo 4).
MMinisterio de la Proteccin Social MMinisterio de la Proteccin Social
29
El estudio de la evolucin de la poblacin regional en sus diferentes aspectos,
dinmica de crecimiento, movilidad espacial, ocupacin y cambios en su estructura
etaria y de sexo, se constituye en factor esencial para la identificacin de las priori-
dades de la planeacin y gestin del desarrollo local y regional, especialmente en lo
relacionado con la formulacin de polticas, programas y proyectos de generacin
de empleo e ingresos.
1. Volumen o tamao de la poblacin
El volumen o tamao de la poblacin hace referencia al nmero de habitantes de
uno y otro sexo que residen habitualmente, o que han fijado su domicilio de manera
permanente en un departamento o municipio en un momento determinado.
Para el caso de los procesos de planeacin y gestin del desarrollo local se tiene
en cuenta la poblacin censal, aquella que se obtiene a partir de los censos de po-
blacin. Generalmente, la poblacin real del rea geogrfica en estudio no coincide
con la poblacin censal; este fenmeno se debe a la presencia de las poblaciones
flotantes, constituidas por aquellas personas que no residen habitualmente en dicha
rea geogrfica (Minambiente, 2004, 22).
Por lo anterior, para poder estimar la poblacin real de un rea geogrfica de-
terminada se deben sumar la poblacin censal ms la estimacin de la poblacin
flotante. En trminos generales:
P
real
= P
censal
+ P
flotante
Las principales fuentes de informacin son los censos de poblacin del DANE y
los diagnsticos que se hayan realizado en el municipio en relacin con la poblacin
flotante y sus principales caractersticas sociodemogrficas.
Principales variables e indicadores de poblacin
Anexo 1
30
2. Crecimiento de la poblacin
El crecimiento de la poblacin est relacionado con la velocidad o ritmo con el
que la poblacin de una determinada rea geogrfica aumenta o disminuye en un
determinado lapso. En este contexto, el crecimiento de la poblacin est en relacin
directa con las variaciones de la natalidad, mortalidad y migracin (Minambiente,
2004, 22).
El proceso del cambio de la poblacin se puede visualizar a travs de la denomi-
nada ecuacin compensadora:
N
(t+n)
=N
t
+ B
(t,t+n)
- D
(t,t+n)
+ I
(t,t+n)
- E
(t,t+n)
Donde N
(n, n+t)
es el tamao de la poblacin en un momento n+t del futuro. N
(t)

es la poblacin en el momento actual. B
(t, t+n)
son los nacimientos ocurridos en un
periodo; D
(t, t+n)
son las defunciones ocurridas en un periodo; I
(t, t+n)
son las personas
inmigrantes que llegaron al municipio en un periodo; y E
(t, t+n)
son las personas emi-
grantes del municipio en un periodo de referencia.
Las principales fuentes de informacin son los Censos de poblacin y las pro-
yecciones de poblacin del DANE; tambin pueden existir estudios realizados en
el municipio por universidades o centros de investigacin sobre la estructura de
la poblacin que se pueden constituir en importantes fuentes de informacin para
calcular el crecimiento de la poblacin.
3. Mortalidad
La mortalidad tiene relacin con la cantidad de personas que fallecen en una
determinada rea geogrfica en un momento determinado. En relacin con la mor-
talidad se deben tener en cuenta las caractersticas de las personas que mueren
tales como edad, sexo, causas del fallecimiento, condiciones de vida y lugar de
residencia habitual. Las causas de defuncin son importantes de determinar en la
medida en que permiten construir los perfiles epidemiolgicos del rea de estudio
(Minambiente, 2004, 22).
3.1. Tasa Bruta de Mortalidad TBM
Uno de los principales indicadores relacionados con la mortalidad es la Tasa
Bruta de Mortalidad TBM que es el cociente entre el total de defunciones ocurri-
das sobre el total de habitantes del rea de estudio existentes en un determinado
31
D
z
N
z
tiempo (comnmente, un ao). La TBM se calcula respecto de la poblacin media
estimada a mitad de ao. Formalmente se expresa de la siguiente manera:
TBN = *1.000

donde D
z
, son las defunciones totales ocurridas durante el ao z, y N
z
es la po-
blacin media estimada a mitad de ao.
3.2. Tasas especficas de mortalidad por edad
Cuando las defunciones ocurridas durante un determinado periodo de tiempo se
desagregan por grupos de edad, se obtienen las tasas especficas de mortalidad
por edad m, que permiten determinar la estructura de la mortalidad por edad.
Formalmente:
m(x, x+n) = *1.000
donde m
(x, x+n)
es la tasa especfica de mortalidad por edad; D
(x, x+n)
son las
defunciones de las personas entre las edades x y x+n; por su parte, N
(x, x+n)
es la
poblacin entre las edades x y x+n.
Las tasas especficas de mortalidad por edad pueden interpretarse como el pro-
medio de muertes ocurridas a la poblacin de cada uno de los grupos de edad
durante el periodo de estudio (generalmente, un ao).
Las principales fuentes de informacin son las Estadsticas Vitales del DANE y
estudios especficos realizados; por ejemplo, por las Secretaras de Salud del mu-
nicipio o del departamento.
4. Fecundidad y Natalidad
En este punto es importante distinguir tres conceptos asociados con los estudios
de la reproduccin humana. El primero es la fertilidad, que puede definirse como la
capacidad biolgica de una mujer, un hombre o una pareja para engendrar un hijo.
El segundo es la fecundidad, que se entiende como ejercicio efectivo de la fertilidad,
cuyo resultado es el nacimiento del hijo. Finalmente, la natalidad es la produccin de
nacimientos por el conjunto de la poblacin (Minambiente, 2004, 22).
Los indicadores que se construyen en relacin con los estudios de reproduccin
humana estn asociados al total de mujeres en edad frtil o al total de la poblacin.
D(x, x+n)
N(x, x+n)
32
El clculo se realiza para los periodos anuales y se tiene en cuenta la totalidad de
los nacimientos de un ao.
4.1. Tasa Bruta de Natalidad TBN
La TBN mide el aporte total de la natalidad al crecimiento de la poblacin del
rea geogrfica de estudio; por ello es parte vital de la ecuacin compensadora.
La TBN se entiende como el cociente entre el total de nacimientos ocurridos en un
ao sobre la poblacin total a mitad de ao. Es importante anotar que la TBN est
afectada por la estructura por edades de la poblacin. Formalmente:

donde B
z
son los nacimientos totales anuales, y N
z
es la poblacin total a mitad
de ao.
4.2. Tasa General de Fecundidad TGF
Es el cociente entre el total de nacimientos ocurridos durante un ao sobre el
total de mujeres en edad frtil (15 a 49 aos) a mitad de ao. Formalmente:

donde TGF es la Tasa de Fecundidad General; B
z
es el nmero total de nacimien-
tos ocurridos durante el ao; y N
(15 a 49)
es la poblacin femenina en edad frtil a
mitad del ao z.
5. Movilidad y distribucin de la poblacin
En este punto es importante distinguir la frecuencia, temporalidad y distancia de
los movimientos poblacionales. Para los estudios demogrficos interesan los mo-
vimientos de poblacin que pueden considerarse como definitivos o permanentes
en el tiempo y en el espacio. Este tipo de movimientos se denomina migraciones.
En trminos generales, la migracin implica una cierta permanencia en el territorio
de destino y que el movimiento realizado involucre diferentes fronteras poltico-ad-
ministrativas.
Con el propsito de facilitar el clculo de esta importante variable poblacional, se
presentan a continuacin dos medidas sencillas de la migracin:
B
z
N
z
TBN= *1.000
B
z
N(15 a 49)
TGF= *1.000
33
5.1. Tasa Bruta de Migracin TBM
Se calcula como el cociente entre la suma de los movimientos de entrada y sa-
lida del rea de estudio, ocurridas en un tiempo determinado y la poblacin media
del mismo ao. Formalmente:

5.2. Tasa Neta de Migracin TNM
Expresa el cociente entre la diferencia de los movimientos de entrada y los de
salida del rea de estudio, ocurridos en un periodo de tiempo determinado y la po-
blacin media del mismo periodo. Formalmente:

6. Fuentes adicionales de consulta
Para mayor comprensin de las medidas de poblacin se sugiere consultar los
siguientes documentos:
HAUPT, Arthur y KANE, Thomas (2003). Gua Rpida de Poblacin. Washing-
ton: Population Reference Bureau. 4
a
edicin.
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004).
Elementos poblacionales bsicos para la planeacin. Gua N
o.
1. Serie: Po-
blacin, Ambiente y Desarrollo. Bogot: Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
WELTI, Carlos (1997). Demografa. Tomos I y II. (Editor). Mxico: CELADE.
TBM= *1.000
Inmigrantes + Emigrantes en A
Poblacin media de A
TNM= *1.000
Inmigrantes - Emigrantes en A
Poblacin media de A
34
El diseo de un programa de generacin de empleo debe sustentarse en in-
formacin estadstica de carcter confiable, con el propsito de identificar adecua-
damente las variaciones y tendencias de las principales variables e indicadores del
mercado de trabajo.
Por ello es necesario conocer los fundamentos del anlisis del mercado de
trabajo. A continuacin se presenta una breve exposicin de las variables e indi-
cadores ms importantes para realizar una adecuada caracterizacin del mercado
de trabajo local (ver Captulo 1. El municipio y el nuevo contexto del desarrollo
local).
Una de las principales fuentes de informacin sobre la fluctuacin de los merca-
dos de trabajo en Colombia es la Encuesta de Hogares del Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica DANE, que desde 1974 aplica peridicamente una
encuesta que provee informacin sobre la situacin del empleo y otras variables
sociodemogrficas.
Desde 1974 y hasta el ao 2000, el DANE aplic trimestralmente la denominada
Encuesta Nacional de Hogares ENH en Bogot, Barranquilla, Bucaramanga, Cali,
Manizales, Medelln y Pasto; semestralmente, en Ccuta y Pereira; y anualmente en
Cartagena, Ibagu, Montera y Villavicencio, de manera que en septiembre de cada
ao se obtenan los resultados de las once principales reas metropolitanas.
En el ao 2001 se pas a una nueva modalidad de recoleccin de informacin
que ahora es de carcter permanente, por ello se denomina Encuesta Continua
de Hogares ECH que desde mediados del ao 2006, se llama la Gran Encuesta
Integrada de Hogares. La encuesta continua consiste en una serie continuada de
ciclos de encuesta; cada uno de ellos produce estimaciones independientes que
comprenden un perodo de tiempo especfico. Su uso fundamental es proporcionar
Principales variables e indicadores
del mercado de trabajo
Anexo 2
35
POBLACION MENOR DE 12 AOS POBLACION EN EDAD DE TRABAJAR PET-
POBLACION ECONOMICAMENTE
ACTIVA PEA-
INACTIVA
1er NIVEL: Criterios demogrficos
2do NIVEL: Oferta real y potencial
3er NIVEL: Condicin mdo laboral
4to NIVEL: Condicin ocupacin
POBLACIN MENOR DE 12 AOS POBLACION EN EDAD DE TRABAJAR PET-
ACTIVA PEA-
INACTIVA
POBLACIN EN EDAD DE TRABAJAR PET-
POBLACIN ECONMICAMENTE
ACTIVA PEA-
POBLACIN ECONMICAMENTE
INACTIVA
-
-
:
: Oferta real y potencial
:
POBLACIN TOTAL PT- - -
OCUPADOS
PEI- PEI---
DESOCUPADOS
TIEMPO
COMPLETO
TIEMPO
PARCIAL
PLENAMENTE
OCUPADOS
SUBEMPLEADOS INFORMALES
INSUFICIENCIA DE
HORAS
INADECUACIN DE
COMPETENCIAS
INADECUACIN DE
INGRESOS
ASPIRANTES
CESANTES
1er NIVEL Criterios demogrficos
2do NIVEL
3er NIVEL Condicin mdo. laboral
4to NIVEL Condicin ocupacin
:
:
:
:
informacin para obtener indicadores de la fuerza de trabajo y para medir la tenden-
cia y las variaciones cclicas y estacionales de estos.
Para determinar la estructura de los mercados de trabajo se recurre generalmen-
te a la clasificacin de la poblacin segn criterios econmicos. Esta clasificacin
concentra su atencin en las personas con capacidad laboral y, entre estas, en
quienes estn o no ocupadas. La utilidad de esta clasificacin es amplia, ya que
permite, por una parte, analizar las variaciones y evolucin del mercado de trabajo
y establecer comparaciones interregionales y, por otra, clasificar a las personas
ocupadas segn su actividad productiva y posicin ocupacional.
RBOL POBLACIONAL
1. Principales variables del mercado de trabajo
De acuerdo con la clasificacin econmica generalmente utilizada, la poblacin
puede ser desagregada en cuatro niveles bsicos. En el primero se toma en cuenta
la edad como nico criterio para determinar quines pueden o no ejercer una de-
terminada actividad productiva (criterio demogrfico). Generalmente, el DANE toma
como poblacin en edad de trabajar PET a los mayores de 12 aos, queda exclui-
da la poblacin por debajo de ese rango de edad; sin embargo, frente a la comple-
jidad del mercado de trabajo debido a la presencia del trabajo infantil, se propone,
como una de las soluciones, incluir este segmento de la poblacin dentro de la PET,
cuestin que reviste sus peligros porque se puede llegar a perder la claridad de los
DDiseo de programas de generacin de empleo DDiseo de programas de generacin de empleo
36
conceptos de clasificacin; en estos casos se recomienda, v. gr., realizar estudios
puntuales para caracterizar la situacin de los trabajadores infantiles.
El segundo nivel (oferta real y potencial de fuerza de trabajo) desagrega la po-
blacin en edad de trabajar PET entre quienes desempean o buscan desempe-
ar alguna actividad econmica y quienes no pueden hacerlo o no buscan hacerlo,
de acuerdo con los siguientes criterios de definicin:
Poblacin Econmicamente Activa PEA
Es el conjunto de personas en edad de trabajar, de uno y otro sexo, que sumi-
nistran mano de obra disponible para la produccin de bienes y/o servicios. La
PEA se considera generalmente como un indicador de la oferta de trabajo o de la
disponibilidad del factor trabajo en la economa en un momento determinado. No
obstante, es importante subrayar que el tamao de la PEA flucta adems con las
posibilidades del mercado laboral.
Poblacin Econmicamente Inactiva PEI
Comprende a todas las personas en edad de trabajar que no participan en la
produccin de bienes y servicios porque no necesitan, no pueden o no estn inte-
resadas en tener actividad remunerada. A este grupo pertenecen estudiantes, amas
de casa, pensionados, jubilados, rentistas, invlidos, personas que no les llama la
atencin o creen que no vale la pena trabajar y trabajadores familiares sin remune-
racin que se encuentran laborando menos de 15 horas semanales.
El tercer nivel de desagregacin (Condicin en el mercado de trabajo) clasifi-
ca la poblacin econmicamente activa PEA en ocupados y desocupados, de
acuerdo con los siguientes criterios:
Poblacin Ocupada PO
Son las personas que durante el perodo de referencia se encontraban en una
de las siguientes situaciones: Ejercieron una actividad en la produccin de bienes
y servicios de por lo menos una hora remunerada a la semana; los trabajadores
familiares sin remuneracin que laboraron por lo menos una hora a la semana; las
que no trabajaron en la semana de referencia, pero tenan un empleo o trabajo (es-
taban vinculadas a un proceso de produccin cualquiera); y los policas bachilleres
y guardas penitenciarios bachilleres que regresan en las noches a sus hogares.
Poblacin Desocupada PD
Son desocupadas las personas que en la semana de referencia se encontraban
en una de las siguientes situaciones: a) Realizaron cualquier actividad tendiente
37
a la consecucin de un empleo o trabajo; b) Buscaron trabajo en las ltimas 52
semanas y an estn interesadas en trabajar; c) Personas sin empleo que durante
el periodo de referencia estuvieron esperando los resultados de solicitudes de un
trabajo que debern comenzar en poca posterior al periodo de referencia de la
encuesta. La poblacin desempleada se divide en dos grupos:
Cesante. Es la persona que habiendo trabajado antes por lo menos durante
dos semanas consecutivas se encuentra buscando empleo.
Aspirante. Es la persona que busca trabajo por primera vez.
El cuarto nivel de desagregacin (condicin de la ocupacin) divide a la pobla-
cin ocupada PO en plenamente ocupados y subempleados, de acuerdo con los
siguientes criterios:
Poblacin plenamente ocupada PPO
Es aquella poblacin cuya ocupacin es adecuada, cuantitativa y cualitativa-
mente, respecto a determinadas normas como nivel de ingreso, aprovechamien-
to de las cualificaciones profesionales, productividad de la mano de obra y horas
trabajadas. Los plenamente ocupados comprenden tanto trabajadores de tiempo
completo como parcial.
Poblacin subempleada PS
Es aquella poblacin cuya ocupacin es inadecuada, cuantitativa y cualitativa-
mente, respecto a determinadas normas como nivel de ingreso, aprovechamiento
de las cualificaciones profesionales, productividad de la mano de obra y horas tra-
bajadas. El subempleo se constituye en un complemento importante de las estads-
ticas de empleo y desempleo.
El subempleo se determina comparando la situacin de empleo actual de
una persona con una situacin alternativa de empleo, es decir, una situacin
de empleo que los trabajadores desean y estn disponibles para desempear.
Actualmente, se puede medir el subempleo por insuficiencia de horas y para ti-
pos par ticulares de situaciones de empleo inadecuado. La primera se relaciona
con situaciones en que las horas de trabajo de una persona son insuficientes,
mientras que la segunda se relaciona con restricciones laborales ms generales
que limitan las capacidades y el bienestar de los trabajadores, tales como utili-
zacin insuficiente de las competencias laborales, ingresos inadecuados, horas
de trabajo excesivas.
38
2. Principales indicadores del mercado de trabajo
Los indicadores que se presentan a continuacin son los que frecuentemente se
utilizan para caracterizar la situacin ocupacional de un pas, regin o localidad.
Tasa Bruta de Participacin TBP
Se define como la relacin porcentual que existe entre la poblacin econmica-
mente activa PEA y el nmero total de la poblacin PT. Formalmente:
Esta tasa muestra qu porcentaje de la poblacin est en capacidad y disponi-
bilidad de ejercer actividades econmicas productivas y es, en ltimo trmino, un
indicador del tamao relativo de la oferta de fuerza de trabajo de la poblacin.
Tasa Global de Participacin TGP
Es la relacin porcentual entre la poblacin econmicamente activa PEA y la
poblacin en edad de trabajar PET. Formalmente:
La TGP permite calcular de una mejor manera el panorama de la participacin,
ya que aisla las perturbaciones ocasionadas por la inclusin de la poblacin menor
de 12 aos en la determinacin de la TBP.
Tasa de Desempleo TD
Es la relacin porcentual entre el nmero de desocupados D y la poblacin
econmicamente activa PEA. Formalmente:
Tasa de Subempleo por Insuficiencia de Horas TSIH
El subempleo por insuficiencia de horas existe cuando las horas de trabajo de
una persona ocupada son insuficientes en relacin con una situacin de empleo
alternativo que esta persona desea desempear y est disponible para hacerlo. Son
personas en subempleo por insuficiencia de horas, todas aquellas con un empleo
durante el perodo de referencia que renen los siguientes criterios: a) Desean traba-
PEA
PT
TBP= *100
PEA
PET
TGP= *100
D
PEA
TD= *100
39
jar ms horas; b) Han trabajado menos de 48 horas. Por lo tanto, la tasa de subem-
pleo por insuficiencia de horas corresponder a la proporcin de la PEA que trabaja
menos de 48 horas a la semana y desea trabajar ms horas, bien sea en alguno de
sus empleos, consiguiendo un empleo adicional o cambiando su empleo actual por
uno con mayor cantidad de horas. Formalmente:
donde
TSIH: Tasa de subempleo por insuficiencia de horas
SIH: Subempleados por insuficiencia de horas (ocupados que trabajan menos
de 48 horas a la semana y desean trabajar ms horas)
PEA: Poblacin econmicamente activa.
Tasa de Condiciones de Empleo Inadecuado por Competencias TCEIC
Esta categora incluye a todas las personas que trabajan y que durante el perodo
de referencia deseaban o buscaban cambiar su situacin de empleo actual, para uti-
lizar mejor sus calificaciones o competencias profesionales. La tasa corresponder
a la proporcin de personas de la PEA que desean cambiar su empleo actual porque
estn aprovechando insuficientemente sus competencias.

donde
TCEIC: Tasa de condiciones de empleo inadecuado por competencias
CEIC: Personas con condiciones de empleo inadecuado por competencias
Tasa de Condiciones de Empleo Inadecuado por Ingresos TCEII
El empleo inadecuado relacionado con los ingresos incluye a las personas ocu-
padas que, durante el perodo de referencia, deseaban o buscaban cambiar su si-
tuacin actual de empleo, con objeto de mejorar sus ingresos. La tasa muestra la
proporcin de personas de la PEA que desean cambiar su empleo actual debido a
los bajos ingresos.
TSIH= *100
SIH
PEA
( )
TCEIC= *100
CEIC
PEA
( )
40

donde
TCEII: Tasa de condiciones de empleo inadecuado por ingresos
CEII: Poblacin con condiciones de empleo inadecuado por bajos ingresos
Tasa de Subempleo Total TST
Proporcin de la PEA que se halla subempleada por insuficiencia de horas o por
situaciones de empleo inadecuado. Tericamente:

donde
TST: Tasa de Subempleo Total
PS: Poblacin Subempleada
PEA: Poblacin Econmicamente Activa.
Tasa de Ocupacin TO
La experiencia obtenida a partir de la realizacin de investigaciones sobre la
fluctuacin del mercado de trabajo indica que el clculo de las tasas de desem-
pleo y subempleo a partir de la PEA no permite determinar con exactitud la situa-
cin laboral real; esto debido a que la PEA vara de acuerdo con las condiciones
del mercado de trabajo y con las necesidades de ingresos de los individuos o las
familias. Esta inestabilidad impide identificar con precisin si cuando se incre-
mentan las tasas de desempleo se est frente a un deterioro o a una mejora de la
condiciones del mercado de trabajo. Para tratar de aislar estas perturbaciones se
recurre generalmente al clculo de la Tasa de Ocupacin TO, entendida como
la relacin entre el nmero total de ocupados O y la poblacin en edad de tra-
bajar PET. La TO permite medir el tamao relativo de la demanda de fuerza de
trabajo. Formalmente:
TCEII= *100
CEII
PEA
( )
TST= *100
PS
PEA
( )
TO= *100
O
PET
41
La tasa de ocupacin TO puede ser comparada con la tasa global de partici-
pacin TGP ya que ambas estn expresadas con respecto al mismo universo de
poblacin PET. La diferencia resultante de estos dos indicadores es equivalente
a la tasa de desempleo, obtenida con respecto a la PET.
3. Prospeccin del mercado de trabajo
Este es un aspecto de vital importancia para los procesos de planeacin del
mercado de trabajo de mediano y largo plazo y se relaciona fundamentalmente
con la aplicacin de mtodos demogrficos y/o estadsticos que permiten construir
escenarios posibles de las fluctuaciones de las principales variables del mercado
del trabajo. Entre los principales mtodos de prospeccin se pueden mencionar los
siguientes:
Mtodos matemticos: Proyecciones aritmticas, geomtricas, logartmicas,
y logsticas.
Mtodos demogrficos: Proyecciones de poblacin globales y por compo-
nentes (natalidad, mortalidad, migracin).
Mtodos econmicos: Tienen en cuenta la capacidad actual de generacin de
empleo y las expectativas futuras de expansin de actividades econmicas
claves para el municipio.
En todo caso, la eleccin del mtodo para construir escenarios posibles de las
variaciones del mercado de trabajo depende de los intereses de los equipos tcni-
cos de los municipios y de los niveles de exactitud requeridos por los escenarios
construidos.

42
Matriz del desarrollo local endgeno
del municipio de Facatativ, Cundinamarca
Anexo 3
FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL
POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Tamao
Concentracin de la poblacin
en el rea urbana 83.46%, rural
9.27%.
Poblacin de 0 a 14 aos es
representativa con respecto al
total de la poblacin (35%).
Descenso de la mortalidad.
Incremento en la esperanza de
vida al nacer (71.3 aos pro-
medio).
Prdida de peso especfico
demogrfico y funcional como
centro subregional por: a) Patrn
de asentamiento en la Sabana,
b) Nmero de adultos mayores,
c) Gobernacin de la fecundidad
(5.3 por mil en 1970, 2.7 por mil
en 2004).
Crecimiento
Incremento intercensal 73-64
de 4.44%.
de 4,72%.
de 4.3%.
promedio anual de 2.96%.
El municipio se ha densificado
entre 1993 y 2001 debido al
crecimiento de los centros po-
blados y ncleos informales de
vivienda en diferentes sectores,
al igual que el incremento de in-
quilinatos.
Estructura
Ensanchamiento de la pirmide
de poblacin en las edades la-
borales.
Actualmente la tasa de creci-
miento natural de la poblacin
es de 2.52%.
Proceso de Gobernacin demo-
grfica se encuentra en una fase
intermedia.
Incio del proceso de envejeci-
miento de la poblacin del mu-
nicipio.
43
POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Natalidad
y mortalidad
Tasa Bruta de Natalidad del
periodo fue del 21.7 por mil de
1998 al 2002.
Cada de la mortalidad: Un n-
mero mayor de personas llega
con vida a las edades adultas y
avanzadas.
Tasa Bruta de Mortalidad fue del
3.8 por mil (1998 2002).
Inicio en edad temprana de vida
sexual que incrementa la mater-
nidad adolescente.
Distribucin
y movilidad
Es un municipio atrayente de
poblacin de la regin.
Desplazamiento de poblacin
proveniente de municipios del
departamento.
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Nivel
educativo
Poblacin en edad escolar (en-
tre 5 y 17 aos) es del 26% de
la poblacin total.
Tasa de aprobacin 90.18%.
Tasa de reprobacin anual:
5.51%.
ndice de desercin fue del
4.3%.
Opcin de educacin superior
regional.
El nmero de estructuras esco-
lares da carcter educativo al
municipio.
Traslado de nios provenientes
de centros poblados a la zona
rural.
Grado de retencin de G. 6 y 11
de 56.49%.
Rezago de primaria oficial es del
14%, en secundaria y media es
del 20%.
Infraestructura rural subutiliza-
da.
Sin programas para incrementar
la matrcula.
Destrezas y
habilidades
empresa-
riales
Existe vocacin empresarial:
396 establecimientos indus-
triales, en comercio 3.429 y en
servicios 1.623.
Se desconocen los programas
relacionados con la cultura em-
presarial.
Se desconocen los intereses
empresariales.
Recursos
naturales
Es un puente entre municipios
localizados sobre los cerros del
occidente y la capital.
Posee tierras en ladera y por
tanto una considerable produc-
cin de agua.
La buena calidad de los suelos
para la produccin agrcola.
Zonas ricas en recursos hdri-
cos.
Fuentes de agua afectadas por
la localizacin de cultivos de
flores en las reas de los na-
cimientos, actividad ganadera
sobre reas de ronda, urbani-
zacin de predios cercanos a
quebradas, escasez de zonas
verdes y espacio pblico y ca-
rece de agenda ambiental, plan
de accin ambiental.
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POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Patrimonio
arquitectni-
co y cultural
Existe el festival de las flores,
como reconocimiento al sector.
Municipio con gran potencial de
recurso humano especializado
en cultura.
Infraestructura cultural impor-
tante.
Existencia del Parque arqueol-
gico de las Piedras del Tunjo.
Patrimonio arquitectnico im-
portante.
Poco acceso a la cultura.
Intervencin o reemplazo de edi-
ficaciones que rodean la plaza
mayor y las calles principales.
Aparicin de usos perturbado-
res en vivienda residencial (ta-
lleres, discotecas, etc.).
Espacio catico, caracterizado
por la alteracin permanente
de la estructura del centro his-
trico.
Infraes-
tructura de
servicios
pblicos
Cuenta con buenas coberturas
en servicios pblicos.
Existe deficiencia en la presta-
cin de los servicios pblicos.
Deficiencias en la calidad del
agua.
Deficiencias en el manejo de las
excretas.
Vetustez de redes de acueducto
y alcantarillado.
Baja capacidad de las redes
elctricas, insuficientes para la
demanda creciente.
Altos costos de los servicios
pblicos.
Mecanismos
de ahorro
local
El municipio genera riqueza, por
sus actividades productivas.
PMD no contiene informacin
sobre sistemas y capacidad de
ahorro, instituciones bancarias
y financieras y mecanismos de
acceso al crdito.
Baja o casi nula posibilidad de
ahorro que impide el acceso a
la vivienda.
No existe una poltica local que
incentive el ahorro interno.
45
POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Instituciones
pblicas
Municipio de primera jerarqua
regional y suprarregional, por
concentrar servicios educati-
vos, hospitalarios, administra-
tivos, militares, eclesisticos,
comerciales y bancarios, que
sirven a municipios de menor
escala y a una extensa rea rural
de la sabana.
Carece de un plan de coordina-
cin entre las dependencias ad-
ministrativas del municipio.
Colisin, falta de unidad, crite-
rios y acciones entre las depen-
dencias y por lo tanto la dificul-
tad para ejecutar programas y
proyectos.
Finanzas
municipales
Poca dependencia de los re-
cursos del Sistema General de
Participaciones (34%).
66% del total de ingresos son
propios.
Nivel de endeudamiento de
1.34%.
Supervit financiero de 6.76%.
Carga tributaria per cpita de
$32.060.
Organizacio-
nes sociales
Existencia de 12 clubes prejuve-
niles, con una cobertura de 216
personas.
En el sector rural tienen organi-
zacin espontnea, con pocos
programas de recreacin y de-
porte, poca integracin de los
habitantes del sector rural.
Se desconoce a nivel urbano
sobre las Organizaciones so-
ciales.
Incremento de delincuencia
(atraco, raponazo, hurto de
vehculos y el asalto a residen-
cias).
Estructuras
de reflexin
Los pocos espacios libres de
urbanizaciones y barrios se
han ido ocupando con salones
comunales que se encuentran
subutilizados.
En el sector rural no se cuenta
con la suficiente infraestructura
que permita el desarrollo comu-
nitario e institucional.
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POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Transferencia
y uso de la
tierra
Extensin territorial del munici-
pio significativa de 159.60 Km
2
.
El uso actual del suelo rural est
clasificado para el municipio en
reas para agricultura, pastos,
silvicultura y otros como cen-
tros poblados, rastrojos, vas,
cuerpos de agua y vivienda
dispersa.
Las grandes reas verdes que
an se conservan son de pro-
piedad privada.
Las fallas geolgicas, la baja
fertilidad y la deficiente estabi-
lidad de los terrenos restringen
el uso de la tierra.
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Produccin
local
La dinmica comercial estable-
cida con los municipios de la
regin.
Existencia de varios pisos trmi-
cos que permiten la produccin
agrcola y pecuaria diversa.
Existencia de 396 industrias,
3.429 establecimientos comer-
ciales y 1.623 servicios.
El territorio provincial se con-
solida como epicentro de la
actividad floricultora, que realiza
el ms importante aporte del
sector agrcola al PIB departa-
mental.
La inexistencia de una bolsa
agropecuaria.
No es lder de la actividad flori-
cultora.
Inexistencia de un Plan para for-
talecer el potencial municipal.
No tener adecuado su aparato
productivo y de formacin y ca-
pacitacin del recurso humano
a las nuevas exigencias.
Rpida y no planificada expan-
sin industrial.
Circuitos
y Centros
de decisin
econmica
Existe una plaza de mercado
de escala regional y cinco (5)
Supermercados y Centros de
Abastecimiento a escala Ur-
bana.
Ausencia de mecanismos de
interrelacin entre el sector p-
blico y productivo.
Plaza de Mercado con falta de
mantenimiento de la infraes-
tructura.
No hay demarcacin de los
puestos de trabajo.
No existe un mapa fsico de la
Plaza de Mercado.
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POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
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Mercado de
Trabajo Local
Facatativ, por su carcter de
Centro Subregional tiene una
posicin estratgica para me-
jorar su competitividad en el
mbito de la regin Sabana, de
manera que pueda consolidar
su base econmica, atraer nue-
vas inversiones, generar ms
empleo y mejorar la calidad de
vida de sus habitantes.
No existe informacin sobre el
mercado de trabajo del muni-
cipio.
No existen fuentes de trabajo
suficientes para la poblacin del
municipio.
El municipio tiene un carcter
dependiente de Bogot que se
refleja en el fenmeno de pen-
dularidad diaria hacia la capital,
ya que Facatativ no es oferente
significativo de empleo en la
regin.
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Vas de acceso
La condicin de Puerta de Oc-
cidente de la Sabana y su rela-
cin con dos corredores viales
de escala nacional: la Autopista
a Medelln y la Carretera de
Occidente.
Vas intrarregionales descuida-
das.
Las relaciones entre los munici-
pios han dependido del sistema
de conexin con Bogot.
A nivel rural existe deterioro
de la malla vial y carece de
un sistema vial de comunica-
cin Interveredal y con el rea
urbana.
A nivel urbano, la falta de con-
tinuidad vial ocasiona embote-
llamientos, hay calzadas estre-
chas que producen demora en
el recorrido vehicular, la falta de
ejes viales alternos producen
incremento en la accidentalidad
y no se disearon zonas de par-
queo suficientes hechos que ge-
nera congestin e inseguridad.
Control y manejo del
transporte
No existe una terminal de trans-
porte.
Falta un plan de transporte
municipal.
Deficiencia en la malla vial
actual.
Desorden del transporte pblico
en las vas.
Ministerio de la Proteccin Social MMinisterio de la Proteccin Social MMinisterio de la Proteccin Social
Fuente: Esta investigacin con base en Muoz, 2004, 57-62
POTENCIALIDADES
FAVORABLES
OBSTCULOS
AL DESARROLLO
I
N
T
E
G
R
A
C
I
O
N

L
O
C
A
L

(
C
o
n
t
i
n
u
a
c
i
n
)
Aprovechamiento
de productos y personas
Las posibilidades de captacin
y aprovechamiento de personas
y mercancas que atraviesan el
espacio local son amplias.
Los flujos de mercancas son
del 49.6% hacia la capital.
La mayora de sus flujos tiene
como destino otros municipios
del pas.
Facatativ es centro administra-
tivo y de servicios.
Es una regin funcional que
ocupa un tercio del Departa-
mento.
El patrn de asentamiento de la
poblacin en la Sabana tiende a
ocupar los suelos ms prximos
a la capital.
Deficientes servicios pblicos,
matadero y plaza de mercado.
Sistemas locales
de informacin
Plan Municipal de Desarrollo.
Plan de Ordenamiento Territorial
Planes Sectoriales.
SISBN.
Carencia de un sistema de in-
formacin municipal coherente
e integral.
Informacin dispersa, desor-
denada y procesada manual-
mente.
Falencias en el manejo de infor-
macin fsica, socioeconmica
y demogrfica.
Manejo de cifras con poca
confiabilidad, que impide tener
un control veraz sobre el com-
portamiento de la economa
y aspectos socioeconmicos
principales.
Polticas de apoyo
al desarrollo social
Plan Municipal de Desarrollo.
Plan Departamental de
Desarrollo.
Plan Nacional de Desarrollo.
Polticas nacionales sectoriales.
Actualmente el municipio se
configura como un espacio
propicio para la generacin de
un proceso de Desarrollo Local
Endgeno.
Falta de estructura de planea-
cin para cumplir con el objetivo
trazado.
48
49
Matriz de reas prioritarias de intervencin
en el municipio de Facatativ, Cundinamarca
Anexo 4
REAS
PRIORITARIAS
DE INTERVENCIN
ESTRATEGIAS PROGRAMAS
INSTITUCIONES,
ORGANIZACIONES
SOCIALES, ECONMICAS
Y CULTURALES
POLTICA DE
POBLACIN
Fortalecimiento del Tejido
Humano Local
Promocin del desarrollo comu-
nitario y formacin de agentes y
lderes comunitarios
Alcalda Local, ONG, Centros
educativos, comunidad, Ministe-
rio del Interior.
Formacin del recurso humano
local para la competitividad
Salud Sexual y reproductiva
Alcalda Local, Centros Educati-
vos, Profamilia, Ministerio de la
Proteccin Social.
Implementacin de
sistemas de informacin
sociodemogrfica
Alcalda Local, DANE, Departa-
mento Nacional de Planeacin,
Gobernacin.
POLTICA DE
DESARROLLO
ECONMICO
Promocin del Desarrollo
econmico local
Cumplimiento de los aspectos
contemplados en el artculo 78
de la ley 715 de 2001
Alcalda Local, gremios de la
produccin y el comercio.
Promocin de las
actividades econmicas
estratgicas para el
municipio
Fortalecimiento de la economa
local y regional a travs de la or-
ganizacin en cadenas y clusters
en agroindustria y servicios.
Alcalda Local; gremios de la
produccin y el comercio; SENA;
Ministerio de Comercio Industria
y Turismo; Gobernacin; munici-
pios de la Provincia de Sabana
de Occidente.
Construir la capacidad institu-
cional para gestionar el territorio
y la economa de Facatativ.
Fortalecimiento de la economa
local a travs de la promocin
de las Iniciativas Locales de
Empleo ILE.
Ministerio de la Proteccin So-
cial, Alcalda, Gobernacin de
Cundinamarca y Gremios loca-
les.
POLTICA
AMBIENTAL
Proteccin y conservacin
de microcuencas
hidrogrficas
Alcalda Local; CAR; Goberna-
cin; Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial;
Comunidad; Centros educativos
Sistemas forestales
protectores-productores en
zonas de laderas
Fuente: Esta investigacin con base en Muoz, 2004, 63
50
51
2.1. Aspectos generales
Las nuevas competencias y funciones otorgadas a los municipios a partir de la
Constitucin de 1991 profundizaron el proceso de descentralizacin que se vena
dando desde comienzos de la dcada de los ochenta, en relacin con el manejo
poltico, administrativo y fiscal, as como con su ordenamiento territorial, dndoles
el protagonismo necesario y creciente a las regiones y municipios colombianos, a
travs de la autonoma y fortalecimiento de las entidades territoriales, descentrali-
zando funciones del nivel nacional, trasladando el poder y la escala de prestacin
de los servicios a cargo del Estado a los niveles territoriales.
En este nuevo esquema, la autonoma se constituye en uno de los principios
fundamentales de la accin de los municipios, en donde el manejo de variables pro-
pias, como la eleccin de alcaldes, participacin de los usuarios en el seguimiento
y evaluacin de los servicios pblicos y de los ciudadanos en la elaboracin de pla-
nes de desarrollo econmico y social, participacin en las estructuras organizativas
sectoriales y territoriales, determina un reconocimiento de lo particular y especfico
en medio de la heterogeneidad geogrfica, econmica, social, poltica y ambiental
existente en el pas. Con el propsito de consolidar este proceso, la Carta Poltica
de 1991 plantea las transferencias de la Nacin hacia los municipios, orientadas a
financiar los gastos de inversin social que, de acuerdo con la ley, correspondern
principalmente a las reas de educacin, salud, vivienda, agua potable y sanea-
miento bsico.
Por otra parte, la Ley 136 de 1994 busca modernizar la organizacin y funcio-
namiento de los municipios. En ella se le considera como la entidad territorial fun-
damental de la estructura poltico-administrativa del Estado, con autonoma poltica,
fiscal y administrativa, dentro de los lmites que le seala la ley, y cuya finalidad es
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su
El municipio y su papel en el proceso
de planeacin y gestin del desarrollo local
Captulo
2
52
respectivo territorio. Igualmente, define, entre otras, funciones relacionadas con
la prestacin de servicios pblicos domiciliarios; ordenamiento del desarrollo del
territorio; planificacin del desarrollo econmico, social, cultural y ambiental de sus
habitantes; solucin a las necesidades insatisfechas de la educacin, salud, sanea-
miento bsico, agua potable y vivienda, con nfasis en poblaciones en situacin de
vulnerabilidad; y promocin del desarrollo econmico y social de sus habitantes.
En cumplimiento de estas funciones y competencias, los municipios estn su-
jetos a principios rectores, tales como la coordinacin, concurrencia y subsidia-
riedad, y en aquellos casos en que tengan dificultades para prestar los servicios
que les competen, las entidades territoriales del nivel superior debern contribuir
transitoriamente a la gestin de los municipios, respetando su autonoma. As
mismo, la organizacin y funcionamiento se desarrolla con base en los principios
de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e
imparcialidad, a travs de los cuales se busca que exista claridad en la misin;
optimizacin de los recursos financieros, humanos, tcnicos; acceso de los habi-
tantes al conocimiento de los actos de la Administracin; tica en el ejercicio de
la funcin pblica; responsabilidad en el cumplimiento de las funciones y compe-
tencias del municipio; y, por ltimo, asegurando y garantizando los derechos de
todos los ciudadanos.
La Carta Poltica establece que el ordenamiento territorial es el conjunto de
acciones concertadas para orientar las transformaciones, ocupacin y utilizacin
de los espacios geogrficos buscando su desarrollo socioeconmico, teniendo en
cuenta las necesidades e intereses de la poblacin, las potencialidades del territorio
considerado y la armona del medio ambiente. As pues, la organizacin del terri-
torio se asume como un estrategia que conduce a una distribucin geogrfica de la
poblacin y de sus actividades de acuerdo con las potencialidades de su entorno
fsico en la bsqueda de una mejor calidad de vida.
Estas nuevas concepciones sobre el ordenamiento del territorio contienen no-
ciones como divisin territorial, regin, municipio, provincia, rea metropolitana,
entidad territorial indgena, que tratan de reconocer las territorialidades histricas y
culturales de cada una de ellas, en funcin de la equidad y la competitividad.
Para cumplir con las competencias otorgadas por la Constitucin y la Ley, el
municipio, como responsable de su propio desarrollo, participa en los ingresos de
la Nacin, que estn orientados especficamente a financiar gastos de inversin
social. Sin embargo, el monto de los recursos transferidos es limitado, razn por la
cual los municipios deben generar sus propios recursos para atender sectores dis-
53
tintos a los contemplados en la ley, tales como gastos de funcionamiento, inversin
en reas econmicas y complementar los gastos de los sectores sociales. Otras
fuentes de recursos para los municipios estn constituidas por las regalas, transfe-
rencias de otros niveles de gobierno, recursos de crdito interno y de cooperacin
internacional.
En este contexto, no cabe duda de que el municipio se constituye en el eje cen-
tral de articulacin de las actividades generadoras de desarrollo econmico y social
en el mbito local. El papel que desempea como espacio dinmico, donde se in-
terrelacionan los diferentes actores polticos, econmicos y comunitarios, le define
escenarios de actuacin ms amplios, que le permiten no solo cumplir con unos
mandatos constitucionales y legales, sino tambin generar mayores posibilidades
de identificacin de las demandas colectivas; posibilitar el control ciudadano sobre
la Administracin Pblica; abrir nuevos espacios de participacin poltica a secto-
res sociales carentes de poder econmico; permitir una relacin ms estricta entre
cargas impositivas y beneficios sociales; articular a la Sociedad Civil y al Estado y
promover la generacin de riqueza y el bienestar para todos sus habitantes; es decir,
que el municipio debe ser, por excelencia, el espacio propicio para la formulacin
y ejecucin de una verdadera Poltica Social que brinde respuestas oportunas y
concretas a las necesidades y expectativas de la comunidad local.
2.2. La planeacin y gestin del desarrollo local
Un factor bsico de la planeacin y gestin del Desarrollo Local, como se ha vis-
to anteriormente, est estrechamente relacionado con la construccin de procesos
de comunicacin entre los diferentes actores locales, pblicos y privados, como
condicin esencial para el desarrollo de una verdadera cultura de la participacin
ciudadana.
Desde la ptica de la planeacin tradicional, la elaboracin de los planes
de desarrollo se fundamentaba en la identificacin de un conjunto de varia-
bles principales a par tir de las cuales se construan indicadores que pretendan
abarcar y explicar la totalidad de la realidad regional y local, con el fin ltimo
de pronosticar cul sera el camino a seguir para inducir a un determinado tipo
de desarrollo. Sin embargo, este proceso llev a que los tcnicos se alejaran
de las comunidades, desconocieran sus lgicas internas y perdieran poder de
negociacin con ellas.
La nueva lgica de la planeacin, por el contrario, tiene como objetivo inmediato
la estructuracin de formas de autopedagoga colectiva que lleven a los diversos
54
agentes regionales y locales a desarrollar una consciencia colectiva de su territorio
y su porvenir.
A medida que esta consciencia se fortalece, los agentes locales tienen la opor-
tunidad, a travs del trabajo comunitario, de descubrir sus intereses comunes y
concertadamente dar solucin a los problemas que los aquejan. Sin embargo, es
necesario tener en cuenta que cada uno de ellos tiene una racionalidad particular
que, por lo general, no es coincidente, lo cual, en muchas oportunidades, puede
crear barreras al proceso de concertacin en el espacio local.
En este caso lo importante es determinar la naturaleza de los intereses que
mueven a cada uno de los agentes locales. Por ejemplo, el Estado, tomado como
el conjunto de instituciones pblicas locales, se constituye en uno de los principa-
les actores del Desarrollo Local. Su papel, en este contexto, es el de planificar e
impulsar el desarrollo econmico y social; prestar los servicios pblicos bsicos;
ordenar el desarrollo del territorio; promover la participacin ciudadana; solucionar
las necesidades insatisfechas en salud, vivienda, saneamiento bsico; promover el
mejoramiento econmico y social y velar por el adecuado manejo de los recursos
naturales (artculo 3 de la Ley 136 de 1994).
Por su parte, la Sociedad Civil es otro de los actores esenciales del Desarrollo
Local. Si no existe una sociedad local organizada y dinmica, con unas clases
poltica, empresarial y trabajadora y con unas organizaciones sociales fuertes, con
capacidad y disposicin de sumar esfuerzos para provocar un despegue del desa-
rrollo, de nada valen los esfuerzos del Estado en materia de inversin, capacitacin
del recurso humano, proteccin del medio ambiente, etc.
Finalmente, el sector privado juega un papel importante dentro del mbito local,
en la medida en que su actuacin, a travs de sus diferentes componentes (micro-,
pequea, mediana y gran empresa, formas de organizacin solidaria, etc.), influye
en la orientacin del desarrollo local. En este sentido, su participacin en los esque-
mas de planeacin y gestin del desarrollo local se torna indispensable, por cuanto
su apoyo econmico, tcnico y/o logstico a las polticas diseadas por parte de
la Administracin local puede transformarse en un importante dinamizador de la
actividad econmica local; se trata, en ltimo trmino, de convertir al sector privado
en un sector comprometido con el fomento del Desarrollo Local.
El reto que tienen las localidades en su proceso de transformacin en verdade-
ros espacios de Desarrollo Local Endgeno se concentra bsicamente en la poten-
ciacin de esquemas de cooperacin entre sus administraciones locales y sus dife-
55
rentes fuerzas econmicas y sociales, incrementando de esta manera la confianza
en sus posibilidades reales de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo. Este
esquema puede ser abordado a partir de una concertacin amplia de los objetivos,
orientaciones y prioridades de desarrollo; cuestin que para Colombia pasa por el
estudio y comprensin de la realidad municipal en su evolucin a travs del tiempo
y el espacio.
2.3. El plan de desarrollo municipal y la poltica social local
El ordenamiento constitucional colombiano les confiere a los municipios un pa-
pel preponderante en la planeacin y gestin del desarrollo local. En este contexto,
la normativa vigente en el pas (por ejemplo, las Leyes 100 y 101 de 1993; 115,
134, 142, 152 y 179 de 1994, 388 de 1997 y 715 de 2001); les asigna funciones
y competencias en los sectores sociales bsicos para el desarrollo de la localidad:
educacin, salud, vivienda, saneamiento bsico ambiental, servicios pblicos do-
miciliarios, desarrollo agropecuario y ordenamiento territorial.
Cada una de estas leyes le exige al municipio priorizar de forma adecuada las
necesidades a resolver; disear los planes, programas y proyectos a ejecutar y
asignar los recursos necesarios para su desarrollo. Este esquema debe concretarse
en los Planes de Desarrollo Municipales -PDM-, en los Presupuestos Plurianuales
-PP- y en los Planes Operativos Anuales de Inversiones -POAI-. Es decir, la planea-
cin municipal tiene un marcado nfasis en lo social, sin descuidar otros sectores
claves para el desarrollo local.
Indudablemente, el Plan de Desarrollo Municipal -PDM- se constituye en el ele-
mento fundamental de la gestin a desarrollar por los Alcaldes, en la medida en
que les permite articular de manera clara y coherente las acciones que ejecutarn
durante el periodo para el cual fueron elegidos por voto popular. En este sentido,
se debe prestar la mayor atencin a la formulacin del PDM, porque de ello depen-
de, por una parte, el cumplimiento del compromiso adquirido por los mandatarios
locales en sus respectivos programas de gobierno y, por otra, la concrecin del
proyecto de futuro comn visualizado por las comunidades locales (Foro Nacional
por Colombia - Viva la Ciudadana, 2001, 13).
Por esta razn, la formulacin del PDM debe ser tcnica, coherente, amplia
y concertada con todos los actores sociales, polticos y econmicos locales. De
acuerdo con lo contemplado en la Ley 152 de 1994, el PDM se compone de una
parte estratgica, integrada por los objetivos, metas y estrategias obtenidos a travs
de la elaboracin de un diagnstico completo sobre la situacin del municipio, y
56
de un plan de inversiones que se ejecutar en el corto, mediano y largo plazo. La
formulacin de los objetivos, metas y estrategias y la asignacin de los recursos
deben guardar estrecha coherencia con los resultados obtenidos por el diagnstico;
esto asegura que los problemas detectados puedan tener una respuesta adecuada
por parte de la Administracin municipal.
2.3.1. Estrategias bsicas de un Plan de Desarrollo Municipal
El PDM debe ser integral, es decir, en su contenido se deben incluir todos los
sectores considerados como prioritarios para el desarrollo local. En este contexto,
un PDM debe contemplar, al menos, las siguientes estrategias (Foro Nacional por
Colombia - Viva la Ciudadana, 2001,13):
Poblacin humana, medio ambiente y desarrollo. La dinmica de estos tres
factores bsicos del desarrollo territorial debe verse desde la complejidad de
las relaciones e interrelaciones que se establecen entre ellos y la forma como
moldean el territorio. No obstante lo anterior, las poblaciones humanas tienen
un papel determinante en la evolucin y transformacin del medio ambiente
y del desarrollo, debido a las relaciones sociales que establecen y que estn
mediadas por los factores de poder y relaciones de conflicto. En este contexto
es necesario que los Planes de Desarrollo Territorial involucren las poblacio-
nes humanas en sus diferentes variables: natalidad, mortalidad y migracin,
que permiten determinar el crecimiento, tamao, estructura, distribucin y
movilidad de la poblacin en el territorio. Estos son los factores bsicos que
deben ser conocidos con profundidad, con el propsito de generar procesos
de planeacin ms equilibrados y sostenibles en el mediano y largo plazo
(Rubiano, 2003).
Estrategias de Desarrollo Econmico Local. Dirigidas especialmente al fo-
mento de la generacin de empleo e ingresos, la promocin de actividades
productivas (microempresas, cooperativas), realizacin de procesos de califi-
cacin y recalificacin de la fuerza de trabajo local y fomento de mecanismos
para el incremento de la productividad y competitividad econmica local.
Estrategias de Desarrollo Social y Cultural. Orientadas fundamentalmente a
garantizar el bienestar de la comunidad local en sus diferentes aspectos: sa-
lud y bienestar social, educacin, recreacin, ldica, etc. Los criterios para
formular esta estrategia son los de equidad, inclusin y respeto por la indi-
vidualidad. Su fin bsico es el de fortalecer el tejido social, incrementar el
sentido de pertenencia a la localidad y garantizar un mejor control del deber
ser de la sociedad local.
57
Estrategias de Desarrollo Territorial. Destinadas a lograr la cobertura ptima
de los servicios pblicos domiciliarios; la dotacin de los equipamientos
sociales bsicos (escuelas, puestos de salud, mataderos, plazas de mer-
cado, etc.); el mejoramiento y conservacin del medio ambiente y el uso
adecuado de los suelos del municipio (usos industriales, comerciales, resi-
denciales).
Estrategias de Desarrollo Institucional. Dirigidas a incrementar la capacidad
de gestin institucional del municipio en aspectos tales como talento huma-
no, planeacin y gestin financiera, modernizacin de los procesos internos;
diseo y ejecucin de mecanismos de participacin ciudadana y comunitaria
y establecimiento de esquemas de trabajo coordinado y concertado con los
sectores pblico, privado y comunitario tanto internos como externos (nacio-
nales y departamentales).
Cada una de estas estrategias debe estar permeada por una perspectiva de g-
nero y, tomadas en su conjunto deben permitir la aplicacin de criterios claros de
transversalidad.
2.3.2. Los contenidos bsicos de la Poltica Social Local
La Poltica Social Local, entendida como aquel conjunto de acciones institucio-
nales dirigidas a promover el bienestar de la comunicad con criterios de inclusin y
equidad, construir un proyecto de comn-unidad (comunidad), fortalecer el sentido
de pertenencia a la localidad y consolidar la participacin amplia y democrtica de
la sociedad local, debe contener al menos los siguientes mbitos de aplicacin:
Generacin de empleo y mejoramiento de ingresos. El municipio puede fo-
mentar el desarrollo de actividades productivas que generen empleo e ingre-
sos, a travs del diseo y ejecucin de programas o proyectos dirigidos al
desarrollo de sectores productivos claves, tales como: agricultura, agroin-
dustria, comercio y/o servicios; de la misma manera, puede generar espacios
para el desarrollo de programas de formacin y capacitacin para el trabajo
que permitan elevar la capacidad competitiva de la fuerza de trabajo local.
Salud y bienestar social. El municipio puede generar los mecanismos de soli-
daridad necesarios para brindar un acceso equitativo a los servicios de salud
a toda la poblacin, independientemente del ingreso o riesgo de las personas.
De la misma manera, debe procurar contener los costos y mejorar la eficien-
cia en materia de asignacin de los escasos recursos disponibles, con el pro-
psito de responder de la mejor manera posible a los cambios tecnolgicos,
58
demogrficos y epidemiolgicos que se pueden producir en la regin y que
podran afectar a la poblacin ms vulnerable.
Hbitat, polticas de vivienda y servicios pblicos. En este contexto, la Poltica
social busca reducir las desigualdades territoriales, a travs de la ejecucin
de programas de inversin que permitan equilibrar las dotaciones de las di-
ferentes zonas, a travs de la regulacin de la distribucin de las cargas y
beneficios del desarrollo territorial y de los usos y precios de los suelos.
Formacin de capacidades humanas. Se busca desarrollar y fortalecer las
capacidades humanas, a travs del diseo y ejecucin de programas de in-
versin en salud, educacin, seguridad alimentaria, nutricin, recreacin y
deportes, actividades ldicas (talleres de artes plsticas, literatura, etc.) que
eleven la calidad de vida de la comunidad local.
Acumulacin de capital social. En este punto, la poltica social busca fortale-
cer la acumulacin de capital social a travs del diseo de mecanismos que
permitan la transferencia de poder a la poblacin menos beneficiada por el
desarrollo, el apoyo a su capacidad de organizacin, la promocin de la par-
ticipacin ciudadana y comunitaria y la puesta en marcha de proyectos que
incentiven la convivencia y el desarrollo de la cultura ciudadana.
2.3.3. Condiciones institucionales para el desarrollo de la Poltica Social Local
Las Administraciones locales deben articular de una manera clara y coherente
todas las acciones dirigidas especficamente a la promocin del desarrollo so-
cial del municipio. Para tal fin, se hace necesario crear y fortalecer una serie de
condiciones institucionales que permitan que en el municipio se consolide una
verdadera cultura de la planeacin y gestin del Desarrollo Local sustentada en
los criterios de:
Coordinacin interinstitucional eficiente. Se requiere modernizar los canales
de coordinacin entre las diferentes dependencias e instancias de la Adminis-
tracin municipal, de tal manera que los programas y recursos econmicos y
tcnicos disponibles fluyan adecuada y eficientemente hacia el cumplimiento
de los objetivos, metas y estrategias propuestos en el Plan Municipal de De-
sarrollo.
Gestin financiera transparente. Se torna indispensable que los municipios
desarrollen esquemas de gestin financiera tcnicos que les permitan progra-
mar adecuadamente los flujos de los recursos necesarios para la financiacin
59
de los programas y proyectos previstos en el PDM y, especialmente, de aque-
llos que tienen una relacin directa con el rea social. El cumplimiento estricto
de los principios presupuestales de planificacin, anualidad, universalidad,
unidad de caja, programacin integral, especializacin e inembargabilidad y
el seguimiento oportuno de los principales indicadores financieros deben for-
mar parte de una buena gestin financiera municipal.
Administracin municipal tcnica. Se hace necesario que las Administracio-
nes municipales se transformen en verdaderos equipos tcnicos que conoz-
can a fondo la problemtica socioeconmica del municipio y que, con base
en ello, puedan planear y gestionar programas de desarrollo econmico y
social que brinden respuestas oportunas y concretas a las necesidades de la
comunidad.
Concertacin ciudadana. La Administracin municipal debe fomentar la crea-
cin y fortalecimiento de espacios de concertacin con la comunidad, de
tal manera que se genere un proceso de dilogo permanente en torno a la
viabilidad y pertinencia de las polticas, programas y proyectos a desarrollar.
Este esquema permite que se fortalezca, por una parte, la gobernabilidad y
se consolide, por otra, la cultura de la participacin ciudadana y comunitaria;
condiciones indispensables para la transformacin del municipio como espa-
cio propicio para la promocin del Desarrollo Local Endgeno.
Conceptos claves
Plan de Desarrollo Municipal, poltica social local, planeacin y gestin del de-
sarrollo local.
Taller de trabajo
Teniendo como base el Plan de Desarrollo Municipal vigente, realizar el siguiente
taller de trabajo:
Identificar las estrategias de desarrollo social en salud y bienestar, poblacin,
empleo y generacin de ingresos.
Elaborar una matriz en la cual se expongan en orden de prioridad cada una de
las estrategias identificadas.
Comparar las estrategias de desarrollo social del actual Plan Municipal de
Desarrollo con las de anteriores vigencias y evaluar el grado de avance en
cada una de ellas.
60
61
3.1. El empleo y la teora del Manejo Social del Riesgo -MSR-
Los enfoques del Manejo Social del Riesgo MSR y del Sistema de Proteccin
Social SPS permiten replantear las reas tradicionales sobre las cuales se ha
venido desarrollando el tema de la generacin de empleo. El enfoque del MSR se
basa en la idea de que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables
a diferentes riesgos y centra sus herramientas ms all de los instrumentos que
permiten manejar adecuadamente el riesgo, promoviendo la disposicin a asumir-
los y proporcionar apoyo a quienes son ms pobres. Se soporta en tres niveles de
manejo del riesgo (informal, mercado y pblico); tres estrategias para abordar el
riesgo: reduccin, mitigacin y superacin. Y la organizacin y coordinacin de la
accin conjunta y articulada de diferentes actores (personas, hogares, comunida-
des, ONG, niveles de gobierno y organizaciones internacionales).
En esta visin ampliada de Proteccin Social, se pone nfasis en el doble papel
que desempean los instrumentos de manejo del riesgo: se protege la subsistencia
bsica y al mismo tiempo se promueve la disposicin a asumir riesgos. En este
sentido, la definicin propuesta visualiza la Proteccin Social como intervenciones
pblicas para a) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del
riesgo, y b) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza.
En esta definicin se combinan los instrumentos tradicionales de Proteccin
Social bajo un esquema unificador; incluidas intervenciones en el mercado laboral,
programas de seguro social y redes de proteccin social. Su objetivo va ms all
de la entrega de instrumentos para manejar el riesgo por parte del sector pblico y
abarca acciones para mejorar los instrumentos de manejo de los riesgos basados
en el mercado y externos a l. El concepto de manejo social del riesgo trasciende
la nueva definicin de proteccin social y abarca polticas de manejo del riesgo
como proyectos agropecuarios que pueden disminuir los impactos de una sequa
El municipio y la generacin de empleo
en el marco de la Proteccin Social
Captulo
3
62
y polticas econmicas que reducen los efectos macroeconmicos. Por otra parte,
la definicin de proteccin social va ms all del manejo social del riesgo e incluye
medidas para apoyar a los pobres en condiciones crticas.
La capacidad de los individuos, hogares o comunidades para manejar los ries-
gos y el instrumento de manejo adecuado que se aplicar depende de las caracte-
rsticas de los riesgos, su fuente, correlacin, frecuencia e intensidad. Las fuentes
de riesgo pueden ser naturales o ser el resultado de la actividad humana; los riesgos
pueden no estar correlacionados o correlacionados entre los individuos, en el tiem-
po o con otros riesgos y pueden tener una frecuencia baja, pero con efectos graves
en el bienestar, o alta con efectos menores en el bienestar.
Cuadro 1
PRINCIPALES FUENTES DE RIESGO
FUENTES DE
RIESGO
MICRO
(IDIOSINCRSICO)
MESO
MACRO
(COVARIADO)
Naturales
Lluvias, deslizamientos
de tierra, erupciones
volcnicas
Terremotos, inundacio-
nes, sequas, fuertes
vientos
Salud
Enfermedad, lesiones,
discapacidad
Epidemias
Ciclo vital
Nacimiento, infancia y
juventud, ancianidad,
muerte
Sociales
Crmenes, violencia
intrafamiliar, ruptura del
tejido social
Terrorismo, pandillas Conmocin civil, gue-
rras, disturbios sociales
Econmicas
Desempleo, desprotec-
cin de activos
Fuente: Presidencia de la Repblica (2003, 27).
En este contexto, las fuentes de riesgos econmicos incluyen aquellos ries-
gos asociados con prdida o reduccin de la capacidad de obtencin de ingresos,
como resultado de una situacin de cesanta laboral (desempleo) o de condiciones
inadecuadas de empleo (subempleo). Aqu tambin se pueden incluir los riesgos
asociados a la incapacidad de adquirir activos reales que puede terminar por produ-
cir desahorro de capital humano.
El desempleo y el subempleo son riesgos que pueden surgir en diversos mo-
mentos durante la vida laboral activa de un individuo. En trminos generales, estos
63
riesgos afectan principalmente a la poblacin econmicamente productiva u oferta
real de fuerza de trabajo existente en un momento determinado. Conocer sus carac-
tersticas, intensidad y frecuencia es un aspecto fundamental para todo proceso de
planeacin y gestin del desarrollo en el mbito local que haga nfasis en la gene-
racin de empleo. Generalmente, se identifican algunas categoras para la entrada o
salida de la poblacin econmicamente productiva del mercado laboral.
Cuadro 2
CATEGORAS DE ENTRADA Y SALIDA DE LA POBLACIN
ECONMICAMENTE ACTIVA
ENTRADAS SALIDAS
Jvenes que alcanzan la edad de
trabajar y otros que terminan sus
estudios.
Trabajadores extranjeros que en-
tran al pas.
Reingresos, particularmente de
mujeres que haban dejado su
ocupacin remunerada por ca-
samiento, crianza de hijos u otro
motivo.
Muerte
Invalidez, vejez, pensin o jubila-
cin y otras causas anlogas.
Retiro de mujeres por casamien-
to, crianza de hijos.
Emigracin de trabajadores al ex-
terior.
Prdida del empleo.
Fuente: Elizaga y Mellon (1971, 95-96).
Como se puede observar, el riesgo del desempleo constituye una salida de la po-
blacin econmicamente activa u oferta real de fuerza de trabajo. Este riesgo es un
hecho socioeconmico repetible y su duracin y frecuencia dependen de diversos
factores, entre los cuales se pueden identificar los siguientes:
Disponibilidad de puestos de trabajo en la regin o localidad.
Experiencia laboral y profesional del desempleado.
Expectativas de mejores ingresos.
Percepciones socioculturales existentes (edad, sexo, raza).
Disponibilidad de sistemas de informacin adecuados (intermediacin la-
boral).
Tiempo de bsqueda de empleo (trabajador desalentado).
64
Por su par te, el subempleo se puede considerar como una situacin inade-
cuada de empleo, tanto cuantitativa como cualitativa, respecto a determinadas
normas como nivel de ingreso, aprovechamiento de las calificaciones profesio-
nales, productividad de la mano de obra y horas trabajadas. La medicin del
desempleo no es suficiente para comprender las deficiencias e imperfecciones
del mercado de trabajo. Muchos trabajadores en el mundo trabajan menos ho-
ras, reciben menos ingresos o utilizan parcialmente sus calificaciones; es decir,
realizan un trabajo menos productivo que el que podran y desearan realizar en
un escenario econmico estable o en expansin. Este es un riesgo socioeco-
nmico repetible y se constituye en un factor impor tante para analizar el grado
de utilizacin de la fuerza de trabajo por par te de la economa nacional, regional
o local.
3.2. Alcances de los programas de generacin de empleo
Los programas y proyectos de generacin de empleo pueden ser de largo, me-
diano y corto plazo, dependiendo del tipo de desempleo frente al cual actan.
3.2.1. Programas y proyectos de generacin de empleo de mediano y largo
plazo
En el mediano y largo plazo los programas y proyectos de generacin de
empleo estn orientados a crear y mantener empleos productivos y estables. Se
pueden ubicar en cualquiera de los tres sectores fundamentales de la economa y
en su formulacin se debe tener en cuenta la utilizacin plena de los recursos hu-
manos, tcnicos, geogrficos, fsicos, financieros, etc., disponibles en la regin.
El establecimiento de microempresas, pequeas y medianas empresas, empre-
sas de servicios personales, etc., es buen ejemplo de este tipo de programas y
proyectos.
3.2.2. Programas y proyectos de generacin de empleo de corto plazo
Por su parte, los programas y proyectos de corto plazo (coyunturales) se orien-
tan a emplear fuerza de trabajo temporal. La construccin de obras pblicas (acue-
ductos, alcantarillados, caminos veredales, escuelas, etc.) y la siembra y cosecha
son algunos de los sectores que mayor demanda tienen por este tipo de trabajo
temporal.
3.3. Los tipos de programas de generacin de empleo
Los programas de generacin de empleo (Esteban, 2004) pueden concentrarse
en las siguientes reas de atencin:
65
3.3.1. Programas de Fomento del empleo dependiente
Los programas de fomento del empleo dependiente estn orientados bsica-
mente a garantizar las condiciones institucionales necesarias para que los empre-
sarios puedan enganchar nuevos trabajadores a sus plantas de personal. Entre ellos
se destacan los siguientes:
Incentivos a la contratacin privada: Se pueden disear programas de incen-
tivos a la contratacin de trabajadores adicionales por parte de las empresas
a travs del otorgamiento de subsidios a la demanda.
Programas pblicos con entidades locales: Estos programas estn orienta-
dos a generar el enganche de trabajadores adicionales mediante el desarro-
llo de programas de construccin de obras pblicas, tales como escuelas,
colegios, parques, etc. Estos programas requieren la financiacin total por
parte de la Administracin municipal, a travs de sus diferentes secretaras y
oficinas especiales.
Programas pblicos con otras entidades: Son programas de generacin de
empleo temporal en cooperacin con entidades pblicas del orden departa-
mental y nacional. Generalmente, estos programas requieren cofinanciacin
por parte de la Administracin municipal.
Programas de colaboracin social: Son programas que pueden ser diseados
y desarrollados por la Administracin municipal en cooperacin con entidades
privadas y organizaciones no gubernamentales, con el propsito de engan-
char trabajadores temporales o permanentes para la prestacin de diferentes
labores sociales, tales como cuidado de nios y ancianos, administracin de
restaurantes escolares, guas ecotursticos, etc. Generalmente, estos progra-
mas se pueden cofinanciar entre las entidades participantes.
3.3.2. Programas de fomento del empleo independiente
Estos programas se orientan prioritariamente a generar las condiciones necesa-
rias para que determinados segmentos de la poblacin del municipio puedan contar
con los apoyos necesarios para transformarse en empresarios. Generalmente, se
concentran en la atencin de grupos de poblacin tales como jvenes, mujeres
cabeza de familia, poblacin con discapacidad, desempleados de larga duracin y
mayores de 40 aos.
Programa de empleo autnomo o autoempleo: Tiene como finalidad promo-
ver y ayudar a financiar proyectos empresariales que faciliten la constitucin
66
en trabajadores autnomos o por cuenta propia a personas desempleadas.
Generalmente, los beneficiarios pueden ser personas desempleadas inscritas
en la Oficina del Servicio Pblico de Empleo del SENA.
A estas personas se les puede brindar asistencia tcnica, crditos y avales
y promocin de la produccin de sus empresas a travs de la realizacin de
campaas de mercadeo (ferias municipales).
Programa de Desarrollo Local: Este programa est orientado a promover la
generacin de empleo en el entorno municipal mediante el establecimiento de
alianzas estratgicas entre los sectores pblico, privado y comunitario. Los
beneficiarios pueden ser las personas desempleadas de difcil insercin en el
mercado de trabajo, quienes se les puede brindar asistencia tcnica, crditos
favorables y avales, campaas de mercadeo y programas padrinos.
En este programa la Administracin puede establecer una alianza estratgica
con las entidades pblicas y privadas existentes en el municipio, a travs de
la cual cada institucin se puede comprometer con el aporte de recursos
econmicos, tcnicos, logsticos, de capacitacin, etc., de tal manera, que
las personas beneficiadas puedan tener acceso a los beneficios y recursos
comprometidos, de modo que se les facilite la conformacin y puesta en
marcha de una empresa.
3.3.3. Programas de Fomento de la empleabilidad
Tienen como objetivo mejorar la empleabilidad de la poblacin desempleada del
municipio y promover el desarrollo de mecanismos modernos de intermediacin
laboral.
Programa de orientacin y formacin: Est orientado a apoyar la empleabili-
dad de los desempleados para facilitarles su insercin laboral en el mercado
de trabajo local, a travs de la aplicacin de estrategias tales como a) reali-
zacin de tutoras (individuales y colectivas) para el desarrollo de los aspec-
tos personales para la ocupacin, bsquedas activas de empleo y aplicacin
de entrevistas de seleccin de personal y b) realizacin de talleres para la
motivacin al autoempleo, mediante la informacin y motivacin grupal y el
asesoramiento individual a proyectos empresariales.
Programa de capacitacin y experiencia: Tiene como finalidad apoyar la inser-
cin laboral de la poblacin desempleada a travs prcticas profesionales, en
ocupaciones relacionadas con la conservacin del patrimonio cultural, hist-
67
rico o natural y determinados oficios de desarrollo promisorio en el municipio.
Se pueden promover mediante la figura de las Escuelas Talleres, Casas de
Oficios y Unidades de Promocin y Desarrollo. Se pueden desarrollar a tra-
vs del establecimiento de alianzas estratgicas entre las entidades pblicas
locales, centros educativos, ONG y entidades sin nimo de lucro existentes en
el municipio.
Programa de fortalecimiento de los sistemas de intermediacin laboral: Tie-
ne como propsito fortalecer tcnica y financieramente los diferentes meca-
nismos de intermediacin laboral existentes en el municipio. En especial se
puede fomentar el desarrollo de las agencias de colocacin o empleo pbli-
cas. Por ejemplo, la Alcalda puede solicitar la autorizacin del Ministerio de
la Proteccin Social para la puesta en marcha de su propia agencia de colo-
cacin o empleo que puede facilitar la colocacin de los desempleados en las
empresas existentes en el municipio.
3.3.4. Programas de apoyo al empleo
Estos programas tienen como objetivo apoyar institucionalmente la creacin de
nuevas fuentes de trabajo o fortalecer las existentes, a travs de las siguientes
acciones:
Promocin de asociaciones y concertacin de alianzas estratgicas: Para
apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las
actividades generadoras de empleo.
Formacin para el trabajo: Se pueden desarrollar acciones que propicien la
formacin de la fuerza de trabajo local, con el propsito de volverla competi-
tiva tanto interna como externamente, de tal manera que pueda ser empleada
por las empresas existentes en los diferentes sectores econmicos (agrope-
cuarios, industriales, agroindustriales, comerciales y de servicios). Para tal
efecto, se deben disear planes estratgicos que pueden ser desarrollados
por la propia Administracin municipal o por otras entidades pblicas y/o
privadas del nivel municipal, departamental o nacional. De hecho, el estable-
cimiento de alianzas estratgicas con el sector privado es uno de los moder-
nos mecanismos que ms estn siendo utilizados por las Administraciones
municipales de diferentes lugares del pas.
Promocin del desarrollo tecnolgico: El municipio debe fortalecer la estruc-
tura productiva de las empresas locales a travs de la promocin de estrate-
gias que las incentiven a modernizar sus procesos productivos, implementar
68
sistemas de medicin de la productividad y orientar su gestin de acuerdo
con la vocacin productiva de la regin o localidad.
Fortalecimiento de infraestructura: Para lograr el posicionamiento competitivo
de las empresas locales es necesario brindarles los medios adecuados para
transportar, distribuir y comercializar su produccin. Esto se logra a travs de
la inversin pblica en la construccin de carreteras, puentes, aeropuertos,
etc., y la modernizacin de los sistemas de comunicacin telefnica. En este
punto, el municipio se puede apoyar en las entidades pblicas del nivel de-
partamental y/o nacional que tienen recursos y competencias para adelantar
este tipo de inversiones, v. gr., INVAS, Ministerio de Transporte, Ministerio de
Minas y Energa y Ministerio de Comunicaciones.
Promocin de sectores econmicos alternativos: La economa solidaria, por
ejemplo, es un sector clave para la promocin del desarrollo productivo local,
a travs de la conformacin de cooperativas y precooperativas. De la misma
manera, el impulso a la creacin de empresas de trabajo asociado puede des-
encadenar procesos de integracin de grupos de profesionales que, adems
de generar su propio trabajo, pueden coadyuvar en el desarrollo de alternati-
vas de desarrollo econmico y social para el municipio.
Gestin para la financiacin y comercializacin: Las iniciativas empresariales
que se identifiquen en el municipio deben contar con los recursos econmi-
cos necesarios para su desarrollo y con los mecanismos adecuados para
la comercializacin de su produccin. En este contexto, la Administracin
municipal puede desarrollar diversas acciones tendientes a garantizar dichos
recursos y mecanismos; v. gr., dependiendo de la situacin fiscal del munici-
pio se puede crear un Fondo para el Desarrollo Local Productivo, encargado
de otorgar crditos a los empresarios locales. De la misma manera, el muni-
cipio puede establecer alianzas estratgicas con las entidades bancarias y/o
financieras existentes en el municipio o en el departamento, con Bancoldex
o con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para facilitarles a los
empresarios las condiciones necesarias para acceder a crditos con plazos y
tasas de inters favorables.
Con respecto a la comercializacin, el municipio puede promover la crea-
cin de empresas dedicadas a esta actividad econmica o puede impulsar
la realizacin de ferias y encuentros de empresarios. En este punto, el esta-
blecimiento de alianzas estratgicas especializadas es una buena alternativa
69
para impulsar el desarrollo de las empresas locales en materia de comer-
cializacin.
Promocin a la creacin de nuevas empresas: El municipio puede promover
la creacin de nuevas empresas a travs del diseo y aplicacin de instru-
mentos fiscales, tales como rebaja en el pago del impuesto de industria y
comercio por cada nuevo empleo generado, etc.
Como se puede observar, los municipios estn llamados a cumplir un papel
destacado como promotores del Desarrollo Local, con nfasis en la generacin de
empleo e ingresos, a travs de su transformacin en verdaderas empresas sociales,
capaces de generar los espacios de concertacin necesarios entre sus diversos
actores econmicos, sociales y polticos que permitan la creacin y mantenimiento
de las condiciones necesarias para que la inversin productiva pueda realizarse
efectivamente.
3.4. El municipio: piedra angular de la poltica descentralizada de empleo
Con la expedicin de la Constitucin Poltica en 1991 se crearon las bases ne-
cesarias para que se iniciara un proceso de autonoma local y de fortalecimiento de
las entidades territoriales, a travs de la distribucin de competencias y recursos de
manera descentralizada.
Este nuevo esquema de actuacin les otorga a los municipios un papel prepon-
derante como ejecutores principales de la poltica social al permitirles, a travs de
la transferencia de recursos del nivel nacional (que inicialmente se orientaban a la
salud, la educacin y las reas de inversin social que se consideren prioritarias), la
apertura de espacios para la promocin del empleo y del desarrollo econmico lo-
cal. En este contexto, pueden desarrollar actividades encaminadas a generar nueva
inversin y riqueza que, directa o indirectamente, pueden contribuir a la creacin y/o
mantenimiento de puestos de trabajo, en los siguientes mbitos:
Servicios pblicos: Realizar directamente o a travs de terceros en materia
de servicios pblicos, adems de las competencias establecidas en otras
normas vigentes, la construccin, ampliacin, rehabilitacin y mejoramiento
de la infraestructura de servicios pblicos.
Vivienda: Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social y
promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social, otor-
gando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de foca-
lizacin nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.
70
Sector agropecuario: Promover, participar y/o financiar proyectos de desa-
rrollo del rea rural; prestar, directa o indirectamente, el servicio de asistencia
tcnica agropecuaria y promover mecanismos de asociacin y de alianzas de
pequeos y medianos productores.
Transporte: Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte,
las vas urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del
municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y martimas, los aeropuer-
tos y las terminales de transporte terrestre, en la medida en que sean de su
propiedad o cuando estos le sean transferidos directa o indirectamente y,
finalmente, planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte
en su jurisdiccin y desarrollar alternativas viables.
Medio ambiente: Tomar las medidas necesarias para el control, la pre-
servacin y la defensa del medio ambiente, en coordinacin con las CAR;
promover, participar y ejecutar programas y polticas para mantener el am-
biente sano; coordinar y dirigir, con la asesora de las CAR, las actividades
permanentes de control y vigilancia ambientales; ejecutar obras o proyec-
tos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por
vertimientos, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de
residuos lquidos y slidos y de control a las emisiones contaminantes del
aire; promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con otras entidades
pblicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigacin, drena-
je, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin
de cauces o corrientes de agua; realizar las actividades necesarias para el
adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidro-
grficas y prestar el servicio de asistencia tcnica y realizar transferencia
de tecnologa en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la
proteccin de los recursos naturales.
Deporte y recreacin: Planear y desarrollar programas y actividades que per-
mitan fomentar la prctica del deporte, la recreacin, el aprovechamiento del
tiempo libre y la educacin fsica en su territorio; construir, administrar, man-
tener y adecuar los respectivos escenarios deportivos y cooperar con otros
entes deportivos pblicos y privados para el cumplimiento de los objetivos
previstos en la ley.
Cultura: Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin ar-
tstica y cultural; apoyar y fortalecer los procesos de informacin, investiga-
cin, comunicacin y formacin y las expresiones multiculturales; apoyar la
71
construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura
cultural y su apropiacin creativa por parte de las comunidades; proteger el
patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorpora-
cin al crecimiento econmico y a los procesos de construccin ciudadana;
apoyar el desarrollo de las redes de informacin cultural y bienes, servicios
e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas,
etc.), as como otras iniciativas de organizacin del sector cultural y formular,
orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales
teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.
Atencin a grupos vulnerables: Establecer programas de apoyo integral a gru-
pos de poblacin vulnerable, como la poblacin infantil, ancianos, desplaza-
dos o madres cabeza de hogar.
Equipamiento municipal: Construir, ampliar y mantener la infraestructura del
edificio de la Alcalda, las plazas pblicas, el cementerio, el matadero munici-
pal y la plaza de mercado y los dems bienes de uso pblico, cuando sean de
su propiedad.
Desarrollo comunitario: Promover mecanismos de participacin comunitaria,
para lo cual podr convocar, reunir y capacitar a la comunidad.
Fortalecimiento institucional: Realizar procesos integrales de evaluacin ins-
titucional y capacitacin que le permitan a la administracin local mejorar su
gestin y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de
sus competencias, dentro de sus lmites financieros; adelantar las actividades
relacionadas con la reorganizacin de la administracin local, con el fin de
optimizar su capacidad para la atencin de sus competencias constituciona-
les y legales y cofinanciar cada dos aos con la Nacin la actualizacin del
instrumento SISBN o el que haga sus veces.
En trminos generales, por limitados que sean los recursos de un municipio,
este puede contribuir a estimular la capacidad empresarial en su localidad utilizando
las siguientes estrategias:
Administrando con criterios socioeconmicos.
Actuando como intermediario entre los potenciales empresarios y los dems
entes locales.
Concertando con las entidades privadas locales las polticas, programas e
instrumentos de empleo.
72
As pues, los municipios pueden transformarse en el eje principal de actuacin
y concertacin de las organizaciones representativas de trabajadores, empresarios,
asociaciones comunales y todas las fuerzas vivas de la localidad; involucrando
como estrategia de desarrollo socioeconmico no solo la utilizacin de los recursos
externos, sino tambin y principalmente la explotacin y el uso del potencial propio
del municipio (recursos econmicos, humanos, institucionales y culturales), como
fuentes generadoras de empleo en el mbito local.
Conceptos claves
Teora del manejo social del riesgo, ciclo vital, fuentes de riesgo, programa de
empleo, fomento del empleo dependiente, fomento del empleo independiente, fo-
mento de la empleabilidad.
Taller de trabajo
Con fundamento en los elementos expuestos en este captulo, desarrolle el si-
guiente taller de trabajo:
Analice el Plan Municipal de Desarrollo y los planes de accin de las dife-
rentes dependencias de la Alcalda y extracte los programas de generacin
de empleo e intente tipificarlos de acuerdo con los criterios de fomento del
empleo dependiente, fomento del autoempleo, fomento de la empleabilidad y
apoyo al empleo.
Investigue qu programas de fomento del empleo independiente o autoem-
pleo estn desarrollando las organizaciones no gubernamentales existentes
en el municipio.
Visite la Oficina del Servicio Pblico de Empleo del SENA de su municipio e
investigue cmo se realiza la labor de inscripcin de vacantes de empresas
y personas y las principales ocupaciones que se demandan por parte de los
empresarios.
73
4.1. Los componentes de la generacin de empleo
El proceso de creacin de empleo en una economa tiene diversos componen-
tes. En primer lugar se encuentra la dinmica econmica privada que a travs de
sus diferentes actividades productivas (agricultura, industria, servicios) genera las
condiciones necesarias para la absorcin de nueva fuerza de trabajo. Ahora bien
cada sector de la economa absorbe fuerza laboral de acuerdo con su capacidad
de expansin, que depende directamente de variables objetivas, tales como inver-
sin, endeudamiento, tamao del mercado, competencia, etc. Este componente se
denomina expansin autnoma del empleo, ya que est determinado por el ciclo
econmico.
Grfico 2
LA GENERACIN DE EMPLEO EN LA ECONOMA
Un segundo componente est determinado especficamente por el papel que
el Estado puede jugar en un momento determinado con sus polticas econ-
Diseo de programas
Captulo
4
Generacin
de empleo
Expansin
autnoma
= +
Expansin
inducida
Crecimiento econmico
(Sector Privado)
Papel del
Estado
Niveles de inversin
Expectativas del mercado
Sectores dinmicos
Capacidad de expansin
Composicin tecnolgica
Polticas macroeconmicas
Marco normativo laboral
Sistema de Planeacin
Articulacin pblico-privada
Regulacin financiera
(Sector Privado)
(Sector Privado)
Papel del
Estado
Papel del
Estado
--
74
micas y sociales en la creacin o mantenimiento de puestos de trabajo. Gene-
ralmente, existen polticas y programas que pueden incentivar o desincentivar
la generacin de empleo. Las polticas pueden ser de diferentes clases. Por
ejemplo, polticas de comercio exterior, fiscal, monetaria, de crdito interno,
etc. Tambin existen las polticas activas de empleo, que propician las condi-
ciones institucionales necesarias para que el sector privado pueda incrementar
los puestos de trabajo.
En este caso existe una expansin inducida del empleo como resultado de la
accin directa de las medidas de poltica estatal, que complementan la actividad
generada por el sector privado. Ahora bien, el papel de complementariedad que
desempea el Estado en la generacin de empleo es objetivo, en la medida en que
debe tener en cuenta la dinmica econmica del sector privado.
Existe, igualmente, una complementariedad entre los diferentes niveles de orga-
nizacin del Estado en materia de formulacin y ejecucin de polticas, programas
y proyectos de generacin de empleo.
4.2. Polticas, programas y proyectos de generacin de empleo
4.2.1. Polticas de empleo
Las polticas de empleo se pueden definir como aquel conjunto de objetivos
considerados como necesarios y deseables por parte de la sociedad y que, a tra-
vs de la accin concreta de las entidades gubernamentales competentes, pueden
modificar o mejorar un conjunto de situaciones percibidas como insatisfactorias o
problemticas en relacin con el comportamiento del mercado de trabajo, como
por ejemplo, los desequilibrios entre la oferta y demanda de trabajo producidos
por el desempleo cclico, friccional o estructural, las barreras de acceso al trabajo,
la precarizacin de los ingresos en el sector informal, la discriminacin por sexo o
edad, entre otros (Roth, 2006, 26-27).
En trminos generales se pueden identificar cinco tipos bsicos de polticas de
empleo:
Polticas impositivas de oferta: Tienen como objetivo central lograr que el
salario efectivamente pagado por el empresario disminuya sin que se afecte
el salario recibido por el trabajador. Esto se obtiene bsicamente a travs de
la reduccin en el pago de determinados impuestos, v. gr., el de renta o exen-
ciones tributarias especiales (Mochn, 1997, 57-58).
75
Polticas de gasto pblico que incrementen la productividad: Tienen como
propsito incidir en el mejoramiento de los niveles de formacin profesional
y capacitacin para el trabajo, modernizar las infraestructuras fsicas y pro-
mover el incremento de la calidad y competitividad de la produccin nacional,
para generar crecimiento econmico y con ello crear nuevos empleos (Mo-
chn, 1997, 58).
Polticas estructurales del mercado de trabajo: Se concentran fundamental-
mente en las medidas de flexibilizacin del mercado de trabajo, moderniza-
cin de los sistemas de inspeccin, vigilancia y control del trabajo, proteccin
de segmentos de la poblacin considerados como vulnerables, etc.
Polticas de proteccin al cesante: Orientadas a disear y poner en marcha
programas de subsidios o seguros a la oferta de trabajo, con el propsito de
garantizarles a los desempleados un nivel de ingresos mnimos durante el
periodo de cesanta y mejorar sus posibilidades de acceso a un nuevo empleo
a travs de procesos de recalificacin laboral.
Polticas de promocin de empleo protegido: Tienen como propsito central
promover la generacin de empleos adicionales mediante el otorgamiento de
subsidios a la demanda de trabajo. De esta manera, los empresarios reciben
del Estado unos subsidios por la generacin de empleos adicionales que,
generalmente, se orientan a los segmentos de poblacin de mayor dificultad
para la insercin laboral.
Para la implementacin de las polticas de empleo se exige, en primer lugar, la
activa articulacin y participacin concertada de los diferentes actores nacionales,
regionales y locales, pblicos y privados, comprometidos con el tema del empleo
y, en segundo lugar, la presencia de un ambiente institucional y normativo propicio
al desarrollo de las iniciativas de empleo a nivel nacional, regional y local. Estos
son, en trminos generales, los postulados esenciales de las nuevas dinmicas del
desarrollo orientado a la generacin de empleo productivo.
4.2.2. Programas de Generacin de Empleo
Un Programa de Generacin de Empleo PGE se puede definir como una estra-
tegia pblica de accin cuyas orientaciones determinan los medios que articulados
de una manera gerencial permiten brindar soluciones concretas e integrales a los
problemas de desempleo, subempleo e informalidad de la poblacin. Los PGE se
definen en funcin de objetivos de carcter multisectorial; es decir, que un programa
de generacin de empleo puede ser desarrollado por diferentes entidades o depen-
76
dencias de la administracin municipal, las cuales de acuerdo con el sector que
manejen (salud, desarrollo econmico, agricultura, saneamiento ambiental, etc.)
pueden entrar a complementar las acciones propuestas en el Programa.
Los Programas de Generacin de Empleo forman parte integral del proceso de
planeacin y gestin del desarrollo local; por esta razn deben estar contenidos en
los Planes Territoriales de Desarrollo PTD. Este es el marco que les da el soporte
tcnico, econmico e institucional necesario para su efectiva puesta en marcha.
4.2.3. Proyectos de Generacin de Empleo
Los Proyectos de Generacin de Empleo se pueden definir como aquellos con-
juntos coherentes e integrales de actividades orientadas a alcanzar objetivos espe-
cficos que contribuyen al logro de un objetivo general o de desarrollo en materia de
generacin de empleo e ingresos. Estos proyectos deben tener un horizonte tempo-
ral, poblacional y financiero definido por un marco general denominado Programa
de Generacin de Empleo.
Todo Proyecto de Generacin de Empleo busca mejorar una situacin o solucio-
nar una necesidad sentida por un determinado segmento de la poblacin econmi-
camente productiva del municipio. Por ello es necesario tener en cuenta que la for-
mulacin de un proyecto debe partir de la adecuada identificacin de la necesidad o
problema a solucionar, la ptima focalizacin de la poblacin sujeto de la atencin
y contar con un diseo tcnico de las condiciones necesarias para su puesta en
marcha, seguimiento y evaluacin permanentes.
4.3. Elementos tcnicos para el diseo de un programa de generacin de
empleo
Un programa de generacin de empleo debe tener como sustento el Plan Muni-
cipal de Desarrollo PMD, la identificacin de las problemticas sociales especfi-
cas y los diagnsticos de los factores del desarrollo local endgeno y del compor-
tamiento del mercado de trabajo. En este sentido, un buen programa de generacin
de empleo debe tener en cuenta, al menos, los siguientes interrogantes:
Cules son las potencialidades internas y externas del municipio posibilita-
doras del desarrollo local endgeno?
Cules son las debilidades internas y externas que obstaculizan el desarrollo
local endgeno del municipio?
Cules son las principales caractersticas sociodemogrficas y econmicas
del mercado de trabajo del municipio?
77
Cules son las alternativas internas y externas que tiene el municipio para
poner en marcha el programa de generacin de empleo?
Cules son los segmentos de poblacin que se deben atender con priori-
dad y cmo generar mecanismos ptimos de acceso a los beneficios del
programa?
La respuesta a cada uno de estos interrogantes conforma un elemento tcnico
del diseo del programa de generacin de empleo. A continuacin se presenta
una propuesta de estructuracin de un programa de empleo para un municipio
colombiano.
4.3.1. Fundamentacin
Este es uno de los puntos ms importantes del diseo del programa de gene-
racin de empleo, en la medida en que recoge los elementos de la identificacin
de las potencialidades y obstculos al desarrollo local endgeno, la identificacin
de las caractersticas sociodemogrficas y econmicas del mercado de trabajo del
municipio y la identificacin del problema y sus posibles alternativas de solucin.
4.3.1.1. Identificacin de las potencialidades y obstculos al desarrollo local
y diagnstico del comportamiento del mercado de trabajo
La fuente bsica para la elaboracin de esta tarea se encuentra en los resultados
del diagnstico de las potencialidades y obstculos internos y externos del muni-
cipio (ver punto 1.2 del Captulo 1 El municipio y el nuevo contexto del desarrollo
local). Los propsitos centrales de la fundamentacin del programa de generacin
de empleo son los siguientes (ver Anexo 5):
Identificar las posibilidades de desarrollo del municipio y la forma como
se podra implementar el programa de generacin de empleo. Como se vio
en el captulo 1, el municipio debe ser visto como un sistema en el cual
todos sus elementos constitutivos pueden ser generadores de nuevos em-
pleos; esto lgicamente encadenado a las competencias que tienen los
municipios para promover el desarrollo socioeconmico local (ver punto
3.4 del Captulo 3).
Determinar las fluctuaciones y caractersticas de las principales variables e
indicadores del mercado de trabajo, con el fin de precisar los grupos pobla-
cionales sujetos de la atencin prioritaria del programa, que es uno de los
elementos a tener en cuenta para el posterior diseo de los mecanismos de
focalizacin y construccin de la lnea de base del mercado de trabajo.
78
En este punto se sugiere, en lo posible, realizar un ejercicio de prospeccin de
las principales variables e indicadores del mercado de trabajo, para identificar
sus posibles tendencias en un lapso relativamente largo (cinco o diez aos).
Este ejercicio puede ayudar a fortalecer el programa y prever las inversiones
futuras, los impactos en el mercado de trabajo local y las necesidades de
potenciales redimensionamientos poblacionales, entre otros aspectos.
4.3.1.2. Identificacin de las problemticas y alternativas de solucin
El proceso de planeacin de una poltica, programa o proyecto de generacin
de empleo parte de la identificacin de una situacin problemtica y de la decisin
de solucionarla de manera adecuada. Ahora bien, la necesidad de estudiar, analizar
y solucionar una determinada problemtica puede tener varias motivaciones (Orte-
gn, 2005, 15-16):
La puesta en marcha de una determinada poltica nacional de desarrollo.
Los objetivos propuestos en el Plan de Desarrollo.
La presin de un determinado grupo de poblacin: jvenes, desplazados,
desempleados, mujeres cabeza de familia, etc.
La presin de las organizaciones gremiales existentes en la ciudad.
Condiciones de vida poco satisfactorias en el municipio.
Oportunidades de cooperacin tcnica y econmica a nivel nacional e inter-
nacional.
Las fortalezas econmicas, humanas, tcnicas y financieras del municipio.
a. Identificacin de los actores involucrados
Con el propsito de identificar adecuadamente la problemtica a solucionar, se
deben estudiar las instituciones pblicas y privadas, los gremios de la produccin
y grupos sociales (sindicatos, ONG, etc.) interesados en involucrarse en el diseo
y desarrollo del programa o proyecto de generacin de empleo. Este estudio tiene
como propsito garantizar el ptimo resultado del programa o proyecto y la minimi-
zacin de sus posibles impactos negativos (Ortegn, 2005, 16).
El anlisis de los actores que pueden incidir positiva o negativamente en el
diseo y desarrollo del programa o proyecto se puede realizar de la siguiente
manera:
79
Identificar a todos aquellos actores que se pudieran beneficiar directa o indi-
rectamente de la aplicacin del programa o proyecto.
Determinar sus roles, intereses gremiales o personales, poder de convocato-
ria o de oposicin.
Identificar su posicin de cooperacin u oposicin al desarrollo del programa
o proyecto.
Es importante tener en cuenta que el diseo de un Programa o Proyecto de Ge-
neracin de Empleo tiene como fundamento el proceso de planeacin y gestin del
desarrollo local y que por lo tanto es necesario que involucre la activa participacin
de la poblacin existente en el municipio. Con este esquema de accin se estn
desarrollando los principios constitucionales y legales de la planeacin participa-
tiva del desarrollo (ver Captulo 2. El municipio y el nuevo contexto del desarrollo
local).
Con el propsito de ponderar los niveles de presin que pueden ejercer los diferen-
tes actores identificados, se puede elaborar un mecanismo de evaluacin de dichos
niveles de presin. Por ejemplo, se pueden utilizar criterios cuantitativos, calificando
de 1 a 5 el nivel de presin positiva o negativa; tambin se pueden utilizar criterios
cualitativos, tales como bueno-regular-malo o alto-medio-bajo (ver Anexo 5).
b. El anlisis del problema
El proceso de planeacin de un programa o proyecto de generacin de empleo
implica inicialmente identificar adecuadamente el problema que se desea intervenir,
as como sus causas y sus consecuencias. Para tal efecto, se sugiere tener en
cuenta los siguientes elementos metodolgicos (Ortegn, 2005,16):
Analizar e identificar todo lo que se considere como principales problemas de
la situacin a intervenir.
Identificar el problema central que aqueja a la poblacin del municipio a partir
del desarrollo de esquemas de trabajo tipo lluvia de ideas. En este punto es
fundamental aplicar criterios de seleccin y priorizacin en la identificacin
del problema central.
Definir con claridad las consecuencias sociales y econmicas ms importan-
tes del problema identificado.
Identificar las causas del problema objeto de la intervencin. Esto permite
indagar por los factores que estaran desencadenando el problema.
80
Una vez identificadas las causas y consecuencias se puede construir un rbol
de problemas que permite visualizar la problemtica existente en un momento de-
terminado en el territorio relacionada con el mercado de trabajo. En este punto es
importante destacar que la identificacin del problema, sus causas y consecuen-
cias deben ser realizadas en lo posible a travs de talleres de trabajo con los actores
identificados (conocedores del problema).
En este punto, es importante resaltar que un complemento importante para el
anlisis del problema es la Matriz de los Factores del Desarrollo Local, en la medida
que permite identificar las potencialidades internas y los obstculos al desarrollo.
Por ello, el equipo tcnico de la Alcalda, encargado de la funcin de disear el
programa de generacin de empleo, puede presentar esta matriz en los talleres de
trabajo con los actores identificados (ver Captulo 1).
A manera de ejemplo se presenta a continuacin el anlisis de una problemtica
especfica de desempleo de jvenes en un municipio del pas. El rbol de proble-
mas, en la parte inferior, permite visualizar las causas del problema, y, en su parte
superior, las respectivas consecuencias.
Como se puede apreciar en el rbol de problemas, las causas del desempleo ju-
venil tienen componentes internos y externos y se pueden considerar como las races
de este. Si a travs de la intervencin pblica se pretende dar una solucin concreta
al problema, se deberan atacar primero estas races. Ahora bien, las alternativas de
solucin deben ser adecuadamente priorizadas, en funcin de la disponibilidad de
recursos, tiempo y tamao del grupo poblacional a atender (ver Anexo 5).
Grfico 3
RBOL DE PROBLEMAS: DESEMPLEO JUVENIL
DESEMPLEO
JUVENIL
Centros
educativos
insuficientes
Alta tasa de
desempleo del
jefe de hogar
Escasa cultura
empresarial
Pandillismo
drogadiccin
,
Abandono
temprano del
sistema escolar
Emigracin de
la poblacin
joven
Causas o races del problema
Efectos del problema
81
c. Anlisis de objetivos
Este punto hace referencia a la descripcin de una situacin futura a la cual se
quiere llegar una vez se haya solucionado el problema identificado. Para tal propsi-
to se construye un rbol de objetivos en el cual las situaciones identificadas como
problemas se convierten en situaciones positivas como resultado de la aplicacin
de las alternativas de solucin encontradas. Para el caso que se viene analizando,
el rbol de objetivos sera el siguiente:
Una vez construido el rbol de objetivos es conveniente revisar las relaciones entre
causas y efectos del problema con los objetivos identificados. Esto se requiere para
identificar posibles inconsistencias que ms adelante puedan dificultar la puesta en
marcha del programa de generacin de empleo (ver Anexo 5).
d. Identificacin de las alternativas de solucin al problema
La identificacin de las alternativas de solucin parte de la correcta formulacin
de las causas del problema y del anlisis de los objetivos. Es decir, atacando las
races del problema se pueden minimizar o anular los efectos negativos del proble-
ma identificado.
En trminos generales, cada alternativa identificada puede transformarse pos-
teriormente en un programa de generacin de empleo. Ahora bien, es conveniente
aclarar que al elaborar el rbol de problemas, seguramente se encontrarn alterna-
tivas de solucin que no tengan relacin directa con el mercado de trabajo. En este
Grfico 4
RBOL DE OBJETIVOS: DESEMPLEO JUVENIL
DISMINUCIN DEL
DESEMPLEO JUVENIL
Centros
educativos
suficientes
Baja tasa de
desempleo del
jefe de hogar
Fortalecimiento
de la cultura
empresarial
Reduccin de las
pandilllas y de
los ndices de
drogadiccin
Incremento de
las tasas de
retencin
escolar
Retencin de la
poblacin joven
en el municipio
82
caso, cada una de esas alternativas de solucin debe ser incluida en los sectores
respectivos.
Por ejemplo, en el caso del problema del desempleo juvenil se pueden identificar
las siguientes acciones:
Centros educativos suficientes: Puede resolverse a travs de la construccin
de nuevos colegios o la adecuacin de los existentes, con el propsito de
garantizar la atencin ptima de la poblacin joven del municipio. Esta alter-
nativa pertenece al sector educativo y debe entrar a formar parte del proceso
de planeacin y gestin de dicho sector.
Bajas tasas de desempleo del jefe del hogar: Se pueden abordar a travs del
diseo y puesta en marcha de programas de generacin de empleo para este
segmento poblacional. Estos programas pueden ser de Fomento al empleo
dependiente, Fomento al empleo independiente o Fomento de la empleabili-
dad. De la misma manera, la ejecucin de programas de inversin social en el
municipio puede ayudar a reducir las tasas de desempleo de los jefes cabeza
de hogar del municipio.
Fortalecimiento de la cultura empresarial: En este caso se pueden disear
y poner en marcha programas de apoyo al empleo, tales como promocin
del desarrollo tecnolgico, promocin de asociaciones y concertacin de
alianzas estratgicas, promocin de sectores econmicos alternativos, entre
otros.
Como se puede observar en este caso, la solucin al problema del desempleo
juvenil no solamente implica aplicar una alternativa de solucin que vaya directa-
mente a la poblacin objetivo, sino que se hace necesario intervenir reas diferentes
para, finalmente, impactar de manera adecuada al problema central de la poblacin
juvenil del municipio. Aqu, como se puede apreciar, es necesario intervenir dos
sectores afines: por una parte, el educativo, con la construccin o adecuacin de
los centros educativos: y, por otra, el econmico con la promocin de actividades
productivas claves para que la cultura empresarial pueda fortalecerse apropiada-
mente, de tal manera que genere ms empresas o afiance las existentes.
Teniendo en cuenta lo anterior, el equipo tcnico puede establecer alternativas
de solucin al problema que debern ser evaluadas para decidir finalmente cul de
ellas se convertir en el programa de generacin de empleo que permitir resolver
el problema considerado como prioritario.
83
En el ejemplo que se est desarrollando se pueden identificar al menos tres
alternativas de solucin al problema del desempleo juvenil:
Alternativa 1: Adecuacin de los centros educativos del municipio a travs de
la construccin de nuevas aulas escolares y creacin de la jornada nocturna
en el Colegio Municipal.
Alternativa 2: Capacitacin para el trabajo y montaje de microempresas para
los jefes cabeza de hogar del municipio.
Alternativa 3: Apoyo a la cultura empresarial a travs de talleres de trabajo
con los empresarios del municipio en temas relacionados con las nuevas
tecnologas de la informacin.
e. Seleccin de la alternativa ptima
La seleccin de la alternativa de solucin debe ser realizada de una manera
tcnica, en la cual se deben tener en cuenta los factores econmicos, tcnicos, le-
gales, ambientales y culturales que pueden beneficiar u obstaculizar posteriormente
el desarrollo del programa de generacin de empleo. De la misma manera, es nece-
sario que la alternativa escogida sea pertinente, eficiente y eficaz tanto econmica
como socialmente (Ortegn, 2005, 19).
Para seleccionar la mejor alternativa se deben realizar diferentes anlisis y estu-
dios, tales como
Estudios tcnicos de la situacin, como por ejemplo, rea de estudio, pobla-
ciones objetivo, reas de influencia, demandas y ofertas, etc. En este punto
se sugiere tener en cuenta los diagnsticos de las potencialidades y obstcu-
los al desarrollo local endgeno y del comportamiento del mercado de trabajo
en el municipio (ver punto 4.3.1.1 de este captulo).
Identificar las reas geogrficas prioritarias y las posibles tecnologas que se
podran aplicar en el desarrollo del programa o proyecto de generacin de
empleo.
Analizar los costos y los beneficios en trminos econmicos y financieros de
la puesta en marcha de cada alternativa identificada.
En trminos generales, no existen procedimientos definidos para escoger la me-
jor alternativa de solucin al problema. En las valoraciones se pueden aplicar dife-
rentes criterios tanto cualitativos como cuantitativos. Por ejemplo, se pueden utilizar
criterios cualitativos tales como bueno-regular-malo; alto-medio-bajo, etc. Tambin
84
se puede utilizar la tcnica del semforo, para catalogar cada situacin problemti-
ca. En este caso la Matriz de los Factores del Desarrollo Local Endgeno puede ser
de gran utilidad para la aplicacin de estos criterios (ver Anexo 5).
4.3.2. Nombre del programa
Una vez identificada la mejor alternativa de solucin al problema identificado, es
necesario definir el nombre del programa en funcin del sector econmico o social
que pretende cubrir. En el nombre del programa deben estar claramente definidos
los siguientes elementos:
Grupo poblacional que se va a atender: jvenes, mujeres cabeza de familia,
desplazados, poblacin con discapacidad, entre otros.
Accin concreta que se va a desarrollar: capacitacin para el trabajo, otorga-
miento de microcrditos, asesora tcnica empresarial, etc.
Cobertura geogrfica: Sector urbano, sector rural, vereda, corregimiento, etc.
Por ejemplo: Programa de capacitacin para el montaje de una empresa de pro-
duccin de conservas, realizado para los jvenes entre 18 y 25 aos de la vereda
Silvania del municipio de Macondo.
Es importante tambin incluir en esta parte del programa de generacin de em-
pleo informacin tanto sobre las entidades o dependencias responsables, promoto-
ras y gestoras del programa de empleo como sobre la inclusin del programa en el
Plan Municipal de Desarrollo PMD y su duracin (ver Anexo 5).
4.3.3. Medidas
Estn relacionadas con las alternativas de insercin laboral que se ofrecer a los
grupos poblacionales beneficiarios (ver Anexo 5):
Fomento al empleo dependiente.
Fomento al empleo independiente.
Fomento de la empleabilidad, con base en sus caractersticas sociodemogr-
ficas y econmicas.
Apoyo a la generacin de empleo.
4.3.4. Grupos de poblacin beneficiados
Hace relacin a la identificacin de los grupos poblacionales hacia los cuales se
dirigir el programa. Es importante realizar una sustentacin tcnica con base en lo
identificado en la parte de la seleccin de la alternativa ptima, relacionada con las
85
caractersticas sociodemogrficas y econmicas del mercado de trabajo del muni-
cipio. La seleccin de los grupos poblacionales beneficiarios debe buscar siempre
el mximo beneficio social para el municipio (ver Anexo 5).
4.3.5. Efectos esperados
Exposicin de los efectos positivos y negativos que se podran generar por la
aplicacin del programa. Todo programa social, especialmente de generacin de
empleo, puede originar efectos negativos para el municipio. Por ejemplo, se pueden
crear empresas que utilicen inadecuadamente un determinado proceso productivo,
lo cual puede originar contaminacin ambiental. Es necesario identificar estos efec-
tos y en lo posible cuantificarlos para poder disear las medidas necesarias para su
pronta solucin (ver Anexo 5).
4.3.6. Mecanismos de focalizacin
Los Programas Sociales y en especial los orientados a la generacin de empleo
habitualmente requieren la focalizacin de los beneficiarios, con el propsito de
racionalizar la utilizacin de los escasos recursos disponibles y garantizar el acceso
de los ms necesitados a los beneficios de los programas diseados.
Para realizar un buen proceso de focalizacin se deben tener en cuenta los si-
guientes elementos:
Tener construido un sistema de informacin con las principales variables e
indicadores del mercado de trabajo, poblaciones vulnerables y algunas varia-
bles de carcter sociodemogrfico y econmico, que pueden constituirse en
la lnea de base para el programa.
Haber definido adecuadamente las problemticas y las posibles alternativas
de solucin.
En trminos generales, la focalizacin permite seleccionar las prioridades de
atencin pblica en funcin de los recursos disponibles y de acuerdo con la selec-
cin tcnica de las alternativas de intervencin social, por ejemplo en educacin,
salud, vivienda y generacin de trabajo, entre otras, con el propsito de dirigirlos
a los grupos de poblacin ms vulnerables del municipio. La focalizacin tambin
permite seleccionar los mecanismos adecuados de planeacin, seguimiento y eva-
luacin permanente de los programas, con el fin de determinar el impacto social de
la aplicacin de dichos programas (ver Anexo 5).
86
4.3.6.1. Modalidades de la focalizacin
Existen diferentes alternativas para focalizar los grupos de poblacin sujetos de
la atencin de los programas de generacin de empleo; entre las ms importantes
se tienen las siguientes:
Focalizacin por hogares o individuos: En esta modalidad se tienen en cuenta
factores tales como las condiciones sociodemogrficas (edad, sexo, educa-
cin, vivienda, desempleo), condiciones econmicas (PIB), condiciones de
pobreza (NBI, ICV, Ginni, Lnea de Pobreza, IDH) y procesos de autoseleccin
(discapacitados, desplazados).
Focalizacin por reas geogrficas: Se tienen en cuenta factores como los
hogares o individuos situados en zonas geogrficas con determinados pro-
blemas socioeconmicos (pobreza, violencia), sectores con mayores posi-
bilidades de desarrollo o con menor capacidad para insertarse productiva-
mente; tambin se pueden disear matrices de prioridades en las cuales se
identifiquen conjuntos de indicadores que, ponderadamente, permitan deter-
minar los sectores del municipio que podran ser sujetos de la atencin del
programa de generacin de empleo.
4.3.6.2. Criterios de acceso de los beneficiarios
Una vez identificadas las modalidades de focalizacin se debern construir los
mecanismos de acceso a los beneficios del programa. En este punto es importante
recordar que los recursos disponibles son limitados y que se requiere generar el
impacto positivo ms fuerte en la poblacin del municipio, lo cual implica disear
mecanismos tcnicos de seleccin de los beneficiarios que, seguramente, pueden
excluir a algunas personas (ver Anexo 5).
Existen, al menos, cuatro formas para determinar el acceso de los beneficiarios
a los programas de generacin de empleo:
Atender al que llega primero: Con este criterio se pretende generar una se-
leccin fundamentada en el orden de llegada y registro de los potenciales
beneficiarios del programa.
Dar preferencia a quienes tienen menores necesidades: Se pueden disear
programas de generacin de empleo que beneficien prioritariamente a los
sectores de la poblacin que en un momento determinado pueden tener ma-
yores posibilidades de superacin de la problemtica. Por ejemplo, de entre la
poblacin desempleada del municipio se puede escoger a los que tienen ni-
87
veles de educacin secundaria o superior completos, con lo cual se garantiza
que los procesos de capacitacin para la puesta en marcha de una empresa
se reduzcan y con ello se optimice la utilizacin de los recursos disponibles.
Dar prioridad a los ms necesitados: Si en el proceso de identificacin de
las problemticas y la construccin de los diagnsticos de la situacin del
mercado de trabajo se concluye que determinados sectores de la poblacin
se encuentran en una situacin de vulnerabilidad socioeconmica grave, es
indispensable que el programa de generacin de empleo se concentre en la
atencin prioritaria de estos sectores de poblacin, con el fin de disminuir las
presiones sociales sobre las decisiones de la poltica pblica.
Segmentacin poblacional: Los programas de generacin de empleo se pue-
den disear en funcin de determinados sectores de la poblacin; por ejem-
plo: atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento o poblacin con
algn grado de discapacidad. De la misma manera, se puede atender priorita-
riamente a los grupos tnicos existentes en el municipio.
A continuacin se presenta un ejemplo de la focalizacin del programa de sub-
sidios al desempleo (Ley 789 de 2002):
Cuadro 3
FOCALIZACIN DEL PROGRAMA DE SUBSIDIOS AL DESEMPLEO
POBLACIN
BENEFICIARIA
MODALIDAD
DE FOCALIZACIN
CRITERIOS
DE ACCESO
Hogares con jefes
cabeza de familia
desempleados
Focalizacin por hogares:
Jefes cabeza de familia des-
empleados con vinculacin
anterior a Cajas de Compen-
sacin Familiar CCF
Atender al que llega primero
Focalizacin por hogares:
Jefes cabeza de familia des-
empleados sin vinculacin
anterior a Cajas de Compen-
sacin Familiar CCF
1) Atender al que llega pri-
mero, y 2) dar prioridad a los
ms necesitados (artistas,
deportistas, escritores y
posteriormente a la poblacin
desempleada en general).
88
Como se puede observar, la modalidad de focalizacin se concentra en los hoga-
res con jefes cabeza de familia desempleados y dentro de ellos se tienen en cuenta a
los que estuvieron empleados al menos un ao durante los ltimos tres (con vincula-
cin anterior a Cajas de Compensacin Familiar) y posteriormente a los que no tienen
esta condicin (sin vinculacin anterior a Cajas de Compensacin Familiar).
En relacin con los criterios de acceso, se atiende al que llega primero; en este
caso las Cajas de Compensacin Familiar llevan un registro exhaustivo de cada uno
de los potenciales beneficiarios que cumplan con la condicin exigida en la moda-
lidad de focalizacin (jefe cabeza de familia desempleado); en la medida en que se
dispone de los recursos necesarios se van otorgando los subsidios as hasta que
se beneficie el ltimo registrado.
En el caso de los desempleados sin vinculacin anterior a Cajas de Compen-
sacin Familiar, se exige que, adems, renan condiciones de vulnerabilidad es-
peciales; por ejemplo: ser escritor, deportista o artista. Una vez que se atienda
a este segmento de poblacin, los recursos disponibles se orientan a los dems
desempleados.
4.3.7. Cobertura geogrfica
Descripcin de la extensin del programa en su cubrimiento geogrfico (urbano,
rural, localidad, vereda) (ver Anexo 5).
4.3.8. Recursos estimados y fuentes
Se deben identificar con claridad el monto total de programa, las fuentes de
recursos (pblicos, privados) y sus diferentes modalidades (financieros, apoyo tc-
nico, apoyo logstico, etc.) y su duracin en el tiempo (ver Anexo 5).
En este punto es importante disear un flujo de recursos por el tiempo que dura-
r el programa en el municipio y las fuentes posibles de financiacin (municipales,
departamentales, nacionales e internacionales).
4.3.9. Mecanismos de coordinacin interinstitucional
Los programas de generacin de empleo deben identificar con claridad las al-
ternativas de coordinacin interinstitucional pblica, privada y comunitaria que se
establecern para su desarrollo pleno y articulado. Esto permitir la construccin
de una ruta de acceso a los beneficios y recursos del programa.
En este punto es necesario identificar con claridad el tipo de coordinacin formal
o informal que se establecer (convenio, agenda de trabajo, norma, etc.), la dura-
89
cin en el tiempo, el tipo de compromiso (financiero, tcnico, logstico, humano,
etc.), la dependencia y el funcionario responsables (ver Anexo 5).
4.3.10. Mecanismos de seguimiento y evaluacin
Es necesario identificar los mecanismos tcnicos de seguimiento y evaluacin
que se adoptarn para determinar el impacto social del programa en la poblacin del
municipio; esto implica determinar, por ejemplo, el tipo de evaluacin de impacto
que se utilizar.
a. Indicadores
En este sentido se deben tener en cuenta, en primer lugar, los indicadores que
facilitarn la informacin necesaria y suficiente para identificar los avances del pro-
grama de generacin de empleo y, en segundo lugar, los medios para verificar que
dichos indicadores se puedan medir de manera oportuna.
Con el propsito de generar un seguimiento continuo al desarrollo del programa
de generacin de empleo, es necesario construir unos indicadores mnimos. En el
cuadro 4 presenta una propuesta para tal fin.
Los medios de verificacin estn relacionados con las fuentes de informacin
que ser necesario consultar para construir los indicadores. En este caso, se pue-
den identificar, al menos, dos fuentes de informacin que es necesario tener en
cuenta al momento de disear los indicadores:
Fuentes externas: Por ejemplo, las Encuestas de hogares del DANE para
construir los indicadores relacionados con el mercado de trabajo, los censos
de poblacin del DANE y fuentes especializadas tales como Cmaras de Co-
mercio, Gremios de empresarios, etc.
Fuentes internas: Estn relacionadas con la informacin que se puede obtener
de las diferentes dependencias de la Alcalda y que pueden ayudar a la cons-
truccin de los indicadores. As mismo, el propio programa de empleo es una
fuente de informacin para construir indicadores claves, especialmente los
relacionados con los indicadores de logro y de gestin.
El proceso de construccin de los indicadores es un paso muy importante en
el diseo del programa de generacin de empleo, por ello se deben tener en cuenta
las siguientes recomendaciones:
Es necesario identificar las instituciones externas o dependencias de la alcal-
da que pueden proveer la informacin necesaria para la construccin de los
indicadores.
90
Cuadro 4
CONSTRUCCIN DE INDICADORES
INDICADORES
TIPOS DE
INDICADORES
DESCRIPCIN EJEMPLOS
Indicadores
de contexto
Indicadores de
base.
Indicadores de
acceso o de
demanda.
Hacen parte del esquema de pla-
neacin estratgica del programa, y
su objetivo es servir como puntos
de partida para el proceso de dise-
o del programa.
Tasa de desempleo.
Tasa de ocupacin.
Indice de Calidad de
Vida ICV.
Indicadores
de logro,
de xito
o de resultado
Indicadores de
producto.
Indicadores de
efecto.
Indicadores de
impacto.
Miden los productos, efectos e
impactos obtenidos como resultado
de las actividades desarrolladas a
partir de los insumos disponibles y
procesos gestionados.
Total capacitaciones
empresariales.
Nmero total de crdi-
tos otorgados.
Nmero total de empre-
sas creadas.
Indicadores
de gestin
Indicadores de
insumo.
Indicadores de
proceso.
Hacen parte del esquema de segui-
miento del programa. Se denominan
tambin indicadores internos. Per-
miten medir el desarrollo de activi-
dades tales como tareas, activida-
des y recursos fsicos, financieros y
de talento humano.
Total de cursos ejecu-
tados sobre el total de
recursos programados.
Construccin de rutas
de acceso a beneficios.
Indicadores
de estrategia
Estos indicadores se incluyen como parte de todo el
sistema de planeacin, seguimiento y evaluacin del
programa. Y pueden ser construidos sobre los siguien-
tes aspectos: grado de pertinencia y sostenibilidad
(financiera, administrativa, comunitaria y ecolgica) y
grado de equidad, desarrollo humano, apropiacin y
participacin.
Disminucin de los gra-
dos de contaminacin
ambiental.
Acceso de la mujer al
mercado laboral.
Fuente: Esta investigacin, con base en Quintero (1998).
91
Se debe tener claro el tipo de indicador que se va a construir y la forma como
se puede interpretar o analizar. En este caso conviene recordar que existen
diversos tipos de indicadores. Por ejemplo, las tasas, proporciones, razones
y probabilidades tienen diferentes formas de interpretacin.
Generalmente, las tasas se pueden considerar como los cocientes que resul-
tan de dividir un nmero de acontecimientos sucedidos durante un periodo
de tiempo (un flujo) por la poblacin media existente durante ese periodo (un
stock). Por ejemplo, la Tasa Global de Participacin TGP relaciona un flujo
poblacional, la Poblacin Econmicamente Activa PEA con un stock, la
Poblacin en Edad de Trabajar PET.
Por su parte, las proporciones son cocientes que resultan de dividir un sub-
conjunto por el conjunto total en que est incluido. Por ejemplo, la tasa de
desempleo, en estricto sentido, es una proporcin, ya que resulta de dividir
la Poblacin Desempleada PD entre la Poblacin Econmicamente Activa
PEA. La poblacin desempleada es un subconjunto de la PEA.
Las razones se pueden considerar como aquellos cocientes que resultan de
dividir dos conjuntos o subconjuntos distintos que no tienen elementos co-
munes. En este caso, el nmero de habitantes por kilmetro cuadrado, o
densidad de poblacin, es una razn.
Finalmente, las probabilidades pueden interpretarse como aquella relacin
numrica entre los sujetos susceptibles de experimentar un determinado fe-
nmeno (poblacin) y los fenmenos efectivamente acontecidos despus de
pasado cierto tiempo. Por ejemplo, el nmero de personas que se pueden
capacitar en emprendimiento empresarial divididos por el nmero total de
personas que se inscribieron al inicio del programa de generacin de empleo
puede considerarse como una probabilidad.
b. Mecanismos de evaluacin
Los programas de generacin de empleo deben proponerse desde el inicio la
realizacin de una evaluacin de impacto que permita medir con claridad el verda-
dero impacto del programa en la poblacin del municipio.
Para tal efecto se pueden implementar diversos mtodos de evaluacin de im-
pacto. Entre los principales se pueden mencionar los siguientes:
92
Evaluacin ex ante: Se realiza una evaluacin de la situacin actual de la
poblacin beneficiaria, lo cual permite construir una lnea de base del pro-
grama.
Evaluacin concurrente: Se efecta durante el desarrollo del programa, con
el propsito de controlar los resultados obtenidos. Para tal efecto, se toma un
grupo de control y un grupo objetivo.
Evaluacin ex post: Se aplica una vez haya culminado el programa, con el
propsito de determinar sus efectos de aplicacin en la poblacin benefi-
ciaria.
Conceptos claves
Generacin de empleo, mecanismos de focalizacin, criterios de focalizacin,
indicadores del mercado de trabajo, evaluacin de impacto, componentes tcnicos
de los programas de generacin de empleo.
Taller de trabajo
Con base en lo expuesto en este captulo, en el captulo 1 y en el Anexo 5, desa-
rrolle el siguiente taller de trabajo:
Disee un programa de fomento del empleo independiente que se proponga
apoyar con capacitacin y microcrditos a la poblacin joven del municipio.
El programa debe tener los elementos tcnicos expuestos en el punto 4.3 de
este captulo.
MMinisterio de la Proteccin Social MMinisterio de la Proteccin Social
93
Propuesta de formatos de un programa
Anexo 5

REPBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO DE ______________________
MUNICIPIO DE ____________________________
1. NOMBRE DEL PROGRAMA: ________________________________________________________________________________________
INSTITUCIN O DEPENDENCIA RESPONSABLE: _______________________________________________________________________
E-mail Telfono
Incluido en Plan Municipal de Desarrollo: S ___ No ___ Ao de Inicio: _______ Ao de Finalizacin _______
INSTITUCIN O DEPENDENCIA PROMOTORA: ________________________________________________________________________
Nivel: Nacional ___ Departamental ___ Municipal ___ Carcter: Pblica ___ Privada ___ ONG ___
E-mail Telfono
INSTITUCIN O DEPENDENCIA GESTORA: ___________________________________________________________________________
Nivel: Nacional ___ Departamental ___ Municipal ___ Carcter: Pblica ___ Privada ___ ONG ___
E-mail Telfono
2.1. DIAGNSTICO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS AL DESARROLLO LOCAL
2.2. DIAGNSTICO DE LA VARIACIN DEL MERCADO DE TRABAJO
2.3. IDENTIFICACIN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS
Directos Indirectos Expectativa Fuerza Resultante
CONTACTOS:
Nombres y Apellidos Cargo Direccin
2. FUNDAMENTACIN DEL PROGRAMA
CONTACTOS:
CONTACTOS:
Tipos de Actores
Beneficiarios
Rol frente al programa
Posicin frente al programa
(pasa...)
94

2.4. ANLISIS DEL PROBLEMA: CONSTRUCCIN DEL RBOL DE PROBLEMAS
2.5. ANLISIS DEL PROBLEMA: ANLISIS DE OBJETIVOS
2.6. SELECCIN DE LA ALTERNATIVA PTIMA
No. Criterio 1 Criterio 2 Criterio 3 Criterio n...
ALTERNATIVAS
Nombre
VALORACIN PONDERACIN
FINAL
FIN 1 FIN 2 FIN n...
CAUSA 1 CAUSA 2 CAUSA n...
PROBLEMA
EFECTO 1 EFECTO 2 EFECTO n...
PRPOSITO U OBJETIVO
CENTRAL
ACTIVIDAD 1 ACTIVIDAD 2 ACTIVIDAD n...
2. FUNDAMENTACIN DEL PROGRAMA
(pasa...)
95

3.1. FOMENTO AL EMPLEO DEPENDIENTE
Otros
3.2. FOMENTO AL EMPLEO INDEPENDIENTE
Otros
3.3. FOMENTO DE LA EMPLEABILIDAD
Otros
3.4. APOYO AL EMPLEO
Otros
POBLACIN BENEFICIARIA TOTAL ZONA URBANA ZONA RURAL
MODALIDAD DE FOCALIZACIN POBLACIN BENEFICIARIA CRITERIOS DE ACCESO
6. COBERTURA GEOGRFICA
GRUPOS POBLACIONALES
BENEFICIARIOS
TIPOS DE APOYOS
4. EFECTOS ESPERADOS
NEGATIVOS
BENEFICIARIOS
TIPOS DE APOYOS
TIPOS DE APOYOS
BENEFICIARIOS
Empleo autnomo Desarrollo Local Microcrditos - Capacitacin
Orientacin y formacin Capacitacin y experiencia Intermediacin laboral
3. MEDIDAS Y GRUPOS DE POBLACIN BENEFICIARIOS
Incentivos para contratacin
privada
Programas pblicos con
entidades privadas
Programas de colaboracin
social
EFECTOS POSITIVOS
5. MECANISMOS DE FOCALIZACIN
Formacin para el trabajo Desarrollo tecnolgico
Sectores econmicos
alternativos
BENEFICIARIOS
TIPOS DE APOYOS
(pasa...)
96

7.1. RECURSOS TOTALES (Millones de pesos)
Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6 Total
Pblicos
Privados
Cooperacin internacional
TOTAL
7.2. RECURSOS PBLICOS (Millones de pesos)
Nacionales
Departamentales
Municipales
TOTAL
7.3. RECURSOS PRIVADOS (Millones de pesos)
Financieros
Logsticos
Capacitacin y asesora
Otros
TOTAL
7.4. RECURSOS DE COOPERACIN INTERNACIONAL (Millones de pesos)
Asesora tcnica
Financieros
Materiales
Otros
TOTAL
Tipo de
coordinacin
Duracin en el
tiempo
Dependencia
responsable
Persona
responsable
Contacto
Ao 1 Ao 2 Ao n... Resultado final
Diferencia
entre inicial y
final
Indicadores de contexto
Indicadores de gestin
Indicadores de estrategia
ENTIDADES INVOLUCRADAS Tipo de Compromisos
9. MECANISMOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN
Tipos de indicadores
Inicial o lnea
de base
Meta final
Intermedios Evaluacin
Indicadores de logro
8. MECANISMOS DE COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL
Tipos de recursos de
cooperacin internacional
DURACIN DEL PROGRAMA
Tipos de recursos privados
Tipos de recursos pblicos
7. RECURSOS ESTIMADOS Y FUENTES
Fuente de los recursos
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