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Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.

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RESENHAS
GOUVA, G.P. Burocracia e elites burocrticas no Brasil. So Paulo:
Paulicia, 1994. 320 p.
Esta obra, originalmente apresentada como tese de doutorado no Instituto
de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp, tem como foco de anlise um
importante segmento da burocracia estatal: a chamada tecnocracia da rea
econmica em momento crucial da transio poltica brasileira, entre 1983 e
1987, quando foi concebida e implementada importante reforma no sistema
financeiro do Pas. Naquela oportunidade, seguindo o receiturio do Fundo
Monetrio Internacional, o Brasil procurava, a duras penas, equilibrar as
suas contas no tocante ao balano de pagamentos, mas nem de longe
controlava o ritmo inflacionrio sempre crescente. O dficit pblico, como
sempre, eterno vilo do processo inflacionrio, j era responsabilizado pela
crise, s que os principais agentes causadores alegados eram os mecanismos
institucionais do Oramento Monetrio Nacional e da Conta
Movimento.
Como bem recorda a Autora, o oramento monetrio era uma operao
contbil para cobrir gastos governamentais de origem diversa, que no
passavam pelo crivo do Congresso nem pela fiscalizao do Tribunal de
Contas da Unio, sendo apenas submetido ao Conselho Monetrio Nacional.
Tais gastos incluam: crdito subsidiado agricultura e exportao;
financiamento das compras de produtos agrcolas, amparado nas polticas de
preos mnimos e de estoques reguladores; intervenes nas polticas de
caf, trigo e acar; cobertura do dficit da Previdncia Social; cobertura da
inadimplncia dos emprstimos externos com aval do Tesouro Nacional; e
operaes de crdito comercial e industrial, alm de emprstimos de
liquidez ou de mercado aberto.
A conta movimento, criada em 1964, quando Roberto Campos e Otvio
Gouveia de Bulhes comandavam a rea econmica, conferia ao Banco do
Brasil a funo de autoridade monetria, ou seja, de agente financeiro do
Tesouro, tendo como principais instrumentos a caixa de amortizao e a
carteira de redescontos. Nessas condies, como explica Fbio Villares,
citado pela Autora na p.135, toda a vez que os cheques emitidos conta do
Tesouro Nacional ultrapassavam o valor dos seus depsitos no Banco do
Brasil, este concedia-lhe automaticamente um emprstimo, operao que no
segundo momento exigia a emisso de papel moeda. A conta movimento
objetivava registrar os pagamentos e recebimentos do Banco do Brasil, por
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conta dos servios realizados em transaes com o Banco Central recm-
criado, que no dispunha de recursos prprios, seja patrimoniais, seja
financeiros ou de custeio, para fazer face s suas despesas administrativas.
Ocorre que os saldos credores que deveriam ser recolhidos diariamente ao
Banco Central jamais o foram, de modo que essa conta transformou-se numa
fonte automtica de suprimento de recursos para custeio de operaes do
interesse da poltica econmica governamental ou do prprio Banco do
Brasil. Tal situao, que perdurou por duas dcadas, entre 1965 e 1985,
inviabilizava o cumprimento por parte do Banco Central de sua tarefa de
controlar a execuo da poltica monetria do Pas, do mesmo modo que
tornava letra morta o poder de autoridade monetria do Conselho Monetrio
Nacional.
Prenunciava-se o ocaso do regime militar, e a mesma burocracia que
engendrara esses artifcios ou, no mnimo, fora conivente com eles,
comeava a reagir, preconizando um novo desenho institucional que
eliminasse tais distores, em nome da racionalidade tcnica e do interesse
nacional; qui mais preocupada com a possibilidade de uso desses
instrumentos pela nova equipe econmica que haveria de se instalar no
poder, provavelmente dentro de nova correlao de foras resultante do
movimento de redemocratizao do Pas.
Foi assim que as elites burocrticas da rea econmica, sob a liderana
do ento Secretrio Geral do Ministrio da Fazenda, Mailson da Nbrega,
organizaram informalmente um grupo de trabalho, depois oficializado, em
1994, com o nome de Comisso para o Reordenamento das Finanas
Pblicas, instituda pelo voto n
o
283/84 do Conselho Monetrio Nacional.
nesse contexto que a Autora desenvolve a sua investigao,
didaticamente relatada em trs partes: na primeira, define o seu problema de
pesquisa (na qual a questo terica levantada a da autonomia relativa da
burocracia estatal) e enfoca os desafios conceituais, metodolgicos e
substantivos da pesquisa; na segunda, analisa a gnese e as transformaes
da burocracia econmica no Brasil, tendo como moldura a construo do
Sistema Financeiro Nacional; finalmente, no terceiro bloco, tm-se a
essncia da pesquisa, suas concluses e seus desdobramentos, na qual
retratrada a ao da burocracia econmica governamental no episdio da
reforma do sistema financeiro do Pas na dcada de 80.
Para chegar a tanto, Gilda Portugal analisa o espao de poder da
burocracia econmica governamental, perscrutando a sua lgica de ao no
aparelho do Estado. Um caminho j trilhado por outros, como ela prpria
admite, mas com a particularidade de examinar o processo a partir da prtica
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dessa elite burocrtica e ancorada em trs premissas bsicas: 1) o poder
burocrtico definido por uma tenso entre limites e interesses localizados
dentro e fora do Estado, ou seja, interesses pblicos e privados que a
burocracia procura interligar; 2) a despeito desses limites, a burocracia
movida por uma lgica prpria para atingir os seus objetivos; e 3) somente
por intermdio da anlise de situaes concretas que se pode compreender
melhor este processo.
Renunciando deliberadamente a qualquer pretenso de construo
terica, ainda que no se furte a uma sincrise da literatura pertinente para
fundamentar as trs premissas que orientam o seu estudo, a Autora assume
que na escolha desse caminho estamos optando por no tratar de discusses
importantes e que so objeto de muitas controvrsias e que a no-
discusso dessa questo faz parte da idia, esta com as inevitveis
conseqncias tericas, de que se avana mais no conhecimento da realidade
atravs da anlise de situaes concretas (p.26). primeira vista, esta
observao pode parecer uma postura francamente fenomenolgica de quem
evita o trnsito pelo terreno do controverso e irregular, ou que, a pretexto de
no distorcer a realidade, comparece mesma desprovido de qualquer
formulao terica. Mas no bem assim. Ela constri o seu objeto de
pesquisa na primeira parte do livro, fugindo, bem verdade, ao
questionamento que identifica os beneficirios de uma dada poltica pela
ao de atores coletivos, mas formulando questes importantes a respeito
dos recursos polticos disponveis burocracia econmica estatal brasileira,
na transio entre o regime autoritrio e a redemocratizao iniciada na
Nova Repblica, levando em conta os limites impostos pela estrutura de
dominao imperante naquela conjuntura. Questiona tambm a origem das
contradies e os conflitos dentro dessa burocracia, buscando encontrar a
lgica de ao da mesma, em funo dos espaos de poder que, dentro de
uma situao capitalista determinada, muda de uma conjuntura para outra.
Para responder a essas questes, Gilda Portugal resgata criticamente a
viso clssica weberiana, e agrega a contribuio de muitos
contemporneos, a exemplo de Offe e Poulantzas
1
.

Em Weber vai buscar a
noo de racionalidade burocrtica, indispensvel no desenvolvimento do
capitalismo, no que respalda a anlise descritiva do seu estudo emprico. Em
Offe, o carter classista das polticas do Estado, para desvendar as relaes

1
Aqui ela recorre a Oszlak (Teora de la burocracia. Buenos Ayres: Paids. 1984. p.253),
para quem a falta de fronteiras conceituais neste campo de estudo tem levado ao
sincretismo, no seu modo de ver, a nica aproximao vivel para captar a complexidade do
fenmeno burocrtico estatal.
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de poder e de como isso afeta a burocracia enquanto agente e parte dos
interesses de uma sociedade, e no simplesmente como agente de controle a
servio da classe dominante. De Poulantzas, retoma o conceito de autonomia
relativa, trabalhado nas condies do Estado brasileiro por Luciano Martins,
que admite no ser a autonomia relativa da burocracia, em face da classe
dominante, que a torna agente histrico de transformao, mas sim a
autonomia da dimenso poltica face s demais instncias da estrutura
social (p.51). neste referencial terico que ela procura respaldo para a
compreenso do espao de poder da burocracia brasileira e de sua lgica de
ao, trabalhando a hiptese de que, em determinados momentos, a
burocracia governamental da rea econmica exerceu alguma autonomia de
ao, embora esbarrada em condicionantes estruturais que lhe impuseram
limites. Entretanto, como essas injunes estruturais no seriam os nicos
determinanrtes da ao burocrtica, haja vista os conflitos de interesses que
permeiam essa ao dentro e fora do Estado, sempre houve espao para o
exerccio do poder burocrtico.
Embasada nessa orientao terica, a Autora realiza, com sucesso, um
trabalho de campo amplo e exaustivo, cujo produto um excelente relato da
gnese e da evoluo da burocracia econmico-financeira no Brasil e sua
ao destacada na reforma do sistema financeiro. Consegue mostrar, com
clareza, o problema da autonomia relativa da burocracia, enquanto categoria
social, a partir do entendimento de que o seu espao de poder no um dado
estabelecido, mas definido em situaes e momentos especficos das
relaes entre Estado, sociedade e economia. Neste particular, distancia-se
da postura de Bresser Pereira, que, no incio da dcada de 80, empolgou-se
com a tese da emergncia de uma nova classe social, a tecnoburocracia,
tendo como sistema econmico correspondente o assim chamado modo
estatal de produo, que seria diferenciado do modo de produo
capitalista.
2
Finalmente, a Autora detecta que os interesses ltimos da burocracia
pblica so comuns aos dos demais grupos dominantes da sociedade
capitalista, ou seja, a manuteno e reproduo das condies da
acumulao privada, da qual depende. Por conseguinte, admite a existncia
de uma relao de interdependncia entre a burocracia estatal e os demais

2
Esta tese, to ousada quanto de difcil sustentao, foi duramente criticada por Arthur
Giannotti (Alm do capitalismo?) e por Luiz Lima e Luiz Belluzzo (O capitalismo e os
limites da burocracia). In: BRESSER PEREIRA. A sociedade estatal e a
tecnoburocracia. So Paulo: Brasiliense, 1981.
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segmentos dominantes, relaes estas desenvolvidas de forma contraditria
e conflituosa. Esta tenso no desaparece nunca, mas modifica-se de uma
conjuntura para outra, dentro da mesma situao capitalista.
Na dcada de 70, Ralph Milliband
3
j mostrava como a interveno do
Estado na vida econmica de um pas enseja a interao cada vez maior dos
burocratas estatais com o empresrio privado. A postura francamente
conservadora dos altos funcionrios governamentais seria uma decorrncia
dessa proximidade com o mundo empresarial, para no dizer do
comprometimento real com segmentos de capitais aos quais devem lealdade.
Um forte indcio dessa simbiose pode ser constatado mediante a anlise
criteriosa do intercmbio freqente de pessoal tecnoburocrtico que passa
do quadro das empresas privadas para a administrao pblica e vice-versa.
Entretanto, esse aspecto no foi privilegiado pela Autora, na anlise
emprica da reforma institucional preconizada pela elite burocrtica
brasileira, que props o reordenamento das finanas pblicas, nos anos 80.
Que grupos de interesse se beneficiariam ou deixariam de se beneficiar,
mais diretamente, das reformas propostas, e em que medida a alta burocracia
estatal financeira estaria relacionada com tais grupos? Em nenhum momento
a Autora props-se a realizar essa discusso, preferindo outra vertente
analtica, o que merece a compreenso do leitor, mas certamente no a isenta
da cobrana dos crticos mais radicais. De fato, no seu estudo, faz falta a
anlise das eventuais ligaes e comprometimentos dessa elite burocrtica
com os grupos privados em competio na sociedade, cujos efeitos afloram
no interior do aparato do Estado. Poder-se-ia hipotetizar que, nas demarches
do episdio estudado, tivesse havido muito mais que uma luta engenhosa
para preservar o interesse pblico da ao clientelstica dos polticos que
retomariam o poder, ou a atitude racional de estabelecer o controle da
sociedade sobre os atos do governo. Por trs de tudo poderia estar a
preocupao em no deixar que os novos ocupantes dos postos
governamentais, nas esferas poltica e econmica, pudessem utilizar os
instrumentos flexveis da conta movimento e oramento monetrio com
outros propsitos, beneficiando grupos de interesse diferentes daqueles que
os atuais ocupantes representavam, ou mesmo segmentos sociais excludos
que poderiam emergir da nova correlao de foras.
Voltando questo da alternncia dos tecnoburocratas da administrao
privada nos altos postos da administrao pblica, somente nos ltimos anos

3
Ver Milliband, R. O Estado na sociedade capitalista. Rio de Janeiro: Zahar, 1972.
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a sociedade vem despertando para os efeitos danosos dessa prtica que se
tornou lugar comum na rea financeira. Afinal, no apenas a competncia
profissional que explica os motivos pelos quais tais atores transitam com
tanta desenvoltura, ora na burocracia estatal, ora na burocracia de
organizaes privadas do capital financeiro. As conseqncias de tal
movimentao no envolvem apenas questes ticas, mas tambm a
apropriao e multiplicao de fortunas da noite para o dia, envolvendo
bilhes de dlares do contribuinte, decorrente do uso de informaes
privilegiadas e do trfico de influncias. Quem se der ao trabalho de
verificar os antecedentes profissionais dos ocupantes dos mais altos cargos
pblicos na esfera econmica e financeira vai perceber como este entra-e-
sai configura uma ciranda em que os atores entram ministros, secretrios
gerais, presidentes e diretores de bancos e de empresas estatais, e saem
empregados de grandes grupos privados, donos de empresas de consultoria,
scios, consultores ou diretores de bancos privados e vice-versa.
4
Para concluir, registram-se alguns senes de reviso do texto que no
comprometem a essncia, mas atrapalham os leitores que costumam conferir
as fontes bibliogrficas para anlise mais aprofundada. So casos de autores
citados que no aparecem na bibliografia, a exemplo de Cardoso (1993), na
p.63; Cardoso de Mello (1988), na p.66; Gerth & Mills (1982), na p.78;
Oliveira (1985), na p.135 e 159; e Parente & Calabi (1990), na p.199. So
pequenos detalhes que no diminuem o valor da obra, que sem dvida ser
referncia obrigatria para os estudiosos da temtica.
Cyro Mascarenhas Rodrigues
EMBRAPA-SSE

4
Exemplos nominais desse vaivm de burocratas, o leitor encontrar na edio n
o
11, ano 28,
de 15 de maro de 1995, da revista Veja, e na edio de 27 de agosto de 1995 do Correio
Braziliense.

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