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OBJETIVOS V ALCANCES DEL CONTROL
DEL GASTO PUBLICO
. Ernst Heuer
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I tema es: "Las Metas y Alcances del Control del Gasto
Pblico", y quiero hacer mencin en que el ciudadano
debe tener plena confianza en la Administracin Pblica; noso
tros tambin perseguimos esta meta en la poltica del estado
pero, en Alemania, esta meta tiene un aspecto un poco diferen
te, en mi pas no se trata de obtener la confianza sobre las ac
tuaciones que hemos detectado, ms bien se trata de conservar
la confianza, nosotros tenemos una administracin que est fun
cionando pero sabemos que si la administracin no es controlada
constantemente, puede corromperse, puede deteriorarse, tam
bin los alemanes son seres humanos comunes y corrientes y_no.
^son inmunes a tentaciones-pecuniarias o de poder. En Alemania,
quiz en este aspecto,- hy una mayor necesidad de no desilu
sionar la confianza de los ciudadanos porque son sumamente
sensibles. En Alemania un slo suceso, o sea que si se descubrie
ra la corrupcin de un slo ministro, sto sera realmente una
crisis de estado, no solamente una crisis que se ve en la prensa,
realmente una crisis de estado porque la gente dira: nuestro
sistema democrtico est afectado, no funciona; nuestro ciuda
dano es sumamente delicado, est acostumbrado a tener una
buena administracin y, por lo tanto, reacciona en forma muy
sensible si algo ocurre fuera de lo comn.
El segundo aspecto de poltica que nosotros perseguimos
i con nuestras auditoras y nuestros controles, es que contribu-
t
64 FUNCIONES. OBJETIVOS V METODOS DE LAS CONTRA LORIAS
yamos a que se conserve el estado de derecho, no s exactamente
cmo se hace aqu en Mxico pero, en mi pas, tenemos nn
.S&lado de derecho; es decir, la administracin t iene que atenerse
muy estrictmerft a la legislacin y. el .ciudadano pued estT
seguro den^"la'gffirmst iici n no le est quitando ms_djnero
d l~uuc establece la ley. y que l recibe, a cambio, exactamente
todo lo que estipula la ley^de tal manera que realmente queda
asegurado que cualquier ciudadano tenga el derecho de apelara
los tribunales correspondientes si hubo alguna violacin de
alguna ley. El puede acudir ante un tribunal de carcter adminis
trativo, pero sto no es suficiente en la administracin moderna,
porque muchas veces los ciudadanos no pueden estar seguros
sobre si sus derechos son respetados porque la situacin es com
pleja en materia legislativa; por ejemplo: si a m me envan una
liquidacin fiscal o sea me indican los impuestos que tengo que
declarar, me es muy difcil entenderlo, lo mismo se da cuando
se demanda a los jubilados; en todos estos trmites hay que apli
car tantas modalidades que al ciudadano comn y corriente le
cuesta mucho trabajo entenderlo. En estos casos nosotros trata
mos de ayudar al ciudadano haciendo que realmente se cumplan
sus derechos.
El t er cer aspecto de poltica es que, a travs de nuestros
.conimjes. y auditoras, traTirngs de~lograr una adminisjradrL
ahorrativa y moderna;.nosotros somos una nacTrTindustriali-
zada muy moderna y esta nacin necesita de una infraestructura
adecuada. La economa solamente puede funcionar, en la me
dida en que son efectivas y eficientes las circunstancias que
plantea la situacin de mi pas. Adems, en Alemania, hay mu
chas funciones qe lleva a cabo el Estado a favor del ciudadano,
algunos dicen que son demasiadas, por tanto, nosotros tenemos
que esforzarnos mucho para que alcance nuestro presupuesto
para cubrir todas estas necesidades.
- El cuarto aspecto esencialjHp ppl ftica de estado,as. ue
nosotros contribuyamos a .mantener el equilibrio entre la djyi;
m
ERNST HEUER
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ti de poderes, nosotros tenemos una divsn_v distribucin.
. demderes. quiz un poco diferente que en Mxico.
Tenemos el Poder Legislativo que es el Parlamento y que
tiene una posicin sumamente fuerte. El Parlamento, en mi
pas, es el que elige al gobierno, tenemos el Poder Judicial, que
estotalmente independiente, y tenemos el Poder Ejecutivo o sea,
stos son los tres poderes. Los tres se encuentran al mismo nivel
y claro est que, en las elecciones, un partido o algunos partidos
obtienen la mayora y entonces stos adquieren cierto poder
dentro del Poder Ejecutivo; de acuerdo con nuestras costum-
! bres, dentro de la distribucin de poderes este Poder Ejecutivo
i tendr que ser controlado, pero sto no lo puede hacer el Parla
mento por s solo; en primer lugar, porque no puede llevar a
cabo, un control dentro de la misma administracin y por otra
parte, por el problema de que la mayora del Parlamento estar
del lado del gobierno, porque la mayora de este Parlamento
fue la que eligi este gobierno. Es por sto que nosotros cons
tituimos una ayuda para la oposicin al contribuir a aclarar
alguna situacin o recabar informacin que se requiera en la
labor parlamentaria y de esta manera constituir un contrapeso
contra la mayora que existe en el gobierno.
Estas son las funciones de poltica de estado que cumple
el Tribunal Federal de Cuentas, estas metas nosotros las trata
mos de alcanzar a diferentes niveles, en primer lugar, y sto es
realmente el aspecto esencial y principal de nuestro trabajo,
nosotros actuamos o intervenimos en la administracin federal
y tratamos de cumplir con dos metas: primero, por nuestras
auditoras, siguiendo el sistema de muestreo, tratamos de cum-,
pltr una funcirT'prvintiva para que no se derrochenl i fondos
deTEstado y que esos fondos se apliquen en forma adecuada.
Aqu, se trata no solamente de controlaren un m ornen toldad o,
sino cuando es necesario hacer recomendaciones o sugerencias
de cmo se puede proceder en forma mejor o ms conveniente:
como llevar algn asunto en forma ms rentable y econmica.
Esta tarea implica un contacto de mucha confianza con la admi
66 FUNCI ONES, OBJETI VOS Y METODOS DE LAS CONTRA LORI AS
nistracin porque por lo general, como ustedes saben, es mucho
ms fcil convencer a una persona eje llevar a cabo cierto cambio
en su conducta cuando hay cierta confianza que cuando slo
agarramos un martillo o una gran macana, y le damos un tre
mendo porrazo; esta persona no est muy dispuesta a aceptar
o a reconocer alguna sugerencia.
Por otra narte. y ste es el segundo nivel de nuestras res
ponsabilidades, tenemos que trabajar ^estrechaTnerTte con el Paj;-
1amentor-es._decir, tenemos que proporcionarle informacin,
sobre todo a bipartidos de "oposicin,- pero naturalmente ...al.
Parlamento,en_SLL totalidad7e^sta"infrmacinje.refiere.a.la. con-_
ducta o al comportamiento de la administracin en el pasado.
Es el procedimiento en que se han de aprobar las gestiones de la
administracin; es decir, despus de cada ao de gestin se
aprueba la actividad o las actitudes del gobierno. El Parlamento
aprueba o reconoce pblicamente que el gobierno procedi
correctamente con los fondos de la federacin.
Nuestra informacin, adems,
ParfirrnemSjnTES en el futuro: nosotrosuio con-
trolamos omevisam.os cosas que han sucedido en los ltimos diez.
aos, sino sucesos ms recientes, en el ao .anterior-o en el ao.
.en curso y, esta informacin es la que le proporcionamos al Par
lamento para que ste la pueda utilizar en sus decisiones, por
ejemplo: en debates de asuntos presupuestarios.
Aparte de estos contactos oficiales que tenemos con el
Parlamento, ya que presentamos un informe escrito, entre otras
cosas tenemos muchos contactos con diferentes diputados, S'obre
todo con los diputados de la Comisin Presupuestaria. Nosotros
tratamos de aportar informacin, de darles ciertas indicaciones
de acuerdo con las cuales pueden llevar a cabo la actividad de
control; si nosotros hacemos esos contactos personales tenemos
mucho cuidado de que esta informacin se le proporcione a
todos los partidos representados en el Parlamento, nosotros
tenemos que cumplir una funcin complementaria neutral y,
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como una cosa mparcial, no debemos dar la impresin de que
estamos favoreciendo a algn partido en particular, como dije
anteriormente, nosotros cumplimos una tarea de poltica de
Estado en el sentido de que fortalecemos y mantenemos el sis
tema de gobierno democrtico.
Un sistema democrtico, como el que tenemos en Alema
nia, tiene como elemento esencial la intervencin de la opinin
pblica, es decir, la prensa, los medios masivos de comunica
cin, y que estn informados constantemente sobre la actividad
de la administracin pblica.
Esta es una tarea ms que nosotros cumplimos, y no la
cumplimos todava como a m me gustara, debemos propor
cionar los resultados de nuestros controles a la prensa, a la tele
visin, para que sus medios de comunicacin, con todo el poder
que ellos tienen, puedan influir en forma poltica en el Parla
mento, para lograr que se mejore alguna situacin. Muchas veces
ocurre que el comentario que vemos en la televisin, que vemos
en el peridico, ocasiona una presin que necesitamos para que
se implemente una mejora, porque, tambin en Alemania, la
situacin es que los seres humanos no gustan mucho de cam
bios, de transformaciones; muchas veces se ven afectados intere
ses personales y apenas, cuando interviene la presin de la opi
nin pblica, se puede pasar por encima de-aquellos intereses
particulares. Cabe sealar que, en este caso, tenemos algunos
problemas tcnicos, por as llamarlos; en pocas recientes se ela
bor en Alemania, una legislacin muy especfica sobre protec
cin de gastos, en ella se toman en cuenta las consecuencias de
que la informacin de los gastos personales del ciudadano estn
a disponibilidad del Estado, incluso a veces, a disposicin del
pblico; aqu lo que se procura proteger es la informacin sobre
estos gastos, para no exponer todo el ambiente personal y fami
liar del ciudadano a la opinin pblica; en nuestra revisin de
informes, cuando llegamos a los medios de comunicacin, tene
mos que presentar cierta reserva, cierta precaucin para no
exponer todos los datos confidenciales a la opinin pblica.
68 FUNCI ONES. OBJETI VOS V METODOS DE LAS CONTRA LORI AS
Las objeciones las presentamos en forma oral y por escrito,
las pasamos no slo a la entidad auditada, sino tambin al Minis
tro de Finanzas, el cual ocupa una posicin muy fuerte dentro
del ejecutivo; l es el rgano encargado de elaborar el presupues
to y tambin, en gran parte, el patrimonio, o sea que abarca las
dos funciones tanto de hacienda como de patrimonio. Tambin
asesoramos al Ministro de Finanzas en la elaboracin del progra
ma de presupuesto; lo mismo se aplica a la comisin presupues
taria y ya habl de la asesora que se le da a la legislatura.
En lo que respecta a la comunicacin con los medios masi
vos, damos conferencias de prensa, les entregamos informes,
y concedemos entrevistas sobre problemas particulares.
Despus de haber hablado un poco sobre las metas de nues
tro trabajo en el Tribunal Federal de Cuentas, me gustara
hablar de los criterios, de los parmetros, que nosotros aplica
mos. Ya haba dicho, que nuestros criterios que se aplican son,
sobre todo, para verificar la regularidad, la rentabilidad y econo-
micidad de la administracin; estos criterios de auditora o de
control, finalmente significan, que podemos controlar todo desde
cualquier punto de vista. El primer criterio de la j;egul acidad
significa que nosotros verificamos o controlamos sMa ariminiir
tjaejn est fuTVgienTfo'cljTnocjoTros requi sitos y estipulaciones
lV<^ "establecidas para su actividad, sto puede ser normas constitu
c i onalagl seaj i o r m~sT3Tis t ra constitucin, sto surge mucho
en Alemania y sto puede ser un tema de muchoJnters para
ustedes, porque tenemos 'una delimitacin muy clara entre las
funciones de los estados federales y las funciones de la adminis
tracin federal en nuestra auditora, en nuestros controles vigila
mos que estas delimitaciones de funciones se lleven a cabo y es
tambin una delimitacin de financiamiento, o sea se delimita
claramente quin financia a quin; tambin controlamos que se
cumplan las leyes, nosotros tenemos cierta actividad jurdica en
este sentido pero, nosotros podemos analizar una ley con base
en los resultados de nuestra auditora y de ah sacar a conclu
sin de que la ley no es adecuada para lograr las metas del legis-
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lador y entonces podemos dar una recomendacin o sugerencia
para que se enmiende en forma correspondiente a la ley.
Adems, bajo el criterio de la regularidad, verificamos si
secumplieron todos los reglamentos; tenemos ya una jerarqua
de las diferentes disposiciones, tenemos primero la Constitu
cin, las leyes, reglamentos, etc., tambin verificamos si se cum
plieron todas estas disposiciones legales.
Una ley muy importante, lgicamente es la Ley Presupues
taria, nosotros tenemos una asignacin muy estricta para
los fines de los diferentes rubros del presupuesto. Es una dispo
sicin muy clara, que el gobierno slo puede usar el dinero para
el fin especfico para el que fue asignado dentro del presupues
to; por eso, verificamos si realmente se cumpli con esta especi
ficidad del presupuesto, si sto no se cumpli sera una viola
cin muy grave, porque una de las bases de la divisin de poderes,
es que la administracin tiene que cumplir el presupuesto que
fue aprobado por el legislador; incluso, hace algunos aos,
tuvimos una queja, una discusin constitucional, que present
el partido de oposicin, porque dijo que el gobierno haba gas
tado recursos del presupuesto para otros fines a los que estaban
destinados y sto realmente caus un gran desprestigio del
gobierno. Bajo el criterio de la regularidad tambin verificamos
si los ingresos y egresos presentan los comprobantes correspon
dientes; nosotros tenemos una administracin muy sofisticada,
nadie puede gastar dinero sin tener que comprobar, posterior
mente, en qu se gast. No se puede decir simplemente: gast el
dinero para " X " fin y me tendrs que creer; en ese caso noso
tros no podemos creer nada, tenemos que ver el comprobante,
tenemos que ver la contabilidad correspondiente, de ninguna
manera algn gasto debe haberse realizado sin comprobante
alguno; hace poco hubo un incidente bastante penoso: un minis
tro dijo que los gastos se haban utilizado para fines muy dis
cretos y que, por tanto, no podra tener comprobante, ni siquie
ra fue probable o poco creble lo que l deca, pero es algo que
no podemos aceptar; caus gran controversia sto y va a tener
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FUNCI ONES, OBJETI VOS Y METODOS DE LAS CONTRA LORI AS
consecuencias graves para el ministro porque l no puede com
probar.
^El segundo r.ritprip es la rentabilidad, mejor dicho la eco-
. nomicidad, es un criterio que no causa mayores dificuItades,
segn nuestra concepcin, la economicidad signifjca que.,na_
sitare a se cumpla y a sea con el menor gasto posible y que los
jjasTos saja na n para que las tareas^e cmpra?TBe la man^e7alT^
efectiva y rneior posible, incluso, puede darsejna mezcla entr-
-Jos dos objetivos: por un I a do. ej o bje t i vo de un proced e r ahorra^
tivo y. oor e o t r ^ de mejorar el rendimiento.^nosotrosTenemos
que ver si ambos aspectsTerecen nuestra atencin como ya o
mencion antes.
Podemos someter a estudio la efectividad de una medida
legislativa, sin embargo, no podemos criticar al Parlamento, no
podemos decir al legislador: has hecho una tontera, slo le
podemos proporcionar la informacin de que sus objetivos no se
han cumplido con la medida legislativa tomada; los criterios
para la verificacin o control de la economicidad en detalle
resultan bsicamente de la experiencia en auditoras, ya que
gracias a la experiencia y gracias a la comparacin de auditoras
sabemos cules son las posibilidades de cumplir con una tarea en
la forma ms ahorrativa posible y sabemos tambie'n cmo se
puede cumplir una determinada tarea con la mayor eficiencia.
El pmblema, en relacin con el criterio de la economici-
dad^jadicaj a r t i c u larmente en el hecho de qufiufrav una serie de
fartnrps^no cuantificadosT J e ^ un problema que se plantea,
por ejemplo: en una ley que reglamenta la construccin de
caminos y en la cual el legislador ha dicho que en la construc
cin de caminos tambin debe tenerse en cuenta que los habi
tantes no se vean demasiado afectados por el ruido, para noso
tros sto plantea una magnitud no cuantificable, salvo que el
legislador haya estipulado claramente un valor dado, un deter
minado nivel de ruido que sera aceptable o ya no aceptable;
esto nos permitir una verificacin exacta, de otro modo habra
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que dejarle un cierto margen de libertad a la administracin.
Este tema es un poco controvertido en nuestro pas, ya que es
tambin cuestin del gusto personal de los auditores y las deci
siones, an aceptables, no son ideales, pero pueden objetarse.
Yo opino, y procedo tambin, que aunque las medidas estn en
el lmite de lo aceptable merecen una verificacin y en dado
caso una crtica.
Si nosotros opinamos que sto se puede hacer mejor, debe
mos decirlo, claro est, en un tono que no sea agresivo, que no
sea lesivo para la administracin, sino que tenga ms bien carc
ter informativo.
Quisiera mencionar como otra caracterstica especial, lo
siguiente: nosotros verificamos, controlamos todo, pero hay
ciertas partidas en el presupuesto estatal que son un tanto pre
carias, un tanto delicadas, tenemos ciertos gastos secretos para
el servicio secreto, que deben controlarse bajo circunstancias
especiales, se verifican plenamente bajo condiciones especiales
y, adems, tenemos otros dos ttulos en nuestro plan resupues-
tario, que se consideran tan discretos, que slo pueden ser coji-
trolados o auditados por el presidente del Tribunal Federal de
Cuentas, slo por l, pero tambin en forma limitada. Es decir
que, en este caso, es una sola persona la que se encarga de la
verificacin, mientras que en los dems casos siempre tenemos
el sistema colegiado, en el que un director de departamento y
un jefe de seccin son quienes se encargan de la fiscalizacin;
sin embargo, estas partidas especiales juegan un papel muy limi
tado en trminos financieros: una de ellas es la que tiene a su
cargo el Ministro de Relaciones Exteriores y que suma menos de
tres millones de dlares; la otra partida est en manos de nues
tro jefe de gobierno, que es el Canciller Federal, y es mucho ms
reducida an.
Ven ustedes pues, que se trata de cantidades muy limita
das; con estas cantidades no se puede financiar una corrupcin,
son demasiado modestas.
r
as
72 FUNCIONES, OBJETIVOS V METODOS DE LAS CONTRALORIAS
El siguiente punto a que quisiera referirme, es el de las
reas de fiscalizacin en las cuales nos movemos. El Tribunal
Federal de Cuentas fiscaliza toda la administracin fedTaTTioso^
_lros no Tscalzmos la administracin municTpl^'esltarjTTt^'
slo la federal, j sto es rnuy_irnprtam^sin embrg fonrian
parte de esta rea deHFscalizacin tambin grandes patrimonios
especiales, asi' por ejemplo: los ferrocarriles federales son consi
derados como un patrimonio federal especial, sujeto a nuestra
fiscalizacin. Para darles una idea de la magnitud, les dir que en
los ferrocarriles federales en Alemania, trabajan aproximada
mente 400,000 personas y el correo federal, que tambin es un
patrimonio especial de la federacin, es el mayor patrono de
Europa con 550 funcionarios y empleados y, desde luego, tiene
un extraordinario volumen .de inversin, uno de los mayores
inversionistas de Europa cuando no el mayor.
Esto les podr hacer surgir la pregunta de Cmo puede
cumplirse adecuadamente semejante tarea con tan poco per
sonal?. La respuesta es que, por un lado, la administracin ale
mana tiene un sistema muy sofisticado donde se conocen muy
bien las reglas del juego y normalmente se cumplen muy bien,
de manera que, en los casos normales, se puede esperar que
todas las cosas vayan bien, adems, procedemos con ciertos
sistemas de muestreo y, cosa que voy a tratar con mucho ms
detalle ms adelante, tenemos el sistema de las entidades auxilia
res de control, ste es un aparato de control que trabaja dentro
de las propias entidades fiscalizadas, pero que est sujeto entera
mente a nuestras instrucciones en materia tcnica, con lo cual
se ofrece la posibilidad de cubrir toda el rea de fiscalizacin de
la administracin federal.
Asimismo, nosotros fiscalizamos todas las entidades des
centralizadas, todas las entidades federales jurdicamente
autnomas, como son por ejemplo: las entidades del seguro
social y seguro de jubilaciones, que tienen un sistema muy sofis
ticado, tambin fiscalizamos el seguro de desempleo que es un
mecanismo complejo en Alemania y, adems, fiscalizamos o
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controlamos los derechos que, a raz de participaciones, la fede
racin tiene en empresas privadas.
Verificamos el ejercicio de los derechos de la federacin,
no fiscalizamos la actividad mercantil de las empresas sino,
dicho en forma ms sencilla, lo que verificamos es, s la federa
cin, en calidad de accionista, se ha comportado correctamente,
fiscalizamos la representacin adecuada de los derechos de la
federacin en cuanto a accionistas, ste es un campo muy im
portante.
Como ltimo aspecto que quisiera mencionar, con respec
to a los diferentes tipos de fiscalizacin, es el hecho de que
nosotros no slo tenemos atribuciones de fiscalizacin ante la
administracin, sino tambin ante entidades privadas, siempre y
cuando stas hayan recibido fondos pblicos de la federacin;
sto juega un papel considerable en la Repblica Federal de
Alemania ya que, en nuestro pas, hay 40 mil perceptores
de asignaciones o subsidios federales con un monto total de 10
mil millones de marcos, o sea unos 4 mil millones de dlares;
estos subsidios se dan a las instituciones ms diversas: institutos
de investigacin, como son universidades; proyectos pilotos
comunales; empresas para fomentar determinadas reas indus
triales; hay, por ejemplo, un gran programa donde grandes
empresas alemanas han recibido considerables subsidios para
modernizar al mximo el procesamiento electrnico de datos,
seguramente, en un futuro, en este campo gastaremos cantida
des cuantiosas. El empleo de estos recursos lo podemos fiscali
zar en las entidades privadas, ah controlamos si esos fondos se
han empleado de la forma en que el Estado quera que fuesen
utilizados; porque el Estado dice: yo te doy este subsidio para
tal fin y nosotros verificamos que sto efectivamente se ha cum
plido, adems, en estas empresas o entidades privadas, controla
mos si se ha procedido con economa; es decir, que si consta
tamos que la tarea en cuestin se hubiera podido realizar con
menos dinero, acudimos a la administracin federal que ha auto
rizado estos fondos y le decimos: miren ustedes, esta tarea se
74 FUNCI ONES, OBJETI VOS Y METODOS DE LAS CONTRA LO RI AS
puede cumplir con menos dinero, el prximo ao tendrs que
reducir tu asignacin para este fin.
Ya mencion que fiscalizamos tanto entidades federales
como privadas y que, por principio, no fiscalizamos las entida
des estatales y comunales; sin embargo, bajo ciertos requisitos
tambin procedemos a auditoras ante las entidades estatales y
comunales. Nuestra Constitucin define ciertas tareas que com
peten exclusivamente al nivel federal, como la poltica exterior,
la poltica de defensa, la poltica econmica; sto es materia
privativa de la federacin, son cuestiones que no se pueden
manejar en forma individualizada en los diferentes estados, sino
que ah, es menester que intervengan o tengan competencia las
entidades federales; lo mismo en la construccin de autopistas y
carreteras federales.
No se puede admitir que una autopista termine en el lmite
de un estado con la esperanza de que el prximo estado la
siga construyendo, sto por consiguiente, es una tarea federal,
pero ah ya nos topamos con el primer ejemplo de la coopera
cin con los estados. En principio, los estados son enteramente
autnomos en el cumplimiento de sus tareas, por ejemplo: en el
aspecto cultural y de poltica, pero bajo ciertas condiciones
deben realizar tareas por encargo de la federacin, lo que noso
tros llammos tarea por mandato; el ejemplo que acabo de
mencionar, la construccin de autopistas, es una de estas tareas
por mandato, es decir, que es una tarea federal ejecutada por los
estados; los estados que efectun la contratacin, hacen la pla
nificacin y toda la construccin con cargo a la federacin.
La federacin es la que aporta los fondos y es la que decide,
en definitiva, dnde va a ser el trazo de los trabajos de la obra
que estn a cargo del Estado, de ah resulta nuestra ingeren
cia en la fiscalizacin de todas las tareas por mandato; es decir,
podemos verificar todo aqullo donde la federacin ha aportado
el dinero. En estas tareas por mandato, la federacin no asume
los gastos de administracin de los estados, stos ponen el per-
ERNST HEUER
sonal, ponen las instalaciones, ponen toda la infraestructura
organizativa y estos gastos corren a su cargo.
No nos toca fiscalizar para nada la organizacin a nivel
estatal porque eso no lo paga la federacin, si la federacin no
paga nosotros no fiscalizamos, pero fiscalizamos toda la tarea
tcnica; es decir, si la carretera se ha construido correctamente
de acuerdo con los planos, si se han utilizado los materiales
correctos, si el trazado fue el adecuado, etc.; desde luego tam
bin fiscalizamos si hubo casos de corrupcin, todo sto es
materia que nos compete y la cooperacin con los estados juega
unpapel muy importante en nuestro pas.
En el gran mbito de la recaudacin, los impuestos son
recaudados por autoridades estatales en nuestro pas, incluyendo
aquellos impuestos que slo le corresponden a la federacin,
cuyo rendimiento va a dar exclusivamente a la federacin. To
dos esos impuestos son recaudados por las Delegaciones de Ha
cienda que son estatales; tambin hay impuestos que, en parte,
corresponden a los estados y, en parte, a la federacin; como
por ejemplo el impuesto sobre la renta cuyo rendimiento, en
parte, va a dar a las arcas federales y, en parte, al Estado; en este
campo de administracin cooperamos estrechamente con los
Tribunales de Cuentas Estatales, estos tribunales de cuentas, al
igual que nosotros, son rganos independientes que fiscalizan las
Delegaciones de Hacienda, particularmente, con miras a aquellos
impuestos que, enteramente o en parte, van al erario estatal,
pero asimismo, fiscalizan con miras a los impuestos federales;
para eso hay una planificacin de trabajo sumamente detallada
y coordinada entre los 1' Tribunales Estatales de Cuentas antes
de iniciarse un ao; se establece un acuerdo de qu tipos de
impuestos y qu delegaciones se van a fiscalizar en el prximo
ao, y se ponen de acuerdo si estos controles se efectan en
forma mancomunada entre el Tribunal Federal de Cuentas y el
Tribunal Regional o si va a fiscalizar slo el Tribunal Federal de
Cuentas o slo el Tribunal Estatal de Cuentas; los resultados
76 FUNCI ONES. OBJETI VOS V METODOS DE LAS CONTRA LORI AS
de la fiscalizacin se ponen a disposicin de todas las partes
involucradas.
Hay un tercer tipo de tareas por mandato, en donde cier
tas leyes federales determinan qu ciudadanos deben percibir
prestaciones, por ejemplo: si los estudios pueden recibir una
beca en determinadas condiciones o que se pueda pagar un sub
sidio para alquileres de rentas muy elevadas; estas prestaciones
son financiadas por la federacin, aunque muchas veces los esta
dos aportan una pequea cantidad. Estas leyes se ejecutan a
travs de la administracin por mandato, es decir, que las autori
dades estatales reciben las solicitudes, realizan los trmites,
pagan los importes y hacen que la federacin les reintegre el
importe gastado. En este tipo de administracin, muchas veces
la cooperacin consiste en que nosotros, como Tribunal Federal
de Cuentas, encomendamos la fiscalizacin de los Tribunales
Estatales de Cuentas y concertamos un acuerdo de fiscalizacin,
el cual es un documento escrito que dice que el Tribunal de
Cuentas de Babaria (por ejemplo), por encargo del Tribunal
Federal de Cuentas se hace cargo de la fiscalizacin de las becas
para los estudiantes y nosotros, por este motivo, ya no fiscali
zamos; sto lo hacemos slo en aquellos casos en que los esta
dos tambin aportan dinero, entonces podemos partir del
supuesto que los Tribunales Estatales de Cuentas van a proceder
con mucho cuidado porque se trata tambin de fondos estatales.
Otro campo particularmente interesante de la coopera
cin entre el Poder Ejecutivo, a nivel federal, y los estados, con
siste en las tareas comunes, tareas que por constitucin deben
ser realizadas en forma mancomunada por la-federacin y los
estados; les dije que normalmente tenemos una separacin muy
clara entre las tareas federales y las tareas estatales, por princi
pio, no hay reas de traslape sino que hay una definicin muy
ntida; sin embargo, hay ciertas reas o ciertos campos donde
sto no resulta del todo conveniente porque se requieren eroga
ciones cuantiosas de los estados, con su propia dotacin finan
ciera no pueden asumir donde hay grandes rezagos que superar.
ERNSTHEUER 77
Ustedes saben, que la Repblica Federal de Alemania estaba
gravemente destruida despus de la ltima guerra mundial
y hubo grandes necesidades de construccin de obras pblicas,
particularmente universidades, porque aumentaba mucho el
nmero de estudiantes, adems tenemos un sistema de forma
cin que fomenta mucho el nivel educativo, y en la Consti
tucin se previo, como una excepcin, la tarea mancomunada
dela construccin de universidades; otra tarea mancomunada es
ladel fomento de la agricultura, ste es un campo problemtico
en nuestro pas, porque, por un lado, nos interesa por razones
de infraestructura mantener la agricultura y, por otro lado, la
estructura agraria ya no era competitiva, razn por la cual tu
vimos que aportar cantidades considerables para modernizarla.
Un campo de actividades que tuvo considerable importancia fue
el fomento de la estructura econmica en algunas regiones de
nuestro pas, que han quedado un tanto desfavorecidas por su
ubicacin ya que, seguramente, saben que tenemos una fron-
! tera con el bloque del este, lo que plantea algunos problemas en
materia de comunicacin y estas reas tuvieron que ser apoya
das o fomentadas para que floreciera ah la economa; tratndose
deestas tareas mancomunadas nosotros, como Tribunal Federal
de Cuentas, slo verificamos que el uso de los fondos haya
estado de acuerdo con las finalidades, es decir, nosotros acudi
mos a los estados para que comprueben lo que se han gastado
para esta tarea mancomunada. Desde luego, los estados, muchas
veces han tratado de manejar estos fondos federales a su manera
utilizndolos para sus propios fines, construyendo escuelas en
vez de universidades, a pesar de que la construccin de escuelas
espuramente estatal; algo similar ha ocurrido con la estructura
econmica, por ejemplo: industrias que no estn dentro del plan
depromocin; en este campo es donde nosotros debemos tener
mucho cuidado, sin embargo, no podemos fiscalizar la economi-
cidad en el ejercicio de estas tareas, no podemos ir ah y decir:
pues oigan ustedes, esta universidad es demasiado ostentosa, es
demasiado bello el edificio pero demasiado caro, nosotros de
antemano, en la planificacin, podemos opinar, pero ya en la eje
cucin no nos toca intervenir, slo nos toca verificar que los
recursos se hayan utilizado para el fin preciso.
FUNCI ONES. OBJETI VOS Y METODOS DE LAS CONTRA LORI AS 78
No nos compete ver sto, pero s lo verifican los Tribuna
les de Cuentas Estatales, con los cuales tenemos un convenio en
el que nos hacen llegar sus informes de auditora; sto es impor
tante, ya que estas medidas conjuntas se deben a leyes federales
y slo el poder legislativo federal puede modificar la legislacin
correspondiente, nosotros, como Tribunal Federal de Cuentas,
somos quienes podemos informar al Parlamento Federal, no lo
pueden hacer los Tribunales de Cuentas Estatales. Los Tribuna
les de Cuentas Estatales constatan si una ley es deficiente oes
inconveniente y nos informan a nosotros y nosotros retomamos
estos resultados y los planteamos al Parlamento. Fiscalizamos
todos los ingresos y egresos que estn sometidos a nuestro con
trol, fiscalizamos, tambin, todas las decisiones que podran
costar dinero, que podran involucrar un gasto, es decir, tam
bin fiscalizamos decisiones que an no se hayan reflejado en
gastos directos o en un ingreso, pero donde podra darse en el
futuro; por ejemplo, verificamos decisiones de planificacin: al
planificar una construccin de un edificio pblico nosotros
sometemos a control los planos, todava no se ha iniciado la
construccin pero vemos los planos, vemos tambin precios,
podemos decir: sto es antieconmico, sto es demasiado cos
toso, sto se debe hacer de otro modo; con sto, muchas veces
obtenemos muy buenos resultados y en este tipo de tareas de
control la eficiencia de nuestra actividad es particularmente
grande.
Sin embargo, en nuestro sistema debemos cuidarnos mucho
de intervenir antes de que se haya tomado una decisin, es
decir, cuando la administracin todava reflexionando sobre
un proyecto sin haber decidido al respecto, la administracin
puede pensar todo lo que quiera, eso nos compete.
Existe, no obstante, un truco por el que algunos auditores
maliciosos dicen: yo no fiscalizo el trabajo que t haces, sino
que fiscalizo los gastos de personal, t, como funcionario,
cuestas dinero al Estado y yo quiero ver que t, como funciona
rio, no seas flojo, ocioso, que no pierdas el tiempo y quiero vei
i
E R NS T HEUE R 79
lo que ests haciendo, no vaya a ser que ests haciendo crucigra
mas o leer el peridico. Y con este truco a veces algunos audito
res, un tanto maliciosos, se han metido en una forma detallada
en las labores administrativas. Por otra parte, podemos asesorar
a la administracin, el aspecto asesor significa que, antes de
tomar una decisin, se puede emitir una sugerencia, sin embargo,
slo podemos asesorar con base a la experiencia de fiscalizacin,
no podemos cambiar la opinin de la administracin por nuestra
opinin personal, sino, con base en nuestra experiencia, con
nuestros hallazgos en numerosas entidades, podemos decir que
sto se puede hacer de tal o cual forma y entonces, emitimos
una sugerencia concreta. Esta posibilidad de asesora que tene
mos, tanto frente al Parlamento como frente a la administra
cin. la podemos dar a solicitud de la administracin pero, tam
bin, por iniciativa nuestra podemos acudir a la administracin
y hacer nuestras propuestas.
F/.CUL": 40 CIENCIAS
PUDICAS YSACIALES t
Otro problema en relacin con el asesoramiento es, como
ya dije antes, que antes de una decisin, es muy factible que nos
equivoquemos, un dicho alemn dice: uno siempre sale ms
sabio del ayuntamiento de lo que entr, y lo mismo vaJe-tam;
bien para el auditor. * , , ,
/ / ' V
Cuando se trata de medir resultados, es mucho? ms "fcil
ver qu pas; por ejemplo: se desplom un edificio,'si Ja inSTala- J
v ?
Ante esta tarea de asesoramiento se plantea un problema, algu
nos colegas opinan que si yo he dado mi opinin como asesor,
despus ya no puedo criticar, ya no puedo fiscalizar ese asun
to, porque yo mismo intervine, porque yo mismo le dije a
laadministracin qu es lo que deba hacer; ste es un problema
por el cual nosotros consideramos que hay que proceder con
bastante reserva en la asesora, para no ser demasiado parciales.
Por lo dems, nosotros opinamos que es cuestin de personali
dad, un auditor debe tener la suficiente firmeza de carcter
como para que, an cuando en un principio haya tenido una
opinin, despus admita que haya podido equivocarse.

80 FUNCI ONES, OBJETI VOS V METODOS DE LAS CONTRA LORI AS


cin no funcion, esta situacin no es por arte de magia, es algo
que qued a la vista, pero en la asesora previa es mucho ms
difcil y, si nosotros en esta fase, cuando an no se ha tomado la
decisin, intervenimos, en realidad corremos el mismo riesgo
que la propia administracin, nosotros participamos de este ries
go de error, razn por la cj al debemos proceder con bastante
cautela y reserva.
Quiero aadir algo brevemente con respecto a los lmites
o demarcaciones de las auditoras. En la discusin de este tema,
en el punto en que la divisin poltica es un lmite en nuestra
seguridad de control, es cierta, pero tenemos que ver tambin,
que se trata de una decisin poltica. Muchas veces a nosotros,o
ante nosotros, se argumenta que una u otra decisin tuvo una
base pol tica, por ejemplo, hubo necesidad de darle dinero a cier
tas personas para que estuvieran de acuerdo. Hace poco que
acabo de tener un ejemplo en Alemania en el que se afront una
polmica sobre la construccin de plantas nucleares, reactores
nucleares y el establecimiento de estos dictmenes, una vez que
se elabor un dictmen para el proyecto y se argument que se
asign cierto dinero a este proyecto para que no se llevara a
cabo; para nosotros el hecho de tratar de acallar o tapar un
asunto como ste, no es decisin poltica, nosotros los critica
mos severamente, realmente slo respetamos una decisin pol
tica del legislador, la decisin poltica del legislador tiene una
forma de ley, sto no es para nosotros materia de control sino
un criterio para ejercer el control. Como Tribunal Federal de
Cuentas tenemos que acatarnos a la ley, a los criterios de un
parmetro de control, como dije anteriormente, nosotros pode
mos ver o verificar si se cumplieron las metas o los objetivos y
eso es lo que le podemos decir al legislativo. El Ejecutivo Federal
en s, tiene posibilidades de decisin poltica que nosotros debe
mos de respetar, por ejemplo, es una tarea poltica del gobierno
federal llevar a cabo las actividades de pol tica exterior, sto por
ejemplo, no es materia sujeta a nuestro control, nosotros no
podemos determinar que el gobierno federal de Alemania debe
o no tener relaciones diplomticas con un pas " X " , no quiero
ERNST HEUER
81
mencionar nombres, es una decisin poltica que debemos de
respetar; otro ejemplo en Alemania: por el momento hay una
gran controversia, una gran polmica con respecto a la instala
cin de los misiles nucleares en el territorio alemn, aqu puedo
preguntar si puede participar el Parlamento o si lo decide por s
slo el Ejecutivo Federal, en realidad es una decisin poltica y
no es una decisin que nosotros, como Tribunal Federal de
Cuentas, podemos analizar o controlar, sto es algo que va ms
allde nuestra competencia. Otro lmite en nuestra actividad de
control o fiscalizacin, es el que surge en algunas instituciones,
donde se garantiza que se conserve una autonoma tcnica, por
ejemplo, el Banco Federal es nuestro banco central y es una ins
titucin estatal, no s si aqu en Mxico sea diferente, pero en
Alemania, el Banco Federal es una entidad de gobierno, que
puede ejercer con plena autonoma lo que respecta a su materia
tcnica, o sea que nosotros no podemos ir al banco y decir:
debiste haber actuado de tal manera con respecto al tipo de
cambio de dlar, debiste haber imprimido menos circulante, etc.
Sinembargo, es algo en que nosotros no intervenimos, el banco
esautnomo en materia tcnica aunque est sujeto a control en
materia administrativa o sea, podemos verificar si construyeron
unaalberca demasiado lujosa, si paga un sueldo demasiado ele-
vadoa sus empleados, pero no intervenimos en materia tcnica,
aqu tiene absoluta autonoma. Tampoco verificamos en materia
tcnica a las radiodifusoras de la federacin, en realidad las
radiodifusoras son de los estados, pero el Ejecutivo Federal
tiene dos radiodifusoras, "la ola alemana" es la radiodifusora
parael extranjero, para tener comunicacin con los alemanes en
el extranjero y, tenemos otra radiodifusora para la parte del este
deEuropa, nosotros tambin controlamos el rea administrativa
deestas empresas, pero no en cuestin de materia tcnica por
que la Constitucin seala que los medios de comunicacin
tienen libertad de expresin, ellos pueden manifestar o expresar
loque quieran, a ninguna entidad de gobierno el Tribunal de
Cuentas puede decir: porqu tienen ustedes algn periodista o
algnrepresentante en Nueva York o en la Ciudad de Mxico, es
demasiado costoso; pero es algo en que nosotros no podemos
raw
W
82 FUNCI ONES, OBJETI VOS Y METODOS DE LAS CONTRA LORI AS
intervenir, ellos pueden decidir por s mismos, las radiodifusoras
deciden desde qu punto emiten transmisiones,-de qu manera
proceden, etc. Tampoco intervenimos en los aspectos artsticos
en las academias de arte, en los institutos de investigacin en
materia tcnica, pero s analizamos, por ejemplo, la eficiencia de
los gastos destinados a investigacin con recursos de la federa
cin, o sea nosotros no manejamos la investigacin libre, es
decir, slo investigamos aquellos proyectos en los que se han
utilizado recursos de la federacin, si la federacin dijo, por
ejemplo: queremos tener un sistema muy bueno para la canali
zacin de la ciudad, o bien, un sistema nuevo para la construc
cin de autopistas, entonces define el proyecto de investigacin
que desea y nosotros podemos verificar si este proyecto en par
ticular se elabor o se llev a cabo.
Hasta este momento estoy hablando de lmites legales, las
cosas que el Tribunal de Cuentas no puede hacer, todo lo dems
lo podemos hacer pero yo quiero ser sincero, ya mencionamos
que nosotros tenemos nuestros puntos de referencia en nuestro
sistema, pero en la prctica de la vida diaria existen lmites
prcticos para la verificacin de las tareas de fiscalizacin, en el
sentido de que algunas materias no se pueden abarcar con el po
tencial de auditores que disponemos, o sea con nuestra plantille
de personal. Como un ejemplo podra mencionar lo siguiente:el
Ejecutivo Federal orden la construccin de un reactor nuclear
sumamente moderno, o sea financi la construccin de este
reactor nuclear y este reactor iba a costar, por decir alguna cifra,
mil millones de marcos, despus se dijo que iba a costar dos mil
millones, despus tres o cuatro o cinco millones de marcos, or
malmente, cuando se trata de un incremento fuerte en los gastos
nosotros tenemos que presentar nuestro inters, pero n dispo
nemos de nadie que tenga la capacidad tcnica para opinare:
esta materia, nosotros tenemos que analizar cmo se debe pa
near la construccin de este reactor, pero nosotros no podemo
opinar si el reactor, como se ha planeado, vale realmente loqui
se asegura; tenemos la opcin, la posibilidad de contratar exper
tos en la materia, sto lo establece la ley, el Tribunal Federal
ERNST HEUER 83
Cuentas puede contratar profesionistas en distintos campos y
pagarle con recursos del presupuesto, pero nosotros lo hacemos
| realmente en pocas ocasiones por la siguiente razn: La expe-
j rienda nos ha demostrado que un experto no lleva a cabo la
auditora a nombre de nosotros, solamente cumple con ciertos
aspectos tcnicos, y si nosotros no colaboramos con l muchas
veces se avoca a un aspecto equivocado, a un aspecto que no nos
interesa a nosotros, por tanto, slo tiene caso si podemos cola
borar con dicha persona, ya que surge el problema como, en el
caso que les plante, no tenemos a nadie que pueda trabaj ar
estrechamente con un experto del reactor nuclear, no dispone
mos de un experto en materia nuclear que podra colaborar con
lapersona contratada y as, surge un lmite prctico en nuestra
actividad de fiscalizacin. Yo veo sto con cierta preocupacin,
porque hemos tenido un incremento en este tipo de tareas, en
este tipo de auditoras sumamente difciles, de proyectos muy
costosos y va a llegar un momento en que vamos a tener que
verificar todos los aspectos menos costosos, menos difciles, por
tanto, tenemos que encontrar alguna forma de verificar estos
aspectos complej os, necesitamos seguir desarrollando nuestra
propia institucin, nuestro propio Tribunal Federal de Cuentas,
esuna tarea en la cual nos enfrentamos todos tarde o temprano.
i!
mam