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Sidney Bittencourt

Mestre em Direito
Professor de Direito Administrativo

CURSO BSICO

DE LICITAO
/HLQR
/HLQR
/HL&RPSOHPHQWDUQR

3 edio
Revista, atualizada e ampliada

So Paulo

2011

Copyright 2010
EDITORA:

Yone Silva Pontes


ASSISTENTE EDITORIAL:

Ana Lcia Grillo


DIAGRAMAO:

Nilza Ohe e Wagner J. N. Pereira


REVISO:

Alessandra Alves Denani e J. Franzin


CAPA:

Fernanda Napolitano
IMPRESSO E ACABAMENTO:

Graphic Express

Dados

Internacionais de Catalogao na Publicao


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

(CIP)

Bittencourt, Sidney
Curso bsico de licitao / Sidney Bittencourt. -3. ed. rev., atual. e ampl. -- So Paulo :
Lex Editora, 2010.
"Lei n 8.666/93, Lei 10.520/02,
complementar "
ISBN 978-85-7721-103-6

Lei

1. Contratos administrativos - Legislao Brasil 2. Licitao pblica - Legislao - Brasil


I. Ttulo.

10-07596

CDU-351.712.2.032.3(81)
ndices para catlogo sistemtico:
1. Brasil : Licitaes : Direito administrativo
351.712.2.032.3(81)

A ortografia desta obra est atualizada conforme o Acordo Ortogrfico


aprovado em 1990, promulgado pelo
Decreto n 6.583, de 30/09/2008, vigente a partir de 01/01/2009.

LEX EDITORA S.A.


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So Paulo-SP
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Porto Alegre-RS
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2011
Proibida a reproduo total ou parcial. Os infratores sero processados na forma da lei.

Este livro dedicado a um exemplo


de administrador pblico probo e eficiente que
deixou saudade:
Adolf Magnus Moniz Ostwald.

Prefcio

A presente obra, fruto da experincia acumulada pelo seu


autor em mais de duas dcadas de militncia no Direito Administrativo, tem por escopo proporcionar um suporte prtico queles que
esto iniciando no ramo das licitaes pblicas, facilitando, em muito, o dia a dia dos que pela primeira vez participam de Comisses
de Licitaes, dos que j possuem alguma experincia, mas estavam
afastados do assunto, alm daqueles que querem aprender, por caminhos corretos, a vender para a Administrao Pblica.
Autor de obras consagradas, tais como o j clssico Licitao Passo a Passo, Estudos sobre licitaes internacionais, em
que o mestre apresenta um estudo indito e fascinante sobre o mundo das compras internacionais, to em voga, diante da irreversvel
globalizao dos mercados, e Direito Administrativo Legislao
Completa, obra em que rene, com absoluto e inteligente critrio,
toda a legislao atualizada sobre Direito Administrativo, realizando
um trabalho magnfico, pr-codificando esse arenoso ramo do Direito, abarcando toda a recente Reforma Administrativa, que teve
seu pice na edio da Emenda Constitucional n 19/98, professor
em cursos de ps-graduao e parecerista renomado, Sidney Bittencourt destaca-se no meio jurdico pela grandiosa colaborao que
tem prestado aos colegas advogados, universitrios e demais interessados na Administrao Pblica.
Nesta obra inusitada, que se destaca por ter sido totalmente produzida sem citaes bibliogrficas o que demonstra o pleno domnio do tema , o autor no se descurou do suporte terico,

Curso Bsico de Licitao

indispensvel compreenso das questes mais polmicas nas relaes comerciais entre o particular e a Administrao Pblica, dando,
entretanto, prioridade a uma abordagem objetiva e prtica dessas
questes.
Tendo sido distinguido com a primazia da leitura deste
Curso Bsico de Licitao, no tenho nenhuma dvida de que o
mesmo traar caminho idntico de sucesso das obras anteriores do
autor.
S me resta parabenizar ao mestre e amigo por mais esta
preciosa e oportuna contribuio nossa doutrina jurdica.
Clovis Celso Velasco Boechat
Advogado da Unio

Apresentao 3aedio

Este Curso Bsico de Licitao surgiu da constatao, entre


1995 e 1996, de que havia premente necessidade da criao de um
curso voltado para aqueles que, de alguma maneira, tinham interesse
no tema, mas no possuam condies de acompanhar os cursos que
rotineiramente eram ministrados sobre a matria.
A participao em cursos regulares de licitao era, para
essas pessoas, penosa e infrutfera, uma vez que no possuam a mnima condio de acompanhar as informaes dos professores. Faltava base, faltava alicerce.
Criamos o curso, com bastante sucesso, sempre com um
elevado nmero de participantes, tendo partido depois para escrever
o livro.
Como a inteno era escrever o bsico, sem, entrementes,
deixar de fazer meno a tudo que circunda o tema, resolvemos escrev-lo sem nenhum tipo de consulta. Sua elaborao se deu como
se estivssemos ministrando aulas.
Para nossa alegria, a 1 edio da obra, datada de 1998, esgotou-se rapidamente, o que demandou uma rpida corrida grfica
para uma 2 tiragem.
Posteriormente, em 2001, elaboramos a 2 edio, diante
da necessidade de atualizao de informaes, pois a matria havia
recebido uma injeo inovadora: a criao do prego, inicialmente
na forma presencial e, depois, na forma eletrnica.

Curso Bsico de Licitao

Apesar da grande tiragem da 2 edio,1 o trabalho sofreu,


ao longo de nove anos, diversas reimpresses (em 2003, 2005 e
2008).
Agora, em face de alteraes significativas impostas pela
Lei Complementar n 123/06, que ofereceu tratamento diferenciado
para as microempresas e empresas de pequeno porte nas licitaes
pblicas, entendemos (em parceria com a Edies Aduaneiras) que
seria o momento para nos dedicarmos produo da 3 edio, totalmente atualizada.
No descuramos em nenhum momento, entretanto, dos objetivos traados para a 1 edio.
Assim, em que pese a atualidade do texto, o livro persegue
a inteno de abarcar todos os aspectos e nuanas que envolvem
as fascinantes licitaes pblicas, tentando levar ao leitor todos os
conceitos, definies, passos e procedimentos, de modo claro, simples e direto, tendo como meta, como alertamos na edio inicial,
desmistificar o assunto e oferecer uma base slida para os que por
ele se interessam.
Sidney Bittencourt

Para os padres normais de tiragens de livros jurdicos.

Sumrio

Prefcio ....................................................................................

Apresentao 3 edio ...........................................................

Introduo ...............................................................................
Consideraes Iniciais .....................................................
Conceito...........................................................................
Motivao ........................................................................
Objetivo ...........................................................................
Desenvolvimento .............................................................

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1.

Legislao Aplicvel ......................................................


1.1. Competncia para Legislar.....................................
1.2. Legislao Federal Especfica ................................
1.2.1. O Estatuto Jurdico Brasileiro das Licitaes (Lei n 8.666/93) ..............................
1.2.2. A Edio da Lei n 10.520/02 (A Criao
da Modalidade Licitatria Prego) ..........
1.2.3. A Lei Complementar n 123/06 (Tratamento Diferenciado para Pequenas Empresas em Licitaes) ...............................

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2.

Princpios Licitatrios ...................................................

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3.

Definio do Objeto da Licitao .................................


3.1. Objeto da Licitao ................................................
3.2. Projeto Bsico ........................................................
3.3. Projeto Executivo ...................................................

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Curso Bsico de Licitao

4.

Agentes Responsveis pelas Licitaes ........................


4.1. Comisso de Licitao ...........................................
4.1.1. Constituio das Comisses de Licitao
4.2. Comisso de Cadastramento ..................................
4.3. Pregoeiro ................................................................
4.3.1. Equipe de Apoio ao Pregoeiro .................

5.

Sequncia de Atos para a Validade da Licitao (A


Etapa Interna da Licitao)..........................................
5.1. Sequncia de Atos ..................................................
5.2. Requisio do Interessado......................................
5.3. Estimativa de Valor ................................................
5.4. Oramento Detalhado em Planilhas .......................
5.5. Termo de Referncia ..............................................
5.6. Autorizao da Despesa .........................................
5.7. Elaborao do Instrumento Convocatrio..............
5.8. Anlise e Aprovao Jurdica do Edital .................
5.9. Divulgao .............................................................
5.10. Outras Exigncias em Funo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar
n 101/2000) ...........................................................

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6.

Modalidades de Licitao .............................................


6.1. Modalidades ...........................................................
6.2. Concorrncia ..........................................................
6.3. Tomada de Preos ..................................................
6.4. Convite ...................................................................
6.5. Concurso ................................................................
6.6. Leilo .....................................................................
6.7. Prego.....................................................................
6.8. Valores-Limites das Licitaes ..............................

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7.

Tipos de Licitao ..........................................................

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8.

Instrumentos Convocatrios da Licitao...................


8.1. Edital de Licitao .................................................
8.2. Convite ...................................................................

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9.

Elaborao do Edital de Licitao


9.1. Composio do Edital ............................................

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Sumrio

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9.2. Prembulo ..............................................................


9.3. Texto.......................................................................
9.4. Fecho ......................................................................

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10.

Aprovao Jurdica das Minutas de Editais e Acordos

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11.

Publicao Resumida do Instrumento Convocatrio


da Licitao ....................................................................
11.1. Publicao do Convite ...........................................
11.2. Publicao da Concorrncia, Tomada de Preos,
Concurso e Leilo ..................................................
11.3. Publicao do Prego .............................................
11.3.1. Prego na Forma Presencial .....................
11.3.2. Prego na Forma Eletrnica .....................
11.3.3. Prego Realizado para o Sistema de Registro de Preos ........................................
11.4. Prazos de Divulgao do Ato Convocatrio ..........
11.4.1. Contagem do Prazo para Divulgao da
Licitao...................................................

12.

13.

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Impugnao do Edital ...................................................


12.1. Impugnao do Edital de Concorrncia ou de Tomada de Preos (e de Instrumentos Convocatrios
da Modalidade Convite) .........................................
12.2. Impugnao do Edital de Prego ...........................

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Fases da Licitao ..........................................................


13.1. Fases da Licitao das Modalidades da Lei
n 8.666/93 .............................................................
13.1.1. Habilitao ...............................................
13.1.1.1. Habilitao Jurdica ..................
13.1.1.2. Regularidade Fiscal ..................
13.1.1.3. Qualificao Tcnica ................
13.1.1.4. Qualificao Econmico-Financeira ..........................................
13.1.1.5. Cumprimento ao Estabelecido
no Inciso XXXIII, do Art. 7 da
Constituio Federal .................
13.1.1.6. Declarao de Fato Impeditivo

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Curso Bsico de Licitao

13.1.2. Classificao das Propostas (Julgamento)


13.1.2.1. Atos no Considerados para
Efeito de Julgamento ................
13.1.2.2. Divulgao do Resultado do
Julgamento ...............................
13.1.3. Homologao ...........................................
13.1.4. Adjudicao .............................................
13.2. Fases da Licitao na Modalidade Prego .............
14.

Procedimento da Licitao ...........................................


14.1. Passo a Passo do Procedimento (nas Modalidades
de Licitao Estabelecidas pela Lei n 8.666/93) ..
14.1.1. Recebimento dos Envelopes ....................
14.1.2. Direito de Manifestao dos Interessados
14.1.3. Abertura dos Envelopes de Documentao
14.1.4. Anlise e Julgamento da Documentao .
14.1.5. Divulgao da Deciso sobre a Habilitao
14.1.6. Interposio de Recursos Contra a Deciso sobre a Habilitao ............................
14.1.7. Devoluo de Envelopes Proposta aos
Inabilitados...............................................
14.1.8. Abertura dos Envelopes Proposta ............
14.1.9. Julgamento e Classificao das Propostas
14.1.10. Divulgao da Deciso Referente ao Julgamento e Classificao das Propostas ....
14.1.11. Recursos Contra a Deciso Referente ao
Julgamento e Classificao das Propostas
14.1.12. Limite das Atribuies da Comisso de
Licitao...................................................
14.1.13. Homologao e Adjudicao do Resultado
14.2. Passo a Passo Completo do Procedimento Licitatrio da Modalidade Prego ...................................
14.2.1. Passo a Passo do Prego Presencial .........
14.2.1.1. Etapa Interna (Introdutria) ......
14.2.1.2. Etapa Externa ...........................
14.2.2. Passo a Passo do Prego Eletrnico .........
14.2.2.1. Etapa Interna ............................
14.2.2.2. Etapa Externa ...........................

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Sumrio

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15.

Registros Cadastrais ......................................................


15.1. Composio............................................................
15.2. Generalidades sobre o Registro Cadastral .............

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16.

Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) ........................................................................


16.1. Constituio ...........................................................
16.2. Finalidade ...............................................................
16.3. Procedimentos para o Cadastramento no Sicaf ......
16.4. Documentos para o Cadastramento no Sicaf .........
16.5. Documentos para a Habilitao Parcial no Sicaf ...

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17.

Sistema de Registro de Preos (SRP) ...........................


17.1. Conceito .................................................................
17.2. Ata de Registro de Preos ......................................
17.3. Participantes de uma Licitao de Registro de Preos
17.4. Diferena em Relao Licitao Tradicional ......
17.5. Vantagens da Adoo do Sistema de Registro de
Preos .....................................................................
17.6. Casos de Adoo Preferencial do Sistema de Registro de Preos ......................................................
17.7. A Utilizao da Ata de Registro de Preos por rgo no Participante da Licitao (O Carona) ....

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18.

Afastamentos da Licitao ............................................


18.1. Licitao Dispensada .............................................
18.2. Licitao Dispensvel ............................................
18.3. Licitao Inexigvel................................................
18.4. Publicao dos Afastamentos de Licitao ............
18.5. Instruo do Processo de Afastamento de Licitao

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19.

Revogao e Anulao da Licitao .............................


19.1. Revogao ..............................................................
19.2. Anulao ................................................................
19.3. Generalidades .........................................................
19.4. Ressalvas ................................................................

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20.

Audincia Pblica .......................................................... 115


20.1. Condies para Adoo da Audincia Pblica ....... 115
20.2. Licitaes Simultneas........................................... 116

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Curso Bsico de Licitao

20.3. Licitaes Sucessivas ............................................. 116


20.4. Contagem de Prazo nas Licitaes Simultneas e
nas Licitaes Sucessivas....................................... 116
21.

22.

23.

Licitaes Internacionais ..............................................


21.1. Modalidades de Licitao Internacional ................
21.2. Publicidade da Licitao Internacional ..................
21.3. Habilitao de Empresas Estrangeiras em Licitaes Internacionais .................................................
21.4. Licitaes Internacionais Baseadas em Regras
Dispostas por Organismos Internacionais ..............
21.5. Garantias em Licitaes e Contratos Internacionais....................................................................

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Direito ao Contraditrio e de Petio ..........................


22.1. Garantia Constitucional..........................................
22.2. Direito de Petio (Via Administrativa) .................
22.2.1. Interposio de Recurso Administrativo ..
22.2.1.1. Intimao dos Atos Motivadores do Recurso Administrativo .
22.2.2. Representao ..........................................
22.2.3. Pedido de Reconsiderao .......................
22.2.4. Passo a Passo do Recurso Administrativo
22.2.5. Interposio de Recurso no Prego ..........
22.3. Direito de Petio (Via Judicial) ............................
22.3.1. Aes Cabveis ........................................

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Penalidades Administrativas nas Licitaes ...............


23.1. Aplicabilidade ........................................................
23.2. Penalidades.............................................................
23.2.1. Recusa de Assinatura do Contrato ...........
23.2.1.1. Aplicao das Penalidades de
Suspenso e Declarao de Inidoneidade .................................
23.2.1.2. Penalidade na Recusa de Assinatura do Contrato ....................
23.2.2. Da Inexecuo do Contrato......................
23.2.2.1. Das Penalidades pela Inexecuo do Contrato.....................

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Sumrio

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23.2.2.2. Cumulatividade de Penalidades 127


23.2.2.3. Generalidades sobre Multas ..... 127
24.

Dos Crimes nas Licitaes ............................................ 129

25.

Tratamento Diferenciado para as Microempresas


(ME) e Empresas de Pequeno Porte (EPP) nas Licitaes (Lei Complementar n 123/06) ..........................
25.1. Motivao para a Edio de Regra Legal Especfica Oferecendo Tratamento Diferenciado nas Licitaes para as ME e EPP ...........................................
25.2. A Funo Social da Licitao.................................
25.3. Base Constitucional para e Edio da Lei Complementar n 123/06 ....................................................
25.4. Regras Dispostas na Lei Complementar n 123/06
com Conexo com o Tratamento Diferenciado em
Licitaes para ME e EPP......................................
25.5. O Tratamento Diferenciado Oferecido s ME e
EPP pela Lei Complementar n 123/06 ..................
25.5.1. Autorizao para a Participao em Licitaes com Documentao de Regularidade Fiscal Incompleta ............................
25.5.2. Criao de um Empate Fictcio (ou Ficto)
entre ME e EPP e Empresas no Enquandradas nessa Situao...............................
25.5.2.1. Procedimento para o Desempate
25.5.3. Sistemticas Licitatrias Diferenciadas
para ME e EPP nas Licitaes .................
25.6. No Aplicao do Tratamento Diferenciado para
as ME e EPP...........................................................
25.7. A Emisso da Cdula de Crdito Microempresarial

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26.

Defeitos mais Comuns das Licitaes .......................... 141

27.

Legislao ....................................................................... 143

28.

Modelos........................................................................... 253
1.
Portaria de Designao de Comisso de Cadastramento...................................................................... 253
2.
Solicitao de Inscrio em Registro Cadastral ..... 254

Curso Bsico de Licitao

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Portaria de Designao da Comisso de Licitao


Portaria de Designao do Pregoeiro e Equipe de
Apoio......................................................................
Aviso de Licitao ..................................................
Carta de Credenciamento .......................................
Termo de Desistncia (Renncia ao Direito de Recurso Administrativo).............................................
Manifestao de Inteno de Interposio de Recurso em Prego .....................................................
Documento de Entrega de Edital ...........................
Instrumento Particular de Constituio de Consrcio para Fins de Participao em Licitao ............
Documento de Encaminhamento do Processo de
Licitao com o Resultado do Julgamento ............
Despacho de Homologao e Adjudicao ............
Despacho de Anulao de Licitao ......................
Despacho de Revogao de Licitao ....................
Publicao do Julgamento da Habilitao .............
Publicao do Julgamento das Propostas e Classificao ....................................................................
Publicao Resumida de Afastamento de Licitao
na Imprensa Oficial ................................................
Extrato de Contrato para Publicao na Imprensa
Oficial .....................................................................
Ofcio Imprensa Oficial para Publicidade de Extrato de Edital de Licitao ....................................
Extrato do Edital de Licitao para Publicao na
Imprensa Oficial .....................................................
Termo de Justificativa de Afastamento de Licitao
Edital de Tomada de Preos ...................................
Edital de Concorrncia ...........................................
Edital de Concorrncia para Registro de Preos ....
Edital de Prego Presencial ....................................
Edital de Prego Eletrnico....................................
Edital de Prego Presencial para Registro de Preos
Contrato Administrativo (Contrato de Compras) ...

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Introduo

Consideraes Iniciais
Enquanto os particulares dispem de ampla liberdade para
contratar (obras, servios, compras, alienaes e locaes), a Administrao Pblica, ao contrrio, para faz-lo, obrigada a adotar um
procedimento preliminar determinado com rigor pela Constituio
Federal. Este procedimento obrigatrio chama-se licitao.
A exigncia de licitao est estabelecida no inciso XXI,
artigo 37 da Constituio:
Art. 37 XXI Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
Conceito
Licitao o procedimento administrativo pelo qual a Administrao Pblica, no exerccio da sua funo administrativa, abre
aos interessados a possibilidade de apresentao de propostas, dentre
as quais selecionar a mais vantajosa para a celebrao de um contrato.
Motivao
Como a maior parte dos recursos que a Administrao Pblica utiliza para efetuar compras e contrataes advm dos impostos

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Curso Bsico de Licitao

pagos pelo contribuinte, a motivao para a existncia da licitao


a garantia do bom uso desse dinheiro pblico.
Assim, para que esses recursos sejam bem aplicados, a Administrao est obrigada a adotar um procedimento especfico que
propiciar a escolha da proposta mais vantajosa para suas compras
ou contrataes.
Em ltima anlise, pode-se dizer que as licitaes legitimam e tornam lcitas as compras pblicas.
Objetivo
A licitao tem como objetivo propiciar oportunidades
iguais a todos que desejarem contratar com a Administrao Pblica,
desde que, comprovadamente, possuam qualificao de ordem jurdica, tcnica, econmico-financeira e fiscal para realizar o objeto
pretendido pela Administrao.
Desenvolvimento
A licitao, por configurar um procedimento, desenvolve-se
por intermdio de uma sucesso ordenada de atos vinculados, com
um roteiro rgido, delineado pela Lei.

1
Legislao Aplicvel

1.1.

Competncia para Legislar

Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios possuem


competncia para legislar sobre licitao, sendo da alada privativa
da Unio editar Normas Gerais sobre a matria, conforme estabelece o art. 22, inciso XXVII, da CONSTITUIO:
Art. 22 Compete privativamente Unio legislar sobre:
.............................................................................................
XXVII normas gerais de licitao e contratao,
em todas as modalidades, para a administrao pblica,
direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas do governo,
e empresas sob seu controle.
TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DA LICITAO E
CONTRATAO PELA ADMINISTRAO PBLICA
Artigo

Inciso ou
Pargrafo

22

XXVII

37

XXI

Prescrio Legal
Competncia privativa da Unio de legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, para as Administraes Pblicas diretas, autrquicas e fundacionais, e para
as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
As obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante licitao, assegurada a igualdade de condies a todos os concorrentes, mantidas as condies
efetivas da proposta, a qual somente exigir qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento da obrigao.

Curso Bsico de Licitao

20

Artigo

Inciso ou
Pargrafo

175

----

195

173

1 III

Prescrio Legal
O Poder Pblico, na prestao de servio sob a forma de
concesso ou permisso, o far sempre atravs de licitao.
A pessoa jurdica em dbito com o sistema de seguridade, como estabelecido em lei, est impedida de contratar
com o Poder Pblico.
Lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica,
da sociedade de economia mista e suas subsidirias que
explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestaes de servios, dispondo
sobre licitao e contratao.

1.2.

Legislao Federal Especfica

1.2.1.

O Estatuto Jurdico Brasileiro das Licitaes (Lei


n 8.666/93)

O diploma legal que rege a matria a Lei n 8.666, de


21 de junho de 1993,1 que regulamenta o inciso XXI do art. 37 da
Constituio Federal, estabelecendo normas gerais sobre licitaes e
contratos administrativos no mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como disciplinando
as normas especficas para a Unio Federal.
Esto tambm subordinadas s normas gerais desta lei, as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios.2
1

Alterada pelas Leis ns 8.883/94, 9.032/95, 9.648/98, 9.854/99, 10.973/04,


11.079/04, 11.107/05, 11.196/05, 11.445/07, 11.481/07, 11.484/07, 11.763/08,
11.783/08, 11.952/09 e 12.188/10.
2
A Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, deu novo rumo aos
dispositivos constitucionais que tratam sobre o tema, determinando que lei especfica dever estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre
licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os
princpios da Administrao Pblica (Arts. 22, XXVII e 73, 1, III, da CF/88).