939 Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 939-959, jul.-set.

2010
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Maria Clara Di Pierro
A EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS NO PLANO
NACIONAL DE EDUCAO: AVALIAO, DESAFIOS E
PERSPECTIVAS
MARIA CLARA DI PIERRO
*
RESUMO: O artigo contextualiza e avalia os resultados do Plano
Nacional de Educao (PNE) 2001-2010, evidenciando que as
metas para a educao de jovens e adultos (EJA) no sero alcan-
adas. Analisa a abordagem conferida EJA nos documentos pre-
paratrio e final da Conferncia Nacional de Educao (CONAE) e
indica desafios prioritrios desse campo educativo a serem enfren-
tados pelo novo PNE 2011-2020 nos mbitos das concepes po-
ltico-pedaggicas, do financiamento, da formao e profissio-
nalizao dos educadores e do regime de colaborao entre as es-
feras de governo.
Palavras-chave: Educao de jovens e adultos. Planejamento educa-
cional. Polticas educacionais.
YOUTH AND ADULT EDUCATION IN THE NATIONAL PLAN FOR
EDUCATION: ASSESSMENT, CHALLENGES AND PERSPECTIVES
ABSTRACT: This paper contextualizes and assesses the results of
the 2001-2010 National Plan for Education. It clearly demon-
strates that the goals for youth and adult education (YAE), estab-
lished by Law 10.172, will not be reached. It analyzes the ap-
proach given to YAE in the preparatory and final documents of the
Brazilian Conference on Education. The main challenges that the
new National Plan for Education 2011-2020 will have to face in
this field of education concern political-pedagogical concepts,
* Doutora em Educao e professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
(USP). E-mail: mcpierro@usp.br
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funding, educator formation and professionalization, as well as
collaboration among the different spheres of government.
Key words: Youth and adult education. Educational planning. Edu-
cation policies.
caminho que leva construo do novo plano plurianual de
educao passa pelo diagnstico da situao atual e por uma vi-
so dos desafios futuros, mas exige tambm um olhar retrospec-
tivo sobre o percurso de formulao e implementao do plano anteri-
or, para avaliar o alcance das metas ento fixadas e compreender os
fatores que incidiram sobre os resultados alcanados. Essa reviso es-
pecialmente necessria quando est em tela a EJA, mbito em que fla-
grante o insucesso das polticas pblicas frente meta de superao do
analfabetismo, mencionada na Constituio Federal e nos compromis-
sos assumidos pelo pas em fruns internacionais.
Um olhar retrospectivo para o PNE 2001-2010
O perodo de 1996 a 2001, em que se desenrolou o processo de
construo do PNE que resultou na Lei n. 10.172, foi marcado por con-
trovrsias sobre a importncia relativa da EJA na agenda de polticas
educacionais. Quando dirigimos a ateno para as retricas educativas,
os acordos internacionais e a legislao nacional do perodo, somos le-
vados a crer na existncia de um amplo consenso em torno do direito
humano educao, em qualquer idade, e necessidade da formao
continuada ao longo da vida. Entretanto, quando analisamos as polti-
cas educacionais levadas prtica, constatamos a secundarizao da EJA
frente a outras modalidades de ensino e grupos de idade.
Iniciada em 1990 com a Conferncia Mundial de Jontiem, a
Dcada da Educao para Todos se propunha no s a assegurar que
todas as crianas e adolescentes tivessem acesso de ensino de qualida-
de, com equidade de gnero, mas tambm a reduzir pela metade os
ndices de analfabetismo e proporcionar aos jovens e adultos as opor-
tunidades para satisfao de suas mltiplas necessidades de aprendiza-
gem.
1
Em meados da dcada de 1990, a Comisso Internacional so-
bre a Educao para o sculo XXI difundiu o Relatrio Jacques Delors,
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que reiterou ser a educao um bem coletivo, ao qual todas as pessoas
deveriam ter acesso; e, em 1997, a V Conferncia Internacional de Edu-
cao de Adultos comprometeu os pases signatrios da Declarao de
Hamburgo com a promoo da aprendizagem ao longo da vida. Tam-
bm no mbito nacional, a Lei n. 9.394 de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional (LDBEN), de 1996, reiterou os direitos educativos dos
jovens e adultos ao ensino adequado s suas necessidades e condies
de aprendizagem e estabeleceu as responsabilidades dos poderes p-
blicos na identificao e mobilizao da demanda, e na proviso de en-
sino fundamental gratuito e apropriado.
No decorrer da segunda metade da dcada de 1990, entretanto,
o territrio concreto da formulao e implementao das polticas go-
vernamentais no Brasil mostrou-se bastante problemtico para a EJA, es-
pecialmente quando considerada a atuao do governo federal que, his-
toricamente, cumpre importante papel de induo de iniciativas dos
estados e municpios nesse campo educativo (Beisiegel, 2003). Num
contexto de redefinio dos papis do Estado e de conteno do gasto
federal, a poltica educacional do governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) induziu municipalizao e focalizou
o investimento pblico no ensino fundamental de crianas e adolescen-
tes, mediante a criao, em 1996, de fundos de financiamento em cada
uma das unidades da Federao. Por fora de veto presidencial lei que
regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), as matrculas
na EJA no puderam ser consideradas, o que restringiu as fontes de fi-
nanciamento e desestimulou os gestores a ampliarem as matrculas na
modalidade.
Nesse perodo, a relao da Unio com os governos subnacionais
foi marcada pela centralizao dos instrumentos de regulao da pol-
tica de EJA, mediante a prescrio de referenciais curriculares nacionais,
a uniformizao de materiais didticos e das aes de formao docen-
te em servio e a criao de um exame nacional de certificao de com-
petncias. De outro lado, teve continuidade o processo de desconcen-
trao das responsabilidades pelo financiamento e proviso dos servios
educativos, observando-se ntida tendncia municipalizao das ma-
trculas na etapa do ensino fundamental. A colaborao do governo fe-
deral para a manuteno e o desenvolvimento da EJA consubstanciada
nos programas Alfabetizao Solidria (PAS)
2
e Recomeo
3
obedeceu
942
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diretriz da focalizao, restringindo-se aos estados e municpios com
maiores taxas de analfabetismo e menores ndices de desenvolvimento
humano, localizados no Nordeste e Norte do pas.
Persistiu a histrica escassez de oportunidades de formao para
os educadores da EJA e nenhuma medida de poltica educacional foi to-
mada para reverter essa situao, de modo que, no incio do terceiro mi-
lnio, pouco mais de 1% dos cursos de formao docente no pas ofere-
ciam habilitao especfica para atuar com essa modalidade da educao
bsica (Di Pierro, Abbonizio & Graciano, 2004; Soares, 2010).
O discurso tcnico-poltico que justificou a secundarizao da
formao dos adultos na agenda da poltica educacional apoiava-se no
suposto carter profiltico das medidas que priorizavam a formao das
novas geraes, com base no argumento propalado por organismos
multilaterais de crdito e assessoramento de que os investimentos na
EJA mostravam-se pouco efetivos (Torres, 2002).
O governo procurou silenciar a resistncia a esse tipo de pers-
pectiva, suspendendo em 1996 as atividades da Comisso Nacional de
Educao de Jovens e Adultos criada no governo anterior, mas as vozes
dissonantes encontraram outros canais de expresso nos fruns de EJA
que proliferaram nos estados a partir daquele ano (Di Pierro, 2008;
Soares, 2003).
Esse foi, no campo da EJA, o contexto em que se originaram as
propostas da administrao federal e da sociedade civil para o PNE apre-
sentadas ao Congresso em 1998.
As propostas para a EJA nos anteprojetos do governo e da sociedade
As duas propostas de PNE que chegaram ao Congresso no diferi-
am quanto s concepes de formao de pessoas jovens e adultas, no
aderiam a perspectivas inovadoras, nem se alinhavam aos paradigmas
da educao popular ou da educao continuada ao longo da vida. Am-
bos os documentos limitavam-se a desenhar estratgias de elevao das
taxas de alfabetizao e nveis de escolaridade da populao, ocupan-
do-se da reposio de estudos no realizados na infncia ou adolescn-
cia, o que os situa nos marcos da concepo compensatria da EJA.
Atendendo Constituio e LDBEN, que determinam que os
planos plurianuais conduzam universalizao da alfabetizao e do
usar
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atendimento escolar, os dois documentos ofereciam metas ousadas de
superao do analfabetismo absoluto e funcional.
4
A proposta governa-
mental visava assegurar acesso universal ao primeiro segmento do ensi-
no fundamental a toda a populao jovem e adulta, conferindo priori-
dade de atendimento aos grupos de idade mais jovens; o plano da II
CONED ampliava essa meta para o ensino fundamental completo, tam-
bm focalizando a populao de 14 a 35 anos. A proposta do Executi-
vo projetava quadruplicar a capacidade de atendimento em cursos para
jovens e adultos de nvel mdio, enquanto a meta indicada pela II
CONED era, no prazo de cinco anos, estender a todas as escolas pblicas
a oferta de EJA em ambas as etapas dos ensinos fundamental e mdio.
O governo planejava implantar cursos de ensino bsico e formao
profissional em todo o sistema prisional e nos estabelecimentos onde
adolescentes em conflito com a lei cumprem medida socioeducativa
em regime fechado, aspecto este no mencionado no documento ela-
borado pelas organizaes da sociedade civil. O inverso ocorria quando
o assunto era a educao de pessoas com deficincia, lembrado pela
proposta da CONED e esquecido no documento do governo. Os dois
projetos indicavam estratgias complementares como a elaborao de
materiais didticos, formao de educadores e parcerias entre o setor
pblico e as organizaes comunitrias no desenvolvimento dos pro-
gramas de EJA.
A distino mais evidente entre os dois projetos residia nos cri-
trios e mecanismos de financiamento da EJA. O documento governa-
mental no propunha novas fontes ou mecanismos de financiamento,
recomendando que os estados e municpios financiassem a modalidade
com os recursos vinculados no capturados pelo FUNDEF. J o plano
proposto pela CONED projetava um investimento crescente em EJA de
0,4% a 1% do Produto Interno Bruto (PIB), para cobrir um custo alu-
no-ano estimado em R$1 mil; tais recursos seriam obtidos mediante a
insero da EJA no sistema de financiamento da educao bsica, da
qual foi excluda em virtude do veto presidencial Lei n. 9.424/1996
que regulamentou o FUNDEF.
Ao longo dos dois anos em que os projetos de PNE tramitaram
nas duas casas do Congresso, a EJA foi abordada em apenas uma audi-
ncia pblica convocada pela Comisso de Educao da Cmara dos
Deputados, em junho de 1999, que tambm tratou da educao ind-
gena e do ensino a distncia, o que restringiu o aprofundamento de cada
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um dos temas. Os especialistas convidados criticaram a estratgia de
campanha de alfabetizao e a inclinao dos governos delegarem s or-
ganizaes sociais encargos por sua manuteno e desenvolvimento, su-
blinhando a responsabilidade do setor pblico pela ampliao das
oportunidades educativas com qualidade e pela insero orgnica da
modalidade ao sistema de ensino, o que exigia ampliao do financia-
mento. Mencionou-se que a alfabetizao e o analfabetismo articulam-
se s condies socioeconmicas e a outros mecanismos de incluso e
excluso sociocultural, cuja transformao requer processos continua-
dos de formao integrados a polticas de acesso ao trabalho e renda.
Ponderou-se que o desempenho escolar das novas geraes depende de
seu ambiente de socializao primria, nas famlias e comunidades,
motivo pelo qual o investimento realizado em EJA fator de melhoria
do sistema educacional em seu conjunto.
A EJA na lei que instituiu o PNE
O captulo dedicado EJA no PNE aprovado pelo Congresso na
forma da Lei n. 10.172/2001 teceu um diagnstico que reconheceu a
extenso do analfabetismo absoluto e funcional e sua desigual distri-
buio entre as zonas rural e urbana, as regies brasileiras, os grupos
de idade, sexo e etnia. O Plano admitia ser insuficiente apostar na di-
nmica demogrfica e atuar apenas junto s novas geraes, propondo
que as aes de escolarizao atingissem tambm os adultos e idosos.
Nas diretrizes, o PNE aderiu concepo de educao continuada
ao longo da vida, mas priorizou a ateno ao direito pblico subjetivo
dos jovens e adultos ao ensino fundamental pblico e gratuito. O cap-
tulo sobre EJA enunciou 26 metas, dentre as quais se destacavam cinco
objetivos: 1) alfabetizar, em cinco anos, dez milhes de pessoas, de
modo a erradicar o analfabetismo em uma dcada; 2) assegurar, em cin-
co anos, a oferta do primeiro ciclo do ensino fundamental a metade da
populao jovem e adulta que no tenha atingido esse nvel de escolari-
dade; 3) oferecer, at o final da dcada, cursos do segundo ciclo do en-
sino fundamental para toda a populao de 15 anos ou mais que con-
cluiu as sries iniciais; 4) dobrar, em cinco anos, e quadruplicar, em dez
anos, a capacidade de atendimento nos cursos de EJA de nvel mdio; 5)
implantar ensino bsico e profissionalizante em todas as unidades pri-
sionais e estabelecimentos que atendem a adolescentes infratores.
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Para cumprir essas metas, previa-se cooperao entre as trs esfe-
ras de governo e a sociedade civil organizada, e o incremento de recur-
sos financeiros, mas, no captulo sobre financiamento, prevaleceu a
proposta do executivo federal de emprego prioritrio na EJA dos recur-
sos destinados ao ensino fundamental que no integravam o FUNDEF.
Embora mencionasse a necessidade de especializao do corpo
docente, o Plano previu apenas que os estados mantivessem programas
de formao de educadores para atuar na alfabetizao e sries iniciais
da EJA. Perdeu-se, assim, a oportunidade de convocar as instituies de
ensino superior a considerar esse aspecto na formao inicial de profes-
sores e tambm a se engajar na formao continuada de docentes que
atuam em projetos comunitrios e nas redes pblicas de ensino.
Ainda que o diagnstico tenha reconhecido a necessidade de po-
lticas focalizadas para reverter as desigualdades educativas observadas
entre os grupos tnico-raciais e as populaes rurais, o Plano no fixou
estratgias ou metas especficas nessa direo.
O PNE previu um mecanismo de monitoramento peridico, me-
diante a divulgao e avaliao bienal dos programas de EJA pelos siste-
mas de ensino. Essa meta jamais foi tomada em considerao pelos go-
vernos, de modo que no h indicadores e relatrios que nos auxiliem
a avaliar o grau de cumprimento do Plano.
Uma avaliao dos progressos em direo s metas do PNE para a EJA
O monitoramento dos progressos realizados em direo s metas
do PNE tambm, em certa medida, uma avaliao do governo do Presi-
dente Lus Incio Lula da Silva, j que seus dois mandatos transcorreram
em oito dos dez anos de vigncia da Lei n. 10.172/2001. possvel dis-
tinguir dois traos principais nas polticas de EJA do governo federal nes-
se perodo. O primeiro, essencialmente positivo e distintivo do governo
anterior, foi a mudana da posio relativa da EJA na poltica educacio-
nal, atribuindo-se maior importncia a esse campo, tanto no discurso
quanto no organograma do governo e em suas aes. Embora a EJA con-
tinue a ocupar lugar secundrio na agenda da poltica educacional do
governo, houve um incremento na colaborao da Unio com os estados
e municpios, por meio da institucionalizao da modalidade no sistema
de ensino bsico, com sua incluso nos mecanismos de financiamento e
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nos programas de assistncia aos estudantes (alimentao, transporte
escolar e livro didtico).
5
O segundo trao dessa administrao federal foi a proliferao
de iniciativas de EJA geridas em diferentes instncias de governo e pre-
cariamente articuladas entre si, entre as quais: o Programa Brasil Alfa-
betizado, coordenado pela Secretaria de Educao Continuada, Alfa-
betizao e Diversidade do Ministrio da Educao (MEC); o Programa
Nacional de Incluso de Jovens PROJOVEM, gerido pela Secretaria Na-
cional de Juventude; o Programa Nacional de Integrao da Educao
Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jo-
vens e Adultos, mantido pela Secretaria de Educao Profissional e
Tecnolgica do MEC; o Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; e o
Exame Nacional de Certificao de Competncias, realizado pelo Ins-
tituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP).
provvel que as bases assentadas durante essa gesto garantam
que a EJA ocupe um lugar mais relevante na agenda de polticas educa-
cionais nos anos vindouros. Observado o comportamento dos indicado-
res educacionais, entretanto, constatamos que o ativismo desse governo
no campo da EJA no foi capaz de reverter tendncias anteriormente ins-
taladas, de modo que nenhuma das cinco metas prioritrias do PNE re-
lativas a esse campo educativo ser alcanada, a comear pela supera-
o do analfabetismo.
Embora as estatsticas populacionais registrem um crescimento
no nmero de pessoas que participam de programas de alfabetizao,
repercutindo o engajamento de estados e municpios nas campanhas
lideradas pelo governo federal no perodo,
6
as taxas de analfabetismo
mantiveram a tendncia histrica de recuo bastante lento (Tabela 1).
Nesse ritmo, o Brasil tambm no cumprir, em 2015, o compromis-
so da iniciativa de Educao para Todos de reduzir pela metade o ndi-
ce de analfabetismo de 13,6% registrado em 2000.
Os indicadores de escolaridade comportaram-se de modo simi-
lar, com uma elevao modesta da mdia de anos de estudos ao longo
do perodo, ainda situada abaixo da escolaridade obrigatria prevista
na lei. A anlise dos dados desagregados por grupos de idade demons-
tra que os pequenos progressos observados no perodo deveram-se mais
dinmica demogrfica do que aos efeitos das polticas e programas de
EJA implementados no perodo.
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Tabela 1
Brasil: Analfabetismo e escolaridade da populao com 15 anos ou mais (2001-2008)
Fontes: IBGE. Observatrio da Equidade: <http://www.ibge.gov.br/observatoriodaequidade>; PNAD/
IBGE, citado em Relatrio de Gesto da DEJA/SECAD/MEC (2009).
Indicador/Ano 2001 2005 2006 2007 2008
Taxa de analfabetismo 12,4% 11,1% 10,4% 10,1% 10,0%
Nmero de analfabetos 15.072.313 14.979160 14.391.064 14.135.122 14.247.495
Inscritos em programas
de alfabetizao
930 mil 1,8 milho 1,6 milho 1,3 milho 1,4 milho
Mdia de anos de estudos 6,4 7 7,2 7,3 7,4
Esses resultados frustrantes no terreno da alfabetizao so atri-
budos pelas pesquisas e avaliaes das campanhas a pelo menos trs
fatores combinados: a superestimao de participantes, devida atri-
buio da responsabilidade de formao de turmas aos alfabetizadores
e escassa fiscalizao; problemas de focalizao do programa, que ins-
creveria, em grande medida, pessoas j alfabetizadas e no o pblico-
alvo prioritrio constitudo por analfabetos absolutos;
7
escassos resul-
tados de aprendizagem, devidos durao insuficiente dos cursos,
frequncia intermitente e evaso dos alfabetizandos, seleo inadequa-
da e precria formao dos alfabetizadores, entre outros aspectos relati-
vos qualidade dos cursos.
O cumprimento da meta 2 do PNE, que previa a oferta de oportu-
nidades de estudos a metade das pessoas que tinham menos de quatro
anos de escolaridade, implicaria elevar as matrculas da EJA no primeiro
segmento do ensino fundamental a um patamar prximo a 15 milhes
de estudantes, j que pelo menos a quinta parte da populao jovem e
adulta encontra-se nesse grupo. As matrculas registradas nos censos es-
colares (Tabela 2), porm, demonstram que menos de 10% desse con-
tingente frequenta cursos de EJA.
O cumprimento da meta 3 que trata da garantia de que toda po-
pulao que concluiu as sries iniciais tenha oportunidades de concluir o
ensino fundamental um pouco melhor, pois em 2006 registraram-se
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dois milhes de matrculas no segundo ciclo do ensino fundamental
da EJA, o que correspondeu a aproximadamente 12,5% das 16 milhes
de pessoas que seria necessrio incorporar ao sistema educativo (Tabela
2). Surpreendentemente, a partir desse ano as matrculas da EJA entra-
ram em declnio (Tabela 3), por razes que intrigam os pesquisadores,
pois foi nesse perodo que se estabeleceram novas bases para o regime
de colaborao entre as esferas de governo, com a incluso da modali-
dade no Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) e nos
programas de assistncia aos estudantes.
Tabela 2
Brasil: Evoluo da demanda e das matrculas da EJA no ensino fundamental
(2001-2006)
Fontes: IBGE; MEC/INEP. Edudata Brasil.
Tambm no ser alcanada a meta 16 do PNE, que props du-
plicar, em cinco anos, e quadruplicar, em dez anos, a capacidade de
atendimento nos cursos de nvel mdio para jovens e adultos. Embora
o ritmo de crescimento das matrculas na EJA de nvel mdio tenha sido
mais intenso que na etapa do ensino fundamental, o incremento total
do perodo 2001-2009 foi de 25% (Tabela 3). Na verdade, a tendn-
cia de crescimento da matrcula na EJA de nvel mdio foi mais acentu-
ada at 2006, perodo em que os estados, premidos pela escassez de
Ano
% da populao de 15
anos e mais com menos
de 4 anos de estudos
Matrculas de 1
a 4 sries
% da populao de 15
anos e mais com 4 a 7
anos de estudos
Matrculas de 5
a 8 sries
2001 27,54% 1.151.429 30,11% 1.485.459
2002 26,17% 1.353.463 29,63% 1.434.650
2003 24,98% 1.551.018 28,67% 1.764.869
2004 24,42% 1.553.483 27,82% 1.866.192
2005 23,54% 1.488.574 27,44% 1.906.976
2006 22,26% 1.487.072 26,75% 2.029.153
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recursos, remeteram para essa modalidade acelerada e de menor custo
grande parte dos jovens que se encontravam defasados na relao ida-
de-srie. A partir da vigncia do FUNDEB, as matrculas no ensino m-
dio declinaram, estacionando em um patamar de 1,2 milho de estu-
dantes. Trata-se de fenmeno cuja compreenso ainda requer estudo,
mas uma hiptese explicativa que a matrcula dos jovens no ensino
mdio regular tornou-se mais atrativa para os sistemas de ensino, j que
a o fator de ponderao para efeito dos clculos dos Fundos (de 1,2)
bem superior que aquele da EJA (de 0,8).
Tabela 3
Brasil: Evoluo das matrculas em EJA por etapa (2001-2009)
Fonte: Censo Escolar MEC/INEP (2009).
Ano Ensino Fundamental Ensino Mdio
2001 2.636.888 987.376
2002 2.788.113 874.001
2003 3.315.887 980.743
2004 3.419.675 1.157.593
2005 3.395.550 1.223.859
2006 3.516.225 1.345.165
2007 3.084.718 1.278.690
2008 3.001.834 1.276.241
2009 2.810.738 1.239.804
O pas ainda se encontra muito distante da meta 17 do PNE, que
estipulou que todas as pessoas em privao de liberdade deveriam ter
assegurado o direito ao ensino bsico e profissional. De acordo com da-
dos do Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia
para 2008, o sistema prisional tinha mais de 380 mil detentos, dos
quais apenas 11% participavam de alguma atividade educacional. Nes-
se campo, o maior avano realizado na ltima dcada foi a recente ho-
mologao das diretrizes nacionais para a educao nas prises.
8
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Os debates sobre a EJA na CONAE 2010
Visando construo de um novo plano plurianual de educa-
o, um ciclo de conferncias municipais e estaduais deu incio, em
2009, ao processo participativo que resultou na realizao, em abril de
2010, da CONAE.
Nesse perodo, porm, grande parte dos atores sociais do campo
da EJA esteve envolvida com a preparao e realizao pela primeira
vez em terras latino-americanas da VI Conferncia Internacional de
Educao de Adultos (CONFINTEA), reunio intergovernamental convo-
cada pela UNESCO, que o governo brasileiro sediou em Belm (PA) em
dezembro de 2009. Os Fruns de EJA participaram ativamente das
reunies preparatrias e da elaborao do documento nacional apresen-
tado VI CONFINTEA e organizaes no governamentais lideradas pelo
Conselho Internacional de Educao de Adultos se articularam para par-
ticipar e influenciar as decises da Conferncia, realizando, nos dias que
a precederam, um Frum Internacional da Sociedade Civil (Haddad,
2009). A mobilizao brasileira em torno da VI CONFINTEA acabou por
concorrer com a preparao da CONAE, na qual a rede de organizaes,
fruns e ativistas do campo da EJA teve uma participao discreta.
No extenso Documento de Referncia debatido pela CONAE, a EJA
era mencionada brevemente no Eixo III, sobre Democratizao do aces-
so, permanncia e sucesso escolar, e no Eixo V, que tratou do Financia-
mento da educao e controle social, dedicando-se um curto tpico
temtica no final do sexto e ltimo Eixo, intitulado Justia Social, Edu-
cao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade (Brasil, 2010a). Os
enunciados eram econmicos, referindo-se basicamente consolidao de
polticas de proviso de oportunidades de alfabetizao, educao bsica
e formao profissional de qualidade, acessveis tambm s populaes
rurais, s pessoas deficientes e privadas de liberdade, mediante o trata-
mento isonmico da EJA no sistema de financiamento da educao bsica
e o emprego de docentes licenciados e devidamente formados.
Dessas formulaes gerais, o tema mais polmico era a isonomia
de financiamento para a EJA, j que, na Conferncia, participavam tanto
sindicalistas, movimentos e organizaes sociais que reivindicam mais re-
cursos, quanto representantes dos governos que determinam o fator de
ponderao nos clculos do FUNDEB, at o momento fixado a seguir das
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demais etapas e modalidades da educao bsica.
9
Entretanto, o nico
debate que chegou ao plenrio da CONAE referia-se a um aspecto pon-
tual da regulamentao da modalidade, que a elevao da idade m-
nima para ingresso na EJA para 18 anos.
A LDBEN n. 9.394/1996 reduziu para 15 e 18 anos, respectiva-
mente, as idades mnimas para concluso do ensino fundamental e do
ensino mdio pela via dos exames supletivos (que antes eram de 18 e
21 anos), mas no definiu idade mnima para o ingresso na EJA. Essa
lacuna foi preenchida pelo Parecer n. 11/2000 do Conselho Nacional
de Educao (CNE), que fixou em 14 e 17 anos, respectivamente, as ida-
des mnimas para ingresso na modalidade nas etapas do ensino funda-
mental e mdio. Existe uma corrente de gestores, pesquisadores e edu-
cadores que defendem a elevao da idade mnima de ingresso na EJA
para 18 anos, alegando que o ensino regular deve ser o espao prefe-
rencial de formao dos adolescentes. Os defensores desse ponto de vis-
ta argumentam que a EJA no pode continuar a acolher toda a diversi-
dade social e cultural rejeitadas pela escola comum, que precisaria rever
os processos de excluso dos adolescentes com defasagem na relao
idade-srie. Embora polmica, essa posio prevaleceu no debate reali-
zado pelo CNE em 2008; a Resoluo ento aprovada, porm, no foi
homologada pelo ministro, que se alinhou aos que discordavam daquela
posio, argumentando que a elevao da idade mnima de ingresso na
EJA produziria ainda mais excluso educacional, penalizando novamen-
te os adolescentes, ao invs de induzir as mudanas desejveis no sistema
escolar educacional seletivo que os rejeitou. Em junho de 2010, o CNE
reviu sua posio nas novas Diretrizes Operacionais para a EJA, em que,
entre outras definies, as idades mnimas de ingresso nas etapas do en-
sino fundamental e mdio da EJA foram fixadas em 15 e 18 anos.
Indicaes da CONAE para a EJA no PNE 2011-2020
Em consonncia com o caput da LDBEN, o Documento Final da
CONAE explicita o entendimento de que a educao no se desenvolve
apenas no mbito escolar, permeando continuamente as diversas prti-
cas sociais ao longo da vida (Brasil, 2010b, p. 29). Essa concepo
abarca os mltiplos processos de formao escolar ou extraescolar, nos
quais podem se engajar as pessoas jovens, adultas e idosas.
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Reconhecendo os elevados ndices de analfabetismo ainda
registrados no pas e a baixa escolaridade mdia dos brasileiros, o texto
formula a proposta de que a alfabetizao seja encarada como priorida-
de nacional (p. 70) e que os indicadores relativos EJA sejam conside-
rados no ordenamento da colaborao da Unio com os entes federados
(p. 23).
No eixo III, que tratou da democratizao do acesso, permann-
cia e sucesso escolar, o Documento Final reiterou as formulaes ge-
rais contidas no Documento de Referncia mencionadas anteriormen-
te, colocando nfase na articulao entre a formao geral e profissional
(p. 65), inclusive por meio da ampliao dos cursos gratuitos ofereci-
dos pelo Sistema S
10
(p. 73).
Em meio s numerosas propostas do Eixo IV para a Formao
e valorizao dos/das profissionais da educao, consta a diretriz de
formao continuada dos profissionais do magistrio atuantes na EJA,
com vistas a uma prtica pedaggica conforme as especificidades dos
sujeitos da aprendizagem (p. 88). Para superar o quadro atual de rota-
tividade e precariedade do vnculo de trabalho, prope-se valorizar os
profissionais que possuem formao e atuam na EJA, mediante justa
remunerao e adoo de critrios de seleo, ingresso e progresso na
carreira que estimulem a dedicao e permanncia dos docentes na mo-
dalidade (p. 89).
A regulamentao do custo aluno-qualidade (CAQ) diferenciado
, ao lado do aumento dos recursos vinculados educao, da reforma
tributria e da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma das estratgias
indicada no Eixo V, que trata do financiamento da educao. Para criar
condies de melhoria da qualidade e ampliao da oferta de EJA, o do-
cumento defende a eliminao do teto de gastos e isonomia de trata-
mento no FUNDEB, o que permitiria ampliar os recursos a ela destina-
dos (p. 116).
O tpico dedicado EJA no Eixo VI, intitulado Justia Social,
Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade, foi amplia-
do em mais de dez pginas, nas quais se distribui sem qualquer hie-
rarquia um extenso rol de proposies de diferentes ordens, relativas
s concepes pedaggicas, ao planejamento e s estratgias de polti-
cas pblicas, ampliao da oferta e do financiamento, melhoria da
infraestrutura, da formao inicial e continuada dos educadores e das
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condies de trabalho docente, considerao da diversidade dos
educandos, fiscalizao do setor privado, produo de estatsticas e pes-
quisas, superviso e normas, organizao escolar, currculos, materiais e
meios de ensino. A Conferncia tambm incluiu todo um tpico sobre
a educao bsica e profissional das pessoas privadas de liberdade. Fica
a impresso de que, para contrapor-se redao enxuta e compensar o
ltimo lugar atribudo EJA do Documento de Referncia, a plenria
do Eixo VI optou por acolher toda sorte de propostas, sem estabelecer
entre elas uma escala de prioridades, o que dificulta sua traduo em
um nmero limitado de diretrizes e metas no novo PNE.
Desafios a serem enfrentados pelas polticas pblicas e planos de
educao
O processo de construo do novo PNE oferece uma oportunida-
de para enfrentarmos com um olhar renovado, crtico e esperanoso al-
guns dos antigos desafios colocados para que os direitos educativos dos
jovens, adultos e idosos sejam assegurados.
Para no cair no lugar comum e simplesmente postergar para a
prxima dcada metas de erradicao do analfabetismo (como se esse
fenmeno sociocultural complexo fosse uma enfermidade exgena pas-
svel de cura com remdio fcil), convm reavivar o debate das concep-
es de formao e alfabetizao de jovens e adultos, em suas conexes
com o desenvolvimento socioeconmico e o exerccio da cidadania. J
h tempos os estudiosos salientam a necessidade de superar as aborda-
gens setoriais que pretendem vencer o analfabetismo e a reduzida esco-
laridade da populao sem atuar conjuntamente sobre as condies es-
truturais de excluso poltica, socioeconmica e cultural que geram e
reproduzem tais fenmenos (Soares, 1990; GLEACE, 2009).
Um desafio relacionado a essa questo reside na dificuldade de
mobilizar a demanda social por EJA, aproximando as cifras milionrias da
populao que potencialmente demandaria oportunidades de formao
e aquela reduzida parcela dos jovens, adultos e idosos que efetivamente
tm participado dos cursos disponveis. Em uma primeira instncia, a
expresso da demanda social reflete a disponibilidade, acessibilidade
e publicidade dos servios educativos existentes, bem como sua quali-
dade e adequao s mltiplas necessidades formativas da populao.
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Entretanto, preciso considerar que a motivao e a mobilizao para
os estudos na idade adulta relacionam-se no s s exigncias de for-
mao da vida cotidiana e quantidade e qualidade das oportunidades
de atend-las, mas tambm aos horizontes de mudana socioeco-
nmica e nas estruturas de poder, o que depende de polticas participa-
tivas e redistributivas que transcendem a esfera educacional.
tempo de reavaliar, tambm, as vises que reduzem a EJA al-
fabetizao e que, ao faz-lo, encaram os fenmenos do analfabetismo
e da alfabetizao em uma perspectiva dicotmica (quando, na verda-
de, trata-se de um continuum), descurando da qualidade e continuida-
de de estudos e da ampliao do acesso cultura escrita, necessrios
consolidao das aprendizagens iniciadas. A corrida atrs das metas
quantitativas apoiada nessas vises acaba por justificar estratgias de
campanha em que persiste
(...) uma concepo simplista e facilista da alfabetizao, vista como um
processo que pode ser realizado em pouco tempo, em condies precri-
as, com educadores sem ou com mnima capacitao, com mtodos ni-
cos, escassos materiais de leitura e escrita, pouco aproveitamento das mo-
dernas tecnologias; e sem levar em conta a diversidade lingustica e cul-
tural dos educandos. (GLEACE, 2009)
Para que as polticas pblicas possam conferir materialidade a
concepes mais apropriadas de alfabetizao e educao bsica de qua-
lidade (o que implica tambm articular devidamente oportunidades de
qualificao profissional e acesso s tecnologias da comunicao e in-
formao), preciso ampliar o financiamento destinado EJA e reverter
a situao de despreparo e desvalorizao profissional dos educadores
que a ela se dedicam.
Quanto aos recursos financeiros, um bom comeo seria assegu-
rar que o fator de ponderao da EJA no FUNDEB fosse equiparado s de-
mais modalidades da educao bsica, enquanto estudos empricos ri-
gorosos apuram qual seria seu efetivo CAQ. Um financiamento mais
adequado pr-condio para superar a situao vigente na atualida-
de, pela qual, sob o biombo artificial do voluntariado, pessoas sem a
necessria formao pedaggica so convocadas a atuar como alfabetiza-
doras com remunerao inferior ao piso salarial nacional da categoria.
Ao lado do estabelecimento de condies mnimas de trabalho
profissional, a formao de educadores um dos grandes desafios a
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serem encarados pelas polticas educacionais nos prximos anos. O go-
verno federal tentou, a partir de 2006, avanar nessa direo, promo-
vendo cursos de especializao em EJA e realizando chamadas para que
instituies pblicas de ensino superior participassem de uma rede
nacional de prestao de servios de formao continuada de educado-
res, quase sempre na modalidade a distncia. Nenhuma dessas estratgi-
as foi capaz, at o momento, de induzir as universidades a incorporar, de
modo duradouro, em sua misso e currculos a formao inicial e conti-
nuada de educadores de jovens e adultos, de tal modo que persiste a si-
tuao em que esse campo de conhecimento omitido ou tratado mar-
ginalmente nos cursos de habilitao de professores (Gatti & Nunes,
2009). Para reverter esse quadro, seria necessrio aprovar legislao ou
norma especfica e acionar mecanismos mais eficientes de induo.
11
Resta ainda o desafio de aperfeioamento do regime de colabo-
rao, que permita superar a situao atual de desarticulao de inicia-
tivas, imposio aos governos subnacionais de programas federais pr-
modelados, em que os municpios so impelidos a assumir encargos
crescentes na proviso da EJA sem o necessrio respaldo tcnico e finan-
ceiro da Unio e dos estados. Ainda no possvel avaliar o impacto da
iniciativa do MEC de articulao da Agenda Territorial de Alfabetizao
e EJA em cada unidade federada, mas legtimo supor que uma estrat-
gia isolada para a modalidade tenha menos chance de xito do que um
processo institucional de planejamento sistmico que articule, nos pr-
ximos anos, os planos nacional, estaduais e municipais de Educao.
Recebido e aprovado em agosto de 2010.
Notas
1. Como os objetivos da iniciativa no foram alcanados na dcada de 1990, os compromis-
sos foram renovados no Frum Mundial de Dacar, em 2000, e as metas postergadas para
2015.
2. O PAS associava recursos federais aos da filantropia empresarial e colaborao de institui-
es de ensino superior para uma campanha de alfabetizao direcionada aos municpios
com maiores ndices de analfabetismo. Ao final do governo, passou a funcionar como or-
ganizao social.
3. Iniciado em 2001, o Programa Recomeo operava transferncia de recursos federais a es-
tados e municpios com baixos ndices de desenvolvimento humano para aquisio de
equipamentos, materiais didtico-pedaggicos e capacitao de professores.
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4. Critrio estatstico adotado pela UNESCO para designar o limitado domnio da leitura e es-
crita de pessoas com menos de quatro anos de estudos.
5. Referimo-nos Emenda que criou, em 2006, o Fundo de Desenvolvimento da Educao
Bsica (FUNDEB) e Lei n. 11.497/2009, que regulamentou a incluso da modalidade no
Programa Dinheiro Direto na Escola, bem como as resolues do Fundo Nacional de De-
senvolvimento da Educao que incluram, progressivamente, entre 2004 e 2009, a mo-
dalidade nos Programas Nacionais do Livro Didtico, de Alimentao e de Transporte Es-
colar.
6. Trata-se dos programas Alfabetizao Solidria e Brasil Alfabetizado, desenvolvidos, res-
pectivamente, pelos governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso, no perodo
1998/2002, e Lus Incio Lula da Silva, de 2003 aos dias atuais.
7. A proporo de pessoas inscritas no Brasil Alfabetizado que j haviam frequentado escolas
anteriormente variou de 38,7% em 2005 a 42,5% em 2008, evidenciando que o Progra-
ma vem atendendo a pessoas com baixa escolaridade, mas no necessariamente os analfa-
betos absolutos. A taxa de evaso do Brasil Alfabetizado em 2005 (nico ano para o qual
se dispe dos dados) foi de 17% (Fontes: IBGE e SECAD, apud Observatrio da Equidade:
http://www.ibge.gov.br/observatoriodaequidade).
8. Trata-se do Parecer n. 4/2010, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de
Educao.
9. A lei que regulamentou o FUNDEB estipulou que a EJA fosse includa progressivamente (33%
das matrculas ao ano) no perodo 2007-2009. Tambm fixou um teto de gasto na mo-
dalidade de 15% do valor total do Fundo. Inicialmente, foi atribudo o fator de pondera-
o 0,7 modalidade (de modo indiferenciado nas diferentes etapas do ensino bsico),
fator este elevado posteriormente para 0,8.
10. Rede formada pelo Servio Social da Indstria (SESI), Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI), Servio Nacional Comercial (SENAC) e Servio Nacional Rural (SENAR), en-
tre outros.
11. A Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal do Ensino Superior (CAPES) e o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) so agncias que dispem
de meios para influir na configurao dos cursos superiores.
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