IR05

LA REVISTA DEL INSTITUTO // SEPTIEMBRE 2009

IR05
// LA REVISTA DEL INSTITUTO AFIP ///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
ISSN:18510302. Hiplito Yrigoyen 370, (CP1086), Capital Federal, Repblica Argentina. // Publicacin
trimestral de la AFIP, confeccionada por el Instituto AFIP. // Corresponde exclusivamente a los autores la
responsabilidad por los conceptos expuestos en los artculos frmados, de lo cual debe inferirse que la
AFIP puede compartir las opiniones vertidas o no. // Se autoriza la reproduccin de los textos incluidos
en la revista, con la necesaria mencin de la fuente. Impreso por Sacerdoti SA. Mario Bravo 933. Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Diseo base: Dilogo SA. Armado y rediseo: ICONICA.NET.
INSTITUTO AFIP
PRESIDENTE
Ricardo Echegaray
DIRECTOR EJECUTIVO
Mario J. Bibiloni
CONSEJO EDITORIAL
Roberto Sericano
Alejandro M. Estvez
Alejandro Otero
Susana C. Esper
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
ndice
06
Editorial
// Artculos de temas institucionales ///////////////////////////////////////////////////
08
Las zonas francas en la Unin Europea y el MERCOSUR:
Una perspectiva comparada sobre su rol en los procesos
de integracin // MATAS AMENDOLARA
34
Derecho a la privacidad en el derecho de Canad y de
Estados Unidos // KARIM BENYEKHLEF
55
Responsabilidad pblica y equidad social // SUSAN ROSE
ACKERMAN
72
Revisitando el modelo secuencial de polticas pblicas:
sus etapas // ALEJANDRO M. ESTVEZ SUSANA C. ESPER
// Artculos de Administracin Tributaria /////////////////////////////////////////////
91
Un estudio emprico acerca de la confictividad tributaria
// LUCAS GARCA AROZ
113
El impuesto de igualacin y la determinacin de su reten-
cin a los accionistas o socios // VANINA CECILIA NAZAR
// Gnesis del sistema tributario argentino ////////////////////////////////////////
127
La dcada del treinta. Captulo V // ROBERTO CORTS CON-
DE Y MARA MARCELA HARRIAGUE, CON LA COLABORACIN DE
SAMUEL AMARAL
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
// Concurso abierto ////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
141
Impuestos y calidad institucional: relaciones econmi-
cas, polticas y sociales // MAGDALENA AGUERRE
// Red Federal de Administraciones Tributarias //////////////////////////////////
162
El federalismo fscal argentino y sus fatigas // ALEJANDRO
OTERO
// Jurisprudencia ////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
179
Jurisprudencia: Administrativa y judicial // ROBERTO SERICANO
// Reseas bibliogrfcas ////////////////////////////////////////////////////////////////////
190
Gobernanza y gestin pblica de LUIS F. AGUILAR VILLA-
NUEVA // COMENTADO POR ANBAL CORRADO
193
La psicologa econmica del comportamiento tributario
de ERICH KIRCHLER // COMENTADO POR FRANCISCO PAGLIUCA
196
Principios bsicos de Tributacin Internacional de ROY
ROHATGI // COMENTADO POR ELVIRA BALBO
199
Sistemas Tributarios de los pases de Amrica Latina de
DARIO GONZALEZ, CAROL MARTINOLI, JOS LUIS PEDRAZA
// COMENTADO POR MARCOS J. RUSSO
202
Fronteras abiertas para el MERCOSUR de GLORIA E.
MENDICOA [COMP.] // COMENTADO POR NAHUEL LIZITZA
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
0
6
En la teora de las organizaciones, se registra una tensin entre dos formas del cono-
cimiento humano. Por un lado, se posiciona el conocimiento que tiene como objetivo
la tcnica; es decir, aquel que busca conocer las relaciones que se establecen entre una
causa y sus efectos, con el objetivo de explicar las razones del fenmeno. Generalmen-
te, este tipo de conocimiento procede a aislar el fenmeno a estudiar, porque busca
simplicar el objeto y determinar qu tipo de variables operan sobre l, a los efectos
de conocer sus interacciones.
Por otro lado, est el conocimiento que tiene una visin ms amplia de las cosas,
que cree que la realidad es mucho ms compleja que aquello que llegan a percibir
nuestros sentidos. Por ello, aqu se busca conocer un fenmeno de una forma compre-
hensiva. O, lo que es lo mismo, comprender la situacin del objeto en su entorno y con
las mltiples interrelaciones que alrededor de l se entretejen.
Difcilmente podamos encontrar sintona entre ambos tipos de conocimiento si,
por un lado, el primero busca aislar y establecer causas, mientras que el segundo se
orienta a recrear una visin global de los sucesos. Si el primer tipo de conocimiento
es asimilable a una construccin tcnica, el segundo, podra ser representado con la
metfora de una artesana.
Diversos autores del mundo occidental han reexionado acerca de la relacin en-
tre ambos tipos de conocimiento. Por un lado, el conocimiento tcnico tiende a ser
muy profundo en sus alcances, pero falla en el intento de trazar un buen anlisis del
contexto. S acierta en lo tcnico, pero es desatinado en el logro de una visin amplia.
Opuestamente, el conocimiento de tipo contextual favorece la comprensin del entor-
no y sus porqus, aunque no alcanza a denir los aspectos tcnicos.
La idea aqu expuesta es la necesidad de complementar ambos conocimientos,
tarea que no es completamente imposible. El lsofo francs Edgar Morin, discu-
Editorial
0
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
rra acerca de la tensin que existe entre el paradigma de la simplicidad (que lleva al
conocimiento tcnico) y el paradigma de la complejidad (que lleva al conocimiento
contextualizado).
Necesariamente, el mundo moderno reclama la interaccin entre ambos saberes.
Sobrados ejemplos de esta necesidad acuden a nuestra memoria. Buena parte de la cri-
sis latinoamericana de n de siglo, podra explicarse debido a una deciente compren-
sin del contexto econmico y social de las reformas, a pesar de gozarse de excelentes
diagnstico tcnicos sobre la naturaleza de ciertos problemas. La institucionalizacin
de ciertos cambios demostraba que, tcnicamente, muchas reformas efectivamente
estaban bien inspiradas, pues la lgica tcnica se hallaba realmente fundamentada.
Sin embargo, eran contextualmente insostenibles, en virtud del desconocimiento
de variables ajenas al diseo tcnico, que tienen tanto peso como los buenos diseos
o las buenas prcticas. Aos ms tarde aquellos que sostenan que con un conoci-
miento contextual bastaba para entender a Amrica Latina, tambin demostraron su
contradiccin.
El desafo latinoamericano actual, se enfoca justamente en fusionar ambos saberes,
para de esta forma, encarar reformas ms sustentables y balanceadas. La tcnica sola,
ya ha demostrado que no es sostenible por completo y la mirada contextual no tiene la
profundidad requerida para ciertos casos. Es la interaccin, la que permite encontrar
una resultante virtuosa a ambas corrientes. En otros trminos, esto equivale a decir
que, si bien la tcnica no debera mandar sobre la realidad a cualquier costo, de ningu-
na manera sera razonable evitarla caprichosamente, ya que es fruto de un aprendizaje
humano de larga data.
El Editor
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
0
8
El trabajo versa sobre el origen y la evolucin de las zonas
francas, en el marco de los procesos de integracin
implementados en la Unin Europea y el MERCOSUR.
Asimismo, se analizarn enfticamente los casos espaol
y argentino, para luego esbozar una serie de conclusiones
sobre el tema, tendientes a establecer cul es el rol de
las zonas francas en los procesos de integracin.
MATAS AMENDOLARA
Abogado (Universidad Catlica de La Plata). Mas-
ter en Derecho Tributario Internacional (Instituto
de Economa Pblica, Cooperativa y Derecho
FinancieroInstituto de Fiscalidad Internacional de
la Universidad de BarcelonaInstituto de Estudios
de las Finanzas Pblicas Argentinas). Docente
universitario y autor de artculos especializados.
Actualmente, se desempea en la Divisin Adua-
na de La Plata (AFIP).
TEMAS INSTITUCIONALES
Las zonas francas en la Unin
Europea y el MERCOSUR: Una
perspectiva comparada sobre su
rol en los procesos de integracin
0
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // En el presente traba-
jo se abordar la temtica de las zonas
francas en el marco de los procesos de
integracin implementados tanto en la
Unin Europea como en el xiicosui,
y su compatibilidad con dichos procesos.
En miras a lograr dicho objetivo, se ana-
lizar el origen y la evolucin histrica
a nivel mundial del instituto de la zona
franca, en particular, viendo el desarrollo
de este rgimen en Espaa y la Argentina,
haciendo mencin de casos y ejemplos de
zonas francas en el mundo. Por ltimo,
se desarrollan las conclusiones respecto a
las temticas abordadas, a la luz de las
normativas analizadas y las experiencias
recogidas desde la puesta en marcha de la
primera zona franca de la Argentina.
Anlisis histrico y evolutivo de
las zonas francas // Origen y
evolucin de las zonas francas.
Las zonas francas aparecen en la histo-
ria como instrumentos para fomentar el
comercio y la navegacin. Ya en poca de
los antiguos fenicios se establecieron fac-
toras para depsito de mercancas, que
funcionaban como enclaves que gozaban
de benecios para el pasaje de buques y
mercaderas, fomentando el comercio.
Durante el Imperio Romano, se crea-
ron territorios francos con el objeto de
facilitar el intercambio de bienes entre
las ciudades mediterrneas. En el siglo
xi aparecen las ferias francas, cambian-
do las reglas del intercambio comercial,
constituyendo un mercado peridico que
inua en el comercio interregional. Es-
tas ferias gozaban de exenciones scales
otorgadas por cdulas reales tanto para
los mercaderes como para sus mercan-
cas. As las transacciones de mercaderas
y de dinero fueron dinamizando el tr-
co comercial. Como ejemplos podemos
citar las ferias de Champagne, Ginebra,
Lyon y Plaisance.
En el siglo xvii comienzan a organi-
zarse las plazas permanentes de comercio
y dinero, como Amberes o Amsterdam.
Rearma Jorge Wehbe (:,o) la fuerte
inuencia localista en la obtencin de
estas franquicias, ya que la ciudad o zona
predominaba sobre el inters nacional, lo
que corresponda con la realidad poltica
de aquellas pocas. Hoy no podramos
concebir un rgimen aduanero diferen-
cial sino en funcin de un inters nacio-
nal, ya fuere que se manieste en el fo-
mento de un rea ja o como objetivo de
poltica internacional, pero difcilmente
con un sentido puramente localista.
Como sostienen Navarro y De Celada
(cit. por Vives, :ccc) desde siempre para
que los establecimientos de franquicia te-
rritorial cumplan a satisfaccin su come-
tido, es preciso que su emplazamiento se
radique en lugares por s mismos impor-
tantes, situados sobre vas comerciales de
intenso trco, con fciles y abundantes
medios de comunicacin que los enlacen
con el interior del territorio y prximos a
numerosos pases extranjeros que puedan
encontrar ventajoso proveerse en estos
centros de redistribucin con preferencia
a los mercados originarios. Requirese al
propio tiempo que el territorio adyacen-
te disponga de mano de obra suciente
en cantidad y calidad, de una eciente
formacin tcnica y de una organizacin
comercial y bancaria adecuada.
Si bien dichas caractersticas se cum-
plen en general en Europa y Espaa en
1
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
particular, corresponde destacar que no
ha sido este el criterio aplicado por el le-
gislador en la Repblica Argentina, pues-
to que se han considerado como veremos
mas adelante a las zonas francas como
instrumento para erigir un polo de de-
sarrollo de actividad logstica, comercial
e industrial, en sitios geogrcos que no
cumplen con aquellos requisitos seala-
dos por los autores citados, sino que muy
por el contrario, se las ha situado en lu-
gares econmicamente deprimidos, y en
algunos casos geogrcamente alejados
de los grandes centros de consumo o de
las vas de acceso, puertos y aeropuertos;
aunque hasta el momento, podemos ar-
mar que en la Argentina las zonas francas
no han cumplido con ese cometido, con
excepcin de brindar a sus localidades la
infraestructura logstica de la que care-
can.
Las zonas francas de la comu-
nidad europea // El primer puerto
franco que funcion fue el de Livorno en
:,;, seguido por Gnova en :,,,, Npo-
les en :o,,, Venecia en :oo:, Marsella en
:oo,, Gibraltar en :;co, Trieste y Fiume
en :;:,, y otros. Hacia el siglo xix apare-
cen las zonas francas como instrumento
de comercio exterior, con excepcin del
puerto de Hamburgo que ya funcionaba
como una zona franca industrial, dando
un fuerte impulso al intercambio comer-
cial en diversos puertos de Alemania, Di-
namarca, Austria e Italia. En Europa, a
nes del siglo xix, la discusin se plante
en trminos de exportacin, de modo
tal que se privilegiaron las zonas francas
comerciales despus de haberse consoli-
dado el proceso de industrializacin y su
mercado interno. De este modo las zonas
francas industriales no fueron objeto ms
que de una discusin marginal. Las zo-
nas francas tenan por nalidad el incre-
mento de las exportaciones en base a las
ventajas comparativas (Mellado, :,,).
En el siglo xx, en un primer perodo la
legislacin comprenda a las zonas francas
comerciales como elemento facilitador del
comercio internacional. Luego de nali-
zada la segunda guerra mundial, comien-
za a consolidarse en Europa el proceso de
integracin, con el Tratado Constitutivo
En el siglo XVII comienzan a organizarse las plazas permanentes
de comercio y dinero, como Amberes o Amsterdam. Reafirma
Jorge Wehbe (1986) la fuerte influencia localista en la obtencin
de estas franquicias, ya que la ciudad o zona predominaba sobre
el inters nacional, lo que corresponda con la realidad poltica
de aquellas pocas. Hoy no podramos concebir un rgimen
aduanero diferencial sino en funcin de un inters nacional, ya
fuere que se manifieste en el fomento de un rea fija o como
objetivo de poltica internacional, pero difcilmente con un sentido
puramente localista.
1
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
de la Comunidad (Tratado de Roma de
:,,;) cuyo artculo :; estableca una re-
comendacin para los Estados miembros
de armonizar sus disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas en ma-
teria aduanera. As se dict la Directiva
del Consejo o,/;,/cii, referente a la ar-
monizacin de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas relati-
vas al rgimen de zonas francas, comple-
mentada por las Directivas ;:/:,,/cii y
;o/:,/cii, cuyo ttulo reere al rgi-
men de zonas francas, pero las regulaba
como un destino aduanero, dejando su
desarrollo normativo a las autoridades de
cada pas. Dichas zonas francas fueron
concebidas como enclaves situados en
determinadas partes del territorio adua-
nero comunitario, donde las mercaderas
que se introducan eran consideradas en
virtud de una ccin jurdica como si es-
tuvieran fuera del mismo.
Las zonas francas comunitarias co-
existan con los depsitos aduaneros, que
podan ser abiertos o cerrados.
El : de Enero de :,,: comenz la apli-
cacin de los Reglamentos cii :,c/
y :,o:/,c. El primero de ellos j las
normas aplicables a las zonas francas y
a los depsitos francos comunitarios.
En su prembulo se explica que la jus-
ticacin para regular estas guras se
encuentra en la propia naturaleza de ser
reas exentas aduaneras, consideradas
parte del territorio comunitario pero se-
paradas del resto del mismo, donde gene-
ralmente se daba una concentracin de
actividades relativas al comercio exterior
y se garantizaba su promocin, en virtud
de las facilidades aduaneras estableci-
das, y en particular la redistribucin de
mercaderas dentro y fuera del territorio
donde se ubicaban. Estas disposiciones
constituyen instrumentos esenciales de
la poltica comercial comunitaria, para
cuya aplicacin uniforme se convino
adoptar un acto directamente aplicable
(Reglamento) en los Estados miembros,
ofreciendo mayor seguridad jurdica a
los particulares. Dicho prembulo preci-
sa que no convena conceder a las zonas
francas ventajas de competencia en lo re-
ferente a la aplicacin de los derechos de
importacin, pero que proceda, sin em-
bargo, prever para estas zonas formalida-
des aduaneras reducidas en comparacin
con las aplicables en las dems partes del
territorio aduanero comunitario. Este
reglamento j las caractersticas de di-
chas reas, los efectos de la introduccin
de mercaderas, las condiciones para su
concesin y trmites exigibles, pero no
regul detalles de funcionamiento. El
Reglamento cii :,o:/,c desarroll las
normas bsicas sobre zonas y depsitos
francos.
En cuanto a las medidas de control de
las mercancas, se estableci el someti-
miento de los lmites y puntos de acceso
y salida a la vigilancia de los servicios de
aduanas, control aduanero de personas,
prohibicin de acceso a personas que no
ofrezcan garantas necesarias, y posibili-
dad de control aduanero a las mercancas
que entren, permanezcan o salgan de la
zona franca. Asimismo, se suprimi la
presentacin de declaracin aduanera
y de las mercaderas, salvo excepciones.
Dicha dispensa de presentacin se com-
pens con la exigencia de llevar una con-
tabilidad de existencias a toda persona
que ejerciera una actividad en su interior.
1
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Por otra parte, las mercancas agrcolas
tenan un tratamiento especial para el
cobro anticipado de las restituciones a la
exportacin.
As se inici la elaboracin de un
Cdigo Aduanero Comunitario, con la
pretensin de unicar todas las disposi-
ciones de derecho aduanero que estaban
dispersas en una multitud de reglamen-
tos y directivas comunitarias a nivel de
normas de base.
Dicho Cdigo fue aprobado por el
Reglamento cii :,:, de :: de Octubre
de :,,:, recogiendo en su Ttulo de des-
tinos aduaneros las disposiciones del
Reglamento cii :,c/, pero dotando
de una mayor facilidad de aplicacin a la
normativa comunitaria en virtud de su
sistematizacin.
De igual forma, se recopilan en el
Reglamento cii :,/,, de : de Julio
de :,,, las disposiciones normativas co-
munitarias de desarrollo de los textos de
base.
Ambos Reglamentos resultaron de
aplicacin desde el : de Enero de :,,,
con algunas reformas, como la del Re-
glamento ci ,,,/:cc:, que afect entre
otros puntos al tema de zonas y depsitos
francos.
Por ltimo, en el Diario Ocial de la
Unin Europea del de Junio de :cc
se public el Reglamento ci N ,c del
Parlamento Europeo y del Consejo de
:, de Abril de :cc, por el que se esta-
blece el Cdigo Aduanero Comunitario
Modernizado, por cuyo artculo :; su
entrada en vigor se producir a los vein-
te das de su publicacin. No obstante,
debe tenerse en cuenta que su artculo
: diere la aplicabilidad de sus precep-
tos al momento en que sean aplicables las
medidas de desarrollo, lo cual se estable-
ce que no ocurrir antes de : de junio
de :cc,. nicamente son de aplicacin a
partir de : de junio de :cc los precep-
tos que establecen las competencias para
dictar normas de desarrollo por parte de
la Comisin y los cauces jurdicos de los
que debe servirse para hacerlo.
Hoy cuentan con puertos francos pa-
ses como Dinamarca, Alemania, Irlanda,
Finlandia y el Reino Unido (los tres lti-
mos tambin cuentan con zonas francas),
mientras que encontramos zonas francas
en Portugal, Italia, Grecia, y Francia. En
su mayora, se trata de predios francos de
carcter comercial.
Las zonas francas en Espaa //
Los antecedentes espaoles mas antiguos
datan de :,c, con los depsitos generales
de Cdiz, Corua y Mahn, y los Puer-
tos Francos de Canarias, Ceuta y Meli-
lla. En el Congreso Social y Econmico
IberoAmericano, celebrado en Madrid
en Octubre de :,cc, se present una pro-
puesta que determinaba que Espaa sera
el principal depsito de las naciones lati-
noamericanas en su comercio con Euro-
pa, aconsejando ubicar Zonas Neutra-
les en los puertos de Vigo y Barcelona.
Ese mismo ao, Barcelona pidi para su
ciudad la creacin de una zona franca o
neutral. Se crearon entonces los depsi-
tos francos, gura intermedia que surge
de la transformacin de los depsitos de
comercio. Por la Real Orden de Hacien-
da del :: de Octubre de :,: se autoriza
el primer depsito franco en Cdiz, al
que seguiran en :,:; el de Barcelona, y
en :,: los de Bilbao y Santander.
1
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
El Real Decreto Ley de Bases de ::
de Junio de :,:, determin la creacin
de las primeras zonas francas en Cdiz
y Barcelona, y facult al Gobierno a
crear una tercera al Norte de Espaa,
que fuera emplazada en :,; en Vigo. Su
funcionamiento comenz aos mas tar-
de, cuando se aprobaron sus respectivos
estatutos. Dicha Ley de Bases fue desa-
rrollada por el Reglamento de Puertos,
Zonas y Depsitos Francos, aprobado
por Real Decreto de :: de Julio de :,,c,
luego incorporado casi literalmente a las
Ordenanzas de la Renta de Aduanas.
Las zonas francas fueron concebidas
como una institucin aduanera con la
nalidad de propiciar el establecimiento
industrial, principalmente de carcter
exportador. Sin perjuicio de ello se en-
contraban permitidas otras actividades,
como almacenamiento o manipulacio-
nes para redistribucin. Por su parte,
los depsitos francos estaban dedicados
exclusivamente al almacenaje. No exista
en Espaa otro mecanismo de almacena-
je como son los depsitos aduaneros,
incorporados recin por Real Decreto
:c,/:,o.
Sin embargo, los efectos de las guras
existentes hasta ese momento en Espaa
eran similares a los mecanismos comuni-
tarios, pero a diferencia de lo que ocurra
en el resto de Europa, si bien las zonas
y depsitos francos estaban localizados
en territorio nacional espaol, no for-
maban parte del rea aduanera. Por ello,
los bienes que se ingresaran a una zona
franca destinados a un establecimiento
industrial no estaban sujetos a derechos
arancelarios, y las mercaderas nacionales
que se introducan se desnacionalizaban.
Asimismo, el Decreto de :c de Agosto de
:,,, y la Orden de :: de Noviembre de
:,,, regulaban el establecimiento de in-
dustrias en zonas francas, y las Ordenan-
zas Generales de la Renta de Aduanas
de :,; contemplaban estas guras, las
operaciones permitidas con las mercade-
ras que se introdujeren y las medidas de
control. Especcamente se establecan
las medidas que las autoridades aduane-
ras deban adoptar para conseguir una
scalizacin necesaria y suciente de las
operaciones comerciales o industriales
que se realizaren en las zonas francas.
Una de ellas era la exigencia de anotar
inmediatamente las mercaderas a la en-
trada en los libros de cuentas corrientes
que deban llevarse. As ocurre hasta la
incorporacin de Espaa a la Comuni-
Los antecedentes espaoles mas antiguos datan de 1850, con
los depsitos generales de Cdiz, Corua y Mahn, y los Puertos
Francos de Canarias, Ceuta y Melilla. En el Congreso Social y
Econmico IberoAmericano, celebrado en Madrid en Octubre de
1900, se present una propuesta que determinaba que Espaa
sera el principal depsito de las naciones latinoamericanas en su
comercio con Europa, aconsejando ubicar Zonas Neutrales en
los puertos de Vigo y Barcelona.
1
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
dad Econmica Europea en :,o, que
supone la obligacin de asumir todas las
normas comunitarias.
Arma Carmen de Paz Pez (:cc:)
que:
desde el momento en que se pro-
dujo la Adhesin de Espaa a la cii (:
de Enero de :,o), las Zonas francas y
los Depsitos Francos espaoles tienen
la misma consideracin que los comu-
nitarios (artculo :o del Acta de Adhe-
sin), es decir, forman parte del territorio
aduanero nacional, sin que por tanto se
consideren como territorio extraaduanero
(carcter de extraterritorialidad de que
gozaban nuestras instituciones hasta la
citada adhesin).
En la actualidad, Espaa cuenta con
las siguientes zonas francas: Consorcio
de la Zona Franca de Barcelona, Con-
sorcio de la Zona Franca de Cdiz, Zona
Franca de Las Palmas de Gran Canaria,
y Consorcio de Zona Franca de Vigo.
Adems existen ms de quince depsitos
francos en distintas ciudades del pas,
como Algeciras, Alicante, Bilbao, Car-
tagena, Gijn, La Corua, Santander,
Tarragona, Sevilla, Valencia, Zaragoza,
etc.
Las zonas o depsitos francos son
partes o locales del territorio adua-
nero comunitario, separados del resto
del mismo, en los que se puede introdu-
cir toda clase de mercancas, cualquiera
que sea la cantidad, naturaleza, origen,
procedencia o destino, sin perjuicio de
las prohibiciones o restricciones que pue-
den establecerse por razones de orden
pblico, moralidad, seguridad pblica,
proteccin de la salud, etc. Dichas mer-
cancas podrn permanecer por tiempo
ilimitado hasta que el operador econ-
mico quiera darles otro destino deni-
tivo (rgimen aduanero, reexportacin,
abandono, etc.), no estando sometidas
durante su estancia a derechos de impor-
En Latinoamrica los orgenes de las zonas francas se
remontan a principios del siglo XX, dado que aparecen, con
diferentes modalidades y objetivos, puertos francos, depsitos
francos y zonas francas, con la finalidad de amortiguar barreras
proteccionistas o bien promover la industrializacin en reas
deprimidas.
La dcada de 1970 corresponde principalmente a la
creacin de zonas francas comerciales o mixtas, mientras
que en la dcada de 1980 se crean zonas francas
industriales, de procesamiento de exportaciones. A partir
de esta dcada comienzan a instrumentarse viejas leyes
sancionadas en las primeras dcadas del siglo pasado.
1
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tacin, gravmenes interiores ni a medi-
das de poltica comercial.
Las zonas francas del MERCO-
SUR // En Latinoamrica los orgenes
de las zonas francas se remontan a princi-
pios del siglo xx, dado que aparecen, con
diferentes modalidades y objetivos, puer-
tos francos, depsitos francos y zonas
francas, con la nalidad de amortiguar
barreras proteccionistas o bien promover
la industrializacin en reas deprimidas.
La dcada de :,;c corresponde prin-
cipalmente a la creacin de zonas francas
comerciales o mixtas, mientras que en
la dcada de :,c se crean zonas fran-
cas industriales, de procesamiento de
exportaciones. A partir de esta dcada
comienzan a instrumentarse viejas leyes
sancionadas en las primeras dcadas del
siglo pasado.
Analizaremos en este Subcaptulo en
primer lugar el proceso de integracin
de la unin aduanera xiicosui; se-
guidamente abordaremos el Tratado de
Asuncin y sus consecuencias, y luego
las disposiciones del Proyecto de Cdigo
Aduanero de xiicosui que se encuen-
tra en etapa de elaboracin.
A continuacin de ello, estudiaremos
sucintamente la situacin interna en cada
pas miembro del xiicosui y los esta-
dos asociados al mismo, y la evolucin
histrica de las zonas francas en la Rep-
blica Argentina.
El proceso de integracin del
MERCOSUR // Los orgenes de los
ideales de integracin latinoamericana
se remontan a la poca colonial, en los
movimientos independentistas de los
pueblos de las antiguas colonias y en los
pensamientos de Simn Bolvar y Jos
de San Martn. Desde entonces, siempre
hubo manifestaciones de la existencia de
una visin de integracin regional como
sentimiento de comunidad. Sin embar-
go, recin en los aos oc es cuando em-
pieza a vislumbrarse el aparente xito de
la integracin en Europa, que se toma
como modelo, y los pases latinoameri-
canos comienzan a apoyar rmemente la
idea de una integracin institucionaliza-
da (Popik y Raimundi, :cc:).
Las primeras manifestaciones con-
cretas sobre el proceso de integracin en
esta regin de Sudamrica tienen lugar
en :,oc, con la rma del Tratado de
Montevideo para la creacin de la Aso-
ciacin Latinoamericana de Libre Co-
mercio (aiaic). Esta organizacin tuvo
como objetivo crear un rea de libre co-
mercio compuesta por la mayora de los
pases de la regin y produjo algunos lo-
gros en cuanto al incremento del comer-
cio interregional entre :,oc y :,c, pero
tuvo dicultades para su profundizacin
a travs de instrumentos netamente mul-
tilaterales. Por ello se buscaron instru-
mentos ms exibles y funcionales a las
dicultades que evidenciaba el comercio
intrarregional.
A partir de :,c se produce la crea-
cin de la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (aiaoi), manteniendo si-
milar criterio en cuanto a los objetivos y
la generalidad de los pases integrantes.
Cabe recordar que el c.a.r.r. (Gen-
eral Agreement on Taris and Trade)
estableci la clusula de la nacin ms
favorecida, mediante la cual las ventajas
concedidas a un pas deban extenderse
1
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
a los dems rmantes del acuerdo. Sin
embargo, el mismo tratado de :,c en
su art. : permiti como excepcin al
sistema multilateral de comercio, la exis-
tencia de zonas de libre comercio. Es por
ello que en la creacin de la aiaoi se tu-
vieron especialmente en cuenta las mo-
dicaciones efectuadas dos aos antes al
art. : del carr producidas en la Ronda
de Tokio que permitan la formacin de
zonas de preferencia arancelaria.
La Asociacin Latinoamericana de
Integracin, cuya sede se encuentra en
Montevideo, estableci como objetivo
crear a largo plazo, en forma gradual y
progresiva un Mercado Comn Latino-
americano. A tal n, a diferencia de su
antecesora aiaic, posibilit la existencia
de Acuerdos de Alcance Parcial en cuya
celebracin no es necesaria la participa-
cin de la totalidad de los pases miem-
bros, y propende a crear las condiciones
necesarias para profundizar el proceso de
integracin regional mediante su progre-
siva multilateralizacin. Sobre este ins-
trumento de integracin han sostenido
Lpez Villafae y Di Masi (:cc:):
ste instrumento permiti que los
pases avanzaran en arreglos bi o multi-
laterales pero sin la obligacin de incor-
porar a todos los estados que formaban
parte de la aiaoi. De esta forma, se evi-
taron largos procesos negociadores en los
que compatibilizar la postura de todos era
muy difcil. Dentro de este marco legal,
se insertan las primeras iniciativas inte-
gracionistas de los pases del Cono Sur de
Amrica Latina en el decenio de :,c...
A partir de la vigencia de los reg-
menes democrticos en Argentina y
Brasil, comenz una nueva etapa en
las relaciones de las dos repblicas que
tuvo como fecha fundamental la rma
de la Declaracin de Iguaz, el ,c de
noviembre de :,,. Ese da comenz un
proceso de cooperacin econmica ba-
sado en la rma de Protocolos a travs
de los cuales Argentina y Brasil acorda-
ron reducciones arancelarias bilaterales
por sectores. En junio de :,o se rma
el Acta de integracin ArgentinaBrasil,
mediante la cual se propone la creacin
de un espacio econmico comn, con la
eliminacin de las barreras al comercio y
la armonizacin de polticas a travs de
acuerdos especcos. A tal n, se crea el
Programa de Integracin y Cooperacin
(iican), basado en los siguientes princi-
pios: gradualismo, exibilidad, un n-
mero limitado de proyectos integrados,
un desarrollo balanceado para evitar la
especializacin que cree una divisin del
trabajo, el impulso a la modernizacin y
el progreso tecnolgico y la participacin
del sector privado.
Los instrumentos centrales para el de-
sarrollo del programa fueron : protoco-
los de integracin, que incluan acciones
concretas en temas como bienes de ca-
pital, trigo, abastecimiento alimentario,
expansin del comercio, asuntos nan-
cieros, fondos de inversin y biotecnolo-
ga, entre otros.
En noviembre de :,, Argentina y
Brasil rman el Tratado de Cooperacin,
Integracin y Desarrollo, con el compro-
miso de construir un espacio econmico
comn en diez aos. Si bien el acuerdo
inicial fue entre Brasil y Argentina, el es-
1
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
quema desarrollado permiti la progre-
siva incorporacin de los nuevos miem-
bros, primero Uruguay, y ms adelante
Paraguay, con su incorporacin como
miembros fundadores del xiicosui.
El o de julio de :,,c, se suscribe el
Acta de Buenos Aires, deniendo el
objetivo de establecer un Mercado Co-
mn entre la Repblica Argentina y la
Repblica Federativa de Brasil, que
deber encontrarse denitivamente con-
formado el ,: de diciembre de :)),. El
anexo del Acta de Buenos Aires, plan-
teaba un cambio de metodologa de inte-
gracin, no ya en base a la existencia de
Protocolos, sino a partir de su principal
instrumento: el Programa de Liberacin
Comercial; con la efectivizacin de re-
bajas arancelarias graduales, lineales y
automticas, junto a la eliminacin de
las restricciones no arancelarias o medi-
das de efectos equivalentes.
Por su parte, el Tratado de Asuncin
fue suscripto el :o de marzo de :,,:, en-
tre la Repblica Argentina, la Repblica
Federativa del Brasil, la Repblica del
Paraguay y la Repblica Oriental del
Uruguay. En octubre de :,,o entra en
vigor el Acuerdo de libre Comercio con
Chile, y en marzo de :,,; con Bolivia,
incorporndose en calidad de Estados
Asociados.
El Tratado consta de veinticuatro ar-
tculos y cinco anexos. Entre sus conside-
randos se arma que:
la ampliacin de las actuales di-
mensiones de sus mercados nacionales, a
travs de la integracin, constituye condi-
cin fundamental para acelerar sus proce-
sos de desarrollo con justicia social.
El captulo : establece como objetivo
la creacin de un mercado comn, que
implica:
La libre circulacin de bienes, servi- :.
cios y factores productivos entre los
pases, a travs entre otros de la eli-
minacin de los derechos aduaneros
y restricciones no arancelarias a la
circulacin de mercaderas y de cual-
quier medida equivalente.
El establecimiento de un arancel ex- :.
terno comn y la adopcin de una po-
ltica comercial comn en relacin a
terceros Estados y la coordinacin de
posiciones en foros econmicoco-
merciales regionales internacionales.
La coordinacin de polticas ma- ,.
croeconmicas y sectoriales entre los
estados partes de comercio exterior,
agrcola, industrial, scal, monetaria,
cambiara y de capitales, de servicios,
aduanera, de transportes y comunica-
ciones y otras que se acuerden, a n de
asegurar las condiciones adecuadas de
competencia entre los estados partes.
El compromiso de los estados partes .
de armonizar sus legislaciones en las
reas pertinentes, para lograr el for-
talecimiento del proceso de integra-
cin.
Asimismo se denen mecanismos a
travs de los cuales se regiran los pases
contratantes durante el llamado perodo
de transicin, es decir la etapa que trans-
curri entre la rma del tratado y su en-
trada en vigor el ,: de diciembre de :,,.
A tal n se adoptaron:
1
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Un Rgimen General de Origen,
establecindose las pautas a n de
considerar un producto originario de
un estado parte.
Un Sistema de solucin de controver-
sias, deniendo el mecanismo de ne-
gociaciones directas y slo en caso de
falta de acuerdo el sometimiento de la
disputa al Grupo Mercado Comn,
rgano facultado para efectuar re-
comendaciones en un cierto plazo.
En caso de no llegar a un acuerdo la
controversia se eleva al Consejo de
Mercado Comn. En este punto rige
el Protocolo de Brasilia para la Solu-
cin de Controversias aprobado el :;
de noviembre de :,,:.
Un sistema de Clusulas de Salva-
guardias, para el caso que las impor-
taciones de determinado producto
causaren dao o amenaza de dao
grave a su mercado como consecuen-
cia de un sensible aumento de las
importaciones en un corto periodo.
En cuanto a los Instrumentos, el
art. , del tratado establece como
principales instrumentos para el logro
de los objetivos planteados:
Un Programa de liberacin comer-
cial consistente en rebajas arancela-
rias progresivas, lineales y automti-
cas, acompaadas de la eliminacin
de las restricciones no arancelarias
o medidas de efectos equivalentes
para llegar al ,: de diciembre de :,,
con arancel cero, sin restricciones no
arancelarias sobre la totalidad del
universo arancelario. Se acord que
quedaran exceptuados del programa
los productos incluidos en las listas
de excepciones presentadas por cada
estado parte. Estos productos excep-
tuados del rgimen de liberacin co-
mercial son conocidos como produc-
tos sensibles sujetos a un periodo de
reconvencin.
La coordinacin de polticas ma-
croeconmicas realizadas gradual-
mente y en forma convergente con el
programa de desgravacin arancela-
ria. Este instrumento de integracin
deba seguir adecuadamente el ritmo
de desgravacin arancelaria y evitar la
existencia de asimetras que afectaran
a los sectores productivos.
La adopcin de acuerdos sectoriales
con el n de optimizar la utilizacin
y movilidad de los factores de produc-
cin. Los acuerdos sectoriales consti-
tuyeron el principal instrumento del
proceso de cooperacin e integracin
argentinobrasileo.
La estructura institucional del xii-
cosui se dene a partir del Protocolo
de Ouro Preto. Durante el periodo de
transicin los rganos del xiicosui
fueron:
El Consejo Mercado Comn, rga-
no superior del xiicosui, integra-
do por los ministros de Economa y
Relaciones Exteriores de los cuatro
estados parte.
El Grupo Mercado Comn, rgano
ejecutivo del xiicosui, integrado
por representantes de los Ministerio
de Relaciones Exteriores, Economa o
sus equivalentes y Bancos Centrales.

El anexo v del tratado estableci a
los efectos de la coordinacin de las po-
lticas macroeconmicas y sectoriales la
constitucin de Subgrupos de trabajo del
1
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Grupo Mercado Comn. Estos subgru-
pos de trabajo constituyeron los mbitos
donde se discutieron importantes temas
referentes al avance del proceso de inte-
gracin.
La actual estructura institucional
creada a partir del protocolo aludido pre-
cedentemente, cuenta con los siguientes
rganos: El Consejo del Mercado Co-
mn (cxc); el Grupo Mercado Co-
mn (cxc); la Comisin de Comercio
del xiicosui (ccx). Estos tres rganos
tienen capacidad decisoria de naturaleza
intergubernamental (art. : del Protoco-
lo); la Comisin parlamentaria Conjunta
(cic); el Foro Consultivo Econmico
Social (icis); la Secretaria Adminis-
trativa del xiicosui (sax).
Los propsitos perseguidos por el tra-
tado de Asuncin resultaron parcialmen-
te cumplidos. Un mercado comn supo-
ne la existencia de una zona en la que las
mercaderas, factores econmicos y per-
sonas pueden circular libremente, en la
que existe un arancel externo comn, una
poltica comercial comn y coordinacin
de polticas macroeconmicas y sectoria-
les. No obstante, se han logrado progre-
sos importantes debido al adecuado fun-
cionamiento del programa de liberacin
comercial, arribndose al ,:/::/, a un
arancel c para un universo del , de los
productos de la regin. Adems el Con-
sejo Mercado Comn aprob un arancel
externo comn (a.i.c.) signicando un
avance de singular importancia en el
proceso integracionista.
De lo dicho se arriba al ,:/::/, a una
unin aduanera imperfecta que per-
mite el libre acceso de casi la totalidad
de los productos, con un arancel externo
comn, subsistiendo como asignaturas
pendientes una adecuada coordinacin
de polticas macroeconmicas y la efec-
tivizacin de la libertad de circulacin de
factores productivos y personas. Al res-
pecto, opinan Popik y Raimundi (:cc:)
que:
ms all de los avances del Pro-
grama de liberacin Comercial y el esta-
blecimiento del Arancel Externo comn
el resto de los instrumentos previstos por
el Tratado de Asuncin han tenido esca-
sos avances; y que las crisis por las que
ha atravesado el proceso de integracin
obedecen principalmente a la falta de po-
lticas sectoriales, el bajo nmero de ex-
cepciones, el corto plazo de la transicin,
la ausencia de ayuda a los sectores afecta-
dos por el proceso de ajuste y la falta de
consenso en las medidas de regulacin de
practicas desleales de comercio.
Lpez Villafae y Di Masi (:cc:),
concluyen que:
Los propsitos perseguidos por el tratado de Asuncin resultaron
parcialmente cumplidos. Un mercado comn supone la existencia
de una zona en la que las mercaderas, factores econmicos y
personas pueden circular libremente, en la que existe un arancel
externo comn, una poltica comercial comn y coordinacin de
polticas macroeconmicas y sectoriales.
2
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
el Proceso que deriv en la consti-
tucin del xiicosui tuvo tres etapas: la
primera, entre :, y :,, fue poltica; la
segunda entre :,,c y :,,;, econmica; y
la ltima, desde :,,; en adelante, es aque-
lla en la cual se enfrentan problemas de
crecimiento que pueden terminar con l,
o conducirlo a un estadio mas alto en su
evolucin al mercado comn, en el cual
pueda constituirse en uno de los prota-
gonistas de la realizacin de un proyecto
comn de integracin latinoamericana.
Quizs sea este el momento de combinar
la economa con un poco ms de poltica.
Poltica en el sentido ms elevado del tr-
mino, que permita a los estados miembros
disminuir el nivel de conicto por cues-
tiones coyunturales, avanzar en la coor-
dinacin de polticas macroeconmicas
y lograr una mayor homogeneidad en sus
polticas exteriores.
En cuanto a ciertas tareas pendientes
del acuerdo, se seala la necesidad de
mejorar sus mecanismos, como avanzar
en una mayor institucionalizacin por
medio de la creacin de rganos supra-
nacionales y una instancia jurisdiccional
para la resolucin de controversias. Ade-
ms, sostiene el autor aludido, que debe
perfeccionarse el funcionamiento de la
unin aduanera, que an tiene sus reg-
menes de excepcin, tanto en la elimina-
cin de barreras arancelarias y no aran-
celarias, como en la total unicacin del
arancel externo comn.
Por su parte, Helio Jaguaribe (cit.
por Lpez Villafae y Di Masi, :cc:)
expresaba en su trabajo Estado Nacin
y Globalizacin, a comienzos de :,,,
en referencia a la necesidad de impulsar
na mayor coordinacin de polticas ma-
croeconmicas que:
el xiicosui tal como existe hoy
es una unin aduanera con un arancel
externo comn. Lo conveniente es que
se mueva hacia el modelo del mercado
comn con libre movilidad de factores
(trabajo y capital) al estilo del modelo
europeo.
En relacin a la posicin frente al
rea de Libre Comercio de las Amricas,
sostiene que los Estados Unidos buscan
una apertura arancelaria lo mas profun-
da y rpida posible para irrumpir con sus
productos en estos pases. El xiicosui
contrapone la idea de gradualidad en
la baja de aranceles y reciprocidad en el
desmontaje de las trabas no arancelarias.
Porque si bien Norteamrica no aplica
altos aranceles a sus importaciones, frena
la entrada de bienes extranjeros a su te-
rritorio con una frondosa batera de otras
medidas. El aica, sostiene, puede dejar
de ser un instrumento al servicio de las
exportaciones americanas si en lugar de
un rgimen de libre comercio, instituye
un ecunime rgimen de intercambio. Se
trata de abrir el mercado norteamericano
a las exportaciones latinoamericanas a
cambio de una equilibrada apertura de
Amrica Latina a inversiones productivas
que incrementen la capacidad tecnolgi-
ca y exportadora de Latinoamrica.
Otro aspecto importante a tener en
cuenta en el desarrollo del proceso de
integracin, constituye el cambio de si-
tuacin producida a partir de :,,, con
la crisis brasilea que culmina con una
fabulosa devaluacin en aquel Pas, y la
2
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
crisis argentina que deriv en estado de
cesacin de pagos de la deuda externa
y pesicacin de la economa en el ao
:cc:. En este sentido, sostuvo Felipe de
la Balze (:ccc), en su trabajo El Destino
del xiicosui, entre la Unin Aduanera
y la Integracin Imperfecta que :
el xiicosui entr en una grave
y compleja crisis. Durante el resto de :,,,
y los primeros meses del :ccc los ujos
de comercio intrarregional se redujeron
signicativamente un sentimiento de
estancamiento y parlisis caracteriza la
actual situacin regional.
El proyecto de cdigo aduanero
del MERCOSUR // En este marco, se
ha desarrollado el proyecto del Cdigo
Aduanero del xiicosui, que an se en-
cuentra en etapa de elaboracin y anli-
sis, y sobre el cual existe amplio acuerdo
de los Estados Miembros para una pron-
ta aprobacin y sancin. En su art. : ap.
: se establece que las zonas francas y sus
espacios areos no forman parte del te-
rritorio aduanero del xiicosui, punto
en controversia con el Convenio Inter-
nacional para la Simplicacin y Armo-
nizacin de los Regmenes Aduaneros,
celebrado en Kyoto :,;, revisado bajo
el auspicio del Consejo de Cooperacin
Aduanera (Organizacin Mundial de
Aduanas) en :,,,.
El proyecto contiene un Ttulo relati-
vo a las reas con tratamientos aduaneros
especiales, subdividido en un captulo
correspondiente a zonas francas y otro
para tiendas libres.
En su Captulo I dene a las zonas
francas como la parte delimitada del te-
rritorio de los Estados Partes en la cual la
entrada y salida de la mercanca no estn
sujetas al pago de tributos, salvo las tasas
retributivas de servicios, ni a la aplicacin
de restricciones de carcter econmico,
ni al control habitual del servicio adua-
nero. Determina que en la zona franca
sern de aplicacin las prohibiciones de
carcter no econmico, salvo disposicin
en contrario de los Estados Partes. Las
zonas francas debern ser habilitadas por
los Estados Partes en cuya jurisdiccin se
hallaren, y estar delimitadas y cercadas
perimetralmente de modo de garantizar
su aislamiento del territorio aduanero.
La entrada y salida de mercadera de la
zona franca se regir por las normas que
regulan la importacin o la exportacin,
respectivamente.
El proyecto no establece plazos mxi-
mos de permanencia de las mercaderas
en la zona franca. A su vez, autoriza las
actividades de almacenamiento, comer-
ciales, industriales o de prestacin de ser-
vicios de conformidad con lo que cada
Estado Parte determine.
Se establece que la administracin
aduanera podr efectuar controles se-
lectivos sobre la entrada, permanencia y
salida de mercancas y personas, contan-
do para ello con instalaciones dentro del
predio franco. La zona exterior contigua
al permetro de la zona franca hasta una
extensin que establezca la reglamenta-
cin, se constituye en zona de vigilancia
especial.
La salida de mercadera del territorio
aduanero con destino a zona franca es-
tar sujeta a todas las normas correspon-
2
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
dientes al rgimen de exportacin solici-
tado, quedando suspendido el pago de
estmulos hasta la efectiva exportacin
hacia un tercer pas.
Por su parte, la entrada de mercade-
ra al territorio aduanero procedente de
una zona franca estar sujeta a todas las
normas que correspondan al rgimen de
importacin solicitado. Si la mercanca
fuera de origen xiicosui y se hallara
en el mismo estado en que fuera intro-
ducida a la zona franca desde el territorio
aduanero, la importacin se regir por el
rgimen de retorno de mercadera expor-
tada denitivamente o por el rgimen de
exportacin temporaria para reimporta-
cin en el mismo estado, segn corres-
ponda.
El Captulo ii est dedicado a las
tiendas libres, y las dene como todo es-
tablecimiento o recinto delimitado, ubi-
cado en zona primaria, destinado a co-
mercializar mercadera para consumo de
viajeros, con exencin de los tributos que
graven o sean aplicables con motivo de la
importacin o la exportacin. Establece
que la autoridad competente podr auto-
rizar el funcionamiento de estas tiendas
a bordo de medios de transporte areo,
martimo y uvial de pasajeros que cu-
bran rutas internacionales, y que la venta
de mercaderas solo podr efectuarse en
cantidades que no permitan presumir su
utilizacin con nes comerciales o indus-
triales por parte del viajero.
Se dene asimismo a los depsitos de
tiendas libres como el depsito comercial,
especialmente habilitado para la guarda,
bajo control aduanero, de las mercade-
ras admitidas bajo este rgimen. Puesto
que la mercanca en ellos depositada ca-
rece de libre circulacin en el territorio
aduanero, no estarn sujetas al pago de
tributos aduaneros ni a la aplicacin de
prohibiciones o restricciones de carcter
econmico a la importacin. Las mercan-
cas que s gocen de libre circulacin en
territorio aduanero, podrn ser introdu-
cidas y depositadas en ellos con exencin
de tributos, excepto las tasas retributivas
de servicios.
Al igual que las zonas francas, las
tiendas libres deben ser habilitadas por
los Estados Partes en cuya jurisdiccin
se hallaren. Los requisitos, condiciones,
formalidades y procedimientos necesa-
rios para su funcionamiento, sern esta-
blecidos por reglamentacin.
Por ltimo, se crea un Comit del C-
digo Aduanero integrado por represen-
tantes de la Administracin Aduanera de
cada Estado Parte, presidido por uno de
ellos en forma rotativa y por perodos se-
mestrales en sistema de rotacin de con-
formidad a las presidencias pro tempore
del xiicosui, con competencia para
integrar y recomendar sobre el Cdigo
Aduanero y sus normas reglamentarias,
con el n de ser uniformemente aplicado
por las aduanas.
Las zonas francas en los Estados
miembros del xiicosui y los Estados
asociados:
Brasil
La Repblica Federativa del Brasil ha
creado por ley ,.:;,/:,,;, modicada
en :,o;, la Zona Franca de Manaos
como rea de libre comercio de im-
portacin y exportacin e incentivos
scales especiales, con la nalidad de
2
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
crear en el interior de la Amazonia un
centro industrial, comercial y agro-
pecuario dotado de condiciones eco-
nmicas que permitan su desarrollo.
Asimismo, el decreto ley :,:/:,,
autoriza al Poder Ejecutivo a crear, en
las zonas menos desarrolladas, Zonas
de Procesamiento de Exportaciones
con la nalidad de reducir desequili-
brios regionales, fortalecer la balanza
de pagos o promover la difusin tec-
nolgica y desarrollo econmico y so-
cial. Estas zonas de procesamiento de
exportaciones se denen como reas
de libre comercio con el exterior, des-
tinadas a la instalacin de empresas
productoras de bienes con el objeto de
ser comercializados en el extranjero,
siendo consideradas zonas primarias a
efectos del control aduanero, existien-
do : autorizaciones acordadas en dis-
tintos estados del pas, con distintos
grados de avance.
Paraguay
La Repblica del Paraguay, si bien
cuenta con leyes de creacin y regu-
lacin, an no ha establecido nin-
guna zona franca. En :,,, se dicta
la ley ,:,, reglamentada por decreto
:,,,/,o, que autoriza y establece el
rgimen de zonas francas, como espa-
cios del territorio nacional, localizadas
y autorizadas por el Poder Ejecutivo
y sujetas al control scal, aduanero y
administrativo que all se establece,
pudiendo desarrollar actividades co-
merciales, industriales y de servicios.
Si bien hasta la fecha no cuenta con
zonas francas en funcionamiento,
Ciudad del Este, ubicada en la zona
de la triple frontera entre Brasil, Para-
guay y la Argentina, reviste el carcter
de puerto libre. Por otra parte, cuenta
con tres enclaves, denominados zonas
francas, en el Puerto de Rosario (Ar-
gentina), Nueva Palmira (Uruguay) y
en Antofagasta (Chile).
Uruguay
En Uruguay, el establecimiento de
zona franca se autoriza por ley en :,:,
en Colonia y Nueva Palmira, y Mon-
tevideo recin en :,,:, con carcter in-
dustrial, comercial y de servicios. Las
siguen Colonia Suiza, Florida y San
Jos. Por ley :.,/:,;o se promueve
el desarrollo de zonas francas en luga-
res adyacentes a puertos y aeropuer-
tos, buscando impulsar el comercio
internacional y la creacin de nuevos
polos de desarrollo industrial que no
compitan con las industrias estable-
cidas en el territorio nacional. Por su
parte, en Diciembre de :,; se sancio-
na la ley :,,::, de Zonas Francas del
Uruguay, reglamentada por decreto
,/:,, que dene a las zonas fran-
cas como reas del territorio nacional
de propiedad pblica o privada, cer-
cadas y aisladas ecientemente, deter-
minadas por el Poder Ejecutivo con el
n de que se desarrollen en ellas acti-
vidades industriales, comerciales o de
servicios. En la actualidad cuenta con
nueve zonas francas.
Bolivia
El Decreto Supremo ::ooc de :,;
autorizaba el establecimiento de zonas
francas industriales dentro del territo-
rio de la Repblica, a n de fomentar
2
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
el desarrollo industrial en el rubro de
la exportacin. Fue reemplazado por
el Decreto Supremo :::c de :,,c,
que autoriza asimismo la instalacin
de zonas francas industriales y las de-
ne como reas delimitadas y cerca-
das sin solucin de continuidad, do-
tadas de la infraestructura adecuada
a las actividades que desarrollen. Las
zonas francas existentes son ;: Puerto
Aguirre, Comercial Maquiladora de
Puerto Surez, Cochabamba, La Paz,
Santa Cruz, Desaguadero y Yacuiba.
Adems, Bolivia cuenta con un encla-
ve en el Puerto de Rosario (Argenti-
na), actualmente fuera de funciona-
miento.
Chile
El decreto ley ,:/:,;; y modi-
catorios rigen las zonas francas en
este pas, y la denen como el rea
o porcin unitaria de territorio, per-
fectamente deslindada y prxima a
un puerto o aeropuerto, amparada
por presuncin de extraterritoriali-
dad aduanera, donde las mercaderas
pueden ser depositadas, transforma-
das, terminadas o comercializadas sin
restriccin alguna. Las zonas francas
autorizadas son las de Iquique, capital
de la regin de Tarapac, al norte del
pas, y Punta Arenas, puerto y capital
de la regin de Magallanes y Antrti-
ca Chilena, al sur.
Venezuela
Distintos decretos establecen y regu-
lan los Puertos Libres de Santa Elena
de Uairn, en el lmite con Brasil, y
del Estado de Nueva Esparta (Islas
de Margarita y Coche). Al amparo la
Ley de Zonas Francas de Venezuela
de :,,:, se dicta el decreto :,c;/:,;,
que crea una zona franca industrial,
comercial y de servicios en el Muni-
cipio de Carirubana, en la Pennsula
de Paraguan del Estado de Falcn,
como rea de terreno fsicamente
delimitada, sujeta a un rgimen s-
cal especial, en la cual las personas
jurdicas autorizadas para instalarse,
deben dedicarse a la produccin y
comercializacin de bienes para la ex-
portacin, as como a la prestacin de
servicios vinculados con el comercio
internacional. Asimismo, mediante
decreto :,:/:,,o, se crea una zona
franca industrial, comercial y de ser-
vicios de aru;a (zoiiar), ubicada en
el Municipio de San Francisco, rea
metropolitana de Maracaibo, Estado
de Zulia, que consiste en un rgimen
territorial especial, establecido para
promover el desarrollo nacional a
travs de actividades que fortalezcan
fundamentalmente el comercio exte-
rior y contribuyan a la transferencia de
tecnologa, la generacin de empleo y
el desarrollo regional. Adems cuenta
con una zona libre cultural, cientca
y tecnolgica, en el Estado de Mrida,
creada por decreto :;:/:,,, que con-
siste en un rgimen scal especial de
carcter preferencial, establecido con
el objeto de estimular la produccin,
divulgacin y distribucin de bienes
y actividades culturales, cientcas y
tecnolgicas en la regin. Por ltimo,
cuenta con una zona libre para el fo-
mento de la inversin turstica en la
Pennsula de Paraguan, creada por
2
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
ley especial en :,,, y que consiste
en una zona sometida a un rgimen
especial territorial de carcter scal,
para el fomento de la prestacin de
servicios en la actividad turstica y co-
mercial conexa al turismo.
Las zonas francas en Argentina
// La primera experiencia legislativa en
cuanto a la creacin de una zona franca
en el pas data de , de Octubre :,c;, con
la sancin de la ley ,.:: por la que se au-
toriza al Poder Ejecutivo para admitir en
el Puerto de La Plata, Provincia de Bue-
nos Aires, o en una porcin determinada
de l y de los terrenos adyacentes, libres
de derechos y de cualesquiera impuestos
internos, las mercaderas de procedencia
extranjera.
En pocas en que fue dictada la ley, la
Argentina se encontraba en plena expan-
sin de sus exportaciones agropecuarias
y el Puerto mencionado era de jurisdic-
cin nacional.
El proyecto enviado al Congreso por
el Poder Ejecutivo tena dos objetivos: la
reforma aduanera para incrementar el
comercio y atraer nuevas industrias de
transformacin y produccin manufac-
turera.
En aquellos tiempos en Europa la ten-
dencia era hacia la zona franca comercial
y no industrial. Sin embargo ello no fue
bice para que el miembro informan-
te de la Comisin de Hacienda funda-
mentara la posicin del poder ejecutivo
con respecto a la necesidad de instalar
una zona franca industrial y comercial,
basndose en la experiencia europea. Se
trata en realidad de un instrumento para
incrementar las exportaciones, y no un
instrumento de desarrollo regional.
La discusin parlamentaria se dio
entonces entre los legisladores represen-
tantes de los grupos dominantes que
requeran de un instrumento ecaz para
fomentar sus exportaciones, y los repre-
sentantes de las economas regionales del
interior del pas que vean en el instituto
otro elemento que atentara contra un
desarrollo industrial armnico provo-
cando el desmantelamiento de las indus-
trias del interior.
Igualmente la ley fue aprobada y a
ella siguieron la ley .c,: de :,:c, para
la creacin de una zona franca en Con-
cepcin del Uruguay, Provincia de Entre
Ros; la ley ::.,:: de :,;, declarando li-
bre de derechos la introduccin de ciertos
materiales por la aduana al sur del para-
La primera experiencia legislativa en cuanto a la creacin de una
zona franca en el pas data de 9 de Octubre 1907, con la sancin
de la ley 5.142 por la que se autoriza al Poder Ejecutivo para
admitir en el Puerto de La Plata, Provincia de Buenos Aires, o
en una porcin determinada de l y de los terrenos adyacentes,
libres de derechos y de cualesquiera impuestos internos, las
mercaderas de procedencia extranjera.
2
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
lelo : (Regin Patagnica) y su decreto
reglamentario :cc/:,,,, etc.
Por ley :,.oc de :,;: se estableci un
rgimen especial scal y aduanero para el
entonces Territorio Nacional y hoy Pro-
vincia de Tierra del Fuego, constituyn-
dose dicho territorio en un rea aduanera
especial, con un rgimen arancelario y
de prohibiciones de carcter econmico
particular y separado del resto de las pro-
vincias argentinas.
El : de Octubre de :,, se sanciona
la ley :.,,:, que instituye un rgimen
general de zonas francas, establece dispo-
siciones para su creacin, y el tratamien-
to scal y aduanero.
Esta ley retoma la problemtica rela-
tiva al desequilibrio en el desarrollo evi-
denciado por las provincias, y autoriza la
creacin en el territorio de cada una de
ellas de una zona franca, con el objeto
de impulsar el comercio y la actividad
industrial exportadora, facilitando que el
aumento de la eciencia y la disminucin
de los costos asociados a las actividades
que se desarrollan en ellas se extiendan
a la inversin y al empleo, debiendo
constituirse en polos desarrollo de las
regiones donde se establezcan mediante
la utilizacin de los recursos humanos y
materiales.
Las zonas francas constituyen en base
a la ley :,,: y el artculo ,,c del Cdigo
Aduanero Argentino, el mbito dentro
del cual la mercadera no est sujeta al
control habitual del servicio aduanero
y su introduccin y extraccin no estn
gravadas con el pago de tributos, a excep-
cin de aquellos que pudieran correspon-
der por los servicios que se prestaren.
Actualmente, si bien la ley :.,,: es-
tablece la facultad de habilitar una zona
franca por provincia y dos ms en luga-
res a convenir, existen en Argentina diez
zonas francas en operacin, de las cuales
una reviste el carcter de tienda libre y
admite la venta minorista y otra es de
carcter industrial y los productos all
fabricados pueden ser ingresados a con-
sumo en el territorio aduanero general, y
existen otras trece en diferentes estadios
previos a su habilitacin para funcionar,
conforme al siguiente detalle:
En operacin:
La Plata, Pcia. de Buenos Aires, pri- :.
mera en comenzar a funcionar, en
:,,;, y la de mayor importancia por
volumen y montos de mercadera.
Comodoro Rivadavia, Pcia. de :.
Chubut.
Crdoba, Pcia. Homnima. ,.
General Pico, Pcia. de La Pampa, .
nica zona franca industrial cuya
produccin puede ser importada para
consumo en el territorio aduanero ge-
neral.
Lujn de Cuyo, Pcia. de Mendoza. ,.
General Gemes, Pcia. de Salta. o.
Justo Daract, Pcia. de San Luis. ;.
Cruz Alta, Pcia. de Tucumn. .
Concepcin del Uruguay, Pcia. de ,.
Entre Ros.
Iguaz, Pcia. de Misiones, con la :c.
particularidad que admite ventas mi-
noristas y funciona como una tienda
libre en la frontera con Brasil.
En etapa de licitacin:
Coronel Rosales, Baha Blanca, Pcia. :.
de Buenos Aires.
2
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Tinogasta, Pcia. de Catamarca. :.
En proceso de elaboracin de pliegos:
Perico, La Puna, Pcia. de Jujuy. :.
Chamical, Villa Unin, Pcia. de La :.
Rioja.
Adjudicadas:
San Fernando, Pcia. del Chaco. :.
Zapala, Pcia. de Neuqun. :.
Villa Constitucin, Pcia. de Santa Fe. ,.
Fras, Pcia. de Santiago del Estero. .
Paso de Los Libres, Pcia. de Corrien- ,.
tes.
Jchal, Pcia. de San Juan. o.
Revocadas:
Caleta Olivia, Ro Gallegos, Pcia. de :.
Santa Cruz.
Clorinda, Pcia. de Formosa. :.
Sierra Grande, Pcia. de Ro Negro. ,.
Por otra parte, la Repblica Argenti-
na cuenta con ms de ciento setenta de-
psitos scales habilitados por el servicio
aduanero, a lo largo y a lo ancho de todo
el pas, encontrndose aproximadamente
la mitad de ellos en el rea metropolitana
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Campana y La Plata. Si bien la gura del
depsito scal funciona en la prctica de
una manera similar a como lo hace una
zona franca en la Argentina, su naturale-
za dista bastante de esta otra institucin.
En primer lugar porque los depsitos
scales cubren necesidades diferentes
y responden a distintas circunstancias.
Su uso es una etapa casi ineludible en la
operatoria del comercio exterior. Desde
su concepcin como una extensin te-
rritorial de la zona portuaria, el depsito
scal es el destino casi obligatorio de la
mercanca a ser importada. Por el con-
trario el uso de una zona franca obede-
ce a una decisin estratgica puesto que
Si bien la figura del depsito fiscal funciona en la prctica de una
manera similar a como lo hace una zona franca en la Argentina,
su naturaleza dista bastante de esta otra institucin. En primer
lugar porque los depsitos fiscales cubren necesidades diferentes
y responden a distintas circunstancias. Su uso es una etapa
casi ineludible en la operatoria del comercio exterior. Desde su
concepcin como una extensin territorial de la zona portuaria, el
depsito fiscal es el destino casi obligatorio de la mercanca a ser
importada. Por el contrario el uso de una zona franca obedece a
una decisin estratgica puesto que permite mayores tiempos de
almacenaje, fraccionamiento de los retiros a plaza, el desarrollo de
actividades comerciales, de servicios e industriales, sin pago de
derechos aduaneros.
2
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
permite mayores tiempos de almacenaje,
fraccionamiento de los retiros a plaza, el
desarrollo de actividades comerciales, de
servicios e industriales, sin pago de dere-
chos aduaneros.
Los depsitos scales son espacios
ubicados en la zona primaria aduanera,
es decir dentro del territorio aduanero,
generalmente dentro de las reas portua-
rias y estn bajo la supervisin directa de
la Direccin General de Aduanas. Las
mercancas pueden permanecer en ellos
por un plazo renovable de , das a con-
tar desde su arribo, cumplido el cual ser
considerada en rezago, pudiendo el ser-
vicio aduanero considerarla abandonada
a favor del sco y proceder a su remate
en pblica subasta. Su regulacin se en-
cuentra en la ley ::.:,, tambin llamada
Cdigo Aduanero, y reglamentado por la
Resolucin ,,,/:,, de la ex Adminis-
tracin Nacional de Aduanas.
Las zonas francas en el mundo //
Las zonas francas se han desarrollado en
casi todo el planeta. En Estados Unidos
de Norteamrica existen ms de ciento
sesenta zonas francas, de distinta dimen-
sin, resultando la de mayor importancia
la situada en la ciudad de Miami, Estado
de la Florida, por su nivel econmico y
trco de mercancas.
En Mxico, existe una serie de pe-
queas zonas francas situadas cerca de
la frontera con Estados Unidos, en Baja
California donde funciona el rgimen de
maquila, sistema de produccin en el que
el fabricante cobra un tanto por unidad
o un porcentaje en especies del producto
nal, perteneciendo tanto la materia pri-
ma como el producto nal al contratante
del servicio. Es el fabricante quien pone
las instalaciones, personal y materias
auxiliares necesarias.
En el Mar Caribe y Centroamrica
podemos contar las zonas francas de An-
tillas, Aruba, Costa Rica (con tres zonas
francas), Repblica Dominicana (cuenta
con diecinueve zonas francas), Guate-
mala, Honduras, Panam, El Salvador, y
Puerto Rico (dos zonas francas).
En Sudamrica, adems de los casos
que hemos visto, encontramos zonas
francas en Colombia (seis zonas francas)
y Per.
En Asia, Taiwn cuenta con tres zo-
nas francas y Corea del Sur con una, y
tambin Filipinas, China (Hong Kong)
y Malasia.
Liberia y Marruecos, en frica, y
otros pases cuentan con zonas o puertos
francos.
En Rusia, tras la cada de la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas en
:,,c, las antiguas zonas neutrales fue-
ron reestablecidas, contando con ms de
cuarenta zonas francas.
Conclusiones // El rgimen de
zonas francas en el marco del
proceso de integracin. A lo largo
del artculo, se analiz la evolucin his-
trica del instituto zona franca, tanto en
el xiicosui como en Europa (y espe-
ccamente en Argentina y en Espaa).
A la luz de la experiencia recogida en el
funcionamiento de este rgimen aduane-
ro particular, cabe preguntarse hoy si las
zonas francas constituyen un instrumen-
to que facilita y favorece la integracin
regional, o resultan ser por el contrario
2
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
un elemento contrario al establecimiento
del mercado comn.
De acuerdo a Noem Mellado (:,,),
cuanto mayor es el grado de profundiza-
cin del proceso de integracin, menor es
la posibilidad de coexistencia con zonas
francas. Este criterio es coincidente con
la evolucin legislativa que ha tenido este
instituto en el Cdigo Aduanero Moder-
nizado de la Comunidad Europea, toda
vez que en la nueva legislacin, prxima
a entrar en vigencia, se ha equiparado el
tratamiento que reciben las mercancas
en el predio franco con el que eventual-
mente pueden recibir en los dems reg-
menes que se encuentran incluidos en el
captulo de los depsitos, en cuanto a la
falta de limitacin al perodo de inclu-
sin de mercancas en estos regmenes,
las formalidades que deben cumplirse,
los controles a los que se encuentran so-
metidas las mercaderas, y los requisitos
impuestos a los operadores y titulares del
rgimen. Es decir que las zonas francas
han ido perdiendo competitividad por la
equiparacin de benecios, incentivos o
facilidades, en comparacin con los res-
tantes regmenes.
Esta evolucin legislativa se debe a
que, desde su adopcin, el Reglamento
cii :,:,/:,,: (Cdigo Aduanero an
vigente) ha sido modicado sustancial-
mente en repetidas ocasiones, a n de
atender necesidades concretas tales como
la proteccin de la buena fe o la conside-
racin de los requisitos de seguridad, y,
De acuerdo a Noem Mellado, cuanto mayor es el grado de
profundizacin del proceso de integracin, menor es la posibilidad
de coexistencia con zonas francas. Este criterio es coincidente
con la evolucin legislativa que ha tenido este instituto en el
Cdigo Aduanero Modernizado de la Comunidad Europea, toda
vez que en la nueva legislacin, prxima a entrar en vigencia, se
ha equiparado el tratamiento que reciben las mercancas en el
predio franco con el que eventualmente pueden recibir en los
dems regmenes que se encuentran incluidos en el captulo
de los depsitos, en cuanto a la falta de limitacin al perodo de
inclusin de mercancas en estos regmenes, las formalidades que
deben cumplirse, los controles a los que se encuentran sometidas
las mercaderas, y los requisitos impuestos a los operadores
y titulares del rgimen. Es decir que las zonas francas han ido
perdiendo competitividad por la equiparacin de beneficios,
incentivos o facilidades, en comparacin con los restantes
regmenes.
3
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
conforme se expresa en los consideran-
dos del Cdigo Aduanero Modernizado,
era preciso modicar el cdigo para res-
ponder a los importantes cambios legales
que han tenido lugar en los ltimos aos
en los mbitos comunitario e internacio-
nal, entre ellos la expiracin del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea
del Carbn y del Acero, la entrada en
vigor de las Actas de Adhesin de :cc,
y :cc, o el Protocolo de Enmienda del
Convenio Internacional para la Simpli-
cacin y Armonizacin de los Regmenes
Aduaneros, denominado Convenio de
Kioto revisado, al que la Comunidad ha
adherido por Decisin :cc,/:,:/ci.
Siendo los objetivos del nuevo cdigo
establecer disposiciones y procedimien-
tos aplicables a las mercancas introdu-
cidas en el territorio aduanero de la Co-
munidad o que salgan del mismo para
posibilitar un ecaz funcionamiento de
la unin aduanera como base fundamen-
tal del mercado interior, stos no pueden
ser alcanzados de manera suciente por
los Estados miembros pero s a nivel co-
munitario, razn por la cual y en vista a
las mayores medidas de seguridad intro-
ducidas por el Reglamento ci o/:cc,
al viejo Cdigo Aduanero, se establece
que la inclusin de las mercancas en
una zona franca pase a convertirse en un
rgimen aduanero, ya no en un destino,
y que tales mercancas se sujeten a con-
troles aduaneros de entrada y a control
de registros. No debemos olvidar la par-
ticularidad de que en Europa, las zonas
o predios francos son preexistentes al
proceso de integracin, plasmado en los
instrumentos y convenios posteriores a la
Segunda Guerra Mundial, y el avance o
desarrollo del mercado comn sin dudas
va en desmedro de aquel instituto.
Aquella novedad normativa surgida
en el Viejo Continente dista mucho del
proyectado Cdigo Aduanero del xii-
cosui, que an trata a las zonas francas
como un destino especial, no alcanzado
por los controles habituales del servicio
aduanero, encuadrado en un mbito que
no forma parte siquiera del territorio
aduanero de la unin.
Conviene entonces analizar si existe
compatibilidad entre los objetivos que
persigue la creacin de un mercado co-
mn con el objeto que tiene el estable-
cimiento de las zonas francas. En este
sentido, parece razonable pensar que
un proceso de integracin, como mo-
delo, debe ir ms all de las polticas de
expansin, agilizacin o facilitacin del
comercio, objetivo de la instalacin de
las zonas francas tanto en Europa como
en Amrica. Debera, por el contrario,
ser un proceso que tenga en miras al-
canzar el establecimiento de un espacio
comn econmico, poltico y social. En
este orden de ideas, el Tratado de Asun-
cin considera a la integracin como un
elemento fundamental para acelerar
sus procesos de desarrollo con justicia
social, proponiendo un ecaz aprove-
chamiento de los recursos disponibles, la
preservacin del medio ambiente, etc.
Las visiones que se han manifestado
en la dcada de :,,c en el mundo, y en
particular en la Argentina, propiciaron
el establecimiento casi indiscriminado
de zonas francas, a travs de polticas
de libre comercio y neutralidad de in-
centivos, pero sin polticas comerciales e
industriales selectivas y activas que com-
3
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
prendan una estrategia global de desarro-
llo industrial. En el caso sudamericano,
los instrumentos creados a partir del Tra-
tado de Asuncin, pese al objetivo nal
de conformar un grado ms completo de
integracin, fueron de naturaleza princi-
palmente comercialista. En este contex-
to, es acertada la opinin de Stella Ma-
ris Mac Donell (cit. por Mellado, :,,)
para quien el empleo de las zonas francas
debera ser restringido y utilizarse en la
medida que permita el crecimiento, la
diversicacin de la produccin, como
as tambin el comercio intrazona y con
terceros pases, ya que:
estos instrumentos resultarn des-
aconsejables y contrarios a los intereses
comunitarios, cuando provoquen la sus-
titucin de la produccin o el comercio
regionales, cuando desplacen o desven
corrientes comerciales intrazonales hacia
otros pases, con el consiguiente perjuicio
para la produccin, el desarrollo y el co-
mercio comunitarios.
El avance del proceso integracionista
implicar probablemente la supresin to-
tal de todo tipo de subsidio a las exporta-
ciones o rgimen de excepcin.
No es menos cierto que en el mar-
co del xiicosui, con excepcin de las
reas aduaneras especiales de Manaos en
Brasil y Tierra del Fuego en Argentina,
las zonas francas no han servido como
medio o instrumento para la industria-
lizacin de las regiones o localidades
donde fueron emplazadas, y no han re-
sultado atrayentes para la instalacin de
emprendimientos productivos ni para
la diversicacin de la produccin o el
fomento del empleo. Muy por el contra-
rio, en general se tratan slo de reas de
comercializacin, de servicios logsticos,
de almacenaje y de distribucin princi-
palmente de mercancas de extrazona, es
decir, originarias de Estados no miem-
bros del xiicosui y que tienen como
destino nal la importacin denitiva
para consumo.
Otra opinin concordante concluye
que:
A medida que decrece el grado de per-
feccionamiento jurdico de la integracin,
es que la zona franca va tomando vigor
como instrumento apto para propender al
desarrollo econmico y social de una re-
gin dada. Las zonas francas no cumpli-
ran con una nalidad integracionista, en
tanto la integracin existe independien-
temente de ellas, sino con una nalidad
comercialista para el aprovechamiento
de su situacin geogrca en benecio de
la comunidad. (Actas de la ix Jornadas
Latinoamericanas de Derecho Tributario,
cit. por Mellado, :,,).
Este planteo supone la subordinacin
de los regmenes de las zonas francas a
los objetivos y propsitos del proceso de
integracin.
Por otra parte, como ocurre en el caso
de Europa, el rgimen de zonas francas
debera ir adecundose continuamente a
medida que se avance en la consecucin
de los objetivos integracionistas, a efectos
de evitar situaciones locales de excepcin
que contraren las previsiones normati-
vas pautadas dentro del bloque.
3
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Al respecto:
la falta de armonizacin de pol-
ticas conjuntas en la creacin de nuevos
espacios o zonas francas pueden generar
graves distorsiones en cada estado parte,
si se tiene en cuenta que las zonas francas
plantean dicultades en: a) introducir mo-
dicaciones comunes que afectan a activi-
dades instaladas en los pases miembros y
amparadas por derechos adquiridos; b) re-
gular las modicaciones comunes de crea-
cin y desarrollo de nuevas actividades
bajo amparo del rgano comn. Dentro
de una poltica comn, con simetra de re-
gulaciones, exenciones y promociones en
igualdad de incentivos, en el mbito del
xiicosui, las zonas francas deberan
ser exclusivamente industriales con el ni-
co objeto de exportar fuera del mercado
comn. (Jos F. Lahoz, :,,;).
En la actualidad, el xiicosui es una
unin aduanera imperfecta, que cuenta
con un Arancel Externo Comn y man-
tiene protecciones sectoriales a travs
de excepciones dentro del denominado
sistema de convergencia. Ante esta si-
tuacin el Consejo del Mercado Comn
decidi el relanzamiento del xiicosui,
y mediante la Decisin ,:/:ccc, relati-
va a incentivos a las inversiones, la pro-
duccin, la exportacin, zonas francas,
admisin temporaria y otros regmenes
especiales, instruy al Grupo Mercado
Comn a elaborar, antes del :, de Di-
ciembre de :ccc, normas especcas que
contemplen la regulacin de la totalidad
de los incentivos congurados por reg-
menes aduaneros especiales de impor-
tacin aplicados por los Estados Partes,
incluidos aquellos utilizados en reas
Aduaneras Especiales o similares que
impliquen la suspensin total o parcial
de los derechos aduaneros que gravan la
importacin temporaria o denitiva de
las mercaderas y que no tengan como
objetivo el perfeccionamiento y posterior
reexportacin de las mercaderas resul-
tantes hacia terceros pases.
La norma a elaborarse debera tener
en cuenta, entre otros, los siguientes ele-
mentos: a) la prohibicin, a partir del :
de Enero de :cc: de la aplicacin unila-
teral de los regmenes aduaneros especia-
les de importacin y que no se encontra-
ren vigentes al ,c de junio de :ccc; b) la
eliminacin el : de Enero de :cco de los
regmenes mencionados y no cubiertos
por el literal a) del presente artculo, con
excepcin de las reas aduaneras especia-
les. Sin embargo, hasta la fecha, la norma
subregional sigue en estudio y proceso de
elaboracin.
Las zonas francas deberan ser un ins-
trumento acorde con una estrategia glo-
bal de desarrollo subregional, que tenga
como objetivo los intereses comunes de
los Estados Partes.
En comparacin con la Comunidad
Europea, resulta a todas luces necesaria
una maduracin denitiva en las pol-
ticas de los Estados Partes del xiico-
sui en procura de un proyecto regional
propio, que permita materializar el tan
ansiado mercado comn o unin
aduanera perfecta sin dejar de lado las
potencialidades de desarrollo local, co-
munal o sectorial, posibilitando as al-
canzar un mayor grado de desarrollo de
nuestras economas y el bienestar de la
poblacin. //
3
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Referencias
nasaioa, Ricardo (:,,:), Derecho Aduanero Parte General, Captulo IX, Ed.
Abeledo Perrot.
ciisriaxi, Mara (:,,,), Las Zonas Francas y el MERCOSUR, Ed. FIEL, uxii.
oi iaz iiz, Carmen (:cc:), Las Zonas Francas y los Depsitos Francos en la Unin
Europea, Ed. Imprenta Ter SL.
iiixxoiz Lalane (:,), Cdigo Aduanero Comentado, Ed. Gua Prctica del Exp.
e Imp.
corriiiioi, Marcelo A. (:cc;), Cdigo Aduanero Comentado, Ed. Macchi.
iauoz, Jos F. (:,,;), Las Zonas Francas y el xiicosui, Revista de Derecho del
MERCOSUR, Ed. La Ley, N :, Mayo.
iascaxo, Julio Carlos (:cc;), Los derechos de Aduana, Ed. Osmar D. Buyatti.
iiiz viiiaiaxi, Vctor y Jorge R. Di Masi (:cc:), Del TLC al MERCOSUR, Ed. Siglo
Veintiuno.
iuqui, J. C. (:,,), La Obligacin Tributaria, Ed. De Palma.
xiiiaoo, Noem (:,,) Zonas Francas y MERCOSUR: La Zona Franca de La Plata, Ed.
Grca Barsa sii.
ioiix, Leandro y Carlos Raimundi (:cc:), Hacia una moneda nica del MERCOSUR,
Ed. Faro.
vivis, Mara Luisa (:ccc), Las Zonas Francas, Ed. Errepar.
wiuni, Jorge (:,o), Zonas Francas, Ed. Enciclopedia Jurdica Omeba, Tomo :o.
zoxa iiaxca, uxa nuixa ioia, Suplemento Comercio Exterior, Diario La Nacin,
:, de Febrero de :ccc.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
3
4
Actualmente, el derecho a la privacidad cobra una
importancia creciente en el mbito jurdico del mundo
entero; especialmente, de la mano del avance de
las tecnologas de la informacin. En sintona con
ello, el presente artculo analiza la jurisprudencia
canadiense y estadounidense respecto de la materia.
KARIM BENYEKHLEF
Profesor de Derecho Pblico en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Montreal, Mon-
treal, Canad. Especialista en tecnologa de la
informacin y Derecho Constitucional. Autor de
numerosos artculos sobre la materia y consultor
internacional.
TEMAS INSTITUCIONALES
Derecho a la privacidad
en el derecho de Canad
y de Estados Unidos*
* Adaptado para esta publicacin por el Dr. Lucas Garca Aroz, Instituto AFIP. La traduccin del francs ha sido
realizada por Ma. Teresa Rivas.
3
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // En el transcurso de
la ltima dcada, el derecho a la priva-
cidad ha cobrado gran importancia en el
mbito jurdico, sin lugar a dudas, fruto
de las innovaciones tecnolgicas que re-
volucionaron ciertos paradigmas jurdi-
cos como, por ejemplo, el paradigma de
la territorialidad de la ley. Esta creciente
importancia del derecho a la privacidad
tambin se encuentra, sin dudas, vin-
culada con las intervenciones ms pro-
nunciadas del Estado en las actividades
humanas, que no siempre parecen con-
cernir ejercicios naturales e histricos del
poder pblico.
No puede soslayarse la preocupacin
cada vez mayor de los ciudadanos en
cuanto al respeto de su vida privada. La
mayora de los sondeos muestran que los
ciudadanos de Canad y Estados Unidos
estn tan preocupados por esta cuestin
como por el desempleo o la proteccin
del medio ambiente.
El derecho a la privacidad no es objeto
de una enunciacin explcita en la Carta
Canadiense de los Derechos y Libertades de
Canad o en la Declaracin de Derechos
de Estados Unidos. Sin embargo, la juris-
prudencia de estos dos pases estim que
el derecho a la privacidad ostenta natu-
raleza constitucional. Al respecto, obser-
varemos que los tribunales canadienses
se encuentran mucho ms lejos que sus
homlogos estadounidenses en cuanto al
reconocimiento constitucional del dere-
cho a la privacidad.
Abordaremos la proteccin constitu-
cional del derecho a la privacidad ana-
lizando tres esferas de reivindicacin
identicadas por la Corte Suprema de
Canad: la esfera territorial o espacial,
la esfera personal y la esfera de la infor-
macin. Adoptaremos este enfoque me-
todolgico tambin para la presentacin
del derecho constitucional americano.
En efecto, estas tres esferas de reivindi-
caciones en materia de privacidad cubren
muy bien este campo y su aplicacin re-
sulta universal. Finalmente, se conside-
rarn brevemente los lmites del derecho
de la privacidad derivados del consenti-
miento.
Definiciones de derecho a la pri-
vacidad // La doctrina rebosa de tenta-
tivas de denicin del derecho a la priva-
cidad. A veces, se intenta articular una
denicin en torno al cuerpo humano,
Abordaremos la proteccin constitucional del derecho a la
privacidad analizando tres esferas de reivindicacin identificadas
por la Corte Suprema de Canad: la esfera territorial o espacial,
la esfera personal y la esfera de la informacin. Adoptaremos este
enfoque metodolgico tambin para la presentacin del derecho
constitucional americano. En efecto, estas tres esferas
de reivindicaciones en materia de privacidad cubren muy bien
este campo y su aplicacin resulta universal.
3
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
otras alrededor de la informacin que
cada uno de nosotros genera de una ma-
nera u otra. Otros, incluso, creen poder
denir esta nocin oponiendo simple-
mente la vida privada a la vida pblica
como si de esta oposicin despus de
todo, simplista, pudiera nacer una clara
tipologa de situaciones para regir. Aho-
ra bien, la vida privada representa una
constelacin de valores concordantes y
opuestos de derechos solidarios y antago-
nistas, de intereses comunes y contrarios
que evolucionan con el tiempo y segn el
medio cultural donde est inserta.
Entonces, parece difcil o incluso im-
posible, llegar a una denicin consen-
sual del derecho a la vida privada. Dicha
imposibilidad es el fruto de divergentes
concepciones loscas, sociales y cultu-
rales. Estas idiosincrasias neutralizaron
pronto toda veleidad de denicin de la
nocin de vida privada. Hay que que-
jarse al respecto? Se tiene que llegar sin
falta a una denicin clara del derecho
de la vida privada para sublimarlo y para
garantizar el carcter funcional?
Creemos que la exaltacin de los va-
lores fundamentales no pasa necesaria-
mente por la atribucin de un sentido
preciso, incluso denitivo, de los mis-
mos. Es cierto que, para el intrprete, es
tranquilizador analizar los problemas co-
rrespondientes al derecho a la privacidad
a travs de una denicin que uno espera
que sea por supuesto funcional. Sin em-
bargo, esta seguridad positivista nos pa-
rece como un engao jurdico. Lejos de
permitir un ejercicio eciente y armonio-
so del derecho a la vida privada, una de-
nicin slo puede atravesar esta nocin
y perjudicar su desarrollo. Denir es
elegir. Ahora bien, a pesar de que pueda
existir un consenso sobre ciertos elemen-
tos mnimos relativos a la vida privada,
ste pronto se encuentra perjudicado por
una variedad casi innita de componen-
tes perifricos. Dichos componentes son
el resultado, por supuesto, de elecciones
y concepciones personales que se cuidan
de proponer una denicin. Estos pro-
fundos desacuerdos en cuanto al sentido
para asignar al derecho a la privacidad,
convencen al intrprete sobre las caren-
cias de este tipo de ejercicio.
Adems, denir es, tambin, inevi-
tablemente restringir. Ahora bien, las li-
bertades pblicas, entre las cuales puede
reclamarse el derecho a la privacidad, no
podran al punto de convertirse en un
instrumento viejo desprovisto de toda
eciencia, ser el objeto de un ejercicio
de denicin que restringiera el alcan-
ce en el futuro. Las preocupaciones que
mantienen los comentaristas al momen-
to de la propuesta de una denicin no
pueden dar cuenta de las evoluciones tc-
nicas y sociales que imprime a la socie-
dad el paso del tiempo. Cuanto mucho,
las garantas constitucionales son, como
lo veremos, refractarias a toda cortapisas
de denicin.
En palabras del profesor Freund
(:,;:), la privacidad debe ser aprehendi-
da no como una regla jurdica sino ms
bien como un principio jurdico:
Existen niveles u rdenes de decla-
raciones tanto en derecho como en las
ciencias. Existen principios y normas. Un
mayor orden de generalidad no slo es
tolerable en la declaracin de principios;
debe fomentarse, para el efecto magn-
3
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tico asimilativo, la conmocin del reco-
nocimiento que esto produce cuando se
encuentran fenmenos nuevos o cuestio-
nables. El principio es el lenguaje natural
de los tericos del derecho, los juristas,
mientras que la norma es preeminen-
temente el lenguaje de los legisladores y
asesores legales. Una norma es la particu-
larizacin que describe el estado del de-
recho dentro de un contexto especco, y
prescribe con un nivel relativamente alto
de inmediatez y precisin. Un principio es
una formulacin ms maleable, til para
predecir y dar forma al curso del desarro-
llo legal. Es en este ltimo contexto don-
de el derecho a la privacidad cobra vital
importancia. (Freund, :,;:)
El principio responde as a la formu-
lacin de un enunciado genrico suscep-
tible de inuir, modelar, hacer evolucio-
nar. En sntesis, impregnar el derecho. El
principio no se corresponde con ciertos
cnones de concisin. Por el contrario, su
valor intrnsecamente jurdico contiene
la exibilidad de su enunciado, la uidez
de su contenido. De esta manera, el prin-
cipio, liberado de toda sujecin smica,
se modula con las transformaciones so-
ciales con el n de garantizar una justa
aprensin jurdica de la realidad am-
biente. La adecuacin entre el concepto
jurdico y las situaciones para regir se
encuentra fcilmente establecida. Ahora
bien, no es sta la caracterstica esencial
de los derechos fundamentales?
El juez Dickson subraya, en Hunter,
la necesidad de adaptar la interpretacin
constitucional respecto a las evoluciones
sociales, polticas e histricas; en sntesis,
adaptar el texto constitucional al paso
del tiempo:
La interpretacin de una constitucin
es completamente diferente de la interpre-
tacin de una ley. Una ley dene derechos
y obligaciones actuales. Puede ser fcil-
mente adoptada como as tambin aboli-
da. Por el contrario, una constitucin se
redacta previendo el futuro. Apunta a
proveer un marco permanente al ejercicio
legtimo de la autoridad gubernamental y,
cuando se incluye una Declaracin o una
Carta de los derechos, a la proteccin
constante de los derechos y libertades in-
dividuales. Una vez que han sido adopta-
das, sus disposiciones no pueden ser fcil-
mente abrogadas o modicadas. En
consecuencia, la ley debe ser susceptible
de evolucionar con el tiempo de manera
tal que pueda dar respuesta a las nuevas
realidades sociales, polticas e histricas
que con frecuencia no son contempladas
por los autores. Los tribunales son los
guardianes de la constitucin y deben te-
ner en cuenta estos factores cuando inter-
pretan las disposiciones.
A pesar de que es necesario evitar asig-
nar al derecho a la privacidad un sentido
demasiado preciso y, en consecuencia, re-
ductor, esto no signica que el intrprete
est impedido de describir la esencia de
la garanta. Empleando los trminos del
juez Dickson, con el n de aprehender la
esencia de la garanta constitucional, se
trata de analizar su objeto.
2. Hunter c. Southam, [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155.
3
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Ahora, es conveniente abordar la pro-
teccin constitucional del derecho pri-
vado. Se podr observar que el enfoque
de la Corte Suprema de Canad que, sin
denir el derecho a la privacidad, erige
los contornos de manera tal de guiar al
intrprete y a los tribunales inferiores.
La proteccin del derecho cons-
titucional a la privacidad // El juez
La Forest, en el caso Dyment, no deni
el derecho a la privacidad propiamente
dicho. Dibuj los contornos, las grandes
lneas, los trazos sobresalientes. Para que
el intrprete pudiera comprender mejor
la esencia de esta nocin fundamental,
descompone este derecho en tres esferas
de reivindicaciones: (:) las que compren-
den aspectos territoriales o espaciales; (:)
las relacionadas con la persona; (,) las
realizadas en un contexto de informa-
cin. La consagracin, por parte de la
Corte Suprema, de estas tres componen-
tes de la vida privada, hace del artculo
un medio ineludible de proteccin de la
vida privada. Estos tres componentes
constituyen elementos brutos que hay
que tratar de no desarrollar demasiado,
en el plano de deniciones, so pena de
ampliar de manera indebida la nocin y,
as, tomar partido, dado que denir con-
siste, con frecuencia, de tomar partido.
El juez La Forest descompuso brevemen-
te el derecho a la privacidad, evitando
atribuirle un sentido demasiado deni-
do. Esta concepcin de categora corres-
ponde, despus de todo, a las diversas
expectativas que puede cultivar un in-
dividuo en materia de vida privada. Hay
que comprender que esta categorizacin
no muestra un ejercicio de denicin. En
efecto, el juez La Forest se content con
identicar los componentes funcionales
o conceptuales del derecho a la privaci-
dad cuidndose bien de asignarle a cada
uno una acepcin denida.
El juez La Forest se dedic simple-
mente a demostrar que el artculo de
la Carta Canadiense protege todos los
aspectos de la vida privada que se pueden
aislar de manera intuitiva y sin necesi-
dad de deniciones. Por otra parte, para
cada una de estas esferas que correspon-
den nalmente al raciocinio que uno se
puede hacer de la vida privada espacio,
persona, informacin, el juez La Forest
se cuid de participar al intrprete de
conceptos fundamentales, de naturaleza
La Corte Suprema invita al intrprete a aprehender la vida privada
a partir de estas nociones primordiales. Es a partir de esas
ltimas, que se debe forjar un corpus de reglas susceptibles de
adaptarse al paso del tiempo y de garantizar la efectividad de
este derecho constitucional. El derecho a la privacidad resulta
entonces un vector flexible y adaptable a la evolucin tanto
tecnolgica como social.
3
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
programtica: la dignidad humana, la
autonoma moral y fsica, la libertad, la
democracia. La Corte Suprema invita al
intrprete a aprehender la vida privada a
partir de estas nociones primordiales. Es
a partir de esas ltimas, que se debe forjar
un corpus de reglas susceptibles de adap-
tarse al paso del tiempo y de garantizar la
efectividad de este derecho constitucio-
nal. El derecho a la privacidad resulta en-
tonces un vector exible y adaptable a la
evolucin tanto tecnolgica como social.
Es necesario proceder a un equilibrio
de intereses en presencia. Una expectati-
va razonable en materia de vida privada
apela, sin lugar a dudas, a un criterio ob-
jetivo: se protege la expectativa razona-
blemente mantenida por la mayora de
los individuos el canadiense medio.
Finalmente, precisemos que el artcu-
lo de la Carta Canadiense no se aplica
simplemente en materia penal o crimi-
nal. All, hay un campo de predileccin
por esta disposicin pero no es el nico
campo que puede ocupar el artculo .
Nada en la redaccin de este artculo
viene a restringirlo en materia penal y
criminal. La misma observacin puede
formularse en cuanto a la Enmienda
en la Constitucin de Estados Unidos.
En Estados Unidos, el modo de fun-
cionamiento de la Enmienda es, en
buena parte, similar a la del artculo
de la Carta Canadiense. La exigencia de
una orden previa a toda pesquisa aparece
por otra parte en el texto mismo de la
Enmienda:
El derecho de los habitantes de que
sus personas, domicilios, papeles y efectos
se hallen a salvo de pesquisas y aprehen-
siones arbitrarias, ser inviolable, y no se
expedirn al efecto mandamientos que
no se apoyen en un motivo verosmil, que
estn corroborados mediante juramento o
armacin y describan con particularidad
el lugar que deba ser registrado y las per-
sonas o cosas que han de ser detenidas o
embargadas. (Cuarta Enmienda)
Evidentemente, esta orden slo puede
ser emitida por un juez. En cuanto al ni-
vel/grado factual permitiendo autorizar
una pesquisa, vara en Estados Unidos
mientras que en Canad la exigencia de
motivos razonables y probables de creer
que se cometi una infraccin y que los
elementos de prueba estn disponibles es
ms bien general y slo son objeto de po-
cas excepciones. As, en Estados Unidos,
probable cause de la Enmienda es ob-
jeto de una gran cantidad de excepciones
(sistema educativo: special needs, fronte-
ras: clear indication, vehculo: reasonable
suspicion duda razonable, etc.).
Es necesario sealar una diferencia.
En Canad, sabemos que nicamente las
expectativas razonables de vida privada
son objeto de una proteccin constitucio-
nal. Dicho de otra manera, el intrprete
debe librarse a una apreciacin objetiva
de los hechos de la especie y preguntar-
se si la situacin particular bajo estudio
muestra, segn una persona comn, la
esfera de la vida privada Existe objetiva-
mente una expectativa de vida privada en
la situacin presentada en el tribunal?
Se puede dar el ejemplo de las cma-
ras en los lugares de trabajo. Esto no
muestra stricto sensu la vida privada pero
4
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
s condiciones razonables de trabajo que
son previstas y consagradas en el artculo
o de la Carta de los derechos y liberta-
des de los habitantes de Quebec. Otro
ejemplo es el de las cmaras en los baos
pblicos: existe seguramente una expec-
tativa de vida privada en los baos pro-
piamente dichos mientras que no sucede
lo mismo en el espacio pblico de los
toilettes donde se encuentran los lavabos
(Fontana, :cc:::o).
En Estados Unidos, la determinacin
de la aplicacin o no de la Enmienda
obedece a una doble regla. Lo primero
es saber si el individuo, a travs de su
conducta, ha demostrado una expecta-
tiva de privacidad subjetiva real. Lo
segundo, si la expectativa de privacidad
subjetiva es aqulla para la cual la socie-
dad est preparada para reconocerla como
razonable (United States c. Knotts, oc
us :;o, :: (:,,) (cita de la opinin con-
currente del Juez Harlan en el caso Katz,
,, us ,o:). El acusado debe establecer
una expectativa de privacidad subjetiva
real en el rea invadida por la accin del
gobierno, sin importar cun razonable o
irracional podra ser la expectativa []
En el caso Rawlings v. Kentucky ( us
,, :,c), el acusado no pudo establecer
esta expectativa de privacidad subjetiva.
Momentos antes de que la polica ejecu-
te la orden de allanamiento, Rawlings
ocult sus pertenencias, las que resulta-
ron ser drogas ilegales, en la cartera de
una persona conocida. La polica extra-
jo el contenido de la cartera y descubri
el contrabando. Rawlings argument
que la inspeccin de los contenidos de
la cartera viol la Cuarta Enmienda. El
Estado arm que Rawlings no tuvo una
expectativa de privacidad razonable en la
cartera de la mujer. A pesar del hecho
de que Rawlings admiti que no tuvo
ninguna expectativa subjetiva de que la
polica no investigara la cartera, el Tri-
bunal reconoci muchos otros motivos
por los cuales Rawlings no tuvo ninguna
expectativa de privacidad subjetiva. Es
decir, Rawlings no tuvo derecho a evitar
que otras personas investiguen en la car-
tera; no tom ninguna precaucin para
mantener sus pertenencias en la cartera;
y no tuvo acceso a la cartera antes de la
repentina consignacin. Por lo tanto,
el Tribunal entendi que Rawlings no
cumpli con la prueba de establecer la
expectativa de privacidad subjetiva en la
cartera. En consecuencia, Rawlings no
sufri ninguna violacin de los derechos
substantivos garantizados en la En-
mienda (Jones, :,,;:,::).
En cuanto al aspecto objetivo se pue-
de agregar que, adems de establecer la
expectativa subjetiva de privacidad, el
acusado debe tambin establecer que
su expectativa es aqulla para la cual la
sociedad est preparada para reconocer
como razonable. Asimismo, probable-
mente en los aos ;c, uno no imaginara
que cualquier persona podra ser capaz
de averiguar qu nmeros fueron disca-
dos en su telfono personal. Sin embar-
go, cuando la polica conoce la compaa
telefnica, coloca un registro de iix (n-
mero de identicacin personal, por sus
3. El artculo 46 de la Carta de los derechos y libertades de los habitantes de Quebec dice : Toda persona que tra-
baja tiene derecho, conforme a la ley, a condiciones de trabajo justas y razonables que respeten su salud, seguridad
e integridad fsica.
4
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
siglas en ingls) en la lnea telefnica de
la residencia del sospechoso, registrndo-
se los nmeros telefnicos discados desde
dicho telfono; para estos casos la Corte
Suprema sostiene que no hubo expectati-
va de privacidad objetivamente razonable
en los nmeros discados en un telfono.
La crtica respecto a la determinacin de
la Corte Suprema fue que la persona que
llama voluntariamente transere los n-
meros al telfono de la compaa como
paso necesario para utilizar el servicio de
telefona. El hecho de que las compaas
telefnicas generalmente no registren
los nmeros marcados por sus clientes
no tiene efecto alguno. Debido a que la
compaa telefnica puede registrar los
nmeros discados y a que el sospechoso
en forma voluntaria utiliza la compaa
telefnica para realizar una llamada, el
Tribunal presume que la sociedad no su-
pone que los nmeros discados son pri-
vados (Jones, :,,;:,:, y ss.).
Qu sucede cuando un registro, una
pesquisa o un embargo ha sido juzgado
contrario al artculo de la Carta Cana-
diense o de la Enmienda de la Consti-
tucin de Estados Unidos? En virtud de
la jurisprudencia y del artculo : de la
Carta Canadiense, el juez del pleito pue-
de decidir excluir la prueba as obtenida
si su admisin y uso producen descrdito
sobre la administracin de la justicia:
(:) Toda persona, vctima de violacin
o de negacin de los derechos o libertades
que le son garantizados por la presente
carta, puede dirigirse a un tribunal com-
petente para obtener la reparacin que el
tribunal estime conveniente y justa res-
pecto de las circunstancias. (:) Cuando,
en una instancia considerada en el prrafo
:, el tribunal concluye que los elementos
de prueba se obtuvieron en condiciones
que alcanzan a los derechos y a las liber-
tades garantizados por la presente carta,
estos elementos de prueba son separados
si as estuviera establecido, debido a las
circunstancias, que su uso es susceptible
de desacreditar la administracin de la
justicia. (Artculo : de la Carta Cana-
diense)
En Estados Unidos, el Bill of Rights
no contiene una disposicin anloga. La
jurisprudencia desarroll reglas que la
proveen. El principio relativo a la exclu-
sin de las pruebas obtenidas ilegalmente
fue enunciado por la Corte Suprema de
Estados Unidos en :,o: en Mapp c. Ohio,
,o; us o, (:,o:).
Habiendo expuesto brevemente el
modo operatorio del artculo de la
Carta Canadiense y de la Enmienda
de la Constitucin de Estados Unidos, es
conveniente examinar rpidamente los
campos donde se muestran estas disposi-
ciones. Basndome en la clasicacin del
juez La Forest, se identican tres campos
de reivindicaciones: del orden territorial
o espacial, del orden personal y del orden
de la informacin.
Reivindicaciones de orden terri-
torial // Recordemos que las reivindi-
caciones de orden territorial o espacial
se encuentran al comienzo del principio
de common law de proteccin contra
los registros, los embargos y pesquisas.
En efecto, es el espacio y, en particular,
el domicilio que estaba en el centro del
dispositivo de common law. A pesar de
4
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
que el individuo haya sido ubicado en
el centro del dispositivo constitucional
por los fallos Hunter en Canad y Katz
en Estados Unidos, eso no impide que el
domicilio goce an de un status privile-
giado en ambos pases. (Katz c. United
States, ,, us ,; (:,o;).
As, una pesquisa sin orden de allana-
miento domiciliario de un individuo es,
prima facie, inconstitucional, porque es
contraria al artculo y a la Enmien-
da. En Canad, incluso antes de la adop-
cin de la Carta, la Corte Suprema haba
establecido el principio judicial que que-
ra que el domicilio, bajo reserva de algu-
nas excepciones, fuese inviolable.
Se pueden formular dos excepciones
reconocidas al principio de inviolabili-
dad del domicilio: persecuciones intensas
y situaciones de urgencia.
En el caso de una persecucin intensa
hot pursuit, un polica puede entrar en
el domicilio de un individuo con el n de
proceder a un arresto tanto respecto a
actos criminales como a infracciones su-
marias, en la medida en que las circuns-
tancias justiquen un arresto sin orden.
En Estados Unidos, la persecucin inten-
sa constituye tambin una excepcin.
Las situaciones de urgencia constituyen
la segunda excepcin. Dos tipos de situa-
cin de urgencia pueden aparecer: las si-
tuaciones de urgencia relativas a la apli-
cacin de las leyes y las situaciones de
urgencia referidas a la seguridad pbli-
ca.
En el marco de aplicacin de las leyes,
habitualmente hay situacin de urgencia
cuando se requiere una accin inmediata
para garantizar la seguridad de los poli-
cas o preservar elementos de prueba re-
feridas a un acto criminal. Respecto a las
situaciones de urgencia que alcanzan la
seguridad pblica, las Cortes Supremas
de ambos pases reconocieron esta excep-
cin. As, en el fallo Tyler, la Corte Su-
prema de Estados Unidos decidi que los
bomberos no tenan que tener el consen-
timiento del individuo para proceder a la
extincin de un incendio o para hacer la
inspeccin posterior para determinar sus
causas. En Cliord, la Corte estableci
que una vez que se determina la causa del
incendio, los investigadores no podan
llevar ms lejos la investigacin incluso si
tenan la prueba de que el incendio haba
sido intencional. Para ello es necesaria
una orden.
En Canad, en el fallo Godoy, la Cor-
te Suprema estim que el principio de
inviolabilidad del domicilio deba ceder
el paso a los deberes de los agentes de la
paz para proteger la vida y la seguridad
de los individuos. Los poderes y deberes
de la polica en common law justicaban
las intromisiones estatales luego de una
llamada de socorro (,::).
Reivindicaciones de orden per-
sonal // La proteccin de la persona
en derecho constitucional est princi-
palmente garantizada por la nocin de
libertad consagrada en Estados Unidos
4. Leer, por ejemplo, Eccles c. Bourque, [1975] 2 R.C.S. 739.
5. Leer Hester c. United States, 265 US 57 (1924) y United States c. Santana, 427 US 38 (1976).
6. Michigan c. Tyler, 436 US 499 (1978). 7. Michigan c. Clifford, 464 US 287 (1984).
8. R. c. Godoy, [1999] 1 R.C.S. 311.
4
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
por el due process clause aplicacin re-
gular de la ley de la Enmienda :, en
Canad, por el artculo ; de la Carta
Canadiense.
Todas las personas nacidas o natura-
lizadas en los Estados Unidos y sometidas
a su jurisdiccin son ciudadanos de los
Estados Unidos y de los Estados en que
residen. Ningn Estado podr dictar ni
dar efecto a cualquier ley que limite los
privilegios o inmunidades de los ciudada-
nos de los Estados Unidos; tampoco podr
Estado alguno privar a cualquier persona
de la vida, la libertad o la propiedad sin el
debido proceso legal; ni negar a cualquier
persona que se encuentre dentro de sus li-
mites jurisdiccionales la proteccin de las
leyes, igual para todos [] El Congreso
tendr facultades para hacer cumplir las
disposiciones de este artculo por medio
de leyes apropiadas. (Enmienda :: Sec-
cin : y ,)
El artculo ; de la Carta Canadiense
dice que: Cada uno tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona; slo se puede desaforar ese dere-
cho conforme a los principios de justicia
fundamental.
En Canad, los fallos Jones, Morgen-
taler y Beare, fueron los primeros en
evocar que otras disposiciones distintas
al artculo de la Carta, eran suscepti-
bles de proteger el derecho constitucional
a la vida privada. As, la jueza Wilson, en
el fallo Morgentaler, dejaba entrever que
el artculo ; garantizaba, en cierta ma-
nera, el derecho a la privacidad o al me-
nos a la autonoma personal. Deca:
La nocin de dignidad humana en-
cuentra su expresin en casi todos los de-
rechos y libertades garantizados por la
Carta. Los individuos tienen el derecho
de elegir su propia religin y su propia -
losofa de vida; pueden elegir a quienes
frecuentarn y cmo se expresarn; dnde
vivirn y a qu actividades se dedicarn.
stos son ejemplos de la teora fundamen-
tal que apoya la Carta saber: que el Estado
respetar las elecciones de cada uno y, en
la medida de lo posible, evitar subordi-
nar estas elecciones a toda concepcin
particular de una vida de bien. As, un as-
pecto del respeto y de la dignidad huma-
na sobre el cual se basa la Carta es el dere-
cho a tomar decisiones personales
fundamentales sin la intervencin del Es-
tado. Este derecho constituye un compo-
nente crucial del derecho a la libertad. La
libertad, como lo hemos dicho en el fallo
Singh, es un trmino susceptible de tener
una acepcin demasiado amplia. En mi
opinin, este derecho bien interpretado
conere al individuo un margen de auto-
noma en la toma de decisiones de impor-
tancia fundamental para su persona.
En el fallo Rodriguez c. Colombie-Bri-
tannique, la Corte Suprema de Canad
establece claramente el principio segn el
cual el concepto de seguridad de la per-
sona del artculo ; abarca nociones de
autonoma personal, de control sobre su
integridad fsica y mental sin ingerencia
9. R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284. 10. R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30.
11. R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 386. 12. R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30, p. 166.
13. Rodriguez c. Colombie-Britannique, [1993] 3 R.C.S. 519.
4
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
del Estado y de dignidad humana funda-
mental.
El juez Sopinka as lo arma en Ro-
driguez:
No cabe ninguna duda que la nocin
de seguridad de la persona comprende la
autonoma personal, al menos en lo que
concierne el derecho de hacer elecciones
referidas a su propia persona, el control
sobre su propia integridad fsica y mental
y la dignidad humana fundamental, al
menos la ausencia de prohibiciones pena-
les que presenten obstculos.
Para determinar si el ataque de un
derecho garantizado por el artculo ; es
conforme a la justicia fundamental es ne-
cesario, a semejanza de la determinacin
del baremo de razonabilidad consagrado
en el artculo , sopesar, por una parte,
el derecho en tela de juicio y, por otra
parte, los objetivos perseguidos por el
Estado que perjudiquen ese derecho.
El artculo ; consagra la nocin de
libertad y, por este medio, una zona de
autonoma personal que no se restringe a
la nica ausencia de coaccin fsica. He-
mos visto que la Corte Suprema de Esta-
dos Unidos tambin consagr una zona
de autonoma personal inscribindose en
el contexto familiar. Asimismo, fundn-
dose en la libertad de expresin y de re-
ligin, la jurisprudencia americana desa-
14. Rodriguez c. Colombie-Britannique, [1993] 3 R.C.S. 519, p. 588.
El derecho a la libertad protege comportamientos o acciones que
sobrepasan el marco estricto de la vida privada. Esto quita su
utilidad a la acepcin activa del derecho a la privacidad? Lo dudo.
En efecto, las acciones que conciernen el derecho a la privacidad
se distinguen de las que participan en la libertad cuando el
ejercicio no es de la misma naturaleza. Una accin que atae la
vida privada, porque justamente concierne la privacidad, provoca
con frecuencia una reaccin hostil cuando se ejecuta a plena
luz, sin el beneficio de la discrecin. En consecuencia, es ms
que probable que el individuo se abstenga de actuar, as como
en el fondo l lo entiende, cuando sabe que su comportamiento
suscitar una reprobacin moral general. Dicho de otra manera,
la vida privada le aporta en este caso una discrecin que le
permite afirmar sus idiosincrasias sin que esto lo condene a la
humillacin moral de la mayora.
4
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
rroll zonas de autonoma con las cuales
intersecta el derecho a la vida privada.
Tratemos de distinguir el ejercicio
del derecho a la libertad del derecho al
respeto por la vida privada. Sabemos que
la vida privada permite al individuo rea-
lizarse a travs de la armacin de sus
singularidades, adquirir un sentido de s
al abrigo de la indiscrecin o del juicio
de otro. No se debe comprender la pri-
vacidad como una simple excusa que la
mirada de otro no pueda transgredir.
Esta es una acepcin pasiva de la no-
cin. De ah se desprende tambin una
acepcin activa, mediante la cual la vida
privada protege las acciones primeras que
participan en el desarrollo de la persona-
lidad porque muestran intrnsecamente
una eleccin que slo puede ser personal
por ejemplo: aborto, homosexualidad.
El derecho a la libertad protege com-
portamientos o acciones que sobrepasan
el marco estricto de la vida privada. Esto
quita su utilidad a la acepcin activa del
derecho a la privacidad? Lo dudo. En
efecto, las acciones que conciernen el
derecho a la privacidad se distinguen de
las que participan en la libertad cuando
el ejercicio no es de la misma naturale-
za. Una accin que atae la vida privada,
porque justamente concierne la privaci-
dad, provoca con frecuencia una reaccin
hostil cuando se ejecuta a plena luz, sin el
benecio de la discrecin. En consecuen-
cia, es ms que probable que el indivi-
duo se abstenga de actuar, as como en el
fondo l lo entiende, cuando sabe que su
comportamiento suscitar una reproba-
cin moral general. Dicho de otra mane-
ra, la vida privada le aporta en este caso
una discrecin que le permite armar sus
idiosincrasias sin que esto lo condene a la
humillacin moral de la mayora.
El profesor Schoeman, citando los
trabajos del profesor Gavison, escribe:
Al debatir los ideales de la sociedad
libre, Gavison observ que an en una
sociedad que se enorgullece de ser abier-
ta, siempre existe el riesgo de que el com-
portamiento que se desva de la norma se
traducir en respuestas hostiles. Dicha
perspectiva tendr un efecto inhibidor en
el comportamiento que, en sentido estric-
to, el individuo debera haberse sentido
libre de realizar. Esto se aplica principal-
mente a las reas en donde los individuos
sostienen que no deberan existir normas
o debera haber pocas normas que rijan el
comportamiento. La privacidad establece
un contexto en el cual dicho comporta-
miento es incuestionable. (Schoeman,
:,::o)
La accin que concierne el derecho
a la libertad, puede suscitar tambin la
reprobacin y la condena ropa excn-
trica, prdica de una religin. Pero esta
accin slo es posible, en principio, si se
realiza a plena luz. Esta accin slo se
vuelve signicativa para su autor cuando
es perceptible a los ojos de los otros. Su
valor se encuentra vinculado a su publi-
cidad. Evidentemente, es posible que un
individuo quiera actuar en plena luz a
pesar de que su accin concierne la vida
privada por ejemplo, la decisin de un
hombre casado de vivir con su amante,
con el n de expresar claramente una
reivindicacin. Se trata de una eleccin
personal. Su accin ya no est protegida
por el derecho a la privacidad, dado que
4
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
decidi realizarla a la vista y sabiendas de
todos. Participa del derecho a la libertad.
Esta hiptesis no le quita nada a la dis-
tincin sugerida.
Las reinvindicaciones de orden per-
sonal podran llevarme a tratar los regis-
tros materiales y la integridad corporal
test de deteccin de drogas, muestras
de aliento, extracciones de sangre, in-
tervencin quirrgica. Preero evocar
brevemente las cuestiones relativas a la
autonoma personal que constituyen, sin
duda, las que ms contribuyeron a forjar
el derecho constitucional de la vida pri-
vada en Estados Unidos, o sea las relati-
vas al aborto.
Sabemos que en el caso Griswold, que
haca la evaluacin de una ley de Con-
necticut que prohiba el uso de anticon-
ceptivos y toda incitacin a su uso, que
se articul el derecho constitucional a la
privacidad por primera vez.
En el caso Eisenstadt c. Baird, c, us
, (:,;:), la Corte Suprema de Estados
Unidos reitera su posicin ley que pro-
hbe la distribucin y la venta de anti-
conceptivos a las mujeres solteras. Este
fallo anunciaba el fallo Roe c. Wade, :c
us ::, (:,;,) dado que en el mismo el juez
determina:
Si el derecho a la privacidad signica
algo es el derecho del individuo, casado
o soltero, a ser libre de la intrusin injus-
ticada del gobierno en asuntos que tan
esencialmente afectan a una persona,
como lo es la decisin de engendrar o dar
al luz a un nio. (Eisenstadt c. Baird, c,
us ,, p. ,, (:,;:)
El derecho de una mujer de decidir
interrumpir o no su embarazo, fue con-
rmado en el caso Roe. En dicho caso,
por una mayora de siete contra dos,
la Corte invalida una ley de Texas que
condena los abortos, excepto cuando los
embarazos constituyen un peligro para
la madre. Luego de haberse pronunciado
porque el feto no es una persona a los -
nes de la aplicacin de las garantas cons-
titucionales, el juez Blackmun divide el
embarazo en tres trimestres. Durante el
primer trimestre, la decisin de abortar
pertenece a la mujer y a su mdico sin
interferencia del Estado. A partir del se-
gundo trimestre, hasta el punto crucial
de la viabilidad del feto, el Estado pue-
de reglamentar el aborto para preservar
la salud de la madre. Slo con la viabi-
lidad del feto, el Estado podr prohibir
el aborto. La Corte Suprema de Estados
Unidos recuerda en este caso:
La Constitucin no menciona expl-
citamente ningn derecho a la privacidad.
Sin embargo, en la lnea de las decisiones,
el Tribunal ha reconocido que existe, con-
forme a lo dispuesto en la Constitucin,
un derecho a la privacidad personal, o una
garanta de ciertas reas o zonas de priva-
cidad [] Estas decisiones dejan bien en
claro que estn incluidos en dicha garan-
ta de privacidad personal slo aquellos
derechos personales que puedan ser consi-
derados fundamentales o implcitos en
el concepto de libertad ordenada.
Esta decisin suscitar una gran con-
troversia, en particular en lo que respecta
15. Roe c. Wade, 410 US 113, p. 113 et p. 152153 (1973).
4
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
a la legitimidad del poder de los tribuna-
les de controlar la constitucionalidad de
las leyes. En los aos siguientes, la Cor-
te Suprema de Estados Unidos tuvo que
pronunciarse sobre varias reivindicacio-
nes constitucionales referidas a cuestio-
nes accesorias al aborto, siendo el punto
en cuestin, el de saber si un Estado po-
da adoptar disposiciones legislativas que
restringan la obtencin de aborto a me-
nores, o los subordinaba a la obtencin
de un consentimiento previo. A partir de
:,,, a pesar de haber rearmado el fallo
Roe, la Corte Suprema comenz a relati-
vizar el principio judicial que pretenda
que los abortos fuesen obtenidos libre-
mente (Turkington y Allen, :cc:: ;; y
ss.). Asimismo, algunos Estados intenta-
ron desalentar el recurso al aborto impo-
niendo ciertas condiciones.
A nes de la dcada del c, la mayora
de la Corte Suprema est compuesta de
jueces que favorecen la doctrina de la re-
tencin judicial interpretacin origi-
nalista. En este contexto, se pronuncia
el fallo Webster, que constituye la pri-
mera verdadera prueba del principio es-
tablecido en Roe c. Wade. Este caso fue
de gran inters, porque se presentaron
setenta y ocho memorias de amicus
curiae; lo que constitua un record abso-
luto. La Corte, dividida, rearma el
principio enunciado en Roe c. Wade.
Tres aos ms tarde, en el fallo Planned
Parenthood of Southeastern Pennsylvania
c. Casey, ,c, us ,, (:,,:), la Corte invo-
ca la regla del stare decisis para mantener
el fallo Roe al revisar ciertos aspectos de
la decisin. As, la mayora rechaza el en-
foque que distingue tres trimestres en el
embarazo y reconoce al Estado un inte-
rs por reglamentar el embarazo desde la
procreacin. Luego, consagra el criterio
del undue burden carga excesiva ya
propuesto por la jueza OConnor en We-
bster: sera inconstitucional una ley que
colocara una carga excesiva sobre los in-
dividuos deseosos de abortar y cuyo ob-
jeto fuera hacer imposible dicho aborto.
En Canad, en el fallo Morgentaler,
la Corte Suprema de Canad examin
la constitucionalidad de las disposiciones
del Cdigo criminal canadiense relativas
al aborto. La Corte concluy que el rgi-
men legislativo establecido en el Cdigo
Criminal violaba el derecho a la seguri-
dad de la persona protegida por el art-
culo ; de la Carta Canadiense. En mi
opinin, en Estados Unidos, la zona de
autonoma personal ofrecida por el dere-
cho a la privacidad se limita a los casos
familiares.
En efecto, en el fallo Bowers c. Hard-
wick, ; us :o (:,o), una mayora de
cinco jueces contra cuatro mantiene la
constitucionalidad de una ley de Geor-
gia, que prohiba la sodoma. La mayora
rechaza la propuesta que pretenda que el
derecho al respeto de la vida privada pu-
diese proteger las relaciones sexuales que
se desarrollan de manera privada entre
dos individuos. Para la mayora, la cues-
tin fundamental del recurso, consiste
en determinar si el derecho por el respeto
de la vida privada comprenda el derecho
de practicar la sodoma homosexual. Sin
16. Sobre este tema, leer en particular Karim Benyekhlef, Dmocratie et liberts: quelques propos sur le contrle de
constitutionnalit et lhtronomie du droit, [1993] 38 McGill L.J. 91.
17. Webster c. Reproductive Health Services, 492 US 490 (1989).
4
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
embargo, la opinin de la mayora no in-
dica si la Constitucin toleraba la sodo-
ma heterosexual.
La disidencia arma ms bien que la
verdadera cuestin no concierne tanto el
hecho de saber si la Constitucin permite
la sodoma homosexual, que la de saber
si garantiza la autonoma personal. En
efecto, el juez detalla que este fallo:
ya no trata ms un derecho fun-
damental vinculado con una sodoma ho-
mosexual [...] como el caso Stanley vs.
Georgia, el cual trat un derecho funda-
mental a mirar pelculas obscenas, o como
el caso Katz vs. United States que trat el
derecho fundamental a realizar apuestas
interestatales provenientes de cabinas te-
lefnicas. Ms bien, este caso trata el ms
amplio de los derechos, y el derecho ms
valioso de un hombre civilizado, es decir
el derecho a no ser molestado.
En un caso ms reciente, Lawrence c.
Texas, la mayora de la Corte Suprema
en el :cc,, rechaza el enfoque de Bowers.
En primer lugar, la mayora considera
que la Corte en Bowers, formul de ma-
nera incorrecta la cuestin: no se trata de
determinar si la Constitucin otorg a
los homosexuales un derecho fundamen-
tal a la sodoma:
Entendemos ahora que la declaracin
revela la propia negativa del Tribunal de
apreciar el grado de libertad que est en
juego. Armar que la cuestin en el caso
Bowers fue simplemente el derecho a estar
involucrado en ciertas conductas sexuales
degrada la va de accin invocada por el
individuo, tal como degradara a una pa-
reja casada el hecho de armar que dicho
casamiento se basa nicamente en el dere-
cho a tener relaciones sexuales. Las leyes
involucradas en el caso Bowers y aqu son,
sin duda, estatutos que slo aparentan
prohibir un acto sexual particular. Sin
embargo, sus nalidades y penalidades
tienen consecuencias de mayor alcance
abordando la conducta humana ms pri-
vada, el comportamiento sexual, y el lu-
gar ms privado, el hogar del individuo.
Los estatutos s persiguen el control de
una relacin personal en la que, teniendo
o no derecho a reconocimiento formal en
la ley, queda a criterio de las personas ele-
gir sin ser condenado como criminal.
Se trata de un caso que implica la li-
bertad del individuo y su autonoma per-
sonal. La mayora extiende el principio
de la proteccin de la esfera familiar a las
relaciones homosexuales:
Existen dos casos importantes resuel-
tos luego del caso Bowers que ponen an
en ms duda el veredicto. En el caso
Planned Parenthood of Southeastern Pa. v.
Casey, ,c, us ,, (:,,:), el Tribunal rear-
m la fuerza caracterstica de la libertad
protegida por la Clusula del Debido Pro-
ceso. El fallo en el caso Casey nuevamente
conrm que nuestras leyes y tradiciones
brindan proteccin constitucional a las
decisiones personales relacionadas con el
matrimonio, la procreacin, la anticon-
18. Bowers c. Hardwick, 478 US 186, p. 193.
19. Lawrence c. Texas, 123 S. Ct. 2472 (2003) ; 539 US 558 (2003)
20. Lawrence c. Texas, 123 S. Ct. 2472, p.2478 (2003)
4
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cepcin, las relaciones familiares, la crian-
za y la educacin [...] Para explicar el res-
peto que la Constitucin demanda por la
autonoma de las personas para realizar
estas elecciones, consideramos lo siguien-
te: Estos asuntos que comprenden las
elecciones ms ntimas y personales que
una persona pueda realizar durante toda
su vida, elecciones centrales para la digni-
dad y autonoma de una persona, son fun-
damentales para la libertad protegida en
la Cuarta Enmienda. En el seno de la li-
bertad se encuentra el derecho a denir
nuestro propio concepto de existencia, el
signicado del universo y del misterio de
la vida humana. Las creencias que existen
respecto a estos asuntos no podran de-
nir los atributos de la personalidad si stos
estuvieran formados bajo coaccin del Es-
tado. Las personas involucradas en una
relacin homosexual podran perseguir la
autonoma para dichos nes, tal como lo
hacen las personas heterosexuales. El fallo
en el caso Bowers les denegara este dere-
cho.
En lo que se reere a la delicada cues-
tin de la eutanasia, en Estados Unidos,
el intrprete puede volverse hacia el fallo
Cruzan c. Director, Missouri Department
of Health, ,; us :o: (:,,c), en el cual se
pregunta si un Estado puede restringir el
derecho a morir. El juez Rehnquist, por
la mayora, arma que el derecho de re-
chazar un tratamiento mdico que pro-
longa la vida es un aspecto del derecho a
la libertad garantizado por la Enmien-
da :. Sin embargo, nada en la Constitu-
cin impide a un Estado reglamentar la
interrupcin de los tratamientos mdicos
porque el Estado tiene inters en preser-
var la vida de los individuos. La Corte
arma tambin que la prohibicin legis-
lativa de ayudar a un individuo a precipi-
tarse a su muerte es conforme a la En-
mienda :.
Reivindicaciones del orden de la
informacin // Las reivindicaciones
del orden de la informacin podran cla-
sicarse en dos categoras: la primera se-
alando lo que se ha convenido ahora en
llamar la proteccin de los datos perso-
nales nominativo y la segunda la pro-
teccin contra la vigilancia vigilancia
policial, intercepcin de corresponden-
cia y correo electrnico. Rpidamente,
tratar la primera categora: los datos de
carcter personal.
Hemos visto que la jurisprudencia de
la Corte Suprema es indicativa de su vo-
luntad de hacer del artculo un instru-
mento de proteccin de la privacidad. Sin
embargo, el nico dispositivo del art-
culo cubre todos los aspectos de la pri-
vacidad, incluso aqullos que resultan de
la informacin? Una respuesta armativa
se impone si se lo remite a la categoriza-
cin antepuesta por el juez La Forest en
el caso Dyment. ste ltimo, detalla bien
que el derecho a la privacidad tiene un
alcance a nivel de la informacin. Dicho
de otra manera, la informacin personal
estara protegida constitucionalmente.
Hay que recordar una vez ms que la
Carta Canadiense no se aplica a las re-
21. Lawrence c. Texas, 123 S. Ct. 2472, p.2481 (2003)
22. Sobre este tema en derecho americano, leer In Re Quinlan, 355 A. 2d 647 (1976) ; Vacco c. Quill, 521 US 793
(1997) y Washington c. Glucksberg, 521 US 702 (1997).
5
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
laciones puramente privadas. En conse-
cuencia, la privacidad de la informacin,
garantizada por el artculo , slo podra
ser antepuesta en los casos en los que el
poder pblico es parte del litigio. Esta
garanta constitucional refuerza, desde
entonces, el dispositivo que existe en las
leyes de proteccin de la informacin
personal. En otros trminos, es posible
pretender que el artculo pueda ser el
monumento de garantas suplementarias
que no aparecen o que son ms o menos
ecientes en el marco de las leyes de pro-
teccin de informacin personal. Asi-
mismo, las excepciones al principio de
la no comunicacin de informacin per-
sonal podra ser el objeto eventualmente
de una reevaluacin en razn del carc-
ter constitucional que se le asigna a partir
de ahora al derecho a la privacidad. Sin
embargo, la complejidad del tratamiento
digitalizado de la informacin requiere la
elaboracin de reglas especcas, claras y
seguras a la slo puede difcilmente aspi-
rar una disposicin de naturaleza consti-
tucional. Los plazos que acompaan el
desarrollo jurisprudencial de una regla
de derecho, as como las incertidumbres
que la rodean slo pueden convencerme
de las insuciencias de una solucin ex-
clusivamente constitucional.
Sin embargo, esta proteccin no pue-
de ser descuidada. Adems, las leyes de
proteccin de la informacin personal
pueden ser objeto de una impugnacin
constitucional directa, si se comprueba
que su dispositivo no responde o slo
responde de manera inadecuada a las
expectativas razonables que puede tener
un individuo en cuanto a la proteccin
de la informacin de su vida privada. El
artculo se convierte, entonces, en un
poderoso instrumento pedaggico.
En Estados Unidos, la Corte Supre-
ma, en lo que respecta a la proteccin de
datos, nunca fue tan clara como la Corte
Desde ese entonces, la Corte Suprema de Estados Unidos
no intervino ms. Tanto la jurisprudencia canadiense como la
americana, muestran que la cuestin de la proteccin de los
datos de carcter personal, a pesar de que encierra una
dimensin constitucional, no resulta un tema menor que debe
ser tratado por el legislador. En otros trminos, los datos
nominativos deben ser objeto de una legislacin para garantizar
una proteccin efectiva. El derecho constitucional a la privacidad
no aparece como un vector muy eficaz de la proteccin de los
datos personales. La ley es, sin lugar a dudas, el mejor medio
para garantizar el respeto de las reivindicaciones del orden de la
informacin.
5
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Suprema de Canad. En el caso Whalen
c. Roe, :, us ,, (:,;;), la Corte Supre-
ma de Estados Unidos se pronunci so-
bre la constitucionalidad de una ley del
Estado de Nueva York, permitiendo a las
autoridades pblicas recoger y almace-
nar, a travs de la informtica, nombres
y direcciones de todas las personas que
con una orden compraban drogas legales
e ilegales. Las parejas pretendan que este
procedimiento tena por efecto disuadir
a los pacientes de proporcionarse medi-
camentos necesarios para su tratamiento
en razn del temor que el mal uso de los
datos recabados los hiciera pasar por dro-
gadictos.
La Corte Suprema de Estados Unidos
reconoci las potenciales amenazas que
pesan sobre la vida privada por la acu-
mulacin de informacin personal en los
bancos de datos gubernamentales. Sin
embargo, el objetivo perseguido por esta
legislacin, garantizar un control ms
estricto del comercio de medicamentos
y drogas, y las medidas de seguridad
previstas de manera estatuaria para evi-
tar la difusin accidental o ilcita de la
informacin contenida en el sistema,
hacen constitucional esta ley. El an-
lisis de la Corte Suprema tiene que ver
con el objeto de la ley y sobre los medios
enunciados en sta para garantizar la
seguridad y la conabilidad de la infor-
macin personal. Este ltimo aspecto de
la opinin de la Corte, muy interesante
e indicativo de una preocupacin por
controlar la privacidad, resulta netamen-
te insuciente respecto de las mltiples
cuestiones presentadas por el almacenaje
informtico. As, los modos de recolec-
cin de la informacin, el uso de datos,
las modicaciones de las nalidades por
las cuales esos datos fueron recogidos, la
cuestin del acoplamiento, la calidad de
los datos, etc, no son objeto de ningn
comentario particular en Whalen. Slo el
juez Brennan va ms all de la cuestin
de la seguridad y la conabilidad de la
informacin almacenada, al declarar que
la tecnologa no que debe ser considerada
inconstitucional porque hace ms fcil y
efectiva la gestin de la informacin.
Sin embargo, el poder judicial no
debe dudar en modicar la evolucin
tecnolgica si sta amenaza seriamente el
derecho a la vida privada:
Evidentemente, y tal como el Estado
lo considera, la recopilacin y almacena-
miento de informacin por parte del Es-
tado, que es en s legtima, no resultan
inconstitucionales debido a que, simple-
mente, la nueva tecnologa hace que las
operaciones del Estado sean ms ecien-
tes. Sin embargo, tal como lo demuestra
el ejemplo de la Cuarta Enmienda, la
Constitucin pone lmites no slo en el
tipo de informacin que el Estado podra
recopilar, sino tambin en los medios que
utiliza para recopilarla. El principal alma-
cenamiento y la fcil accesibilidad de la
informacin computarizada incrementan
enormemente el potencial para el abuso
de dicha informacin, y no me encuentro
en condiciones de armar que los futuros
desarrollos no demostrarn la necesidad
de poner algn tipo de freno en dicha tec-
nologa.
23. Whalen c. Roe, 429 US 589, p. 606-607 (1977).
5
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Desde ese entonces, la Corte Supre-
ma de Estados Unidos no intervino ms.
Tanto la jurisprudencia canadiense como
la americana, muestran que la cuestin
de la proteccin de los datos de carcter
personal, a pesar de que encierra una di-
mensin constitucional, no resulta un
tema menor que debe ser tratado por el
legislador. En otros trminos, los datos
nominativos deben ser objeto de una le-
gislacin para garantizar una proteccin
efectiva. El derecho constitucional a la
privacidad no aparece como un vector
muy ecaz de la proteccin de los datos
personales. La ley es, sin lugar a dudas,
el mejor medio para garantizar el respe-
to de las reivindicaciones del orden de la
informacin.
Consentimiento y lmite al dere-
cho constitucional a la privacidad
// El consentimiento es aqul que un
individuo ha dado expresa o, en ciertos
casos, tcitamente y que se traduce, con
frecuencia, como la renuncia a un dere-
cho constitucional. Los agentes del Esta-
do buscarn el consentimiento con el n
de acelerar una bsqueda, pero tambin
para obviar la aplicacin de las garantas
constitucionales. Entonces, es posible y
lcito renunciar al derecho constitucional
a la privacidad.
En Estados Unidos, la Corte Suprema
juzg en el fallo Johnson c. United States,
,,, us :c (:,), que la obediencia de una
orden policial poda ser asimilada a un
consentimiento. En el fallo Bustamonte,
la Corte consagra el principio que preten-
de que el consentimiento pueda despren-
derse del conjunto de circunstancias sin
que sea necesario que el ministerio pbli-
co pueda rechazar haga la demostracin
que el individuo conoca sus derechos o
que haba sido alertado sobre la posibili-
dad que pudiera rechazar (Schneckloth c.
Bustamonte, :: us :: (:,;,)
De manera general, la extensin del
consentimiento ser determinada por su
objeto, dado que ste no ser nunca dado
en abstracto. Puede apuntar el permiso
de inmiscuirse en un lugar preciso la re-
sidencia o el auto, por ejemplo o sobre
la persona del individuo que consiente.
En el caso en el que el consentimiento
no est ni expresa ni tcitamente limita-
do, autorizar una intromisin general
que permita la realizacin de su objeto.
Cuando el consentimiento est limitado,
la autoridad del Estado estar limitada.
Varios criterios permitirn juzgar la
constitucionalidad de un consentimien-
El derecho a la privacidad ha cedido cada vez ante las
necesidades de registro y vigilancia criminal del Estado. Si se
agrega a esta tendencia ya sealada, los efectos y consecuencias
de las leyes antiterroristas, se puede afirmar que el derecho a la
privacidad existe pero que su existencia, parece cada vez ms
un lujo que se puede sacrificar a medida que el tiempo se agota.
5
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
to a una intromisin del Estado. Varios,
como la demostracin de autoridad
pretender tener una orden de pesqui-
sa vlida, el ejercicio de una coaccin
psicolgica y las representaciones ilegales
intromisin seguida de una detencin
ilegal tendiente a reforzar el consenti-
miento favorecern la conclusin que
el consentimiento no ha sido otorgado
libremente. Mientras que otros hechos,
como una confesin libre y voluntaria,
una advertencia inducirn una conclu-
sin contraria.
En Canad, la Corte Suprema tam-
bin estableci en el fallo Dedman c. R.,
[:,,] : R.C.S. :, que la obediencia a
una orden dada por un polica no pue-
de asimilarse a un consentimiento. En el
fallo R. c. Mellethin, [:,,:] , R.C.S. o:,,
la Corte estableci que para el consenti-
miento sea vlido, el individuo que lo da
debe encontrarse en la medida de impe-
dir la intromisin negndose a darlo. A
semejanza de la norma aplicada cuando
se trata de la admisibilidad de una confe-
sin, el criterio apropiado para determi-
nar si un individuo consinti en que el
Estado tome algo de su pertenencia, es el
del carcter voluntario.
En los fallos Borden y Colarusso, la
Corte Suprema precisa que la constitu-
cionalidad del consentimiento est li-
mitada a su objeto. (R. c. Borden, [:,,]
, R.C.S. :,; R. c. Colarusso, [:,,] :
R.C.S. :c). En Colarusso, la Corte de-
cide que un individuo puede consentir
a una deduccin de sustancias materia-
les a slo ciertos nes puntuales, y que
el uso de esta prueba con otros nes se
vuelve inconstitucional. En el fallo Bor-
den, la Corte arma, siguiendo en esto
un principio del common law, que a falta
de una disposicin legislativa no equvo-
ca autorizando al Estado a inmiscuirse
en la vida privada de los individuos, la
legalidad del registro o de la pesquisa de-
penden del consentimiento del acusado.
Entonces, es decir que ante la falta de
consentimiento, la intromisin estatal en
la vida privada de los individuos es in-
constitucional.
En el mismo fallo Borden, la Corte
indica que, adems del carcter volunta-
rio, el ministerio pblico debe demostrar
que la persona que renuncia a un derecho
constitucional se encuentra en la medida
de apreciar las consecuencias de su con-
sentimiento. Finalmente, se puede con-
cluir que, tanto en Estados Unidos como
en Canad, el consentimiento debe ser
libre y voluntario para tener validez en el
plano constitucional.
Conclusin // Esta revisin del dere-
cho canadiense y americano, nos permite
hacer algunas observaciones a modo de
conclusin.
En primer lugar, en materia criminal
y penal, los modos operatorios del anli-
sis constitucional son similares. Esto no
podra sorprendernos, dado que la pro-
teccin de registros, embargos y pesqui-
sas constituye histricamente un dere-
cho del common law. Es verdad que en la
apreciacin de estos modos operatorios,
la Corte Suprema canadiense aparece
ligeramente ms liberal que la Corte Su-
prema americana. El conservadurismo de
la Corte Rehnquist de los ltimos :, aos
explica, sin duda, esta ventaja liberal en
la corte canadiense. En la jurisprudencia,
se constatan en materia constitucional
5
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Referencias
Foxraxa, James A. (:cc:), Te Law of Search and Seizure in Canada, ,' ed., Toron-
to, Butterworths.
Fiiuxo, Paul A. (:,;:), Privacy: one Concept or Many, en: J.R. Pennock et J.W.
Chapman (dir.), Privacy, Nomos xiii, New York, Atherton Press.
Joxis, Stephen P. (:,,;), Reasonable Expectations of Privacy: Searches, Seizures, and
the Concept of Fourth Amendment Standing, U. Mem. L. Rev.
Scuoixax, F. D. (:,), Privacy: Philosophical Dimensions of the Literature, en
su: Philosophical Dimensions of Privacy : An Anthology, Cambridge, Cambridge
University Press.
Tuixixcrox, Richard C. & Anita L. Allen (:cc:), Privacy Law, : ed., StPaul
(MN), West Group.
grandes declaraciones con frecuencia en-
fticas sobre la importancia del derecho a
la privacidad, de su naturaleza consubs-
tancial para la democracia. Este nfasis
no debe ilusionar. El derecho a la priva-
cidad ha cedido cada vez ante las necesi-
dades de registro y vigilancia criminal del
Estado. Si se agrega a esta tendencia ya
sealada, los efectos y consecuencias de
las leyes antiterroristas, se puede armar
que el derecho a la privacidad existe pero
que su existencia, parece cada vez ms un
lujo que se puede sacricar a medida que
el tiempo se agota. //
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
5
5
El artculo entabla una comparacin entre la calidad
democrtica de Latinoamrica y las economas en
transicin de Europa Central y del Este, sealando sus
semejanzas y subrayando sus diferencias. Asimismo,
la experta realiza una serie de recomendaciones
orientadas a favorecer las relaciones entre
Administracin y administrados, en trminos de
responsabilidad de la primera sobre los segundos.
SUSAN ROSEACKERMAN
Susan RoseAckerman es profesora de derecho y
ciencia poltica en la Universidad de Yale y autora
de prestigiosos trabajos en la materia.
TEMAS INSTITUCIONALES
Responsabilidad pblica
y equidad social*
* El presente artculo forma parte del trabajo Reformas y Equidad Social en Amrica Latina y el Caribe, editado por
el Banco Interamericano de Desarrollo en el ao 2004.
5
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
La transparencia en el gobierno se ha
convertido en una frase hecha en el m-
bito de la lucha contra la corrupcin. Sin
embargo, la transparencia posee un sig-
nicado ms amplio, que supera la mera
limitacin de la prevaricacin y engloba
la creacin de un Estado sensible a sus
ciudadanos. Ello implica un gobierno que
no se limite a presentar de vez en cuan-
do opciones electorales a los votantes,
sino que les permita tambin supervisar
y participar en los procesos de gobierno
que se desarrollan. Esto puede implicar
tanto el acceso de las elites organizadas
al proceso de toma de decisiones del po-
der ejecutivo y a los tribunales, como la
creacin de un espacio de participacin
ciudadana.
La transparencia, entendida como
la existencia de una mayor informacin
sobre las actuaciones y los programas
pblicos, no posee mucho valor por s
sola. Para forzar a los gobiernos a ser ms
responsables, es preciso combinar esta
mayor informacin con la existencia de
foros en los que poder plantear quejas y
expresar opiniones y con un seguimien-
to efectivo. La equidad social no podr
mejorar mucho si slo se benecian del
proceso de apertura pblica los grupos
ya privilegiados. Por lo tanto, la reforma
institucional debe enfrentar el problema
de ampliar la esfera de quienes participan
en decisiones pblicas que les afectan.
No es difcil comprender por qu se
produce tanta corrupcin en los gobier-
nos que adolecen de poca transparencia.
La corrupcin consiste en el abuso de
un cargo pblico en benecio privado, y
puede proliferar si los funcionarios p-
blicos no estn sometidos a un control
pblico. En algunos casos, esto se tradu-
ce simplemente en que los funcionarios
se apropian de patrimonio pblico. En
lo esencial, este tipo de corrupcin sugie-
re incluso la ausencia de un mnimo de
control presupuestario y, de existir una
voluntad poltica al respecto, debera ser
bastante fcil de atajar. Por ejemplo, un
ex alcalde de Mxico D.F. ha sido acusa-
do de malversacin de hasta ,c millones
de dlares a travs de transferencias de
fondos destinados a asesores. Y en Per,
un funcionario del gobierno de transi-
cin ha hecho circular recientemente un
documento clasicado como secreto
de la era Fujimori en el que se ordena-
ba el pago de :, millones de dlares a
un asesor militar con una nota de gastos
como nica documentacin. Cualquier
sistema moderno de control nanciero
hubiera evitado estas dos transferencias
de no estar sometidas a una justicacin
ms rigurosa y ocial. Estos casos su-
gieren que una primera lnea de defensa
consiste en establecer un sistema trans-
parente que permita un seguimiento de
los fondos. Esta solucin sencilla debera
dar sus frutos, siempre que los ms altos
cargos del gobierno se comprometan con
la integridad scal y que los medios de
comunicacin presionen para obtener
informacin sobre cmo se emplean los
fondos pblicos. No es necesario implan-
tar complicadas instituciones de base; un
control presupuestario ordinario llevado
a cabo por una Contralora o Tribunal
de Cuentas independiente debera ser
suciente.
No obstante, mi inters va ms all
del simple fraude, y engloba aquellos ca-
sos ms interesantes y complejos en que
5
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
una persona u organizacin soborna a un
funcionario pblico para obtener un be-
necio, o bien recurre a inuencias fami-
liares o personales para obtener una ven-
taja injusta. El poder discrecional de los
funcionarios para distribuir los benecios
o costos pblicos incentiva la corrupcin
y las operaciones con informacin privi-
legiada. Esos benecios y costos pueden
proporcionar benecios directos a los ho-
gares o imponerles costos, o bien pueden
implicar decisiones de alto nivel sobre la
asignacin de recursos presupuestarios
o sobre la distribucin de los benecios
derivados de privatizaciones, concesiones
y contratos.
La corrupcin generalizada retarda
el crecimiento econmico y supone un
reparto desigual de los benecios del
desarrollo. Cuando los pases en que
existe corrupcin experimentan un cre-
cimiento econmico, esto signica que la
corrupcin an no ha llegado a socavar
los cimientos econmicos. El crecimien-
to genera benecios para repartir. Los
pases muy pobres pueden no tener de-
masiada corrupcin por el simple hecho
de que no hay nada demasiado valioso
que poder comprar. Las cuestiones em-
pricas relevantes son la incidencia de la
corrupcin y sus efectos sobre la asigna-
cin de recursos econmicos y el poder
poltico. Lo ms importante no es cul
es la cuanta de los sobornos, sino qu
efectos de distorsin tienen sobre la eco-
noma. La investigacin emprica sugie-
re la existencia de una relacin de signo
negativo entre crecimiento y altos niveles
de corrupcin, toda vez que se tomen
en consideracin otros factores (vanse
las fuentes citadas en RoseAckerman
:,,,::). El contenido de los estudios
de casos de todo el mundo indica que
los pagos ilegales pueden desincentivar
la inversin privada, as como elevar sig-
nicativamente los costos y reducir la ca-
lidad de los proyectos de obras pblicas.
Por lo tanto, necesitamos entender cmo
surgen los incentivos a la corrupcin e
identicar las polticas que permitan re-
ducir sus costos, en particular para los
pobres.
Amrica Latina no constituye un caso
especial; los incentivos a la corrupcin
son aqu similares a los que existen en
otros lugares. Aunque los reformadores
tienen que adaptarse a la realidad lati-
noamericana, muchas de las polticas a
las que me referir son semejantes a las
que recomendara en otros contextos.
Lo primero que hay que admitir es
que la lucha contra la corrupcin es slo
una parte de un problema ms amplio
de interaccin entre la riqueza privada
y el poder pblico. La concentracin de
la riqueza privada, que inuye sobre de-
cisiones polticas tales como las privati-
zaciones, los contratos y las concesiones,
puede no implicar pagos ilegales, pero
s suponer una distorsin de los ideales
democrticos. En ciertos pases latinoa-
mericanos, los efectos del trco de dro-
gas van ms all de los sobornos pagados
por los tracantes y plantean el problema
general de la inuencia de los prsperos
negocios ilegales sobre el desarrollo de
los negocios privados legales.
Los sobornos de los funcionarios esta-
tales y de los candidatos polticos para la
compra de votos constituyen una forma
de soborno a la inversa en que los fun-
cionarios pagan para recibir apoyo. El
5
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
soborno puede consistir desde un peque-
o pago realizado por funcionarios de
partido para comprar votos individuales
hasta la actuacin de un alto funcionario
(como en el caso de Vladimir Montesinos
en Per, quien grab en cintas de video
los pagos que l mismo hizo a polticos y
medios de comunicacin).
La mayora de las democracias lati-
noamericanas enfrenta una gran disyun-
tiva entre destapar los delitos pasados
y mirar hacia adelante. Los nuevos go-
biernos de pases como Mxico, Per y
Venezuela se encuentran con la difcil
cuestin de cunto tiempo, energa y di-
nero dedicar a sacar a la luz y sancionar
los comportamientos lesivos del pasado.
Aunque deben evitar la impresin de que
simplemente pretenden saldar cuentas,
tienen que cambiar la cultura de la im-
punidad, ya sea desde dentro o desde
fuera del gobierno. En esta exposicin,
me interesa mirar hacia adelante, aunque
a veces esto slo puede lograrse procesan-
do a los anteriores malhechores. Es nece-
sario recurrir a juicios y a comisiones de
amnista/verdad, no como una forma de
revancha, sino con el n de comprender
los sistemas y mecanismos de corrupcin
y poder reformarlos. La primera parte de
esta exposicin compara la corrupcin
en las democracias latinoamericanas y
la de las economas en transicin de la
Europa Central y del Este, sealando sus
semejanzas y subrayando sus diferencias.
El segundo apartado examina una serie
de vas para mejorar la transparencia y la
responsabilidad. Mi inters se centra en
la provisin de informacin y en la parti-
cipacin pblica, en el seguimiento de la
contratacin, las concesiones y las priva-
tizaciones y en la reforma electoral.
El contexto: Amrica Latina y Eu-
ropa del Este // Un modo de com-
prender la corrupcin y la lucha por la
transparencia en Amrica Latina consis-
te en comparar esta regin con Europa
Central y del Este, otra regin que ha ex-
perimentado durante el ltimo decenio
un rpido cambio democrtico y una li-
beralizacin del mercado. Los pases de-
mocrticos de Amrica Latina y de Euro-
pa Central guardan grandes semejanzas
entre s. Se trata de pases de ingresos
medios cuyo nivel relativo de corrupcin
sugiere la presencia de un grave problema
de integridad estatal, si bien no tan grave
como para imposibilitar el desarrollo o
convertir sus democracias en una farsa.
Todos los pases centroeuropeos han experimentado un
importante giro hacia la democracia y el mercado, incluida
la privatizacin de buena parte de sus sectores pblicos.
En Amrica Latina, aunque todos los pases disfrutan desde
hace tiempo de un activo sector privado, se ha producido un
proceso generalizado de privatizacin de industrias que antes
eran de propiedad estatal, y muchos pases se han vuelto ms
democrticos y han limitado el papel del Estado.
5
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Todos los pases centroeuropeos han ex-
perimentado un importante giro hacia
la democracia y el mercado, incluida la
privatizacin de buena parte de sus sec-
tores pblicos. En Amrica Latina, aun-
que todos los pases disfrutan desde hace
tiempo de un activo sector privado, se
ha producido un proceso generalizado
de privatizacin de industrias que antes
eran de propiedad estatal, y muchos pa-
ses se han vuelto ms democrticos y han
limitado el papel del Estado.
Las diferencias, no obstante, son lla-
mativas. En ambas regiones, la desigual-
dad en la distribucin de los ingresos ha
crecido en muchos pases durante el de-
cenio pasado. Pero sus respectivos puntos
de partida diferan notablemente, ya que
en Amrica Latina se hallaban los pases
ms desiguales del mundo en los aos
noventa, y en Europa Central algunos de
los ms igualitarios. En trminos gene-
rales, el ndice de alfabetismo es mucho
mayor en Europa Central que en la ma-
yora de los pases latinoamericanos. Las
poblaciones centroeuropeas son bastante
homogneas, siendo la minora roman
los gitanos la nica signicativamen-
te desfavorecida. En Amrica Latina hay
grandes diferencias en el porcentaje que
representan las poblaciones indgena y
rural, y estos grupos se encuentran en
el tramo inferior de la distribucin de
los ingresos. Aunque la proporcin de
empresas pblicas en el conjunto de la
economa ha descendido en los ltimos
decenios, en algunos pases siguen exis-
tiendo empresas estatales que generan
una parte sustancial del presupuesto p-
blico, principalmente a travs de la ex-
plotacin de recursos naturales como el
petrleo y minerales duros. En Europa
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
I
N
D
I
C
E

D
E

T
I

D
E

2
0
0
1
PIB pc 1998
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
AMERICA LATINA EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Grfico 1. Relacin entre la tasa de crecimiento per cpita del PIB de
1998 y el grado de transparencia pblica
6
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Central siguen existiendo empresas de ti-
tularidad pblica, pero no suelen repor-
tar ingresos. Por lo general, los gobiernos
latinoamericanos son sistemas presiden-
cialistas en los que el jefe del ejecutivo es
elegido por separado y goza de amplios
poderes. Europa Central ha seguido la
pauta de Europa del Este en el estableci-
miento de sistemas parlamentarios cuyos
presidentes poseen escasos poderes inde-
pendientes.
El grco : muestra la relacin po-
sitiva existente en ambas regiones entre
niveles altos de integridad y niveles altos
de iin. La integridad se mide por el n-
dice Internacional de Transparencia, que
clasica a los pases en una escala de c
a :c, siendo este ltimo el grado de me-
nor corrupcin. Chile presenta un valor
atpico, con un nivel de integridad de
;,, pero un nivel de ingresos que no se
corresponde. Este pas no parece estar
benecindose tanto como otros de su
reputacin de nacin con un alto grado
de integridad, algo que tal vez se deba al
hecho de que la mejora del nivel de inte-
gridad es reciente. Como podemos ob-
servar en el grco :, la situacin cambia
si tenemos en cuenta las tasas de creci-
miento a lo largo del decenio de los no-
venta. La diferencia entre las dos regiones
explica por qu no existe un equivalente
latinoamericano de los rigurosos ajustes
que se produjeron en Europa Central y
del Este (ici). En trminos generales, los
altos niveles de corrupcin parecen haber
tenido una mayor incidencia sobre el cre-
cimiento en ici que en Amrica Latina,
donde su incidencia parece ser escasa.
Aqu Chile destaca, con una elevada tasa
de crecimiento econmico asociada a su
bajo nivel de corrupcin. Desde luego, la
correlacin no signica causalidad, pero
merece la pena sealar esta asociacin.
I
N
D
I
C
E

D
E

T
I

D
E

2
0
0
1
AMERICA LATINA EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Tasa crecimiento PIB pc 1990-98
-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8
Grfico 2. Relacin entre la tasa de crecimiento per cpita del PIB de
199098 y el grado de transparencia pblica
6
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En el anlisis que sigue, resultar til
recordar que los pases latinoamericanos
y de ici ocupan una posicin interme-
dia entre los pases del mundo, tanto en
trminos de corrupcin como de resulta-
dos econmicos. A estos pases les queda
mucho trabajo por hacer, pero no per-
tenecen a ese segmento inferior en que
la corrupcin est extendida hasta tal
punto que ni la democracia ni el creci-
miento son posibles. En ambas regiones,
los reformadores pueden pasar del simple
compromiso con la democracia y el mer-
cado al anlisis detallado de propuestas
para mejorar el funcionamiento de am-
bas instituciones.
Desde el punto de vista de la equidad
social, la principal diferencia interregio-
nal radica en la distribucin de la renta.
El coeciente de Gini para la muestra
de pases incluidos en los grcos : y :
no ofrece prcticamente ninguna super-
posicin entre las regiones. En Amri-
ca Latina oscila entre : (Bolivia) y oc
(Brasil), y en Europa Central y del Este,
si se excluye Rusia, de :c (Eslovaquia)
a ,, (Polonia). El coeciente de Gini en
Rusia es de ,, por encima de los : de
:,. La desigualdad ha aumentado en
todos los pases de ici tras la cada de
los regmenes socialistas pero, salvo en
Rusia, el nivel es bajo segn los estn-
dares mundiales. La distribucin de los
ingresos en Amrica Latina es una de las
ms desiguales del mundo. De ah que
en esta regin no baste con observar la
relacin macroeconmica existente entre
crecimiento econmico y bajos niveles de
corrupcin; si el crecimiento no se acom-
paa, adems, de una mayor igualdad de
ingresos, es probable que persista el des-
contento entre la poblacin ms pobre
aun cuando su nivel de bienestar aumen-
te en trminos absolutos. Esta hiptesis
sugiere que los reformadores latinoame-
ricanos tienen que integrar a los pobres
en los procesos de toma de decisiones p-
blicas y que las polticas anticorrupcin
deberan centrarse en aquellas medidas
que reporten benecios concretos a los
pobres tanto en las ciudades como en las
zonas rurales. Es verdad que en los pa-
ses de Europa Central y del Este existen
minoras desfavorecidas que sufren las
consecuencias de funcionarios soborna-
bles y que poseen escasos recursos para
recabar la ayuda estatal. Sin embargo,
este problema es ms acusado en Am-
rica Latina, al menos en algunos pases.
Las estrategias contra la corrupcin que
aspiran a mejorar la transparencia p-
blica han de tener en cuenta las grandes
diferencias que existen en cada pas en lo
que se reere al nivel de ingresos, educa-
cin y sosticacin poltica.
La mejora de la transparencia y
la responsabilidad pblica // La
corrupcin de los funcionarios pblicos
no es una mera cuestin moral que pue-
da resolverse modicando las actitudes
y los valores personales. Desde la pers-
pectiva poltica, los esfuerzos orientados
a modicar las actitudes pueden formar
parte de la estrategia, pero no tendrn
xito a menos que tambin se produzca
un cambio en las instituciones y los in-
centivos. La corrupcin aparece cuando
los funcionarios pblicos y los polticos
disfrutan de un poder discrecional para
asignar benecios valiosos o dispensar
del pago de costos. Los individuos y
6
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
empresas particulares que se benecian
del pago de sobornos tienen pocos in-
centivos para sacar a la luz la transaccin
corrupta. Los perjudicados por este tipo
de pagos puede que ni siquiera sepan de
su existencia o que no acten por miedo
o por falta de medios para expresar sus
quejas.
En los prrafos que siguen omitir
muchas reformas estructurales y secto-
riales importantes para centrarme en las
relacionadas con la transparencia y la res-
ponsabilidad pblica. Estas reformas
exigen un cambio sustancial en el fun-
cionamiento del Estado, pero su costo
presupuestario es inferior al de otro tipo
de reformas. Es posible mejorar la legiti-
midad democrtica y limitar la corrup-
cin incrementando la informacin que
el gobierno proporciona, as como facili-
tando y haciendo ms ecaces la partici-
pacin pblica y la interposicin de que-
jas. Estas reformas pueden afectar tanto
al nivel inferior de prestacin de servicios
como a la responsabilidad en la elabora-
cin de polticas de alto nivel. Los me-
dios de comunicacin pueden contribuir
a ello aprovechando la mayor apertura
del gobierno para recabar informacin,
as como dando a conocer los esfuerzos
pblicos por participar en la elaboracin
de polticas y las quejas por trato injusto.
Las decisiones pblicas de alto nivel que
afectan a contratos, concesiones y priva-
tizaciones requieren un trato particular.
Adems de controles exante del proceso
de asignacin de estos benecios, es posi-
ble que sea necesario establecer un segui-
miento expost en el que participen los
perjudicados por acuerdos fraudulentos
o corruptos. El fraude electoral y la co-
rrupcin constituyen un factor especial-
mente importante de debilitamiento de
la democracia y un motivo de preocupa-
1. Para una discusin ms exhaustiva de las reformas basadas en la reformulacin de los programas pblicos, vase
RoseAckerman 1999:3988.
En los pases que cuentan con una poblacin numerosa, dispersa
y de bajos ingresos, es necesario algo ms que un sistema que
facilite el acceso y el seguimiento por parte de las elites. Los
estados deben plantearse polticas que incentiven la actividad
organizativa en el mbito local y que pongan a disposicin de
la gente informacin y proteccin que les permita participar de
una forma significativa. En otras palabras, la solucin no consiste
en que el Estado renuncie a sus responsabilidades, sino, por
el contrario, en encontrar el modo de emplear su competencia
burocrtica y ejecutiva para complementar la capacitacin poltica
del pueblo.
6
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cin en aquellos pases latinoamericanos
donde se est implantando una vida po-
ltica competitiva.
La informacin sobre las activi-
dades del gobierno // En muchos
pases latinoamericanos, el gobierno de-
bera tanto ampliar la informacin que
hace pblica como apoyar la aprobacin
de una Ley de Libertad de Informacin
que permita un mejor acceso de los ciuda-
danos y de la prensa a los documentos (no
slo en el mbito federal, sino tambin en
el estatal y el local). Debera establecerse
una presuncin de publicidad en lugar de
una presuncin de secreto. En algunos
pases, como Per y Mxico, estas re-
formas podran adoptar como punto de
partida el establecido por las anteriores
administraciones al hacer pblica la do-
cumentacin presupuestaria y usar Inter-
net para cierto tipo de compras pblicas,
pero an queda mucho por hacer, en par-
ticular en el mbito de la administracin
pblica de los programas de gasto y de la
normativa sobre individuos y empresas.
El problema de la responsabilidad por
errores pasados, en particular por la viola-
cin de derechos humanos, se ha confun-
dido en el debate popular con el de la
responsabilidad y la transparencia actua-
les. Creo que lo mejor es separar ambas
cuestiones: sea cual sea la postura de las
nuevas administraciones con respecto a
los delitos pasados, este asunto no debera
interferir con su aproximacin hacia una
mayor apertura en el momento presente.
Ciertamente esto puede resultar inc-
modo para las actuales administracio-
nes, pero es exactamente lo que cabe es-
perar si hay algunos funcionarios
corruptos, incompetentes o que no cum-
plen las normas. Por ejemplo, el editor de
un peridico mexicano inform de que se
estaban talando rboles en un terreno p-
blico. Intent descubrir en el mbito local
quin tena derecho a hacerlo y le dijeron
que se trataba de informacin reservada.
Su peridico tambin puso de maniesto
que algunas preguntas sencillas sobre el
presupuesto resultaban difciles de res-
ponder, aun cuando el presupuesto estu-
viera disponible en Internet. Su primer
ejemplo es un caso evidente en el que la
presuncin debera decantarse en favor
de la publicidad para permitir tanto la
supervisin ciudadana como la de los
medios de comunicacin. El segundo
ejemplo era algo malicioso, pero podra
estar poniendo de maniesto problemas
ms profundos de transparencia presu-
puestaria a pesar de las recientes mejoras.
La nueva administracin mexicana
ha propuesto una ley de libre acceso cuya
aprobacin se espera a nales de este ao.
Parece un avance, pero habr de acompa-
arse de una reconsideracin del tipo de
informacin que se recaba y de las prcti-
cas de publicacin del gobierno. Incluso
prescindiendo de un cambio formal de la
legislacin, los gobiernos pueden organi-
zar sus archivos y poner ms informacin
en la red en un esfuerzo por mejorar la
transparencia.
La participacin pblica // Ms all
de la mera disponibilidad de la informa-
2. In Mexico, Publisher Finds New Players But Old Secrecy, New York Times, 11 de junio de 2001.
6
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cin, se plantea el problema de si alguien
har uso de ella. El Estado debera com-
plementar esta provisin de informa-
cin garantizando la libertad de prensa
y facilitando la organizacin y el nan-
ciamiento privado de grupos sin nes
de lucro. Algunos grupos de vigilancia,
como Transparencia Internacional, estn
empezando a desempear esta funcin
de supervisin en ciertos pases latinoa-
mericanos. Estos grupos deberan recibir
respaldo, sin que ello signique socavar
su independencia.
Sin embargo, el acceso a la informa-
cin pblica de los grupos organizados y
de los medios de comunicacin es slo
parte de la solucin al problema. En los
pases que cuentan con una poblacin
numerosa, dispersa y de bajos ingresos,
es necesario algo ms que un sistema
que facilite el acceso y el seguimiento
por parte de las elites. Los estados deben
plantearse polticas que incentiven la ac-
tividad organizativa en el mbito local
y que pongan a disposicin de la gente
informacin y proteccin que les permita
participar de una forma signicativa. En
otras palabras, la solucin no consiste en
que el Estado renuncie a sus responsabi-
lidades, sino, por el contrario, en encon-
trar el modo de emplear su competencia
burocrtica y ejecutiva para complemen-
tar la capacitacin poltica del pueblo.
En ocasiones, el problema de la parti-
cipacin pblica se halla profundamente
arraigado, y la ecacia de dicha partici-
pacin est limitada por el temor a la in-
timidacin. Este problema, aunque sea
obviamente ms difcil de resolver que
una poltica de expedientes pblicos ms
abierta, debe recibir una atencin priori-
taria. Hace poco, por ejemplo, se plante
en Mxico un caso que afectaba a agri-
cultores de Guerrero, que protestaban
por la tala ilegal de rboles tras la que,
segn ellos, haba pactos corruptos entre
los jefes polticos locales y el ejrcito. El
consiguiente conicto, que condujo a la
detencin de varios agricultores, desen-
caden acusaciones al ejrcito y los pol-
ticos locales de estar actuando al margen
de la ley. Desgraciadamente, muchas de
esas acusaciones sern difciles de probar.
En el futuro, las operaciones del gobier-
no debern organizarse de manera que la
participacin pblica se produzca antes
de que se adjudiquen contratos y conce-
siones, y no despus. Sin embargo, para
que esta medida sea ecaz, los niveles su-
periores de gobierno deben impedir que
los funcionarios lo cales acten con im-
punidad, para que la gente no se sienta
intimidada y tenga miedo. Todas las de-
mocracias latinoamericanas deben tener
la seguridad de que los canales de partici-
pacin estn abiertos a los individuos
que pertenecen a las capas inferiores de
ingresos y de que el miedo a la intimida-
cin se est combatiendo de una forma
abierta y directa. Las tradicionales rela-
ciones de inters entre polticos y elites
locales por un lado, y entre polticos y
ciudadanos por otro, operan en algunos
mbitos dicultando la participacin in-
dependiente.
Algunos ejemplos fuera de la regin
sugieren cmo deberan disearse es-
tas polticas, aunque tambin ponen de
3. A Farmer Learns About Mexicos Lack of the Rule of Law, New York Times, 27 de octubre de 2000.
6
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
maniesto las dicultades que enfrentan
las reformas que desafan intereses arrai-
gados. En Nepal, un experimento en el
mbito de la prestacin local de servicios
involucr a la gente de la localidad me-
diante la difusin de informacin y una
estructura de seguimiento viable. El re-
sultado fue un radical incremento de la
ecacia en funcin de los costos de los
programas de ayuda y un notable au-
mento de la satisfaccin de los clientes.
Por desgracia, el intento por extender este
programa a buena parte del pas se frus-
tr como consecuencia de que los bene-
ciados por el status quo hicieron valer su
poder y viciaron las reformas (Meagher,
Upadhyaya y Wilkinson, :ccc). Otro es-
tudio sobre Indonesia documenta cmo
la corrupcin y las prcticas deshonestas
despilfarran los recursos de los proyectos
locales de ayuda, y sugiere distintos me-
canismos para implicar a los beneciarios
en el seguimiento de los programas recu-
rriendo a las instituciones locales existen-
tes, como los grupos musulmanes de ora-
cin de la localidad (Woodhouse, :cc:).
En Uganda, buena parte de la ayuda del
gobierno central a las escuelas locales fue
desviada por funcionarios de nivel me-
dio. La solucin consisti en informar a
las asociaciones locales de padres y pro-
fesores de lo que caba esperar, de modo
que pudieran desempear una funcin
de seguimiento (Reinikka y Svensson,
:cc:). Esto fue posible porque la heren-
cia legada por unos gobiernos ugandeses
muy dbiles y sobornables haba genera-
do un modelo de autoayuda parental al
que se pudo recurrir en este contexto.
En Amrica Latina se han llevado a
cabo numerosos intentos tanto de invo-
lucrar a la poblacin rural en el diseo y
seguimiento de programas de desarrollo
agrcola como de elevar la participacin
de los habitantes de las ciudades en la
toma de decisiones pblica. Los progra-
mas de desarrollo rural se disearon para
mejorar la adecuacin de los programas a
las necesidades de los agricultores y para
incrementar la asuncin de responsabili-
dad por parte de sus beneciarios (Das
Gupta, Grandvoinnet, Romani, :ccc;
Parker, :,,,). En los proyectos urbanos,
de los que el ms famoso es el de Por-
to Alegre, en Brasil, el objetivo poltico
explcito era incrementar la participacin
democrtica frente a las estructuras clien-
telares existentes (Abers, :,,; de Sousa
Santos, :,,). En uno y otro contexto, los
proyectos que tuvieron xito proporcio-
naron a los ciudadanos una mejor infor-
macin acerca de lo que poda esperarse
del gobierno y desarrollaron la capacidad
de mantener bajo control a los funciona-
rios pblicos. La corrupcin y las prcti-
cas deshonestas disminuyeron.
Las investigaciones que han analiza-
do los resultados de los programas par-
ticipativos sugieren que stos exigen un
prolongado compromiso de los gobier-
nos establecidos, adems de ayuda tcni-
ca y organizativa. La gente que no est
acostumbrada a ostentar poder poltico
necesita tiempo para aprender a ejercerlo
de forma responsable. Los estudios sobre
la experiencia de Porto Alegre realizados
por observadores favorables ponen de
maniesto los altibajos de un programa
que otorg a las zonas rurales considera-
bles facultades para establecer priorida-
des de gasto en el marco del conjunto de
un presupuesto municipal. El programa
6
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
es obra del ejecutivo municipal, que to-
dava debe seguir trabajando con el con-
sejo ciudadano legalmente constituido
(Camera dos Vereadores) para lograr la
aprobacin del presupuesto. As pues, el
caso de Porto Alegre plantea complejas
cuestiones acerca del papel de los rga-
nos parlamentarios formalmente elegidos
frente a las iniciativas democrticas, de
naturaleza informal, respaldadas por el
poder ejecutivo. La controversia es con-
sustancial a los procesos de participacin
ciudadana, en especial cuando pasan de
la construccin de carreteras y alcanta-
rillas a servicios ms intangibles, como
la cultura y los proyectos que afectan al
conjunto de la ciudad.
No obstante, la rica gama de expe-
riencias de mbito tanto rural como ur-
bano llama a la vez a la esperanza y a la
modestia. Sugiere los factores que hay
que tener en cuenta, pero difcilmente
puede producir los planes de actuacin
o mejores prcticas preferidos por las
organizaciones internacionales de cr-
dito. Estos ejemplos sugieren que para
que una asociacin productiva entre los
responsables de una reforma pblica
y las personas de bajos ingresos tenga
xito deben concurrir ciertos factores.
Aunque las experiencias exitosas se han
revelado difcilmente trasladables a otros
lugares, s pueden ensearnos algo sobre
cmo facilitar la participacin ciuda-
dana. Un estudio de :,, da cuenta de
que ms de ochenta ciudades brasileas
han comenzado a adoptar alguna for-
ma de presupuestacin participativa (de
Sousa Santos, :,,), lo que sugiere que
podramos analizar estos esfuerzos para
saber cules han funcionado bien y cu-
les han fracasado. Tal y como concluyen
los estudios de carcter ms general sobre
devolucin, un mayor control local no se
traduce necesariamente en un aumento
de la transparencia y la responsabilidad
(Das Gupta, Grandvoinnet y Romani,
:ccc). En el escenario ms pesimista,
este tipo de polticas contribuyen nica-
mente a reforzar el poder de los patronos
locales y de los intereses ya consolidados.
El inters de los casos que hemos desta-
cado ms arriba estriba en que fueron
explcitamente diseados para resolver
este problema y que, en ocasiones, han
cosechado un xito considerable.
Contratos, concesiones y privati-
zaciones // En los ltimos aos, han
salido a la luz en Amrica Latina ciertos
escndalos y prcticas dudosas relaciona-
dos con las privatizaciones, la contrata-
cin estatal, las concesiones pblicas y
el reotamiento de empresas en quiebra,
como los bancos. Deberamos analizar
por separado si hubo o no corrupcin y si
el actual rgimen tiene o no la obligacin
de pagar por los errores cometidos por
los gobiernos que le precedieron. Esta l-
tima cuestin ocupa en Mxico un lugar
central en el debate parlamentario sobre
el reotamiento de los bancos. Aunque
simpatizo con la exigencia de que las
prdidas de los bancos no deberan tras-
ladarse a los contribuyentes ordinarios,
quiero dejar de lado esta cuestin y cen-
trarme en la de si la sociedad y el Estado
pueden aprender de los errores pasados
con vistas a disear las privatizaciones y
asignar contratos y concesiones.
La ausencia de procesos y criterios de
decisin transparentes puede abrir la
6
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
puerta tanto al favoritismo como a la co-
rrupcin abierta y, en ocasiones, a am-
bos. Algunos de los procesos de privati-
zacin pasados llevados a cabo en
Amrica Latina recayeron sobre personas
y familias bien relacionadas. A veces el
gobierno cerraba el acuerdo de un modo
que resultaba muy favorable para el in-
versionista privado y costoso para la so-
ciedad (Manzetti, :,,,). Aunque es posi-
ble que la peor parte de estos abusos sea
materia pasada, la historia reciente sugie-
re la necesidad de formular polticas esta-
tales claras contra este tipo de acuerdos
privilegiados y de que los medios de
comunicacin estn atentos para sacarlos
a la luz. Tambin pueden adjudicarse
contratos a gran escala a personas inu-
yentes. Por mencionar un solo ejemplo,
entre :,; y :,, se construyeron en
Mxico , autopistas privadas y , puen-
tes de peaje con un costo de s::.ccc mi-
llones. En agosto de :,,;, el gobierno
concedi fondos de rescate por valor de
s;.,cc millones (, de ellos a bancos ma-
yoritariamente mexicanos y :,, al Esta-
do) y renacionaliz :, autopistas y :
puentes. Los comentaristas del momento
sostuvieron que en algunos casos las cri-
sis nancieras se deban a estupidez (las
carreteras eran demasiado extensas y los
peajes demasiado altos) y en otros a co-
rrupcin, o a ambas cosas. Las empresas
privadas perdieron s,.:,c millones, pero
fueron parcialmente compensadas por
las tasas impuestas para la construccin
de las carreteras. La operacin de rescate
tuvo como desafortunada consecuencia
enviar la seal de que el gobierno acudi-
ra en rescate de los perdedores, con in-
dependencia de que fueran o no corrup-
tos. En la medida en que los contratistas
que pujaron en los acuerdos originales
previeron que contaran con dicho apo-
yo, no slo no resultaron ser estpidos,
sino listos.
La utilizacin del Estado como ga-
rante de acuerdos corruptos o desacerta-
dos deja sin fundamento los argumentos
que deenden la prioridad de interven-
cin del sector privado. Una alternativa
es que los estados faculten a las personas
o grupos que resulten perjudicados por
operaciones con informacin privilegia-
da no transparentes para que puedan tra-
tar de obtener una compensacin, como
ocurri, por ejemplo, en el caso de una
mina, fundicin y renera de cobre en el
norte de Mxico. En :,;, el gobierno
expropi la tierra de un ejido para un
proyecto coparticipado por los sectores
pblico y privado. El proyecto fracas en
el decenio de los ochenta y se privatiz en
:, en favor del inversionista privado,
quien adquiri tambin en :,,c otra
mina de propiedad pblica. En una ini-
ciativa poco frecuente, el ejido empren-
di en :,,:, guiado por un hacendado,
una batalla legal por daos y perjuicios.
La ley exige, al parecer, el pago de unos
cnones a los afectados por una expro-
piacin, y la Corte Suprema, representa-
da por un tribunal de Sonora, anul el
decreto de expropiacin. El gobierno ex-
propi el terreno por segunda vez, accin
que fue de nuevo anulada por la Corte,
que orden que se devolviera el terreno
que haba dejado de pertenecer al gobier-
4. Mexicos Privately Run Highways Prove a Costly Failure, New York Times, 23 de agosto de 1997.
6
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
no. Sobre la base de esta decisin, el ejido
negoci los daos. Me gustara saber
cul fue el resultado nal. Por lo visto, la
explotacin cuprfera sigue funcionando,
ya que as consta en posteriores artculos
aparecidos en revistas de la industria mi-
nera. Pero, recibieron realmente alguna
compensacin los propietarios origina-
les? Abri este caso una tendencia entre
los colectivos afectados por apropiacio-
nes ilegales para lograr una compensa-
cin o se trata de un caso excepcional,
liderado por un individuo particular-
mente batallador? Signica este caso
que los tribunales mexicanos se estn ha-
ciendo ms independientes del resto del
gobierno y de los poderosos intereses pri-
vados, o es simplemente una anomala?
En los pases donde el poder judicial es
independiente, honesto y competente,
este tipo de juicios puede constituir una
va para hacer que los gobiernos asuman
su responsabilidad, y los reformadores
podran plantearse este tipo de objetivos.
Pero en Amrica Latina este objetivo re-
sulta menos plausible, porque los tribu-
nales no constituyen un contrapeso res-
petable para el resto del gobierno. La
reforma del poder judicial debera ser
prioritaria en muchos pases, pero si las
actuales circunstancias polticas no per-
miten llevarla a cabo, deberan buscarse
conductos alternativos para canalizar las
quejas pblicas.
El objetivo no consiste slo en otorgar
poderes a los pobres y los desfavorecidos.
En ocasiones, la gente comn puede so-
portar costos evidentes, como en el men-
cionado ejemplo del ejido. Sin embargo,
en muchos otros casos, aunque una parte
desproporcionada de los costos recaiga
sobre los ciudadanos, es posible que s-
tos no tengan ni siquiera conocimiento
del problema, y mucho menos que dis-
pongan de los recursos y las capacidades
necesarios para oponer estas actuaciones.
En estos casos es especialmente impor-
tante la labor de los organismos de con-
trol de elite, como Transparencia Inter-
nacional y otros grupos semejantes; sin
embargo, slo podrn llevarla a cabo si
tienen un acceso regular a la informacin
y si existe un foro para plantear las quejas
y lograr que se tramiten.
La reforma electoral // Parece que la
integridad de los procesos electorales est
mejorando en muchos pases latinoame-
ricanos. En algunos de ellos existen co-
misiones electorales con una slida repu-
tacin de integridad en la supervisin de
la celebracin de elecciones tanto en el
mbito estatal como en el federal. ste
es el caso de pases como Mxico, Per y
Costa Rica. Este xito es esperanzador y
puede servir de modelo para otro tipo de
reformas reguladoras que tratan de esta-
blecer organismos independientes. Si un
organismo independiente tiene xito, es
posible que otro dedicado a velar por la
responsabilidad y la integridad pblicas
tambin lo tenga. En pases con escasa
tradicin de rganos reguladores inde-
pendientes y apolticos, la experiencia de
las comisiones electorales puede servir de
modelo.
Evitar el fraude el da de las elecciones
es slo parte de la tarea de las comisiones
5. Dispossesed Farmers Take Shine off Mexican Copper Recovery, Financial Times, 23 de abril de 1998.
6. Vase, por ejemplo, A Revolution in Copper Recovery, Mining Magazine, mayo de 2000.
6
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
electorales que, adems de supervisar la
celebracin de las elecciones, juegan tam-
bin un papel decisivo para garantizar la
integridad del sistema de nanciamiento
de la campaa y controlar los conictos
de intereses. La bsqueda legtima de
fondos y votos puede traspasar fcilmen-
te la lnea y devenir corrupta si proliferan
acuerdos de contrapartida. Por lo tanto,
las comisiones electorales nacionales de-
ben tener como mnimo capacidad para
recabar informacin sobre las fuentes de
nanciamiento de los candidatos. No
obstante, en ausencia de normas claras
para resolver los conictos de intereses,
los polticos pueden repartir los bene-
cios de las leyes que ellos mismos aprue-
ban sin ni siquiera violar las normas. De
ah que no baste con la mera creacin de
una comisin. Muchos pases latinoa-
mericanos tienen que reconsiderar las
dbiles restricciones a los conictos de
intereses que se aplican a polticos y al-
tos cargos. Adems, estos pases deberan
revisar sus sistemas de nanciamiento
de las campaas, incluida la normati-
va sobre revelacin de las fuentes de -
nanciamiento. Tanto los titulares de los
gobiernos como sus opositores polticos
tienen que estar dispuestos a cooperar en
las tareas de recopilacin de informacin
vinculadas a conictos de intereses y al
nanciamiento de las campaas. Como
en el caso de la proposicin de leyes de
libertad de informacin, gobiernos y le-
gisladores pueden mostrar su buena fe
revelando esta informacin de forma vo-
luntaria.
En Estados Unidos, los candidatos
deben enfrentar en cada proceso electo-
ral la compleja normativa del pas, y la
legislacin de los Estados Unidos no es
un modelo recomendable ni en lo que
se reere a la supervisin electoral ni en
lo que respecta a la restriccin del papel
del dinero en la poltica. Ciertamente,
tanto en los Estados Unidos como, pro-
bablemente, en buena parte de Amrica
Latina, es necesario claricar las normas
tanto para hacer posible la obtencin le-
gal de fondos como para evitar que los
polticos sean demasiado dependientes
de partidarios adinerados. Una norma-
tiva demasiado restrictiva no har sino
fomentar las donaciones ilcitas por par
te de los nanciadores. Una solucin es
aumentar el nanciamiento pblico y li-
mitar a la vez las contribuciones privadas.
En los Estados Unidos, el nanciamien-
to pblico es muy escaso, y en los pases
latinoamericanos, que poseen una menor
capacidad scal, no es fcil incrementar
el actual nivel de ayudas. En Amrica
Latina, sin embargo, el nmero cada
vez mayor de campaas electorales que
entran en la era moderna de los medios
electrnicos y una elevada participacin
forzarn a los gobiernos a enfrentar di-
rectamente este problema. Ser necesario
considerar la aprobacin de normas ms
rigurosas sobre los conictos de intereses
y el nanciamiento pblico de las cam-
paas electorales.
Conclusiones // La corrupcin nunca
podr erradicarse totalmente. En con-
diciones realistas, reducir la corrupcin
a cero resulta sencillamente demasiado
caro. Es ms, una estrategia encamina-
da nicamente a prevenir la corrupcin
puede afectar negativamente a las liber-
tades individuales y los derechos huma-
7
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
nos. Este tipo de estrategia puede dar lu-
gar a un gobierno rgido y poco sensible.
De ah que el objetivo no sea tanto lograr
una rectitud total como mejorar sustan-
cialmente la honestidad y, por lo tanto, la
eciencia, justicia y legitimidad poltica
de los gobiernos.
Por lo general, la corrupcin est aso-
ciada a funcionarios pblicos indignos
de conanza y deshonestos. Su causa
subyacente es la bsqueda por ambas
partes de la transaccin de un benecio
econmico privado. Supone traicionar la
conanza pblica. La corrupcin puede
controlarse reduciendo los benecios y
elevando los costos de transacciones co-
rruptas concretas. Tambin puede con-
trolarse indirectamente imponiendo l-
mites al poder poltico y modicando las
actitudes pblicas respecto al ejercicio de
ese poder. Estas notas se han centrado en
estas estrategias, que implican dar a las
personas y los grupos una va para cana-
lizar sus quejas sobre la mala prestacin
de servicios pblicos y ser compensados
por la misma. Y lo que es ms importan-
te, persiguen involucrar directamente a
los ciudadanos en la toma de decisiones
sobre qu debera hacer el gobierno. Para
cooperar con dichas actuaciones, el go-
bierno suministra informacin y ayuda
tcnica, los medios de comunicacin y
el pblico expresan las quejas, y las or-
ganizaciones privadas y los individuos
presionan en favor de la responsabilidad
pblica.
El objetivo es aumentar la apertura del
gobierno, haciendo que ste sea ms vul-
nerable al descontento popular. Por esta
razn, muchos regmenes, incluso aque-
llos nominalmente democrticos, pueden
contemplar con recelo estas polticas.
stas son, sin embargo, un freno crucial
para la corrupcin y para otras formas de
prcticas deshonestas que pueden surgir
cuando los funcionarios estn al margen
de la supervisin popular. Una va para
lograr un Estado ms able consiste en
crear instituciones cuyos funcionarios
puedan ser objeto de investigaciones cri-
minales por prevaricacin. Las exigencias
organizadas de responsabilidad por par-
te de ciudadanos escpticos a la vez que
bien informados alentarn la abilidad
de dicho Estado. Con independencia de
que se apliquen otras polticas, sostengo
que las democracias latinoamericanas
pueden avanzar en su lucha contra la
corrupcin y las prcticas deshonestas
concentrando sus esfuerzos en el desa-
rrollo de vas mejores y ms efectivas de
participacin y responsabilidad pblicas.
Esto no slo signica un mejor acceso
para las elites, sino ms concretamente,
medidas ms ecaces para que todos los
ciudadanos tengan voz y para controlar
el comportamiento de los funcionarios
pblicos sin miedo a las represalias. El
objetivo no es slo lograr un gobierno
ms honesto, sino adems un gobierno
cuyas polticas sean ms sensibles a las
demandas pblicas. //
7
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Referencias
Aniis, Rebecca, From Clientelism to Cooperation: Local Government, Participatory
Policy, and Civic Organizing in Porto Alegre, Brazil, Politics and Society :, pg.
,::,,; (:,,).
Das Guira, Monica, Helene Grandvoinnet y Mattia Romani, StateCommunity
Synergies in Development: Laying the Basis for Collective Action, Borrador del
Banco Mundial, Washington D.C., :ccc.
Di Sousa Saxros, Boaventura, Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a
Re Distributive Democracy, Politics and Society :, pg. o:,:c (:,,)
Maxzirri, Luigi, Privatization South American Style, Oxford: Oxford University
Press, :,,,.
Miacuii, Patrick, Kumar Upadhyaya y Betty Wilkinson, Combating Rural Public
Works Corruption: FoodforWork Programs in Nepal, Documento de trabajo
N :,) del IRIS Center, Universidad de Maryland, College Park MD, febrero de
:ccc. Disponible en http://www.iris.umd.edu/publications.asp.
Paixii, Andrew N., Decentralization: Te Way Forward for Rural Development?,
Trabajo de Investigacin de Polticas N :,;,, Banco Mundial, Departamento de
Agricultura y Recursos Naturales, Washington D.C., junio de :,,,.
Riixixxa, Ritva y Jakob Svensson, Explaining Leakage of Public Funds, documen-
to presentado en el taller de trabajo sobre Corrupt Exchanges: Empirical Temes
in the Politics and Political Economy of Corruption, Zentrum fuer interdisziplinure
Forschung, Universidad de Bielefeld, ::, de mayo de :cc:.
RosiAcxiixax, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences, and
Reform, Cambridge ux: Cambridge University Press, :,,,.
Wooouousi, Andrea, Fighting Corruption in Community Development: Indonesias
Kecamatan Development Program, documento elaborado para el Banco Mundial,
Washington D.C., julio de :cc:.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
7
2
7
2
ALEJANDRO M. ESTVEZ1
Y SUSANA C. ESPER2

1. Investigador Jefe, Instituto AFIP
2. Investigadora, Instituto AFIP
TEMAS INSTITUCIONALES
Revisitando el modelo secuencial
de polticas pblicas
Sus etapas
En la medida que permite comprender cul es la
naturaleza de la relacin entablada entre Estado y
sociedad, el estudio de la poltica pblica constituye
uno de los grandes ejes de debate, no slo para los
crculos acadmicos, sino tambin para los diseadores
de la tarea gubernamental. El presente artculo,
propone rescatar el famoso modelo de manual que,
a pesar de haber sido incisivamente criticado durante
las dcadas anteriores, an tiene muchas lecciones
que brindar en lo que hace al estudio de las polticas
pblicas y, consecuentemente, al Estado mismo.
7
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // Las polticas pblicas
constituyen un campo de estudio cuya
complejidad aumenta da a da, por lo
que es cada vez ms difcil prescindir de
grillas de anlisis adecuadas a su estudio.
En ello se fundamentaron Paul Sabatier
y Hank JenkinsSmith (:,,, y :,,,),
cuando armaron la importancia de
buscar mejores teoras para hacer frente
a este desafo. Claramente, esa urgen-
cia viene motivada por otros alicientes.
Cmo bien explica Tomas Dye (:,;o),
poltica pblica es todo aquello que el go-
bierno decide hacer o no hacer. En la me-
dida que cada poltica estatal constituye
una toma de posicin por parte del Esta-
do frente a una demanda problematizada
por la sociedad, lograr una comprensin
integral de las polticas pblicas permite,
en realidad, conocer ms profundamente
la relacin entre la sociedad y el Estado
mismo (Oszlak & ODonell, :,:).
En el campo de las ciencias de las
polticas (policy sciencies), el modelo se-
cuencial de polticas pblicas (xs), pro-
pona dividir el proceso de la poltica p-
blica en una serie de etapas, discutiendo
los diversos factores que afectaban a cada
una de ellas (Sabatier & JenkinsSmith,
:,,, y :,,,). Su impacto no fue menor,
ya que desempe un lugar estelar, espe-
cialmente durante las dcadas del oc y
;c. Asimismo, estimul buena parte de
la investigacin centrada en cada una sus
etapas, especcamente, la de la jacin
de agenda (como los trabajos de John
Kingdon, :,). No obstante, analistas
de polticas pblicas del tamao de Paul
Sabatier, Peter John y Robert Nakamura,
lo criticaron duramente y hasta se re-
rieron a l como el modelo de manual
(Nakamura, :,;).
Otros autores, coincidieron en que
parecera que en base a crticas no del
todo justicadas, el modelo ha sido pre-
maturamente abandonado (Robert Eger
& Justin Marlowe, :cco; Saetren, :cc,).
A razn de ello, el presente artculo se
orienta a analizar el grado de validez ac-
tual del modelo, como as tambin las
ventajas que el esquema puede ofrecer al
momento de acercarse al estudio de una
poltica pblica y, consecuentemente,
para conocer en mayor profundidad la
relacin Estadosociedad. Si bien bue-
na parte de las crticas son aceptables,
tambin es cierto que el xs constituye
un esquema analtico que presenta varias
ventajas cuando la intencin es realizar
estudios de caso de carcter exploratorio.
En ese sentido, su principal aporte es po-
der reducir complejos escenarios en don-
de se desarrollan las polticas pblicas,
en una estructura relativamente simple
(Sabatier & JenkinsSmith, :,,,; Guy
Peters, :,,:).
El artculo se estructura de la siguien-
te manera. En un primer momento, se
presentarn los antecedentes ms rele-
vantes del xs, para luego avanzar sobre
las diferentes versiones propuestas del
mismo. Luego, se revisarn los princi-
pales ejes de debate en torno al modelo,
especialmente las ya mencionadas crti-
cas realizadas por Sabatier, Nakamura y
John. En ltimo lugar, se esbozarn una
serie de conclusiones orientadas a resca-
tar y proponer el modelo como una he-
rramienta vlida an hoy.
7
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Las fuentes // A continuacin, se
identicarn las principales corrientes
loscas que marcaron una impronta
en la concepcin y desarrollo terico del
modelo secuencial de polticas pblicas.
Las ideas de Harold Lasswell //
Desde los aos ,c, las llamadas ciencias
de las polticas, han buscado nuevas for-
mas de abordar el anlisis de la poltica
pblica, inuidas por la lnea iniciada en
los planteos de Harold Lasswell. En ese
contexto, surge el xs, que poco a poco se
convirti en la ms convencional y tradi-
cional de las herramientas de este cam-
po de estudio (De Leon, :,,,; Carlsson,
:ccc).
La metfora de las etapas, ideada por
Harold Lasswell (:,,,), se fundament en
una serie de criterios como la simplica-
cin (por medio del esquema), la discri-
minacin entre las variaciones posibles
del fenmeno a estudiar y la necesidad
de guiar al investigador en su bsqueda.
En palabras del autor:
An cuando estamos tratando con
actividades que muestran las innitas va-
riaciones de las prcticas institucionales
encontradas dentro del gobierno, es im-
portante no perder la visin del bosque
por la del rbol. Necesitamos esquemas
que sin transformarse en instrumentos ex-
cesivamente laxos, sean ms discriminan-
tes que la tradicional divisin Americana
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) [] Las
clasicaciones son tiles cuando son ten-
tativas y no dogmticas, y cuando guan a
la actividad acadmica en direcciones que
son actualmente aceptadas como valio-
sas. (Lasswell, :,,,:,,)
De acuerdo a Robert Nakamura
(:,;), el modelo de Lasswell se corres-
ponda con cierta concepcin de polti-
ca pblica, en la cual, sta era entendida
como secuencial (en el sentido de que una
etapa lleva a la prxima), con etapas dife-
renciadas funcionalmente (en la medida
que cada etapa tiene una funcin o razn
de ser que naturalmente llevara al mo-
mento subsiguiente) y acumulativas (ya
que cada etapa cumplida, retroalimenta
a las posteriores).
La imagen de la poltica pblica como
una sucesin de etapas, logr mucho im-
pacto por quienes tomaron las ideas de
Lasswell, como ser Jones, Anderson y
Polsby aunque, como se ver ms ade-
lante, cada uno de estos autores tambin
dej su impronta sobre el modelo.
La racionalidad // La teora de la
eleccin racional (rational choice), ha sido
un enfoque relativamente popular en las
ciencias sociales, recurrentemente utiliza-
do en los libros de administracin (Leslie
Pal, :,,;).
Como premisa general, el enfoque es-
tablece que las decisiones se fundamen-
tan en criterios econmicos. En el cam-
po especco de las polticas pblicas, la
eleccin racional presupone que quienes
intervienen en la implementacin de las
polticas pblicas (policymakers), son
actores racionales (Guy Peters, :,,:). En
ese sentido, una decisin racional de ese
1. En todos los casos, las citas textuales corresponden a traducciones de los autores del trabajo, como asimismo
tambin son propias las bastardillas colocadas en las citas textuales.
7
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tipo, debera basarse en las siguientes
premisas (Forester, :,):
El problema est bien denido;
existe una seleccin integral de las al-
ternativas a considerar;
existe informacin plena;
existe informacin plena sobre todas
las consecuencias de cada alternativa
de poltica pblica;
existe informacin plena de los valo-
res y preferencias de los ciudadanos;
se cuentan con tiempos, capacidades
y recursos adecuados.
Aunque el modelo no estuvo exento
de crticas, tambin es cierto que ha sido
muy inuyente en las ciencias sociales y
administrativas de los ,c y oc. Proba-
blemente, la gran popularidad que logr
el xs podra explicarse por su sintona
con el racionalismo que reinaba en ese
momento en las disciplinas vinculadas
a la investigacin en polticas pblicas
(Nakamura, :,;).
Uno de los grandes crticos de la teo-
ra de la eleccin racional, ha sido Char-
les Lindblom (:,o,), quien aport una
visin muy detallada sobre la forma en
que, segn l, se toman las decisiones
en el sector pblico. La descripcin del
autor se centra en la idea de que los poli-
cymakers (los hacedores de polticas p-
blicas) estn ms cerca de ingenirselas
para hacer algo (they muddle through),
que de buscar soluciones perfectas tal
cual profesaba el rational choice. Enton-
ces, la decisin pblica no debera ser
analizada a la luz de fundamentos racio-
nales individuales, ya que difcilmente
Uno de los grandes crticos de la teora de la eleccin racional,
ha sido Charles Lindblom, quien aport una visin muy detallada
sobre la forma en que, segn l, se toman las decisiones en
el sector pblico. La descripcin del autor se centra en la idea
de que los policymakers (los hacedores de polticas pblicas)
estn ms cerca de ingenirselas para hacer algo (they muddle
through), que de buscar soluciones perfectas tal cual profesaba
el rational choice. Entonces, la decisin pblica no debera ser
analizada a la luz de fundamentos racionales individuales, ya
que difcilmente pueda tenerse en cuenta todas las alternativas
posibles clasificadas en un orden de importancia decreciente;
ms bien, la decisin se toma en un contexto en el que intervienen
mltiples actores y presiones, tiempo escaso e informacin
incompleta.
7
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
puedan tenerse en cuenta todas las alter-
nativas posibles clasicadas en un orden
de importancia decreciente; ms bien, la
decisin se toma en un contexto en el que
intervienen mltiples actores y presiones,
tiempo escaso e informacin incompleta.
En ese sentido, se trata de decisiones de
racionalidad limitada (bounded rational-
ity), donde se supone que la capacidad
cognitiva de los individuos es restringi-
da, por oposicin a la racionalidad per-
fecta que promova el rational choice que,
en denitiva, ha fallado en construir un
modelo explicativo del comportamiento
humano (March, :,;; Jones, :,,,). La
racionalidad de la Administracin, con-
secuentemente, dependera del contexto
en el cual se trabaja; en poltica pblica,
entonces, se hace lo que se puede (Fo-
rester, :,).
Recapitulando, Lindblom (:,o,) expli-
cit dos tipos de decisin sobre polticas
pblicas, que se presentan en la Tabla :.
El pensamiento poltico // Durante
los aos ,c, la teora de los grupos goz
de amplia aceptacin por la ciencia pol-
tica. La misma promova la idea de que el
sistema poltico no slo estaba compues-
to por individuos, sino por grupos. Al-
gunos de estos grupos estn politizados
y ejercen un poder sobre sus miembros y
sobre el gobierno o los partidos polticos.
Incluso entre s, por lo que hay compe-
tencia entre ellos. La decisin pblica,
por ende, es resultante de las interaccio-
nes entre stos, mientras que los intereses
no organizados (opinin pblica) consti-
tuyen el molde democrtico que pone
lmites (polticos, ticos o econmicos) al
accionar de los grupos organizados.
Esta escuela terica tuvo como pro-
ducto dos lneas de pensamiento que han
sido protagonistas de grandes debates
durante los aos oc, siendo el objeto de
la discusin el grado de apertura del sis-
tema democrtico y el nivel de inuen-
FUENTE: LINDBLOM (1963)
Tabla 1
Mtodo racionalglobal
Mtodo de las comparaciones
limitadas y sucesivas
La clarifcacin de los objetivos es previa al anlisis de
polticas alternativas.
La seleccin de los objetivos y de los medios empricos
para alcanzarlos no son procesos escindidos. Objetivos y
medios estn estrechamente entrelazados.
La formulacin de las polticas es hecha de acuerdo a la
relacin entre los medios y los fnes. Los fnes son detalla-
dos y luego se buscan los medios para obtenerlos.
En virtud de que no existe una separacin entre los
objetivos y los medios, el anlisis de tipo medios/fnes
resulta inapropiado.
Una poltica pblica ser buena si demuestra que posee
los medios ms apropiados para obtener el fn buscado.
Una poltica pblica ser buena cuando mltiples analistas
le brinden un consenso afrmativo, an cuando no estn
de acuerdo sobre los medios necesarios.
El anlisis es global. Todos los aspectos pertinentes son
tenidos en cuenta
El anlisis es muy limitado: 1) las consecuencias impor-
tantes y posibles, generalmente, no son consideradas, 2)
las alternativas polticas potenciales e importantes no son
consideradas, y 3) los valores ms importantes afectados
por la poltica no son considerados.
La teora es muy importante y est siempre presente. Las sucesivas comparaciones reducen la confanza en la
teora limitada.
7
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cia que los ciudadanos individualmente
considerados pueden ejercer sobre las
polticas pblicas.
La primera postura, el pluralismo, sos-
tena que si bien los grupos organizados
eran una realidad innegable de sistema
poltico, el poder estaba descentralizado
porque stos ltimos estn en competen-
cia entre s para inuir sobre las polticas
pblicas. Son justamente ellos quienes
desarrollan el concepto de poliarqua,
tan utilizado en la ciencia poltica. El au-
tor pluralista ms reconocido es Robert
Dahl (:,o;), autor de la obra Pluralist
Democracy in the United States. Opuesta-
mente, los elitistas, adheran a la idea de
que el poder est centralizado y, por tan-
to, los grupos representativos de intereses
establecidos permiten a la opinin pbli-
ca inuenciar la poltica en el caso de que
esa decisin sea favorable a sus intereses.
Sostenan que el sistema democrtico
no es lo sucientemente abierto para los
ciudadanos y que los grupos organizados
son los que realmente gobiernan. El autor
elitista ms reconocido es Geraint Parry
(:,o,), con su obra Political Elites.
La teora sistmica // La teora sis-
tmica se fundamenta sobre la visin de
sistema utilizada en las ciencias biolgi-
cas (la metfora de la clula). Dentro de
la ciencia poltica, el autor ms inuyente
de esta escuela probablemente sea David
Easton (:,o,), quien homolog al sistema
poltico a una caja negra (black box), que
recibe insumos o demandas (inputs) y los
transforma en productos leyes, decisio-
nes, o polticas pblicas (outputs). Tales
productos impactan sobre el medioam-
biente poltico (la opinin pblica, la
realidad, etc.), generando nuevamente
demandas que dan lugar a una retroali-
mentacin (feedback), por lo que el ciclo
se reinicia continuamente.
En forma simultnea al momento de
desarrollo y auge del xs, tenan lugar los
estudios behavioristas de Herbert Simon,
el pensamiento sobre polticas pblicas
y las etapas de Harold Lasswell (:,,,).
Tambin ocupaban un lugar relevante
en el debate acadmico la teora sist-
mica utilizada por David Easton (:,o,),
la teora sobre los grupos de David Tru-
man (:,,:), el estructural funcionalismo
de Talcott Parsons, y los estudios sobre
la modernizacin de W. W. Rostov. Ese
conjunto de ideas marc una impronta
sobre el pensamiento acadmico. Asi-
mismo, la conanza en la racionalidad
El MS es un modelo genrico para la comprensin de polticas
pblicas, cuyo eje central es la idea de que la hechura de las
polticas pblicas (policymaking) se inicia con una fase de
identificacin del problema y, luego, atraviesa una serie de etapas
que se espera concluyan en una evaluacin, a partir de la cual
podra tener lugar una reformulacin y reinicio de la misma (Guy
Peters, 1992).
7
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
humana, en la ciencia y en el progreso
social y econmico (como as tambin
la creencia en un futuro mejor) tambin
inuyeron la produccin terica de ste
perodo.
El modelo secuencial para el
anlisis de polticas pblicas //
Antecedentes, fundamentos y
evolucin del modelo. El xs es un
modelo genrico para la comprensin de
polticas pblicas, cuyo eje central es la
idea de que la hechura de las polticas
pblicas (policymaking) se inicia con
una fase de identicacin del problema
y, luego, atraviesa una serie de etapas que
se espera concluyan en una evaluacin, a
partir de la cual podra tener lugar una
reformulacin y reinicio de la misma
(Guy Peters, :,,:).
Como se mencion, la primera ver-
sin del modelo etpico, ha sido pro-
puesta por Harold Lasswell (:,,,), quin
esboz el siguiente orden:
Inteligencia: informacin, prediccin,
planicacin.
Recomendacin: promocin de las al-
ternativas polticas.
Prescripcin: promulgacin de reglas
generales.
Invocacin: caracterizacin provisio-
nal de conductas de acuerdo con pres-
cripciones y demandas de aplicacin.
Terminacin: una vez nalizada la
poltica en cuestin, se formulan pres-
cripciones o medidas a ser tenidas en
cuenta en futuros marcos tericos.
Adems de Harold Lasswell, para Ro-
bert Nakamura (:,;), probablemente,
los autores ms signicativos para el de-
sarrollo del xs hayan sido Charles O. Jo-
nes, James E. Anderson y Nelson Polsby.
Charles Jones, tom las etapas descritas
por Lasswell, y les otorg una impronta,
al denirlas en trminos de subsistemas
que conforman un proceso ms amplio.
Anderson, por su parte, fue quien enfa-
tiz la dinmica secuencial del modelo.
Y, por ltimo, Nelson Polsby aport una
visin enfocada desde la perspectiva de la
tarea legislativa, a pesar de que su aporte
no logr la centralidad de los anteriores.
De esta manera, surgira lo que l llam
la ms inuyente de las concepciones
sobre el proceso de las polticas (Naka-
mura, :,;).
Retomando lo expuesto, probable-
mente, una de las fuentes centrales para
el xs sea el trabajo de Charles Jones,
quien explicaba:
Si bien yo tengo algunas preferencias
sobre como la poltica [policy] debe ser
hecha, mi propsito inmediato es proveer
un marco terico o encuadre [framework]
dentro del cual usted pueda analizar cmo
la poltica es hecha. Luego de haber hecho
esto, usted estar en una mejor posicin
de determinar cmo las cosas deben fun-
cionar. (Jones,:,;c:,)
En sintona con ello, Jones (:,;c:,)
establece una serie de supuestos donde se
asientan los fundamentos del modelo:

Los hechos en una sociedad son in- :.
terpretados en forma variada por las
diferentes personas y en mltiples
momentos.
7
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Muchos problemas pueden resultar :.
a partir de un mismo hecho.
La gente goza de diferentes grados de ,.
acceso al proceso de las polticas en el
gobierno.
No todos los problemas pblicos son .
tenidos en cuenta por el gobierno.
Muchos problemas privados s son te- ,.
nidos en cuenta por el gobierno.
No todos los problemas son resueltos o.
por el gobierno si bien muchos son te-
nidos en cuenta.
Los hacedores de polticas no nece- ;.
sariamente se enfrentan con un pro-
blema determinado.
Buena parte de la decisin est basada .
pequeas transformaciones y en co-
municaciones pobres.
Los problemas y las demandas son ,.
constantemente denidos y redeni-
dos en el proceso de las polticas p-
blicas.
En ocasiones, los hacedores de pol- :c.
ticas denen los problemas de gente
que no los ha denido por s misma.
Muchas polticas pblicas son hechas ::.
sin haber denido claramente el pro-
blema que las ocasiona.
Todo sistema poltico tiene un sesgo. ::.
No existe un sistema poltico ideal :,.
independiente de las preferencias del
arquitecto de dicho sistema.
Consecuentemente, Jones atribuye un
papel determinante a la opinin pblica,
especialmente, cuando enfatiza que los
problemas pblicos de una sociedad son
el resultado de aquello que la misma per-
cibe como necesario. Las demandas son
acercadas a quienes poseen la potestad de
tomar decisiones. stas son llevadas a la
prctica con la idea de afectar los proble-
mas pblicos y que, consecuentemente,
afectarn nuevamente a la opinin pbli-
ca, que reaccionar y las demandas emer-
gern nuevamente, reactivando y reali-
mentando el ciclo (Jones, :,;c). De esa
manera, es observable la impronta de la
teora sistmica y el concepto de retroali-
mentacin. El modelo de Jones propone
una serie de etapas que se suceden entre
s (ver Grco :).
Estas actividades son desarrolladas
basndose en ciertos patrones observa-
dos. Cada una de ellas representa funcio-
nes o actividades funcionales distintas.
Las actividades funcionales pueden ser
agrupadas en relacin con la decisin
pblica adoptada para solucionar esos
PERCEPCIN DEFINICIN ORGANIZACIN REPRESENTACIN
APLICACIN O
ADMINISTRACIN
FORMULACIN LEGITIMACIN REACCIN EVALUACIN
Grfico 1.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970)
8
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
problemas y, en virtud de ello, se obtiene
el esquema propuesto en la Tabla :.
A este punto, es necesario distinguir
entre los conceptos de sistema y proce-
so. Un sistema consiste en un universo
denido por un cierto lmite con objeti-
vos determinados y una cierta direccin y
comportamiento. El sistema representa
aqu una idea esttica. Contrariamente,
el proceso, representa una idea dinmica,
es decir, la accin del sistema, o el sentido
de la accin.
Fiel a la lgica sistmica, cada una de
las etapas del xs tiene, como contraparti-
da, un output o producto (ver Tabla ,).
El xs de Jones tiene una perspectiva
de anlisis de las polticas pblicas que
contempla cuatro elementos: las acti-
vidades funcionales, la categorizacin
desde el punto de vista del gobierno, la
categorizacin desde el punto de vista del
sistema y los productos (outputs) del sis-
tema. Es evidente que Jones ha abordado
el fenmeno de las polticas pblicas des-
de cuatro ngulos diferentes, a los cuales
debe agregarse un quinto: el proceso de
2. La palabra proceso, de acuerdo a su origen latino, significa a) encadenamiento ordenado de hechos o fenmenos;
o b) forma de hacer una cosa determinada.
El problema
para el
gobierno
La accin
dentro del
gobierno
La accin del
gobierno frente
al problema
La poltica
pblica para
el gobierno
La resolucin
del problema o
el cambio
Percepcin
Defnicin
Agregacin u
Organizacin
Representacin
Formulacin
Legitimacin
Aplicacin o
administracin
Reaccin
Evaluacin
Resolucin
Tabla 2.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970).
Actividades
Funcionales
Categorizacin para
el Gobierno
Categorizacin para
el sistema
Productos
Percepcin, defnicin,
agregacin, organizacin,
representacin Formulacin
El problema para el Gobierno Identifcacin del problema Demandas
El accionar dentro del
Gobierno
Formulacin Encadenamiento de
acciones
Legitimacin El Gobierno hacia el
problema
Legitimacin Poltica Pblica
Aplicacin o administracin Implementacin Aplicacin Implementacin o puesta
en obra
Reaccin o evaluacin La Poltica Pblica para el
Gobierno
Evaluacin Recomendaciones
Resolucin o conclusin Problema resuelto o
cambiado
Tabla 3.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970:14)
8
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
las polticas pblicas. Jones ha hecho un
anlisis esttico (las actividades funcio-
nales, el sistema) y, al mismo tiempo,
dinmico (el proceso de las polticas p-
blicas). Para terminar, la dinmica mis-
ma del xs la que pone el acento sobre
los comportamientos, las funciones y los
procesos.
El otro autor que ha popularizado el
xs es James Anderson (:,;,), quien ha
adoptado una visin ms sencilla que la
de Jones. En relacin a los supuestos de
su esquema, se expone la siguiente posi-
cin:
Dentro de este enfoque o encuadre,
la formacin e implementacin de polti-
cas pblicas son vistas como polticas en
tanto implican conicto y lucha entre los
individuos y grupos, funcionarios y agen-
cias, con ideas contrapuestas, intereses,
valores e informacin sobre las cuestio-
nes (issues) de las polticas pblicas. La
creacin de polticas publicas (policy
making) es poltica e involucra a la polti-
ca. Sus caractersticas incluyen el conic-
to, la negociacin, el ejercicio del poder,
el compromiso; y a veces las nefastas
prcticas de la decepcin y el soborno
[] o es nada, sino poltica. (Anderson,
:,;,:,)
Anderson (:,;,) reconoce que har
un anlisis de tipo positivo del proceso
de las polticas pblicas y, con ello, da lu-
gar al modelo que actualmente se conoce
como el xs (ver Tabla ).
Anderson, en respuesta a una de las
crticas ms populares, reconoce que las
etapas del xs son construcciones tericas
y que, en la realidad, es posible topar-
se con superposiciones entre stas. Por
ejemplo, podra registrarse una superpo-
3. Aclarar si la traduccin y la bastardilla es del autor.
Actividades
Funcionales
Etapas
Agenda Formulacin Adopcin Implementacin Evaluacin
Defnicin Aquellos
problemas
(entre muchos)
que reciben
la atencin de
los funciona-
rios pblicos.
Desarrollo de
propuestas de
cursos de ac-
cin, aceptables
y pertinentes
para tratar con
el problema.
Eleccin y
legitimacin
de un curso
de accin para
tratar con el
problema
Aplicacin del
curso de accin
legitimado por la
maquinaria estatal
Esfuerzos gu-
bernamentales
para determinar
cuando la
poltica pblica
ha sido efectiva
o no
Sentido Comn Llevando al
gobierno a
considerar
actuar sobre
un problema
Aquello que
es propuesto
par ser hecho
respecto del
problema
Llevando al
gobierno a
aceptar una
solucin
particular al
problema
Aplicando la poltica
pblica del gobierno
al problema
Funcion la
poltica pblica?
Tabla 4.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A ANDERSON (1975)
8
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
sicin entre las etapas de la formulacin y
la adopcin de una determinada poltica
pblica.
Asimismo, tambin en respuesta a las
crticas, el autor se posiciona con respecto
a dos cuestiones que seran centrales para
lograr versatilidad en el modelo. Por una
parte, reconoce que es posible renar el
esquema agregando otras etapas, segn
el caso (por ejemplo, podra pensarse en
agregar una etapa de presupuestacin)
Y, en segundo lugar, destaca una de las
ventajas tericas y prcticas del mismo,
cuando arma que la aplicacin del xs
no presenta lmites culturales o regiona-
les de ningn tipo para su utilizacin.
Estos elementos atribuyen exibilidad
a la herramienta y son, probablemente,
dos factores que reivindican las aptitudes
exploratorias del modelo.
La actualidad del modelo // Anali-
zando la evolucin del xs, especialmente
a travs de los aportes de Jones y Ander-
son, es perceptible cmo el mismo se
inici como un emprendimiento racio-
nalista orientado a explicar las polticas
pblicas, dotado de supuestos cientcos
y de conceptos clave como los de sistema
y proceso. Sin embargo, a medida que se
rena y evoluciona con el correr del tiem-
po y la difusin, el potencial explicativo
original fue cediendo ante la construc-
cin de una herramienta efectiva para la
descripcin de casos exploratorios sobre
polticas pblicas.
Finalmente, a razn del aporte de Ja-
mes Anderson y su utilizacin reiterada
y extendida, el modelo original de Jones
decreci en complejidad, transformn-
dose y simplicndose para nalizar en
versin expuesta en el Grco ::
Fiel a la herencia de la teora de los
sistemas, es posible ver cmo cada una de
las etapas o sistemas, puede ser entendida
como generadoras de outputs (productos)
(ver Tabla ,).
Por su lgica modular, debe recordar-
se que en cada una de estas etapas puede
profundizarse el estudio aadiendo mar-
Sistema Producto
Agenda La demanda de la sociedad que pide por la solucin de su problema.
Formulacin El curso de accin para resolver dicho problema
Legitimacin La poltica pblica (curso de accin gubernamental ya legitimado)
Aplicacin Implementacin, o puesta en obra de la poltica pblica.
Evaluacin Recomendaciones o juicios sobre el valor de la poltica pblica.
Tabla 5.
EVALUACIN DECISIN DISCUSIN AGENDA IMPLEMENTACIN
Grfico 2.
8
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cos tericos con mayor capacidad expli-
cativa.
El debate en torno al modelo se-
cuencial // El xs ha sido blanco de
mucha produccin terica y, por ende,
mltiples son los aspectos que han sido
debatidos y hasta cuestionados. A con-
tinuacin, se expondrn los principales
puntos en torno a los cuales ha girado el
debate acadmico.
Especialmente, se atribuir un lugar
central a las crticas que reconocidos
autores como Paul Sabatier, Peter John,
Peter De Len y Robert Nakamura, han
formulado, siendo ste ltimo quin le
otorg el famoso mote de modelo de
manual (textbook approach). En ese sen-
tido, se intentar claricar las dicultades
y problemas atribuidos al modelo, con la
intencin de superar dichos escollos.
Paradigma, teora o modelo? //
Buena parte del debate sobre el xs, se ha
dado en torno a la discusin de si se trata
de un encuadre (framework), una teora
o un modelo. Elinor Ostrom (:,,,) di-
ferencia entre los trminos a razn de su
alcance:
Los encuadres o :. frameworks estn li-
gados a los paradigmas. Pueden tam-
bin generar algunas hiptesis.
Las teoras brindan conjuntos de re- :.
laciones coherentes. Ellas aplican
los valores sobre algunas variables y
especican usualmente como las
relaciones entre las variables pueden
variar segn los valores atribuidos a
las variables crticas.
Los modelos son una representacin ,.
de una situacin especca y son ms
estrechos en cuanto a su alcance y a
sus suposiciones.
Robert Nakamura (:,;), uno de los
grandes crticos del xs, establece su posi-
cin de la siguiente manera:
El enfoque del libro de texto [xs] no
es un paradigma [] nos da una impre-
sin de mundo coherente en cuanto a la
investigacin, la educacin, y la actividad
de polticas pblicas, organizado a travs
de la comn aceptacin de un proceso.
Esta impresin es incorrecta. Mientras
que el xs utiliza palabras similares, los
signicados asignados por los hechos son
completamente diferentes. (Nakamura,
:,;::)
Por lo cual, si bien no puede ignorarse que es posible hallar
superposiciones o encabalgamientos (incluso retrocesos) entre
las etapas, las polticas pblicas que efectivamente finalizan su
ciclo, s atraviesan un camino relativamente similar al prescripto
por el MS. Entonces, podra tomarse el modelo como un principio
orientador de la sucesin entre las secuencias, ya que la mayor
parte de los casos sigue el esquema del MS, pero siempre con el
resguardo de mantenerse flexible a los distintos casos de estudio.
8
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Por su parte, James Anderson (:,;,),
otro de los grandes tericos del xs, con-
sidera que no se trata de una teora en si
misma, sino de un modelo:
Dadas la complejidad y la diversidad
del proceso de fabricacin de las polticas
pblicas, el desarrollo de alguna clase de
teora general dotada de un amplio poder
explicativo, es una aspiracin irreal. Pero
podemos alcanzar algn punto de partida
til en aquello que los cientistas polticos
llaman construccin de teoras (theory
building) si luchamos por desarrollar
grandes generalizaciones sobre tpicos
como quin est involucrado en la forma-
cin de las polticas pblicas, o sobre qu
clases de cuestiones, o bajo que condicio-
nes, o bajo qu formas se producen de-
terminados hechos y con cules efectos.
(Anderson, :,;,:,o)
En otro orden de cosas, Charles Jones
(:,;,), se reere al xs como un marco
terico:
Este libro completo es un marco te-
rico o encuadre [framework] para el anli-
sis, ofreciendo una base para una razona-
ble examen sistemtico de la fabricacin
de polticas pblicas y la administracin
de polticas en un gran nmero de reas
sustantivas [] Si bien no lo hemos pro-
bado en otros sistemas, tenemos la pre-
suncin de que este marco terico puede
ser til en el anlisis de polticas pblicas
en otras naciones y en los sistemas de inte-
raccin internacionales. (Jones, :,;,::c)
Guy Peters (:,,:), arma que el xs no
busca ser un modelo; ms bien, debe ser
entendido como una herramienta heurs-
tica utilizada para categorizar eventos
que ocurren durante el desarrollo de las
polticas pblicas, de manera de hacer
ms comprensible un proceso que de por
s, es altamente complejo.
De lo expuesto, se desprende que
aquello a lo que Charles Jones (:,;,) se
reere como marco terico o encuadre
(framework), coincide con la denicin
de Elinor Ostrom (:,,,) de un modelo.
Retomando las ideas de Robert Naka-
mura (:,;), para quien el xs no es un
paradigma, y a la luz de las aclaraciones
de Anderson (para quien el xs no es una
teora), puede concluirse que la esencia
del xs debe ser tratada desde su particu-
laridad. Consecuentemente, el xs podra
abordarse como un modelo, en la medi-
da que se trata de una representacin de
una situacin especca (el proceso de las
polticas pblicas), pero es ms estrecho
en relacin a su alcance que una teora.
De todas maneras, si se toma el xs de
Jones (:,;c), se lo notar ms preciso en
sus supuestos y en su propio funciona-
miento.
La propuesta de linealidad y se-
cuencialidad del MS // En esta sec-
cin, se revisarn las crticas vinculadas
a los aspectos de linealidad y secuencia-
lidad del xs.
El xs ha sido blanco de muchas cr-
ticas, en la medida que se lo consider
una herramienta que simplica excesiva-
mente la realidad de las polticas pbli-
cas (Saetren, :cc,), en esencia compleja
y catica. En sintona con ello, tambin
se ha cuestionado la linealidad que
propone el modelo, en tanto secuencia de
8
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
etapas. A razn de ello, los tericos han
destacado que muchas polticas pblicas
no comienzan por la agenda, no conclu-
yen en la evaluacin, ni siguen un orden
preestablecido (John, :,,; Guy Peters,
:,,:). Sin embargo, era justamente la vo-
luntad de Jones (:,;c), la de simplicar
la realidad de las polticas pblicas, de
manera de poder procesar los eventos y
encontrar patrones recurrentes. Por otra
parte, si bien es innegable que el proceso
de polticas pblicas no tiene un orden
preestablecido, como contrapartida po-
dra argirse es difcil tambin encon-
trar un ejemplo de poltica pblica que
comience por la evaluacin y termine
por la etapa de la agenda. Por lo cual, si
bien no puede ignorarse que es posible
hallar superposiciones o encabalgamien-
tos (incluso retrocesos) entre las etapas,
las polticas pblicas que efectivamente
nalizan su ciclo, s atraviesan un cami-
no relativamente similar al prescripto
por el xs. Entonces, podra tomarse el
modelo como un principio orientador de
la sucesin entre las secuencias, ya que la
mayor parte de los casos sigue el esquema
del xs, pero siempre con el resguardo de
mantenerse exible a los distintos casos
de estudio.
Una segunda crtica esbozada en este
aspecto, es que el xs describe etapas que
confunden ms de lo que esclarecen,
porque la divisin entre stas no alcanza
tanta claridad en la realidad de las pol-
ticas pblicas, sino que las divisiones son
borrosas y confusas (Guy Peters, :,,:). El
riesgo de no entender a la poltica pblica
como un continuo sera, de acuerdo a los
crticos, perder el foco evolutivo, los inte-
reses, las ideas y los problemas. Entonces,
el xs fallara en satisfacer la necesidad de
proveer de una teora que permita ver
a las polticas pblicas como un todo
(John, :,,). La solucin para ello sera
intentar enfatizar la dimensin evoluti-
va del xs, focalizando en la idea de un
proceso que est integrado por sistemas.
Asimismo, el modelo se vera fortalecido
si se aprovechara su lgica modular para
introducir otros modelos o herramientas
tericas en cada una de las etapas (como
ser el trabajo de Kingdon, de :,, en la
etapa de la agenda). En un mismo estu-
Por ende, sin desconocer sus debilidades, lo esencial es extraer
las ventajas del modelo, flexibilizando sus postulados de manera
de volverlo ms prctico. Para ello, la leccin de James Anderson
es insustituible: puede refinarse el esquema agregando otras
etapas, segn el caso lo requiera, como as tambin es posible el
estudio de cada secuencia por medio de la introduccin de otros
marcos tericos que permitan clarificar lo que ocurre en cada
momento. Por ltimo, resulta seductor que el MS no presente
lmites culturales o regionales de ningn tipo para su utilizacin.
8
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
dio de caso, se integraran as los diversos
sistemas complejos que representan las
etapas del anlisis.
Una tercera crtica vinculada a esta
situacin, es la idea de que no es posi-
ble identicar relaciones claras entre las
pretensiones de una poltica y los impac-
tos obtenidos (John, :,,). Sin embargo,
esta crtica podra extrapolarse a la vida
humana en general; el abismo que existe
entre las intenciones y los resultados no
es un comn denominador del xs, sino
de las decisiones de los individuos.
En cuarto lugar, el modelo ha sido
criticado porque no explica relaciones
causales, como as tampoco permite nin-
gn tipo de prediccin ni tampoco expli-
ca cmo ocurre el pase de una etapa a la
otra (Sabatier & JenkinsSmith, :,,, y
:,,,). Pero, en efecto, el modelo no bus-
caba relaciones de tipo causaefecto, sino
describir la realidad del proceso de pol-
ticas pblicas. Ello explica, consecuen-
temente, la escasa utilidad del modelo
para predecir. Asimismo, el xs permite
explicar el fracaso de una poltica dentro
de una etapa determinada.
La racionalidad en el modelo //
Otra serie de crticas se dirigi a los pos-
tulados sobre la racionalidad que propo-
ne el xs. Peter John (:,,) explica que la
toma de decisiones no es igual en todas
las etapas, ya que en alguna, sta ser ra-
cional (en trminos clsicos) y, en otras,
por medio del mtodo de las compara-
ciones sucesivas. De todas maneras, esta
crtica de John, carece en cierta medida
de fundamento, ya que la idea de etapa
en tanto sistema, permitira que cada
una de stas posea su propia lgica y ra-
cionalidad. Cada sistema representa a su
vez una funcin diferente y, por lo tanto,
no sera problemtico que cada funcin
se resuelva de una forma distinta a la an-
terior.
En otro orden de cosas, Paul Sabatier
y Hank JenkinsSmith (:,,,) y Peter De
Leon (:,,,), criticaron al xs en la medi-
da que no permite el ensayo emprico de
hiptesis. Sin embargo, habra que tomar
en cuenta que se trata de un modelo y no
una teora. De todas maneras, es posible
que esa crtica sea parcialmente vlida,
ya que si bien el xs es efectivo en pro-
veer de medios para investigar las dife-
rentes etapas de cada poltica pblica, no
prev categoras analticas precisas para
estudiar sobre el comportamiento de los
grupos polticos. Entonces, el xs es un
buen modelo heurstico para describir
el proceso de polticas pero limitado en
explicar cmo funcionan las coaliciones
y los intereses organizados. No obstante,
se ha visto ya que, por su lgica modular
puede renarse cada etapa con la intro-
duccin de nuevos modelos tericos, lo
cual permitira un mayor nivel de pro-
fundizacin.
La evaluacin en el MS // Por otra
parte, Robert Nakamura (:,;) ha cues-
tionado el xs por escindir la etapa de la
evaluacin como una unidad en s mis-
ma, ya que la misma debera extenderse
durante todo el proceso y no slo al nal
del mismo. Si bien dicha crtica es par-
cialmente real, se debera poder distin-
guir entre dos tipos de evaluacin. Por
una parte, la evaluacin de tipo suma-
tiva, que tiene lugar en la conclusin
del proceso; y la de tipo formativa, es
8
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
decir, el monitoreo que se realiza en las
etapas intermedias de una poltica. Por
otra parte, es un sinsentido pensar en la
evaluacin durante el momento de la for-
macin de agenda, por ejemplo, ya que
la aquella debera comenzar una vez que
haya algn producto para evaluar.
La visin del MS sobre el Estado
// Paul Sabatier y Hank JenkinsSmith
(:,,,) tambin criticaron al xs por su
visin excesivamente legalista, sesgada
por el foco de arriba hacia abajo (top
down approach) con el que explica las
polticas pblicas. Sin embargo, es un
dato de la realidad que hay decisiones
pblicas que son tomadas por iniciati-
va y consenso entre los grandes grupos
de inters (stakeholders) o por demanda
de la sociedad. Ello podra dar la pau-
ta de que no necesariamente promueve
un enfoque topdown, ya que tambin
permitira procesar una poltica pblica
de tipo consensuada o decisionista. Por
otra parte, con respecto al sesgo legalista,
no debe olvidarse la idea de que poltica
pblica es todo lo que el Estado decide
hacer o no hacer. Por lo cual, existen po-
lticas pblicas por omisin que, si bien
podran llegar a seguir un curso similar
al prescripto por el xs (agenda, formula-
cin, decisin, implementacin y evalua-
cin), pueden no necesariamente culmi-
nar en un acto legislativo o ley.
Otra de las crticas, se centra en la idea
de que el xs niega el concepto de un sis-
tema de relaciones intergubernamentales
para las polticas pblicas (Eger & Mar-
lowe, :cco). Sin embargo, dicha crtica
debera desestimarse, ya que nada impi-
de que el xs sea utilizado para estudiar
las polticas de los diferentes niveles del
Estado (federal, provincial, municipal),
observando como evolucionan en cada
nivel. Consecuentemente, sera factible
estudiar los sistemas de relaciones inter-
gubernamentales utilizando el xs.
El lugar del conocimiento en el
MS // Ciertos enfoques de polticas
pblicas han destacado el papel que
desempea el conocimiento en las pol-
ticas pblicas (Estvez & Esper, :cca
y :ccb). En parte, ello llev a Paul Sa-
batier y Hank JenkinsSmith (:,,, y
:,,,) a criticar el xs por no proveer de
un vehculo para integrar los roles del
anlisis y el aprendizaje de polticas p-
blicas (enfoque cognitivo) a travs del
proceso de polticas pblicas. Tambin,
debido a su naturaleza no recursiva,
no permite identicar cmo lo policy
makers pueden aprender de experiencias
pasadas (Eger & Marlowe, :cco; Heclo
& Wildawsky, :,;; Heclo, :,;). En
parte, podra atribuirse esta deciencia a
un sesgo generacional: el xs se origina
en los nales de la dcada del oc y las
ideas sobre los aprendizajes colectivos (el
enfoque cognitivo de las polticas pbli-
cas), no surgen sino hasta mediados de
los ;c, con la innovadora teora crtica de
Jrgen Habermas. Tambin los estudios
de investigacin participativa desarrolla-
dos por Paulo Freire, son inuyentes en
la constitucin hacia comienzos de los
,c de los llamados enfoques cognitivos
de polticas pblicas.
Conclusiones // Estrictamente ha-
blando, el xs no es una teora de polticas
pblicas, sino un modelo, una estructura
8
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
y una herramienta de anlisis cientco
y pedaggico. Su principal utilidad resi-
de en la posibilidad de particionar la
realidad y simplicarla, a n de poder
analizarla. Si bien no puede prescindirse
de la teora (como, por ejemplo, la plura-
lista, el Public Choice, el ACF, etc.), para
explicar el funcionamiento del proceso
de las polticas pblicas, el xs tiene un
alto poder descriptivo. A la vez, es ideal
para un enfoque exploratorio; es decir,
cuando se carece de los insights que exige
someter un caso a la prueba de una teora
(Guy Peters, :,,:).
El xs ha sido desarrollado en profun-
didad por Charles Jones (:,;c), pero se-
ra James Anderson (:,;,) quien lo hara
popular. Entre el xs de Jones y el de An-
derson, existen vastas diferencias, no slo
en lo relativo al nmero y nombre de las
etapas, sino en lo que hace a contenidos y
profundidad del anlisis. Los conceptos
de funciones, etapas y sistemas escapan
al esquema de Anderson, mientras que
en el de Jones son la slida base. Si bien
es cierto que ambos autores realzan los
aspectos descriptivos del xs, el de Jones
parecera ser el ms preciso y, a la vez,
racional.
Es innegable que el modelo posee fa-
lencias que si el analista desconoce, corre
el riesgo de reproducir e, incluso, acrecen-
tar. Consecuentemente, debe ser tratado
como una herramienta de acercamiento,
evitando caer en una reicacin del xs,
ya que el modelo nunca manda sobre la
realidad ni sta puede adaptarse de ma-
nera tal de cumplir con los postulados
tericos del mismo (Guy Peters, :,,:).
Por ende, sin desconocer sus debilida-
des, lo esencial es extraer las ventajas del
modelo, exibilizando sus postulados de
manera de volverlo ms prctico. Para
ello, la leccin de James Anderson es in-
sustituible: puede renarse el esquema
agregando otras etapas, segn el caso lo
requiera, como as tambin es posible el
estudio de cada secuencia por medio de
la introduccin de otros marcos tericos
que permitan claricar lo que ocurre en
cada momento. Por ltimo, resulta se-
ductor que el xs no presente lmites cul-
turales o regionales de ningn tipo para
su utilizacin.
Como conclusin, el xs debera ser
utilizado como una especie de brjula
para orientarse en una realidad que por
s misma es complejsima. Como todo,
se trata de un mapa, y no del territorio. Es
una representacin del mismo. //
Referencias
axoiisox, James E: (:,;,), Public PolicyMaking, Ed. Holt Reinhart and Winston
Inc., usa.
caiissox, Lars (:ccc), Policy networks as collective action, en: Policy Studies Jour-
nal, Vol. :, N ,, pgs. ,c:,:c.
8
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
oaui, Robert (:,o;), Pluralist democracy in the United States, Ed. Harper & Row.
oi iiox, Peter (:,,,), Te stages approach to the Policy Process: What has it done?
Where is it going?, en: Sabatier, Paul [comp.], Teories of the Policy Process, Ed.
Westview Press, usa.
iasrox, David (:,o,), A framework for Political Analysis, Ed. University de Chicago
Press, usa.
icii, Robert y Justin Marlowe (:cco), Hoerbert in transit: A dynamic stages model
of the urban policy process, en: Review of Policy Research, Vol. :,, N :, pgs.
:,,:.
isriviz, Alejandro y Susana Esper (:cca), Las polticas pblicas cognitivas: El
enfoque de las coaliciones defensoras, Documento de trabajo del CIAP, Ao :, N :.
isriviz, Alejandro y Susana Esper (:ccb), El enfoque de las coaliciones defen-
soras en polticas pblicas, en: Revista IRo, del Instituto AFIP, Buenos Aires, pgs.
,:o,.
ioiiisrii, John (:,), Bounded rationality and the politics of muddling through,
en: Public Administration Review, enerofebrero de :,, pgs. :,:.
cu\ iiriis, B. (:,,:), Te policy process: an institutionalist perspective, en: Cana-
dian Public Administration, Vol. ,,, N :, pgs. :oc:c.
uicio, Hugh y Aaron Wildavsky (:,;), Te Private Government of Public Money,
Ed. University of California Press, ux.
;oux, Peter (:,,), Analysing Public Policy, Ed. Pinter, ux.
;oxis, Brian (:,,,), Bounded rationality, en: Annual Review of Political Science,
Vol. :, :,;,,:.
;oxis, Charles O. (:,;c), An introduction to the study of public policy, Ed. Duxbury
Press, usa.
xixcoox, John (:,), Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little,
Brown.
iasswiii, Harold D. (:,,,), Te decision process, en: Polsby, Nelson; Dentler,
Robert y Paul Smith [eds.], Politics and social life: An introduction to political
behavior, Ed. Houghton Mibblin Company, usa.
iixoniox, Charles E. (:,o,), Te science of muddling through en: Polsby, Nelson;
Dentler, Robert & Paul Smith [eds.], Politics and social life: An introduction to
political behavior, Ed. Houghton Miin Company, usa.
xaicu, James (:,;), Bounded rationality, ambiguity and the engineering of choice,
en: Te Bell Journal of Economics, , pgs. ,;oc.
xaxaxuia, Robert (:,;), Te textbook policy process and implementation research,
Policy Studies review, ;: :::,.
osriox, Elinor, (:,,,), Institutional Rational Choice. An Assessment of the Institu-
tional Analysis and Development Framework, en: Sabatier, Paul [ed.], Teories of
the Policy Process, Editorial Westview, Oxford.
9
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
osziax, Oscar y Guillermo ODonnell (:,:), Estado y polticas estatales en
Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, en: Revista Venezolana de
Desarrollo Administrativo, N :, Caracas.
iai, Leslie A. (:,,;), Beyond Policy Analysis; Public Issue Management in Turbulent
Times, International Tomson Publishing, Canada.
iaii\, Geraint (:,o,), Political lites, mimeo.
sanariii, Paul & Hank C. Jenkins Smith (:,,,), Policy change and learning: An
advocacy coalition approach, Westview Press, Oxford.
sanariii, Paul & Hank C. Jenkins Smith (:,,,) Te Advocacy Coalition Frame-
work: An assessment, En Sabatier, Paul [ed.], Teories of the policy process, Editorial
Westview, Oxford.
sairiix, Harald (:cc,), Facts and myths about research on public policy implementa-
tion: Outoffashion, allegedly dead, but still very much alive and relevant, en: Te
Policy Studies Journal, Vol. ,,, N ,, pgs. ,,,,:.
riuxax, David (:,,:), Te governmental process: Political interest and public opinion,
Ed Knopf, usa.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
9
1
LUCAS GARCA AROZ
Abogado (UBA). Mediador. Docente universitario y
autor de artculos en la materia. Investigador,
Instituto AFIP
*Las conclusiones vertidas en el presente trabajo responden exclusivamente a la opinin del autor y/o de los entre-
vistados.
Un estudio emprico acerca de
la conflictividad tributaria*
El presente trabajo intenta explorar, a partir de las
opiniones de operadores clave del sistema tributario,
qu impacto tendra la introduccin de mecanismos
alternativos de solucin de controversias, en el
contexto analizado. La evidencia recogida indica
que los mecanismos alternativos constituyen una
herramienta til para la administracin de ciertas
situaciones de conflictividad tributaria caracterizadas
principalmente por un estado de incertidumbre,
ya sea en cuanto a la determinacin de los
hechos o en cuanto su calificacin jurdica.
9
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // El notable incremento
de los ndices de litigiosidad tributaria,
a la vez que constituye un sntoma de
debilitamiento de la seguridad jurdica
entendida como estndar de vigencia
efectiva y armnica de los principios y
valores que dan fundamento al sistema,
revela un grado de deterioro importante
en la relacin Fiscocontribuyente. La
cantidad de litigios aumenta progresiva-
mente en tanto que los procedimientos y
la cantidad de solucionadores sigue sien-
do la misma. Esta situacin eleva los cos-
tos de cumplimiento, distrae recursos de
la Administracin Tributaria y amenaza
con colapsar el sistema judicial.
El presente trabajo intenta explorar,
describir y explicar, a partir de las opi-
niones de operadores clave del sistema
tributario, qu impacto tendra la intro-
duccin de mecanismos alternativos de
solucin de controversias, en el contexto
sealado. Para ello, utilizamos el mtodo
de entrevistas sobre la base de un cuestio-
nario elaborado en torno a cuatro pilares,
que tienen como hilo conductor la situa-
cin de conicto en la relacin Fisco-
contribuyente. El primer pilar apunta a
la identicacin de factores recurrentes
de conictividad originados en las fun-
ciones de aplicacin del tributo, desde la
perspectiva de la seguridad jurdica. En
el segundo se plantea la introduccin de
mecanismos alternativos para la resolu-
cin de controversias y su efecto sobre la
relacin scocontribuyente. El tercero
indaga acerca de la compatibilidad de ta-
les mecanismos con el ordenamiento ju-
rdico en especial con los principios de
legalidad e igualdad y la cuestin de la
indisponibilidad del crdito scal. En
cuarto lugar, se analiza la relacin que
podra existir entre corrupcin y transac-
cin en materia scal.
En cuanto a la estructura del presente
informe, luego de unas breves considera-
ciones relativas al marco terico, se anali-
zan las respuestas brindadas por nuestros
informantes siguiendo el orden temtico
sealado en el prrafo anterior. A conti-
1. Por operadores clave entendemos a aquellos actores o referentes cuya informacin nos permitir comprender
en profundidad el funcionamiento real del sistema tributario, ms all de los aspectos meramente formales de ste.
Recurrimos a especialistas en materia Constitucional Tributaria, operadores del sistema judicial: magistrados de los
fueros Contencioso Administrativo Federal y Penal Tributario y Vocales del Tribunal Fiscal de la Nacin; profesionales,
consultores y asesores privados, especialistas en materia contencioso tributaria, referentes del Consejo de Ciencias
Econmicas de la Capital Federal y del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal, Funcionarios de AFIP, de
la Escuela de Mediacin del Ministerio de Justicia, entre otros.
El notable incremento de los ndices de litigiosidad tributaria, a la
vez que constituye un sntoma de debilitamiento de la seguridad
jurdica entendida como estndar de vigencia efectiva y armnica
de los principios y valores que dan fundamento al sistema,
revela un grado de deterioro importante en la relacin Fisco
contribuyente.
9
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
nuacin, se formulan conclusiones tra-
tando de reejar las ideas comunes que se
identican con ms fuerza, ponderando
las opiniones segn criterios cualitativos.
Por ltimo, se vuelcan algunas conside-
raciones a modo de sntesis y se proponen
los temas que aparecen como objeto de
estudio de ulteriores investigaciones.
Como adelanto, puede armarse que
la discrecionalidad administrativa apare-
ce ntidamente como eje de las cuestiones
analizadas. En tal sentido, la actuacin
discrecional se vincula fuertemente con
el origen de los conictos que podran
abordarse a travs de mtodos alternati-
vos. Por otra parte, las facultades discre-
cionales son un requisito necesario para
posibilitar la implementacin de acuer-
dos entre la Administracin y los parti-
culares. A la vez, los lmites a la actua-
cin discrecional aparecen sealando el
alcance de los mtodos transaccionales,
es decir, hasta dnde se puede habilitar la
negociacin en materia scal; por ltimo,
la discrecionalidad ligada a transaccin
se vincula, en la opinin de nuestros en-
trevistados, con el peligro de corrupcin,
destacndose la necesidad de implemen-
tar recaudos y controles que aseguren que
los eventuales acuerdos respeten los lmi-
tes jados por la ley.
El marco terico // La actividad dis-
crecional de la Administracin deriva de
las potestades de aplicacin del grava-
men, ya que la necesaria abstraccin de
las normas va indisolublemente unida a
un determinado nivel de incertidumbre
que slo la Administracin en el proceso
aplicativo de la ley puede hacer desapa-
recer, de donde resulta indispensable un
margen de apreciacin, teido a veces por
criterios de oportunidad (Garca Novoa,
:cc:).
El margen de incertidumbre que ge-
nera el proceso aplicativo de la norma
tributaria, es campo frtil para la gene-
racin de conictos. Adems, la relacin
scocontribuyente est signada por una
permanente tensin congurada por la
funcin eminentemente recaudadora del
Fisco y por el natural inters del contri-
buyente por escapar del tributo. En este
contexto, el lmite que separa lo discre-
cional de lo arbitrario, muchas veces es
percibido de manera opuesta por las par-
tes involucradas. Esta dismil percepcin
establece las posiciones sobre las que se
plantea la situacin de conicto.
La resolucin de los conictos es una
de las exigencias del orden jurdico ob-
jetivo y una de las justicaciones del Es-
tado moderno. La existencia del Estado
expresa la seguridad de una autoridad
capaz de componer eventuales conictos,
a travs de un sistema sancionador y de
imponer heternomamente, por medio
de una instancia supraindividual, de-
terminadas formas de comportamiento
(Cass, :cc,).
Como explica Garca Novoa (:cc:),
los mtodos transaccionales o convencio-
nales se presentan como una alternativa a
la resolucin unilateral del conicto. El
punto de coincidencia de estos mecanis-
mos es la existencia de una incertidum-
bre o de un litigio y la intencin de las
partes de eliminar esa situacin de incer-
tidumbre. En la convencin, se suplanta
el acto administrativo unilateral por el
convenio sobre cuestiones de hecho o la
adhesin del contribuyente. La transac-
9
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cin, adems, incluye la realizacin de
concesiones recprocas para alcanzar di-
cha nalidad.
La principal argumentacin para re-
chazar las frmulas convencionales o
transaccionales aplicadas a las cuestiones
tributarias, ha sido el llamado principio
de indisponibilidad del tributo y de la
obligacin tributaria. As, se ha dicho
que el impuesto es por naturaleza indis-
ponible y no puede ser objeto de un con-
trato, en gnero, o de una transaccin en
especie. Las soluciones convencionales
afectaran a la indisponibilidad, en tanto
sta deriva de la reserva de ley y del prin-
cipio de legalidad y es una consecuencia
directa del principio de tipicidad y de las
motivaciones de seguridad jurdica que
lo inspiran.
Entre las distintas manifestaciones de
la tipicidad algunos autores se reeren al
principio de determinabilidad que im-
pondra que los elementos integrantes del
tipo tributario sean de tal modo precisos
y determinados en su formulacin legal
que el rgano de aplicacin del derecho
no pueda introducir criterios subjetivos
en su aplicacin concreta (Xavier, A.,
:cc:).
En esta esencia de la normatividad
tributaria radica la explicacin de la regla
de la indisponibilidad. Se trata de una
exigencia de la reserva de ley y del prin-
cipio de legalidad, para conjurar la inse-
guridad que producira la existencia de
un cierto grado de libertad en la Admi-
nistracin para determinar el contenido
de las concretas obligaciones tributarias
de los particulares. Lo que viene a sig-
nicar que la Administracin no podr
exigir o dejar de exigir o modicar algn
elemento esencial de la obligacin tribu-
taria a partir de un pacto soslayando el
contenido de la ley. Ello por la propia
lgica de la obligacin tributaria, como
obligacin legal que nace exclusivamente
de la ley, en los trminos en que la ley lo
determine y respecto de la cual la Admi-
nistracin no tiene otra funcin que la
de ejecutarla.
Sin embargo, ni siquiera el ms es-
crupuloso respeto a las exigencias de la
tipicidad tributaria impide la indeter-
minacin de los conceptos utilizados
por las normas tributarias, inherente al
proceso de abstraccin que toda labor
legislativa abarca.
Adems, la propia tipicacin no ex-
cluye la incertidumbre porque el tipo le-
gal supone un proceso de abstraccin de
las diferencias individuales, lo que tiende
indefectiblemente a la generalizacin y,
por tanto, a la simplicacin. El mismo
proceso simplicador de la ley impone,
por razones de practicabilidad, no incluir
en la norma tributaria la reduccin de
Frente a estas potenciales situaciones de incertidumbre se
pueden admitir, precisamente en aras de la seguridad jurdica,
las soluciones convencionales a travs de acuerdos de la
Administracin con los afectados por las obligaciones que las
normas tributarias imponen.
9
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
un hecho individual completo a sus cir-
cunstancias relevantes, sino trabajar con
arquetipos respecto a los cuales la inde-
terminacin es todava mucho mayor.
Por su parte, los hechos tipicados
por las leyes scales, que son relativa-
mente ignorados por la administracin
antes de comenzar su proceso aplicativo,
dan lugar a interpretaciones divergentes
de las normas en que tales hechos pueden
ser subsumidos.
Frente a estas potenciales situaciones
de incertidumbre se pueden admitir,
precisamente en aras de la seguridad
jurdica, las soluciones convencionales a
travs de acuerdos de la Administracin
con los afectados por las obligaciones que
las normas tributarias imponen (Garca
Novoa, :cc:).
Seguridad jurdica y administra-
cin tributaria // Como punto de par-
tida tratamos de establecer cuales seran
los factores recurrentes de conictividad
originados en el mbito de actuacin de
la Administracin Tributaria. Para ello
formulamos a nuestros entrevistados las
siguientes preguntas:
Cul es su percepcin respecto de los
estndares de seguridad jurdica que se de-
rivan de la actuacin de la Administracin
Tributaria? Podra denirla en una escala
de valoracin de uno a diez? Cules son,
en su opinin, los factores derivados de la
actuacin de la Administracin Tributaria
que debilitan la percepcin de seguridad ju-
rdica en el ciudadano?
Encuestado ::
Calicara la actuacin de la Admi-
nistracin Tributaria con seis puntos. La
ampliacin exorbitante de la discrecio-
nalidad afecta la seguridad jurdica. Por
ejemplo, en el artculo ; del Decreto
o:/,; en el inciso :: se incluye la posi-
bilidad de la aiii de dictar resoluciones
en materia de scalizacin cuando en
realidad esa es una materia muy delicada
[vase art. ,, de la ley ::.o,] donde rige
la reserva de ley. En sus orgenes este ar-
tculo haca referencia a toda otra medida
para facilitar la recaudacin pero alguno
que no entenda nada se le ocurri poner
scalizacin.
Encuestado ::
el Estado es un acreedor que no
puede esperar y quiere pasar por enci-
ma de la cabeza de cualquiera con tal de
cobrar, mientras que el contribuyente es
un potencial elusor que, si puede, elude
el impuesto porque est en la naturaleza
humana y quiere pagar lo menos posible.
Entonces, el Estado quiere cobrar lo ms
posible y el contribuyente quiere pagar lo
menos posible [] El Estado a veces en la
necesidad de recaudar echa mano y echa
mal. Y aqu se confunde lo discrecional
con lo arbitrario. Y el contribuyente mu-
chas veces en su desesperacin por escapar
del impuesto no tiene en cuenta la segu-
ridad jurdica del Estado, que tambin
hace mrito de tener seguridad jurdica.
Ese supremo principio de la seguridad
jurdica juega para ambos trminos de la
relacin.
9
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado ,:
En los actos de alcance individual, las
interpretaciones estn siempre signadas
por el criterio pro sco[] El objeto es
que se cumpla la ley y no que se recaude
ms. Las interpretaciones puramente s-
calistas en el fondo lo que consiguen es
que se recaude menos. La mirada corta
termina teniendo un costo estratgico
grande para el sco y adems contribuye a
la percepcin de inseguridad
Encuestado :
Para m la expresin seguridad jur-
dica no tiene un contenido concreto que
establezca un rgimen jurdico determi-
nado. Siempre que se hace invocacin de
la seguridad jurdica se lo hace desde la
perspectiva de un contribuyente que quie-
re solicitar que no se le reclame una mayor
cantidad de tributo o que haya una deli-
mitacin temporal en la aplicacin de la
ley irretroactividad, prescripcin, etc.
Encuestado ,:
Para m se debera hablar en trminos
de complejidad tributaria [] el sistema
tributario, de por s es complejo porque
toca temas complejos [] La simplica-
cin normativa, si bien simplica como lo
dice el trmino, quita equidad al sistema.
[] Al ser complejo el sistema tributario
en la relacin sco contribuyente se ge-
neran controversias, porque un sistema
complejo es susceptible de tener distintas
interpretaciones, mxime en un sistema
que recibe modicaciones, que no est
cristalizado.
La informante o seala como factores
de inseguridad:
proliferacin y complejidad de
trmites, y la disparidad de criterios den-
tro del propio Organismo.
Encuestado ;:
yo creo que la seguridad jurdica
requiere que las cargas sean previsibles.
Que sean previsibles signica que no re-
sulten de la discrecionalidad determina-
tiva. La Administracin tiene en ltima
instancia una serie de mecanismos alter-
nativos para la determinacin de ocio,
pero no tiene que adoptar aqul que ge-
nere el mayor rendimiento scal sino el
que mejor se adecue a la capacidad eco-
nmica gravada. O sea tiene que aproxi-
marse a la idea de capacidad contributiva.
El inters scal no puede ser un inters
meramente recaudatorio. Sino el percibir
los tributos en su justa dimensin o me-
dida. Me parece que esto es clave [] Yo
veo que justamente en la Administracin
est prohibido pensar en un sentido que
minore la obligacin scal [] el funcio-
nario que adopta una actitud scalista
se pone a salvo de cualquier sospecha de
connivencia.
Encuestado :
En el terreno de la determinacin de
ocio, la interpretacin interesada de los
hechos y de las normas, signadas por el
afn recaudatorio. [] Excesiva delega-
cin y discrecionalidad en el campo de las
funciones de interpretacin y reglamenta-
cin.
9
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado ,:
La aiii crea normas constantemente
y las cambia constantemente.
Encuestado :c:
Entiendo por seguridad jurdica el
principio constitucional que se dene por
tal, ausencia de arbitrariedad; estar a lo
decidido en casos similares; no ir contra
los actos propios, proteccin de la con-
anza legtima [] Mi percepcin es que
la Administracin Tributaria federal y
local de Argentina no tiene demasiado
apego a tal principio.
Encuestado :::
Yendo concretamente a la pregunta,
creo que es creciente la dicultad de un
contribuyente promedio para saber cul
es su obligacin tributaria. Esto obliga a
contratar especialistas, contadores y abo-
gados, lo que aumenta el costo neto de
cumplir.
Conclusiones parciales de este
punto // La mayora de los entrevis-
tados considera bajos los estndares de
seguridad jurdica que se derivan de la
actuacin de la Administracin Tributa-
ria. En una escala de uno a diez, la mejor
calicacin fue de seis (informante :), y
la menor la ubica por debajo de (infor-
mante :c).
En cuanto a los factores que debilitan
la percepcin de seguridad jurdica, las
ideas comunes que se identicaron con
ms fuerza son:
Discrecionalidad/Arbitrariedad.
Fiscalismo o afn recaudatorio.
Exceso de reglamentario y/o comple-
jidad del sistema.
Mecanismos alternativos y con-
flictos tributarios // Continuando
con el esquema trazado, preguntamos a
nuestros entrevistados Qu efectos ten-
dra sobre la relacin scocontribuyente
la eventual introduccin de mecanismos
alternativos para la solucin de contro-
versias? Nuestros entrevistados respon-
dieron:
los mecanismos alternativos de solucin de controversias
en materia fiscal fortaleceran el principio de seguridad jurdica
mejorando la relacin entre la Administracin Tributaria y el
contribuyente. La seguridad jurdica no debe entenderse como un
dogma abstracto, sino como el ordenamiento jurdico tendiendo
a lo justo y no al cumplimiento meramente ritual de la norma. La
mediacin fortalece la seguridad jurdica porque permite corregir
errores mutuos de apreciacin y son las partes las que logran
el acuerdo
9
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado ::
La transaccin en juicio ya existe en
el Cdigo Aduanero, creo que en materia
tributaria se podra avanzar un poco ms.
Deben arbitrarse lmites claros pero que
no imposibiliten los acuerdos.
Encuestado ::
Pienso que los mecanismos alter-
nativos de solucin de controversias en
materia scal fortaleceran el principio de
seguridad jurdica mejorando la relacin
entre la Administracin Tributaria y el
contribuyente. La seguridad jurdica no
debe entenderse como un dogma abstrac-
to, sino como el ordenamiento jurdico
tendiendo a lo justo y no al cumplimiento
meramente ritual de la norma. La media-
cin fortalece la seguridad jurdica por-
que permite corregir errores mutuos de
apreciacin y son las partes las que logran
el acuerdo.
Encuestado ,:
[los mtodos alternativos] armonizan
en el plano normativo con el Prembu-
lo de nuestra Constitucin Nacional en
la realizacin del bien comn. La letra
escrita de la Constitucin Nacional res-
ponde a una expectativa social de que la
vigencia y aplicacin de las leyes sea justa
y equitativa.
Encuestado :
No veo que haya una ventaja para
el Estado ni una mejora de la seguridad
jurdica en estas alternativas. La solucin
debera buscarse mejorando los planteles
de la Justicia. Adems, los peligros son gi-
gantescos. [] No veo tampoco que haya
utilidad en la transaccin. Por un lado, el
interpretar en ltima instancia las normas
es competencia del Poder Judicial. Antes
de ello, segn la Constitucin, la atribu-
cin de recaudar es del Poder Ejecutivo.
Esa atribucin de recaudar tambin con-
lleva la de interpretar las normas. Respec-
to de la interpretacin de las normas no
hay transaccin posible. Los autores en
general dicen que es admisible cuando
se trata de una cuestin dicultosa en la
determinacin por el lado de problemas
probatorios. Ahora bien, me pregunto:
Por qu transar? El administrado tiene el
deber de declarar la verdad y de propor-
cionar todos los elementos que l tenga.
Y, la Administracin debe juzgar a partir
de esos elementos, o sea, no veo que haya
margen para transar en el sentido de deci-
dir si un hecho existe o no existe. [] El
problema est en vericar cmo se aplica
la ley. El decidir qu es lo que dice la ley,
es una facultad del Estado.
Encuestado ,:
Estoy de acuerdo con la bsqueda
de mecanismos alternativos de solucin
de controversias con miras a disminuir
el costo que signica toda controversia y
descomprimir al mismo tiempo el sistema
judicial que est colapsado. [] si vemos
lo que ocurre con la cs;x se completa el
panorama, pues recin ahora se estn re-
solviendo causas que ingresaron en el ao
:cc:. Lo que implica una dilacin en la
jacin de certeza que requieren las nor-
mas tributarias.
9
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado o:
Bien implementados estos mecanis-
mos mejoran la relacin Fiscocontribu-
yente. Habra que ser extremadamente
prudentes y cuidadosos dada la materia.
Es posible que la primera reaccin del ciu-
dadano ante estos mecanismos sea temor y
desconanza, sin embargo, con el tiempo
generan una nueva forma de relacionarse
y un trato ms equitativo entre la Admi-
nistracin Tributaria y contribuyente.
[] es imprescindible para su implemen-
tacin contar con personas altamente ca-
pacitadas en resolucin de conictos. En
lo cultural el problema que se plantea es
mucho mayor, pues se trata de un cambio
de paradigma, entendido como una cons-
telacin de pensamiento, en palabras de
Tomas Kuhn. Este cambio de paradig-
ma es medular para el funcionamiento de
estas tcnicas. No se trata slo de instru-
mentar un determinado procedimiento
sino de llevarlo a la prctica. Ahora bien,
los mediadores, negociadores, facilitado-
res, etc., que creen en estas tcnicas, que
trabajan y se capacitan, generalmente ge-
neran un efecto contagio dentro de la ins-
titucin, lo que es altamente positivo. []
Estos mecanismos disminuyen la litigiosi-
dad, porque el facilitador funciona como
agente de la realidad con un importante
efecto persuasivo. Adems, contribuyen a
eliminar malas praxis de los asesores, pues
permiten al contribuyente tomar contacto
directo con el conicto tomar una deci-
sin con la informacin brindada por el
propio Organismo scal.
Encuestado ;:
Yo podra admitir el tema de la tran-
saccin tributaria, eventualmente y ha-
ciendo una concesin, en los trminos en
que est concebido en el Modelo de Cdi-
go Tributario para Amrica Latina, en el
cual adems de estar contemplado entre
los medios de extincin de la obligacin
tributaria se encuentra desarrollado en la
Determinacin Tributaria, en donde se
puede consensuar en materia de hechos
pero no es negociable ni disponible el de-
recho. Es decir, en funcin de hechos des-
conocidos, es tan arbitraria o caprichosa
la estimacin del deudor como la esti-
macin del acreedor [] Con excepcin
de los supuestos sealados cuestiones
de hecho en la determinacin tributaria,
procesos concursales, acuerdos previos
sobre precios de transferencia sigo pen-
sando que el consenso tributario va a ser el
consenso querido por los grandes contri-
buyentes y las grandes corporaciones []
La introduccin de estos mecanismos,
en denitiva favorecedores de algunos
contribuyentes, conduce desde el punto
de vista de la faz aplicativa a una fuerte
distorsin del sistema y a mayores inequi-
dades tributarias.
Encuestado :
Si la negociacin y la bsqueda de
consenso, no compromete el crdito p-
blico no veo objeciones, porque en de-
nitiva lo que se perseguira es mejorar la
calidad de servicio de la administracin.
1
0
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado ,:
an cuando el acuerdo no sea po-
sible, la relacin se ve modicada o, mejor
dicho, enriquecida. Cambia la forma de
posicionarse de las partes ante el conicto
y de entender la posicin del otro.
Encuestado :c:
Hay mecanismos que, controlada-
mente, pueden fortalecer el principio de
seguridad jurdica. [] me estoy re-
riendo concretamente a la posibilidad de
negociar en la denominada prevista;
cuando lo que se discuta sean aspectos
de difcil prueba; o donde no merezca la
pena, ni para uno ni para el otro, seguir
adelante con una discusin estril, y pue-
da buscarse un punto medio. Aclaro que
la negociacin no involucra aspectos de
corrupcin, de los llamados negociados,
sino la posibilidad tasada de hacer acuer-
dos que, en la prctica, se hacen pero que
necesitaran de un buen marco legal.
Encuestado :::
[Se reere en forma especca a los
acuerdos previos sobre precios de transfe-
rencia (aias)] Creo que en el rea de los
aias bsicamente estamos en el sector de
transacciones vinculadas a inversiones di-
rectas extranjeras [] En sntesis, lo que
podra negociarse es recaudacin scal
en el corto plazo a cambio de creacin de
puestos de trabajo en el corto plazo, con
la expectativa de que esto genere un cr-
culo virtuoso de nuevas inversiones de la
misma compaa o de otras. Ahora bien,
creo que no existe hasta ahora evidencia
emprica de si esto ocurre en el mundo
real. Ello explicara por qu Chile recien-
temente decidi no negociar nuevos con-
venios para evitar la doble imposicin in-
ternacional hasta tanto pueda probarse si
estos elementos se dan o no en la prctica.
Creo que la experiencia chilena se puede
aprovechar.
Conclusiones parciales
Buena parte de los encuestados con-
sideran que los mecanismos alternati-
vos fortaleceran el principio de segu-
ridad jurdica.
Otro grupo, admite la posibilidad de
la implementacin de estos mtodos
con relacin a aspectos especcos de
la conictividad tributaria, con cier-
tos reparos y lmites.
En contra, se sostiene que los meca-
nismos alternativos carecen de utili-
dad y generan riesgo de corrupcin.
La cuestin de la indisponibili-
dad del crdito fiscal // En este eje,
se busca analizar cmo se relacionara la
implementacin de mecanismos alterna-
tivos de resolucin de controversias con
los principios de legalidad, indisponibi-
lidad del crdito scal e igualdad de las
cargas pblicas.
Encuestado ::
La transaccin en materia scal po-
dra colisionar con los principios de lega-
lidad e igualdad. Deben arbitrarse lmi-
tes claros pero que no imposibiliten los
acuerdos.
1
0
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Encuestado ::
Pienso que los principios de nuestro
ordenamiento van a tomar plena vigencia
dentro del mbito republicano con estas
formas alternativas de resolucin de con-
ictos. [] Lejos de colisionar, los prin-
cipios del Derecho Tributario vigentes en
nuestro ordenamiento se veran fortaleci-
dos porque existira la posibilidad de con-
crecin de algunos de ellos en los casos en
que, ante la imposibilidad de determinar
con certeza la existencia o magnitud de
la obligacin tributaria, funcionan como
elementos meramente tericos [...] Yo creo
que el verdadero crdito tributario, es de-
cir, por donde pasa el el de la medida, no
se negocia. El tema es encontrar en dn-
de est ese punto justo. Es como Miguel
ngel con la pieza de mrmol. La pieza
de mrmol es informe, pero el Moiss est
adentro, la cuestin es buscar la perfec-
cin, la forma, la armona, para llegar a l
[] con la mediacin podemos llegar a la
plenitud del crdito scal. [] Porque no
podemos suponer que el Estado, que tie-
ne que ser gerente del bien comn, pueda
pretender ms de lo que es justo.
Encuestado ,:
Si algn da se atribuyese al Fisco la
posibilidad de renunciar discrecionalmen-
te al crdito scal por razones de inters
general por ejemplo, por resultar mayor
el costo del reclamo que el crdito pre-
tendido, deberan establecerse criterios
generales, siempre aplicables a casos an-
logos, sucientemente difundidos, para
evitar la confeccin de trajes a medida.
Por otra parte hay casos en que interpretar
literalmente la prohibicin de renunciar al
crdito scal atenta contra la recaudacin
misma y el bien comn. Por caso, no hay
duda alguna en que perseguir un cuantio-
so crdito scal en una quiebra en la que
no hay bienes lo nico que traera apareja-
do seran perjuicios en las cuentas recau-
dadoras, en razn de las costas.
Encuestado :
La indisponibilidad del crdito tri-
butario no existe en la Constitucin. Lo
que existe es el principio de legalidad y los
otros lmites que rigen al poder tributario.
Fundamentalmente. la indisponibilidad
del crdito tributario es un precipitado del
principio de legalidad. Ahora bien, si la ley
tambin prev un sistema de transaccin,
no habra una afectacin del principio de
legalidad precisamente por estar previsto
en la ley. La afectacin sera en tal caso
al principio de igualdad que impone la
Constitucin.
Encuestado ,:
El crdito scal, cuando no es cierto,
o cuando hay incertidumbre, o respecto
del cual hay un conicto o litigio, toda-
va no existe como tal porque an no ha
sido reconocido judicialmente. Por lo
tanto, no hay disposicin del crdito s-
cal porque yo no puedo disponer de algo
que no tengo.
Encuestado o:
La colisin ms importante puede
darse en el plano cultural en donde es po-
sible prever una fuerte resistencia dentro
1
0
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
de la Administracin Tributaria como as
tambin de parte de los asesores privados
que estn ms acostumbrados a desenvol-
verse dentro de la lgica de la confronta-
cin. [...] Esto est emparentado con las
ideas de educacin tributaria que se tra-
baja en las escuelas desde temprana edad.
Sera como reeducar al ciudadano, lo que
involucra necesariamente una cuestin de
valores [...] estos mecanismos no alteran la
materia tributaria, ni por ende las faculta-
des de la administracin para determinar
el tributo, esto es en denitiva lo que pre-
serva el crdito scal.
Encuestado ;:
Fuera de las situaciones particulares y
singulares que ya mencion, yo veo que el
principio de reserva de ley, el de indispo-
nibilidad del crdito scal, el de igualdad
en trminos de igualdad en iguales cir-
cunstancias de capacidad contributiva,
obstan a la transaccin tributaria.
Encuestado :
Si la negociacin implicara alterar los
presupuestos de derecho de la obligacin
tributaria ciertamente se producira esa
colisin. Con el principio de legalidad
porque el impuesto debido es el que es-
tablece la ley, y no otro, ni uno parecido.
Con el principio de igualdad por cuanto
la ley debe ser pareja para todos en igual-
dad de circunstancias. La seguridad ju-
rdica no se concibe sin la vigencia plena
del principio de legalidad de manera que
si ste se viese afectado el valor seguridad
se vera perjudicado evidentemente.
Encuestado ,:
La negociacin no implica disponer
del crdito scal porque an no est de-
terminado. Se negocia sobre expectativas,
presunciones o posiciones de las partes,
debajo de las cuales es posible detectar el
verdadero inters. [] creo que hay mu-
chas cuestiones que pueden resolverse en
forma consensuada y que no implican dis-
poner del orden pblico. Esto se da prin-
cipalmente en cuestiones de hecho. Ahora
se est trabajando mucho en mediacin
penal y est dando resultados en casos de
delitos de menor cuanta.
Encuestado :c:
Salvo lo dicho en el prrafo anterior
creo que colisionara con la indisponibili-
dad del crdito scal que deviene del prin-
cipio de reserva de ley, del principio de le-
galidad que obliga a la Administracin a
actuar conforme a la ley y del principio
de igualdad. Por lo dicho difcilmente le
veo relacin.
En las opiniones del encuestado :: en-
contramos la siguiente evaluacin, refe-
ridas especcamente a los acuerdos pre-
vios sobre precios de transferencia (aias):
Hay muchas preguntas importantes
dentro de esta pregunta. Un argumen-
to de autoridad ad hominem que podra
usar es que aquellos pases que tienen un
modelo constitucional como el nuestro,
los Estados Unidos y Japn, por ejem-
plo, implementan aias no obstante la
existencia de eventuales problemas cons-
titucionales. Estos pases evidentemente
1
0
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
han encontrado una vlvula de escape
para hacer consistentes sus regmenes de
aias con sus modelos constitucionales
[] Respecto del principio de legalidad,
ac hay otro problema puesto que fun-
cionarios pblicos del Poder Ejecutivo
estaran determinado la magnitud de la
carga tributaria de cierto contribuyente.
Aqu creo que la vlvula de escape posi-
ble est fundada por el art. ;o de nuestra
Constitucin Nacional, a la luz de lo que
dijo el miembro informante de la con-
vencin Constituyente de :,,, Garca
Lema, en donde remite expresamente a
la jurisprudencia de la Corte Suprema de
los Estados Unidos en materia de la no
delegation doctrine, doctrina de la no dele-
gacin, y aqu creo que nuestro Congreso
podra, cumpliendo los requisitos de tal
doctrina, minimizar problemas de viola-
cin al principio de legalidad en materia
tributaria en su aplicacin a los aias.
Conclusiones parciales sobre
este punto // Si se consideran estos
mecanismos con el alcance amplio que
pueden tener en materia de derecho pri-
vado, la colicin es clara con los princi-
pios tributarios de legalidad e igualdad.
Las opiniones ponen de maniesto, desde
diversas posturas, la existencia de lmites
insoslayables en cuanto a los mecanismos
que se adopten, principalmente respecto
de su alcance y mbito de aplicacin,
como as tambin, la necesidad de esta-
blecer recaudos y controles apropiados
para evitar resultados que perjudiquen el
crdito scal, conductas oportunistas o
prcticas de corrupcin.
Transaccin, discrecionalidad y
percepcin de corrupcin // Des-
de la perspectiva de los derechos y garan-
tas del contribuyente, se arma que las
facultades discrecionales en cabeza de la
Administracin Tributaria debilitan el
principio de seguridad jurdica y favore-
cen la posibilidad de comisin de prcti-
cas corruptas. En tal sentido, analizando
la relacin de estas cuestiones con la in-
troduccin de mecanismos transacciona-
les, formulamos a nuestros entrevistados
las siguientes preguntas:
Los mecanismos alternativos de so-
lucin de controversias en materia scal,
requeriran para su implementacin dotar
a la Administracin de mayores facultades
discrecionales? Qu relacin existira entre
seguridad jurdica, transaccin y percep-
cin de corrupcin?
En general, nuestros entrevistados concuerdan en que los
mecanismos alternativos resultan compatibles con los principios
constitucionales que ordenan nuestro sistema tributario.
No obstante, la mayora advierte que de no respetarse ciertos
lmites, colisionaran con los principios de legalidad e igualdad.
1
0
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
El encuestado : opin:
Creo que deben darse mayores facul-
tades a la Administracin, aunque segura-
mente para el comn de los argentinos se
pensara que la transaccin scal se presta
al arreglo.
El encuestado : dijo:
Ac est, tal vez una de las objeciones
que ms se plantean, pero yo digo, cuan-
do de pronto una norma tributaria auto-
riza a no vericar en las quiebras ms de
cierta suma tambin all se est facultan-
do a determinado funcionario a disponer
del crdito scal con un cierto margen de
discrecionalidad. Entonces yo pienso que
en un acuerdo habr instancias dentro del
sco, as como hay instancias tambin en
las empresas, de manera que si el conicto
supera ese nivel es preciso que intervenga
un negociador con mayor capacidad de
decisin. [] La publicidad de los actos
evita la corrupcin. [] Creo tambin
que ac tenemos una alta percepcin de
corrupcin porque somos tal vez dema-
siado permisivos. Demasiado prejuiciosos
por un lado pero demasiado permisivos
por otro lado. Prejuiciosos frente al esce-
nario y permisivos tras bambalinas
Respecto de estas cuestiones el en-
cuestado , manifest:
Por ahora el nico criterio que podra
servir como parmetro para el reconoci-
miento de mayores facultades discrecio-
nales es el de la relacin costo benecio,
objetivamente comprobable y la del riesgo
asumido de la imposicin de costas. Estos
extremos deberan ser objeto de control
por parte de una unidad funcional per-
fectamente identicada. El anlisis debe
ser efectuado ex ante y ex post".
Informante :
la necesidad de legitimar que haya
un acuerdo con algn particular abre la
va a la corrupcin porque es una mane-
ra de legitimar la posibilidad de disfrazar
lo incorrecto bajo una apariencia de le-
galidad. Son situaciones que hoy en da
pueden hacerse igual, pero los que inter-
vienen tienen que tratar de acomodar las
cosas mejor [] Otro tema es, si se admi-
tiera la transaccin debera instrumentar-
se un mecanismo de tal manera que ten-
gan que participar demasiadas personas
como para tratar de disminuir los riesgos
de corrupcin. Es decir, debera evitarse
que un funcionario de menor jerarqua
pueda disponer y darle estabilidad a un
derecho del contribuyente adquirido va
transaccin [] Si las soluciones pudie-
ran ser ms dispersas y ms oscuras habra
mayor margen para que los que cuentan
con mayor posibilidad de presin o de
cooptacin de funcionarios puedan con-
seguir favores. Margen que es menor si
la misma solucin que se aplica para un
caso, se tuviera que aplicar a los dems ca-
sos en un marco de publicidad.
Informante ,:
No veo que haya colisin alguna si
se instrumenta un procedimiento trans-
parente, con un cuerpo que tome la deci-
sin formado por varios instancias dentro
de la Administracin o externas como
1
0
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
la Procuracin del Tesoro o la acx. Los
acuerdos a los que se arribe deben ser p-
blicos y aplicarse erga omnes, podra ser a
travs de una Resolucin General [] La
cuestin de la discrecionalidad es un tema
complejo que debe ser sopesado. El fun-
cionario, el inspector y tambin los jefes
de Divisin Revisin y Recursos, tienen
a su alcance dictmenes, Instrucciones
Generales, es decir una serie de pautas
que le van indicando su accionar. Ade-
ms deben hacer consultas permanentes
a sus jefes de regional quienes a su vez las
elevan a la Subdireccin General del rea
operativa pertinente. Hay dictmenes de
las Direcciones de Asesora Legal o Tc-
nica que denen determinados criterios.
Con esto quiero decir que la discrecio-
nalidad y la sana crtica en la prctica se
ven muy limitadas porque el funcionario
est constreido a actuar de acuerdo con
estos parmetros. [] Los que pueden
estar en contra de estos sistemas diran
que es mejor que los conictos tributa-
rios sean resueltos por los jueces, porque
si los resuelven los funcionarios del Poder
Ejecutivo esto podra dar cauce a actos de
corrupcin, lo que por otra parte es previ-
sible en la opinin del ciudadano comn.
La Administracin siempre tuvo el mismo
conicto. Por ejemplo, con los jefes de Re-
visin y Recursos ocurre que si se los deja
actuar con discrecionalidad se teme que
ello pueda dar lugar a actos de corrupcin.
Si, por el contrario, se reglamenta todo su
proceder, se cometen injusticias porque se
acta en base a normas generales que no
contemplan debidamente las situaciones
particulares. Y muchas veces ocurre que
se es muy scalista por el temor de ser sos-
pechado de actos de corrupcin.
Seguimos con las opiniones del en-
cuestado o:
La decisin de acordar no debera
estar en manos del negociador que acte
por el Fisco, sino que debera depender de
una instancia superior dentro de la aiii
de jerarqua acorde con la naturaleza e
importancia de la cuestin que se trate.
Si hablamos de negociacin, creo que
traera dudas al ciudadano aumentando
la percepcin de corrupcin. Si se habla
de facilitacin, al contrario, pues no hay
riesgos contingentes al no estar en juego
el crdito scal.
El encuestado ; opin:
No se puede hacer una resolucin
de controversias que sea a la medida para
cada contribuyente. Si se hace una dife-
rencia para tratara mejor a los de menor
capacidad contributiva, bien. Pero el tema
es que, en denitiva, quienes aspiran a es-
tos mecanismos son los que saben que van
a salir mejor parados porque tienen mayor
poder.
El informante :c nos dice:
Obviamente, la percepcin de co-
rrupcin en materia scal no es ajena a la
percepcin de corrupcin en materia ad-
ministrativa en nuestra Administracin
pblica contrataciones, concesiones, li-
citaciones, adjudicaciones directas, etc..
Si la negociacin se hace a la luz del sol,
y de acuerdo con criterios pblicos, es-
tndares y dems, podra ser alejada de la
percepcin de corrupcin.
1
0
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Conclusiones parciales sobre
este punto // La ampliacin de discre-
cionalidad puede llevar a mejores resul-
tados en trminos de equidad pero au-
menta los riesgos de corrupcin. Si bien
la mayora de los entrevistados considera
que los mecanismos alternativos generan
el peligro de excesos en el empleo de fa-
cultades discrecionales, se reeja fuerte-
mente la idea de que no alteraran sustan-
cialmente los problemas de corrupcin si
se adoptan sistemas transparentes.
Conclusiones // Seguridad ju-
rdica y discrecionalidad // Con
respecto a los factores de litigiosidad, se
diferencia claramente la opinin de los
entrevistados segn se desempeen en
la administracin pblica o en el sector
privado. Estos ltimos indican como
principales causas de afectacin de la
seguridad jurdica el scalismo y el afn
recaudatorio. Estiman que las interpreta-
ciones de la Administracin Tributaria
estn sesgadas por el criterio pro sco y
que la discrecionalidad funciona, en la
prctica, en un solo sentido. Es decir, el
que genera mayor recaudacin. De esta
manera, se resiente el requisito de razo-
nabilidad al que debe sujetarse la actua-
cin discrecional porque la decisin se
encuentra condicionada por un criterio
preestablecido, el in dubio pro sco.
En oposicin a ello, los entrevistados
que se desempean en la funcin pblica
arman que la invocacin de la seguri-
dad jurdica por parte del contribuyente,
en la mayora de los casos, slo expresa su
inters en que no se le reclame una mayor
carga tributaria o en restringir el alcance
de la ley, ampliando el mbito de reserva.
Se expresa tambin que si no se contem-
plara adecuadamente el inters scal en
la aplicacin del tributo, la decisin afec-
tara tanto las funciones de scalizacin
y recaudacin, como el principio de le-
galidad en materia tributaria, que obliga
a recaudar ntegramente lo que es debi-
do. En esta postura aparece con fuerza la
defensa de principios y valores:
En la recaudacin de la renta pblica
est en juego la posibilidad de que el Estado
se haga presente en cuestiones importantes
como la salud, la educacin, la justicia,
etc. Existe un inters scal insoslayable en
la percepcin de las rentas pblicas porque
sin rentas pblicas y sin la formacin de un
Tesoro no hay Estado. (inf. ;)
Por otra parte, algunos de nuestros
entrevistados coinciden en que otro de
los factores que inclinan la decisin ha-
cia el criterio pro sco, sera la sospecha
de connivencia o corrupcin que puede
recaer sobre el funcionario al asumir una
interpretacin que minore el crdito s-
cal. En el mismo sentido, actuara como
factor que incrementa la cantidad de li-
tigios, la posibilidad que brinda el siste-
ma para derivar el problema de la toma
de decisin al poder judicial. Esto se da
cuando se arriba a la decisin administra-
tiva sin agotar todas las posibilidades de
resolver la cuestin en forma tal de evitar
el litigio. Se dara aqu una decisin que
slo resuelve el conicto en apariencia
derivando el problema a la justicia.
El ndice de litigios reeja un grado de
deterioro importante de la relacin sco-
contribuyente, especialmente teniendo
en cuenta la duplicidad de procesos que
1
0
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
se produce con la radicacin de denuncias
penales relacionadas con determinacio-
nes de ocio apeladas. De acuerdo con la
opinin de uno de nuestros entrevistados
existira cierto temor de los funcionarios
para ejercer las facultades discrecionales
que conere el art. :, de la ley penal tri-
butaria (Ley N :.;o,) a los efectos de
no interponer denuncia penal en los ca-
sos en no exista conviccin administrati-
va de la existencia de delito, ms all de
los montos involucrados (inf. :).
Mecanismos alternativos // Con
respecto a la eventual introduccin en
nuestro ordenamiento de frmulas tran-
saccionales, se pueden extraer las siguien-
tes conclusiones.
La gran mayora de los entrevistados,
considera que slo resultaran de aplica-
cin para determinadas situaciones. En
tal sentido, se mencionan: cuestiones de
hecho y prueba hechos desconocidos,
inciertos o que presenten graves dicul-
tades de orden probatorio; cuestiones
de derecho o de calicacin jurdica por
ejemplo conceptos jurdicos abiertos;
acuerdos concursales, y procedimientos
para la jacin anticipada de precios de
transferencia (aias). En las cuestiones de
hecho y prueba, es donde ms clara se
muestra la posibilidad de aplicacin de
estas frmulas, pues en funcin de hechos
desconocidos puede ser tan arbitraria o ca-
prichosa la estimacin que hace el deudor
como la estimacin del acreedor. A su vez,
existe consenso en que por va de acuer-
do no es posible modicar los elementos
esenciales de la obligacin tributaria ni
renunciar total o parcialmente al crdito
scal.
Adems, existe coincidencia en que
procedimientos tales como la mediacin
o la transaccin scal son compatibles
con nuestro ordenamiento jurdico,
siempre y cuando se delimite claramente
su alcance con respecto a los casos que
pueden ser objeto de transaccin y se
establezcan recaudos y controles adecua-
dos para prevenir y contrarrestar efectos
no deseados. Los lmites en la aplicacin
de estos mtodos estn dados por los
principios de legalidad, indisponibili-
dad del crdito scal e igualdad de las
cargas pblicas. Al respecto, uno de los
informantes seala que pases que tie-
nen slidos principios tributarios, como
Estados Unidos, Japn y Espaa, entre
otros, han implementado mecanismos
transaccionales no obstante la existencia
de eventuales problemas constitucionales
(inf. ::). Otro argumento de peso a fa-
vor de su compatibilidad sera el que los
mtodos alternativos no alteran la ma-
teria tributaria pues la Administracin
conserva en todo momento sus faculta-
des para determinar el tributo y decidir
la aplicacin de las normas tributarias y
Gran parte de nuestros entrevistados considera que estos
mecanismos fortalecen la seguridad jurdica y mejoran la relacin
fiscocontribuyente, sealando, sin embargo, que slo resultan
de aplicacin para determinadas situaciones
1
0
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
esto es lo que en denitiva preserva los
principios y la integridad del crdito s-
cal. Otro de los entrevistados arma, con
buenos argumentos, que a travs de la
mediacin se fortalece la vigencia de los
principios de legalidad e igualdad, pues
se abre la posibilidad de su concrecin en
casos dudosos o no previstos legalmente,
en que los citados principios funcionan
como elementos meramente tericos.
La indisponibilidad del crdito
fiscal // Una gran proporcin de los
entrevistados concuerda en que los me-
canismos analizados resultan compati-
bles con el principio de indisponibilidad
del crdito scal. La idea comn aqu es
que no se trabaja sobre un crdito cierto.
Cuando no se tiene certeza en cuanto a la
existencia o cuanta de la obligacin tri-
butaria, la transaccin no implica dispo-
ner del crdito scal pues ste no est de-
terminado y, por denicin, tampoco es
posible determinarlo con certeza por las
vas normales. La negociacin puede ser
considerada, desde esta ptica, como una
herramienta alternativa para determinar
la obligacin tributaria. A travs de la
mediacin, se puede llegar a establecer el
verdadero crdito scal cuando esto no
es posible por los cauces normales.
El basamento de indisponibilidad del
crdito scal est dado por el principio
de legalidad, segn el cual la obligacin
tributaria, propiamente dicha, no puede
ser materia de transaccin. El acuerdo
de partes no puede afectar los elemen-
tos esenciales del tributo establecidos en
la ley. Las posibilidades de disposicin
que el ordenamiento podra habilitar
estn limitadas a determinadas cuestio-
nes, bsicamente, situaciones en que no
resulta posible establecer con claridad o
precisin alguno o algunos de los ele-
mentos esenciales que permitan determi-
nar la existencia o magnitud del tributo,
sea por cuestiones de hecho y prueba o,
Una gran proporcin de los entrevistados concuerda en que los
mecanismos analizados resultan compatibles con el principio de
indisponibilidad del crdito fiscal. La idea comn aqu es que no
se trabaja sobre un crdito cierto. Cuando no se tiene certeza
en cuanto a la existencia o cuanta de la obligacin tributaria,
la transaccin no implica disponer del crdito fiscal pues ste
no est determinado y, por definicin, tampoco es posible
determinarlo con certeza por las vas normales. La negociacin
puede ser considerada, desde esta ptica, como una herramienta
alternativa para determinar la obligacin tributaria. A travs de la
mediacin se puede llegar a establecer el verdadero crdito fiscal
cuando esto no es posible por los cauces normales
1
0
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
incluso, tambin de derecho. En estos
casos, no hay an un crdito scal de-
terminado. La controversia se plantea en
torno a posiciones, intereses o expectati-
vas, inciertas.
Discrecionalidad, negociacin y
percepcin de corrupcin // En
cuanto a la relacin entre discrecionali-
dad y percepcin de corrupcin, la opi-
nin de nuestros informantes indica, en
primer lugar, que es un problema que
est siempre presente en la esfera de la
decisin administrativa. La ampliacin
de discrecionalidad puede llevar a mejo-
res resultados en trminos de equidad y
eciencia pero aumenta los riesgos de co-
rrupcin. La percepcin de corrupcin en
materia scal no es ajena a la percepcin
de corrupcin en materia de administra-
cin pblica en general (contrataciones,
concesiones, licitaciones, adjudicaciones
directas, etc.).
Siempre existe un margen de discre-
cionalidad y al mismo tiempo un mar-
gen en dnde algunos contribuyentes
pueden jugar su capacidad de presin.
En la medida en que el procedimiento se
pueda hacer pblico este poder se va aco-
tando. De hecho, existe una amplia dis-
crecionalidad en la etapa de inspeccin
y, adems, criterios que pueden variar se-
gn el funcionario o el lugar. Cuando la
discrecionalidad reposa en funcionarios
de menor rango se produce en las instan-
cias ulteriores una tendencia a convalidar
el criterio, situacin que puede asimilarse
a una escalada del conicto.
Las instrucciones generales, los dic-
tmenes de los rganos asesores internos
y externos, los rganos de auditora y de
coordinacin, operan como un contra-
peso de la discrecionalidad de las reas
operativas y, de igual forma podran fun-
cionar en el marco de un procedimiento
transaccional.
Si bien la mayora de los entrevistados
considera que los mecanismos transac-
cionales generan el peligro de excesos en
el empleo de facultades discrecionales,
se reeja fuertemente la idea de que no
alteraran sustancialmente los proble-
mas vinculados con la corrupcin si se
adoptan sistemas transparentes y si los
acuerdos se hacen pblicos y abiertos, de
manera que los terceros que se encuen-
tren en igualdad de condiciones puedan
optar por adherir a ellos.
Si bien la mayora de los entrevistados considera que los
mecanismos transaccionales generan el peligro de excesos en el
empleo de facultades discrecionales, se refleja fuertemente la idea
de que no alteraran sustancialmente los problemas vinculados
con la corrupcin si se adoptan sistemas transparentes y si
los acuerdos se hacen pblicos y abiertos, de manera que los
terceros que se encuentren en igualdad de condiciones puedan
optar por adherir a ellos
1
1
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Consideraciones finales // Las opi-
niones analizadas indican que los me-
canismos alternativos constituyen una
herramienta til para la administracin
de ciertas situaciones de conictividad
tributaria caracterizadas principalmen-
te por un estado de incertidumbre, ya
sea en cuanto a la determinacin de los
hechos o en cuanto su calicacin jur-
dica. La particularidad ms interesante
de estas vas alternativas consiste en que
generan un espacio de comunicacin en
el cual las partes colaboran en la bsque-
da de un acuerdo que, ms all del re-
sultado, benecia la relacin. En efecto,
es inherente a estos mtodos el abordaje
del conicto desde una estrategia de co-
operacin, en lugar de la confrontacin
que caracteriza los procedimientos con-
tradictorios, tanto administrativos como
judiciales. Este pasaje desde una actitud
de confrontacin a una de cooperacin
plantea, como bien seala uno de nues-
tros entrevistados, un problema cultural
pues se trata de un cambio de paradigma
que es medular para el funcionamiento
de estas tcnicas.
En los casos en que esto es posible,
el acuerdo suele ser ms eciente que la
resolucin derivada de un proceso con-
tradictorio, pues es capaz de conjugar
los intereses de ambas partes no se trata
de un juego de todo o nada y elimina
los costos relacionados con el litigio. El
acuerdo libremente asumido por las par-
tes tiene mayores posibilidades de cum-
plimiento que la solucin impuesta. En
este sentido, la posibilidad de llegar a
acuerdos, dadas determinadas circuns-
tancias y condiciones (p. ej. cuando esta
alternativa se vislumbra claramente como
ms conveniente que el litigio) coadyuva
a mejorar la actuacin de la Administra-
cin en la faz aplicativa del tributo. Es
decir, en palabras de otro de nuestros
entrevistados: permite encontrar el ver-
dadero crdito scal, cuando existe real
incertidumbre sobre alguno o algunos de
sus elementos esenciales.
Claro est que no todos los conictos
tributarios pueden resolverse mediante
acuerdos. Por el contrario, dado que nos
encontramos frente a cuestiones de orden
pblico, los casos que podran abordarse
mediante estos mtodos resultan bastan-
te acotados. Sin embargo, ello no invali-
da la posibilidad de su implementacin
ni las ventajas que suponen, an cuando
se trate de situaciones excepcionales.
La principal argumentacin para re-
chazar las frmulas negociales, es el lla-
mado dogma de la indisponibilidad del
tributo. Al respecto, es preciso reiterar
que lo que habilita la posibilidad de tran-
saccin es la situacin de incertidumbre
que a veces se produce en el proceso de
aplicacin de la ley. En este escenario,
los acuerdos no contradicen los crite-
rios generales establecidos por las leyes
tributarias. Por el contrario, al despejar
situaciones de incertidumbre estos pro-
cedimientos fortalecen la vigencia efec-
tiva de tales criterios y del principio de
seguridad jurdica.
En la actualidad, existen situaciones
en las que las normas facultan a determi-
nados funcionarios a disponer del crdito
scal con cierto margen de discreciona-
lidad, generalmente sobre la base de cri-
terios de costobenecio. Por ejemplo,
cuando se autoriza a un funcionario para
no vericar un crdito en un concurso
1
1
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
preventivo frente a la insuciencia com-
probada de activos, o cuando se estable-
cen montos mnimos para iniciar proce-
dimientos de determinacin de ocio.
Ms an, enlazando algunas de las
opiniones vertidas, podra armarse que
en la prctica la negociacin existe, pero
que carece de un buen marco legal. Esto
sucedera, principalmente, en la etapa
de inspeccin en dnde el funcionario
maneja altos grados de discrecionalidad,
con criterios que pueden variar segn el
inspector o el lugar. Esto no tiene nece-
sariamente que ver con los aspectos de
corrupcin de los llamados negocia-
dos, sino con situaciones conictivas
que surgen en el curso de la inspeccin
que son resueltas en forma consensua-
da entre el inspector y el contribuyente.
Muchas de estas situaciones podran en-
contrarse analizando en forma desprejui-
ciada la mecnica interna de los ajustes
conformados. Desde esta perspectiva, la
implementacin de mecanismos alterna-
tivos servira como marco legal adecuado
para estas situaciones, dotara de mayor
transparencia al sistema y desalentara
prcticas de corrupcin al abrir vas leg-
timas de solucin.
La disminucin de litigios o, incluso,
el eventual aumento de la recaudacin,
deberan considerarse efectos indirectos
y no deben llevar a confusin respecto
de la verdadera nalidad de estos pro-
cedimientos que no es otra que la de
mejorar la calidad del servicio de la Ad-
ministracin.
Llegado a este punto aparecen al-
gunas preguntas que sealan el rumbo
para profundizar el anlisis. Cmo sera
el perl del negociador tributario? Es
posible denir herramientas propias de
la negociacin en esta materia? Cules
seran las principales caractersticas que
debera contener un procedimiento con-
sensual adecuado a nuestro sistema tri-
butario? La respuesta a estas cuestiones
contribuira a la denicin de un sistema
alternativo de resolucin de controversias
eciente y consistente con el plexo jur-
dico vigente. En este sentido, el trabajo
hasta aqu realizado aporta, a grandes
rasgos, algunas sugerencias.
Deberan establecerse parmetros
claros y objetivos para delimitar, aunque
no en forma taxativa, cules son las cues-
tiones que pueden ser objeto de transac-
cin. Bsicamente, se tratara de denir,
con la mayor precisin posible, en qu
casos y bajo qu condiciones un crdito
o una situacin tributaria tiene carcter
de incierto para la Administracin.
Deberan denirse niveles de decisin
dentro de la Administracin acordes con
la naturaleza o importancia de las cues-
tiones que se ventilen. Asimismo, los pro-
cesos de evaluacin interna (alternativas
de mnima y de mxima, relacin costo
benecio, etc.) para la toma de decisiones
en el marco de una negociacin.
Debera evaluarse la conveniencia de
realizar experiencias piloto previas sobre
cuestiones de menor cuanta a n de in-
troducir el procedimiento en forma gra-
dual y sujeto a monitoreo.
El control debera ser efectuado ex
ante y ex post, por una unidad funcional
diferente de las directamente involucra-
das en la negociacin.
Los acuerdos deberan ser motivados
y fundados en los antecedentes del caso.
La necesidad de motivacin suciente de
1
1
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
la decisin discrecional no desaparece en
la transaccin.
La interpretacin asumida en acuer-
dos que resuelven cuestiones de derecho
debe institucionalizarse a travs del dic-
tado de una norma de alcance general,
que preserve el principio de igualdad.
La jurisprudencia administrativa y
judicial debe servir como parmetro
objetivo de control de los eventuales
acuerdos. //
Referencias
Cass, Jos Osvaldo (:cc,), Los Mecanismos Alternativos de Resolucin de las Contro-
versias Tributaria, Editorial AdHoc, Buenos Aires, Argentina.
Gaica Novoa, Cesar (:cc:), Mecanismos Alternativos para la Resolucin de
Controversias Tributarias. Su introduccin en el Derecho Espaol, paper pre-
sentado en el seminario Mecanismo alternativi per la soluzione delle controversia
in materia tributaria, organizado por la Scuola di Specializzazione in Diritto ed
Economa delle Comunita Europee Jean Monnet, en Caserta (Npoles) (indito).
Gaica Novoa, Cesar (:ccc), El Principio de Seguridad Jurdica en Materia Tribu-
taria, Ed. Marcial Pons, Espaa.
Gaica Novoa, Cesar (:cc;), La Conictividad Tributaria en Espaa y las
Medidas Alternativas para Hacerle Frente. Pros y Contras, Boletn Foro Fiscal
Iberoamericano N , de la RAAM (Red de Antiguos Alumnos de la Maestra
Internacional en Administracin y Hacienda Pblica), Espaa.
Rosixnu;, Tulio (:cc:), Procedimientos Tributarios Consensuados: La transaccin
Tributaria, Instituto de Estudios de las Finanzas Pblicas Argentinas, Argentina.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
1
3
El presente trabajo, de carcter eminentemente tcnico,
introduce una serie de reflexiones con respecto al
llamado impuesto de igualacin, contenido en el
artculo agregado a continuacin del artculo 69 de la
Ley de Impuesto a las Ganancias. Finalmente, concluye
que en la yuxtaposicin de la responsabilidad solidaria
del deudor del tributo y la omisin de retencin con
carcter de pago nico y definitivo aplicable a los
dividendos o utilidades distribuidos que ordena el
artculo previamente mencionado, se presenta una
herramienta vlida para la aplicacin de este rgimen.
VANINA CECILIA NAZAR
Abogada (UBA). Magster en Derecho y Economa
(UTDT). Investigadora Instituto AFIP.
ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
El impuesto de igualacin
y la determinacin de su retencin
a los accionistas o socios
1
1
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // El propsito de esta
colaboracin es introducir una reexin
respecto del denominado impuesto de
igualacin previsto en el artculo incor-
porado a continuacin del artculo o, de
la Ley de Impuesto a las Ganancias y la
alternativa de determinar la obligacin
de los accionistas o socios frente a la omi-
sa retencin con carcter de pago nico y
denitivo por parte de la empresa que
efecta una distribucin de dividendos o
utilidades.
La cuestin que abordaremos tiene
que ver con la problemtica acerca de
cmo proceder, en la prctica, cuando se
ha vericado que una empresa pag divi-
dendos a sus accionistas por ejercicios
cerrados o, en su caso, distribuy utilida-
des, habiendo omitido retener el llamado
impuesto de igualacin. Puntualmente,
nos preguntamos si cabe responsabilizar
en forma solidaria a los accionistas o so-
cios que percibieron el total de los divi-
dendos o utilidades distribuidos, cuando
debieron hacerlo netos de la retencin
aludida.
En tal sentido, abordaremos la pro-
cedencia del inicio del procedimiento
determinativo de ocio a los accionistas
o socios y, para ello, comenzaremos con
el tratamiento dispuesto en la normativa
vigente.
Acerca del llamado impuesto de
igualacin // El artculo incorporado a
continuacin del artculo o, de la Ley de
Impuesto a las Ganancias, estableci una
retencin con carcter de pago nico y
denitivo sobre los dividendos y utilida-
des que superen las ganancias impositi-
vas netas del propio impuesto.
1. Ya, por caso, de constatarse que la sociedad no existe ms en el domicilio declarado en el padrn general de
contribuyentes de la Direccin General Impositiva; que se presuma la incobrabilidad de la deuda a la misma; que la
sociedad no funciona; entre otros supuestos que podran verificarse en la realidad.
2. En el acta de reunin del 06/06/2002 llevada a cabo en el marco del Grupo de Enlace de la AFIPDGI con el
Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se aclar que la intencin del
legislador al incorporar en la reforma tributaria introducida por la Ley 25063 el artculo sin nmero agregado a conti-
nuacin del artculo 69 de la Ley de Impuesto a las Ganancias fue gravar con el tributo a los dividendos o utilidades
que se distribuyen y por las cuales no se pag el impuesto colocando como sujeto incidido al accionista o socio.
La cuestin que abordaremos tiene que ver con la problemtica
acerca de cmo proceder, en la prctica, cuando se ha verificado
que una empresa pag dividendos a sus accionistas por ejercicios
cerrados o, en su caso, distribuy utilidades, habiendo omitido
retener el llamado impuesto de igualacin. Puntualmente, nos
preguntamos si cabe responsabilizar en forma solidaria a los
accionistas o socios que percibieron el total de los dividendos
o utilidades distribuidos, cuando debieron hacerlo netos de la
retencin aludida.
1
1
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
A los efectos de avanzar en el prop-
sito del presente trabajo, presentamos la
redaccin de la norma:
Cuando los sujetos comprendidos en
los apartados :, :, ,, o y ; del inciso a)
del artculo o,, as como tambin los in-
dicados en el inciso b) del mismo artcu-
lo, efecten pagos de dividendos o, en su
caso, distribuyan utilidades, en dinero o
en especie, que superen las ganancias de-
terminadas en base a la aplicacin de las
normas generales de esta ley, acumuladas
al cierre del ejercicio inmediato anterior
a la fecha de dicho pago o distribucin,
debern retener con carcter de pago
nico y denitivo, el treinta y cinco por
ciento (,,) sobre el referido excedente
[] A efectos de lo dispuesto en el p-
rrafo anterior, la ganancia a considerar
en cada ejercicio ser la que resulte de de-
traer a la ganancia determinada en base a
la aplicacin de las normas generales de
esta ley, el impuesto pagado por el o los
perodos scales de origen de la ganancia
que se distribuye o la parte proporcional
correspondiente y sumarle los dividendos
o utilidades provenientes de otras socie-
dades de capital no computados en la
determinacin de dicha ganancia en el o
los mismos perodos scales. Si se tratara
de dividendos o utilidades en especie, el
ingreso de la retencin indicada ser efec-
tuado por el sujeto que realiza la distribu-
cin o el agente pagador, sin perjuicio de
su derecho a exigir el reintegro por parte
de los beneciarios y de diferir la entrega
de los bienes hasta que se haga efectivo
el rgimen. Las disposiciones de este ar-
tculo no sern de aplicacin a los dei-
comisos nancieros cuyos certicados de
participacin sean colocados por oferta
pblica, en los casos y condiciones que al
respecto establezca la reglamentacin.
Es as que, a travs de la Ley :,co,
(B.O. ,c/::/:,,), se incorpor en el texto
de la Ley de Impuesto a las Ganancias lo
que la doctrina ha dado en conocer como
impuesto de igualacin, y que instituye
la retencin del impuesto sobre los divi-
dendos distribuidos en exceso de la utili-
dad impositiva (Lorenzo et al., :cc:).
En tal sentido, se grava con una reten-
cin del ,, por ciento, con carcter de
pago nico y denitivo, a los importes
distribuidos como retribucin de los
aportes sociales, que no hayan formado
parte de la base de determinacin del
gravamen empresario.
En denitiva, en la economa de la
Ley del Impuesto a las Ganancias, la so-
ciedad debe tributar sobre las ganancias
que originan los dividendos o utilidades
que distribuye, y si ello no ocurre, el gra-
vamen revierte sobre el beneciario de
los mismos.
Asimismo, la precitada norma legal
deni en el artculo incorporado a con-
tinuacin del artculo :: de la Ley de
Impuesto a las Ganancias los ejercicios
scales que debern tenerse en cuenta a
los efectos de determinar las ganancias
gravadas e imputar los dividendos o uti-
3. El fin de la disposicin es evitar que ganancias consideradas exentas por la ley del impuesto, es decir que no han
sido sometidas a imposicin en cabeza de la entidad pagadora, se trasladen sin la incidencia del gravamen a los
accionistas o socios va dividendos o distribucin de utilidades (Cfr. Lamagrande, 2006:201)
4. Cfr. T.F.N., autos White Martins Cilindros Ltda. Sucursal Argentina s/ apelacin, sentencia del 08/10/2008.
1
1
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
lidades. Tambin, en tres artculos incor-
porados a continuacin del artculo :c:
del Decreto Reglamentario de la ley del
tributo, se establecen diversas pautas que
deben aplicar los sujetos comprendidos
en las disposiciones precedentes a n de
practicar la retencin pertinente.
Mediante tal esquema, la norma adop-
ta una de las formas de integracin de la
renta proveniente de sociedades en el im-
puesto personal, a travs de una retencin
efectuada con carcter de pago nico y
denitivo con una alcuota igual a la so-
cietaria (Reig, :cc:). sta es practicada
por el ente pagador del dividendo o utili-
dad, en efectivo o en especie, si dicha dis-
tribucin excede las ganancias determi-
nadas segn las normas impositivas.
Conforme el mecanismo de clculo
seguido por el legislador, el sujeto obliga-
do a retener es quien distribuye los resul-
tados contables.
Es de observar que la retencin dis-
puesta por la norma legal se aplica a los
dividendos o utilidades distribuidos, los
cuales, independientemente de que se les
haya o no efectuado la retencin, no se-
rn computables en cabeza del sujeto que
los recibe a los nes de la determinacin
de su ganancia neta; ello, de acuerdo a lo
dispuesto por los artculos o y o de la
ley sustantiva.
Precisamente, el carcter denitivo de
la retencin practicada sobre los dividen-
dos o utilidades se conjuga e implica, por
denicin, que la retencin efectuada no
ser computada a cuenta del impuesto
personal y el monto de las ganancias su-
jetas a retencin no habr de computarse
en el conjunto de las rentas de los contri-
buyentes personas fsicas (Jarach, :,,,).
5. Vale aclarar en este punto que la norma lleva a establecer una comparacin cuando se pagaran dividendos o
se distribuyeran utilidades entre lo contable y lo impositivo. Se considera que no deben tener incidencia en dicha
determinacin conceptos que tuvieren su origen en normas ajenas a la propia Ley del Impuesto a las Ganancias (cfr.
Dictamen AFIPDGI N 16/2001 Boletn DGI N 48 de Julio de 2001, pgina 1180).
6. Artculo 46 (texto vigente segn Ley 25063): Los dividendos, as como las distribuciones en acciones provenien-
tes de revalos o ajustes contables, no sern incorporados por sus beneficiarios en la determinacin de su ganancia
neta. Igual tratamiento tendrn las utilidades que los sujetos comprendidos en los apartados 2, 3, 6 y 7 del inciso a)
del artculo 69, distribuyan a sus socios o integrantes. Artculo 64 (texto vigente segn Ley 25063): Los dividendos,
as como las distribuciones en acciones provenientes de revalos o ajustes contables no sern computables por sus
beneficiarios para la determinacin de su ganancia neta. A los efectos de la determinacin de la misma se deducirn
con las limitaciones establecidas en esta ley todos los gastos necesarios para obtencin del beneficio, a condicin
de que no hubiesen sido ya considerados en la liquidacin de este gravamen.
Igual tratamiento tendrn las utilidades que los sujetos comprendidos en los apartados 2, 3, 6 y 7 del inciso a) del
artculo 69, distribuyan a sus socios o integrantes.
No es objetivo de la presente colaboracin profundizar en la
metodologa de clculo del impuesto y sobre el esquema general
de liquidacin del mismo, sino introducir al lector en la situacin
que se presenta cuando no es practicada la retencin bajo anlisis
en oportunidad en que se distribuyen dividendos o utilidades
sobre ganancias que no han tributado el gravamen.
1
1
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En ese mismo orden de ideas, el rea
tcnica del Organismo Recaudador pun-
tualiz, a travs de su Dictamen (oar)
N :,/:cc: que:
la retencin a que alude el menta-
do dispositivo incorporado por la
Ley :,co, se realizar con carcter de
pago nico y denitivo, por lo cual no
ser restada del tributo que corresponda
ingresar de acuerdo a la normativa vigen-
te, o visto de otra forma, se deber reali-
zar independientemente de que el balance
impositivo del beneciario arroje utilidad
o quebranto.
En efecto, sobre los alcances del pago
con carcter de nico y denitivo se ha
sealado que implica que el perceptor de
la renta no debe incluir el ingreso en su
declaracin jurada anual ni liquidar im-
puesto alguno.
Nuestro ms Alto Tribunal aadi,
en relacin al concepto de pago nico y
denitivo, que la palabra denitivo
equivale o signica que el impuesto no
ser el producto de clculos y que se de-
ducir simplemente un tanto por ciento
en forma directa sobre los dividendos
acreditados a residentes del exterior,
sealando que se trata de un modo de
facilitar la percepcin del impuesto, que
no muda la naturaleza de ste ni impide
la aplicacin de los principios generales
en que se basa su recaudacin.
No es objetivo de la presente colabo-
racin profundizar en la metodologa de
clculo del impuesto y sobre el esquema
general de liquidacin del mismo, sino
introducir al lector en la situacin que se
presenta cuando no es practicada la re-
tencin bajo anlisis en oportunidad en
que se distribuyen dividendos o utilida-
des sobre ganancias que no han tributa-
do el gravamen.
Obligacin de retener. Su omi-
sin. Primera aproximacin a la
cuestin // Como dijimos, la ley esta-
blece una retencin denitiva en los ca-
sos de distribucin de dividendos o utili-
dades que debe efectuar el ente pagador.
Esto es, los sujetos comprendidos en los
apartados :, :, ,, o y ; del inciso a) del
artculo o, de la ley del tributo, as como
tambin los indicados en el inciso b) del
mismo artculo.
A modo de resumen, podemos indi-
car que los sujetos afectados son los del
inciso a) del artculo o, que se detallan
(siempre que estn constituidos en el
7. Publicado en Boletn AFIP N 48, 1/07/2001, pgina 1184.
8. En tal sentido, resulta ilustrativo traer a colacin lo expresado respecto de la finalidad de la disposicin analizada,
por el miembro informante ante la Cmara de Senadores, en el sentido de que con la modificacin propiciada ...
se procura evitar que los beneficios impositivos derivados de exenciones o tratamientos preferenciales para las
empresas se trasladen a los accionistas o participantes en el capital de las mismas en el momento de distribuirse las
utilidades que estn exentas en cabeza de tales sujetos. Con ello se intenta eliminar una fuente de elusin, adems
de que se considera que tales franquicias alteran la equidad horizontal y vertical desde el punto de vista econmico.
Por esta razn se incorpora un nuevo artculo al texto de la ley vigente a continuacin del artculo 69, estableciendo
una retencin del 35 por ciento con carcter de pago nico y definitivo cuando se abonen dividendos o se distribuyan
utilidades, tanto en efectivo como en especie, que superen las ganancias acumuladas al cierre del ejercicio inme-
diato anterior a la fecha del pago o distribucin (cfr. Revista Antecedentes Parlamentarios, Ley 25063 Reforma
Tributaria, Editorial La Ley, Buenos Aires, 1999).
9. cfr. C.S.J.N., autos Citra Ca. Gral. de Industrias y Transportes, sentencia del 10/06/1954 (Fallos: 220:45).
1
1
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
pas) y los establecimientos permanentes
del inciso b) (Fernndez, :cc,):
Sociedades annimas y en comandita a.
(por la parte de capital correspondien-
te a los socios comanditarios);
Sociedades de responsabilidad limita- b.
da, en comandita simple y en coman-
dita por acciones en la parte de los
socios comanditados;
Asociaciones civiles y fundaciones, c.
cuando no sean entidades exentas;
Fideicomisos incluidos en el artculo d.
o, inciso a);
Fondos comunes de inversin, excep- e.
to los del primer prrafo del artculo
: de la Ley :c,.
Sin embargo, como bien sostiene Reig
(:cc:), no est aclarado sucientemen-
te si en estos casos de imposicin en la
fuente, de tipo real, el beneciario del
ingreso queda liberado de toda responsa-
bilidad. En otras palabras, no queda cla-
ro si la gura jurdica por la cual acta
como responsable el agente pagador en-
cuadra totalmente en la de responsable
sustituto, diferenciado del agente de re-
tencin.
No podemos sino adelantar nuestra
reexin sobre este criterio, a poco que
se analice la naturaleza de los pagos y de
la responsabilidad de las personas impli-
cadas en la obligacin de ingreso de la
retencin del gravamen dispuesta.
Cabe poner de relieve que el concepto
de pago nico y denitivo a que reere la
norma que estamos tratando, tampoco
es denitorio de por s de la naturaleza
de la responsabilidad sustituta.
En cuanto a las caractersticas distin-
tivas del denominado impuesto de iguala-
cin, se ha expresado que: Mientras que
los sujetos pasivos del gravamen, por la
va de la retencin, son los accionistas o
socios cualquiera sea su naturaleza ju-
rdica, los agentes llamados a practicar
la retencin, de corresponder, son los en-
tes a que alude la norma (Cfr. Loren-
zo & Cavalli, :,,,).
10. Sobre los alcances de la retencin o pago de impuesto con carcter de nico y definitivo seala que la naturaleza
de estos pagos choca con el carcter personal del impuesto y se trata de casos en que el legislador argentino adopta
formas de imposicin de tipo real.
11. Responsabilidad sta que sugiere la existencia de una sustitucin del sujeto pasivo principal: el titular de las
utilidades.
As, claramente, en el fallo de la Sala A del Tribunal Fiscal
de la Nacin se entendi que en este particular rgimen, los
accionistas son sujetos pasivos del impuesto a las ganancias
diferenciados de la empresa y sta, en caso de efectuar pagos
de dividendos o, en su caso, distribuir utilidades en dinero o en
especie que superen las ganancias determinadas en base a la
aplicacin de las normas generales de esta ley (acumuladas al
cierre del ejercicio inmediato anterior a la fecha de dicho pago o
distribucin), deber actuar como agente de retencin.
1
1
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En este orden de ideas, compartimos
las consideraciones del Tribunal Fiscal
de la Nacin, en el sentido que los suje-
tos pasivos del aludido gravamen son los
accionistas o socios que sufren la reten-
cin por parte de la entidad pagadora
porque la reforma busca gravar a
los dividendos o utilidades que se distri-
buyen y que no pagaron el gravamen en
cabeza de la entidad pagadora, haciendo
recaer su incidencia en el accionista.
A ello se agreg que, de tal modo:
En este punto debe tenerse presente
que en el rgimen establecido en la ley
del gravamen, los accionistas son sujetos
pasivos del impuesto a las ganancias dife-
renciados de la empresa; rgimen que no
resulta enervado por la existencia de un
sistema de integracin parcial de las ren-
tas de ambos sujetos, con el n de adecuar
en mayor medida la aplicacin del tributo
a los principios generales que lo informan,
conforme al criterio del legislador.
As, claramente, en el fallo de la Sala
A del Tribunal Fiscal de la Nacin se en-
tendi que en este particular rgimen,
los accionistas son sujetos pasivos del im-
puesto a las ganancias diferenciados de la
empresa y sta, en caso de efectuar pagos
de dividendos o, en su caso, distribuir
utilidades en dinero o en especie que
superen las ganancias determinadas en
base a la aplicacin de las normas gene-
rales de esta ley (acumuladas al cierre del
ejercicio inmediato anterior a la fecha de
dicho pago o distribucin), deber actuar
como agente de retencin.
Tal conclusin result compartida
por el tribunal de alzada al concluir que:
las utilidades y dividendos que pa-
guen las sociedades a sus socios o accio-
nistas estn alcanzadas por el tributo en
cabeza de sus beneciarios, que son quie-
nes perciben las rentas objeto del tributo,
sin perjuicio de lo cual la ley designa a la
sociedad pagadora como agente de reten-
cin.
Sujetos imponibles. Naturaleza
de su responsabilidad // Dicho lo
anterior, cabe ahora referirnos a la Ley de
Procedimiento Tributario y en especial a
las disposiciones que regulan a los distin-
tos sujetos y responsables del deber scal,
entre ellos los agentes de retencin.
En efecto, en la Ley de Procedimien-
to Fiscal se incluye, entre los sujetos de
los deberes impositivos, como responsables
12. T.F.N., Sala A, Cerro Vanguardia S.A., 18/08/2004.
14. C.N.C.A.F., Sala V, Cerro Vanguardia S.A., 26/04/2006.
13. Completa la apreciacin expuesta el temperamento vertido por el servicio tcnico de la AFIP en su Dictamen N
100/2007 (DAT) al puntualizar en el citado antecedente que el denominado impuesto de igualacin ...no configura
un gravamen distinto del impuesto a las ganancias, sino que involucra un mecanismo especial de ingreso de dicho
impuesto -retencin con carcter de pago nico y definitivo- que recae sobre las rentas percibidas como dividendos
o utilidades por determinados sujetos, remarcando que ...la circunstancia de que el legislador sujete la gravabilidad
de dichos rditos a la mecnica aludida -retencin con carcter de pago nico y definitivo- tiene por objeto facilitar la
percepcin del tributo, sin que por ello resulte desvirtuada la naturaleza del gravamen que recae sobre tales rentas,
o bien, el mismo se transforme en un impuesto distinto o de caractersticas propias que ameriten su consideracin
como un impuesto especial.
1
2
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
del cumplimiento de la deuda ajena, a los
agentes de retencin de los impuestos.
Cabe recordar que la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin ha caracterizado
a los agentes de retencin como aquellos a
los cuales:
La ley les atribuy el deber de practi-
car retenciones por deudas tributarias de
terceros, sobre los fondos de que dispon-
gan cuando con su intervencin se con-
gura el presupuesto de hecho determina-
do por la norma legal. Adems los oblig
a ingresar al Fisco los importes retenidos
en el trmino y las condiciones estableci-
das, puesto que tal actividad se vincula
[] con el sistema de percepcin de los
tributos en la misma fuente en virtud de
una disposicin expresa que as lo ordena,
y atendiendo a razones de conveniencia en
la poltica de recaudacin tributaria.
Conforme nos estamos ocupando
aqu de los sujetos enumerados en el art-
culo o de la Ley ::o, (t.o. en :,, y sus
modicaciones), es necesario subrayar
que estos responsables estn obligados a
pagar el tributo al Fisco, con los recursos
que administran, perciben o que dispo-
nen, como responsables del cumplimien-
to de la deuda tributaria de sus represen-
tados, mandantes, acreedores, titulares
de los bienes administrados o en liquida-
cin, etc., en la forma y oportunidad que
rijan para aquellos o que especialmente
se jen para tales responsables.
Asimismo, se dispone en la misma ley
procedimental la responsabilidad perso-
nal y solidaria con los deudores del tri-
buto de:
Los agentes de retencin por el tribu-
to que omitieron retener o que, retenido,
dejaron de pagar a la Administracin Fe-
deral de Ingresos Pblicos dentro de los
quince (:,) das siguientes a aqul en que
corresponda efectuar la retencin, si no
acreditaren que los contribuyentes han
pagado el gravamen, y sin perjuicio de la
obligacin solidaria que para abonarlo exis-
te a cargo de stos desde el vencimiento del
plazo sealado
Por su parte, la gura del responsable
sustituto, est tambin prevista en el ya
citado artculo o, pero en un punto se-
parado, que seala:
Asimismo, estn obligados a pagar
el tributo al Fisco los responsables susti-
tutos, en la forma y oportunidad en que,
para cada caso, se estipule en las respecti-
vas normas de aplicacin.
Deben cumplir la obligacin con fon-
dos propios, aunque responda al tributo
de un tercero (Ziccardi & Cucchietti,
:cc;).
Ante ello, el responsable sustituto no
es solidario ya que reemplaza al verdade-
ro contribuyente, por lo que el Fisco slo
podra accionar contra l, que pasa a ser
deudor directo de la obligacin scal.
En cambio, cabe sealar que la Ley
de Procedimiento Tributario indica que
el responsable que lo hace por deuda aje-
15. cfr. C.S.J.N., Cintafn S.R.L. s/ recurso de apelacin, sentencia del 03/04/1986.
16. Cfr. artculo 8 inciso c) de la Ley 11683 (t.o. en 1998 con sus modificaciones).
17. La bastardilla pertenece al autor del trabajo.
1
2
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
na, est obligado a pagar el tributo al
Fisco con los recursos que administra,
otorgando a los agentes de retencin el
carcter de responsables solidarios con el
contribuyente del tributo quien resulta
obligado al pago del tributo, salvo en
aquellos supuestos en que la ley lo libera
de responsabilidad total o parcialmen-
te. As, el responsable solidario com-
parte con ste una misma situacin jur-
dico obligacional, coexistiendo ambos
como obligados solidarios, es decir, in-
distintos, frente al Fisco.
De lo hasta aqu expuesto surge que
el beneciario de un pago sujeto a reten-
cin, respecto del cual se omiti realizar
la correspondiente retencin, se encuen-
tra obligado, solidariamente con el agente
de retencin omiso, a ingresar el importe
correspondiente al Fisco. Ello se despren-
de del artculo inciso c) de la Ley de
Procedimiento Fiscal, que determina la
responsabilidad personal y solidaria de
los agentes de retencin con los deudores,
sin perjuicio de la obligacin solidaria que
para abonarlo existe a cargo de stos.
Sobre esa base, se destaca que se trata-
ra de una responsabilidad solidaria; ello,
en la medida que una interpretacin con-
traria tendra la debilidad de contradecir
la letra misma del artculo de la Ley de
Procedimiento Tributario.
19. En virtud del fallo Brutti Stella Maris c/ DGI, de fecha 30/03/2004, emanado de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, la AFIP instruy, con relacin al instituto de la responsabilidad solidaria, que es facultativo de este
Organismo iniciar simultneamente la determinacin de oficio del contribuyente directo y del o de los responsables
solidarios siempre que, respecto de estos ltimos, se postergue la emisin del acto de determinacin de oficio hasta
tanto el contribuyente incumpla con su propia intimacin administrativa.
20. Entre muchos otros, en Fallos: 319:1131 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin expres que la primera regla
de interpretacin de un texto legal consiste en asignar pleno efecto a la voluntad del legislador, cuya fuente inicial
es la letra de la ley.
De lo hasta aqu expuesto surge que el beneficiario de un
pago sujeto a retencin, respecto del cual se omiti realizar la
correspondiente retencin, se encuentra obligado, solidariamente
con el agente de retencin omiso, a ingresar el importe
correspondiente al Fisco. Ello se desprende del artculo 8
inciso c) de la Ley de Procedimiento Fiscal, que determina la
responsabilidad personal y solidaria de los agentes de retencin
con los deudores, sin perjuicio de la obligacin solidaria que para
abonarlo existe a cargo de stos.
18. En efecto, el Tribunal Fiscal de la Nacin, en el anlisis del instituto del agente de retencin a la luz de nuestro
derecho positivo, reconoci que la Ley de Procedimiento Fiscal le asigna a aqul, expresa y claramente, la calidad
de responsable solidario, razn por la cual debe rechazarse cualquier distincin que se pretenda realizar en funcin
de las circunstancias fcticas en que se debe practicar la retencin. En este sentido sostuvo- es evidente que de
haber querido el legislador dar al agente de retencin el carcter de sustituto en determinados supuestos, debi
haberlo consagrado expresamente (v. T.F.N., Sala A, Villa Aufricht y Ca. S.A., 23/03/72).
1
2
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En lo que respecta a la solidaridad tri-
butaria, en una posicin que merece des-
tacarse, se ha invocado el artculo inciso
c) de la ley procedimental para establecer
la responsabilidad primigenia que cabe
al agente de retencin, sin perjuicio de la
solidaridad que pudiera caber.
En sus argumentos, la Sala B del Tri-
bunal Fiscal de la Nacin precis: Que
la responsabilidad por deuda ajena del
agente de retencin emergente de los ar-
tculos o y , es diferente a la de los res-
tantes responsables del artculo o, donde
se requiere que la determinacin se haga
primero en cabeza del responsable por
deuda propia. Cabe destacar que, cuan-
do el artculo o expresa [] en la forma
y oportunidad que rige para aquellos o
que especialmente se jen para tales res-
ponsables, evidentemente se reere
a los agentes de retencin y percepcin
que tienen un rgimen especial que los
distingue del resto de los responsables
por deuda ajena concluyendo por
tanto:
Que en el supuesto de las retenciones,
el responsable por deuda propia se aparece
como solidario del agente de retencin y
no a la inversa. Que de no haberse adopta-
do tal sistema, ello implicara lisa y llana-
mente, neutralizar el mecanismo de re-
caudacin que con las retenciones se
pretende instaurar. En ese orden de ideas,
no es casualidad que el agente de reten-
cin tenga un rgimen represivo propio en
la ley de procedimientos scales.
Ahora bien, la responsabilidad del ac-
cionista ante la recepcin de un pago sin
deduccin del impuesto de igualacin
sera a nombre propio, ya que l es el
obligado principal del impuesto respecto
del cual la retencin no es ms que un
mecanismo de recaudacin.
As, no podemos dejar de visualizar
que la situacin de los sustitutos sera dis-
tinta de la de otros responsables por el
cumplimiento de deuda ajena, como es el
caso de los agentes de retencin, puesto
que estos ltimos, al no desplazar al con-
tribuyente en la relacin jurdicotribu-
taria, no cargan con el peso de los grav-
menes y slo deben ingresarlo al Fisco
por cuenta del sujeto pasivo correspon-
diente.
La ley incluso deja establecido que las
sociedades responsables del ingreso del
21. V. T.F.N., Sala B, Nacif Drah S.R.L. s/ apelacin Ganancias, 25/09/2002.
22. La bastardilla no es textual.
23. Para Garca y Pantanali (2008): Como la modalidad elegida por el legislador es la de retener el tributo en forma
de pago nico y definitivo, el gravamen lo soporta el accionista receptor de la utilidad distribuida. De all que el rea
asesora del Organismo haya interpretado que no corresponde la retencin cuando el beneficiario de la renta goza de
inmunidad fiscal que lo excluye del mbito de imposicin del tributo (cfr. Dictamen N 12/2008. Doctrina Tributaria
Errepar N 344. Noviembre 2008).
24. Tambin, es vlido tener en cuenta que la retencin, por definicin, consiste en detraer los fondos que el deudor
est obligado a pagar a su acreedor e ingresarlos al Fisco (cfr. Gotlib & Vaquero, 2005).
25. En el Dictamen de la Direccin de Asesora Tcnica N 74/2003 se recuerda que en el Dictamen N 35/79 (D.A.T.
y J.) se entendi que los agentes de retencin son los que por ser deudores o por el ejercicio de una funcin
pblica, una actividad, un oficio o una profesin, se hallan en contacto directo con una suma de dinero que en prin-
cipio correspondera al contribuyente y consecuentemente, pueden amputar la parte de la misma que corresponde
al Fisco en concepto de impuesto, ingresndolo a la orden de este acreedor, observando adems que el agente
de retencin obtiene el tributo detrayendo a ste de recursos que no son de su propiedad (Boletn N 83 del 1 de
junio de 2004, Pgina 1141).
1
2
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
gravamen tendrn derecho a reintegrarse
el importe abonado, an diriendo la en-
trega de los bienes hasta que se haga efec-
tivo el rgimen.
En palabras de De Soto (:cc;), debe
entenderse denitivamente que los susti-
tutos no actan junto al contribuyente
titular del hecho imponible, sino que lo
hacen en su lugar. Y ste es un elemen-
to distintivo que necesariamente debe
tenerse en cuenta para comprender de-
nitivamente la naturaleza particular de la
singular relacin jurdicotributaria que
lo caracteriza. Vale decir que el responsa-
ble sustituto es deudor por la obligacin
tributaria propia del impuesto. Debe
afrontar el pago del tributo sin ser titular
de la capacidad contributiva, resultan-
do ajeno a la obligacin tributaria en s
mismo, y por el solo hecho de tener una
vinculacin ms o menos cercana a la ex-
teriorizacin del hecho imponible.
En ese sentido, vale citar, por caso, las
conclusiones de la Sala B del Tribunal
Fiscal de la Nacin en el precedente Cu-
becorp Argentina S.A. al advertir que:
fue recin mediante la ley :,;,, pu-
blicada en el Boletn Ocial el :;/::/:cc,,
que se incorpora al ordenamiento a los
responsables sustitutos, pero como suje-
tos obligados a pagar el tributo al Fisco
con los recursos que administran, perci-
ben o que disponen, como responsables
del cumplimiento de la deuda tributaria
de sus representados, mandantes, acree-
dores, titulares de los bienes administra-
dos o en liquidacin, etc., en la forma y
oportunidad en que, para cada caso, se
estipule en las respectivas normas de apli-
cacin. Estos sustitutos, en la inteligencia
legal, se aglutinan bajo la categorizacin
de los responsables del cumplimiento de
deuda ajena [] no obstante, el hecho de
que la ley :,;,, al reconocer la gura del
responsable sustituto lo haya colocado en-
tre los responsables por deuda ajena. Dicha
ajenidad slo puede ser entendida en pun-
to a la titularidad de la capacidad contri-
butiva alcanzada, de modo de cuadrar la
imposicin con los principios tributarios
constitucionales de capacidad contributi-
va, razonabilidad, etc., ms no en lo que
hace al plano de mecanismo de ingreso,
donde, claramente, existe un solo sujeto
obligado frente al Fisco Nacional y rela-
cionado jurdicamente con l. En dicho
plano de anlisis nada hay de una deuda
ajena para el responsable, sino una obliga-
cin que tiene en forma propia y exclusi-
va, sin perjuicio de su derecho de regreso
sin trascendencia tributaria
Encontramos tambin claricadas es-
tas cuestiones en la norma que reglamen-
ta lo atinente a la informacin e ingreso
de la retencin involucrada. La Resolu-
cin General ;c/,, (aiii), dispone
que los sujetos obligados por la ley a rea-
lizar la retencin deben informar y reali-
zar el ingreso de la retencin siguiendo
las pautas establecidas por las Resolucio-
nes Generales ;,/,, y ;,,/,, (aiii),
cuando se trate de beneciarios del pas y
del exterior, respectivamente.
26. V. tercer prrafo del artculo agregado a continuacin del artculo 69 de la Ley de Impuesto a las Ganancias.
27. Sentencia de fecha 09/02/2007.
28. B.O. 20/12/1999; Boletn AFIP N 30, Enero de 2000, pgina 85.
1
2
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
A su turno, la Resolucin General
(aiii) ;,/,, (B.O. :c/::/,,) vino a sus-
tituir a su par ::c (oci) a efectos de esta-
blecer la normativa necesaria para el ade-
cuado procesamiento de la informacin
relativa a los responsables que actan en
carcter de agentes de retencin y/o per-
cepcin respecto de los distintos regme-
nes dispuestos por este Organismo, que
deben informar e ingresar los importes
retenidos y/o percibidos.
Sin embargo, la Administracin Fede-
ral de Ingresos Pblicos dej sin efecto la
Resolucin General ;,/,, a partir del
dictado y entrada en vigencia de la Reso-
lucin General (aiii) ::,,/c;, sin per-
juicio de su aplicacin a los hechos y situa-
ciones acaecidos durante su vigencia.
El comentario que introducimos
apun ta a que el artculo : de la regla-
mentacin en vigor, dispone que estn
comprendidos en tales disposiciones:
la informacin y el ingreso de los
siguientes conceptos, cuando las normas
especcas que los regulan as lo establez-
can: a) Ingresos sustitutos de retenciones,
en carcter de regmenes excepcionales o
especiales de ingreso, a cargo de los suje-
tos receptores de los importes de las rentas
u operaciones, como beneciarios de los
pagos u otro carcter; b) Ingresos a car-
go de los receptores de los importes de las
rentas u operaciones, por imposibilidad u
omisin de la actuacin que corresponde
al respectivo agente de retencin.
Se agrega que:
Cuando en la presente Resolucin
General se mencionen retenciones, deber
entenderse tal expresin comprensiva de
los conceptos referidos en el prrafo ante-
rior, originando asimismo, las obligacio-
nes que correspondan para los respectivos
responsables.
Claramente, las normas de retencin
contemplan en sus disposiciones los ca-
sos en que el sujeto pagador no practica
la retencin y el sujeto beneciario de la
renta practica una auto retencin, in-
29. B.O. 29/03/2007; Boletn AFIP N 118, Mayo de 2007, pgina 1146.
30. No obstante, el artculo 16 de la citada reglamentacin prev que Toda cita efectuada en normas vigentes
respecto de la Resolucin General 738, sus modificatorias y complementarias, debe entenderse referida a esta
resolucin general, para lo cual cuando corresponda debern considerarse las adecuaciones normativas que
resulten de aplicacin en cada caso.
Creemos contribuir, en definitiva, con justificadas razones para
sostener que, en la yuxtaposicin de la responsabilidad solidaria
del deudor del tributo y la omisin de retencin con carcter de
pago nico y definitivo aplicable a los dividendos o utilidades
distribuidos que ordena el artculo agregado a continuacin del
artculo 69 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, se presenta
una herramienta vlida para la aplicacin de este rgimen
1
2
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
gresando el importe que el sujeto paga-
dor no retuvo.
Conclusin // En tal sentido, al mar-
gen del mecanismo de liquidacin del
impuesto sentado en el artculo incor-
porado a continuacin del artculo o,
de la ley del gravamen, en los casos de
no retencin del impuesto de igualacin
por el sujeto pagador, se pondera la apli-
cacin del artculo inciso c) de la Ley
de Procedimiento Fiscal; para el caso, la
norma viene a extender la responsabili-
dad propia del contribuyente por el pago
de su obligacin.
Tratndose de beneciarios radicados
en el pas, no se observara imposibilidad
material de ejercitar acciones tendientes
al cobro del impuesto adeudado por los
mismos.
Creemos contribuir, en denitiva,
con justicadas razones para sostener
que, en la yuxtaposicin de la responsa-
bilidad solidaria del deudor del tributo
y la omisin de retencin con carcter
de pago nico y denitivo aplicable a
los dividendos o utilidades distribuidos
que ordena el artculo agregado a conti-
nuacin del artculo o, de la Ley de Im-
puesto a las Ganancias, se presenta una
herramienta vlida para la aplicacin de
este rgimen. //

Referencias
Di Soro, Ral A. (:cc;), Imposibilidad de compensar el impuesto sobre los bienes
personales. El caso Agrobos S.A., P.A.T. XIV, pg. ,, noviembre :cc;.
Fiixxoiz, Luis Omar. Impuesto a las Ganancias. Teora, tcnica, prctica, Edito-
rial La Ley, Buenos Aires, :cc,.
Gaica, Fernando D. y Omar A. Pantanali (:cc), Impuesto a las Ganancias de
igualacin. Su problemtica actual y necesaria reformulacin, en La Ley, imp
:oo, : quincena marzo, o:.
Goriin, Gabriel y Fernando M. Vaquero (:cc,), Aspectos Internacionales de la Tribu-
tacin Argentina. Teora y Prctica, Editorial La Ley, Buenos Aires.
Jaiacu, Dino (:,,,), Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, AbeledoPerrot, Terce-
ra edicin.
Laxaciaxoi, Alfredo J. (:cco), Ley de Impuesto a las Ganancias comentada, Edito-
rial La Ley, Buenos Aires.
31. Tal liberacin de responsabilidad podra ocurrir, de hecho, por imposibilidad material de reclamar el impuesto,
tratndose de beneficiarios del exterior, salvo que eventualmente stos tuvieren algn bien en la Argentina, pudiendo
as el Fisco accionar contra los mismos.
32. Ello, sin perjuicio de la adopcin de la decisin administrativa necesaria que evale, en definitiva, la verdadera
magnitud y posibilidad de cobro de la deuda.
1
2
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Loiixzo, Armando y Csar M. Cavalli (:,,,), Las distribuciones de utilidades en
la reforma tributaria y su reglamentacin, Doctrina Tributaria Errepar, tomo :,:,
junio.
Loiixzo, Armando; Fabin Bechara y Csar M. Cavalli, (:cc:), Algunos pro-
blemas de aplicacin del Impuesto a las Ganancias de Igualacin, en Doctrina
Tributaria Errepar, Tomo XXII, abril.
Riic, Enrique J. (:cc:), Impuesto a las Ganancias, Ediciones Macchi, Buenos Aires.
Ziccaioi, Horacio y Miguel J. Cucchietti (:cc;), Bienes personales/sociedades.
Procedimiento. Compensacin de saldo a favor con una obligacin sustitutiva,
D.T.E. N ,,:, noviembre.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
2
7
1
2
7
Continuando con la serie de artculos referidos a
la evolucin de nuestro sistema tributario, en esta
ocasin los autores nos muestran los aspectos
salientes producidos en la dcada del treinta.
Durante esta etapa, se produjeron importantes
cambios en materia tributara, como el establecimiento del
Impuesto a las Ganancias.
El artculo incluye prrafos de Ral Prebisch contando
detalles de cmo se produjo este nacimiento.
ACADEMIA NACIONAL
DE HISTORIA
Autores: Roberto Corts Conde y Mara Mar-
cela Harriague, con la colaboracin de
Samuel Amaral.
GNESIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO
La dcada del treinta. Captulo V
1
2
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
5.1 Composicin de la estructura
tributaria nacional por perodo y
referencias a la estructura pro-
vincial. Fuentes de financiamien-
to no tributarias utilizadas en el
perodo e importancia del nivel
de endeudamiento // Los cam-
bios en el rgimen fiscal tras la
crisis de 1930 // La crisis de :,,c pro-
voc una cada del comercio mundial.
Ello incidi en las exportaciones argen-
tinas, que entre :,: y :,,: perdieron
aproximadamente un ,c de su valor.
La cada de los ingresos se traslad a la
demanda de importaciones que tambin
tuvo una cada importante, aunque no
en la misma medida, debido a la poltica
expansiva de crdito.
Hemos visto que desde :o:, el prin-
cipal ingreso del gobierno nacional fue-
ron los gravmenes al comercio exterior,
principalmente a las importaciones. Ade-
ms de los efectos monetarios que tuvo
la ya mencionada cada de exportacio-
La cada de los ingresos se traslad a la demanda de
importaciones que tambin tuvo una cada importante, aunque
no en la misma medida debido a la poltica expansiva de crdito.
1
9
2
8
1
9
2
9
1
9
3
0
1
9
3
1
1
9
3
2
1
9
3
3
1
9
3
4
M
I
L
E
S

D
E

P
E
S
O
S

C
O
R
R
I
E
N
T
E
S
INGRESOS TRIBUTARIOS DERECHOS IMPORTACIN
100
180
220
240
200
160
140
120
Grfico 5.1. Evolucin de ingresos tributarios y aduaneros
FUENTE: CORTS CONDE (2005), P. 91.
1
2
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
nes, inuy la suspensin de los ujos de
capitales. De algn modo, estos efectos
negativos fueron atenuados por el cierre
de la Caja de Convertibilidad.
Este problema actualiz un debate
que se haba planteado anteriormente.
Se trataba de la vulnerabilidad de los
ingresos scales que dependan muy es-
trechamente de circunstancias como la
evolucin de la demanda externa y las va-
riaciones climticas que, al afectar las ex-
portaciones, determinaban la capacidad
importadora del pas. Es cierto que en un
mundo con movilidad de capitales, esos
efectos podan atenuarse con prstamos
del exterior, pero en el ,c, esto tambin
haba desaparecido.
Por ello, se quera superar la fuerte vo-
latilidad de ingresos basados en el comer-
cio exterior, ya que mientras que estos
uctuaban, los gastos no en gran parte
salarios, que continuaban en los niveles
anteriores o inclusive suban. Por lo que
se buscaban impuestos ms estables.
Ya en :,:;, en la Presidencia de Irigo-
yen, se haba trabajado en un proyecto
de impuesto a las rentas, que se aprob
en diputados en :,:c pero nunca logr la
aprobacin de la Cmara de Senadores.
Tampoco lograron su aprobacin en el
Congreso los distintos proyectos presen-
tados durante la dcada del :c.
Fue, sin embargo, el dramatismo de la
situacin planteada por la crisis y la posi-
bilidad de que bajo un gobierno de facto
como el instalado por el golpe de :,,c no
fuera necesaria la consulta al Congreso,
lo que permiti realizar cambios con ra-
pidez en el rgimen scal. Por un lado,
aumentando aquellos que ya estaban es-
tablecidos, como los adicionales a la im-
portacin, la sobretasa del : en la Con-
tribucin Directa y nuevos impuestos
internos, por ejemplo sobre cubiertas y
naftas. Por otro lado, se establecieron
nuevos tributos, como la ley de impuesto
a los rditos y el impuesto a las transac-
ciones.
Otro hito fue la unicacin de im-
puestos internos, que implic una con-
centracin en el Gobierno Nacional de
la recaudacin de estos tributos, repre-
sentando el antecedente ms importan-
te del actual sistema de coparticipacin
federal.
1. En un mismo decreto se establecieron el impuesto a los rditos, naftas, cubiertas y pelculas cinematogrficas,
movimientos de fondos con el exterior, y se establecieron modificaciones (ajustes de alcuotas) sobre distintos im-
puestos como tabacos, fsforos, perfumes y especficos, sellos, patentes, contribucin territorial, rgimen fiscal de
los seguros as como la modificacin de distintas tasas y derechos. Entre los nuevos impuestos y las modificaciones
totalizan 19 captulos.
Fue, sin embargo el dramatismo, de la situacin planteada por
la crisis y la posibilidad de que bajo un gobierno de facto como
el instalado por el golpe de 1930 no fuera necesaria la consulta
al Congreso, lo que permiti realizar cambios con rapidez en el
rgimen fiscal.
1
3
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En :,,: se sancion el Impuesto a las
Transacciones y en :,,: el Impuesto a los
Rditos, ambos durante el gobierno de
facto, pero posteriormente rearmados
por el Congreso. A nes de :,,, y ante
la insuciencia de recursos el Gobierno
encar un reordenamiento del sistema
tributario a efectos de lograr un mejor
aprovechamiento de la base tributaria y
suprimir los problemas de doble impo-
sicin. Con esta nalidad, el Congreso
Nacional legisl la unicacin de los im-
puestos internos (Ley ::.:,,), la transfor-
macin del Impuesto a las Transacciones
en Impuesto a las Ventas (Ley ::.:,) y la
prrroga del Impuesto a los Rditos (Ley
::.:;), sancionado este conjunto de leyes
en forma simultnea en los ltimos das
de :,,, con vigencia a partir del primero
de enero de :,,,.
La recaudacin recin se recuper
sensiblemente entre :,,, y :,,. Fueron
muy importantes los ingresos obtenidos
del margen de cambios cuando, tras es-
tablecerse en :,,: el control de cambios,
en :,,, se establecieron distintos tipos
comprador y vendedor.
Aunque en lo que quedara de la dcada el gobierno no
volvi a monetizar su dficit, este mecanismo sera utilizado
reiteradamente en las dcadas siguientes para financiar al
gobierno.
1
9
3
2
1
9
3
3
1
9
3
4
1
9
3
5
1
9
3
6
1
9
3
7
1
9
3
8
1
9
3
9
1
9
4
0
0
800
1200
1000
600
400
200
SOBRE LA RENTA,
LAS UTILIDADES Y
LAS GANANCIAS
DE CAPITAL
CONTRIBUCIONES
AL SEGURO SOCIAL
SOBRE LA
PROPIEDAD
INTERNOS
SOBRE BIENES
Y SERVICIOS
COMERCIO Y LAS
TRANSACCIONES
INTERNACIONALES
OTROS
M
I
L

P
E
S
O
S

M
O
N
E
D
A

N
A
C
I
O
N
A
L

(
N
O
M
I
N
A
L
E
S
)
Grfico 5.2. Recursos tributarios 19321940
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A AFIP
1
3
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Pero de todos modos, no fueron estos
nuevos impuestos las nicas fuentes que
utiliz el gobierno para afrontar sus ms
diversos compromisos. Se apel a nuevas
e importantes fuentes de recursos no tri-
butarios. Por vez primera desde :o:, una
parte proporcionalmente importante y
creciente de los recursos no provendra
de impuestos aprobados por el Congreso
sino de otras fuentes. Esto modicara lo
que hemos llamado el pacto scal que se
haba acordado con la Constitucin de
:,, y tendra importantes consecuencias
en los perodos siguientes.
La emisin // Tras el cierre de la Caja
de Conversin, que evit la mayor con-
traccin monetaria que producira la sali-
da de reservas, el gobierno puso en vigen-
cia una ley de :,: que permita a la caja
emitir sobre la base de redescuentos que
el Banco Nacin concediera a los Bancos
comerciales. Si bien el Banco Nacin ha-
ba usado limitadamente el redescuento,
lo haba hecho slo con sus propios de-
psitos, sin creacin de dinero. Pero esta
vez, poniendo en prctica la ley de :,:,
se trataba de crditos que tendran como
contrapartida la creacin de dinero.
Sobre la base de dicha autorizacin se
redescontaron las carteras de bancos que
incluan prstamos al gobierno gracias a
los que mejoraron su precaria situacin
de reservas.
Ms adelante el gobierno coloc par-
te del emprstito patritico de :,,: en la
Caja por lo que obtuvo crditos que per-
mitieron sanear la situacin del Banco
Nacin y proveer al gobierno de fondos
para abonar los atrasos con empleados y
proveedores que formaban parte de una
crecientemente abultada deuda otante.
Aunque en lo que quedara de la d-
cada el gobierno no volvi a monetizar
su dcit, este mecanismo sera utilizado
reiteradamente en las dcadas siguientes
para nanciar al gobierno.
El margen de cambios // En :,:,
se haba cerrado la caja de conversin, lo
que implic la salida de patrn oro. En
:,,:, se instituy el control de cambios
haciendo obligatorio que todas las opera-
ciones de cambio se realizaran por medio
de los bancos autorizados al tipo que ja-
ra la comisin del Poder Ejecutivo desig-
nada al efecto. El rgimen se precis en
:,,, estableciendo dos tipos, uno al que
la Comisin comprara las divisas y otro
a la que las vendera a los que estuvieran
dentro de las prioridades jadas y por los
excedentes que se tuviera. La diferen-
cia entre el tipo comprador y vendedor
se denomin margen de cambios y fue
una fuente de ingresos que si bien se dijo
que se destinara a subsidiar el precio de
compra de las cosechas, en la medida
que los precios internacionales subieron
en :,,, se destinaron como en realidad
se pens al pago de deuda externa del
pas. El gobierno que haba devaluado no
slo poda comprar divisas a un precio
por debajo del mercado sino que parti-
cipaba en parte de la renta devaluatoria.
Fue un ingreso importante y una seal,
no menor, de que el pas poda cumplir
con sus compromisos externos, lo que le
permiti acceder ya en :,,, al crdito in-
ternacional.
1
3
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
La reevaluacin de las reservas
del Banco Central // Cuando en
:,,, se cre el Banco Central se le trans-
rieron todos los activos y pasivos de la
Caja de Conversin. Las reservas en oro
y divisas de la Caja estaban registradas
al tipo de cambio de la convertibilidad,
pero, desde el cierre de la Caja el peso pa-
pel se haba depreciado sustancialmente.
Al transferirse estas reservas, se actualiz
su valor, lo que produjo en pesos una ga-
nancia considerable. Esos fondos adicio-
nales se utilizaron para saldar la deuda
del gobierno con el Banco Nacin y para
recuperar las reservas de bancos comer-
ciales.
La tesorera registra estos ingresos
como ingresos extraordinarios, por un
monto que supera los ingresos tributa-
rios de ese ao, y si bien se destinaron
especialmente al pago de deudas contri-
buyeron a una mayor disponibilidad de
crdito.
5.2. Organizacin de la Admi-
nistracin Tributaria // Impuesto
a las transacciones (1931) e im-
puesto a las ventas (1935) // Entre
:,,: y :,, rigi un impuesto a las tran-
sacciones que gravaba las ventas de mer-
caderas y la prestacin de servicios en
todas las etapas, por lo que recibi fuer-
tes crticas por su efecto en cascada. Ini-
cialmente, los servicios no estaban alcan-
zados. La alcuota de este impuesto era
del , por mil. Este impuesto tena pocas
exenciones, pequeos comerciante, ven-
tas de panaderas, carniceras, lecheras,
diarios, venta de granos, carnes y algu-
nos otros productos alimenticios no ma-
nufacturados. En :,,,, fue reemplazado
por un impuesto a las ventas estructura-
do de manera tal que recae sobre una sola
etapa, al nivel de fabricante o productor.
Se aplica sobre las ventas de mercaderas
(bienes muebles objetos a negociacin
habitual similar a activo circulante).
Estn excluidos los inmuebles y valores
mobiliarios. Tampoco estn alcanzados
las maquinarias, muebles y otras insta-
laciones importadas para activo jo no
pudiendo enajenarse por dos aos. Son
sujetos del impuesto los productores, fa-
bricantes por los artculos que elaboran,
siempre que hallan aportado al proceso
la materia prima principal; los importa-
dores, ya sean mercaderas propias o de
terceros abonan al retirar la mercade-
ra de la aduana; los exportadores a su
nombre o por cuenta de terceros tam-
bin alcanza las exportaciones realizadas
entre la casa matriz y sus sucursales y los
Pocos meses despus el sistema cedular se reemplaz por
un impuesto global, que slo daba un trato especial a los
trabajadores de la cuarta categora (rentas del trabajo personal)
que tenan una alcuota del 3%, mientras que las rentas restantes
era del 5%. Inicialmente, las sociedades estaban alcanzadas por
la misma alcuota, pero posteriormente no.
1
3
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
despachantes de aduana cuando realizan
operaciones para personas no inscriptas.
Los servicios no estaban alcanzados.
El impuesto a las ventas se liquida so-
bre el valor agregado que cada productor
o fabricante adiciona, por lo que para
determinar el monto de ventas sujeto a
impuestos se deben deducir de las ventas
brutas los siguientes conceptos: i) Boni-
caciones, descuentos y similares sobre sus
ventas; ii) ventas de mercaderas exentas;
iii) compras de mercaderas gravadas y
usadas como materias primas; iv) mer-
caderas compradas para ser revendidas
en el mismo estado; v) gravmenes in-
directos abonados, impuestos internos
y similares; y vi) aquellos industriales y
fabricantes que tambin vendan al p-
blico tenan una deduccin adicional por
gastos directos de ventas. No se permi-
tieron deducciones por amortizacin de
activos fsicos ya que sigue el principio
de integracin fsica.
La tasa del impuesto era del :,:,
para todos los productos gravados vendi-
dos en el mercado interno y de c,, para
las ventas en el exterior. Un conjunto im-
portante de productos estaban exentos:
productos ya gravados por impuestos in-
ternos y productos de consumo popular,
aunque las confecciones ropa estaban
alcanzadas por el impuesto.
Las materias primas pueden estar gra-
vadas, exentas o en suspenso. Slo son
deducibles de la liquidacin las materias
primas gravadas y en suspenso, no as las
exentas, en las que se paga sobre valor
bruto. En suspenso es una gura que
se crea en la Ley ::.:, para favorecer la
exportacin de ciertos productos o para
contener los precios internos.
En este impuesto se tiene en cuenta
la existencia de Conjunto Econmico
cuando la venta se realiza por otra em-
presa pero vinculada econmicamente
propiedad de capitales, y en este caso
el impuesto se abona sobre el mayor pre-
cio de venta obtenido. Tambin en el caso
de exportaciones sin precios o cuando el
precio mayorista en el pas de destino es
inferior al precio registrado.
Impuesto a los rditos // Este im-
puesto se estableci por cinco aos,
primero por decreto raticado poste-
riormente por la Ley ::.,o que tambin
introdujo modicaciones. A comienzos
de :,,, la Ley ::.o: introduce nueva-
mente modicaciones.
Inicialmente, se estableci como un
impuesto cedular sobre distintos tipos
de rentas, que no permita las compen-
saciones entre los diferentes tipos de
rentas. Adicionalmente, se estableca un
impuesto global progresivo para aquellas
rentas que superasen un cierto monto.
Pocos meses despus el sistema cedular se
reemplaz por un impuesto global, que
slo daba un trato especial a los traba-
jadores de la cuarta categora (rentas del
trabajo personal) que tenan una alcuota
del ,, mientras que las rentas restantes
era del ,. Inicialmente, las sociedades
estaban alcanzadas por la misma alcuo-
ta, pero posteriormente no.
Se segua el principio del origen del
ingreso, aun en la posibilidad de que el
capital extranjero pudiera sufrir en algu-
nos casos una doble imposicin.
En el primer proyecto enviado al
Congreso se estableca la doble imposi-
cin sobre las sociedades y los accionis-
1
3
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tas, pero este componente se rechaz y
se sigui el modelo britnico en el que
la sociedad le retiene el impuesto en la
fuente y luego el accionista lo deduce de
su declaracin individual. Segn el cri-
terio establecido por la Suprema Corte,
slo pueden gravarse los dividendos ori-
ginados en ingresos gravados, pero no los
originados en ganancias de capital.
Las mayores restricciones a este im-
puesto se originaban en la facilidad de
evasin y el alto costo de recaudacin,
e incluso las autoridades econmicas
tenan ciertas restricciones sobre este
tributo.
Derechos aduaneros // Los derechos
a la exportacin que se haban restableci-
do durante la Primera Guerra Mundial
estarn vigentes hasta :,,,, aunque sus
importes son poco importantes. Poste-
riormente como derechos de exportacin
se registran los derechos de estadstica de
exportacin. Asimismo se rebajan algu-
nos derechos de importacin.
Al comienzo del perodo, por una se-
rie de decretos se elevan los aranceles; en
:,,:,, stos alcanzan su mximo nivel
en mucho tiempo. En :,,, en virtud de
los tratados comerciales, las tarifas se re-
ducen pero son compensadas por incre-
mento de las importaciones y una mayor
scalizacin. De todas maneras los re-
cursos aduaneros caen en :,,,.
A mediados de la dcada, el :; de
los derechos se recaudaba en concepto
de derechos especcos. En cuanto a las
tarifas ad valorem, si bien hay una esca-
la muy amplia (,, ,, :c, :,, :;,
:c, :,, ,c, ,,, c, ,c, oc,
;c), ms del oc de la recaudacin
por tarifas ad valorem sobre el total es
menos se encuentra en la alcuota del
:,, y aproximadamente el , de la
recaudacin se encuentra en tramos de
la tarifa menores al :,, considerando
nuevamente solo la recaudacin por de-
rechos ad valorem. Esta estraticacin no
tiene en cuenta los derechos adicionales
(: ;, adicional del :c y recargo del
:,).
Al comienzo de la dcada y conjunta-
mente con la intervencin de las Adua-
nas, como producto del golpe de Estado,
se estableci una comisin revisora de
las tarifas de avalo. La primera revisin
completa se hizo en la presidencia de Al-
vear. En :,,o, se estaban an estudiando
en la Comisin para la reforma del Aran-
cel la adaptacin de la Tarifa de Avalos
a la Nomenclatura proyectada por el
SubComit de Expertos del Comit
Econmico de la Liga de las Naciones:
En 1934 se cre en la Aduana una oficina de fiscalizaciones.
En 1936 se realizaron 828 observaciones pasadas a las aduanas
y receptoras, se formularon 226 denuncias de las cuales 117
terminaron, 64 con fallos condenatorios y 53 sobreseimientos.
La inspeccin de documentos por parte de esta oficina permiti
uniformar los procedimientos en las distintas aduanas.
1
3
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Como nuestra tarifa de avalos ca-
rece de realidad de sistema o plan, su
reorganizacin de acuerdo al adoptado
por el Honorable Congreso para auto-
rizar su reimpresin y por la Comisin
Reformadora, obliga a tomar de todas
las Secciones actuales, partidas o partes
de ellas para ordenarlas con arreglo a los
principios aceptados previamente, lo que
exige examinar en particular y en general
a cada uno de los rubros antes de darle
la colocacin que les corresponde en la
nomenclatura adoptada. Este trabajo
ha terminado; y la Comisin ha podido
examinar en general, cien posiciones de
la nueva estructura que consta aproxi-
madamente de mil en la sesin que tuvo
lugar durante el ao fenecido. Aprobadas
que fueron en esta forma, se repartieron
los fascculos con las planillas y con las
explicaciones del mtodo seguido tanto
por el SubComit de Expertos como por
la propia Comisin, a todos los gremios
interesados, por intermedio de sus centros
representativos. Hasta la fecha no se han
recibido en la Secretara observacin al-
guna de la existencia de errores.
Se menciona tambin la existencia de
:cc posiciones ms que se estn prepa-
1
9
3
0
1
9
3
1
1
9
3
2
1
9
3
3
1
9
3
4
1
9
3
5
1
9
3
6
1
9
3
7
1
9
3
8
1
9
3
9
1
9
4
0
M
I
L
E
S

D
E

P
E
S
O
S

C
O
R
R
I
E
N
T
E
S
DERECHOS DE IMPORTACIN
RESPECTO AL VALOR DE AFORO DE
LAS MERCADERAS IMPORTADAS
DERECHOS DE IMPORTACIN
RESPECTO AL VALOR REAL DE
LAS MERCADERAS IMPORTADAS
0
20
30
35
25
15
10
5
Grfico 5.3. Derechos de importacin respecto al valor de aforo
y al valor real
FUENTE: DAZ ALEJANDRO (1975)
1
3
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
rando y otras cien tejidos en condicio-
nes de estudio pero que requieren an el
ensamblado del conjunto.
Impuesto interno a los combus-
tibles // En :,,: se institucionaliz el
Fondo Nacional de Vialidad. A l se le
asignaron el impuesto adicional de msn
c,c, por litro de nafta, durante :, aos,
y el impuesto de :, sobre el precio de
venta por mayor, y por kilogramo, a los
aceites lubricante de motores a explosin.
Impuesto que pagaban las empresas pro-
ductoras o expendedoras. Tambin se le
asignaron las contribuciones de las em-
presas de ferrocarriles de la Ley Mitre,
y la tasa por contribucin de mejoras a la
tierra rural en los territorios nacionales
beneciados por los caminos, adems de
fondos presupuestarios y producidos por
multas y otros ingresos.
En :,,, (Ley ::.o:,) se modic la
Ley Nacional de Vialidad, elevndose
a o centavos el impuesto interno por li-
tro de nafta y se implant el impuesto
interno de :c centavos por litro a los acei-
tes lubricantes destinados a vehculos y
automotores. Se implant tambin otro
impuesto interno de o centavos por litro
a todo combustible que no fuera nafta y
que fuera destinado a motores de vehcu-
los que utilizaban la va pblica.
5.3. Resea sobre la efectividad
y costo de la recaudacin // El
contrabando segua siendo uno de los
principales mecanismos de evasin im-
positiva. En ocasiones por decomiso de
mercadera o porque se identicaban
maniobras concretas, como el incremen-
to de las operaciones en trnsito por la
Aduana de Paso de los Libres (y puerto
de Concordia) que se detalla en la Me-
moria de Hacienda de :,,o.
En la Memoria de Hacienda de :,,o
se expresa la necesidad de la vuelta al or-
ganismo aduanero de los resguardos (es-
tn a cargo de la Prefectura General Ma-
rtima desde :,:;) y polica aduanera
que estn a cargo de la subprefectura,
conjuntamente con elementos mecnicos
de persecucin y refuerzo de personal,
control de los accesos a los puertos y pun-
tos convergentes, as como igualar las
penas de los instigadores y cmplices con
la de los autores materiales del delito (ci-
2. Las funciones especficas de la Prefectura, y ajenas a la Ley de Aduanas, implica que los resguardos acten no
reconociendo el carcter de jefes de resguardo que tienen los jefes de las aduanas, y generndose situaciones de
desinteligencias entre los resguardos y las aduanas. Memoria de Aduanas 1936, Pg. 18.
En 1936 esta Direccin recaudaba los impuestos a los Rditos,
Ventas (y anteriormente Transacciones), Patentes excluyendo las
Patentes Martimas que cobraban las aduanas, Sellos, Pasajes
al Exterior, Football Profesional, Regalas de Petrleo y Canon
Minero. Del total de la recaudacin se asignaba un 1 por mil para
un Fondo de Estmulo para los empleados.
1
3
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tan que en la Memoria de Aduanas de
:,, se haca mencin detallada de las
distintas operatorias de contrabando). Se
costea incluso el impacto presupuestario
que el retorno de los resguardos. Se insis-
te tambin en la implementacin de tor-
naguas en las Aduanas del Litoral.
En :,, se cre en la Aduana una
ocina de scalizaciones. En :,,o se rea-
lizaron : observaciones pasadas a las
aduanas y receptoras, se formularon ::o
denuncias de las cuales ::; terminaron,
o con fallos condenatorios y ,, sobresei-
mientos. La inspeccin de documentos
por parte de esta ocina permiti unifor-
mar los procedimientos en las distintas
aduanas.
En agosto :,,,, el Poder Ejecutivo ele-
v un Proyecto de Ley para la Represin
del Contrabando, que en :,,; tena des-
pacho favorable de la Comisin de Pre-
supuesto de la Cmara de Diputados.
En octubre de :,,o se dict la Ley
::.,:: de Condonacin de Multas y Pr-
rroga para contribuyentes morosos de
diversos impuestos nacionales que ha
afectado la recaudacin de Rditos,
Transacciones y Patentes.
5.4. Resea de los principales
debates parlamentarios de ca-
rcter tributario // Luego de distin-
tos intentos de implementar el impuesto
a los rditos durante la dcada del :c,
ste ser nalmente introducido por un
gobierno de facto. Ral Prebisch, quien
se atribuye la redaccin del proyecto ori-
ginal, se reri as a la gestacin de este
decreto ley:
Viene la crisis del ao treinta, una
situacin nanciera que yo considerara
calamitosa en aquel momento. Yo vea
con gran preocupacin la llegada de un
Congreso muy heterogneo que rehuira
ciertas reformas fundamentales, como la
del impuesto a los renta. Efectivamente
haba proyectos en ese sentido desde :,:o,
y no obstante el poder poltico de Hip-
lito Irigoyen no se pudo sacar esa legisla-
cin. Y yo me dije: hay que crear ahora el
impuesto a la renta en la Argentina, con
una serie de reformas impositivas. Yo era
Subsecretario de Hacienda. Tres meses
antes de la vuelta al orden constitucional
le propuse al Ministro de Hacienda la im-
plantacin del impuesto a la renta, pero
l me dijo: Mire, Prebisch, no se haga
ilusiones; dentro de pocos meses vamos
a entregar el gobierno constitucional; el
General Uriburu no va a aceptar cargar
con esta enorme responsabilidad. Le dije:
Me da usted autorizacin para que yo
lo vea?. S. Y aprovech la rma de ese
da para hacerle un cuadro de la situacin
nanciera. En aquellos tiempos los subse-
cretarios llevbamos la rma al Presidente
todas las noches, lo cual signicaba una
vinculacin con l; yo era el ltimo, y as
no tena l otros y poda conversar. Era un
viernes por la noche y le dije: Dentro de
pocos meses usted va a entregar el gobier-
no, y una de las razones por la cual usted
dio el golpe de Estado fue el desastre -
nanciero. Y va a dejar usted una situacin
peor. Ya se ha hecho un esfuerzo enorme
por reducir el dcit: se redujeron los gas-
tos de la administracin en forma brutal,
incluso una rebaja de los sueldos, y a pe-
3. En el caso del impuesto a las Transacciones corresponde a ajuste a las liquidaciones e intervenciones ante
infractores.
1
3
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
sar de todo eso, fue tal la contraccin del
comercio exterior, con la crisis mundial,
que la situacin se ha agravado. Y qu
se hace?. Yo creo que sin una reforma tri-
butaria no se contendr el dcit: hay que
crear el impuesto a la renta. En el Congre-
so hay un proyecto del ao :,:o, y no se ha
tratado, y como yo creo que el Congreso
no va a tomar una decisin de esa natura-
leza, el dcit seguir agrandndose y se
caer en la inacin. Y su gobierno pasar
al juicio de los dems como un gobierno
que ha desatado la inacin por impericia
nanciera. Con un gesto muy tpico de
l, dijo: Bueno, Subsecretario, hgame
un proyecto, trigalo el lunes y se lo voy
a rmar. Cuando volv de esta entrevista,
entro al despacho del Ministro y me mira
con irona: Y?. S, ya est. Cmo
que ya est?. S, me pidi que le redactase
el proyecto y me lo rmara. Viernes por
la noche, saqu mi informe de Australia
me inspir tambin en la ley chilena, que
era bastante simple. Me encerr. Trabaj
sin dormir viernes por la noche, sbado y
domingo. Hice un proyecto de treinta y
dos artculos que el lunes ya estaba rma-
do, y el martes le mand otras reformas
que estbamos pensando en el Ministerio.
Fueron la base de la reconstruccin nan-
ciera del pas; el Congreso las modic,
pero ya no poda volver atrs.
Finalmente el Congreso convalid y
aprob posteriormente modicaciones
a este impuesto, as como la sustitucin
del impuesto a las transacciones por el
impuesto a las ventas y la unicacin de
impuestos internos entre otras modica-
ciones tributarias de importancia.
5.5. Principales cambios en la
organizacin de la administra-
cin tributaria // Organizacin
del cobro de los nuevos tributos
// El decreto original de implementa-
cin de impuesto a los rditos determi-
na que la Direccin del Impuesto a los
Rditos tendr a su cargo la aplicacin
y percepcin del gravamen. Asimismo se
establece una Comisin Honoraria del
Impuesto sobre los Rditos y un Tribu-
nal Administrativo del Impuesto sobre
los Rditos.
En las Memorias de Hacienda se re-
eren a las dicultades en la recaudacin
en el primer ao (:,,:) por las diculta-
des para organizar este tipo de impuesto
(individual y disperso geogrcamente),
y por los cambios en la legislacin en el
transcurso del ao.
A partir de :,,o a partir de un de-
creto de :,,, las funciones de recauda-
cin del impuesto a los sellos y patentes
que llevaban a cabo las aduanas pasan a
la Direccin General del Impuesto a los
Rditos.
En :,,o esta Direccin recaudaba
los impuestos a los Rditos, Ventas (y
anteriormente Transacciones), Patentes
excluyendo las Patentes Martimas que
cobraban las aduanas, Sellos, Pasajes al
Exterior, Football Profesional, Regalas
de Petrleo y Canon Minero. Del total
de la recaudacin se asignaba un : por
mil para un Fondo de Estmulo para los
empleados.
Los pagos de los impuestos a las ventas
y a los rditos podan realizarse mediante
depsitos en el Banco Central de la Re-
pblica Argentina y en las sucursales del
Banco de la Nacin Argentina.
1
3
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Los impuestos a las naftas y a las
cubiertas se incluyen como impuestos
internos. (Se produce una mayor recau-
dacin de Impuestos Internos por estos
tributos), en :,,, el producido del ingre-
so a las naftas se asigna a la Direccin
Nacional de Vialidad (y no ingresan en
el tesoro nacional).
5.6. Resea de los acuerdos Na-
cinprovincias // La ley de vialidad
de :,,: autorizaba la adhesin de las pro-
vincias al rgimen de vialidad bajo ciertas
condiciones, entre las que se encuentra
la creacin de un fondo provincial con
recursos propios integrado por un grava-
men no superior a msn c,c: sobre el litro
de nafta, la contribucin por mejoras e
impuestos provinciales para vialidad. Si
estas condiciones se cumplan, la oxv
estaba autorizada a distribuir el fondo
nacional de vialidad previa deduccin
de los gastos administrativos segn los
siguientes criterios: a) por partes iguales
al , de las sumas ingresadas al Fondo
Nacional de Vialidad; b) el ,, de los re-
cursos a prorratearse un en proporcin
al presupuesto efectivo para la construc-
cin de caminos; un en proporcin
a la poblacin y un en proporcin al
consumo de nafta. La modicacin de
:,,, limit la coparticipacin federal al
,c del total invertido en obras y no pu-
diendo exceder la cuota provincial.
Por otro lado, el oc del ixv se asig-
naba geogrcamente tambin siguien-
do ciertos criterios: :c en proporcin a
la supercie, c a la poblacin y c
en funcin del consumo de nafta. En la
modicacin de :,,, estos coecientes
tambin se modicaron: :c cuota de
fomento, :, supercie, :, poblacin
y c consumo de combustible.
Rgimen de coparticipacin // Las
leyes tributarias aprobadas a nes de :,,
(Unicacin de Impuestos Internos, a las
Ventas y Rditos) prevn la distribucin
de los recursos entre el Gobierno Nacio-
nal y los Gobiernos Provinciales inclui-
da la Capital Federal. En el primer caso
y en contrapartida las provincias deban
derogar sus impuestos similares. En el
caso del impuesto a las Ventas y a los R-
ditos, como compensacin por el uso de
fuentes tributarias concurrentes. La ley
de unicacin de impuestos internos consti-
tuye la primera Ley Convenio. En el caso
del impuesto a las Ventas y del impuesto
a los rditos, el :,, corresponda al
Gobierno Nacional y el :;,, a los go-
biernos provinciales y xcna.
En cambio, la ley de unicacin de
impuestos internos era ms compleja, ya
que estas transferencias deban compen-
sar a las provincias por dos efectos: a) la
derogacin de los impuestos al consu-
mo y b) a las provincias productoras de
vino y azcar que exportaban la carga
tributaria a las provincias consumidoras.
Para el primer efecto se tuvo en cuenta la
recaudacin en las provincias de mane-
ra decreciente y la poblacin de manera
creciente a partir de :,c. Para el segun-
do caso se tuvo en cuenta la recaudacin
efectiva de :,,, y una asignacin decre-
ciente en el tiempo y se compens a las
provincias involucradas con la asuncin
4. Las Memorias de Hacienda posteriores citan distintos reclamos de Nacin por las provincias que no cumplen
con estos requisitos.
1
4
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
de las deudas o de los servicios de la deu-
da. La xcna no participa de la distribu-
cin secundaria de esta ley.
Todas las leyes que involucraban al-
guna coparticipacin tenan vencimien-
to o fechas establecidas para revisar los
coecientes. La unicacin de impuestos
internos vence en :,, y las de ventas y
rditos deban jarse los coecientes a fu-
turo, en :,,, aunque su establecimiento
demor nueve aos ms (:,;).
En :,,,, se dieron anticipos a provin-
cias a cuenta de la participacin en el im-
puesto a los rditos y a las transacciones.
Segn la Memoria de Hacienda de
:,,: antes de haberse cumplido el pri-
mer ao de la aplicacin del plan, se ha
podido iniciar con todo xito operacio-
nes nancieras de ponderable importan-
cia para los Estados argentinos.
Esta centralizacin tributaria facilit
tambin que el Gobierno Nacional asu-
miera distintos tipos de deudas provin-
ciales, reduciendo la participacin en la
recaudacin de impuestos internos de las
provincias afectadas. //
5. Se incluyen casos de Deuda Flotante, Ttulos Pblicos Provinciales y Deudas con los Organismos de Previsin
Social Provincial (en el caso de Corrientes).
Referencias
Coiris Coxoi, R. (:cc,), La economa Poltica de la Argentina en el siglo XX, Buenos
Aires, Edhasa.
Daz, Alejandro (:,;,) Ensayos sobre la historia econmica argentina. Buenos Aires,
Amorrortu
Gaica Vizcaxo, J (:,;). Tratado de Poltica Econmica. Buenos Aires, iuoina
Hiiscuii, F., y S. Itzcovich (:,,;). Fiscal Policy in Argentina, Public Finance, ::,
N :,.
Poiro, A. Director (:cc). Disparidades regionales y federalismo scal. La Plata,
Edulp.
Piiniscu, Ral (:,,:). Obras. Tomo II. Buenos Aires, Fundacin Eugenio Blanco.
Piociaxa Cox;uxro oi Tiinuracix oianio (:,o,). Estudio sobre poltica
scal en Argentina.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
4
1
1
4
1
La hiptesis principal de este trabajo es que
las instituciones importan a la hora de producir
resultados en trminos de recaudacin con un impuesto
determinado. Intentando probar dicha hiptesis, la
autora realiza un trabajo emprico con el fin de estudiar
los resultados de los sistemas fiscales de un conjunto
de pases. Finalmente, el artculo concluye en que es
posible encontrar relaciones robustas y significativas
en la direccin esperada: las variables institucionales
consideradas con la sola excepcin de la estabilidad
poltica suman al rendimiento impositivo.
MAGDALENA AGUERRE
Lic. en Economa (UADE). Docente universitaria.
CONCURSO ABIERTO: TRABAJOS SELECCIONADOS
Impuestos y calidad institucional
Relaciones econmicas, polticas
y sociales
1
4
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Introduccin // La literatura reconoce
que la recaudacin impositiva depende
del nivel de actividad econmica y de
otros elementos determinantes, como las
alcuotas bajo el supuesto que hay una
alcuota especca que maximiza la re-
caudacin, la simplicidad del sistema,
la calidad de la administracin tributa-
ria y la percepcin de legitimidad de la
carga tributaria en la sociedad, adems
de otras variables sociopolticas y cultu-
rales. Nuestra hiptesis principal, a lo
largo de este trabajo, ser que las varia-
bles institucionales inciden positivamen-
te en la recaudacin de impuestos. Se
procurar demostrar lo anterior con un
trabajo emprico que estudiar los resul-
tados de los sistemas scales de un con-
junto de pases.
Reconocemos que las comparaciones
internacionales tienen dicultades, dado
que los sistemas scales no son iguales
entre pases: varan los impuestos, las
alcuotas y las bases imponibles. Para
quitarle variabilidad a la comparacin,
se opt por trabajar con una suerte de
comn denominador scal, presente
en muchos pases: el Impuesto al Valor
Agregado (iva). Eso acota la variabilidad
a alcuotas y bases imponibles, dado que
ahora las comparaciones se uniformi-
zan a un solo impuesto. El iva existe en
Europa y Amrica Latina, permitiendo
comparaciones.
En la actualidad, el iva est presente
en ms de :,c pases, explica el :c de
los ingresos tributarios mundiales, afecta
cerca de .ccc millones de personas y es
la pieza clave de las reformas tributarias
efectuadas por varios pases en desarro-
llo. El surgimiento y la extensin del iva
han sido la cuestin ms signicativa en
poltica tributaria de las ltimas dca-
das, segn algunos observadores (Keen
y Lockwood, :cc;).
Distinguen al iva una amplia base
tributaria con diferencias nacionales,
neutralidad impositiva en trminos in-
tertemporales, internacionales y nacio-
nales, y un mtodo de recaudacin rela-
tivamente sencillo. En comparacin con
los antiguos impuestos a las ventas, el iva
genera informacin acerca de la produc-
cin, distribucin y proceso de venta, lo
cual alivia el trabajo de auditora impo-
sitiva. Desde su introduccin, se ha con-
1. Donde ciertos niveles de tributacin son tolerados y ms all de ellos la rebelin fiscal de los contribuyentes
ocasiona una disrupcin del contrato social entre los contribuyentes y el fisco. Se relaciona con lo anterior la
calidad de la representacin poltica tal como la experimentan los ciudadanoscontribuyentes (no taxation without
representation).
Nuestra hiptesis principal, a lo largo de este trabajo, ser que las
variables institucionales inciden positivamente en la recaudacin
de impuestos. Se procurar demostrar lo anterior con un trabajo
emprico que estudiar los resultados de los sistemas fiscales de
un conjunto de pases.
1
4
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
vertido en una de las principales fuentes
de recaudacin en Amrica Latina en su
conjunto. Su participacin ha pasado del
:,,o de la recaudacin en :,,c a ,:
en el ao :ccc, y representa el , del
Producto Bruto Interno (ini) regional en
trminos de recursos. Los pases que pre-
sentan una mayor dependencia del iva en
sus sistemas scales son Argentina, Chile
y Uruguay, con una recaudacin prome-
dio del orden del ; del ini, y alcuotas
ms altas que el resto de los pases de
la regin (Martner & Tromben, :cc).
No se observan diferencias importantes
en las alcuotas de los pases de altos in-
gresos y los pases en desarrollo, salvo en
casos particulares. La participacin de
ingresos por iva sobre el total de ingre-
sos scales iba, en :cc,, desde el o,o en
Japn con una alcuota baja del ,, al
c,, en Chile alcuota del :,. En
Argentina, la participacin del iva era en
la misma fecha del ::,, de los recursos
tributarios, con una alcuota del :: (Ai-
zenman & Jinjarak, :cc,).
Los resultados del trabajo emprico
aqu realizado, que cruza variables eco-
nmicas e institucionales, denotan que
estas ltimas son determinantes positivas
y estadsticamente signicativas de la re-
caudacin impositiva. Un sistema scal,
ceteris paribus, reportar mejores resul-
tados en un contexto de imperio de la
ley, control de la corrupcin, ecacia del
gobierno, transparencia y calidad regula-
toria, a pesar de que no se hall una rela-
cin estadsticamente signicativa con la
estabilidad poltica.
Habiendo introducido los lineamien-
tos generales del trabajo, en la segunda
seccin ::c se efecta una breve discu-
sin de la literatura sobre los temas que
aqu se estudian. La tercera seccin, es de
carcter emprico: se presenta la base de
datos, se discuten los valores, se forma-
lizan las hiptesis y se efectan los cl-
culos e interpretacin de las regresiones.
Finalmente, en la ltima seccin, se de-
tallan los hallazgos.
Discusin terica // Comparando los
sistemas impositivos de Amrica Latina
con los de pases desarrollados, Martner
y Tromben (:cc) hallan grandes dife-
rencias entre la carga tributaria entre los
pases de la Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmico (ocoi)
y de Amrica Latina, tanto en trminos
de composicin como de magnitud. Para
el ao :ccc, la carga tributaria de los
pases de la ocoi, ms que duplicaba la
de Amrica Latina: era del ,;,: del ini
para el promedio de ocoi, mientras que
para :, pases de Amrica Latina cons-
titua el :o,, del ini. En trminos de
composicin, los pases de la ocoi tie-
nen un componente muy fuerte de con-
tribuciones a la seguridad social, lo cual
resulta explicado por su demografa, que
impone necesidad de nanciar una pro-
porcin relativamente muy importante
de poblacin pasiva.
Adicionalmente, dentro de Amrica
Latina hay gran disparidad entre pases
en lo que hace a carga tributaria. En Bra-
sil, representaba en el ao :ccc el ,:,,
del ini, mientras que en Argentina alcan-
zaba el ::,, del ini, y en Chile :,,, del
ini. El iva es un importante componente
de los sistemas scales regionales.
Histricamente, los pases en desarro-
llo se caracterizaron por depender fuerte-
1
4
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
mente de los impuestos al comercio y del
seoreaje. Pero, debido a la integracin
comercial y a los procesos de estabiliza-
cin macroeconmica, las naciones tu-
vieron que buscar alguna alternativa de
nanciamiento. Muchos pases adopta-
ron el iva. Arman Aizenman y Jinjarak
(:cc,) que, en la actualidad, el iva ocupa
un lugar central en los pases que lo han
adoptado (:,o), recaudando un :, de
los ingresos mundiales totales.
Martner y Tromben (:cc), calculan
el Cumplimiento Tributario en el iva
como la recaudacin del iva como por-
centaje del producto de la alcuota por
el consumo nal privado. El Cumpli-
miento Tributario da la idea de cul es
la recaudacin efectiva, respecto de su
potencial (dado el diseo legal del im-
puesto) que, para los pases de Amrica
Latina incluidos en el estudio durante
:cc:, era del ,,,:, registrando valores
por encima de la media Ecuador (o,,),
Brasil (;:), Chile (o,,) y Repblica
Dominicana (o,,), y estando por deba-
jo de dicho promedio Nicaragua (,:,,),
Mxico (,,,), Colombia y Venezuela
(,,, ambos). Argentina presentaba el
,:, un poco por debajo del promedio
de Amrica Latina, con un descenso
respecto de aos anteriores con un nivel
que en :,, era de o;,: y en :,,; de
oc,o. Debe recordarse que :cc: fue un
ao de severa crisis macroeconmica en
Argentina.
El iva es una forma muy simple que
tiene el gobierno para hacerse de dinero.
Pero es una mquina de hacer dinero?
Los defensores del iva usaron tradicio-
nalmente esa caracterizacin a favor de
este impuesto. Sin embargo, otros ana-
listas sostienen que la adopcin de este
impuesto puede causar un crecimiento
no deseado del gobierno. Y efectivamen-
te, el crecimiento del tamao del go-
bierno es ms o menos coincidente con
el desarrollo del iva (Keen, :cc;). Por
otra parte, el iva funciona mal cuando
existe un sector informal en la economa,
como sucede en los pases en desarrollo,
al representar una potencial distorsin
porque genera una mala asignacin de
recursos entre ambas actividades for-
mal e informal, e indirectamente por la
Histricamente, los pases en desarrollo se caracterizaron
por depender fuertemente de los impuestos al comercio y
del seoreaje. Pero, debido a la integracin comercial y a los
procesos de estabilizacin macroeconmica, las naciones
tuvieron que buscar alguna alternativa de financiamiento.
Muchos pases adoptaron el IVA. Afirman Aizenman y Jinjarak
(2005) que, en la actualidad, el IVA ocupa un lugar central en los
pases que lo han adoptado (136), recaudando un 25% de los
ingresos mundiales totales.
1
4
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
prdida de ingresos que se produce. Al
respecto, hay quienes sostienen que los
impuestos a las importaciones son fciles
de administrar y podran ser pagados por
el sector informal, en la medida en que
parte de los insumos que utilizan para
su produccin sean importados. Emran
y Stiglitz (:cc,), argumentan que el iva
debe ser menor que las tarifas cuando
existe un sector informal en la economa
la mayor parte del iva recaudado en los
pases en desarrollo viene de las importa-
ciones, y entonces funciona precisamen-
te como una tarifa para los compradores
del sector informal. Todava, muchos
pases en desarrollo tienen un fuerte
componente de este tipo de tarifas. Pero
en la medida en que se siga liberalizan-
do el comercio, la pregunta que surge es
cmo harn estos pases para reemplazar
las prdidas en este tipo de impuestos
por recursos domsticos. Y aqu, nueva-
mente, la poltica convencional da un rol
fundamental al iva (Keen, :cc;).
En trminos generales, la adopcin
del iva especialmente en pases en de-
sarrollo est generalmente vista como
un elemento central de un programa
de modernizacin de la administracin
tributaria. Pero, por otro lado, cuando
se quiebra la cadena del iva, pueden
generarse ineciencias en la produccin,
lo cual puede, en principio, contrarrestar
los benecios de una mayor recaudacin
impositiva. Adicionalmente, est proba-
do que el iva es vulnerable a la evasin, y
al paseo de las facturas. Y las imperfec-
ciones en el sistema de devolucin, y/o las
excesivas exenciones, pueden signicar
que el iva, en la prctica, est funcionan-
do como un impuesto a las exportaciones
y a los productos intermedios, lo cual ge-
nera una reduccin en las exportaciones
y en el ini.
El iva es un impuesto muy vulne-
rable ante la evasin. Por ejemplo, para
el caso de Argentina se estima que en
el ao :cco su incumplimiento fue del
::,: (Salim y DAngela, :cc;), y en va-
rios pases de Europa se estima que las
prdidas por evasin ascienden al :c
(ao :cc) (Keen, :cc;). Muchas de las
formas en las cuales el iva est expuesto
al fraude y a la evasin son similares al
resto de los impuestos, pero tiene adems
una particularidad dada por su estruc-
tura: como un impuesto a las ventas, los
vendedores pueden tratar de evadir el
impuesto subdeclarando sus ventas.
Varias propuestas se han esgrimido
para solucionar los problemas de eva-
sin y fraude. En primer lugar, el reverse
charging, que prev que la responsabi-
lidad del iva recaiga sobre los compra-
dores en lugar de sobre los vendedores.
El problema con esto es que diferir la
responsabilidad del iva a la venta nal a
una persona que no est registrada, hace
que el iva se convierta en un impuesto a
las ventas minoristas, perdiendo de esta
manera el mrito distintivo que tiene de
que sus ingresos estn protegidos por ser
recaudados a lo largo de toda la cadena
productiva. En segundo lugar, los VAT ac-
counts, es decir, exigirles a los vendedores
que abran una cuenta bancaria especial
en la que deban depositar el monto de
iva cargado a sus clientes. El problema
que tiene son los costos asociados que
trae.
Llach y Llach (:ccc) postulan que
suele considerarse al iva como un im-
1
4
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
puesto ideal. Desde el punto de vista te-
rico, suele argumentarse que al aplicarse
sobre el valor generado en cada etapa del
proceso productivo, y sobre todos los
factores de produccin, no genera efectos
cascada ni distorsiona la asignacin de
recursos. Sin embargo, los autores sostie-
nen que no necesariamente en la prctica
se observan las virtudes propuestas por
la teora, y se centran en dos aspectos. En
primer lugar, la principal crtica que ha-
cen es el hecho de que la teora presupo-
ne que todas las transacciones se produ-
cen simultneamente, mientras que en la
prctica no sucede esto: hay un desfasaje
temporal entre el pago del iva compras
y la liquidacin del iva ventas, que afec-
ta mucho a determinadas actividades.
En segundo lugar, los defensores del iva
sostienen que por su caracterstica pluri-
fsica, est menos expuesto al riesgo de
evasin. Adicionalmente, postulan que
la evasin en la etapa nal, slo afecta al
valor agregado por la misma y no a la to-
talidad del valor, como ocurrira con un
impuesto a las ventas minoristas.
Luego analizan porqu esto no es
tan as. El funcionamiento del iva im-
plica un prstamo de los contribuyentes
al Estado a tasa cero. Es un impuesto
al devengado, no al percibido: el hecho
imponible es la facturacin, por lo tanto
grava las compras y ventas devengadas,
con total independencia de los plazos de
pago. La existencia de este nanciamien-
to tiene tres consecuencias: aumentan los
costos de produccin dada la diferente
estructura temporal de los procesos pro-
ductivos, aparecen sesgos entre sectores
y, dada la diferente estructura factorial
de los sectores econmicos, pueden apa-
recer tambin sesgos respecto del uso de
los distintos factores productivos tierra,
trabajo y capital humano, tecnologa, ca-
pital.
Hay dos sesgos que se pueden atenuar
por medio de una buena administracin
tributaria. Por ejemplo, el referido a la
inversin, ya que es una de las activida-
des ms afectada por la distorsin nan-
ciera propia del iva. Muchos pases han
implementado sistemas de recuperacin
acelerada del iva inversin. El otro sesgo
que puede evitarse es el relacionado a la
devolucin del iva compras contenido en
las exportaciones.
Hay problemas prcticos para atenuar
sesgos del iva: la gestin de las devolu-
ciones puede traer aparejados costos de
transaccin muy altos; las devolucio-
nes pueden generar/incentivar actos de
corrupcin; las autoridades scales se
pueden ver tentadas a utilizar las devolu-
ciones como variable de ajuste ante nece-
sidad de fondos.
Los sesgos naturales al iva, presentes
en cualquier sistema vigente en el mun-
do son: a) sesgo contra los procesos de
produccin largos: por ejemplo cra de
ganado es ms lenta la recuperacin del
iva compras; b) sesgos contra las activi-
dades ms intensivas capital: la inversin
es la que ms tiempo tarda en recuperar
el iva compras, por lo tanto se corre el
riesgo de que la economa produzca un
nivel subptimo de inversin; c) sesgo
contra la utilizacin de los insumos com-
plementarios, respecto de la tierra, en las
actividades primarias: la existencia del
iva llevar a una combinacin tal que se
utilice ms tierra y menos insumos vin-
culados a la tecnologa por lo expuesto
1
4
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
en b; d) sesgo contra las actividades ms
competitivas y contra los bienes transa-
bles internacionalmente, por la demora
en las devoluciones; e) sesgo pro valor
agregado tradicional; f) sesgo proc-
clico; g) sesgo contra las i\xis (Llach y
Llach, :ccc).
Keen y Smith (:cc;), argumentan
que su mecanismo de crdito y devo-
lucin ofrece especiales oportunidades
para el abuso, an en la Unin Europea.
Las medidas administrativas no pare-
cen haber alcanzado para contrarrestar
el problema y se discute el rediseo del
impuesto. Llach y Llach (:ccc), postu-
lan que en Argentina el componente ms
importante de la evasin es la industria
de fabricacin de facturas. La evasin en
el iva resulta ser mucho ms fuerte por
la inacin de las compras que por la
subdeclaracin de las ventas, por las si-
guientes razones:
El :. iva es un impuesto a las ventas
combinado con un subsidio a las com-
pras: aunque econmicamente el iva
grava el valor agregado, en la prctica
no lo hace. Las empresas no calculan
el valor agregado sobre el cual aplicar
el impuesto, sino que aplican el im-
puesto a las ventas.
Comnmente se argumenta que el :.
iva distribuye las obligaciones im-
positivas entre un mayor nmero de
empresas, con lo cual el riesgo de eva-
sin se reduce. Si existiera una rela-
cin entre el nmero de empresas y el
riesgo de evasin, en todo caso sera
negativa: a mayor nmero de empre-
sas, menor es el tiempo y los recursos
que se puede dedicar a ver cada caso
en particular, por lo cual el riesgo de
evasin no detectada es mayor.
Se argumenta que los comercios mi- ,.
noristas son ms pequeos y que por
eso son ms propensos a la evasin.
Si bien esto puede llegar a ser as en
la prctica, tambin hay que tener en
cuenta la posibilidad de evasin de las
grandes empresas.
Es difcil identicar el destino nal .
de los bienes comprados, si son usa-
dos como insumo de una empresa
o como consumo de una familia. Hay
casos de compras de vehculos, com-
putadoras, etctera, de uso personal
pero que se facturan a nombre de una
empresa para descargar el iva.
Bocco (:,,,), argumenta que los pro-
cesos bsicos de cumplimiento tributario
estn asociados a los acuerdos existentes
entre la sociedad y su Estado; los impues-
tos devengados encuentran correlato con
la provisin de bienes pblicos ofrecida
por la accin estatal. De esta forma, los
ingresos del estado nos dan una idea de
la cantidad de bienes pblicos que el
Estado proveer.
Existen una serie de factores que de-
terminan la capacidad de poder hacer
efectiva la planicacin realizada por el
Estado en cuanto al nivel de provisin
de estos bienes y servicios pblicos. Una
considerable acumulacin de desaciertos
gubernamentales rompe los pactos tri-
butarios e instalan debilidad en las ins-
tituciones dedicadas a la administracin
nanciera de los ingresos pblicos. Las
malas gestiones generan desincentivos
a los ciudadanos a cumplir con dichas
obligaciones, por lo que las instituciones
1
4
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
se ven debilitadas. No es suciente con
la existencia de leyes, sino que el Esta-
do debe tener la capacidad de hacerlas
cumplir. Y, esto ltimo, no slo esta rela-
cionado con la existencia o no de admi-
nistraciones tributarias slidas, sino con
la conanza de los ciudadanos para con
el Estado como un todo. Por ms profe-
sionalizado y autrquico que sea el orga-
nismo de Administracin Tributaria, si
los ciudadanos no confan en la admi-
nistracin de sus recursos traducido en
provisin de bienes y servicios pblicos,
difcilmente le entreguen su dinero al
Estado paguen impuestos. Se podra
llamar al complejo anterior la Percep-
cin de Legitimidad que tienen los ciu-
dadanos del tributo. La efectividad de la
Administracin Tributaria, entendida
como la capacidad que tiene la Adminis-
tracin Tributaria de crear un riesgo real
sobre los contribuyentes incumplidores,
es una caracterstica de la cual depende
el grado de xito que se tenga en materia
de recaudacin. En la mejor tradicin de
Crimen y Castigo (Becker, :,o), el di-
suasivo a la evasin equivale a la sancin
penalidad por su probabilidad de ocu-
rrencia deteccin.
En la seccin siguiente se procurar
dar sustento emprico a la hiptesis prin-
cipal del trabajo: que las variables insti-
tucionales inciden positivamente en el
cumplimiento tributario.
Estimacin emprica // La hiptesis
principal del trabajo, es que las variables
institucionales inciden positivamente en
la recaudacin de impuestos, junto con
el diseo impositivo y el estado de la eco-
noma del pas. Como se argument en
la introduccin, se busca comparar resul-
tados scales sobre la base de cotejar el
desempeo en un impuesto comparable,
donde las diferencias de diseo impositi-
vo sean normalizadas en lo posible.
Para testear la hiptesis se contaba
con tres conjuntos de datos:
Un grupo de variables que permitan :.
comparaciones homogneas para un
grupo de pases, referidas a las ca-
ractersticas estructurales de sus siste-
mas impositivos. Los rasgos en comn
de esta muestra, cuya fuente es Aizen-
man y Jinjarak (:cc,), es que todos
ellos tienen legislado el iva, y se puede
identicar la alcuota, la antigedad
en aos de introducido el impuesto,
cunto representa el iva del total de la
recaudacin y cunto en puntos por-
centuales del ini. La base no permite
discernir el universo de bienes y servi-
cios gravados. Se puede aproximar
una normalizacin sobre la base de
La efectividad de la Administracin Tributaria, entendida como la
capacidad que tiene la Administracin Tributaria de crear un riesgo
real sobre los contribuyentes incumplidores, es una caracterstica
de la cual depende el grado de xito que se tenga en materia de
recaudacin.
1
4
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
dividir la recaudacin con respecto al
ini por la alcuota. Dicho cociente,
que llamaremos iva_normalizado,
denota el rendimiento en trminos de
recaudacin por cada punto porcen-
tual de iva legislado. Esa variable fue
calculada para todos los pases. Los
valores son todos para el ao :cc,.
Otro grupo de variables son de carc- :.
ter econmico y demogrco para el
mismo perodo. Se obtuvieron para
los mismos pases de la muestra an-
terior a partir del Fondo Monetario
Internacional, que compila estadsti-
cas nacionales. Se dispone de infor-
macin referida a crecimiento del ini
en el perodo, inacin medida por
el ndice de Precios del Consumidor
(iic), ini corriente, ini corriente per
cpita, ini a la paridad de poder de
compra y la misma medida per cpita,
participacin del ini a paridad de po-
der de compra en el total mundial y
poblacin.
Finalmente, de toda la amplia gama ,.
de indicadores de tipo institucional,
se seleccionaron seis elaborados por el
Banco Mundial, que siguen una me-
todologa uniforme, abarcan toda la
muestra de pases y vienen acumulan-
do informacin para diversos pero-
dos, incluido el de referencia. Son los
ndices de estabilidad poltica (politi-
cal_stability), efectividad del gobierno
(government_eectiveness), imperio de
la ley (rule_of_law), calidad de la re-
gulacin (regulatory_quality), trans-
parencia (voice_and_accountability) y
control de la corrupcin (control_of_
corruption) (Ver Kaufman et al.,
:cc;).
En el Cuadro N : se muestran las
estadsticas descriptivas de las variables
y, en Anexo, la base de datos comple-
ta. Resulta importante destacar que la
muestra abarca una poblacin de ms de
:.occ millones de personas y un tercio
del ini mundial. Incluye pases de muy
diferentes niveles de desarrollo ini per
cpita a paridad de poder de compra en
promedio de :c.,cc dlares, pero con
un desvo estndar de ,.,cc. Argenti-
na, para un iva bastante generalizado en
cuanto a su alcance respecto de las poten-
ciales bases imponibles, logra por punto
de alcuota un o de lo que recauda en
trminos del ini el promedio simple de
pases incluidos por punto de alcuota.
La poblacin, el ini per cpita a paridad
de poder de compra y la participacin del
iva en la recaudacin de Argentina para
ese ao estaban aproximadamente en el
promedio.
Las correlaciones simples entre las va-
riables arrojan algunos resultados inte-
resantes. El iva_normalizado, que ser la
variable dependiente de las regresiones,
2. Aizenman y Jinjarak (2005), proponen como alternativas para la eficiencia en la recaudacin del IVA: Cefficiency
ratio que sera el ingreso anual del IVA respecto del consumo dividido la alcuota del IVA estndar en el 2003, y el
Efficiency ratio que es el ingreso anual por IVA respecto al PBI dividido la alcuota del IVA estndar en el 2003. La
diferencia entre ambos es que el primer caso est normalizado en referencia a un IVA de tipo consumo, mientras
que el segundo caso dos est considerando un IVA de tipo ingreso. Aqu se trabaja con la segunda posibilidad por
carecer de suficiente desagregacin en los datos.
3. Ver por ejemplo http://www.govindicators.org/, http://www.freedomhouse.org/, http://www.prsgroup.com/,
http://www.transparency.org/, http://www.globalintegrity.org/ y http://www.openbudget.org/.
4. Los resultados de las correlaciones simples se exponen en el Anexo
1
5
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tiene una correlacin casi nula con la al-
cuota legal (c,c,,,), alta correlacin posi-
tiva con el ini per cpita a paridad de
poder de compra y las seis variables insti-
tucionales (de c,;; a c,;), y presenta
baja y positiva correlacin con la partici-
pacin del iva en la recaudacin, la im-
portancia del pas en el ini mundial me-
dido a paridad de poder de compra, en
tanto que es negativa pero baja con la
poblacin.
En promedio, la alcuota es del :o
en los pases dispersin del ,, con
una antigedad de : aos desvo es-
tndar de ,. El iva representa en pro-
medio un :: de la recaudacin con
de dispersin y :,, del ini con
:,: de desvo estndar. Los valores
ms altos de los indicadores de desarrollo
institucional los tienen los pases escan-
dinavos incluidos en la muestra (Norue-
ga y Finlandia) y Canad.
Se postula que el rendimiento del iva
normalizado, como se lo deni antes,
es funcin del nivel de desarrollo econ-
mico aproximado por el ini per cpita
medido a paridad de poder de compra,
de la estructura impositiva representada
por la participacin del iva en el total de
Variable Obs. Media Desvo estndar Mnimo Mximo
col1 0
ali 44 0,1619545 0,0489499 0,05 0,25
ant 44 18,09091 9,40514 4 36
crec_pbi 44 4,040909 3,253929 -7,8 13,9
inf_ipc 44 6,881818 7,606584 -0,2 31,1
iva_rec 44 0,2231818 0,0874136 0,055 0,405
pbi_corr 44 263,6771 676,3136 3,624 4234,917
pbi_pc 44 7924,292 11287,55 256,33 49316,72
pbi_ppp 44 376,1664 638,0125 10,036 3547,506
pbi_ppp_mu~o 44 0,7163409 1,215026 0,019 6,756
pbi_ppp_pc 44 10921,08 9544,512 907,629 37581,63
Pobl 44 37,13241 51,32601 0,723 213,551
rec_pbi 44 0,0235 0,0229808 0,001 0,106
voice_acco~y 44 0,2377273 0,853771 -1,29 1,58
political_~y 44 -0,0906818 0,9443107 -2,21 1,65
government~s 44 0,2215909 0,8923993 -1,1 2,23
regulatory~y 44 0,2075 0,8439446 -1,71 1,91
rule_of_law 44 -0,0243182 0,9364093 -1,34 1,91
control_of~n 44 0,0695455 0,9127519 -1,24 2,42
iva_normal~o 44 0,1438322 0,1093933 0,0055556 0,45
Cuadro N 1. Estadsticas descriptivas de las variables
1
5
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
recaudacin y de variables instituciona-
les.
Desde el punto de vista emprico, las
estimaciones alternaron una variable ins-
titucional con la variable econmica y la
de estructura impositiva. La ecuacin a
estimar es :), donde hay seis versiones se-
gn la variable institucional a incluir:
Recaudacin en trminos del :. ini por
punto de iva (iva_normalizado) = f
(ini per cpita en paridad de poder
de compra, participacin del iva en
la recaudacin total, variable institu-
cional).
Se esperaba una sensibilidad positiva
del primer determinante y del ltimo, y
a priori no se haca una presuncin sobre
el signo de la participacin del iva en la
recaudacin total como se dijo, la co-
rrelacin con la variable dependiente es
positiva, pero de bajo valor absoluto en
c,:. Otras variables se testearon en las
regresiones, pero probaron no ser signi-
cativas desde el punto de vista estadsti-
co como la alcuota porcentual del iva,
la antigedad del impuesto en aos o la
participacin del ini del pas en el total
mundial (valuado en paridad de poder de
compra).
Por qu no se incluyeron todas las
variables institucionales juntas? La posi-
bilidad se descart por la elevada corre-
lacin que tienen entre s los ndices de
calidad institucional. En el Cuadro N :,
se muestran las correlaciones de todas
las variables individuales incluidas en las
regresiones. Se advierten las altas corre-
laciones que presentan entre s las varia-
bles institucionales y de stas con el ini
per cpita valuado a paridad de poder de
compra. Tambin se ve que es muy baja
la correlacin entre el elevado desarrollo
institucional medido por las seis variables
y una estructura impositiva dependiente
del iva participacin del iva en la recau-
dacin.

iva_
no~o
pbi_
pp~c
iva_rec voice_~y politi~y govern~s regula~y
rule_
o~w
contro~n
iva_normal~ 1,0000
pbi_ppp_pc 0,8720 1,0000
iva_rec 0,1459 -0,1046 1,0000
voice_acco~y 0,7782 0,7760 0,0260 1,0000
political_~y 0,6772 0,7121 -0,1061 0,8087 1,0000
government~s 0,8431 0,8784 -0,0126 0,8685 0,7892 1,0000
regulatory~y 0,7892 0,7875 0,0651 0,9067 0,7472 0,9473 1,0000
rule_of_law 0,8288 0,8445 -0,0613 0,8783 0,8434 0,9501 0,9126 1,0000
control_of~ 0,8312 0,8592 -0,0437 0,8457 0,8072 0,9673 0,9049 0,9515 1,0000
Cuadro N 2. Correlaciones simples entre las variables incluidas
en las regresiones
1
5
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En el Cuadro N , se presentan los
resultados del estudio. Los signos espe-
rados para los coecientes se vericaron
en las estimaciones y se mantienen en
las distintas versiones del modelo. La
nica variable institucional que resulta
no signicativa, desde el punto de vista
estadstico, es la de estabilidad poltica,
que individualmente presenta elevada
correlacin con todas las dems variables
institucionales. Las restantes cinco re-
gresiones muestran resultados estadsti-
camente signicativos las variables son
signicativas en trminos individuales a
niveles no menores al :c, y en muchos
casos al ,,, y el modelo en su conjunto
es signicativo, como lo indican los ele-
vados registros del estadstico f y robus-
tos. Los coecientes de las variables pbi_
ppp_pc e iva_rec, se mantienen cuando
se alteran las variables institucionales.
De stas, el imperio de la ley y el control
de la corrupcin son signicativos por
encima del ,, en tanto efectividad del
gobierno, transparencia y calidad de la
regulacin son signicativos por encima
del :c. El i ajustado promedia el :,
de modo que cuatro quintos de la varian-
za de la variable dependiente, estn ex-
Variables
independien-
tes
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
pbi per cpita
a ppp (pbi_
ppp_pc)
7,37e-06* 7,58e-06* 7,62e-06* 8,51e-06* 8,56e-06* 9,23e-06*
iva como
porcentaje
del total de
recaudacin
(iva_rec)
0,289814* 0,284151* 0,273847* 0,2734846* 0,2650984* 0,03052836*
Imperio de la
ley (rule_of_
law)
0,035076**
Control de la
corrupcin
(control_of_
corruption)
0,0327272**
Efectividad
del gobierno
(government_
effectiveness)
0,0320663***
Transparencia
(voice_and_
accountability)
0,0251557***
Cuadro N 3. Regresiones. Variable dependiente = Recaudacin del IVA
como porcentaje del PBI, por punto porcentual de alcuota (iva_normali-
zado)
1
5
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
plicados por cada conjunto de variables
independientes.
Algunas cuestiones interesantes sur-
gen de testear el modelo contra los datos
reales. Argentina presenta un valor para
iva_normalizado de c,c,c, recurdese
que surge de dividir la recaudacin como
porcentaje del ini por la alcuota legal,
equivalente al de Bolivia, Indonesia,
Mxico o Marruecos. Cuando se apli-
can los valores reales al primer modelo
con la variable institucional imperio de
la ley, el resultado de la variable para
Argentina es un , arriba estara indi-
cando que dado el valor de sus variables
econmicas e institucionales tiene un
potencial para mejorar un , el rendi-
miento del iva por punto porcentual de
alcuota. La regresin el modelo es-
tablece que:
iva_normalizado = c,ccc,, +
c,ccccc;,; pbi_ppp_pc + c,:,:
iva_rec + c,c,,c;o rule_of_law
Los valores para Argentina son ::o,,
para pbi_ppp_pc, c.::, para iva_rec y
c,o, para rule_of_law. Reemplazndo-
los en la ecuacin anterior, arrojan c,::,,,
cuando en la realidad se est recaudando
por cada : de alcuota un c,c,c,. En-
tonces, el modelo la regresin predice
que Argentina podra recaudar en pro-
medio un ,, arriba de lo que logra
(c,::,, c,c,c,).
Ms an, cuando se considera la re-
gresin con la variable institucional de
efectividad del gobierno (government_ef-
fectiveness), los resultados son an ms
llamativos: de acuerdo a los registros
que posee la Argentina para las variables
utilizadas en la regresin, podra estar
recaudando un ,, ms por punto de
alcuota (c,:,,, vs c,c,c,).
Por otra parte, cargndole a Argen-
tina el valor del ndice de imperio de
la ley que tiene Uruguay, su registro de
iva_normalizado debera estar un
arriba, y si se le imputara el valor de Chi-
le, llegara un :c; por encima de su
rendimiento actual, segn se desprende
del modelo.
Variables
independien-
tes
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Coeficiente
estimado y
significacin
Calidad de
la regulacin
(regulatory_
quality)
0,0243171***
Estabilidad
poltica (politi-
cal_stability)
0,0150198
Constante -,000439 -,0046151 -,0076427 -,0161232 -,0138091 -,0237246
R2 ajustado 0,8313 0,8243 0,8199 0,8195 0,8171 0,8124
F(3, 40) 71,61 68,26 66,24 66,09 65,02 63,08
N 44 44 44 44 44 44
* = SIGNIFICATIVA AL 99%, ** = SIGNIFICATIVA AL 95%, *** = SIGNIFICATIVA AL 90%
1
5
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Conclusiones // La discusin en la
literatura terica especializada reconoce
que el rendimiento de un impuesto en
trminos de recaudacin se relaciona con
variables econmicas y no econmicas.
De estas ltimas, nos interesan en par-
ticular las institucionales. La hiptesis
principal de este trabajo es que las insti-
tuciones importan a la hora de producir
resultados en trminos de recaudacin
con un impuesto determinado.
Para probar la hiptesis, se postul un
modelo simple donde la recaudacin nor-
malizada de un impuesto ampliamente
extendido en el mundo, como el iva, se
hizo depender de los niveles de ini per
cpita medidos a paridad de poder de
compra, de la estructura tributaria re-
presentada por la participacin del iva en
el total de la recaudacin y de variables
institucionales.
La muestra se compuso de pases,
para el ao :cc,, y se usaron conjuntos
homogneos de informacin para las va-
riables tributarias, las econmicas y de-
mogrcas y las institucionales.
Los resultados fueron contundentes.
Se encontraron relaciones robustas y
signicativas en la direccin esperada:
las variables institucionales consideradas
con la sola excepcin de la estabilidad
poltica suman al rendimiento imposi-
tivo. Los signos de las regresiones fueron
los esperados y el potencial explicativo
del modelo medido por su i result
muy elevado.
Argentina ya presenta resultados por
debajo de su potencial, y sus registros
equivalen a los de algn pas de menor
desarrollo econmico e institucional
como Bolivia. Otros vecinos de si-
milar nivel de desarrollo tienen mejores
registros. Se simul trasplantar el va-
lor de la variable imperio de la ley de
Uruguay a Argentina, por ejemplo, y all
qued de maniesto que el potencial de
generar recaudacin se elevara ms an.
Concluyendo, la mejora de la calidad ins-
titucional, considerando variables como
imperio de la ley, control de la corrup-
cin, calidad de la regulacin, efec-
tividad del gobierno y transparencia,
redunda en un mayor rendimiento (nor-
malizado) de los impuestos legislados. //
Los resultados fueron contundentes. Se encontraron
relaciones robustas y significativas en la direccin esperada:
las variables institucionales consideradas con la sola
excepcin de la estabilidad poltica suman al rendimiento
impositivo.
1
5
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Referencias
Aizixxax, J. y Y. Jinjarak (:cc,), Te collection eciency of the value added tax:
theory and international evidence, xnii wi ::,,,, agosto.
Bicxii, G. (:,o), Journal of Political Economy, Volume ;, Number :, University
of Chicago Press.
Bocco, A. (:,,,) Administracin Tributaria y Reforma Institucional en la Argenti-
na: Diagnstico y Propuesta de Reforma de la aiiioci, uoisa y cioi, Docu-
mento c. Buenos Aires, septiembre.
ciiai (:cco), Tributacin en Amrica Latina: En busca de una nueva agenda de refor-
mas, Libros de la ciiai N ,,, diciembre.
Exiax, M. y J. Stiglitz (:cc,), On selective Indirect Tax Reform in Developing
Countries, Journal of Public Economics. Volume ), Issue ,. Elsevier.
Kauixax, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (:cc;), Governance Matters VI: Aggregate
and Individual Governance Indicators :)):oo, Policy Research Working Paper
,:o, Te World Bank. Washington, julio.
Kiix, M. (:cc;), VAT Attacks!, IMF WP o;/:,:, junio.
Kiix, M. y B. Lockwood (:cc;), Te Value Added Tax: Its Causes and Consequenc-
es, Warwick Economic Research Papers N o:, University of Warwick, Mayo.
Kiix, M. y S. Smith (:cc;), VAT Fraud and Evasion: What Do We Know, and What
Can Be Done?, IMF Working Paper o;/,:, febrero.
Liacu, J. y L. Llach (:ccc) Qu hacer con el iva?: Una reforma para creer y
crecer, Trabajo realizado para la Sociedad Rural Argentina y la Asociacin de
Cmaras de Tecnologa Agropecuaria, diciembre.
Mairxii, R. y V. Tromben (:cc), Tax reforms and scal stabilisation in Latin
American countries, ciiai, Serie Gestin Pblica N ,, Santiago de Chile,
junio.
Saiix, J. y W. DAngela (:cc;), Estimacin del Incumplimiento en el iva, Ao
:cco. aiii.
Publicaciones en Internet
Observatorio de Coyuntura Econmica Internacional: ndice de clima scal e ndice
de esfuerzo scal. http://www.ocei.es
1
5
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Anexos
La base de datos utilizada
FUENTE:
AIZENMAN Y JEINJARAT (2005) FMI BANCO MUNDIAL ELABORACIN PROPIA
A
l
i
A
n
t
C
r
e
c
_
p
b
i
I
n
f
l
_
i
p
c
i
v
a
_
r
e
c
p
b
i
_
c
o
r
r
p
b
i
_
p
c
p
b
i
_
p
p
p
p
b
i
_
p
p
p
_
m
u
n
d
o
p
b
i
_
p
p
p
_
p
c
Albania 0,200 7 5,7 2,3 0,346 5,6 1.805 14,0 0,027 4.525
Argentina 0,210 28 8,8 13,4 0,215 127,6 3.371 443,0 0,844 11.699
Azerbaijn 0,180 11 10,4 2,2 0,160 7,3 880 27,9 0,053 3.372
Bielorrusia 0,180 11 7,0 28,4 0,196 17,8 1.810 60,5 0,115 6.144
Blgica 0,210 32 1,0 1,5 0,176 310,5 29.869 313,1 0,596 30.113
Bolivia 0,149 30 2,9 3,3 0,336 8,1 898 22,8 0,043 2.523
Brasil 0,205 36 1,1 14,8 0,092 552,2 3.085 1402,2 2,670 7.834
Camern 0,187 4 4,0 0,6 0,279 13,6 807 33,4 0,064 1.976
Canad 0,070 12 1,8 2,7 0,133 868,5 27.455 967,2 1,842 30.576
Chile 0,190 28 4,0 2,8 0,405 74,0 4.698 164,2 0,313 10.425
Colombia 0,160 28 3,9 7,1 0,287 79,5 1.782 300,6 0,572 6.742
Costa Rica 0,130 28 6,4 9,4 0,166 17,5 4.195 39,9 0,076 9.564
Chipre 0,150 11 1,8 4,1 0,162 13,3 18.387 18,4 0,035 25.481
Estonia 0,180 11 7,1 1,3 0,321 9,6 7.073 17,3 0,033 12.779
Finlandia 0,220 9 1,8 1,3 0,297 165,0 31.657 151,9 0,289 29.134
Grecia 0,180 16 4,9 3,4 0,358 222,3 20.075 236,0 0,449 21.309
Guinea 0,180 7 1,2 12,9 0,055 3,6 413 19,5 0,037 2.217
Honduras 0,120 27 3,5 7,7 0,074 6,9 995 18,7 0,036 2.708
Hungra 0,250 15 4,1 4,6 0,201 84,4 8.323 157,9 0,301 15.564
Indonesia 0,100 18 4,8 6,8 0,219 234,8 1.100 754,1 1,436 3.531
Italia 0,200 30 0,0 2,8 0,152 1510,1 26.308 1600,7 3,048 27.887
Japn 0,050 14 1,4 -0,2 0,066 4234,9 33.180 3547,5 6,756 27.794
Corea del Sur 0,100 26 3,1 3,5 0,238 608,3 12.711 926,7 1,765 19.363
1
5
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
FUENTE:
AIZENMAN Y JEINJARAT (2005) FMI BANCO MUNDIAL ELABORACIN PROPIA
P
o
b
l
R
e
c
_
p
b
i
V
o
i
c
e
_

a
c
c
o
u
n
t
a
b
i
l
i
t
y
P
o
l
i
t
i
c
a
l
_

s
t
a
b
i
l
i
t
y
G
o
v
e
r
n
m
e
n
t
_
e
f
f
e
c
t
i
v
e
n
e
s
s
R
e
g
u
l
a
t
o
r
y
_
q
u
a
l
i
t
y
R
u
l
e
_
o
f
_
l
a
w
C
o
n
t
r
o
l
_
o
f
_

c
o
r
r
u
p
t
i
o
n
i
v
a
_
n
o
r
m
a
l
i
z
a
d
o
Albania 3,1 0,013 0,02 -0,43 -0,56 -0,44 -1,01 -0,76 0,07
Argentina 37,9 0,019 0,32 -0,29 -0,34 -0,67 -0,65 -0,43 0,09
Azerbaijn 8,3 0,005 -0,87 -1,40 -0,76 -0,60 -0,84 -1,02 0,03
Bielorrusia 9,8 0,004 -1,29 0,15 -1,10 -1,71 -1,34 -0,95 0,02
Blgica 10,4 0,075 1,48 1,03 1,91 1,38 1,51 1,57 0,36
Bolivia 9,0 0,014 -0,05 -0,67 -0,26 -0,03 -0,44 -0,81 0,09
Brasil 179,0 0,009 0,38 0,01 0,10 0,32 -0,33 0,05 0,04
Camern 16,9 0,011 -1,14 -0,60 -0,62 -0,77 -1,03 -0,79 0,06
Canad 31,6 0,023 1,54 1,17 2,12 1,53 1,77 2,06 0,33
Chile 15,7 0,044 1,09 0,87 1,28 1,50 1,14 1,21 0,23
Colombia 44,6 0,012 -0,56 -2,21 -0,23 -0,02 -0,92 -0,44 0,08
Costa Rica 4,2 0,017 1,06 0,90 0,47 0,54 0,66 0,80 0,13
Chipre 0,7 0,028 1,06 0,41 1,21 1,21 0,86 0,94 0,19
Estonia 1,4 0,029 1,09 1,07 1,16 1,42 0,72 0,80 0,16
Finlandia 5,2 0,099 1,58 1,65 2,23 1,91 1,90 2,42 0,45
Grecia 11,1 0,061 1,02 0,58 0,84 1,05 0,75 0,58 0,34
Guinea 8,8 0,001 -1,19 -0,61 -0,88 -1,11 -1,07 -0,83 0,01
Honduras 6,9 0,005 -0,18 -0,45 -0,59 -0,51 -0,86 -0,71 0,04
Hungra 10,1 0,034 1,25 0,99 0,86 1,15 0,82 0,63 0,14
Indonesia 213,6 0,009 -0,45 -2,03 -0,58 -0,61 -0,97 -0,97 0,09
Italia 57,4 0,046 0,99 0,48 0,88 1,04 0,76 0,75 0,23
Japn 127,6 0,015 1,02 1,17 1,09 0,98 1,32 1,07 0,30
Corea del Sur 47,9 0,023 0,79 0,32 0,90 0,66 0,65 0,40 0,23
1
5
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
A
l
i
A
n
t
C
r
e
c
_
p
b
i
I
n
f
l
_
i
p
c
i
v
a
_
r
e
c
p
b
i
_
c
o
r
r
p
b
i
_
p
c
p
b
i
_
p
p
p
p
b
i
_
p
p
p
_
m
u
n
d
o
p
b
i
_
p
p
p
_
p
c
Mauricio 0,150 5 3,8 5,1 0,199 5,2 4.240 13,6 0,026 11.142
Mxico 0,150 23 1,4 4,5 0,215 638,7 6.244 962,7 1,833 9.412
Marruecos 0,200 17 5,5 1,2 0,242 43,8 1.484 121,5 0,231 4.117
Nepal 0,100 6 3,3 4,0 0,280 5,9 256 37,3 0,071 1.629
Nicaragua 0,140 28 2,5 6,5 0,118 4,1 748 18,4 0,035 3.348
Noruega 0,240 33 1,0 2,5 0,255 225,3 49.317 171,7 0,327 37.582
Pakistn 0,150 13 4,9 3,1 0,157 82,6 563 315,0 0,600 2.146
Panam 0,050 26 4,2 0,6 0,085 12,9 4.155 20,7 0,039 6.659
Paraguay 0,100 10 3,8 14,2 0,377 5,6 986 25,8 0,049 4.582
Per 0,190 30 3,9 2,3 0,352 61,5 2.330 143,3 0,273 5.430
Polonia 0,220 10 3,8 0,8 0,226 216,5 5.668 454,7 0,866
Rusia 0,180 11 7,3 13,7 0,255 431,4 2.975 1304,3 2,484
Senegal 0,170 23 6,7 0,0 0,180 6,8 614 19,0 0,036
Sudfrica 0,140 12 3,1 5,8 0,239 166,7 3.622 487,3 0,928
Tailandia 0,070 11 7,1 1,8 0,221 142,6 2.229 472,7 0,900
Trinidad y
Tobago
0,150 13 13,9 3,8 0,208 12,0 9.374 15,7 0,030
Tnez 0,180 15 5,6 2,7 0,143 25,0 2.531 71,6 0,136
Turqua 0,180 18 5,8 21,6 0,287 240,6 3.463 493,3 0,940
Uruguay 0,230 35 2,2 19,4 0,260 11,2 3.317 27,4 0,052
Venezuela 0,160 10 -7,8 31,1 0,264 83,4 3.285 127,9 0,244
Zambia 0,175 8 5,1 21,4 0,323 4,3 391 10,0 0,019
Promedio 0,162 18 4,0 6,9 0,223 263,7 7924 376,2 0,716
Suma 11601,8 16551,3 31,519
FUENTE:
AIZENMAN Y JEINJARAT (2005) FMI BANCO MUNDIAL ELABORACIN PROPIA
1
5
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
FUENTE:
AIZENMAN Y JEINJARAT (2005) FMI BANCO MUNDIAL ELABORACIN PROPIA
P
o
b
l
R
e
c
_
p
b
i
V
o
i
c
e
_

a
c
c
o
u
n
t
a
b
i
l
i
t
y
P
o
l
i
t
i
c
a
l
_

s
t
a
b
i
l
i
t
y
G
o
v
e
r
n
m
e
n
t
_
e
f
f
e
c
t
i
v
e
n
e
s
s
R
e
g
u
l
a
t
o
r
y
_
q
u
a
l
i
t
y
R
u
l
e
_
o
f
_
l
a
w
C
o
n
t
r
o
l
_
o
f
_

c
o
r
r
u
p
t
i
o
n
i
v
a
_
n
o
r
m
a
l
i
z
a
d
o
Mauricio 1,2 0,009 0,88 0,93 0,67 0,65 0,92 0,37 0,06
Mxico 102,3 0,014 0,24 -0,15 0,18 0,40 -0,37 -0,19 0,09
Marruecos 29,5 0,019 -0,64 -0,34 -0,08 -0,16 -0,05 -0,10 0,10
Nepal 22,9 0,004 -0,86 -1,83 -0,57 -0,54 -0,54 -0,23 0,04
Nicaragua 5,5 0,006 -0,02 -0,24 -0,61 -0,34 -0,62 -0,45 0,04
Noruega 4,6 0,106 1,52 1,41 2,07 1,37 1,91 2,13 0,44
Pakistn 146,8 0,005 -1,25 -1,70 -0,53 -0,74 -0,81 -0,74 0,03
Panam 3,1 0,009 0,49 0,19 -0,10 0,37 -0,14 -0,22 0,18
Paraguay 5,6 0,010 -0,46 -0,75 -0,95 -0,63 -1,12 -1,24 0,10
Per 26,4 0,024 0,01 -0,99 -0,42 0,12 -0,62 -0,15 0,13
Polonia 38,2 0,033 1,11 0,63 0,55 0,62 0,51 0,41 0,15
Rusia 145,0 0,012 -0,58 -0,85 -0,22 -0,38 -0,91 -0,78 0,07
Senegal 11,1 0,015 0,04 -0,41 -0,19 -0,23 -0,26 -0,35 0,09
Sudfrica 46,0 0,028 0,77 -0,36 0,68 0,59 0,04 0,34 0,20
Tailandia 64,0 0,013 0,32 -0,06 0,24 0,25 0,07 -0,35 0,19
Trinidad y
Tobago
1,3 0,022 0,58 -0,16 0,50 0,73 0,12 0,06 0,15
Tnez 9,9 0,012 -0,80 0,16 0,53 0,06 0,05 0,42 0,07
Turqua 69,5 0,018 -0,14 -0,80 0,11 0,12 -1,31 -0,24 0,10
Uruguay 3,4 0,033 1,05 0,62 0,55 0,34 0,54 0,73 0,14
Venezuela 25,4 0,020 -0,44 -1,28 -0,99 -1,11 -1,24 -1,08 0,13
Zambia 11,1 0,026 -0,32 -0,12 -0,80 -0,58 -0,64 -0,85 0,15
Promedio 37,1 0,024 0,238 -0,091 0,222 0,208 -0,024 0,070 0,14
Suma 1633,8
1
6
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
a
l
i
a
n
t
c
r
e
c
_
p
b
i
i
n
f
l
_
i
p
c
i
v
a
_
r
e
c
p
b
i
_
c
o
r
r
p
b
i
_
p
c
p
b
i
_
p
p
p
p
b
i
_
p
p
p
_
m
u
~
o
ali 1,0000
ant 0,1633 1,0000
crec_pbi 0,0004 -0,1571 1,0000
inf_ipc 0,1340 -0,0374 0,2029 1,0000
iva_rec 0,2775 -0,1112 0,0870 0,0745 1,0000
pbi_corr -0,3245 0,0506 -0,2397 -0,1692 -0,3289 1,0000
| 0,0912 0,1708 0,3150 -0,3068 -0,1060 0,4968 1,0000
pbi_ppp -0,2926 0,1074 -0,2128 -0,0979 -0,3282 0,9352 0,3979 1,0000
pbi_ppp_mu~o -0,2926 0,1074 -0,2128 -0,0978 -0,3282 0,9352 0,3979 1,0000 1,0000
pbi_ppp_pc 0,1039 0,1691 0,2713 -0,3030 -0,1046 0,4600 0,9575 0,3996 0,3996
pobl -0,2052 0,0854 -0,0688 0,0618 -0,2063 0,4075 -0,0540 0,6477 0,6477
rec_pbi 0,4698 0,2322 -0,2432 -0,2187 0,2852 0,0409 0,7927 -0,0225 -0,0225
voice_acco~y 0,1025 0,3103 -0,1792 -0,3354 0,0260 0,2642 0,6759 0,2142 0,2142
political_~y 0,1917 0,1245 -0,1175 -0,2293 -0,1061 0,2744 0,6457 0,1642 0,1642
government~s 0,1341 0,1895 -0,1577 -0,4513 -0,0126 0,2913 0,8018 0,2448 0,2448
regulatory~y 0,0944 0,2305 -0,1162 -0,5246 0,0651 0,2735 0,6992 0,2267 0,2267
rule_of_law 0,0868 0,1797 -0,1751 -0,4891 -0,0613 0,3251 0,7874 0,2273 0,2273
control_of n 0,1753 0,2227 -0,2142 -0,4003 -0,0437 0,2877 0,8059 0,2087 0,2087
iva_normal o 0,0393 0,1662 -0,2708 -0,3175 0,1459 0,3378 0,8878 0,2496 0,2496
Matriz de correlacin entre las variables de la base de datos
1
6
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
p
b
i
_
p
p
p
_
p
c
p
o
b
l
r
e
c
_
p
b
i
v
o
i
c
e
_
a
c
c
o
~
y
p
o
l
i
t
i
c
a
l
_
~
y
g
o
v
e
r
n
m
e
n
t
~
s
r
e
g
u
l
a
t
o
r
y
~
y
r
u
l
e
_
o
f
_
l
a
w
c
o
n
t
r
o
l
_
o
f

n
i
v
a
_
n
o
r
m
a
l

o
ali
ant
crec_pbi
inf_ipc
iva_rec
pbi_corr
|
pbi_ppp
pbi_ppp_mu~o
pbi_ppp_pc 1,0000
pobl 0,0613 1,0000
rec_pbi 0,7606 -0,2356 1,0000
voice_acco~y 0,7760 -0,1801 0,6718 1,0000
political_~y 0,7121 -0,3336 0,6046 0,8087 1,0000
government~s 0,8784 -0,1169 0,7476 0,8685 0,7892 1,0000
regulatory~y 0,7875 -0,1289 0,6851 0,9067 0,7472 0,9473 1,0000
rule_of_law 0,8445 -0,1992 0,7172 0,8783 0,8384 0,9501 0,9126 1,0000
control_of n 0,8592 -0,1816 0,7610 0,8457 0,8072 0,9673 0,9049 0,9515 1,0000
iva_normal o 0,8720 -0,1416 0,8690 0,7782 0,6772 0,8341 0,7892 0,8288 0,8312 1,0000
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
6
2
ALEJANDRO OTERO
Contador Pblico. Magster Scientiarium en
Administracin Pblica. Profesor Regular UBA.
Ex Director General de Rentas de la Ciudad
Autnoma de Bs. As. Asesor del Instituto AFIP
RED FEDERAL DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
El federalismo fiscal argentino
y sus fatigas
Una mirada desde la administracin
tributaria*
* Este trabajo refleja exclusivamente las opiniones del autor. De ningn modo comprometen a las Instituciones en
las que se desenvuelve.
1
6
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Acumulacin, legitimacin y ciu-
dadana. // El estado contemporneo
tiende a asegurar la acumulacin de ca-
pital y la legitimacin del orden estable-
cido y es un hecho que la expansin de
la ciudadana sirvi con solvencia a una
y otra.
La ilusin de igualdad que promete
toda democracia que se precie, impuls
la generalizacin de derechos desde la
esfera de lo jurdico y poltico hasta al-
canzar lo social. A partir de la segunda
posguerra del siglo pasado y en el marco
del auge de las ideas keynesianas y el te-
mor de las elites a la revolucin, se con-
solidan las polticas pblicas orientadas
a garantizar una serie de derechos mni-
mos (a la salud, la educacin, la vivienda,
la cobertura en la vejez o en situacin de
desempleo, etc.) a todos los ciudadanos
por igual.
El tradicional y consagrado principio
de igualdad de oportunidades adquiere
nuevas dimensiones. Y si bien la expe-
riencia es diversa y los grados de avance
varan mucho segn los casos, la tenden-
cia result generalizada entre los pases
con economas de mercado y ha resistido
en gran medida el embate neoliberal
de las ltimas dcadas.
El lento proceso que llev al acompa-
amiento de la nocin de libertad con
la de igualdad como gua del accionar
del estado ayud a construir un nuevo
concepto de ciudadana, que a la par ase-
guraba una cierta dimensin al mercado
para impulsar la acumulacin y un ex-
tendido consenso acerca de la razonabili-
dad del orden establecido.
La consecuencia scal ms notoria de
este avance civilizatorio result la expan-
sin del gasto pblico; que pas de repre-
sentar durante la etapa previa menos
del :, del ini en las economas ms
avanzadas, a ms del doble. E incluso a
superar holgadamente los c puntos del
Producto en algunas de las experiencias
europeas.
Semejante salto se tradujo en la ne-
cesidad creciente de aumentar la presin
scal para asegurar un nanciamiento
sustentable. La resolucin ecaz de este
desafo supuso una doble condicin para
el nuevo concepto de ciudadana. As
junto a la expansin de los derechos se
asent la obligacin de cumplimiento a
su sustento.
Nace entonces una nueva mirada
acerca de la obligacin de contribuir.
Obligacin que desde que el estado es es-
tado rige una buena parte de la vida de la
humanidad; pero que, desde el estado li-
beral en adelante y marcadamente a par-
tir de la segunda mitad del siglo pasado,
comienza a ser socialmente internalizada
como necesaria y legtima.
Tributos Impuestos // Tradicional-
mente la contribucin al nanciamiento
del estado fue resistida. El tributo ope-
raba y se perciba como una limitacin
al ejercicio de la libertad individual. Una
vulneracin del espacio de decisiones so-
beranas del individuo.
Sea la obligacin material, fsica para
atender a las necesidades de la guerra o
econmica para sustentar al gobierno,
con la que el Imperio rearmaba y se
aseguraba su dominio sobre el pueblo
conquistado. Sea la cuota de produccin
que el monarca reclamaba para su propio
goce. Sea la contribucin dineraria que
1
6
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
el estado liberal recaudaba para nanciar
los bienes pblicos que el mercado jams
proveera por falta de rentabilidad poten-
cial ante la imposibilidad de fragmentar
el consumo colectivo. Todas se objetaban
y resistan en acto y discurso de rearma-
cin de la libertad frente al poderoso.
La libertad se entendi durante mu-
cho tiempo (en Europa, prcticamente
hasta el nal del Medioevo) como exen-
cin econmica, como la condicin propia
de los no sometidos a tributo. (Delgado
Lobo M. L. y Goenaga Ruiz M., :cco)
Y larga es la historia de las revueltas y
revoluciones que tienen entre sus antece-
dentes cuestiones tributarias.
La fenomenal construccin histrica
del orden moderno trajo consigo la re-
expresin de esta cuestin en trminos
de relacin sujeta a derecho. Ya no ms
territorio del arbitrio, la relacin tribu-
taria quedaba sometida a la Ley. estado
y contribuyente enmarcados en las con-
diciones procedimentales y sustantivas
denidas por la Norma. Y sta a su vez,
producto del ejerci de la democracia re-
presentativa. De ah el principio polti-
co fundante de la tributacin moderna:
No hay tributacin sin representacin
(No taxation without representation).
Es bajo estas nuevas condiciones que el
cumplimiento tributario tiende a ser vo-
luntariamente aceptado.
Es oportuno sealar que cuando ha-
blamos de cumplimiento voluntario no
alentamos una mirada naif. En nuestra
concepcin, el cumplimiento tributario
est siempre inducido por el poder de
coaccin del estado. Qu ste se exprese
de modo ms o menos abierto es produc-
to de circunstancias que no es del caso
analizar ahora. Pero el cumplimiento tri-
butario no opera en su ausencia.
A su vez, en el marco de sociedades
signadas por la desigualdad y la asimetra
de poder, las instituciones scales y los
impuestos en particular, expresan la co-
rrelacin de fuerzas entre los distintos
actores econmicos y sociales. Y, a la par,
el sistema tributario se vuelve arena de
resolucin de conictos de intereses en-
tre ellos. De modo que los actores tien-
den a percibirlo como un instrumento
maleable al servicio de sus intereses.
Con todo y al ritmo de la expansin
del nuevo concepto de ciudadana, el
cumplimiento de la obligacin impositi-
va tiende a naturalizarse y el incumpli-
miento
lejos de ser la heroica actitud re-
belde frente a la arbitrariedad seorial,
ser considerado como una conducta
irresponsable en relacin con los deberes
hacia esa gran hacienda que representa
los intereses de la comunidad estatal.
(Delgado Lobo M. L. y Goenaga Ruiz M.
:cco)
Administracin Tributaria y Fede-
ralismo Fiscal // Siguiendo una ten-
dencia ms general del estado moderno,
1. En este marco, la recurrente apelacin a la neutralidad de los impuestos que se esgrime en la actualidad no deja
de ser curiosa. Puede explicarse en trminos de neutralidad la exencin extendida a las ganancias de capital y a la
renta financiera que brinda la legislacin argentina, o se trata de un buen ejemplo de una relacin de fuerzas diferen-
ciadas que se expresa (tambin) en el sistema tributario?
1
6
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
la gestin del sistema tributario tambin
se organiz en el marco del:
proceso histrico de racionali-
zacin burocrtica. Mediante el cual se
instala una administracin profesional
y se crean una serie de instituciones que
constituyen la administracin pblica
burocrtica, basada en normas claras que
protegieran a la ciudadana y al servidor
pblico de la arbitrariedad del gobernan-
te (Krieger M., :cco)
En el caso de los pases federales, la or-
ganizacin de la funcin del estado dirigi-
da a asegurar los ingresos (administracin
tributaria), se resolvi en el marco de una
tensin.
Cuando tendi a primar la rearma-
cin de la autonoma de los estados o ju-
risdicciones subnacionales, cada uno de
ellos desarroll su propia administracin
tributaria. Cuando se prioriz el aprove-
chamiento de las economas de escala,
se tendi a centralizar la funcin en una
nica agencia estatal que administra-
ba los distintos subsistemas tributarios,
nacional y jurisdiccionales. (Sevilla J.,
:cc;)
Esta ltima tendencia busca incre-
mentar la eciencia de la gestin, a partir
del fuerte grado de interrelacin que se
establece en la mayora de los sistemas
tributarios que se basan en la explota-
cin de las grandes fuentes de capacidad
contributiva. Las de ujo (el consumo, la
renta y los ingresos) y las de stock (el pa-
trimonio y los activos).
Las formas combinadas son frecuen-
tes y, en cualquier caso, cobran relevan-
cia los mecanismos de coordinacin. Ya
sea para resolver los problemas de doble o
multiimposicin en el territorio nacional
o para redistribuir los ingresos entre las
distintas jurisdicciones.
Naturalmente, la resolucin de estas
cuestiones est fuertemente condiciona-
da por factores polticos. Su desarrollo,
en cada caso, se explica mejor por el de-
venir histrico institucional que por los
rasgos fundantes de su diseo. Especial-
mente en los pases perifricos, el federa-
lismo scal reeja el proceso de acumu-
lacin histrica antes que la intencin de
quienes intervinieron en su creacin.
As, es muy probable que si a dos ob-
servadores no contaminados se les pide
que estudien el sistema tributario argen-
tino; de modo tal que uno de ellos lo
analice exclusivamente a partir de la lec-
tura de las leyes que lo instituyen y el
otro slo a partir de los resultados que
genera, las conclusiones que obtendran
seran muy dispares, e incluso contradic-
torias.
El caso argentino; un caso // El
ordenamiento fiscal del federalis-
mo argentino: de Alberdi al Labe-
rinto // Las denidas y trabajadas ideas
2. En una ocasin, un prestigioso especialista en los gravmenes inmobiliarios, comentaba que al estudiar el caso
de la Ciudad Autnoma de Bs. As. (CABA) desde su Mxico natal, destacaba el carcter progresista de la legislacin
portea en materia inmobiliaria, entre otras cosas por la fuerte sobretasa que grava a la tierra ociosa en nuestra ciu-
dad. Muy otra result su conclusin cuando en ocasin de su primer visita a la CABA descubri que la insignificancia
del valor fiscal de la tierra desvirtuaba la intencin del legislador. Una fuerte sobretasa aplicada sobre una insignifi-
cancia resulta insignificante. Qu pasara si, por ejemplo, alguien estudia la distribucin de competencias tributarias
entre nacin y provincias y luego observa los resultados obtenidos a nivel de cada subsistema?
1
6
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
de Alberdi en relacin al ordenamiento
nanciero del federalismo argentino, y
el rol determinante de la Aduana de Bs.
As. en ese esquema, cobraron cuerpo en
la Constitucin de :,,. La Constitucin
previ una distribucin tal de recursos y
de competencias tributarias entre nacin
y provincias que permitiera la sustenta-
bilidad material del nuevo ordenamiento
nacional.
As, dej a manos del tesoro de la na-
cin los recursos provenientes de:
los derechos de importacin y
exportacin, de la venta o locacin de
tierras de propiedad nacional, de la renta
de Correos, de las dems contribuciones
que equitativa y proporcionalmente a la
poblacin imponga el Congreso General,
y de los emprstitos y operaciones de cr-
dito (art. cxa)
Y ms adelante, le asigna al Congreso
nacional la potestad de imponer con-
tribuciones directas, por tiempo deter-
minado (hoy art. ;, inc. : cxa).
Las provincias se reservaron para si
la competencia originaria y exclusiva en
materia de tributacin directa.
Primero en los hechos y despus de
derecho, en materia de tributacin indi-
recta las competencias resultaron concu-
rrentes y as lo consagra el actual ordena-
miento constitucional argentino.
Al ritmo de las crisis, primero, y de la
expansin de la ciudadana, mucho des-
pus, los impuestos fueron desplazando
a los recursos del comercio exterior como
fuente del nanciamiento estatal.
Esa deriva fue adquiriendo algunas
caractersticas muy singulares:
Las dicultades para garantizar la
sustentabilidad scal del federalismo
argentino se fueron agravando con el
paso del tiempo. Su consecuencia de
dcits, modicaciones al sistema tri-
butario guiadas por la simplicidad de
recaudacin como factor dominante y
el recurrente endeudamiento, van de-
marcando la penuria de nanciamien-
to que caracteriza al estado argentino.
En una reciente investigacin, se hace
notar que para el largo perodo que va
de la crisis del ',c al inicio del nuevo
siglo, no alcanzan a :c los ejercicios
scales con equilibrio. (Botana N.,
:cco).
La fuerte preeminencia de los im-
puestos indirectos y trasladables en la
recaudacin tributaria total fue otor-
gando un sesgo regresivo al sistema en
su conjunto. Esta tendencia se agrava
a partir del golpe militar de :,;o y
aunque la situacin mejor en los l-
timos aos, no menos del ;c de los
recursos del estado provienen de esas
vas.
La recaudacin a cargo de las jurisdic-
ciones subnacionales fue cada vez me-
nos relevante respecto de la que se
encuentra a cargo del estado nacional.
El principio de correspondencia s-
cal que postula la identidad entre
quien gasta y quien colecta los recur-
sos para satisfacer el gasto, en nuestro
caso se perdi en el olvido. Excepcin
hecha de la cana (que tiene una situa-
cin muy especial), las provincias en
conjunto nancian al menos el ,c
de sus gastos con recursos que colecta
y gira el estado nacional. En muchos
casos, estos recursos de origen nacio-
1
6
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
nal representan ms del ;, del pre-
supuesto de la provincia. Consecuen-
temente, los mecanismos de redistri-
bucin de recursos entre jurisdicciones
(coparticipacin) adquirieron tal cen-
tralidad que en la actualidad tienen
status constitucional.
El largo y sinuoso camino de la
Administracin Tributaria // A lo
largo de ese sendero histrico y al am-
paro de la condicin de pas federal, la
administracin tributaria se desarroll,
para cada nivel del estado, a travs de
una agencia especializada en la materia,
destinada a garantizar la aplicacin,
percepcin y scalizacin de los ingre-
sos (impuestos y otros tributarios o no,
depende del caso) de su competencia.
A nivel nacional, las grandes crisis
parieron novedades tributarias y orga-
nismos destinados a administrarlas. As,
la crisis de :,c dio lugar a la expansin
de los impuestos internos y a la creacin
de la Direccin Nacional de Impuestos
Internos. A su vez, la puesta en vigencia
de la imposicin a las ganancias (impues-
to a los rditos) a principios de la dcada
infame, dio paso a la Direccin Nacional
de Impuesto a los Rditos. Luego ambas
fueron fusionadas para crear la Direc-
cin General Impositiva (oci), durante
el primer gobierno peronista.
A nivel provincial y ms all de su
status institucional y su denominacin,
las administraciones tributarias se repli-
caron en escala (y a imagen y semejanza)
del organismo nacional, la oci, y tendie-
ron a escindirse y dispersarse en el terri-
torio, tanto como se multiplicaban las
jurisdicciones provinciales y municipa-
les, sin marco de contencin y con bajos
grados de integracin entre s.
En efecto, an cuando entre los scos
provinciales existen desarrollados y so-
sticados mecanismos de coordinacin
(Comisin Arbitral, Comisin Federal
de Impuestos) y la Coparticipacin de
recursos adquiri la relevancia que ya
mencionamos, cada administracin tri-
butaria tendi a concentrarse sobre el
subsistema que administra.
En esas condiciones, se gest entre
los scos provinciales una dinmica de
tipo dialgica (Morin E., :cc,), que tan-
to compite como coopera por las bases
imponibles. Y, frente al sco nacional,
una relacin de ajenidad, an cuando las
interrelaciones del subsistema nacional y
los provinciales son muy fuertes, tanto a
nivel de gravmenes al consumo como
en los patrimoniales.
Las consecuencias de este devenir
desintegrado son variadas. Las ms re-
levantes acaso sean, hacia la ciudadana,
la complejidad, opacidad y recurrencia
burocrtica para cumplir con las obliga-
ciones impositivas en cada nivel del esta-
do. Hacia el interior de la administracin
tributaria, el desarrollo asimtrico entre
ellas; con una marcada diferencia a favor
del sco nacional respecto de los provin-
ciales, que diferencia sensiblemente el
poder de coaccin del estado segn sea el
nivel de que se trate. Naturalmente, tanto
aquella complejidad como esta asimetra,
afectan al cumplimiento voluntario.
3. No es un detalle menor que la Ley convenio que debe legislar al respecto, va camino de los 12 aos de mandato
constitucional incumplido.
1
6
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
La era de la AFIP // Hace poco ms
de una dcada, en tiempos de la conver-
tibilidad y de la agudizacin de la penu-
ria scal del estado argentino, con el aus-
picio del ixi y bajo la inspiracin del
modelo de Agencia nica, nace la Admi-
nistracin Federal de Ingresos Pblicos
(aiii).
En su seno se reuni a las preexisten-
tes Direccin General Impositiva y a la
Direccin General de Aduanas.
La aiii fue presentada como una so-
lucin a las falencias notorias que en ma-
teria de capacidad de autonanciamiento
manifestaba el estado argentino en todos
sus niveles.
Paradjicamente, en un contexto de
fuerte debilitamiento del estado en su
conjunto, la aiii se present como una
iniciativa tendiente a potenciarlo. Desde
una lgica que enfatiz la eciencia re-
caudatoria, se intent ganar sinergia en
materia de administracin de la informa-
cin y en la capacidad de control de los
contribuyentes. Por esta doble va se bus-
c mejorar los resultados de la recauda-
cin.
A poco de ser constituida, la Admi-
nistracin Federal de Ingresos Pblicos
inici un proceso sistemtico de vincu-
lacin con las Administraciones Tributa-
rias Provinciales.
A veces en forma orgnica, en el mar-
co de algn Convenio suscripto por las
partes y en ocasiones de facto, esos vncu-
los de cooperacin fueron creciendo en el
tiempo y ganando en alcance e impacto.
La vinculacin AFIPProvincias en
materia de administracin tributaria se
estructur en base a un esquema radial. Es
decir que, desde un organismo central
se gestan acuerdos y convenios con cada
una de las jurisdicciones en base a prio-
ridades que si bien parecen ser denidas
unilateralmente, son reconocidas porque
tienden a mejorar la capacidad de apli-
cacin, percepcin y scalizacin de los
tributos provinciales y locales.
La brecha institucional entre los s-
cos provinciales y el nacional, que existe
y existi (presente en la disparidad de re-
cursos nancieros, tecnolgicos, de po-
der, comunicacionales, de management,
etc.) juega a favor de esta dinmica. Si
bien la interrelacin bajo anlisis tiende
a cerrar la brecha, sta subsiste.
En general los Convenios parecen ha-
ber centrado su atencin sobre tres tipos
de cuestiones: aquellas con un impacto
ms o menos inmediato sobre la recau-
dacin, aquellas dirigidas a fortalecer o
mejorar las capacidades institucionales
y las ms recientes destinadas a mejorar
e integrar las prestaciones. Pasando de
4. En el marco de nuestra mirada sistmica de la administracin tributaria, es conveniente recordar que la poca se
caracteriza por la expansin de la valorizacin financiera del capital, fuertemente basada en el endeudamiento del
estado argentino y que esta innovacin en materia de administracin tributaria nacional es contempornea de: a) las
modificaciones que sobre la coparticipacin supusieron los pactos fiscales; b) las sucesivas reformas impositivas
que tanto agudizaron el sesgo regresivo del sistema como disminuyeron la presin fiscal efectiva y c) las llamadas
reformas estructurales del estado argentino que tendieron a replantear su rol en relacin al mercado y a la sociedad
toda.
5. Al nuevo organismo se le dio carcter de autrquico, se lo mantuvo en la esfera de economa y en algn momento
pas a jefatura de gabinete. En cualquier caso, se jerarquiz su nivel, se lo financi con un % de la recaudacin y a
sus autoridades se les dio estabilidad en la funcin y posibilidad de continuidad.
1
6
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
las primeras a las ltimas a lo largo del
tiempo.
Si bien hasta el presente no existe un
balance o evaluacin metdica sobre los
resultados de aquella poltica de coope-
racin que, con variada intensidad, se ha
mantenido hasta el presente, prima un
cierto consenso sobre los avances que la
misma ha logrado en materia de moder-
nizacin y efectividad de las administra-
ciones provinciales.
Los programas y acciones de incor-
poracin y transferencia de tecnologa,
intercambio de bases de datos e infor-
macin, integracin de servicios, capaci-
tacin y fortalecimiento institucional y,
los ms recientes, programas de educa-
cin tributaria que han caracterizado al
vnculo de la aiii con las provincias, sin
dudas han arrojado resultados positivos
sobre la capacidad de administracin,
percepcin y scalizacin de los tributos
a escala provincial (Otero A., :cc;).
Sin embargo, la extensin y difusin
de estas prcticas de cooperacin que en
la actualidad tienen cierta independencia
de la propia aiii y se desarrolla tambin
a nivel horizontal entre scos provin-
ciales, no ha logrado constituir un modelo
de articulacin capaz de superar las limi-
taciones que el desarrollo del federalismo
argentino impuso en la materia.
En efecto, an hoy para los scos pro-
vinciales el acercamiento a la aiii parece
estar ms regido por la necesidad que por
la conviccin y el inters, y subsiste el te-
mor a ser fagocitado por el sco nacional
y a perder autonoma.
A su vez, para el sco nacional la co-
operacin con provincias es una activi-
dad secundaria, incluso con bajo grado
de institucionalizacin a nivel del orga-
nigrama. Como si el carcter federal que
designa a la aiii no hubiera signicado
un cambio en su status de organismo na-
cional.
Hacia la Federalizacin de la Ad-
ministracin Tributaria // Al mar-
gen de cuestiones relevantes que merece-
ran ser consideradas en torno al modelo
de agencia nica y que estn ligadas, por
ejemplo, al rol de la Aduana; en materia
de administracin tributaria, la creacin
de la aiii constituy un avance en pers-
pectiva hacia la federalizacin en la ges-
tin tributaria. No slo por la expansin
y profundizacin de los niveles de coope-
racin interjurisdiccional que ya hemos
visto. Tambin porque en su propia insti-
tucionalizacin se reconocen cuestiones
que recogen la necesidad y, al menos en
parte, explican el carcter federal que su
propio nombre le asigna al organismo.
Sin embargo, en este punto, cabe la
pregunta acerca de si la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos es o debie-
ra ser UN organismo nacional. O si es o
debiera ser una forma de organizar una
funcin permanente y diferenciada del
estado moderno que admite ms de una
solucin posible, tal como la misma ex-
periencia de los pases federales parece
ensearnos.
En el devenir de la aiii se desliza
una postura que pregura una respuesta.
Veamos.
Los decretos que desde :,,o al pre-
sente van institucionalizando la aiii son
numerosos.
Sin embargo, la mencin a cuestiones
federales no abundan.
1
7
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En :,,; se la faculta a suscribir con-
venios a los nes de la aplicacin, percep-
cin y scalizacin de los tributos inte-
riores, aduaneros y de la seguridad social
(Dto. o:/,;).
Esta potestad ha tenido una muy
contada aplicacin, siendo tal vez el caso
ms relevante el de actuar la Aduana
como agente de percepcin por cuenta
de las provincias y la cana del impuesto
sobre los ingresos brutos en ciertas im-
portaciones.
En :cc: y en el marco de la redeni-
cin de la estructura, se incorpora un re-
presentante de las provincias al Consejo
Asesor, nombrado a propuesta del Con-
sejo Federal de Inversiones. El Consejo
Asesor cuenta con ocho miembros, entre
los que se encuentran los presidentes de
la Comisin de Hacienda y Presupuesto
de cada una de las Cmaras del Congreso
Nacional. El Consejo Asesor tiene como
competencia el seguimiento y la evalua-
cin del Plan de Gestin de la aiii.
Asimismo y con el n de promover
la integracin de objetivos y polticas
scales, se crean las Asambleas Federales
Anuales Las Asambleas deben ser convo-
cadas por el Consejo Asesor, en el marco
de la reglamentacin que hasta hoy no se
ha dispuesto. (Dto. :,,,/c:)
En ese mismo acto se dispone que la
aiii se nanciar con un porcentaje de la
recaudacin neta total de los gravmenes
y recursos aduaneros a su cargo.
De modo que desde una perspectiva
federal, en la aiii se combinan una po-
testad que alude a la posibilidad de es-
tablecer convenios para percibir y/o con-
trolar los impuestos internos, entre otros
con las Provincias, con algn grado de
representacin de stas en la conduccin
de la aiii.
Aunque este ltimo aspecto parece
estar ms ligado a la nueva modalidad de
nanciamiento, que se nutre de fondos
federales, no deja de incorporar a actores
externos a la conduccin del organismo
y, entre ellos, a las Provincias. En espe-
cial en cuanto hace a promover la inte-
gracin de objetivos y polticas scales
(Dto. :,,,/c:) como al seguimiento y la
evaluacin del plan de gestin.
Se pregura as un modelo de federalis-
mo scal que consolida la tendencia hist-
rica en el pas. Preeminencia del sistema
tributario nacional como fuente de nan-
ciamiento, fuerte concentracin de la ob-
tencin de ingresos en la administracin
tributaria nacional (aiii) y un esquema
de reparto y redistribucin de recursos
entre nacin y provincias (coparticipa-
cin) que se hace indispensable y crtico
para el sustento de las provincias.
La novedad consiste en que las pro-
vincias tienen algn nivel de presencia en
la administracin tributaria nacional.
Cuestiones pendientes // Sin em-
bargo y como se ha visto, existen motivos
para pensar que este esquema de nan-
ciamiento del estado argentino est ms
cerca de sus lmites que del despliegue de
sus posibilidades.
6. En este punto conviene recordar que el actual texto constitucional prev un Organismo Fiscal Federal, destinado
a controlar el reparto y la redistribucin de recursos, que lleva el mismo lapso de incumplimiento en el mandato
constitucional que la Ley convenio cuya aplicacin debe controlar.
7. Decimos esto an en el marco actual del superavit. No es del caso profundizar ahora, pero no es lo mismo super-
avit que sustentabilidad.
1
7
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En efecto, las severas contradicciones
que se establecen entre:
Responsabilidades crecientes por el a.
gasto en manos de las provincias y
centralizacin de las competencias
tributaria y los recursos en la esfera
nacional;
un esquema de reparto y redistri- b.
bucin producto de un acuerdo de
conveniencias que no reeja acabada-
mente las distintas realidades y nece-
sidades de las jurisdicciones, y
la explotacin de un sistema tributario c.
que, en el mejor de los casos, reniega
del poder redistributivo positivo que
debiera tener.
stas, van desnudando las limita-
ciones que imponen al nanciamiento
sustentable de un estado moderno, que
tiende a expandir y universalizar dere-
chos en el marco de la ampliacin de la
ciudadana. Y que, por ende, demanda
recursos crecientes para asegurar su efec-
tiva realizacin.
Las limitaciones para expandir la ciu-
dadana son tambin las de favorecer la
acumulacin de capital y la legitimacin
del orden establecido.
En este marco, se insiste en la necesi-
dad de una reforma tributaria. Sin dudas
indispensable. Ahora bien, tal como se
desprende del anlisis que venimos de-
sarrollando, es condicin necesaria pero
no suciente, dada la estrecha e integra-
da relacin que tiene el sistema tributario
con la administracin tributaria y los re-
gmenes de reparto y coparticipacin que
hacen y no agotan al federalismo scal
argentino.
En este sentido y siguiendo una ten-
dencia ms general evidenciada en los
estados federales modernos, es probable
que la superacin de este estado de cosas
demande un mayor grado de capacidad
de autonanciamiento de los estados
provinciales.
Avanzar en este sentido requiere me-
didas combinadas y coherentes de pol-
tica y de administracin tributaria, en
un sentido que debiera ir restando cen-
tralidad a los recursos provenientes del
estado nacional coparticipacin para
asegurar el nanciamiento de las provin-
cias.
Dejemos para otro momento las me-
didas de poltica tributaria y centremos
en la administracin, sin olvidar la inte-
rrelacin que existe entre ambas.
En este orden de ideas, parece necesa-
rio pensar otro camino al que se viene si-
guiendo. Esto es posible si se acepta que la
administracin federal de ingresos pblicos
es ms una funcin que un organismo y
que, en el marco del federalismo, admite
resoluciones diversas.
Cualquiera sea sta, parece deseable
que la administracin del o de los siste-
mas tributarios pueda integrar, coordi-
nar y promover saberes, prcticas y tec-
nologas en benecio de su efectividad y
de su profesionalizacin.
Prefigurando la Red // Entre los es-
tudiosos de estas cuestiones, existe un
cierto consenso acerca de la necesidad de
profesionalizar a la administracin tribu-
taria como precondicin de la efectividad
de su gestin (J. Sevilla, :cc;).
El concepto de profesionalizacin es
entendido en trminos de construccin
1
7
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
y preservacin de una planta de personal
especializada en gestin tributaria, con
dedicacin exclusiva a la materia, razo-
nablemente remunerada y enmarcada
en instituciones que aseguren una rela-
tiva autonoma respecto del gobierno de
turno, orientada al cumplimiento de la
misin organizacional.
Es por esta razn que buena parte de
las administraciones tributarias del mun-
do, entre ellas la aiii, ocupan posiciones
autrquicas dentro del estado.
Sin embargo, es conveniente sealar
que en reiteradas ocasiones la profesio-
nalizacin termina convirtindose en
una coartada para armar el poder de la
tecnocracia (Estvez A., :cco), de modo
que junto a la profesionalizacin es conve-
niente promover un modelo organizacional
que tanto genere una identidad comparti-
da como una orientacin ltima comn del
accionar colectivo de los scos.
Como se ha sealado, en el presente
la brecha entre scos en la Argentina es
muy marcada. La asimetra alcanza al
poder de fuego, v.g.: el mismo incum-
plimiento a nivel del sistema tributario
nacional constituye delito penal y a nivel
provincial no. Al status institucional, no
hay autarqua a nivel subnacional y son
contados los casos donde la dedicacin
de sus dotaciones tiene carcter de ex-
clusiva. A la disponibilidad de recursos,
en el sentido ms amplio de la palabra
(materiales, humanos, comunicaciona-
les, tecnolgicos, etc.).
Entre los dos modelos polares posible
de organizacin de la administracin
tributaria federal, uno con scos dife-
renciados por niveles y otro con un sco
centralizado (con o sin presencia de los
estados federales en su conduccin), el
caso argentino se arma formalmente en
el primero y de hecho tiende al segun-
do. Dejando pendientes de resolucin las
cuestiones problemticas del federalismo
scal argentino que ya sealamos.
Una opcin interesante, actualmente en
gestacin (Otero, A. :oo;), la constituye la
posibilidad de concebir un modelo de Red
Federal entre las administraciones tributa-
rias del pas, de modo que en ella los s-
cos articulen instancias de cooperacin e
integracin que los potencien y les per-
mitan superar las limitaciones generadas
a lo largo de su desarrollo histrico. E in-
cluso, que expandan esta red o sumen
a la misma, otros organismo que hacen
a la administracin tributaria (Catastros,
Registros, etc.).
Entre las ventajas previsibles de un
modelo de articulacin en red, merecen
mencionarse:
La construccin de una articulacin a.
y un equilibrio viable entre la preexis-
tente autonoma de los scos y la capi-
talizacin de los benecios de accin
coordinada a escala. En la medida
en que, en torno al concepto de ex-
pansin de la Ciudadana y el de Red
Federal, se genere un modelo y una
identidad comn y compartida entre
los scos que asegure la unidad en la
diversidad.
La implementacin de polticas ten- b.
dientes a disminuir la brecha insti-
tucional que existe entre el sco na-
cional y los provinciales, y la de estos
entre s. E incremente los niveles de
profesionalizacin existentes en las
1
7
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
dotaciones de la administracin tri-
butaria en su conjunto.
La integracin de procesos y servicios, c.
de modo de ganar en simplicidad
frente al contribuyente y disminuir
los niveles de redundancia burocr-
tica y multiplicidad de trmites que
hoy existen para capturar una misma
informacin y que afectan negativa-
mente el nivel de cumplimiento.
El establecimiento de acuerdos d.
diferenciados segn las necesida-
des de cada sco para aprovechar
el mayor grado de desarrollo de
la aiii en la percepcin, aplica-
cin y scalizacin de los recursos.
En estos trminos, es posible concebir
que en algunos casos los scos provin-
ciales encarguen al nacional la ad-
ministracin de un gravamen propio
y en otros, sea el sco nacional el que
delegue algn aspecto de la adminis-
tracin de un gravan nacional en un
mbito territorial acotado.
La trasferencia permanente de las no- e.
vedades e innovaciones, tecnolgicas
u organizacionales, que pudieran dar-
se en cualquier punto de la red.
La constitucin de la Red no implica
un mero cambio denominativo para un
mismo conjunto de prcticas hoy vigen-
tes. Implica modicar la modalidad de
relacin a partir de aceptarla como un
vnculo entre pares y asumir un modelo
comn de organizacin y gestin (Etkin
J., :cc,) para una funcin permanente y
esencial del estado.
En trminos de cultura organizacio-
nal, ste tal vez resulte el desafo ms
denso para estructuras habituadas a con-
cebirse en trminos acotados, con lmites
precisos y en el marco de una relacin di-
ferenciada y hasta jerarquizada entre los
mismos scos.
Una revisin del marco organizativo
vigente en la aiii, que d cabida y reejo
estructural a estas cuestiones (que en el
mejor de los casos hoy existen parcial y
fragmentariamente reejadas en el or-
ganigrama) y que asigne los recursos en
consecuencia, posiblemente ayude a ace-
lerar su desarrollo.
Institucionalizando la Red // Las
experiencias de intercambio de informa-
cin entre scos tienen un lmite, por lo
general bajo y decepcionante. La opcin
de imponer sanciones y/o estmulos para
mejorar el grado de cumplimiento de
los compromisos asumidos, parece poco
viable. La informacin necesaria para la
buena gestin tributaria es nica. La tec-
nologa hoy disponible permite compar-
tir una misma base de datos. El marco
normativo vigente posibilita la construc-
cin de una nica base de datos comn,
orientada en base a polticas establecidas
en un mbito de representacin compar-
tida (por ejemplo, mediante un Consejo
o Directorio colegiado).
En este marco, bajo qu condiciones es
posible avanzar en la institucionalizacin
de la Red Federal de Administraciones Tri-
butarias en la Argentina?
En primer trmino, es preciso recordar
que la CNA tiene previsto un Organismo
Fiscal Federal encargado del seguimiento
de la Ley Convenio que de sustento a la
nueva coparticipacin. Como es sabido, ese
organismo an no ha visto la luz.
1
7
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En este marco, la Red Federal puede
constituir la base de aqul organismo.
Bsicamente es posible pensar un avan-
ce cubriendo tres condiciones, las que, justo
es decirlo, tienen una incipiente presencia
en el marco institucional actual.
Veamos:
Representacin Institucional a. . Como se
ha dicho, en el presente las provincias
tienen presencia en el Consejo Asesor
de la aiii y tambin la tienen en las
Asambleas Anuales. Sin embargo, ni
la presencia es tal en el Consejo, ni las
Asambleas han tenido lugar hasta el
presente. En efecto la representacin
en el Consejo queda reducida a una
banca para el conjunto de las : ju-
risdicciones. De este modo las Pro-
vincias quedan sub representadas res-
pecto del resto de quienes integran el
Consejo (ncia, Congreso Nacional,
axsiss y Ministerio de Economa).
Por otra parte, las Asambleas no
se han reunido por falta de reglamen-
tacin por parte del Consejo Ase-
sor, quin por mandato del decreto
:,,,/c: debiera hacerlo. Sabido es que
la integracin de organismos multi-
laterales de carcter Federal no es de
sencilla resolucin. Sin embargo, el
pas tiene alguna larga tradicin y ex-
periencia al respecto. El Consejo Fe-
deral de Inversiones, la Comisin Ar-
bitral y el Convenio Multilateral del
impuesto Sobre los Ingresos Brutos y
los ms recientes mbitos en el marco
de la Ley de Responsabilidad Fiscal,
constituyen algunos buenos ejemplos.
Incluso, en la actualidad, a nivel pro-
vincial, se viene gestando distintos
mbitos de coordinacin scal entre
Provincias y Municipios orientados a
armonizar polticas y compatibilizar
informacin para la gestin.
Entre las situaciones comparables
a nivel internacional, destaca el cox-
iaz (Consejo Nacional de Poltica
Fiscal) de la experiencia brasilea.
Creado a mediados de los aos ;c,
cuenta con una Secretara Ejecutiva y
una Comisin Tcnica permanente
orientada a promover la armonizacin
y la coordinacin en la poltica tribu-
taria. Especialmente en lo que hace a
la administracin del icxs que es el
recurso tributario propio ms rele-
vante de los estados federados.
A nivel de cooperacin tcnica
cuenta con Comisiones de trabajo
permanente en temas tales como Co-
mercio electrnico, Sistema nacional
integrado de informacin, Reforma
tributaria y apoyo legislativo y Ca-
tastro nacional de personas jurdicas,
entre otros (A. Lemgruber :cc:).
En materia de cooperacin admi-
nistrativa, Brasil lleva adelante desde
el :cc: el Encuentro Nacional de
Administradores Tributarios (ixar),
que se complementa con el coxiaz y,
a diferencia de aqul, incorpora algu-
nos municipios.
Razonablemente podra pensarse
entonces en generar un Directorio
permanente y colegiado de la aiii,
presidido por el Administrador Fede-
ral y cuya composicin, de un nme-
8. Conselho Nacional de Poltica Fazendria
1
7
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
ro operativo (no ms de o miembros),
diera cuenta del conjunto de las juris-
dicciones y sus pesos relativos.
As por ejemplo, si consideramos
cuatro regiones: xi, xo, cixrio y
sui y los casos de la Pcia. y la Ciudad
de Bs. As. tendramos los o miem-
bros. Siendo que los representantes de
las cuatro regiones pueden rotar cada
dos aos, el conjunto de las jurisdic-
ciones tendra la posibilidad de ejercer
su lugar en el Directorio a lo largo del
tiempo.
Bsicamente el Directorio tendra
a su cargo la jacin de polticas y en
especial aquellas que hacen al vnculo
con las provincias, siendo las instan-
cias decisorias materia del Adminis-
trador Federal.
Objetivos mnimos de recaudacin. b. En
la actualidad, el conjunto de las pro-
vincias, en promedio, nancian ms
del ,c de sus presupuestos con re-
cursos provenientes de la recaudacin
nacional. Ese porcentaje esconde una
dispersin muy grande. As, existen
casos en los que se eleva por encima
del c, en el norte del pas y casos
donde desciende al ,c, en las pro-
vincias con regalas petroleras.
En cualquier caso el peso de la
recaudacin central es relevante. Sin
embargo, los giros totales de la co-
participacin no alcanzan a cubrir la
recaudacin mnima que garantiza el
esquema vigente.
Por otra parte, la recaudacin tri-
butaria en el presente revela algunos
sesgos de la gestin scal del estado
argentino:
Se encuentra marcadamente con- i.
centrada en conceptos que no res-
ponden a liquidaciones e ingresos
autodeterminados o voluntarios.
En otros trminos, se centra en
ingresos de recoleccin coercitiva
o de difcil incumplimiento. En
efecto, los ingresos por va adua-
nera (los derechos sobre el comer-
cio exterior y el iva Aduana), las
retenciones de iva y Ganancias
y los gravmenes sobre dbitos y
crditos bancarios, combustibles
y otros concentrados, representan
el ,o de la recaudacin tributaria
del ao :cc;. Unos tres mil millo-
nes de pesos.
Segn algunos planteos que han ii.
tomado estado pblico, la recau-
dacin girada en el perodo :cc,
a :cc;, promedia el ,: del total.
Se seala que en ninguno de esos
aos se alcanz el , que asegu-
ra el rgimen de coparticipacin
vigente. Esto ha generado una
controversia entre el estado na-
cional y las provincias que, puesta
en trminos scales, se estima que
la diferencia de recursos entre ese
mnimo asegurado y lo que efec-
tivamente se ha de girar este ao,
ronda los ,.,cc millones de pesos
en desmedro de las Provincias.
En este marco, un doble compro-
miso del organismo recaudador, de
crecimiento de la masa de recursos y
de crecimiento de la participacin de
la masa coparticipada en ellos, con un
horizonte temporal a tres aos vista,
puede facilitar el ordenamiento y la
1
7
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
trasparencia de las nanzas pblicas
del estado argentino y contribuir a
mejorar su gestin en base al aprove-
chamiento de los grados de previsibili-
dad que estos compromisos generan.
Naturalmente, el Directorio pre-
sentado en el apartado previo sera el
encargado de realizar el seguimiento
del cumplimiento de estos compro-
misos.
Unicacin del Sistema de Informa- c.
cin. La experiencia internacional en
materia de cooperacin entre Admi-
nistraciones Tributarias en pases fe-
derales parece haber pasado, siempre,
por una etapa de intercambio de
informacin. En general estas ex-
periencias han tendido un resultado
muy limitado y su impacto en trmi-
nos de sinergia organizacional ha sido
bajo. (Lemberguber, :cc:).
En la actualidad, el desarrollo
tecnolgico disponible permite supe-
rar esa prctica y avanzar hacia bases
de datos nicas con administracin
compartida. Es decir, es posible pen-
sar y concebir sistemas operativos que
brinden una misma informacin a un
conjunto amplio de organizaciones.
Esta posibilidad tiene benecios
tanto para los contribuyentes como
para el sco.
Para los contribuyentes, en tanto
mediante trmites nicos pueden sa-
tisfacerse demandas de informacin
para altas, bajas y modicaciones de
distintas dependencias y niveles del
estado. Lo cual, adems, posibilitara
mejorar la calidad de los servicios y
prestaciones a cargo de esas depen-
dencias.
Para los scos en cuanto a la base
de su operacin, que es la informacin
disponible, tiende a ser completa y de
calidad homognea permitira un me-
jor aprovechamiento a los nes opera-
tivos y estratgicos.
Si la informacin de domicilio,
responsables y antecedentes de resul-
tados de scalizacin, por ejemplo, es
comn y compartida por los scos que
integran la red federal, es muy proba-
ble que los resultados de la lucha con-
tra el incumplimiento se potencien.
Del mismo modo, es posible pre-
ver que la integracin de servicios,
tales como las presentaciones de oo;;
o los cambios de datos bsicos de pa-
drn, se ver facilitada entre los dis-
tintos scos.
En sntesis, el avance hacia la ins-
titucionalizacin de la Red Federal
de Administraciones Tributarias no
requiere en la actualidad de un marco
normativo adicional. Pero si demanda
una fuerte dosis de voluntad poltica
y capacidad de generar acuerdos para
lograr una red entre las administra-
ciones tributarias del pas, que bsica-
mente se sostiene sobre cuatro pilares:
a) un modelo de gestin compartido,
b) una base de datos comn y fede-
ralizada, c) una direccin estratgica
colegiada y con representacin de to-
das las provincias y d) compromisos
de recaudacin convenidos.
Un camino complejo, pero posi-
ble para el fortalecimiento del debi-
litado federalismo scal argentino.
Naturalmente, en la senda de favo-
recer un mayor nivel de autonan-
ciamiento de las provincias y muni-
1
7
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
cipios, queda por revisar el sistema
tributario, la coparticipacin y el
crdito pblico. Puntos de partidas
de otros artculos. //
Referencias
Biicxax, Marcelo, La administracin y el cumplimiento tributario: algunas
lecciones a partir de una simulacin en IR, Revista del Instituto AFIP N :, Junio
:cc;.
Boraxa, Natalio, La ciudadana scal aspectos polticos e histricos en La brecha
entre Amrica Latina y Estados Unidos, F. Fukuyama (comp.), Fondo de Cultura
Econmica, Buenos Aires, :cco.
Cao, Horacio, La coparticipacin federal de impuestos: los distintos enfoques
actuales; en Documentos de IETARES, Buenos Aires, :cc;.
Diicaoo Lono, Mara Luisa y Goenaga Ruiz de Zuazu Mara, De la excencin
tributaria a la ciudadana scal, en Documentos del Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, :cco.
Di Ciou\ Cuaxii, Emmanuel, La ciudadana scal como base del cumplimiento
tributario, en Documentos del IETARES, Buenos Aires, :cc;.
Erxix, Jorge, Gestin de la complejidad en las organizaciones, Granica, Buenos
Aires, :cc,.
Erxix, Jorge, Capital social y valores en la organizacin sustentable, Granica,
Buenos Aires, :cc;.
Ocuoa Hixiiquiz , Hayde y Alejandro M. Estvez, El poder de los expertos: para
comprender la tecnocracia, Universidad de Zulia, Maracaibo, :cco.
Kiiicii, Mario (comp.), Los desafos de transformar el estado y la gestin pblica
argentina, Fundacin Unin, Buenos Aires, :cco.
Lixciunii Andrea, Mecanismos de cooperao entre administraes tributrias de
diferentes nveis de governo: o caso brasileiro, Presentacin ciar, Canad, Qubec,
:cc:.
Moiix, Edgar, Introduccin al pensamiento complejo, Gedisa, Barcelona, :,,.
OCoxxoi, James, La crisis scal del estado, Pennsula, Barcelona :,:.
Osziax, Oscar, La formacin del estado argentino, Editorial de Belgrano, Buenos
Aires, :,,.
Osziax, Oscar (comp.), Teora de la Burocracia Estatal, Paids, Buenos Aires, :,
Oriio, Alejandro, La administracin tributaria provincial: nuevos desafos, en
Documentos del IETARES, Buenos Aires, :cc;.
Oriio, Alejandro, Red Federal, experiencias y perspectiva, en IR, Revista del Insti-
tuto AFIP, N :, Junio :cc;.
1
7
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Siviiia, Jos, La cooperacin interjurisdiccional en la administracin tributaria,
en IR, Revista del Instituto AFIP, N :, Junio :cc;.
Winii, Max, Economa y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico :,o,.
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
7
9
ROBERTO SERICANO
Coordinador
Liliana Burgueo
Jorge Kasslatter
Lucas Garca Aroz
Colaboradores
Jurisprudencia
Administrativa y judicial
1
8
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Fallos
Autos: Papel Misionero SAIFC c/
Misiones, Provincia de s/ accin de-
clarativa. Fecha: 05/05/2009
Tribunal: C.S.J.N. EXPTE. P. 582 XXXIX
Voces: Competencia originaria. R-
gimen de Coparticipacin Federal.
Convenio Multirateral. Inconstitucio-
nalidad de las Resoluciones Genera-
les 70/02, 73/02 y 82/02, de la Direc-
cin Provincial de Rentas (Misiones).
// Papel Misionero saiic., con domicilio
en la Capital Federal, promovi ante la
c.s.;.x. accin declarativa contra la pro-
vincia de Misiones con el objeto de que
se declare la inconstitucionalidad de las
resoluciones ;c/c:, ;,/c: y :/c: de la
Direccin General de Rentas de la citada
provincia.
Mediante la primera de las normas
impugnadas, en su art. :, el organismo
scal procedi a una interpretacin del
art. :, del Convenio Multilateral espe-
cicando que el propio productor all
mencionado se reere no slo a quien ob-
tiene los productos primarios, sino tam-
bin a aquel que los elabora total o par-
cialmente; y en su art. : deni que la
mera compra, legislada en el inc. b del
art. ::o del Cdigo Fiscal y en el :, del
convenio, constituye un hecho imponi-
ble especial, de modo que la sola adqui-
sicin de los productos de origen provin-
cial hace nacer, en forma instantnea, la
obligacin impositiva atribuible a la ju-
risdiccin de Misiones. Por su parte, las
resoluciones ;,/c: y :/c: establecieron
un rgimen de percepcin del impuesto
sobre los ingresos brutos aplicable a las
operaciones de mera compra realizadas
dentro del territorio de la demandada,
sea en forma habitual o espordica.
La actora plante que el Director de
Rentas provincial careca de atribuciones
para interpretar con carcter general las
disposiciones del Convenio Multilateral,
pues tal facultad ha sido reconocida slo
a sus autoridades de aplicacin, es decir, a
la Comisin Plenaria y a la Comisin Ar-
bitral de acuerdo con los arts. :,, :;, inc. e,
y :, inc. a, respectivamente. Adujo que
la provincia ha extendido de tal forma el
concepto de mera compra a supuestos no
contemplados en el convenio, alterando
su mecnica y obligando a la demandan-
te a actuar indebidamente como agente
de percepcin respecto de sus comprado-
res, a los cuales no resulta aplicable el r-
gimen especial del art. :,, sino el general
previsto en el art. :. Todo ello viola, a su
entender, el Prembulo y los arts. :, ,
;, ,, ::, :, : bis, :o, :;, :, :,, :c, ::,
:,, :o, :, :,, ,,, ,,, ,:, ;, (incs. : y :),
;o, ,, (, prrafo), :cc (inc. ;) y ::o de
la Constitucin Nacional.
Corrida la vista de prctica el Mi-
nisterio Pblico expres que uno de los
supuestos en que procede la competen-
cia originaria de la Corte es cuando la
accin entablada se funda directa y ex-
clusivamente en prescripciones constitu-
cionales de carcter nacional, en leyes del
Congreso o en tratados con las naciones
extranjeras, de tal suerte que la cuestin
federal es la predominante en la causa
(Fallos:::,::o;; :::::; :,::o:, y sus ci-
tas; ,::::,, :::, ::,; ,:,:,; ,:,:;
,::,c, :,,; ,:,::;:o).
En tal sentido advierte que, la Corte
ha sostenido que el nuevo rango asignado
1
8
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
a la coparticipacin federal de impuestos
por la Convencin Constituyente de
:,, y el amplio tratamiento que la Ley
Fundamental le dedica despus de la re-
forma, lleva a concluir que la afectacin
del sistema as establecido involucra, en
principio, una cuestin constitucional
(Fallos:,::::o, cons. :). Como nece-
saria consecuencia de este criterio, asu-
me tal calidad la eventual violacin por
parte de una provincia del compromiso
de continuar aplicando las normas del
Convenio Multilateral del : de agosto
de :,;;, as como sus modicaciones o
sustituciones, adoptadas por unanimi-
dad de los scos adheridos (cfr. art. ,:,
inc. d., Ley :,,), aunque esa transgre-
sin pueda tambin exteriorizarse como
un conicto entre dos normas o actos
locales.
Considera adems que, la Constitu-
cin Nacional establece la imperativa
vigencia del esquema de distribucin de
impuestos previsto en la leyconvenio,
sancionada por el Estado Nacional y
aprobada por las provincias, la que no
podr ser modicada unilateralmen-
te ni reglamentada, de modo que una
hipottica transgresin a la ley local de
adhesin y, por ende, a dicha norma fe-
deral, se proyecta como una afectacin
de las nuevas clusulas constitucionales,
sin que en ello incida el carcter local de
la norma o acto mediante la cual pudiera
efectivizarse la alteracin del sistema vi-
gente en el orden nacional.
Sobre la base de tales premisas, por
ser parte de la contienda una provincia
y surgir la jurisdiccin federal ratione
materiae, concluy que operara plena-
mente la prescripcin de la parte nal
del art. ::; de la Constitucin Nacional,
debiendo entonces la Corte Suprema co-
nocer en la causa originariamente (Fa-
llos: ,c:,;).
Con fecha c,/c,/:cc,, se dict la sen-
tencia en anlisis resolviendo, por el voto
de la mayora, declarar que la causa no es
de la competencia originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin.
En sus considerandos se citan los pre-
cedentes de Fallos: ,:o:,: y ,:; en los
que se arm que las leyesconvenio
entre las que cabe incluir el rgimen de
coparticipacin federal y el Convenio
Multilateral en sus respectivas ratica-
ciones locales por medio de las legislatu-
ras provinciales hacen parte, aunque con
diversa jerarqua, del derecho pblico
provincial y que esa condicin asume la
ley de coparticipacin federal, por lo que
su violacin no abre la instancia origina-
ria ante la Corte. Se dijo tambin que el
cobro del impuesto no constituye una
causa civil, por ser una carga impuesta a
personas o cosas con un n de inters p-
blico, y su percepcin un acto adminis-
trativo, y slo cabe discutir en instancia
originaria la validez de un tributo cuan-
do es atacado exclusivamente como con-
trario a la Constitucin Nacional (confr.
Fallos: ,::o:, entre otros).
La decisin adoptada importa dejar
de lado la solucin establecida en Fallos:
,::::o, restableciendo la tradicional
doctrina con arreglo a la cual el rgimen
de coparticipacin federal forma parte
integrante del plexo normativo local (Fa-
llos: ,::o:; ,:o:,: y sus citas).
En efecto, tal como se detalla en el voto
del Dr. Maqueda, en Fallos: ,::::o,
causa El Cndor, el Tribunal sostuvo
1
8
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
que el nuevo rango asignado a la co-
participacin federal de impuestos por
la Convencin Constituyente de :,, y
el amplio tratamiento que la Ley Fun-
damental le dedica despus de la refor-
ma, lleva a concluir que la afectacin
del sistema as establecido involucra, en
principio, una cuestin constitucional.
Igual orden de ideas se adopt en Fallos:
,:;::;,, causa Argencard sa c/ Provin-
cia de Salta, ante la eventual violacin
por parte de una provincia de continuar
aplicando las normas del Convenio Mul-
tilateral.
Sin embargo, en Fallos: ,:;::;,,
Matadero y Frigorco Merlo sa, se
resolvi que la causa era ajena a la com-
petencia originaria de la Corte en tanto
la materia del pleito no resultaba exclu-
sivamente federal, puesto que la actora
efectuaba un planteamiento conjunto de
una cuestin federal con una de orden
local, ya que el asunto estaba directa e
inmediatamente relacionado, de manera
sustancial, con la aplicacin e interpreta-
cin del Pacto Federal para el Empleo,
la Produccin y el Crecimiento, el cual
formaba parte del derecho pblico pro-
vincial. Agreg que:
el pacto no aparece expresamente
incluido en dicha previsin constitucio-
nal, y no necesariamente debe ser uno de
los acuerdos bases de la ley de coparticipa-
cin federal de impuestos.
Esta Corte slo le ha reconocido
esa jerarqua a la ley de coparticipacin fe-
deral misma (Fallos: ,::::o), y no cabe
extender esa interpretacin a supuestos no
contemplados expresamente por la Carta
Magna
Con arreglo a esta ltima doctrina,
fueron resueltos diversos precedentes,
entre los que cabe destacar: L.,,:.xxxix
La Independencia Sociedad Annima
de Transportes c/ Buenos Aires, Provin-
cia de s/ accin declarativa, pronuncia-
miento del :: de marzo de :cco (Fallos:
,:,:;,); D.,c.xiii ix: Droguera On-
cofarma sii c/ Tucumn, Provincia de
y Estado Nacional s/ medida cautelar,
sentencia del :: de diciembre de :cco;
P.:;,;.xiii Produccin sa c/ Tucumn,
Provincia de s/ accin meramente decla-
rativa incidente sobre medida caute-
lar ix:, sentencia del :: de agosto de
:cc;; D.:o:.xii Droguera Disval sii
c/ Buenos Aires, Provincia de s/ accin
declarativa, sentencia del ; de marzo de
:cco (Fallos: ,:,:,:); H.,,.xiii Henter
Industrial y Comercial Sociedad Anni-
ma y otros c/ Misiones, Provincia de s/
accin declarativa de inconstitucionali-
dad, sentencia del :; de diciembre de
:cco (Fallos: ,:,:oc,,); R.,.xiii Re-
nera del Norte sa c/ Salta, Provincia de
s/ accin meramente declarativa (ingre-
sos brutos), sentencia del ; de agosto del
:cc;; G.::o.xiiii Guilford Argentina
c/ Chubut, Provincia de s/ accin decla-
rativa de certeza, sentencia del :o de fe-
brero de :cc, entre otros.
De acuerdo con lo expuesto en la sen-
tencia que aqu nos ocupa el Tribunal
expres que, para habilitar la instancia
prevista en el art. ::; de la Constitucin
Nacional cuando en la causa es parte una
provincia, es preciso que en la demanda
no se planteen, adems de las cuestiones
1
8
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
federales, otros asuntos que por ser de
naturaleza local resultaran ajenos a su
competencia, pues la eventual necesi-
dad de hacer mrito de ellos obsta a su
radicacin por la va intentada frente a
la necesidad de no interferir el ejercicio
de atribuciones que las provincias no han
delegado al conocimiento exclusivo de
esta Corte (Fallos:,:::c y o:c).
En disidencia, los Ministros Loren-
zetti y Zaaroni, sostuvieron que la cau-
sa es de la competencia originaria de la
Corte de acuerdo con los fundamentos
expuestos en el dictamen del Procurador
Fiscal.
Dictmenes
Dictamen N 46/07 (Di Alir)
Procedimiento. Impuesto sobre los
Crditos y Dbitos en Cuentas Ban-
carias y Otras Operatorias. Multas
materiales. Encuadre infraccional.
Procedencia. Fecha: 10/08/07. // La
consulta que motiva el acto de asesora-
miento se origina en la situacin plantea-
da con sendos contribuyentes, respecto
de quienes se practic una scalizacin
que arroj como resultado ajustes en el
Impuesto sobre los Crditos y Dbitos en
Cuentas Bancarias y Otras Operatorias
correspondientes en el caso del primero,
a los perodos junio de :cc, a mayo de
:cc y, en el caso del segundo, a los pe-
rodos enero de :cc a octubre de :cc,;
obedeciendo dichos ajustes al hecho de
que los mencionados contribuyentes ha-
ban efectuado, a nombre propio, pagos
en efectivo en las cuentas bancarias de
sus proveedores realizando as el hecho
imponible gravado por el artculo :, in-
ciso c), de la ley mencionada.
Al momento de analizar si ello era
susceptible de resultar infraccionalmente
reprochable, el rea jurdica consultante
observ que las particularidades propias
del tributo en cuestin generaban cier-
tos interrogantes respecto de la posible
adecuacin tpica de las conductas de los
responsables, a los trminos de lo pre-
visto en los artculos , y o de la Ley
N ::.o,, texto ordenado en :,, y sus
modicaciones.
En tal sentido, la principal objecin
del rea jurdica de origen en torno al en-
cuadre de la conducta de los responsables,
se bas en el entendimiento de que el im-
puesto creado por la Ley N :,.:, no se
liquidaba mediante declaracin jurada.
En orden al anlisis de la cuestin
planteada, en el acto de asesoramien-
to se seala que siendo que el volante
de pago F. :c, o el formulario F. ;,,/E
presentados por los responsables a los
cajeros de los bancos en el momento del
ingreso del Impuesto sobre los Crditos
y Dbitos en Cuentas Bancarias y Otras
Operatorias, constituye una comunica-
cin de pago conforme los trminos del
artculo :, de la Ley de Procedimiento
Tributario poseyendo, entonces, el ca-
rcter de declaracin jurada, por lo que
las omisiones, errores o falsedades que en
dicho instrumento se comprueben se en-
cuentran sujetos a las sanciones previstas
en los artculos ,,, , y o de la citada
ley, la conducta de disvaliosa los contri-
buyentes puede resultar encuadrable en
1
8
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
la gura contravencional tipicada en el
artculo , de dicho ordenamiento legal.
Asimismo, dado que el volante de
pago F. :c, o el formulario F. ;,,/E
constituyen la comunicacin de pago
a la que el artculo :, de la Ley de Rito
atribuye carcter de declaracin jurada,
nada obsta a que pueda considerarse que
una eventual inexactitud en su conteni-
do obedezca a una intencionalidad dolo-
sa por parte de quien por ese medio paga
un impuesto inferior al que debera abo-
nar; motivo por el cual, puede resultar
sancionable conforme las previsiones
del artculo o de la Ley N ::.o,, texto
ordenado citado, la falta de ingreso del
gravamen instituido por la Ley N :,.:,
que se perpetre por medio de la presenta-
cin de una comunicacin de pago que,
con carcter de declaracin jurada, se
encuentre destinada a evadir el pago de
dicho tributo.
Finalmente, se advierte que dichas
conclusiones corresponde circunscribir-
las a las constancias de la causa; como as
tambin, a la fecha de la infraccin cons-
tatada, en orden a evaluar la legislacin
respectiva aplicable conforme su vigencia
esto es, en el marco de la plena vigencia
de la Resolucin General N ::,,, como
asimismo respecto de la tipicacin de la
gura contravencional del artculo o de
la Ley Ritual en tiempo previo y poste-
rior a la modicacin de dicho tipo in-
fraccional por la Ley N :,.;,,, a la Ley
N ::.o,, texto ordenado en :,, y sus
modicaciones.
Dictamen N 51/07 (Di Alir)
Impuesto al Valor Agregado. Ex en-
cin. Municipalidad. Peticin. Fecha:
07/09/07. // Una Municipalidad solicit
oportunamente al Administrador Fede-
ral de Ingresos Pblicos que se analice
la posibilidad de liberarla del pago del
Impuesto al Valor Agregado por los in-
gresos provenientes de la concesin de la
explotacin comercial de un hotel ubica-
do en una localidad serrana.
Aclarando que la explotacin de di-
cho hotel fue cedida por la Provincia de
Buenos Aires a la peticionante en el ao
:ccc, fundamenta su peticin en el d-
cit constante que adolece su explotacin.
A tal n, agrega un cuadro que concluye
que el pago del Impuesto al Valor Agre-
gado representa un ::,,c del importe
del resultado decitario; a la luz de lo
cual, seala que la exencin del pago del
gravamen solucionara en parte el aludi-
do dcit.
En orden al anlisis del tema, se desta-
ca que la Ley de Impuesto al Valor Agre-
gado prev para los Estados municipales
y sus reparticiones, exenciones espec-
cas [cfr. punto : del inciso h) del artculo
;, inciso e) y f) del artculo ], como as
tambin determinadas exclusiones [cfr.
punto :o del inciso e) del artculo ,];
empero, no contempla benecios para
que estos entes, cuando acten como
prestatarios de bienes o servicios grava-
dos, se encuentren eximidos de abonar
el gravamen incluido en las operaciones
que realicen en ese carcter.
Habida cuenta que la Municipali-
dad explota comercialmente el Hotel, se
procede a analizar la gravabilidad, o no,
1
8
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
de dicha actividad; en orden a lo cual,
se recuerda que el artculo ,, inciso e),
apartado :), de la ley del gravamen, dis-
pone que se encuentran alcanzados por
el impuesto las locaciones y prestaciones
de servicios efectuadas por hoteles, hos-
teras, pensiones, hospedajes, moteles,
campamentos, aparthotel y similares.
Ahora bien, especcamente respecto
de la situacin de los municipios como
sujetos pasivos del tributo la entonces
Direccin de Asesora Legal sostuvo que:
En cuanto las Municipalidades des-
plegaren actividades de tipo empresarial a
ttulo oneroso y si las mismas no tuvieren
un rol institucional identicado con los
fundamentos del Estado mismo, lejos de
estar fuera del mbito de gravabilidad se
beneciaran slo con las exenciones ob-
jetivas contenidas en la Ley del gravamen,
por lo cual correspondera atenerse a las
concretas circunstancias de hecho. (Dic-
tamen N o/,o oai)
En esta inteligencia, se aclara que el
servicio jurdico tiene dicho, respecto de
este impuesto, que el principio es la gra-
vabilidad, exceptundose slo algunos
supuestos de incidencia; motivo por el
cual, aquellos hechos no contemplados
expresamente como exentos, deben con-
siderarse dentro del mbito de imposi-
cin del gravamen.
Por otra parte, el rgimen del im-
puesto posee un sistema de traslacin
que grava los distintos estamentos de
produccin, trasladando el gravamen a
la etapa subsiguiente, pero sin generar
una tasa acumulativa, sino un sistema
de crdito y dbito. De ello resulta una
neutralidad del tributo sobre la realidad
socioeconmica; en efecto, si bien se
aplica sobre todo el proceso productivo,
tiene la particularidad de permitir gene-
rar un crdito scal, que se deduce con
posterioridad.
As pues, se destaca que en virtud del
principio constitucional de legalidad y
la competencia otorgada a la Adminis-
tracin Federal de Ingresos Pblicos ora
por la Ley N ::.o,, texto ordenado en
:,, y sus modicaciones ora por el De-
creto N o:/,; y sus modicaciones,
dicho Organismo Fiscal tiene funciones
de interpretacin y aplicacin de las nor-
mas atinentes a los impuestos que con-
trola; empero, no le compete el dictado
de modicacin alguna para establecer
exenciones, ya que slo una norma con
rango de ley puede disponer la medida
solicitada.
A la luz de lo expuesto, se concluye
que la Municipalidad es sujeto pasivo
de la obligacin tributaria de pago del
Impuesto al Valor Agregado resultante
de la explotacin comercial del Hotel;
como as tambin, que en funcin del
principio de legalidad no compete a la
Administracin Federal de Ingresos P-
blicos contemplar exenciones particula-
res con relacin a los gravmenes cuya
recaudacin vericacin y scalizacin
tiene a su cargo. La explayada resulta ser
la conclusin y respuesta a comunicar al
mentado Municipio, con relacin a la
peticin oportunamente efectuada a este
Organismo.
1
8
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Dictamen N 53/07 (Di Alir)
Recursos de la Seguridad Social.
Solicitudes de Devolucin de Cuo-
tas. Planes de Facilidades de Pago.
Leyes Nros. 25.865; 25.994 Y 24.476.
Fecha: 13/09/07. // Se solicita el acto
de asesoramiento a n de que ratique
o rectique el criterio respecto de que la
imposibilidad de acceder al benecio pre-
visional de que se trate o la decisin del
contribuyente de no peticionarlo ya sea
a travs del rgimen de la Ley N :,.,, o
de su similar N :.;o, no constituyen
causales que determinen la procedencia
de la devolucin de los pagos efectuados
en el marco de los planes de facilidades
de pagos a los que se reeren dichas leyes
y que facilitan el acceso a tal benecio.
Sobre el particular, el servicio jurdico
de origen seala que los planteos que ha-
cen al caso, suponen el ejercicio de facul-
tades de ndole y efecto diverso. Por una
parte, lo relativo a la adhesin al plan de
facilidades de pago, que tiene por objeto
la regularizacin de una deuda y, por la
otra, lo referido a la facultad de peticio-
nar la prestacin o la procedencia de sta
y en ese marco, mientras el primero hace
a la competencia de este Organismo, el
segundo a la de la axsis.
Agrega que esos aspectos son autno-
mos y que no existe norma que vincule la
adhesin al plan con la necesaria proce-
dencia de la prestacin previsional que se
solicita, la que incluso el contribuyente
podra no iniciar con posterioridad a la
regularizacin de la deuda, sin que por
ello pierda validez el plan de pagos.
As entonces, sostiene, que toda vez
que la regularizacin de la deuda a travs
del acceso al plan no se encuentra condi-
cionada a la vericacin de la procedencia
del benecio, bien puede suceder, como
podra ser el caso de autos, el rechazo de
este ltimo por parte del organismo com-
petente por no ajustarse el peticionante
a los requisitos de ley o la decisin del
contribuyente de no solicitarlo, sin que
ello afecte en modo alguno la adhesin
al plan de facilidades de pago.
Asimismo, pone de relieve que la ad-
hesin a un plan de facilidades de pago
presupone la existencia de una deuda,
que a travs de aquella se la consolida y
regulariza y en algunos casos, incluso, se
la reconoce; reconocimiento que, cuan-
do no estuvo precedido de una accin de
scalizacin de este Organismo, implica
tambin la admisin de que se llevaron a
cabo actividades por las que correspon-
dera tributar, pero que tales obligaciones
fueron omitidas en su oportunidad.
La mencionada circunstancia de
reconocimiento de actividad y su deuda
emergente no podra ser retirada por el
contribuyente a su arbitrio, pretendien-
do que no produzca efecto alguno, por
la sola circunstancia de no haber podi-
do acceder a la prestacin previsional, ya
que ello implicara desvirtuar la obliga-
toriedad legal de las cotizaciones regula-
rizadas en el marco del Plan de Facilida-
des de Pago.
A los nes solicitados, se comparte lo
concluido por el rea de origen respec-
to de que la sola falta de derecho a las
prestaciones previsionales de que se trate
o la decisin de los contribuyentes de no
peticionar las mismas, no habilita las de-
voluciones peticionadas.
1
8
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
En tal sentido, se tiene presente que
la causa de los pagos cuya devolucin se
peticiona no est dada ni por las referidas
prestaciones ni por el acogimiento al plan
de facilidades con la nalidad de acce-
der a aqulla, sino por las obligaciones
incorporadas a esos planes; obligaciones
que, a su vez, tienen por causa el desarro-
llo de una actividad autnoma.
Al respecto, se trae a colacin lo opor-
tunamente considerado, aunque en otro
marco, en el sentido de que aun consi-
derando a estos aportes como contri-
buciones especiales, dentro del gnero
tributo,
el benecio opera como realidad
vericada jurdicamente no fcticamen-
te. En otras palabras: es irrelevante que
el obligado obtenga o no, en el caso con-
creto, el benecio, en el sentido de ver
efectivamente acrecentado su patrimonio
y en consecuencia su capacidad de pago.
(Villegas, Curso de nanzas, derecho nan-
ciero y tributario, Bs. As., :,,, Depalma,
pg. :c)
Como as tambin, que:
las cotizaciones que cada aportante
realiza al rgimen de seguridad social no
estn destinadas al nanciamiento exclu-
sivo de las prestaciones individuales que a
cada uno, o a sus respectivos derechoha-
bientes, les puede llegar a corresponder,
como si se tratase de una suerte de cuenta
corriente bancaria sino que nancian al
propio Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
Asimismo, no habiendo las presen-
tantes puesto en duda la existencia de las
obligaciones para cuya cancelacin adhi-
rieron al plan de facilidades, cabe recor-
dar lo expresado por Llambas (Tratado
de Derecho Civil. Obligaciones, Tomo II
B, Bs. As., :,;,, Ed. Perrot, pg. :,,) en
cuanto a que:
Otra consecuencia del carcter deni-
tivo de la cancelacin, es la irrevocabilidad
del pago: no podra el deudor pretender
volver sobre sus pasos y restablecer la obli-
gacin extinguida
Habida cuenta de ello, se ratica el
criterio de que la sola falta de derecho a
las prestaciones previsionales de que se
trate o la decisin de los contribuyentes
de no peticionar las mismas, no habilita
las devoluciones de los pagos ingresados
en el marco de los planes de facilidades de
pago referidos en las Leyes Nros. :,.,,
y :.;o.
Dictamen (DAT) 53/08
Impuesto al Valor Agregado, Pro-
visin de Protesis. // En el marco de
la Resolucin General :, se consulta,
el tratamiento en el impuesto al valor
agregado que corresponde otorgar a la
prestacin de servicios de asesoramiento
tcnico y provisin de prtesis, equipa-
miento y herramental necesario para la
prevencin, curacin y restablecimiento
de la salud humana. Especcamente si
esa actividad se encuentra alcanzada por
la exencin prevista en el artculo ;, in-
ciso h), punto ; de la Ley del Impuesto al
1
8
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Valor Agregado, constituyendo un servi-
cio de asistencia sanitaria, mdica y para-
mdica en los trminos de los apartados
e) y f) de dicha norma.
Al respecto la Direccin de Asesora
Tcnica concluy que dicha actividad no
se encuentra alcanzada por la exencin
en virtud de que:
La provisin de prtesis congura
una venta gravada en los trminos del
artculo :, inciso a) de la ley del iva,
y la exencin se circunscribe exclusi-
vamente a prestaciones y locaciones
comprendidas en el apartado :: del
inc. e) del artculo , de dicha nor-
ma.
La provisin del equipamiento ne-
cesario para el desarrollo de las ciru-
gas, clasica entre las locaciones de
cosa mueble a que se reere el art-
culo ,, inc. e), punto ; de la ley del
gravamen.
Los servicios de asesoramiento tcni-
co relacionados con las provisio nes ya
citadas, constituyen actividades acce-
sorias a las mismas.
Dictamen (dat) 60/08
Impuesto a las Ganancias, Resolu-
cin General (AFIP) 2437. Seguro de
vida. Prstamos. Su deduccin. // Se
consulta respecto de la procedencia de
deducir, de acuerdo al rgimen retenti-
vo del Impuesto a las Ganancias previsto
en la Resolucin General (aiii) N :,;,
los seguros de vida que se realizan con
motivo de prstamos personales e hipo-
tecarios.
Sobre el particular se entendi que,
en la medida que la prima abonada res-
ponda a cubrir el riesgo de muerte del
asegurado, ste podr restar del total de
sus ganancias gravadas por el impuesto,
el importe mximo anual jado por la
norma, trasladando los excedentes a los
perodos siguientes mientras tenga vi-
gencia la pliza respectiva, que sumados
a los pagos que en dicho trmino se efec-
tan a otras compaas aseguradoras por
igual concepto, podrn ser deducidos
considerando siempre el lmite global
establecido en la ley del impuesto, ello
conforme a lo establecido en el inciso b)
del artculo : de la ley del gravamen.
Dictamen (DAT) 61/08
Impuesto a las Ganancias. Reorga-
nizacin de empresas. Transferencia
de fondo de Comercio. Inciso c) del
artculo 77 de la ley. // La Direccin de
Operaciones de Grandes Contribuyentes
Nacionales consulta si los benecios con-
tenidos en el rgimen de reorganizacin
libre de impuestos instituido por el art-
culo ;; de la ley del gravamen, deben ser
reconocidos en el marco de la transferen-
cia de una entidad a otra que constituyen
un mismo conjunto econmico, cuando
existe una contraprestacin a cambio del
fondo de comercio respectivo.
Al respecto el servicio tcnico asesor
entendi que la modalidad de retribuir el
patrimonio transferido no se correspon-
de con la situacin tipicada en el inciso
c) del octavo prrafo del artculo ;; de la
ley del impuesto, el cual se fundamenta
en el principio de neutralidad scal. Es
1
8
9
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
decir que se debe producir el traslado de
bienes y deudas (universalidad jurdica o
de hecho) de una entidad a otra del mis-
mo conjunto econmico sin que dicha
situacin haga mella en el patrimonio de
la empresa receptora, no afectando los
resultados y atributos impositivos produ-
cidos hasta la operacin de transferencia
a nivel del conjunto econmico y los re-
sultados entre las partes involucradas. //
1
9
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
LIBRO // GOBERNANZA Y GESTIN PBLICA
AUTOR // Luis F. Aguilar Villanueva.
Fondo de Cultura Econmica, 2006, 500 pginas.
ANBAL CORRADO
Lic. en Ciencia Poltica (UBA). Magster en Ciencia
Poltica (IDAES/UNSAM). Secretario de Investiga-
ciones y profesor en el Departamento de Derecho
y Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de La
Matanza (UNLaM)
RESEA BIBLIOGRFICA
Gobernanza y gestin pblica
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
9
1
El ltimo libro de Luis Aguilar Villanue-
va, Gobernanza y gestin pblica, se pro-
pone intervenir y aportar sus experiencias
en un momento que considera de inter-
fase entre el pasado y el futuro, en el
cual las administraciones pblicas de los
pases latinoamericanos an no han na-
lizado sus trabajos de reforma adminis-
trativa tras el descalabro scal y poltico,
mientras que debieron iniciar esfuerzos
de innovacin institucional y cultural
para dar respuestas a las nuevas condicio-
nes de la vida social. En otras palabras,
los problemas actuales de las administra-
ciones pblicas resultaran, de acuerdo al
autor, de la combinacin o superposicin
de dos inercias temporales. Mientras que
una de ellas ata a las administraciones
pblicas al fantasma de la crisis, la otra
procura responder a las nuevas congu-
raciones del presente y el futuro, siendo
su horizonte de sentido, la gobernacin
y la reconstruccin de las capacidades de
gobierno en el nuevo contexto de escasez
e incertidumbre.
Si esto es as, la gestin nanciera
aunque relevante e indispensable ya no
bastara para (re)construir las necesarias
capacidades que la gestin pblica con-
tempornea requiere, siendo necesario
discutir temas tales como la gestin estra-
tgica y la gestin de calidad. A partir del
diagnstico precedente, la (nueva) gober-
nanza y la gestin pblica sern los temas
que Aguilar Villanueva habr de desarro-
llar a lo largo de esta extensa obra.
En el primer captulo, el autor inicia
su recorrido exponiendo las que a su pa-
recer son las principales tendencias mun-
diales de la Administracin Pblica, para
concentrarse en el pasaje de la crisis a la
gobernacin o gobernanza. Presentado
esto, ofrece una necesaria claricacin
del concepto de gobernanza (governance)
puesto que, por tratarse de un trmino
polticoadministrativo acuado recien-
temente, se ha convertido en un concep-
to elstico y muchas veces equvoco. Nos
indica que debe realizarse un distancia-
miento respecto del arraigado concepto
de gobernabilidad, por remitir a las ideas
anacrnicas de crisis gubernativa y del
Estado como el actor/conductor central y
privilegiado del proceso social en momen-
tos en los cuales se ha hecho evidente que
el gobierno es insuciente para la gober-
nacin de la sociedad (pg. ;;). El autor
dene a la gobernanza como un concepto
poscrisis, que resume como el proceso
mediante el cual los actores de una socie-
dad deciden sus objetivos de convivencia
fundamentales y coyunturales y las
formas de coordinarse para realizarlos:
su sentido de direccin y su capacidad de
direccin (pg. ,c). El autor considera
que el enfoque de la gobernanza resulta
ms productivo heurstica y polticamen-
te que el de la gobernabilidad.
El segundo captulo est destinado a
presentar un recorrido histrico por los
conceptos e ideas de la Nueva Gestin
Pblica, destacando los Consensos de
Santiago y del ciao, ambos de :,,, y el
de Santa Cruz de la Sierra de :cc,, que
constituyen el aporte iberoamericano a
la reelaboracin y la prctica de la Nueva
Gestin Pblica. Tal contribucin ha sido
el resultado de la necesidad regional por
consolidar el gobierno democrtico que,
a diferencia de la lnea angloamericana
de las reformas, ha privilegiado los com-
ponentes institucionales y polticos de la
1
9
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
administracin pblica y no slo los ge-
renciales.
En el tercer captulo, se efecta una
exposicin sobre la gestin estratgica
en el mbito administrativo pblico. Si,
como sostiene nuestro autor, uno de los
mritos del enfoque de la gobernanza mo-
derna es el descubrimiento del entorno
(poltico, econmico, social, tecnolgico,
etc.), en el cual operan diversas fuerzas
y organizaciones desiguales en propsi-
tos y nes, resulta entonces que gober-
nar comienza a dejar de ser equivalente
a previsin, mando y control universal, a
decisiones en las alturas, a controles verti-
cales. En tal sentido, se tornara evidente
la conveniencia de construir asociaciones
con actores sociales relevantes, alianzas
estratgicas, para poder realizar las ac-
tividades de conduccin que antes reali-
zaba sin opugnaciones (pgs. :c::).
Por ello, la transicin de la planeacin a la
direccin estratgica en el sector pblico,
es una de las tendencias presentes que ne-
cesariamente deben ser reforzadas.
Otro de los temas actuales discutido
por el autor es el de la gestin de la cali-
dad, al cual dedica el cuarto captulo y el
Anexo N :. La calidad se enlaza con la
gestin estratgica a partir de la idea de
creacin de valor para el cliente o usua-
rio. As, mientras la estrategia concibe el
producto o resultado de valor que una or-
ganizacin debe producir para sus clientes
y sociedad a n de alcanzar o mantener
su relevancia social y su posicionamiento
en su campo de actividad, la gestin de
la calidad permite asegurar y controlar
que los productos o resultados posean
establemente los atributos exigidos que
generan el valor deseado (pg. ,:c).
Recapitulando lo desarrollado, el au-
tor esboza dos advertencias a modo de
conclusin. Por una parte, respecto de la
nueva gobernanza reconoce que si bien es
indispensable e ineludible, puesto que
actualmente no hay destino social acep-
table slo con el poder del gobierno []
que carece de capacidades institucionales
y gerenciales bsicas y que, en medio del
cambio tecnolgico y la mundializacin
de la economa, ha perdido capacidad
directiva en asuntos cruciales o su capa-
cidad se ha restringido a campos espec-
cos (pg. :o), puede resultar previ-
sible que el mencionado descenso en la
capacidad directiva del Estado no se vea
acompaado con el ascenso de la capaci-
dad directiva de los mercados, las orga-
nizaciones sociales o la participacin de
ciudadanos responsables. Por ello, sugiere
que, lamentablemente, tal situacin pue-
de hacer que la gobernanza se constituya
en un proyecto conceptual ideal ms que
en una realidad probable. Por otro lado,
nalmente, la segunda advertencia recae
sobre el gerencialismo y el contratismo,
cuestionando si estas nuevas prcticas
administrativas satisfacen las exigencias
de certidumbre jurdica y accountability
propias de la administracin pblica y
que el derecho administrativo se ocup
de consagrar. Esto conlleva entonces la
necesidad de debatir y revisar la cuestin
central de la responsabilidad pblica.
He aqu, sin dudas, dos de los mayores
desafos que actualmente, tras haber so-
lucionado otros problemas, presentan las
administraciones pblicas de los pases
latinoamericanos. //
1
9
3
1
9
3
LIBRO // THE ECONOMIC PSYCHOLOGY
OF TAX BEHAVIOUR
AUTOR // Erich Kirchler.
Cambridge University Press, UK, 2009.
243 pginas.
RESEA BIBLIOGRFICA
La psicologa econmica
del comportamiento tributario
FRANCISCO PAGLIUCA
Contador Pblico (UBA). Economista de Gobierno
(UTDTISEG). Investigador, Instituto AFIP.
1
9
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Es innegable que el fenmeno de la
evasin es cada vez ms complejo y, te-
niendo eso en cuenta, es imprescindible
renar constantemente aquellas herra-
mientas (tanto tericas como prcticas),
que pueden permitir a las Administra-
ciones Tributarias luchar ecientemen-
te contra el agelo del delito scal. En
cierta manera, en eso se fundamentan las
motivaciones que llevaron a Erich Kir-
chler, autor de La psicologa econmica del
comportamiento tributario y profesor de
la Facultad de Psicologa de la Universi-
dad de Viena, a escribir este libro.
El autor propone trascender las expli-
caciones de corte meramente economi-
cista, para profundizar en aquellos facto-
res psicolgicos que podran predisponer
a un individuo a incurrir en una prctica
de evasin. La tributacin, en ese sen-
tido, lejos est de tratarse solamente de
una cuestin tcnica o contable; est,
ms bien, inuida por una multiplicidad
de circunstancias, entre las cuales no de-
ben desmerecerse las prcticas que con el
tiempo se van institucionalizando en una
sociedad. Ello implica mirar en perspec-
tiva ciertos campos que, tradicionalmen-
te, suelen estudiarse en forma escindida:
el legal, el econmico y el psicosocial.
Kirchler comienza por encarar el
cumplimiento scal, considerando as-
pectos que no lo favorecen, como la com-
plejidad de las normas que lo regulan y
la economa subterrnea, como posibles
factores que incidirn en el nivel de pago
de los contribuyentes. Maniesta que si
la interpretacin de las normas presenta
problemas para su normal aplicacin,
adems de dicultar el cumplimiento
voluntario, complica las acciones de con-
trol de parte del sco.
Asimismo, el autor se ocupa del tema
de la evasin y elusin, incluyendo de-
niciones de las conductas. Entre las ac-
tividades que generan un marco de alto
informalidad, posiciona a aquellas liga-
das al comercio de drogas prohibidas, la
produccin y comercializacin ilegti-
mas de productos, el juego clandestino,
la prostitucin, el empleo de ciudadanos
extranjeros ilegalmente radicados y de-
ms actividades que en etapas posteriores
alimentarn la problemtica del lavado
de dinero.
Al respecto, y con la intencin de dar
cuenta de este fenmeno, aporta tablas
con estadsticas que muestran su evolu-
cin a nivel mundial. Inclusive, graca
un cuadro que tiene como ejes, por un
lado el nivel de la economa informal
medida como proporcin del Producto
Bruto Interno y, por el otro, muestra el
concepto de moral impositiva, denido
como motivacin colectiva al cumpli-
miento. Corrida la regresin con datos
correspondientes a pases de Europa y
EEUU, se observa una correlacin nega-
tiva, donde los pases con mayores por-
centajes de economas subterrneas son
los que exhiben menor compromiso con
el cumplimiento tributario.
En cuanto al anlisis de las represen-
taciones sociales de los tributos, se reere
a conceptos tales como la subjetividad,
las actitudes y normas personales y so-
ciales. Valores que entiende importantes,
como la justicia distributiva, retributiva
o de los procedimientos, son tenidos en
cuenta por el autor como componentes
de su objeto de anlisis. Tampoco olvida
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
1
9
5
la interaccin entre las administraciones
tributarias y los contribuyentes.
Asimismo, se detiene en analizar
los motivos que inciden en la decisin
de pago de impuestos, alejndose de la
postura racionalista que argumenta que
el contribuyente simplemente sopesa la
posibilidad de ser auditado y castigado.
Entiende que esta forma de abordar el
tema, como una simple maximizacin
de rentas, no tiene en cuenta otros aspec-
tos que incidiran, como la conanza en
el gobierno o en sus autoridades tributa-
rias o, incluso, una posicin ms econo-
micista, como la de reejar una mayor
propensin al pago de tributos cuando
se goza de condiciones econmicas ms
favorables. //
1
9
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
LIBRO // PRINCIPIOS BSICOS DE TRIBUTACIN
INTERNACIONAL
AUTOR // Roy Rohatgi.
Editores SA. Bogot, Colombia, noviembre de 2009.
699 pginas. Traduccin al espaol de Juan Manuel Hidrovo
RESEA BIBLIOGRFICA
Principios bsicos de Tributacin
Internacional
ELVIRA BALBO
Especialista en Tributacin (UBA). Investigadora
Instituto AFIP
1
9
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Roy Rohatgi, consultor internacional en
temas tributarios, conferencista y profe-
sor universitario, se encontraba disertan-
do en India, cuando uno de los asistentes
a la conferencia le pidi que le recomen-
dara un libro sobre derecho tributario
internacional, que le permitiera acceder
con facilidad a los principios bsicos en
la materia. Es, entonces, cuando el autor
de la obra que comentamos advierte que,
en realidad, no exista un libro que res-
pondiera a las necesidades del asistente y
para satisfacerlo le prometi escribirlo.
As nace en el autor la inspiracin de
producir una obra que viene a llenar un
vaco y que est dirigida a aquellos que
quieran conocer los elementos esenciales
de la tributacin internacional. Si bien el
texto no aspira a tratar el estudio avan-
zado de la materia, dista de ser un libro
bsico. Aporta conceptos claros con un
lenguaje amigable y la estructura propia
de un manual.
Su autor opina en el prefacio que el
contenido no es original y que la obra
est basada en la recopilacin de mate-
rial secundario obtenido de otros libros,
revistas y artculos sobre la especialidad,
reportes de la Organizacin para la Co-
operacin y el Desarrollo Econmico
(ocoi) y Cuadernos de la Asociacin
Fiscal Internacional. Las numerosas
fuentes de las que abreva, hacen que la
obra resulte indispensable para el inves-
tigador que encontrar, en las citas de
pie de pgina y en las listas de material
recomendado al nal de cada captulo,
una muy valiosa ayuda en su trabajo de
recoleccin bibliogrca.
Adems, Roy Rohatgi se solidariza
con el lector y le proporciona numero-
sas direcciones de sitios web de Estados,
organizaciones no gubernamentales, ins-
tituciones educativas, editoriales, consul-
toras privadas de todo el mundo que se
dedican a la tributacin internacional e
incluso solicita a sus lectores que inter-
cambien informacin y opiniones.
Recorriendo las casi ;cc pginas
que componen esta obra, accederemos
a una visin general de la tributacin y
los principios del derecho tributario in-
ternacional. Podremos profundizar res-
pecto de la aplicacin de los tratados de
doble imposicin y de su interpretacin,
disponiendo de una versin en espaol
del Convenio de Doble Tributacin de la
ocoi y de la Organizacin de las Nacio-
nes Unidas, como as tambin encontra-
remos la ltima versin del Modelo de
Convencin de los Estados Unidos.
Adems, obtendremos comentarios
sobre algunos arreglos multilaterales
regionales como el Pacto Andino, el
Acuerdo Multilateral de Impuestos ca-
iicox suscripto en :,, por pases del
Caribe, la Convencin Nrdica basada
en el modelo ocoi (pero con algunas va-
riaciones), el Acuerdo del Consejo para
la Asistencia Econmica Mutua - cxia
y otros. Finalmente, podremos avan-
zar en un anlisis ms profundo de las
relaciones sobre la materia en la Unin
Europea.
Para nalizar la entrega, el autor pone
a disposicin de sus lectores un glosario
de aproximadamente ,,c trminos que
se utilizan asiduamente en tributacin
internacional, proporcionando denicio-
nes breves de los mismos. Si bien, segn
lo expresa el traductor del libro el Dr.
Juan Manuel Hidrovo, en muchas opor-
1
9
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
tunidades resulta complejo llevar al es-
paol trminos de origen anglosajn, el
glosario propuesto constituye una gua
muy til para aquellos profesionales de-
dicados a esta especialidad. //
1
9
9
1
9
9
LIBRO // SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES
DE AMRICA LATINA: SITUACIN ACTUAL,
REFORMAS Y POLTICAS PARA PROMOVER
LA COHESIN SOCIAL
AUTORES // Dario Gonzalez, Carol Martinoli,
Jos Luis Pedraza.
Editado por el Programa Eurosocial y el Instituto
de Estudios Fiscales de Espaa. 2009
RESEA BIBLIOGRFICA
Sistemas Tributarios de los pases
de Amrica Latina
Situacin actual, reformas y polticas
para promover la cohesin social
MARCOS J. RUSSO
Licenciado en Comercio Internacional (UADE).
Actualmente, se desempea en el Departamento
Auditora Aduanera (SDG-AUI) y como investiga-
dor del Instituto AFIP.
2
0
0
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Este libro resulta un aporte fundamental
para la teora scal moderna, pues plan-
tea un tema interesante y necesario; la re-
lacin entre scalidad y cohesin social.
Desde su ttulo y su perspectiva latinoa-
mericana, se desarrolla una visin muy
interesante de esos temas. En un primer
lugar, se aborda la situacin econmica
y social de Amrica Latina, en la cual se
analizan en profundidad los indicadores
que trazan una perspectiva situada de la
regin. Todo sistema scal tiene un con-
texto en el cual se inserta y cobra sentido,
por ello, el disponer de una buena batera
de indicadores sociales para comprender
la regin, es un instrumento indispensa-
ble. Como marca el anlisis neoinstitu-
cional, las organizaciones pblicas estn
enraizadas en sus contextos sociales y, si
no tenemos buenos diagnsticos de di-
cho ambiente, construiremos nuestras
organizaciones pblicas sobre premisas
parcialmente falsas.
En el capitulo dos, se realiza una ex-
celente descripcin de los sistemas tribu-
tarios de la regin, concluyendo con un
anlisis del caso argentino. Luego, los
autores continan con un anlisis de las
reformas tributarias en la regin, divi-
diendo su campo de estudios en reformas
sustanciales y correctivas. Es justamente
ste, uno de los grandes aportes del libro,
porque si trazamos una analoga con los
estudios de teora de la organizacin, en
donde se distingue entre cambios radi-
cales e incrementales, es una buena for-
ma de comprender profundamente las
transformaciones que sufren los sistemas
sociales. Los cambios sustanciales plan-
tean transformaciones en los arquetipos
organizativos del sistema, mientras que
los de tipo incremental, buscan realizar
correctivos sobre una base determinada.
En el captulo cuatro, se tratan las po-
lticas tributarias en Amrica Latina, en
donde se amalgaman las nociones clsi-
cas de la scalidad, como la suciencia,
la equidad, la armonizacin tributaria, la
doble imposicin, las competencias tri-
butarias entre otras, aplicadas a los pases
de la regin.
Creemos que es un libro moderno y
que muestra las tres grandes encrucija-
das en las cuales se debate la scalidad
de nuestros das, a saber; la nocin de la
tributacin como un sistema sociotcni-
co en el cual interactan continuamen-
te elementos tcnicos y sociales. Con lo
cual, no se puede comprender a los im-
puestos sin aprender el contexto social; la
democratizacin de las administraciones
tributarias, conforme avanza el proceso
de democratizacin de Amrica Latina,
las administraciones tributarias dejan de
verse a s mismas como estructuras tec-
nocrticas de control, para pasar a con-
cebirse como organizaciones que deben
prestar un servicio a sus contribuyentes;
y tercero, la inclusin social, el impuesto
es un instrumento invalorable para bus-
car la integracin social, porque como
deca Joseph Schumpeter, nada dice tan-
to de un pueblo como el carcter de su
scalidad.
Y por ltimo el libro plantea, al me-
nos tres grandes discusiones que son muy
interesantes para abordar. La primera de
ellas es si el sistema tributario vigente en
Amrica Latina funciona como un re-
ductor de las desigualdades. Por las es-
tadsticas que aporta el libro y la eviden-
cia de la realidad actual, creemos que el
2
0
1
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
sistema funcion como un potenciador
de las desigualdades sociales. Hoy, Am-
rica Latina, es una de las regiones ms
inequitativas del mundo.
La segunda, es la calidad institucio-
nal de la regin. El neoinstitucionalismo
sostiene que nuestras instituciones, con-
dicionan los logros posibles de nuestras
reformas y de nuestras continuidades. Si
el sistema institucional en su conjunto
es de una mala calidad, esto quiere decir
que nuestros controles, nuestras decisio-
nes y nuestro juego poltico va a ver
teido por este condicionante.
Tercero, es que justamente, este limi-
tante institucional, le pone un techo a las
reformas posibles en Amrica Latina. La
dcada del ,c fue testigo de reformas del
Estado dotadas de un fuerte espritu tc-
nocrtico, que desconocan la realidad de
la regin. Muchos de estos intentos refor-
mistas radicales terminaron en fracasos,
dado que no redujeron la desigualdad en
la regin, ni hicieron a nuestras democra-
cias ms gobernables, ni mejoraron la ca-
lidad institucional. Por ello, el problema
sigue siendo el mismo, cmo implemen-
tar reformas posibles, que busquen una
mayor cohesin social, al mismo tiempo
que sirvan para la mejora institucional.
Los impuestos tienen un papel central
en esta construccin, como el libro que
comentamos nos demuestra. //
2
0
2
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
LIBRO // FRONTERAS ABIERTAS PARA EL
MERCOSUR. UNA GOBERNANZA CON SENTIDO
ESTRATGICO Y EQUIDAD SOCIAL.
AUTOR // Gloria E. Mendicoa [comp.]
Editorial Espacio, Buenos Aires, 2007.
208 pginas.
NAHUEL LIZITZA
Lic. en Ciencia Poltica (UBA). Investigador y
docente universitario (UBA, UNLaM).
RESEA BIBLIOGRFICA
Fronteras abiertas para el
MERCOSUR
Una gobernanza con sentido estratgico
y equidad social
2
0
3
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
Esta obra aporta una importante contri-
bucin con respecto al modelo de desa-
rrollo del xiicosui, para comprender
desde diferentes enfoques su presente y
futuro. El libro da cuenta de la relevancia
de instalar y profundizar el debate social
a partir de la ampliacin de las metas del
xiicosui, ante las necesidades de, en
primer lugar, institucionalizar cuestio-
nes sociales para la consecucin de una
integracin ms justa y equitativa y, en
segundo lugar, la importancia una con-
cepcin multidimensional, que involucre
aspectos culturales, laborales, educacio-
nales, as como tambin cuestiones que
garanticen los derechos humanos, la fa-
milia y la niez.
El sugestivo ttulo del libro, nos da
una visin de esperanza para lograr
una apertura hacia la integracin de los
pueblos con ciudadana plena y justicia
social, en busca de limar las asimetras
estructurales que padece la regin.
Desde los primeros renglones, a car-
go de Gloria Edel Mendicoa, se pretende
rescatar el sentido de la integracin regio-
nal y dar luz al Proyecto xiicosui, pre-
tendiendo abrir las fronteras a los lmites
geogrcos, a los instrumentos legales
y a los factores que puedan acentuar las
asimetras, en pos de una institucionali-
dad social inclusiva y con equidad.
Podemos identicar en los diferentes
captulos, el vigor y la actualidad tem-
tica, como tambin diferentes enfoques
metodolgicos y disciplinarios, logrando
superar una perspectiva slo cuantitativa
y descriptiva que recupere las memorias
y relatos de vida. Cada trabajo identica
una unidad de anlisis, para nalmente
converger en una mirada diferente del
fenmeno estudiado, que explica los di-
versos mecanismos de fortalecimiento de
la integracin regional y la instituciona-
lidad social del xiicosui.
As, el trabajo de Ricardo Alvarellos,
expone reexiones acerca de la multi-
plicidad de factores que conllevan a las
asimetras estructurales entre los pases
del xiicosui, analizndolo en clave
poltica y social. Para ello estudia datos
sociodemogrcos, macroeconmicos y
sociales.
El captulo de Susana Battista y Su-
sana Campari, se centra en el fenmeno
denominado la feminizacin migrato-
ria que, si bien presenta an escasa vi-
sibilidad, implica un riesgo cuando estos
proyectos de vida de las mujeres migran-
tes terminan en situacin de total vulne-
rabilidad.
El estudio de Irma De Felippis, abor-
da el tema de la educacin en el xii-
cosui, como pieza clave para la inte-
gracin, rescatando los valores comunes
sin sacricar la identidad singular de los
pueblos. La autora destaca que el xiico-
sui es el primer proceso de integracin
regional en el mundo, que desde la etapa
inicial tiene el sector educativo forma-
lizado y con acciones en marcha, y con
una mirada acerca de la movilidad de los
estudiantes y profesionales. Su trabajo
contina con un recorrido por la Educa-
cin Bsica y Superior.
El captulo a cargo de Beatriz Lucuix,
presenta una propuesta investigativa, ali-
mentada desde una perspectiva crtica de
los procesos migratorios que involucran
a los pases del bloque. Para ello, reali-
za un recorrido histrico del sistema de
Ciencia y Tecnologa en Argentina, con
2
0
4
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
numerosos cientcos de nivel interna-
cional (incluso Premios Nobel) y muchos
otros que emigraron para desarrollar sus
proyectos en pases desarrollados, provo-
cando la mentada fuga de cerebros.
A continuacin, el trabajo de Rubn
Marx parte del anlisis del comercio
intrazonal, destacando las graves crisis
y Programas de Ajuste Estructural que
debieron afrontar los pases del bloque,
impulsados desde los organismos mul-
tilaterales, hasta nalmente llegar a un
clima favorable de crecimiento econmi-
co desde inicios del :cc,. En este captu-
lo, se observa la supremaca comercial y
econmica de Brasil en su bsqueda de
liderazgo hemisfrico frente a las otras
potencias consolidadas y emergentes.
Pero el autor no slo se limita a cuestio-
nes econmicas, sino que avanza sobre la
necesidad de comprender en su estudio
el dcit social, el dcit institucional y
el marco jurdico.
El captulo de Norma Mellado, logra
una mirada original de los procesos mi-
gratorios y la libre circulacin de mano de
obra, mediante un estudio exploratorio
desde la corriente psicosocial y psicoana-
ltica, desarrollando un aporte a la teora
de la integracin. El estudio se concentra
en la poblacin infantojuvenil, por ser
uno de los sectores de mayor vulnerabi-
lidad social e impacto de la pobreza. Su
trabajo es apoyado por la utilizacin de
indicadores sociales, lo que demuestra
con crudeza situaciones de desigualdad.
Antes de nalizar, el trabajo de Glo-
ria Edel Mendicoa recorre diferentes
escenarios para arribar a una nueva o
neoinstitucionalidad social en el xiico-
sui. La propuesta recorre el proceder de
diferentes actores dentro del escenario
decisional, para emprender un proyecto
enmarcado en nuevos paradigmas, dan-
do lugar a un enfoque de la complejidad
relacional. Se plantean, en este captulo,
tres escenarios posibles: a) las limitacio-
nes del bloque como espacio econmico;
b) la revaloracin del concepto de ins-
titucionalidad social y c) la aceptacin
de otros crculos de representacin e in-
uencia.
Por ltimo, y a modo de recapitula-
cin, quien escribe intenta dar cuenta
del sentido y alcance de este libro en el
que, por sobre todo, se brinda al lector la
esperanza de abrir las fronteras a la inte-
gracin regional y entender los desafos
pendientes del Proyecto xiicosui. //
2
0
5
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
IR01
La Admi ni stracin y el Cumpl i miento Tributario
Los para sos f i scales y sus usos en la experiencia del derecho
tributario i nternacional
Anl i si s crtico de los reg menes especiales de tributacin
para pequeos contribuyentes en Amrica Lati na
Equidad hori zontal . Una debi l idad de la l iteratura f i scal argenti na
La AFIP como agencia nica: Relaciones con organi smos e i nstituciones del
trabajo y la Seguridad Social
La cooperacin i nterjuri sdiccional en la Admi ni stracin Tributaria
Una aproxi macin al ndice de Cl i ma Fi scal
La Aduana y los tributos en sus comienzos. Investi gacin de la
Academia Nacional de Hi storia
Comercio electrnico, i mpl icancias i mpositi vas y aduaneras
Red Federal , experiencias y perspecti vas
Juri sprudencia Admi ni strati va y Judicial
Reseas Bibl iogrf icas // Freakonomics // The regulatory craf t // Poder
y hegemona // Recursos de la Seguridad Social
2
0
6
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
IR02
La moral tributaria en Amrica Lati na
Del tributo al i mpuesto: la legiti macin de la scal idad
Los ndices de Cl i ma Fi scal: Un anl i si s comparado
El caso AFIP: su contrato programa
El sector de la construccin argenti no y su lgica tributaria:
Patrones recurrentes y c rculos viciosos
La prescripcin en materia de seguridad social
Consideraciones sobre la suspensin del juicio a prueba
Gnesi s del si stema tributario argenti no:
La f i scal idad moderna 18211862. Captulo II
Tributo a la cal idad i nstitucional:
Un desaf o para la sociologa jurdica lati no americana
La Ley de Responsabi l idad Fi scal y las nanzas provi nciales
Juri sprudencia admi ni strati va y judicial
Reseas bibl iogrf icas // Una sociologa de la global i zacin // El malestar
en la ciudadana
2
0
7
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
IR03
La construccin de la ciudadana f i scal: el caso f rancs
Cal idad Institucional y reforma pol tica: pautas para un debate pendiente
La promocin de la cohesin social en Amrica Lati na:
La experiencia del programa EUROsoci AL Fi scal idad
La Ciudadana Fi scal y los contratos f undacionales en las sociedades
lati noamericanas
El nuevo i mpuesto sobre la renta dual en Uruguay
Informal idad Laboral: Mercosur y Unin Europea
Instituciones y Mercados Fi nancieros: desaf os de pol tica y control tributarios
La Aduana y los tributos en sus comienzos: La organi zacin nacional .
La transicin 18621890
Ortodoxia y revi sioni smo en el abordaje de la Coparticipacin Federal de
Impuestos
La Admi ni stracin Tributaria en la Argenti na y sus desaf os:
Hacia la Red Federal de Admi ni straciones Tributarias
Juri sprudencia admi ni strati va y judicial
Reseas bibl iogrf icas // Responsabi l idad social empresaria // Ciudadano econ-
mico, ciudadano del Estado, Ciudadano del mundo
2
0
8
I
R
0
5

/
/

R
e
v
i
s
t
a

d
e
l

I
n
s
t
i
t
u
t
o

/
/

A
F
I
P
IR04
Fi nanzas pbl icas y sociologa f i scal
Innovacin al ser vicio del ciudadano
El enfoque de las coal iciones defensoras en pol ticas pbl icas
Los si stemas de asi gnacin de recursos como juego de suma cero
Los si stemas de obtencin de i nformacin sobre la operatoria de deri vados
f i nancieros en Amrica Lati na
Evasin f i scal a travs de la uti l i zacin f raudulenta de sociedades extranjeras
Solucin de controversias tributarias
Gnesi s del Si stema Tributario Argenti no: De los recursos aduaneros
a la conformacin de un si stema tributario. Perodo 18901930
Impl icancias legales y tributarias del comercio electrnico
La Coparticipacin de Impuestos en el mbito municipal
Cuestin de especial i stas?
Juri sprudencia admi ni strati va y judicial
Reseas bibl iogrf icas // Aportes a una nueva vi sin de la i nformal idad laboral
en la Argenti na // Cri si s, recuperacin y nuevos di lemas: La economa argenti na
20022007 // Pri ncipios f undamentales para la admi ni stracin de organi zaciones