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III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.



POLTICA URBANA E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988:
a funo social da propriedade privada, os instrumentos de efetivao e a questo social da
moradia.

Raphael Almeida Baslio de Brito
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RESUMO

O presente trabalho objetiva o estudo das Polticas Urbanas na Ordem
Constitucional, partindo da matriz contida na Constituio Federal,
adentrando nas normas infraconstitucionais, a saber, o Estatuto da Cidade e
o Plano Diretor. Inicia com uma breve anlise dos problemas enfrentados
pelos habitantes das urbes, com foco principal na habitao e na propriedade
privada, vinculando isto dignidade da pessoa humana e necessidade de
disposies normativas para concretizao das polticas pretendidas. Aps,
conhece os instrumentos constitucionais para efetivao das polticas em
pauta, todos com base na funo social da propriedade, seguido pelo
Estatuto da Cidade e do Plano Diretor.

Palavras-Chave: poltica urbana ordem constitucional plano diretor
cidade habitao propriedade funo social.


ABSTRACT

The present work has the objective to study the Urban Politics in the
Constitutional Order, leaving from the ideas contained in the Federal
Constitution, going to the other rules, mainly, the Statute of the City and the
Managing Plan. It begins with one brief analysis of the problems faced by
cities` inhabitant, with main focus in habitation and the private property, and
the dignity of the human being and the necessity of efficient normative
disposals to make possible the application of the intended rules. The study
continues trying to understand the constitutional instruments available to put
in practice the politics guideline, all on the basis of the social function of the
urban property, and the Statute of the City and the Managing Plan.

Word-keys: urban politics - constitutional order - director plan - city - habitation
- property - social function.


1 INTRODUO

Os problemas existentes nas cidades brasileiras, e em outros pases, so
inmeros, sentidos e presenciados por quem habita as urbes. Todos so decorrentes dos
contextos histricos que os precederam, ou seja, de uma urbanizao pautada no nos
interesses da grande maioria da populao urbana, mas sim em interesses econmicos e
polticos distintos do social.
Destarte, com o crescimento demogrfico e a concentrao do homem nas
cidades, aquelas questes se agravaram, atingido a dignidade da pessoa humana dos

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Professor Mestre da Faculdade Integrada da Grande Fortaleza FGF.
UFMA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS
QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI
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residentes nas cidades. A preocupao com tal agresso ao ser humano levou criao de
direitos especficos, com fins de garantir as mnimas condies de vida para todos aqueles.
Seguindo essa celeuma mundial, o Legislador Constituinte inseriu na Carta de
1988 os artigos 182 e 183, nos quais encontra-se a abordagem do tema poltica urbana,
preconizando, ai, meios de efetiv-la, atravs de condies prprias e instrumentos a serem
utilizados pelo Poder Pblico, destacando, ainda, a aprovao do Plano Diretor pelos
Municpios.
Todo o regramento supracitado tem como base a limitao ao direito de
propriedade introduzida ainda no artigo 5, da Constituio Federal, qual seja, a funo
social.
Destarte, o presente trabalho busca conhecer as disposies constitucionais
referentes s polticas urbanas, partindo do conhecimento dos problemas das cidades, em
especial os que se vinculam propriedade e questo da moradia, e o liame entre essas
condies e a dignidade da pessoa humana, expresso cujo contedo, sem dvida, envolve
a vivenda, fazendo, em posterior, a ligao dos temas ordem constitucional vigente, ou a
viger, tudo com uso da pesquisa bibliogrfica pertinente.

2 A QUESTO DAS CIDADES E A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Atualmente, muito presente em debates cotidianos encontra-se o tema questo
social. Tal expresso no tinha relevncia antes do sculo XIX, quando os efeitos do
capitalismo comearam a se fazer presentes de uma forma mais acentuada dentro da
sociedade. Tal tema no nasce, entretanto, aleatoriamente, mas sim, de um conjunto de
fatores agregados, dos quais, destaca-se o impacto sofrido na agricultura a partir do sculo
XVIII, causado pelos novos mtodos de produo, levando inmeros trabalhadores rurais a
migrarem para as cidades, buscando trabalho nas fbricas que apareciam e cresciam
demasiadamente, ao contrrio da produo rural.
Inconteste, ento, que dentro do novo tema, questo social, encontram-se
vrias problemticas sociais, a saber, exemplificativamente, a explorao do trabalhador
pelos donos do capital, a educao, a marginalidade, o emprego, a moradia, dentre outros
que formam o pilar da dignidade do ser humano.
No Brasil, a questo social tambm se tornou centro de debates, porm, em
momento distinto, e, at hoje, sofre a problemtica do xodo rural, gerando, igualmente,
falhas no sistema habitacional e demais condies de vida.
A justificativa para a citada migrao simples, como ensina Thomas Skidmore
(1998):
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a massa rural optava por mudar para cidade porque percebia que suas
oportunidades econmicas seriam melhores ali e sempre era possvel voltar para o
campo se as condies na cidade ficassem muito ruins. Seu subemprego na
economia urbana simplesmente refletia a estratificao da fora de trabalho implcita
no campo de onde ela vinha.

Destarte, a busca pelas cidades se acentuou, e, conjuntamente, os problemas
sociais, dentre eles a moradia, tudo por conseqncia de uma urbanizao equivocada, pois
focava no os indivduos, mas sim o capital, como explica Milton Santos (2005),
denominando-a de corporativa:

Com diferena de grau e intensidade, todas as cidades brasileiras exibem
problemticas parecidas. Seu tamanho, tipo de atividade, regio em que se inserem
etc. so elementos de diferenciaes, mas, em todas elas, problemas como os do
emprego, da habitao, dos transportes, do lazer, da gua, dos esgotos, da
educao e sade so genricos e revelam enormes carncias. Quanto maior a
cidade, mais visveis se tornam essas mazelas. Mas essas chagas esto em toda
parte. Isso era menos verdade na primeira metade deste sculo (XX), mas a
urbanizao corporativa, isto , empreendida sob o comando dos interesses das
grandes firmas, constitui um receptculo das conseqncias de uma expanso
capitalista devorante dos recursos pblicos, uma vez que esses so orientados para
os investimentos econmicos, em detrimento dos gastos sociais.

Desta feita, o inchao populacional decorrente do xodo rural, alm de outros
fatores, adicionado m distribuio do espao urbano, latente nas cidades brasileiras, e
desigualdade social, outro problema encravado na sociedade, geram uma situao j
insustentvel para os indivduos residentes nas urbes, principalmente as denominadas
Grandes Cidades.
Portanto, o problema habitacional nas cidades brasileiras latente e inconteste,
faltando aos moradores, por diversas vezes, o mnimo de condies para viver, e, assim,
uma vida com dignidade, recaindo na correlao existente entre as questes sociais
encontradas nas cidades e a dignidade da pessoa humana, a qual facilmente vislumbrada,
bastando, para tanto, conhecer o contedo desta expresso (dignidade da pessoa humana),
que pode ser alcanado atravs da compreenso da definio do Mnimo Existencial, pelo
qual se conclui que o ser humano tem dignidade quando lhe garantindo o mnimo de bens
e utilidades entendidos como necessrios vida (vida com dignidade), abrangendo, aqui, a
moradia.
Dessa forma, analisando cumulativamente o delineado, como as cidades no
conseguem oferecer aos seus moradores, ou a grande parcela desses, habitao,
educao, trabalho, sade e lazer, no mnimo, consequentemente, no conseguem garantir
vida digna, tendo em vista que aos habitantes, em grande parte, no so assegurados os
bens e utilidades mnimos que compem o Mnimo Existencial, exigindo-se, ento, a
concretizao de Polticas Pblicas eficazes, eficientes, dentre elas as Polticas Urbanas,
em especial, a fim de assegurar aos habitantes das cidades o acesso moradia.
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3 O DIREITO E A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

O Direito surge como um instrumento eficaz para se fazer justia nas relaes
sociais. Por isso, esse regula ou subordina todas as relaes intersubjetivas, incidindo sobre
toda a sociedade, principalmente aps as Revolues Burguesas, quando nasce o Estado
de Direito e as Ordens Jurdicas se tornam essenciais dentro de cada Estado-nao,
subordinando governantes e governados.
Desse modo, o Estado passa a atuar to somente como, e quando, a norma
jurdica preconiza, sendo seus atos limitados a esta, condicionando qualquer realizao de
poltica pblica existncia de dispositivo normativo no sentido de viabiliz-la. E, como
Poltica Urbana espcie do gnero Poltica Pblica, para sua realizao tambm exige-se
previso dentro da Ordem Jurdica.
Nesse sentido, a proximidade entre norma jurdica e poltica pblica tamanha
que alguns doutrinadores chegam a estabelecer que o Direito, em si, j poltica pblica, e
vice-versa, como se conclui nas palavras de Willian Clune (in Maria Paula Dallari Bucci,
2001): By definition, all law is public policy, in that is the colletive will of society expressed in
binding norms; and all public policy is law, in that it depends on laws and lawmaking for at
least some aspect of its existence.
Todavia, a Ordem Jurdica tem que corresponder aos anseios da sociedade,
para, apenas dessa forma, serem as normas que a compe legtimas, no podendo, assim,
a mesma ficar alheia aos problemas sociais, polticos e econmicos, para fazer valer seu
sentido axiolgico, no caso, a justia social, como fez a Constituio Federal de 1988,
analisada a seguir:

4 A ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE

O Legislador Constituinte, consagrando a mundial preocupao com o Homem e
sua dignidade, concretizada na Declarao Universal dos Direitos Humanos, da qual o Brasil
signatrio, trouxe ao bojo da Constituio Federal de 1988, como fundamento da
Repblica Federativa do Brasil (art. 1, II e III), a cidadania e a dignidade da pessoa
humana, e preconizou no artigo 3, I, III e IV da Carta Magna, os objetivos da nao,
destacando, nesse sentido, a construo de uma sociedade justa e solidria; a erradicao
da pobreza, da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais; e a promoo do
bem de todos.
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Toda a preocupao do Legislador Constituinte acima delineada, originou os
conhecidos e aclamados Direitos Fundamentais, desencadeando inmeros dispositivos
constitucionais que prevem direitos decorrentes daqueles ideais, a exemplo do Direito
Vida, Liberdade, Igualdade, e outros.
Inclusive, implicitamente, traduziu de forma genrica o Mnimo Existencial,
elemento, como analisado antes, que compe a expresso (e atributo) Dignidade da Pessoa
Humana, no art. 6, da Carta Poltica, incluindo ali a moradia.
Contudo, as normas supracitadas so principiolgicas, norteadoras das demais,
fazendo-se necessrio que a prpria Constituio delineasse mais especificamente certos
tpicos relativos s questes de maior relevncia, como fez com o tema central do presente
trabalho: a Poltica Urbana.
Inicialmente, antes de adentrar nas normas especficas voltadas para efetivao
das Polticas Urbanas, observa-se assegurado como Direito Fundamental o Direito
Propriedade, conforme mandamento do art. 5, caput, da CF/88, o qual garante aos
brasileiros e estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade. E reafirma, no inciso XXII, que garantido o
direito de propriedade. Tais dispositivos transmitem a idia de que o Direito de Propriedade
seria absoluto.
Todavia, de forma sbia, ainda no seio dos Direitos Fundamentais, encontram-se
dispostos, no mesmo artigo em debate, especificamente nos incisos XXIII e XXIV, que
derrubam a preocupante concluso, relativizando o Direito de Propriedade, quando afirmam
que a propriedade atender a sua funo social e que a lei estabelecer o procedimento
para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social.
Logo, abre-se o caminho para a realizao de polticas pblicas de forma efetiva,
mesmo que tais polticas tenham que adentrar no direito de propriedade de terceiros, j
havendo a disposio de que aquela dever atender sua funo social, ou seja, no pode
ser meramente usada para fins de especulao, como muitas se tornam, nos termos
analisados por Milton Santos, algures citando.
Aberto o caminho, vem a Carta Constitucional estabelecer a normatizao
referente Poltica Urbana, prevista em seus artigos 182 e 183, os quais consagram a
preocupao com o indivduo, trazendo expressamente as idias de bem-estar e de funo
social da propriedade, agora sim urbana, conforme transcrio:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
e de expanso urbana.
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2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa
indenizao em dinheiro.
4 facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo
urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre propriedade predial e territorial urbano progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e
os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 Omissis.

Os artigos retro trazem novidades de extrema importncia, como a autonomia do
Poder Pblico Municipal referente poltica de desenvolvimento urbano, em respeito sua
condio de ente federado, colocando este no centro principal da efetivao das Polticas
Urbanas; e, tambm, a previso do Plano Diretor e de lei federal especfica para
regulamentar aquelas normas constitucionais, o que culminou com a aprovao do Estatuto
da Cidade; alm de instrumentos para efetivao das Polticas Urbanas pretendidas, quais
sejam: parcelamento ou edificao compulsrio; imposto sobre a propriedade predial e
territorial IPTU progressivo; a desapropriao, tanto por conseqncia de interesse
pblico, como por sano; e a usucapio urbana.
Quanto desapropriao, verifica-se facilmente que existem duas espcies,
como dito: primeira, encontrada no 3, do art. 182, da Carta, que a modalidade de
desapropriao de imvel urbano, decorrente diretamente do inciso XXIV, art 5, CF/88; e a
desapropriao sano, por o proprietrio no ter utilizado de forma adequada seu bem, no
o fazendo cumprir sua funo social, essa sim um instrumento prprio de poltica urbana.
Seguindo inversamente, vem o IPTU progressivo, indo, ora, alm de sua funo
fiscal originria, tendo aqui funo extrafiscal, nos termos do art. 182, 4, II, da CF/88,
servindo como instrumento de poltica urbana, podendo chegar at se caracterizar em
percentuais confiscatrios.
E, como primeiro instrumento coercitivo em debate, vem a edificao ou
parcelamento compulsrios, que seria uma ordem dada pelo Poder Municipal ao proprietrio
para edificar ou parcelar seu bem, sob pena de sofrer a incidncia do IPTU progressivo.
Por fim, afora os instrumentos voltados para atuao do Ente Pblico, no caso o
Municpio, todos traduzidos no art. 182 da CF/88, o legislador preconizou um ltimo, de uso
do particular, assegurado atravs do Poder Judicirio, qual seja a usucapio constitucional
urbana.
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No entanto, para utilizao dos instrumentos efetivadores das polticas urbanas,
o Poder Pblico tem que observar se a propriedade cumpre ou no sua funo social,
concluindo se aquela est sendo utilizada de forma adequada ou no, por ser a funo
social o limitador do direito de propriedade.
Assim, a expresso limitadora tem que ser devidamente definida, passo esse
iniciado pela Constituio Federal, ao dispor que a propriedade atender sua funo social
quando observar as exigncias fundamentais de ordenao da cidade contidas no plano
diretor, ou seja, est diretamente vinculada s disposies contidas no plano diretor da
respectiva municipalidade.
Desta feita, o plano diretor uma lei municipal essencial para que o Poder
Pblico possa atuar de forma efetiva em relao s Polticas Urbanas, j que, sem essa lei,
no haver como verificar se a propriedade est cumprindo sua funo social ou no, por
conseqncia, se est sendo utilizada de forma adequada ou no.
De acordo com o delineado, a lio de Victor Carvalho Pinto (2005):

O princpio da funo social da propriedade constitui pea-chave do direito
urbanstico. Na constituio, seu cumprimento est associado as atendimento das
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor [...].
No primeiro, vinculou-se o exerccio da propriedade urbana diretamente ao plano
diretor e estabeleceram-se sanes para os proprietrios que no atendam ao
aproveitamento previsto (art. 182, 2 e 4). [...]
No caso da poltica urbana, h referncia explcita ao plano diretor. [...]
Em ambos os casos, admite-se a utilizao de instrumentos tributrios e da
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica da propriedade que no
atendo o plano.

Ento, somente em caso de inobservncia das diretrizes do plano diretor, que o
proprietrio poder sofrer as penalidades conseqentes, efetivadas atravs dos institutos j
analisados, haja vista ser apenas nesses casos que a propriedade, afirmativamente, no
estar cumprindo sua funo social.
Isto posto, inexistindo plano diretor, no h como verificar se um imvel est
sendo utilizado de forma meramente especulativa, ou se subutilizado ou mesmo no
utilizado. E com razo, j que a deciso seria tomada sem parmetros legais prvios,
abrindo portas aos arbtrios dos governantes, o que contrrio ao Estado de Direito, em
especial, ao Democrtico, gerando insegurana jurdica nas relaes em questo, alm de
reduzir a eficcia vertical das normas constitucionais.
Logo, a Administrao Pblica Municipal s poder atuar sob o manto da estrita
legalidade, de acordo com o art. 37, da CF/88, e, no caso, faltaria lei para tanto, vedando,
ento, a possibilidade de utilizao dos instrumentos pelas municipalidades, dando a Carta
Magna validade ordem vigente, devendo, ainda, serem observados, para real efetivao
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das polticas em questo, outras leis, especificamente, o Estatuto da Cidade e o Plano
Diretor, a ser aprovado pela municipalidade correspondente.

5 CONSIDERAES FINAIS

Os problemas enfrentados pelos habitantes das cidades no so novos, muito
menos apareceram recentemente. Na verdade, advm de um processo de formao
histrica, dentro do qual sempre existiram, e somente cresceram no sentido de serem
agravados.
Decorrente do fortalecimento dos Direitos Humanos, e a preocupao de
assegurar aos seres humanos uma vida com dignidade, o mundo jurdico comeou a traar
mecanismos para solucionar, ou amenizar, os problemas das cidades, em especial, aqui, a
moradia, bem essencial para formar o mnimo existencial.
Vrios foram os institutos disponibilizados pelas normas jurdicas para viabilizar
a atuao do Poder Pblico concernente s Polticas Urbanas, iniciando pela limitao do
Direito Propriedade, antes absoluto, principalmente dentro do Estado Liberal, conseguindo
isso por meio da funo social da propriedade, em respeito ao Estado do Bem-estar Social.
Para efetivar a atuao do Poder Pblico, alguns mecanismos foram criados, a
exemplo, no Brasil, dos preconizados na Constituio Federal, art. 182 e 183, quais sejam:
utilizao ou parcelamento compulsrios; IPTU progressivo no tempo; desapropriao para
fins de poltica urbana; e usucapio constitucional urbano.
Porm, o limite do direito propriedade, desde o art. 5, da CF/88, tem como
base fundante a funo social da propriedade. Por isso, todos os instrumentos de
viabilizao de polticas urbanas acima partem do mesmo ponto inicial, isto porque o direito
propriedade deve ser respeitado e assegurado, e o contrrio ser exceo, quando o
proprietrio no tiver usando de forma adequada seu bem, podendo ento sofrer
penalidades, visto no est fazendo sua propriedade cumprir a funo social que lhe cabe.
Ressalva-se somente o caso em que o interesse pblico se fizer sobressair ao interesse
particular, quando poder haver expropriao por esse motivo (necessidade ou utilidade
pblica e interesse social).
Desta forma, partindo do Princpio da Supremacia da Constituio, com base na
Teoria do Ordenamento Jurdico, pela qual o ordenamento um conjunto hierrquico e
sistemtico de normas jurdicas, as quais interagem, se integram e se correlacionam, tem-se
que a Constituio Federal regra, de forma geral, os temas retros, alm de originar toda uma
Ordem Constitucional de Poltica Urbana, preconizando, inclusive, a futura (hoje atual)
elaborao de normas infraconstitucionais, tanto norma federal (Estatuto da Cidade), quanto
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Municipais (Planos Diretores), para regulamentarem de forma mais especfica a matria, por
no serem, aqueles dispositivos, normas auto-aplicveis.
Assim, a Constituio Federal traa todas as principiologias a serem seguidas
quando na realizao da Poltica Urbana, cabendo ao Estatuto da Cidade regrar
genericamente a concretizao dessa poltica, e ao Plano Diretor a colocar em prtica,
respeitando as diretrizes constitucionais e legais, as Polticas Urbanas especficas para cada
municipalidade correspondente, sempre atentando para a funo social da propriedade
urbana, definindo-a.
Ao final, nota-se que os problemas das cidades so vrios, todos acarretando
leses ao atributo da dignidade da pessoa humana, ferindo, por conseqncia, os Direitos
Fundamentais positivados na Carta Magna Ptria, e, tambm, os Direitos Humanos, normas
da esfera internacional, impossibilitando a garantia aos moradores das cidades do mnimo
existencial.

REFERNCIAS

BUCCI, Maria Paula Dallari, et al. Directos Humanos e Polticas Pblicas. So Paulo:
Plis, 2001.

PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanstico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.

SANTOS, Milton. A Urbanizao Brasileira. 5 ed. So Paulo: Edusp, 2005.

SKIDMORE, Thomas E. Uma Histria do Brasil. Traduo Raul Filker. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1998.

Legislao

Constituio Federal de 1988.

Lei Federal n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade).