Una experiencia de incidencia de la ONG “El Abrojo”

La Mesa “Mecanismos de Coordinación de las Políticas Sociales” y la creación

del Ministerio de Desarrollo Social en Uruguay (2003-2005)

Adolfo Garcé1
Instituto de Ciencia Política
Facultad de Ciencias Sociales
Montevideo – Uruguay
2006

1. Introducción

Una de las primeras medidas adoptadas por el Presidente Tabaré Vázquez al asumir la
presidencia de la República, el 1º de marzo de 2005, fue la creación de un Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES). La decisión tomó por sorpresa a políticos y analistas: esta
trascendente medida no figuraba en la detallada plataforma electoral del Encuentro
Progresista – Frente Amplio (EP-FA).

Un hecho de tanta trascendencia no puede explicarse a partir de una sola variable. Cómo
se verá, en el proceso de creación del MIDES intervinieron muchos actores. Asimismo, esta
modificación institucional no es solamente el resultado del impacto de ciertas ideas. Como
se verá a continuación, a lo largo de este proceso se mezclaron ideas e intereses. De todos
modos, la campaña de incidencia desplegada durante el año 2003 por la ONG “El Abrojo”2
fue un factor clave en la creación el MIDES.

2. Historia de un concepto. ¿De dónde surgió el diagnóstico de los problemas

institucionales de coordinación de las políticas sociales en Uruguay?

Los especialistas en políticas sociales consultados en el marco de este trabajo indicaron

que, en realidad, nunca se hizo un estudio específico destinado a demostrar, con toda
precisión, que el diseño institucional del sistema de políticas sociales obstaculizaba la

1 agarce@fcs.edu.uy
2 “El Abrojo” fue fundado en 1991 por un grupo de profesionales jóvenes (en su mayoría sociólogos). En este momento
cuenta con más de 80 técnicos y trabaja en numerosos proyectos relacionados con políticas sociales y educación popular.
"La misión de El Abrojo es desarrollar una organización que implemente ideas y acciones innovadoras que den cuenta
críticamente de la civilización contemporánea, desarrollando iniciativas, proyectos y programas de Investigación,
Capacitación, Educación y Promoción que, desde un compromiso permanente con la transformación de la realidad social,
apunten a la mejora de la calidad de vida de las poblaciones beneficiarias, a través del fortalecimiento de la autonomía
ciudadana, el desarrollo de la sociedad civil y la articulación de los diferentes actores sociales”. Ver:
http://www.elabrojo.org.uy/elabmisi.html

1
coordinación entre ellas y, por ende, conspiraba contra la eficacia y eficiencia del gasto
público social. Sin embargo, coinciden en que, a mediados de los 90’, existía un amplio
acuerdo sobre esto entre los especialistas.3

Este diagnóstico se fue construyendo a partir de estudios sectoriales, de la práctica social y

del aporte de la comunidad de expertos relacionada con la División Desarrollo Social de
CEPAL. A lo largo de la década del 90’ los especialistas en el estudio de las políticas
sociales de Uruguay comenzaron a señalar problemas de eficiencia en el gasto público
social. Los diagnósticos de políticas específicas señalaban que la relativa ineficacia e
ineficiencia del gasto público social no se debía exclusivamente a problemas de diseño de
las políticas sectoriales sino, también, a la escasa articulación entre ellas. A su vez, según
diversos estudios de políticas específicas, estos problemas de articulación no derivaban
meramente de las características de los policymakers (de su grado de idoneidad técnica o
de la existencia o no de “voluntad política” para coordinar) sino de las características
institucionales que conforman el entorno de dichas políticas.

Un proceso similar empezaba a ocurrir en otros ámbitos, especialmente entre las ONGs
especializadas en la implementación de programas sociales. Muchas de estas
organizaciones advirtieron muy tempranamente la existencia de trabas burocráticas para
el establecimiento de una batería coordinada de prestaciones de servicios sociales en sus
áreas de influencia. Nelson Villarreal, que participó en esta actividad representando a la
Asociación Nacional de ONGs (ANONG), se refirió a este tema en los términos siguientes:
“Por lo menos desde fines de los 90’, en las ONGs teníamos bien claro que no había
articulación, que las políticas sociales estaban dispersas en los ministerios e instituciones
sectoriales, nacionales y locales”.4

Poco a poco, tanto los expertos en políticas sociales del sector público como los del mundo
de las ONGs concluyeron que no se podría maximizar el impacto del gasto público social
sin modificar el formato institucional del sistema de políticas sociales. Esta interpretación
recibió, a mediados de los años 90’, un fuerte respaldo teórico y político exógeno cuando la
División Desarrollo Social de la CEPAL instaló el debate sobre la “autoridad social”. El
alegato a favor de la construcción de un centro ordenador y coordinador de las políticas
sociales en cada país, era el corolario de la constatación de la emergencia de un nuevo
paradigma en las políticas sociales de la región, caracterizado por la existencia de un mapa
actores e instituciones con participación en las políticas sociales especialmente complejo y
diverso.

3. El proceso de incidencia desde “El Abrojo” (junio-julio 2003)

3 Se consultó específicamente sobre este punto a Javier Lasida (Universidad Católica y a Gustavo De Armas (Universidad

de la República). Ambos son reconocidos expertos en políticas sociales. Coincidieron con esta interpretación, además, los
tres entrevistados cuyos testimonios aparecen en el Anexo (Gustavo Leal, Christian Mirza y Nelson Villarreal).
4 Testimonio de Nelson Villarreal, entrevista del autor. Ver Anexo.

2
A partir de principios de 1999 el PBI de Uruguay empezó a caer. A medida que se
agudizaban la recesión y la crisis social, el problema de cómo maximizar el uso de los
recursos destinados a las políticas sociales se fue tornando cada vez más acuciante. En el
Panorama de la Infancia y la Familia, publicado en el año 2000, se difundieron ampliamente
algunos datos sobre pobreza que conmovieron a la sociedad uruguaya: “más de la mitad
de nuestros niños nacen bajo la línea de pobreza”. La Cámara de Diputados, haciendo eco
de la alarma pública, creó una Comisión Especial para el Estudio de la Situación de
Pobreza. Desde diciembre de 2001 en adelante la situación se volvió todavía más
dramática, al iniciarse la crisis financiera que culminaría con el feriado bancario de agosto
de 2002. Paralelamente, las denuncias sobre los problemas sociales se multiplicaron. En
agosto, en plena debacle del sistema financiero, trascendió que algunos niños de una
escuela pública montevideana “comían pasto”.5

En ese marco, la ONG “El Abrojo” inició el ciclo “Mañanas Complejas”.6 El objetivo del
proyecto era estimular el debate públicos sobre ciertas políticas. “El Abrojo” se propuso
construir consensos en torno a medidas dirigidas a encontrar soluciones institucionales a
los defectos estructurales del sistema de políticas sociales. Con esa finalidad invitó a
participar en una “Mesa de Diálogo” sobre los “Mecanismos de Coordinación de las
Políticas Sociales” a todos los partidos políticos con representación parlamentaria (Partido
Colorado, Partido Nacional, EP-FA, Partido Independiente), a la central sindical (PIT-
CNT), a la Asociación de ONGs (ANONG) y a la Asociación de Entidades de Educación
Católica (AUDEC). Además, obtuvo la participación del Instituto de Ciencia Política (ICP)
de la Facultad de Ciencias Sociales representado por su director y dos investigadores que
actuaron como moderadores en las reuniones de trabajo. El rol protagónico de la
Universidad de la República impidió que también participara en esta mesa la Universidad
Católica (UCUDAL).

El objetivo de la Mesa era elaborar un documento de consenso que señalara la existencia

de obstáculos institucionales para la coordinación de las políticas sociales y posibles
soluciones. La Mesa de Trabajo se instaló el 21 de mayo y trabajó durante 40 días.
Funcionó en régimen de plenario durante siete sesiones pero, simultáneamente, se trabajó
a nivel de comisiones. La instalación de la Mesa y la presentación oficial del documento
acordado se realizó en la Sala Maggiolo de la Universidad de la República, ámbito donde
sesiona el Consejo Directivo Central de esta institución. Las sesiones de trabajo se
realizaron en la Sala del Consejo de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
la República. El 9 de julio todas las delegaciones firmaron un documento de “Acuerdos y
Disensos sobre Políticas Sociales".7

5 Véase la nota de Hugo Carro para BBC Mundo, desde Uruguay (jueves 08 de agosto de 2002): “Miles de uruguayos,
(…), se sintieron conmovidos por la noticia que causó estupor a nivel nacional: hay tanta hambre en el país, que algunos
de los niños de la escuela 128 estaban comiendo pasto”.
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/specials/crisis_en_el_sur_/newsid_2181000/2181335.stm
6 La información sobre “El Abrojo” puede verse en: http://www.elabrojo.org.uy/
7 El documento puede leerse en: http://www.elabrojo.org.uy/complejas/julio03.html

3
La agenda de trabajo de la Mesa no se limitó a los problemas de carácter institucional. Se
hizo, en primer lugar, un diagnóstico de la situación social. En segundo lugar, se
explicitaron los fundamentos normativos sobre los que debería apoyarse un sistema de
políticas sociales. En tercer lugar, se debatieron los problemas institucionales. Y en cuarto
lugar, se intercambiaron ideas acerca de cómo combatir la emergencia social. Luego de
intensos debates, los participantes acordaron la definición siguiente sobre el problema del
diseño institucional: “Este conjunto de iniciativas enumeradas constituirán un Sistema Integrado
de las Políticas Sociales que debería reposar en un ámbito del máximo nivel en el Poder Ejecutivo.
Independientemente de cuál sea el organismo finalmente responsable, lo importante es destacar el
conjunto de funciones que debería cumplir (…)” (Leal 2003: 281).

Como puede verse, el texto acordado no es demasiado contundente. En realidad,

conspiraron contra la audacia del planteo dos obstáculos fundamentales: por razones muy
diferentes, ni el Partido Colorado ni el EP-FA estaban dispuestos a ir muy lejos en la
propuesta de cambio institucional. Los colorados, porque, en tanto partido de gobierno,
consideraban que las críticas acerca de los defectos del diseño institucional eran
exageradas, injustas y políticamente interesadas. Los frenteamplistas porque, a menos de
dos años de la elección nacional, no tenían todavía una posición consensuada en la interna
de la coalición sobre este punto.

4. ¿Cuáles fueron los resultados inmediatos del proceso de incidencia?

La Mesa no pasó desapercibida: dejó su huella en la agenda pública, en la agenda del

gobierno y en los partidos políticos.

En primer lugar, la Mesa tuvo un impacto público importante. Los medios de

comunicación difundieron las principales instancias del trabajo. En realidad es muy poco
frecuente (por eso mismo es noticia) que los partidos políticos uruguayos logren alcanzar
acuerdos de carácter sustantivo. Además del acto solemne de firma del acuerdo se
organizaron otras instancias para dar difusión al documento. Entre ellos cabe destacar el
Seminario realizado el 14 de agosto del 2003 en el Palacio Legislativo, que contó con la
convocatoria de la Cámara de Representantes del Poder Legislativo y con la participación
de importantes figuras políticas, y la presentación del libro con la desgrabación de todos
los debates de la Mesa y los documentos aportados por los participantes (27 de noviembre
de 2003). Para ilustrar la dimensión del impacto público que logró tener la Mesa
probablemente baste decir que la central de trabajadores (PIT-CNT) incorporó la creación
de un Ministerio de Inclusión Social en su discurso del 1° de mayo de 2004.8

En segundo lugar, el gobierno del Presidente Jorge Batlle se hizo eco de los reclamos de
una mayor coordinación de las políticas sociales y dictó dos decretos creando una
Secretaría Ejecutivo, en la órbita de la Secretaría de la Presidencia, con el cometido de
coordinar las políticas sociales llevadas a cabo por el Poder Ejecutivo a través de sus

8Ver:http://www.uruguay2030.com/LaOnda/LaOnda/Documentos/Proclama%20del%20PIT-

CNT%201o%20de%20mayo%202004.htm

4
ministerios y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. (Ver Anexo, decretos del 6 y 26
de agosto de 2003).9

En tercer lugar, los debates sobre problemas institucionales tuvieron efecto en los partidos
políticos especialmente en el Partido Nacional y en el EP-FA. El sector mayoritario del PN
recogió explícitamente en su plataforma electoral los aportes de la Mesa. En el caso del EP-
FA se desató un proceso complejo de discusión particularmente intenso y persistente,
tanto dentro de la estructura del EP-FA como en la periferia de ella (centros de
investigación políticamente afines), acerca de si un gobierno de izquierda debería
transformar o no el diseño institucional del sistema de políticas sociales.

En particular, la actividad tuvo un impacto fuerte en el proceso de elaboración

programática que venía realizando el EP-FA. Sobre este punto coinciden totalmente los
testimonios recogidos. Es particularmente importante el de Christian Mirza. Mirza fue uno
de los dos delegados del EP-FA en la Mesa de “El Abrojo”. Se venía desempeñando, desde
1998, como coordinador de la Unidad de Pobreza y Marginalidad de la Comisión
Integrada de Programa del EP-FA. Actualmente, ocupa uno de los más altos cargos
jerárquicos en el MIDES. Dijo Mirza: “Nosotros habíamos discutido antes la nueva
institucionalidad de las políticas sociales. Pero nunca le dimos demasiada importancia. Siempre
hicimos más hincapié en las políticas, en las respuestas a la emergencia social que en los soportes
institucionales. No es que no nos ocupáramos. Pero nos insumía más tiempo el estudio de las
propuestas específicas de políticas. Pero cuando “El Abrojo”coloca el tema nos vimos obligados a
discutirlo más y a tomar una posición”.

En suma. La campaña de incidencia de “El Abrojo” logró, en el corto plazo, algunos

objetivos muy importantes. En primer lugar, logró construir un consenso políticamente
potente en torno a un documento que recomendaba introducir modificaciones en la
estructura institucional. En segundo lugar, logró que esa recomendación permeara la
agenda de gobierno del Presidente Batlle, en la agenda pública y circulara hacia las
internas de los partidos políticos. Sin embargo, como veremos en seguida, no puede
establecerse un nexo directo entre los esfuerzos de “El Abrojo” y la creación del MIDES.

5. La intervención de FESUR

La Mesa de “El Abrojo” dejó de funcionar a mediados de 2003. El Ministerio de Desarrollo

Social comenzó a cristalizar entre setiembre y diciembre de 2004. En el medio, entre estos
dos hitos, jugó un papel importante FESUR, una fundación que desde hace años coopera
con fuerzas políticas de tono socialdemócrata en Uruguay.10

9 Estos decretos pueden leerse en: http://www.presidencia.gub.uy/decretos/2003080801.htm;

http://www.presidencia.gub.uy/decretos/2003090304.htm
10 La información sobre FESUR puede consultarse en: http://www.fesur.org.uy. Los detalles sobre el proyecto “políticas

sociales” pueden leerse en:

http://www.fesur.org.uy/publicaciones/ayp_lalargamarcha_villarreal.pdf

5
Con el apoyo de Tabaré Vázquez, desde mediados de 2003 FESUR financió una serie de
actividades destinadas a potenciar la acumulación del EP-FA en materia programática. En
particular, se llevaron adelante proyectos relacionados con la Inserción Internacional, la
Innovación, la Ciencia y la Tecnología, y las políticas sociales.

Precisamente, el Proyecto “Aportes comparados para el desarrollo de políticas sociales en

Uruguay ante un nuevo gobierno: en la búsqueda de un buque insignia”(FESUR 2004) generó un
nuevo ámbito de discusión sobre las políticas sociales. El debate acerca de qué cambios
institucionales hacer para mejorar la articulación entre las política sociales fue uno de los
ejes de este proyecto, que se centró en la búsqueda de respuestas a la pregunta de cómo
conciliar los desafíos de corto y mediano plazo, es decir, la atención necesariamente
focalizada a la emergencia social con la construcción de un nuevo diseño de políticas
públicas universales.

El proyecto FESUR generó un nuevo ámbito de debate sobre los cambios institucionales en
el sistema de políticas sociales. La mayoría de los expertos coincidían en la necesidad de
incorporar innovaciones institucionales. Sin embargo, la propuesta de un ministerio seguía
siendo minoritaria. Gustavo Leal, director de “El Abrojo”, participó en estos debates.
Según su testimonio, el “clima de FESUR era contrario a la creación de un ministerio”.

Sin embargo, los jerarcas y expertos extranjeros invitados dieron una nueva perspectiva.
En realidad, una de los rasgos comunes a las experiencias en materia de política social de
los gobiernos progresistas de la región era, como reconoció el documento final del
proyecto, la creación de Ministerios de Desarrollo Social.

6. La creación del MIDES

La creación del MIDES empezó a concretarse entre setiembre y diciembre de 2004.

Ciertamente, es un proceso complejo y opaco.11 Determinar las razones políticas y técnicas
que llevaron al Presidente Vázquez a decidir la creación de un Ministerio de Desarrollo
Social no es fácil. Sólo podemos estar seguros de una cosa: la hipótesis de la creación de un
Ministerio de Desarrollo Social no se manejaba en ningún documento programático del
EP-FA. Muy por el contrario, los expertos en temas sociales dentro de la Comisión
Integrada de Programa no eran partidarios de la creación de un nuevo ministerio. En
realidad, luego de mucho debatir el asunto (durante el 2003 y el 2004), la Unidad de
Pobreza y Marginalidad, por amplia mayoría, se pronunció en contra de la creación de un
Ministerio Social. Según el testimonio de Mirza: “Durante el trabajo de la Mesa sostuvimos
que el EP-FA no había tomado una decisión como colectivo. Cuando procesamos la discusión en la
interna del EP-FA y particularmente en la Comisión Integrada de Programa predominó de forma
abrumadora una opinión mayoritaria en contra de crear un ministerio de desarrollo social. Se
propuso la creación de una Unidad de Coordinación de Políticas Sociales que dependería de la
Presidencia de la República, de un porte pequeño desde el punto de vista del staff de técnicos. Esta

11 Información básica sobre el MIDES en: http://www.mides.gub.uy/

6
unidad debería velar por la articulación y coordinación de las políticas sociales en todo el país y, al
mismo tiempo, la puesta en marcha del Plan de Emergencia”.

¿Qué llevó a Tabaré Vázquez a adoptar una decisión contraria a la acumulación previa de
la interna de su fuerza política? ¿Cuáles son las hipótesis que mejor podrían ayudarnos a
entender la opción de Vázquez? Todo indica que la creación del MIDES tuvo la virtud de
permitirle resolver varios problemas a la vez:

En primer lugar, al decidir la creación del MIDES, Vázquez intentó buscar una solución al
desafío de cómo atender en lo inmediato la Emergencia Social pero, al mismo tiempo,
reformar el sistema de políticas sociales en una perspectiva de mediano plazo. Vázquez
sabía que debía encontrar la forma de articular mejor las políticas sociales.12 Crear un
ministerio no era la opción preferida por los integrantes de la Comisión Integrada de
Programa de su partido político pero era una alternativa perfectamente razonable.
Algunos expertos, como Gustavo Leal, la defendían. Pero además, a Vázquez no se le
escapaba que la atención a los problemas sociales tenía rango ministerial en varios países
de la región, empezando por Argentina.

En segundo lugar, la creación del MIDES le permitió al Presidente enviar rápidamente una
señal de “cambio” al electorado. En el lenguaje político de los signos, crear un Ministerio
Social es poner la problemática social en pie de igualdad con la lógica económica. Y forma
parte del discurso tradicional de los partidos de izquierda impugnar la supremacía de la
racionalidad económica sobre los problemas sociales.

En tercer lugar, hay buenas razones para suponer que el Presidente no quería que ningún
programa especial y relevante dependiese directamente de él. Su política ha sido delegar
tareas y políticas. Al delegar, el Presidente preserva su imagen. Por ejemplo, es muy
distinto que no funcione un Plan de Emergencia Social alojado institucionalmente en
Presidencia que un Plan alojado en un Ministerio. En el primer caso, el costo político del
fracaso lo paga el Presidente. En el segundo, existe un Ministro a quien pedirle cuentas.

En cuarto lugar, le permitió equilibrar la distribución de cuotas de poder dentro de las

distintas fracciones que componen el partido de gobierno. La lógica de integración del
gabinete ha sido, precisamente, la de respetar los equilibrios internos entre las principales
fracciones del partido ganador de la elección. De hecho, Vázquez terminó designando
como ministros a casi todos los jefes de las principales fracciones del partido de gobierno.
Crear el MIDES le permitió encontrar la forma de resolver qué ministerio ofrecerle al
Partido Comunista. Marina Arismendi, Secretaria General del PCU, fue designada
Ministra de Desarrollo Social.

12 Es muy claro el testimonio de Villarreal sobre este punto: “El dato de la fragmentación de las políticas sociales él lo
tenía. En el marco del proyecto de FESUR se discutió mucho sobre esto, es decir, sobre el problema de cómo hacer la
reingeniería de las políticas sociales a mediano plazo. Era un debate en toda la región: cómo no quedar atrapados en la
inmediatez, en los planes focalizados en los pobres, en el mero asistencialismo”. Ver Anexo.

7
El siguiente testimonio de Christian Mirza ilustra las características de la decisión del
Presidente y avala la plausibilidad de las hipótesis manejadas hasta acá: “Todo sucedió muy
rápido. Nos tomó por sorpresa, pero no hubo problema. Había que ponerse a trabajar para poder
iniciar el 1° de marzo el Plan de Emergencia. Yo supongo que debe haber habido una valoración de
este tipo: para poner en marcha el Plan de Emergencia, que iba a ser el ‘buque insignia’ de la nueva
administración, necesitamos un punto de apoyo muy fuerte desde el punto de vista institucional.
Para eso lo mejor era crear un ministerio, habida cuenta de las experiencias de los países vecinos.
Esto no me parece un dato menor: en Chile el Mideplan, en Argentina un Ministerio de Desarrollo
Social, en Brasil el Ministerio contra el Hambre, etc. También, supongo, se buscó colocar ante la
opinión pública la relevancia de la política social a la altura de la política económica. Es posible que
haya habido también un componente de equilibrios políticos internos. Es una hipótesis razonable.
Pero lo desconozco. No sé cómo se manejó la negociación”.

7. El balance de la campaña de incidencia

En suma, parece claro que no es razonable establecer una relación directa de causa-efecto
entre la campaña de “El Abrojo” y la creación del MIDES. El proceso por el cual Tabaré
Vázquez terminó tomando esta decisión es mucho más complejo. Sin embargo, la campaña
de “El Abrojo” es un antecedente fundamental en todo este proceso porque hizo una
contribución muy importante para instalar la discusión sobre el impacto de los aspectos
institucionales en la coordinación de las políticas sociales tanto dentro del EP-FA como en
organizaciones cercanas (como FESUR).

7.1. Aciertos claves

La crisis como oportunidad. “El Abrojo” visualizó en la crisis social una oportunidad para
incidir en las políticas.

Los programas de los partidos como target principal. “El Abrojo” acertó también en la
identificación de los actores claves. En sistemas políticos con partidos institucionalizados
la mejor forma de lograr que la semilla de una nueva idea encuentre terreno fértil para
germinar consiste en plantarla al interior de los partidos políticos.

Una representación de alto nivel político. “El Abrojo” obtuvo la participación en la Mesa de
operadores de primer nivel dentro de cada uno de los partidos. Esto permitió que el
debate sobre los mecanismos institucionales se trasladar hacia el interior de los partidos
políticos y se instalara en los procesos de elaboración programática de cada uno de ellos.
Dicho de otro modo: tan importante como identificar a los actores claves (en este caso, los
partidos) es detectar quiénes son las personas claves (en este caso, los encargados del área
“políticas sociales” en las comisiones de programa de cada partido).

La alianza con la Universidad. La convocatoria al Instituto de Ciencia Política de la Facultad

de Ciencias Sociales también fue un acierto. Al construir una alianza con la Universidad,
“El Abrojo” logró dotar a su emprendimiento de mayor credibilidad y solemnidad. La

8
intervención del ICP contribuyó a maximizar el impacto público de la actividad y a
minimizar el riesgo de fracaso.

La estrategia de maximizar el impacto público. “El Abrojo” logró rodear el proceso de un

impacto público considerable. Esto también obligó a los partidos políticos que participaron
en la Mesa a hacer un esfuerzo especial para alcanzar acuerdos. Para esto, la alianza con
los medios de comunicación fue fundamental.

7.2. Principales errores

No dar continuidad al proceso durante el año 2004. “El Abrojo” no insistió en el tema de la
Mesa durante el período en el cual los partidos estaban terminando de redactar sus
programas, es decir, durante el primer semestre del año electoral. ¿Qué hubiera pasado si,
a comienzos del año 2004, es decir, en el inicio de la campaña electoral, “El Abrojo”
hubiera convocado nuevamente a los participantes en la Mesa para evaluar el proceso de
incorporación de los acuerdos alcanzados en cada uno de los partidos? Parece razonable
suponer que una actividad de este tipo hubiera reforzado el impacto de la campaña de
incidencia realizada durante el año 2003.

La relativa debilidad del diagnóstico técnico previo. Aunque, como ya fue dicho, existía un
consenso relativamente amplio acerca del problema que “El Abrojo” se propuso atacar, la
ausencia de estudios específicos que lo demostraran de un modo inapelable dificultó los
debates en la Mesa.

La dispersión en la propuesta de solución. Lo mismo puede decirse acerca de la propuesta de

solución. Durante el proceso de debate en la Mesa no se manejó información acerca de las
“mejores prácticas” de países vecinos. Las propuestas de reformas institucionales
manejadas por los distintos partidos tuvieron, en general, un sustento técnico precario.

7.3. Principales obstáculos

Obstáculos internos: la necesaria proporción entre recursos de la organización y metas. La

campaña de “El Abrojo” fue excesivamente ambiciosa. Poner de manifiesto los problemas
de diseño institucional de las políticas sociales de un país y construir consensos políticos
acerca de cómo solucionarlos es una tarea extraordinariamente compleja, que supera
absolutamente la capacidad real de esta institución. Parece prudente no perder de vista
que debe conservarse la proporción entre recursos de la institución y las metas de la
campaña.

Obstáculos externos: las características de los interlocutores. Los partidos políticos uruguayos
demostraron no tener niveles importantes de reflexión y acumulación programática acerca
del problema que les planteó “El Abrojo”. La debilidad técnica de los partidos hizo que el
proceso de incidencia fuera más difícil. De aquí se infiere que, si se procura ampliar el

9
impacto de la investigación social en las políticas, es necesario multiplicar los esfuerzos
para contribuir a capacitar técnicamente a los actores claves en las políticas de cada país.

10
 Anexo

1. Entrevista con Gustavo Leal

Sociólogo
Director de El Abrojo
Coordinador del proyecto Mañanzas Complejas en el marco del cual funcionó la Mesa de
debate sobre la articulación de las políticas sociales.

Yo creo que existe un lazo entre “Mañanas Complejas” y la creación del MIDES. “Mañanas
Complejas” lo que aportó fue hacer visibles las contradicciones que había en torno a la
institucionalidad de las políticas sociales, y al hacer visible esas contradicciones,
contribuyó a introducir ese tema en la agenda.

Durante la crisis de 2002 quedó claro que había un problema de coordinación. El gobierno
había intentado armar un gabinete social, integrado por 17 personas representando
diversos organismos. Fue una estrategia del vicepresidente Hierro López, en ausencia del
presidente Jorge Batlle, porque era la sensibilidad del Foro vs la sensibilidad de la lista 15.
Eso demostró que había problemas más de fondo, que no alcanzaba con sentar alrededor
de una mesa a los responsables de ciertas políticas. El FA llega sin discusión programática
al gobierno. Llega con una estrategia que era “flotar”. Uno mira el texto el “Uruguay
Social” y no dice nada. No hay propuestas detalladas. Tampoco había equipos “en la
sombra” trabajando propuestas concretas. Cuando hicimos “Mañanas Complejas” tuve una
reunión con Brovetto para invitar oficialmente al FA a la Mesa. Él designó a Christian
Mirza y a Leonor Soria que eran, junto con Berta Sanseverino y Javier Salsamendi en un
área de “Compromiso Social”. Eran 4. Era una Unidad que discutía mucho. Pero los temas
de la campaña corrían por otro lado. Tan es así, que cuando se hace el lanzamiento del
Uruguay Social, en setiembre, se anuncia el tema del Plan de Emergencia, con 100 millones
de dólares, y la gente de la estructura del FA se entera ahí. El otro día en una reunión de
FESUR, Ana Olivera decía que cuando se enteraron de esto, empezaron a preguntar, si
eran 100 millones en un año o 100 millones todo el plan. Ese es el contexto. Hay una escasa
discusión. Por otro lado hay señales de gente cercana al presidente acerca de que no hay
reforma institucional hasta el año y medio de gobierno. No iban a llegar transformando
estructuras estatales. Con lo cual la gente que estaba cercana a la estructura del FA, la
gente de la comisión de programa, trataban de interpretar hacia dónde iban las señales del
presidente y quedar bien. Ajustar a esas señales.

En “Mañanas Complejas” el FA plantea no discutir el capítulo 3. No lo querían discutir. Es

una discusión que se les mete por la ventana. “Mañanas Complejas” les introdujo un tema
que no lo tenían planteado. Entre otras cosas, porque la propuesta de un MDS en Uruguay
es heredera de una propuesta del Partido Independiente. Esto fue un obstáculo.

11
Otro inconveniente u obstáculo para que el FA manejara la idea públicamente durante la
campaña electoral es que crear un ministerio es difícil de explicar. Es un discurso
complicado.
En el FA la idea que tenía esta comisión era crear una unidad ejecutora que dependiera de
presidencia. Los primeros borradores del Plan de Emergencia, del mes de setiembre de
2004, hablaban de eso.

Había gente que planteaba que estuviera en la OPP. Después viene la creación del MIDES.
Fue una decisión super política. Creo que había un marco de inspiración y había estado la
discusión presente, y eso facilitó la toma de una decisión tan rápida. Aunque TV es
impredecible. Eso fue tema que decidió el presidente él. Nunca sabrás. Es insondable. Lo
que él piensa. Esa jugada no la tenía nadie. Yo viajé con Ana Olivera a París en diciembre
de 2004, la acababan de nombrar viceministra. Conozco esa historia de primera mano. El
PCU estaba en contra de esa propuesta. No la veían.

Creo que MC puso en debate este tema. Obligó a hacer planteos sobre la institucionalidad.
Obligó a discutir con mucha claridad cómo se coordinaban las políticas. Cuando resuelven
el ministerio, durante el proceso de discusión de la Ley, el objetivo central del ministerio
retoma la discusión de “Mañanas Complejas”, retoma los conceptos. En la discusión
parlamentaria aparece. Fijate la discusión parlamentaria, el diputado Ortuño fundamenta
su posición favorable al MIDES en “Mañanas Complejas”. En el programa de Larrañaga
aparece el tema de “Mañanas Complejas” mencionado como un aporte. En la propuesta del
PS también. Fue recogido por los partidos. La gente de Correntada Wilsonista quería
incorporar algunos planteos.

Fue una movida exitosa. Colocó el tema en el debate público, lo agendó, y después cada
actor hace lo que quiere. Marina Arismendi incorporó mucha de la gente que estuvo en la
mesa. Loerber, el del Nuevo Espacio, Mirza, Soria.

¿Hubo una incidencia? Hubo un aporte. Como la creación del MIDES no se discutió
públicamente, nunca se va a saber qué fundamentos manejó el presidente. Nadie del
entorno de los expertos en políticas sociales discutió con el presidente esa decisión. Nadie.
Se dice que Marina Arismendi no aceptó otro ministerio. Vázquez le ofreció coordinar el
área social. Era como ser coordinar presidencial del área social. Pero ella no quería
renunciar a la banca al Senado a cambio de nada muy concreto. Otra cosa era renunciar a
la banca a cambio de un ministerio. Son los trascendidos. Nunca nadie explicó esto. Capaz
que esto opaca el impacto de “Mañanas Complejas”. En el tramo de la decisión final es la
soledad del presidente. Hay interpretaciones. Por ejemplo, la gente del PN dice que
inventaron un ministerio porque el PCU quedaba fuera del reparto.

También es posible que quisieran dar una señal clara desde el principio en cuanto a cuáles
serían las prioridades del nuevo gobierno. El tema social es central para la izquierda.
Cuando la gente de la Unidad de Compromiso Social planteaba crear la Unidad
coordinadora a nivel de la presidencia, Vázquez no quería pagar los costos políticos de
tener programas sociales a su cargo. Por eso salieron muchos programas de presidencia y

12
de la OPP: “infancia y familia”, PIAI, por eso la OPP va a tener una reformulación. El
Presidente delega. Y se tiene que cortar cabezas las corta. Pero él queda limpio. Si tiene
problemas en el Plan de Emergencia, no es un problema del presidente, sino de la
Ministra. ¿A quién mato? La decisión de la creación del MIDES es un punto oscuro.
“Mañanas Complejas” introdujo con fuerza un tema. Aunque el debate existía dentro del
FA. También existía antes de la crisis del 2002 en el ambiente académico, entre los expertos
en políticas sociales. En ámbitos académicos viene de lejos. Por lo menos del año 2000. O
antes. Yo venía discutiendo en espacios como FESUR sobre esto.

Antes de “Mañanas Complejas”, estaba muy extendido, entre los especialistas en políticas
sociales, que existía un problema institucional en las políticas sociales. No había ningún
trabajo que lo hubiera demostrado específicamente. Pero todos los estudios sobre
programas sectoriales terminaban concluyendo en lo mismo: que no se coordinaba con los
otros. Yo recuerdo las grandes discusiones que había entre Primaria y el Plan CAIF. Isabel
Bove diciendo que no podía coordinar la instalación de un CAIF al lado de una escuela de
tiempo completo porque las prioridades de instalación de una escuela de tiempo completo
corrían por otro lado. La idea de hacer un continuo de servicios no existía. Ese tipo de
discusiones eran permanentes.

Además, no es un problema uruguayo. Es del mundo. Es de la región. La virtud de

“Mañanas Complejas” fue ubicar ese debate acá, centralizar en ese tema. La discusión de
expertos se hizo más pública, y más política. Circuló hacia la Opinión Pública y hacia los
partidos.

“Mañanas Complejas” estuvo diseñado como un programa de incidencia política. Fue una
campaña de incidencia. Ése fue el objetivo. Hubo una estrategia. Para nosotros incidir es
armar un escenario para hacer que se debata de temas que no están en discusión.

“Mañanas Complejas” fue financiado por el BID, porque formaba parte del programa
FORTAL. Te puedo dar el documento de evaluación. Toda la evaluación era acerca de eso:
cómo se fortalecía la alianza para la incidencia.

Aciertos

El primer acierto fue tomar el riesgo político de la iniciativa. Porque era un riesgo grande
empezar a convocar y terminar informando a esos actores de primer nivel que no habías
podido lograr juntarlos. Animarse a jugar en esa cancha. Juntar a los cuatro partidos,
central sindical, OSC, era muy ambicioso. Queríamos que la representación política fuera
de primer nivel. Queríamos que estuvieran los que definen. Y eso se logró. En todos los
casos. Eran operadores de primer nivel. Era una experiencia que nunca se había hecho.
Tenía un antecedente lejano, en los acuerdos de la CONAPRO.

Un segundo acierto fue haber introducido la discusión de las diferencias. Lo que hicimos
nosotros fue intentar romper la lógica del consenso. Había que lograr un acuerdo sobre las
diferencias, partiendo de ellas. No lograr un consenso lavado. No queríamos tapar las

13
diferencias. Reconocer las diferencias, debatirlas, construir sobre ellas. Queríamos generar
un proceso maduro de discusión. Yo soy distinto de vos, pero hago un acuerdo. Ese
acuerdo es más fuerte. Eso dio la posibilidad de discutir con bastante transparencia los
acuerdos. Ahí quedaron de manifiesto las debilidades técnicas de los partidos. Para
nosotros fue sorprendente. Mucha pobreza discursiva en los actores que estaban sentados
ahí.

El tercer acierto fue la mezcla de roles. El acuerdo con la Udelar fue estratégico. La Udelar
era un socio clave porque daba credibilidad. Le daba un tono, un encuadre, un
simbolismo. Las reuniones en la Sala Maggiolo, en la sala del Consejo de FCS, le daba
solemnidad a todo el proceso. Esas cosas las cuidamos mucho. Hubo una sintonía con la
Udelar. Es una actividad que nos prestigió mucho. Crecimos mucho en la capacidad de
voz. Armamos un escenario de participación fuerte, pero no tuvimos tampoco un rol
demasiado protagónico. También cuidamos eso. Queríamos moderar, liderar, llegar al
objetivo.

También operamos mucho pensando en que toda la actividad tuviera un fuerte impacto
público. Esto forma parte, además, de las líneas estratégicas de El Abrojo. Una de esas
líneas es la construcción de la imagen y el prestigio institucional. Y otra línea es la
incidencia en políticas. Para nosotros la capacidad de incidir en las políticas nace en que
vos tengas capacidad de generar ideas y tengas prestigio. Ambas cosas, las ideas y el
prestigio, además, nacen del trabajo concreto, de la práctica. El Abrojo puedo tener ideas y
hablar con cierta autoridad sobre la pobreza porque lleva años trabajando con los pobres,
nadie niega que lo hacemos, y que lo hacemos bien. Sabemos que nos escuchan por eso.
Por eso a veces no hablamos. Porque nuestra palabra pueda pesar. El prestigio también lo
construís con los medios, tenemos una política, trabajamos con periodistas. En los 15 años
de El Abrojo hicimos una gran reunión, premiamos periodistas. Esto facilita que El Abrojo
tenga presencia en los medios. Fijate en la página web, en el botón “los medios”. Nuestra
presencia es muy alta. Esto lo trabajamos mucho. Operamos con los medios. Arreglamos
entrevistas con las radios, la tele, etc.

En el ciclo “Mañanas Complejas” tuvimos una presencia alta en los medios. Pero ya la
veníamos teniendo desde un poco antes, por efecto de la propia crisis. Tuvimos un
discurso público fuerte. En una presentación que hicimos dentro de El Abrojo a comienzos
de 2002 hicimos un análisis de la coyuntura institucional. En esa presentación dijimos que
el problema social, el hambre, iba a ser parte de la agenda. Y empezamos a trabajar.
Después vino el tema de los chiquilines que comían pasto! Ese escenario social para
nosotros era un escenario de incidencia. Era una oportunidad. Teníamos buena relación
con el gobierno de Batlle, a través de Leonardo Costa. Discutimos mucho con ellos y
seguimos teniendo contacto. Para nosotros, hacerle oposición a ese gobierno no era fácil,
era complejo. El estilo no tenía que ser confrontativo. Que la Mesa se centrara en los
problemas de coordinación era ya una propuesta en si misma. Teníamos diferencias
fuertes con el diseño de las políticas sociales de Batlle. Pero lo manejamos con cuidado.
Hubo una lectura de la necesidad de la incidencia política. Viene las definiciones iniciales
de El Abrojo, de 1992.

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Errores

Cometimos errores. Un error medio clave que fue no haber agudizado las contradicciones
que había en la Mesa. El principal error fue que las diferencias no estuvieron después en la
campaña electoral. Todo lo que se discutió, las diferencias que había en los enfoques, no
estuvo en la campaña electoral. Nosotros hicimos esto para incidir en la campaña electoral,
obviamente. Queríamos incidir en los programas de todos. Queríamos que fuera un tema
importante en la campaña electoral. Y no fue así. No lo logramos. El MIDES después se
crea de un modo extraño. En las reuniones todavía hoy me dicen: ¡vos que promoviste el
MIDES! Ahí hubo un déficit. Un programa de incidencia enfocado a eso, al cambio
institucional, le dimos gran espacio en la discusión, y no logramos que hubiera un debate
político público y programático durante la campaña electoral y después.

¿Por qué? En primer lugar, vamos a no olvidar que somos una organización más, un actor
más, en esta mesa somos apenas un puntito. Tampoco teníamos tanta capacidad. Pero
probablemente se cometió un error que fue no haber hecho una segunda vuelta de
discusión durante la campaña electoral para introducir este tema con fuerza. Confiamos
demasiado en las señales dados por los partidos en ese momento. Habían registrado el
tema. El PN lo había agenda, en el FA lo habíamos incorporado con fuerza y habíamos
agudizado las contradicciones, el PI lo tenía hace tiempo… Si bien tuvo impacto, no llego a
madurar tanto como para caminar sola. Habría que haber insistido.

Es posible que la agenda de la discusión fuera demasiado amplia y que eso haya
conspirado contra el impacto efectivo. Pero era la única manera de que estuvieran todos.
Para el FA era clave discutir el Plan de Emergencia

Otro obstáculo externo fue que no hay mucha acumulación programática en los partidos
sobre el tema social. En temas económicos son más precisos. No siempre podés discutir
porque no tenés con quien. Existe un divorcio entre los intelectuales y los partidos. A los
partidos les cuesta la discusión de detalles. Es cierto que son partidos y no son centros de
investigación.

Un éxito de “Mañanas Complejas” fue que finalmente hubo un documento. Era muy
importante que hubiera un documento. Al menos por dos razones. Por un lado, porque la
noticia es llegar a un acuerdo. Una mesa de negociación que se rompe antes de llegar a un
acuerdo no es noticia. Es una mesa más que se rompe y nada más. La noticia era el
producto. Por otro lado, era importante que todo quedara registrado, que pudiera ser una
referencia. Y lo es. Hoy el libro es una referencia en el debate sobre políticas sociales.

Otro éxito fue que la discusión fue pública.

Un problema fue el financiamiento. Nadie financia estas cosas. El libro fue carísimo.

Del lado de la oferta en una de esas faltó. En algún momento pensamos en encargar
algunos documentos previos, demostrando de alguna manera los problemas de

15
coordinación de las políticas. Pensamos en contratar estudios para cada capítulo. Pero nos
pareció que iba a ser más complejo todavía el ejercicio de diálogo en la Mesa. Resolvimos
no hacerlo. En el diseño inicial lo pensamos así. Pero después cambiamos de opinión.
Podía ser una traba más. Porque no fue fácil sentar a la gente a la Mesa. Aunque muchos
se dieron cuenta después de la envergadura del asunto. Pero yo creo que sí, faltaron
insumos. En particular para el tema institucional. Probablemente esa discusión fue la más
pobre. Fue la más difícil también. El FA se levantó y dijo que no lo discutía. El PC en la
misma. Fue el tema que generó más contradicciones. Nadie quería arriesgar. La gente del
FA no quería arriesgar porque no sabían cual era la línea y tenían temor de quedar mal
parados. Se jugaban a ser oficialistas. Mirás al jefe y no sabés cuál es la línea. Es cierto,
hubo debilidad del lado de la oferta.

FESUR

El documento de FESUR fue en contra de la creación de un ministerio. Se planteaba que

tenía que estar en la OPP. Es también el modelo de Chile, Mideplan es OPP… Era una idea
bastante extendida. No había mucha gente que estuviera a favor de un ministerio. Yo no
recuerdo ninguno. El clima de FESUR era contrario. Participaron también argentinos y
brasileros… El tono general de la discusión fue: el problema no es el diseño institucional
sino la estrategia. Se decía, aludiendo a “Mañanas Complejas”: “el problema se ha planteado
mal, no es un problema institucional, no hay un problema con los mecanismos de
coordinación como habíamos dicho nosotros, fue el título de la Mesa, sino de estrategia y
de voluntad política”.

Entre “Mañanas Complejas” y FESUR hubo un nexo, claro. Por algo se discutió tanto en
FESUR si el problema era institucional o no. Porque nosotros habíamos metido el tema en
la agenda pública y en la agenda de la izquierda. “Mañanas Complejas” dialoga con FESUR.
Había muchos actores comunes.

Hay que ser humildes. Nos planteamos hacer incidencia. Pero nunca tuvimos un nexo
directo ni con el FA ni con el entorno del Presidente. Nunca discutimos el plan de
emergencia con el MIDES. Presentamos una propuesta de plan de emergencia y todo.
Decíamos que no era ni prudente ni eficiente diseñar un mecanismo de transferencias
condicionadas. Decíamos que el registro único de beneficiarios era una locura. Que iba a
llevar mucho tiempo. El abanderado del ingreso ciudadano fue Mirza.

Marina operó con mucha inteligencia en el armado del MIDES. Ella comprometió a todos
los sectores en el Plan de Emergencia. Puso a gente de todos los sectores en lugares claves.
Bango del CC del PS y Leonor Soria, Mirza de AP, gente de Asamblea Uruguay del Nuevo
Espacio. A cada uno le dio una parte del Plan. Todos están en el barco.

16
Entrevista con Christian Mirza

Participó en el Mesa convocada por “El Abrojo” representando al Encuentro Progresista-

Frente Amplio.
Fue el coordinador de la Unidad de Pobreza y Marginalidad Pobreza dentro de la Comisión
Integrada de Programa del EP-FA a partir de 1998
Actual Director de Políticas Sociales del MIDES.
Ver: http://www.mides.gub.uy/internas/autoridades.htm

Hay que remontar esos antecedentes al año 98 incluso, cuando estábamos actuando en el
marco de la Unidad de Pobreza y Marginalidad, que dependía de la Comisión Integrada
de Programa, y que tenía que hacer propuestas para la campaña de 99. Allí tímidamente se
discutieron algunas ideas en relación a los soportes institucionales para poner en marcha
un Plan de Emergencia. En rigor nosotros en principio no manejamos la posibilidad de
crear un ministerio, a lo sumo pensamos en reorganizar la estructura ministerial, revisar
algunos cometidos, algunas competencias, teníamos la mirada puesta en revisar el papel
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, sobretodo teniendo en cuenta que la OPP
reunía en su interior varios programas de corte social. Pero en realidad nunca llegamos a
tener una opinión clara. No recuerdo que en los documentos de aquél entonces tuviéramos
plasmada una postura unificada sobre la creación o no de un ministerio de desarrollo
social.

Luego sobrevino el ciclo “Mañanas Complejas”, entre otras actividades. Hubo muchas en
aquellos años. Ahí sí podemos situar en varias oportunidades la discusión específica sobre
la creación o no de un ministerio de desarrollo social, un poco siguiendo la onda, el estilo y
las propuestas que en general estaban predominando en AL de creación de este tipo de
ámbitos, generadas en la Comisión de Desarrollo Social de CEPAL.

Durante el ciclo “Mañanas Complejas” nosotros sostuvimos en este aspecto que el EP no

había tomada uno decisión como colectivo. Más allá de las posiciones personales. Cuando
procesamos la discusión en la interna del EP-FA y particularmente en la interna de la CIP
predominó de forma abrumadora una opinión mayoritaria en contra de crear un
ministerio de desarrollo social. Se propuso la creación de una Unidad de Coordinación de
políticas sociales que dependería de la presidencia de la república, de un porte pequeño
desde el punto de vista del staff de técnicos. Esta unidad debería velar por la articulación y
coordinación de las políticas sociales en todo el país y, al mismo tiempo, la puesta en
marcha del Plan de Emergencia.

¿Por qué no un ministerio? Porque pensábamos que engrosaría la estructura del estado,
incrementar sus costos, y en definitiva, pensábamos que una unidad iba va a ser más ágil
que un ministerio. No estaba claro si debería estar o no en la órbita de OPP.

Entre octubre de 2004 y febrero de 2005 el presidente electo toma la decisión, laudando
una discusión que a nosotros nos había llevado dos años. Es el propio presidente el que

17
toma la decisión de crear un Ministerio de Desarrollo Social, con los dos cometidos básicos
que nosotros le habíamos asignado a la Unidad de Coordinación: articular las políticas
sociales sectoriales e implementar el Plan de Emergencia.

El candidato a la presidencia del EP no manejó nunca durante su campaña la idea de crear

un Ministerio de Desarrollo Social. En el documento Uruguay Social (setiembre 2004)
existen propuestas de nueva institucionalidad que tienen que ver con el área social pero no
hay a texto expreso la propuesta de un Ministerio. Este documento fue redactado por
varias personas: la Unidad de Compromiso Social (coordinada por una terna integrada
por Margarita Percovich, Javier Salsamendi y Christian Mirza) y asesores del presidente
(como Ariel Bergamino, Carmen Terra, etc. Nelson Villarreal estaba en el equipo de trabajo
pero no recuerdo si participó en el documento. Laurnaga es posible. No lo recuerdo). Allí
se habla de revisar el papel de la OPP, pero no se habla de un Ministerio de Desarrollo
Social.

Esta idea surge entre noviembre y diciembre de 2004. Por eso siempre bromeamos con la
Ministra Arismendi: “nosotros discutimos durante dos años, ministerio sí, ministerio no,
terminamos planteando algo diferente, soslayando la cuestión de si debería crearse o no
un nuevo ministerio, enfocando la discusión hacia qué políticas habría que llevar adelante
y no tanto hacia qué formato institucional debería tener, y en un segundo, dice ella, el
presidente resolvió la discusión.

No había alineamientos sectoriales claros. Había, en cambio, algunos compañeros que

claramente estaban a favor. Como Gustavo Leal. Pero no estaba directamente vinculado a
la elaboración programática interna. No recuerdo muchos más. Gustavo estaba
comandando el ciclo “Mañanas Complejas”. En algún momento estuvimos a punto de
retirarnos.

Nosotros habíamos discutido antes la nueva institucionalidad de las políticas sociales.

Pero nunca le dimos demasiada importancia. Siempre hicimos más hincapié en las
políticas, en las respuestas, más que en los soportes institucionales. No es que no nos
ocupáramos. Pero nos insumía más tiempo el estudio de las propuestas específicas de
políticas. Pero cuando El Abrojo coloca el tema nos vimos obligados a discutirlo más y a
tomar una posición. Desechamos la creación de un ministerio. Preferíamos una Unidad de
Coordinación. Hasta que llega el Presidente y decide otra cosa.

Todo sucedió muy rápido. Nos tomó por sorpresa, pero no hubo problema. Hay que
trabajar porque hay que iniciar el 1° de marzo el Plan de Emergencia. Yo supongo que
debe haber habido una valoración de este tipo: para poner en marcha el Plan de
Emergencia que iba a ser el buque insignia, necesitamos un punto de apoyo muy fuerte
desde el punto de vista institucional. Para eso lo mejor era crear un ministerio, habida
cuenta de las experiencias de los países vecinos. Esto no me parece un dato menor: en
Chile el Mideplan, en Argentina un Ministerio de Desarrollo Social, en Brasil el Ministerio
contra el Hambre, etc.

18
También, supongo, se buscó colocar ante la opinión pública la relevancia de la política
social a la altura de la política económica.
Es posible que haya habido también un componente de equilibrios políticos internos. Es
una hipótesis razonable. Pero lo desconozco. No sé cómo se manejó la negociación.

En el período de transición, a fines de 2004, tuvimos contacto con expertos de otros países
en el marco de un trabajo que hay que agradecerle a FESUR. Yo recuerdo perfectamente
que en esa época estuvimos con Clarissa Hardy quien, hoy es precisamente, ministra de
MIDEPLAN en Chile. Tuvimos talleres de trabajo con chilenos, paraguayos, argentinos.
Allí FESUR jugó un papel muy importante. Nos proveyó de todo un soporte
programático, logístico, etc. Fue un apoyo muy importante. Ellos financiaron la
convocatoria a todos estos expertos de otros ministerios de desarrollo social de la región.
Nelson Villarreal tenía un proyecto especialmente dirigido a comparar experiencias de
políticas sociales en la región. Hay un documento sobre eso. Esto funcionó durante un año
y medio. Todo el 2004. En esos talleres participó mucha gente, desde la Comisión de
Programa, dirigentes políticos, legisladores, asesores, académicos, gente del mundo las
ONGs.

En estos talleres de FESUR se discutió mucho acerca del diseño institucional de las
políticas sociales. Gustavo Leal participó en algunas instancias, y planteó otra vez el tema
del Ministerio. Yo polemicé con él sobre eso. Está todo documentado en FESUR.

El ámbito más relevante de elaboración de la agenda y de las propuestas de políticas

sociales para un gobierno progresista fue la propia comisión de programa del EP-FA. Esto
fue así durante 8 o 9 años. La Unidad de Pobreza y Marginalidad que yo coordiné durante
todo ese tiempo tenía un régimen de trabajo muy fuerte, con convocatorias a muchísimos
técnicos, militantes, organizaciones, ONGs, centros académicos. La CIP, en total, llegó a
tener más de 1.000 técnicos moviéndose en la elaboración programática. Fue una usina
potente.

Yo creo que el ciclo “Mañanas Complejas” tuvo incidencia porque obligó a profundizar y a
tomar posiciones sobre el tema institucional en la Unidad de Pobreza y Marginalidad. No
sé si tuvo incidencia directa en la decisión del Presidente. Eso sería un poco exagerado.
Creo que es un vínculo forzado, muy elíptico. Eso sí, a nosotros nos hizo discutir mucho y
nos obligó a tomar posición sobre el tema. Pero, en general, la agenda social la marcamos
nosotros. No la marcó ni FESUR, ni El Abrojo, ni nadie.

Entrevista con Nelson Villarreal

Participó como representante a la Asociación Nacional de ONGs en La Mesa de El Abrojo.

Dirigió el proyecto “Aportes comparados para el desarrollo de políticas sociales en Uruguay
ante un nuevo gobierno: en la búsqueda de un buque insignia” (FESUR 2004)
Actual asesor en políticas sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto

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La hipótesis de la influencia de El Abrojo relativizada

“El Abrojo” cumplió un rol importante en el proceso “Mañanas Complejas” pero “El
Abrojo” no hubiera sido nada sin otros actores: la UDELAR, ANONG, etc. Lo mismo se
puede decir del proceso que yo mismo lideré en FESUR durante el 2004. En ambos
procesos participaron muchos actores.

Pero no hay que olvidar que durante todos esos años, desde por lo menos el año 2001 en
adelante, muchas instituciones estudiando los problemas sociales y tratando de elaborar
propuestas. Hay polos de elaboración en la Udelar y en la UCUDAL. Es una elaboración
de un perfil académico. Hay otro polo de elaboración en el mundo de las ONGs, una
elaboración más vinculada a los aprendizajes de la práctica. Hay también actores políticos
que, dentro de la estructura de la izquierda o fuera de ella, están intentando promover la
elaboración de la propuesta de reformas de políticas sociales de la izquierda.

En ese contexto hay que ubicar la movida de “El Abrojo”. Fue un actor más. No fue el
único que intentó incidir. Había muchos. Y de alguna manera, los procesos de incidencia
se fueron cruzando. Unos fueron tomando y reelaborando los aportes de los otros.
Algunos actores, en particular, supieron tomar ideas y propuestas elaboradas por otros y
vehiculizarlas hacia los centros neurálgicos de toma de decisión política. En última
instancia, las decisiones adoptadas en materia de políticas sociales por el nuevo gobierno
fueron una síntesis de todos esos aportes. Se fueron sacando “hojitas” de cada propuesta.

“Mañanas Complejas” tenía todo el espectro de actores, políticos y sociales. Estaban todos
los más importantes. O casi todos. Porque una discusión fue que no estuvo representada
directamente la UCUDAL porque El Abrojo optó por solicitarle el papel de coordinación a
la UdelaR. Ahí hubo un conflicto de intereses institucionales.

Tu hipótesis es relativamente válida. Hay una cantera de ideas. Pero no hay una relación
de causa-efecto tan clara.

Acordate además, que el único partido que, en esa Mesa, lanzó la idea de un Ministerio de
Desarrollo Social fue el Partido Independiente. Gustavo Leal estaba convencido de la
opción del Ministerio. Tuvimos muchas discusiones en distintos ámbitos. Yo era partidario
de una OPP articuladora de las políticas sociales y él de un Ministerio. El entorno de
Tabaré Vázquez fue tomando de unos ámbitos algunas ideas y de otros lugares otras
propuestas.

El espacio “Mañanas Complejas” instala una discusión plural, diversa, sistematiza el debate.
Pero luego intervinieron otros actores, otras instituciones y, sobretodo, los operadores
políticos más cercanos a Vázquez.

¿En dónde se instaló esa discusión? Es posible que haya tenido cierto impacto en la
opinión pública. Pero su incidencia mayor fue, te repito, en ese conjunto de actores que
venían tratando de elaborar la política social de un inminente gobierno progresista. En los

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partidos del EP-FA, en los grupos de elaboración cercanos a los partidos, en la Comisión
de Programa. Entre los que estaban pensando.

Tu hipótesis es demasiado lineal. Hay más actores. El proceso fue más disperso.

¿Qué discutía la izquierda política en tiempos de “Mañanas Complejas”?

Antes de “Mañanas Complejas” la izquierda partidaria, no discutía sobre si crear o no un

Ministerio de Desarrollo Social. Pero el tema de cómo articular las políticas sociales venía
siendo debatido en por expertos en políticas sociales, muchos de ellos de izquierda, y por
las ONGs. En las ONGs teníamos bien claro que la articulación la hacíamos nosotros. Las
ONGs constatábamos que no había articulación, que las políticas sociales estaban
dispersas en los ministerios e instituciones sectoriales, nacionales y locales. Hay que tomar
en cuenta que la izquierda no había logrado articular las políticas sociales en la IMM. Se
enojaban con nosotros, con las ONGs, cuando se lo señalábamos. Por eso en la Mesa de
“Mañanas Complejas” yo, que representaba a ANONG, tenía una buena sintonía con Javier
Lasida, del Partido Independiente, que venían con la propuesta del Ministerio.

La izquierda política, mientras tanto, pensaba mucho más en cómo responder a la

emergencia social. La gravedad de la crisis social la llevaba a poner el acento en eso. La
izquierda le presentó a Jorge Batlle un primer esbozo de Plan de Emergencia. La izquierda
no pensaba tanto en la estructura institucional. Pensaba más en qué tipo de política de
emergencia hacer. “Mañanas Complejas” mostró hasta dónde, desde este punto de vista, la
acumulación de la izquierda era insuficiente.

La creación del MIDES y el papel de FESUR

El MIDES fue cuajando como idea entre setiembre y diciembre de 2004. Vázquez se apoyó
mucho en gente que había trabajado en la IMM los temas sociales como Ana Olivera,
Fernández Galeano y Selva Braselli.

De todos modos, antes, durante el primer semestre del 2004, se había generado otra
discusión fuerte promovida esta vez desde FESUR. El tema era cómo ligar la lucha contra
la emergencia social en el corto plazo con el horizonte de la reestructuración del sistema de
políticas sociales en el mediano plazo. De alguna manera, mis artículos en Brecha de esa
época son un reflejo de ese debate. Vázquez estaba totalmente de acuerdo en ver el
problema social de este modo. No atender sólo la emergencia. Mirar el mediano plazo. Y
atender a la articulación de las políticas en el mediano y largo plazo. Vázquez recibió el
texto de “Mañanas Complejas”. Y también lo que se publicaba en Brecha.

El MIDES salió “de la galera”. Y se crea fundamentalmente por dos razones. En primer
lugar, porque es el mecanismo más práctico para implementar el Plan de Emergencia. A
Tabaré no se le escapa que el Plan de Emergencia podía ser una gran fábrica de apoyo

21
político. Y segundo, para atender esta demanda de articulación. Es cierto que también
permitió resolver el problema de cómo incluir al PCU en el gabinete. Pero esto no fue lo
fundamental. El dato de la fragmentación de las políticas sociales él lo tenía. En el marco
del proyecto de FESUR se discutió mucho sobre esto, es decir, sobre el problema de cómo
hacer la reingeniería de las políticas sociales a mediano plazo. Era un debate en toda la
región: cómo no quedar atrapados en la inmediatez, en los planes focalizados en los
pobres, en el mero asistencialismo. Vázquez siguió esa discusión. Indirectamente, pero la
siguió. Él estaba al tanto de las discusiones. Y quería atacar este problema. Es un médico.
Cuando se convence de un problema, actúa. Le ofrecían distintas alternativas. Algunos
queríamos privilegiar el papel de la OPP. Otros le ofrecían un ministerio.

En FESUR discutimos varias cosas. ¿Cómo atacar la emergencia? ¿Cómo resolver la

emergencia sin quedar atrapados en las respuestas inmediatas? ¿Cómo resolver el
conflicto entre políticas focalizadas y universales? ¿Cómo hacer la reingeniería de las
políticas sociales? ¿Cómo reformar las agencias del Estado vinculadas a las políticas
sociales? Estos eran los temas centrales de los debates. Había gente de todos lados.
Sociedad civil. Academia. Sectores políticos. Fue una mezcla también de discusión teórica
y práctica.

Que Tabaré siguiera el proyecto y los debates de FESUR no es casualidad. Él avaló este
proyecto. Tenía interés en él. Consideraba que había que profundizar en la elaboración de
los temas programáticos en distintas áreas. Una de las que más le preocupaba era,
precisamente, el área social.

La acumulación programática de la izquierda culminó en una serie de seminarios, en los

que Vázquez leyó documentos que sintetizaban su propuesta. Estos documentos son una
síntesis entre la elaboración realizada al interior de la estructura política durante muchos
años y la acumulación que se hizo paralelamente en ámbitos como FESUR.

El “Uruguay Social” fue escrito por un asesor de Vázquez, sobre la base de distintos
insumos. Uno de estos insumos fue lo que hicimos en FESUR. Paralelamente a la
presentación pública del “Uruguay Social” se organizó un seminario en el que
participaron jerarcas de políticas sociales de gobiernos progresistas de la región. En ese
seminario se expusieron las enseñanzas de las políticas sociales de estos países. Yo abrí el
seminario con una presentación en la que insistí en los temas que habíamos debatido en
FESUR, es decir, en todo el debate sobre el mediano plazo. El “¿después qué?” está
instalado hace rato.

¿Por qué terminó optando por la alternativa del Ministerio? Nunca se dijo claramente. La
alternativa de situar la coordinación en la OPP no le gustaba porque siempre pensó que la
OPP era un “nido” de consultorías internacionales de costos desproporcionados. Siempre
le tuvo alergia. Por eso Vázquez debilitó la OPP. Lo hizo de entrada. Él sacó muchos
programas de ahí.

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También es cierto que Tabaré manejó en algún momento de la campaña la idea de tres
superministerios, un ministerio económico, otro social y otro productivo. Esta idea había
sido formulada por el PIT-CNT en el discurso del 1° de mayo de 2004. Para Tabaré era
muy importante dar una señal institucional de la importancia que el nuevo gobierno le iba
a dar a los temas sociales.

Crear el Ministerio consolidó el objetivo de responder a la emergencia social. De dónde

salió no es tan claro. Pero sus consecuencias sí lo son.

En síntesis

La idea de mejorar la articulación de las políticas sociales no nace dentro de la comisión de

programa.

Nace en el entorno de la izquierda. En centros de investigación, en fundaciones (FESUR),

en ONGs (ANONG, El Abrojo), en la academia (Ucudal, UdelaR), y en comisiones de
grupos políticos. A fines de los 90’ era un lugar común que había que articular mejor las
políticas sociales.

Una de las canteras fundamentales que tuvieron los que hoy están operando en políticas
sociales es “Mañanas Complejas”. Sería ingenuo negarlo. ¿Fue la causa? No creo. No hay
una relación clara de causa-efecto. Fue un insumo importante. “Mañanas Complejas” instaló
una discusión de nivel que le dio a todos los actores muchos elementos.

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