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Anlisis de poltica pblica en educacin:

lnea de investigacin
Pedro Flores-Crespo
1a edicin, 2008
D.R. Universidad Iberoamericana, A.C.
Prol. Paseo de la Reforma 880
Col. Lomas de Santa Fe
01219 Mxico, D.F.
ISBN 978-607-417-014-6
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
Prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra sin la
autorizacin expresa de la Universidad Iberoamericana.
NDICE
Introduccin 5
I. Qu justica el anlisis de poltica pblica en educacin? 7
II. Objetivos generales 18
III. Proyectos de estudio especcos 18
ANEXO 1. Anlisis de la literatura sobre poltica educativa 21
ANEXO 2. Anlisis de enfoques y teoras sobre el anlisis
de poltica pblica 32
El Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad
de Mxico (INIDE) naci en 2002 con el propsito de analizar la situacin educativa del pas y proponer so-
luciones a sus problemas, los cuales afectan, principalmente, en lo social, cultural y econmico a las personas
ms desfavorecidas. Para ello, el INIDE busca enfocarse en cinco reas de estudio: (1) polticas pblicas y de-
sarrollo educativo; (2) educacin bsica y sociedad; (3)educacin y desarrollo integral del pas; (4)educacin,
trabajo y pobreza, y (5)educacin y organizaciones civiles.
5
INTRODUCCIN
Los resultados de las polticas educativas en Mxi-
co estn lejos de reejar las esperanzas de bienes-
tar, cambio y transformacin que sobre la edu-
cacin y el conocimiento se ciernen. La brecha
entre lo que el sistema educativo, en general, y la
escuela, en particular, pueden ofrecer, y lo que las
nias, nios, jvenes y adultos pueden llegar a ser
y hacer gracias a sus aprendizajes, tal parece que se
sigue ensanchando. El grado de importancia que
el gobierno y la sociedad han asignado a travs
de la historia a la educacin, pierde sentido en la
medida que se conocen las graves y paradjicas
consecuencias de la poltica educativa en nuestro
pas. Programa sectoriales vistosos pero poco e-
caces; avances en materia de cobertura educativa
y revelacin de escandalosas desigualdades; gasto
pblico considerable y penosos resultados en tr-
minos de comprensin lectora y matemtica;
aumento de la escolaridad e incapacidad para
ampliar las posibilidades de vida de los alum-
nos; creacin de nuevas modalidades educativas
y bloqueo de aspiraciones sociales; introduccin
de nuevas tecnologas educativas y ampliacin de
la brecha entre ricos y pobres; rma de aman-
tes alianzas polticas e impericia para revertir la
situacin educativa de los grupos marginados;
adopcin de modelos educativos y universitarios
de frontera, y subestimacin del desarrollo edu-
cativo de los pueblos indgenas. Qu pasa con la
educacin pblica en Mxico, tan inecaz pese a
los logros y avances? Ser que la educacin como
factor de cambio ha perdido su brillo dado por
las teoras loscas, polticas y sociales, as como
econmicas de los ltimos aos? Es tiempo de
dejar de atribuir a la educacin y al sistema edu-
cativo su capacidad de cambio y transformacin?
La educacin tiene una capacidad intrnseca y
real de cambio y transformacin, siempre y cuan-
do se asiente en formas y reglas institucionales, le-
gales, racionales, culturales, polticas, nancieras
y democrticas que contribuyan a potenciar su
efectividad. Mientras estas formas o reglas no
se conozcan, analicen, discutan y anen a la luz
de sus repercusiones sobre los actores polticos,
habr pocas posibilidades de aminorar o erradicar
las contradicciones que arriba se exponen y que,
en ltima instancia, afectan ms profundamente
a los individuos y grupos marginados del pas. El
estudio de las polticas pblicas comprende pre-
cisamente el anlisis de estas formas y reglas, as
como sus combinaciones variadas, lo que podra
llevarnos a comprender mejor lo que ocurre con
los cursos de accin que implcita y explcitamente
surgen primordialmente desde el gobierno, pero que
son constantemente recreados por los diversos actores so-
ciales y polticos con el propsito de cumplir con las
nalidades que el Estado se va jando.
Los propsitos de esta lnea de investigacin
son, por un lado, estudiar y desarrollar esquemas
de anlisis de poltica pblica que permitan un
mejor entendimiento del modo en que los gobier-
nos y la sociedad proceden para tratar de resol-
ver los problemas educativos del pas y, por otro,
identicar y analizar las diversas formas y reglas
institucionales, legales, racionales, polticas, nan-
cieras y democrticas, as como sus combinaciones
variadas que dotan de efectividad a las polticas y
los programas en todos los tipos, niveles y mo-
dalidades del Sistema Educativo Nacional. Bajo el
enfoque de poltica pblica, esto es perfectamente
posible porque, como arma Luis F. Aguilar, re-
presenta:
[...] una disciplina o profesin que posee los
mtodos analticos apropiados para mejo-
6
rar la calidad cognoscitiva de las decisiones
de gobierno y asegurar as su causalidad, la
ecacia social y la eciencia econmica, se
centra en el proceso decisorio del gobierno
y puede cuestionar numerosas decisiones
por considerar que no estn estructuradas
cognoscitivamente (informacin imperfec-
ta, anlisis econmico deciente, supuestos
causales inciertos).
1

En la Primera Parte de este documento se des-
cribe la problemtica a la que responde esta lnea
de investigacin, y para ello se identican tres
vertientes: (1) el reto de la poltica pblica ante
nuevos contextos; (2) la necesidad de la reno-
vacin terica y analtica, y (3) la bsqueda de
la efectividad de las polticas. Esta Parte es la ms
extensa, y se destacan puntos como: la necesi-
dad de fundamentacin terica de los anlisis de
poltica educativa en nuestro pas, y de rebasar el
modelo estatocentrico que sugiere que la polti-
ca (policy) es el mero resultado de la decisin de
un solo actor: el gobierno. Tambin sobresale la
denicin de poltica que gua este trabajo y las
razones para enfatizar lo pblico de las polti-
cas. En el apartado tres se ofrecen algunas explica-
ciones de la dbil efectividad de las polticas, lo
que contribuye a planear el trabajo emprico de
la lnea.
La Segunda Parte describe los tres objetivos
generales que persigue esta lnea de investigacin,
mientras que la Tercera Parte abre una amplia
gama de posibilidades de anlisis al proponer
cinco reas de estudio especcas sobre las que se
podra encauzar el trabajo de esta lnea de inves-
tigacin: (1) teora poltica y modelos de poltica
pblica; (2) estudios sobre implementacin; (3)
anlisis comparativo de polticas; (4) uso del co-
nocimiento en los procesos de poltica educativa,
y (5) evaluacin integral de polticas y programas.
El documento incluye al nal un anexo sobre el
anlisis pormenorizado de los trabajos que com-
pusieron la revisin de literatura, y otro anexo
expone los marcos tericos y enfoques de anlisis
de poltica pblica.
Deseo agradecer su apoyo al Consejo Nacio-
nal de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) para la rea-
lizacin de este proyecto, y a los colegas del Ins-
tituto de Investigaciones para el Desarrollo de la
Educacin (INIDE) del Departamento de Edu-
cacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad
de Mxico, que con sus crticas y comentarios en-
riquecieron versiones previas de este documento.
Me reero a Enrique Pieck, Marisol Silva, Javier
Loredo, Francisco Alvarado, Mercedes de Agero,
Carlos Muoz Izquierdo, Mercedes Ruiz y Sylvia
Schmelkes.
Otra fuente de tiles observaciones surgi del
simposio organizado junto con Aurora Loyo den-
tro del IX Congreso del Consejo Mexicano de
Investigacin Educativa (COMIE), en el cual par-
ticiparon Leonel Ziga, Teresa Bracho, Fran-
cisco Miranda y Silvia Ortega. Agradezco tam-
bin a Claudia Santizo, Maranela Nez, Ren
Gonzlez Cant, Silvia Ortega, Mara de Ibarro-
la, Juan Carlos Barrn, Sylvia Schmelkes, Aurora
Loyo y Marisol Silva por su participacin en el
seminario organizado para hacer los ajustes na-
les al documento y comenzar la denicin de una
agenda futura de investigacin. Gracias a Dulce
C. Mendoza por su ayuda en la recopilacin de in-
formacin, sus esclarecedores comentarios y, sobre
todo, su rme compromiso con el desarrollo del
anlisis de poltica pblica en educacin (APPE).
A Marisol Rueda por su lectura y correccin de
estilo. Lgicamente, toda esta invaluable ayuda no
me exime de los errores que an pudiesen existir.
1
Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva
Gestin Pblica a la gobernanza. Conferencia en el XII Con-
greso Internacional del Centro Latinoamericano de Adminis-
tracin para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado
y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica
Dominicana, 30 octubre-2 de noviembre de 2007, p. 12.
7
I. QU JUSTIFICA EL ANLISIS DE POLTICA
PBLICA EN EDUCACIN?
La problemtica que justica la relevancia del an-
lisis de poltica pblica en educacin puede verse
desde tres vertientes generales, la primera de na-
turaleza macrocontextual.
1. El reto de la poltica pblica ante nuevas
problemticas
APPE se justica debido a los complejos y no poco
interesantes cambios en el entorno poltico, social
y econmico del pas. En otro espacio se ha sos-
tenido que el tablero poltico de Mxico y, con-
secuentemente, la forma en que se formulan las
polticas educativas ha cambiado considerable-
mente desde hace 20 aos.
2
Sera errneo soslayar
la apertura a nuevas y diversas fuerzas polticas de
nales de la dcada de 1970 que, entre otras co-
sas, abrieron caminos para una oposicin real
(en palabras de Gilberto Rincn Gallardo).
3
La
disidencia sindical, al igual que los movimien-
tos ciudadanos, hicieron su aparicin en las dca-
das de 1970 y 1980, respectivamente.
Con la crisis econmica y poltica de la dcada de
1980, fue evidente que se debilit la capacidad
del Estado para enfrentar las demandas sociales y
su forma de operacin,
4
muchas de ellas basadas
en el clientelismo y corporativismo. La dcada
prdida de 1980 exhibi al gobierno como fac-
tor de desgobierno, como dira Luis F Aguilar.
Esto signica que este agente no slo puede im-
pulsar benecios sociales sino tambin ocasionar
daos y costos sociales severos. Ante tales hechos,
era lgico que las tesis sobre la capacidad/ecien-
cia directiva de los gobiernos
5
empezaran a ser
cuestionadas y revisadas, y se propusieran desde
conceptos (p.e. gobernanza) hasta teoras y prc-
ticas (nueva gestin pblica) para tratar de me-
jorar el ejercicio de las funciones del gobierno
hasta el grado de hacerlas mucho ms manejables
y ecientes. Sobre estos puntos se hablar ms ex-
tensamente en la Segunda Parte, ya que lo que se
quiere subrayar ahora es que las nuevas realidades
van construyendo nuevos marcos para ir pensan-
do los problemas sociales y educativos, as como
sus formas de solucin.
Dentro de estos grandes cambios contextuales
en Mxico, podra sealarse la transformacin
de los tradicionales esquemas de la democracia
representativa y, especcamente, la rme inten-
cin de cambiar mediante el voto, el anquilosado
sistema PRI-gobierno. Vemos que, mientras que
en 1994 el 89% de los municipios del pas era
gobernado por el PRI, para 2007 este porcentaje
se redujo a casi 34%.
6
Aunado a ello, la escena
poltica nos ha revelado la existencia de fuertes
contrapesos legislativos
7
y judiciales al poder
Ejecutivo, el avance del derecho a la libre expre-
sin, as como la posibilidad de tener aunque
an de manera muy desigual libre acceso a la
informacin gubernamental.
8
Todos estos cam-
bios han modicado los ambientes de la poltica
pblica en diferentes direcciones, y coincidimos
que [l]a propagacin de las libertades polticas y
econmicas de la sociedad, plantean al Estado y a
la sociedad misma problemas cruciales de orga-
nizacin poltica, de orden gubernamental y de
gestin pblica.
9

Sin embargo, la ampliacin de las condiciones
democrticas y libertades polticas no est exen-
ta de contradicciones, movimientos accidentados
y regresiones. Para algunos analistas,
10
aunque se
2
Flores-Crespo, P. Participacin social y ciudadana. Cua-
derno de Trabajo para los Foros Regionales organizados por
el Observatorio Ciudadano de la Educacin, Mxico (OCE),
2006.
3
Citado en Woldenberg, J. (conductor) Mxico: La histo-
ria de su democracia. Documental 3 vols., Mxico: Televisa,
2004.
4
Muoz, A. El sindicalismo mexicano frente a la Reforma del
Estado. El impacto de la descentralizacin educativa y el cambio
poltico en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Edu-
cacin 1992-1998, Mxico: UIA, 2004. Vase Schettino, M.
Cien aos de confusin. Mxico en el Siglo XXI, Mxico: Taurus,
2007.
5
Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva
Gestin Pblica a la gobernanza..., op. cit., p. 4.
6
Aguayo, S. El Almanaque Mexicano, Mxico: Aguilar, 2007.
7
Para mayor informacin, vase Peschard, J. De la mutua in-
comprensin entre el Ejecutivo y el Legislativo en los tiempos
de la alternancia en Snchez, A. (comp.) Qu pas nos deja Fox?
Los claroscuros del gobierno del cambio. Mxico: Norma, 2006.
8
En mayo de 2004 se expidi el decreto que presenta la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, cuyo objetivo era, entre otros, Favorecer la
rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera que pue-
dan valorar el desempeo de los sujetos obligados. Estos
sujetos eran desde el poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
hasta cualquier otro rgano federal.
9
Lerdo de Tejada, S. y Luis A. Gomina. El Lobbying en Mxi-
co, Mxico: Porra, 2004.
10
Schettino, M. Propuestas para elegir un futuro. Mxico en el
siglo XXI, Mxico: Ocano, 1999.
8
desea construir un rgimen democrtico, a veces la
sociedad y algunos grupos polticos y actores so-
ciales vuelven a inclinarse por prcticas total-
mente contrarias a ese deseo. La perseverancia
del paternalismo, la bsqueda y otorgamiento de
prebendas como mecanismo de cohesin de los
grupos, la inclinacin por mantener privilegios o
dejar intactos poderosos intereses econmicos,
11

as como el deseo de tener un hombre fuerte
que establezca las reglas para todos, hacen dudar
de la verdadera voluntad democrtica de la socie-
dad mexicana.
12
Es sintomtico que en Mxico,
42% de las personas entrevistadas para el Lati-
nobarmetro declar nunca haber participado en
una organizacin poltica o social mientras que el
promedio regional en Latinoamrica es 11 pun-
tos menor (31%). Adems, de 2006 a 2007 baj
en seis puntos el nmero de mexicanos que le dio
su apoyo a la democracia: de 54% a 48%.
13
Estas transformaciones, parte de la construc-
cin de un rgimen poltico diferente, pueden ser
sustancialmente tiles como marco de anlisis
para el estudio de las polticas pblicas en edu-
cacin. Sin embargo, la labor del analista poltico
no se agota en la comprensin del rgimen polti-
co. Si en verdad se desea comprender con mayor
amplitud lo que sucede dentro del sistema edu-
cativo nacional, hay que poner atencin a otras
transformaciones de igual trascendencia, como la
demogrca, econmica y cultural.
Los cambios recientes en trminos demogr-
cos ilustran esta necesidad de ampliar la mirada.
Por ejemplo, en Mxico, mientras la poblacin
de menos de 15 aos disminuye cada vez ms, el
grupo de personas en edad laboral, es decir, de 15
a 64 aos, ha aumentado considerablemente.
14

Esto genera demandas al sistema educativo y a la
sociedad, en un sentido diferente al de principios
del siglo XX, en donde el objetivo primordial era
ampliar los servicios educativos en el nivel bsico.
Aunado a los cambios demogrcos, han surgido
fenmenos sociales, culturales y econmicos que
ponen en tensin los procesos de polticas educati-
vas. Pensemos en el fenmeno de la migracin, que
es creciente en nuestro pas, y que para el Con-
sejo Nacional de Poblacin es el signo del siglo
XXI. La migracin nos enfrenta a nuevos retos
en materia educativa que hace 30 aos no se ha-
bran pensado. Por ejemplo, ahora se sabe que
la migracin tiene entre sus efectos desincenti-
var la inversin en la educacin media y supe-
rior en comunidades con tradicin migratoria.
15

Qu polticas educativas se tendrn que disear
e implementar para estos contextos? La respuesta
no puede ser nica ni inequvoca, sobre todo si
seguimos la idea de que el paso por la escuela no
es la nica forma de desarrollar competencias y
habilidades.
16
Es decir, no se tendran slo que
abrir bachilleratos o universidades sino pensar
qu hacer como sociedad y gobierno para tratar de
revertir el desinters de las comunidades migran-
tes en la educacin. Nuevas modalidades de aten-
cin a esta elusiva demanda, as como un claro
nfasis en la pertinencia del conocimiento en la
sociedad actual, parecen hacerse cada vez ms
necesarios en el Mxico de hoy.
En resumen, la renovacin de los movimien-
tos opositores, el fuerte cuestionamiento a la ca-
pacidad gubernamental, el cambio de reglas entre
actores polticos, los avances en trminos de li-
bertades civiles y polticas, las pugnas en cuanto
a los medios para alcanzar el bien comn, las
transformaciones demogrcas, el surgimiento
de complejos fenmenos sociales, y una necesaria
renovacin sobre las nalidades de la educacin,
conforman un escenario que, inexorablemente,
tendr que empujar la reformulacin de los esque-
mas y marcos para el anlisis y diseo de polticas
educativas en Mxico.
Pasemos ahora a discutir la segunda vertiente
de la problemtica que sustenta esta lnea de in-
vestigacin.
2. La necesidad de la renovacin terica y
analtica
Si la realidad es cambiante, las formas de acer-
camiento a la misma tendrn que modicarse. En
11
Peschard (2006) ha observado que pese a la pluralidad en el
Congreso, el poder poltico se ha rendido ante los intereses de
grandes consorcios, como el de los medios de comunicacin,
por ejemplo.
12
Schettino, op. cit. p. 29.
13
Informe Latinobarmetro 2007, Chile: Corporacin lati-
nobarmetro, www.latinobarometro.org
14
Caldern, F. Primer Informe de Gobierno. Anexo Es-
tadstico: Mxico: Poder Ejecutivo Federal. 2007.
15
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Mxico 2006-
2007. Migracin y desarrollo humano. Mxico: PNUD, 2007.
16
SEP. Equidad, Calidad e Innovacin en el Desarrollo Edu-
cativo Nacional. Coleccin Editorial del Gobierno del Cam-
bio. Mxico: SEP-FCE, 2005, p. 11.
9
otras palabras, los esquemas analticos, teoras o
modelos tambin debern ajustarse para poder
explicar de una manera ms profunda y realista
lo que ocurre con las acciones pblicas.
17
sta
es la segunda vertiente que justica el desarrollo
de una lnea de investigacin como APPE, y que
se llamara la vertiente de renovacin terica y
analtica.
A. Los Estados de Conocimiento del COMIE: un
primer acercamiento
Un primer acercamiento a esta vertiente se deriva
de la revisin a los estados de conocimiento so-
bre poltica educativa, elaborados por el Consejo
Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE). A
principios de la dcada de los noventa del siglo
XX, el COMIE armaba que la poltica educativa,
como un proceso poltico, apareca como gran
incgnita al iniciar la dcada [de los ochenta].
Los investigadores que participaron en este ejer-
cicio tambin argumentaron que en casi todos los
estudios aparecen como tpicos de anlisis tanto
el Estado como el rgimen poltico, y agregan:
En todos los casos destaca la problematizacin
de la poltica en funcin de la accin del Estado
y, particularmente, la poltica educativa se plan-
tea como un rea especca de esta accin [...].
18

Es decir, se enfatiza en estas investigaciones el
carcter burocrtico-corporativista de la poltica
educativa del Estado mexicano. Pese a este n-
fasis, los investigadores tambin apuntan que el
modelo de anlisis de poltica basado en dos acto-
res burocrticos, como el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (SNTE) y la Secre-
tara de Educacin Pblica (SEP), empezaba a ser
disfuncional, por lo que la investigacin de la
siguiente dcada tendr que abordar los sujetos
de la sociedad civil (iglesias, partidos polticos,
movimientos sociales, al igual que Agencias In-
ternacionales).
19
A doce aos de distancia de esta observacin,
la SEP reconoci tambin la necesidad de ampliar la
mirada en el anlisis de poltica, al armar que
el cambio de paradigma de la poltica educativa
consiste en enfrentar los desafos desde la ptica
de la demanda y dejar de abordarlos solamente desde
la perspectiva de la oferta. Esto signica avan-
zar en la democratizacin del sistema, reconocer
la diversidad e incluir a quienes permanecen en el
margen. En resumidas cuentas, se trata de poner
en accin, por diversas vas, la premisa de que la
educacin es asuntos de todos, no slo porque debe
extender sus benecios sin exclusiones, sino por-
que requiere el concurso de todos aquellos que
puedan aportar algo a la educacin.
20
Pero, volviendo a los hallazgos del estado de
conocimiento sobre polticas educativas de 1993,
los investigadores hacen otras dos precisiones im-
portantes. La primera es que el tema ms socorri-
do de las investigaciones en poltica educativa es
el de descentralizacin. Este monopolio temti-
co obedece, segn los autores, al peso de este
proyecto durante el decenio 1982-1992, y a que
se ha mantenido como una poltica de Estado.
La segunda precisin es que el desarrollo terico
de algunos trabajos hace referencia a conceptos
globalizadores como Estado, rgimen, actores,
etc. y, ms adelante, sugieren reelaborar teri-
camente los mbitos y niveles analticos de la
poltica educativa y, de ser posible, hacerlo desde
una perspectiva multidisciplinaria, con referen-
tes empricos que sustenten las reformulaciones
tericas.
Diez aos ms tarde, en 2003, el COMIE hizo
otro corte para indagar qu se haba publicado
en la dcada posterior al primer estado de cono-
cimiento, y los resultados fueron sorprendentes.
21

17
Es importante aclarar que un esquema (framework) no es lo
mismo que una teora o un modelo. Elinor Ostrom, promo-
tora del anlisis y desarrollo institucional (AID) ayuda a denir
ms claramente cada uno de stos, y dice que un esquema
ofrece un conjunto de variables que pueden ser usadas para
el anlisis de polticas. Las teoras, en cambio, se enfocan en
algn esquema y generan conjeturas para diagnosticar un
fenmeno, explicar su proceso y predecir sus resultados. Las
teoras son usualmente compatibles con cualquier esquema.
Por ltimo, los modelos realizan suposiciones ms precisas
acerca de un limitado conjunto de parmetros y variables,
y aqu podramos encontrar a la lgica, las matemticas, la
teora de juegos, la experimentacin y la simulacin. Ostrom,
E. An assessment of the Institutional Analysis and Develop-
ment Framework en Sabatier, P. Teories of the policy pro-
cess, segunda edicin, EUA: Westview Press, 2007.
18
COMIE. Estados de conocimiento: polticas educativa y
cientcas. Cuaderno 19. Mxico: COMIE, 1993, p. 17.
19
Op. cit., p. 24.
20
SEP, op. cit., p. 21.
21
Este trabajo solamente incluy el nivel de educacin bsico
y el medio superior. No se realiz un estado de conocimiento
sobre polticas educativas en el nivel superior, que presenta
mayores avances tericos en el campo del anlisis de polticas;
vase por ejemplo, la magnca iniciativa llamada, Alliance
10
Se dijo que la investigacin de polticas educativas
orientadas a la educacin bsica contina siendo,
como en la dcada de los aos ochenta, un ob-
jeto de estudio poco frecuente en la investigacin
educativa (COMIE, 2003: 20). Sin embargo, esta
observacin admite un matiz. Margarita Zorrilla y
Lorenza Villa, autoras del estado del conocimiento
sobre poltica educativa, observan que el ensayo
de opinin tan comn en los aos de la dcada de
1980 dej de ser la nica expresin de los inves-
tigadores educativos y, entonces, se reportaron ms
trabajos analticos que, segn ellas, mostraban re-
ferentes tericos, metodolgicos y tcnicos.
En su trabajo, observan que el proceso de des-
centralizacin (conocido como federalizacin)
concentr un gran nmero de trabajos, algo que
resulta coincidente con lo observado por el COMIE
en 1993. Esta coincidencia implica algunas pre-
guntas: qu avances en materia de conocimiento
hubo sobre el proceso de descentralizacin en diez
aos?, qu estudios habra que emprender en el
futuro? Las metodologas para la elaboracin de
estos estudios variaron en el tiempo, as como
sus responsables, y no es posible contestar cabal-
mente a tales incgnitas.
La revisin de trabajos en el estado de cono-
cimiento de 2003 se organiza en nueve apartados.
En la primera parte se presenta una introduccin
que permite situar el estado de conocimiento, y
en seguida se presentan las investigaciones locali-
zadas que fueron agrupadas en ocho captulos: (1)
diagnsticos que orientan el diseo y la operacin
de las polticas; (2) anlisis de las polticas de
cobertura, calidad y equidad; (3) de las polticas
de federalizacin educativa; (4) de la poltica de
nanciamiento educativo; (5) sobre las polticas y
las reformas educativas; (6) el papel de los actores
en las polticas educativas y la participacin so-
cial; (7) planeacin y evaluacin del sistema edu-
cativo, y (8) polticas para el magisterio.
Como se observa, las categoras analticas es-
tn mezcladas. La primera responde al campo de
anlisis para la poltica pblica, mientras que la
segunda es lo ms cercano a APPE,
22
slo que en
este documento se resaltan ejes temticos. Ante esta
situacin, no se encuentra una reexin pormeno-
rizada sobre los diferentes modelos, esquemas y
teoras de anlisis de poltica pblica y su uso, as
como su pertinencia en la realidad de Mxico.
Seguimos sin conocer en qu medida ciertos ele-
mentos de los diferentes encuadres tericos-abs-
tractos ayudan a explicar mejor lo que ocurre con
las polticas educativas.
El balance del estado de conocimiento sobre
polticas educativas de 2003 resalta un punto de
inters: se sugiere realizar un trabajo de sistema-
tizacin de investigaciones de poltica educativa
que se reeran a los niveles meso y micro, pues
lo que aqu se presenta es slo a nivel macro. Este
ltimo, para la investigadora responsable del ba-
lance, signica el sistema en su conjunto cuya
representacin son las secretaras de educacin a
nivel nacional o en los estados, mientras que lo
meso lo dene como aquello que tiene que ver
con las instancias intermedias de la gestin del
sistema educativo como seran la supervisin o
los cuerpos tcnicos, entre otros. El nivel micro
hace referencia a las instituciones educativas, en
este caso a la escuela de enseanza bsica.
Esta clasicacin de niveles es til en la me-
dida que permite una mejor identicacin de los
niveles de decisin, pero no parece que la realidad
funcione as
23
o que, siguiendo a Claudia Santizo,
los instrumentos de anlisis para cada etapa se pue-
dan utilizar de manera generalizada para las otras.
Cada mbito tiene un signicado segn la teora
que se utilice.
24
Los tres niveles o mbitos propuestos por
Zorrilla parecen estar interconectados por reglas
implcitas y explcitas, y esto es lo que se propone
explorar una lnea de investigacin como la pre-
sente. Identicar, como bien resume Santizo, los
elementos de cada mbito, y reconocer las inuen-
cias que cada uno tiene sobre los otros para ofre-
cer mejores explicaciones de lo que ocurre con las
polticas educativas en Mxico. Los resultados de
las polticas y, por lo tanto, de su efectividad, se
asientan en un marco de decisin cuyos orgenes
mltiples apuntan hacia la participacin de dis-
for Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS)
http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/aiheps/research.html
22
Vase ms adelante la seccin 111: Deniciones de polti-
ca y enfoque para una distincin.
23
Las categoras de macro, meso y micro de Zorrilla (2003)
no deben confundirse con los niveles meta, meso y delivery
analysis, que propone Wayne Parsons (1995) como alternati-
va al tradicional modelo por etapas (denicin del problema,
formulacin de poltica, implementacin y evaluacin).
24
Santizo, C. Comentarios al proyecto: Anlisis de Poltica
Pblica en Educacin, 9 de mayo de 2008. Mimeograado.
11
tintos niveles de gobierno y variados ambientes
de ejecucin entrelazados.
En resumen, los estados de conocimiento so-
bre polticas educativas en Mxico ofrecen algu-
nos elementos que justican, desde la vertiente
terica y analtica, la lnea de investigacin deno-
minada como APPE. Entre estos elementos se en-
cuentran:
Es difcil establecer con claridad qu avances se
registraron en el campo de las polticas pbli-
cas en educacin, ya que las metodologas para
la elaboracin de los estados de conocimiento
variaron sustancialmente a lo largo del tiempo,
al igual que los autores.
Los estados del conocimiento parecen no iden-
ticar el objeto de estudio en una dimensin
amplia. Es epistemolgicamente vlido centrar
nuestra atencin slo en polticas con ejes te-
mticos especcos? Esto se complica an ms
cuando no se identica una denominacin clara
para el trmino de poltica educativa. Bajo sta,
dicen los investigadores, se podran incorporar
un sinnmero de estudios.
25
Pese a que ambos estados del conocimiento
(1993 y 2003) hablan de que tomaron en
cuenta estudios de poltica educativa, que in-
cluyen etapas como las de formulacin, instru-
mentacin e impacto, al nal las observaciones
no retoman este punto. No sabemos qu estu-
dios existen para cada etapa, y mucho menos
podemos evaluar si el modelo por etapas sigue
siendo til en Mxico. La hiptesis es que esta
forma de anlisis, cuyas crticas se empiezan a
escuchar a nales de los aos de la dcada de
1980, parece no ser del todo relevante y que,
por consiguiente, requiere ser reemplazada por
mejores esquemas tericos, tal como sugieren
algunos estudiosos del tema.
26
A este respecto,
Claudia Santizo adopta una visin ms mati-
zada, y opina que la separacin por etapas del
proceso de poltica slo se realiza como un
recurso analtico; no obstante, al momento
de explicar los resultados de poltica (policy
outcomes) s es necesario integrar los elemen-
tos que se separaron del marco analtico para
ofrecer un entendimiento cabal del objeto de
estudio.
27
B. Corroboraciones y ampliaciones: ms vacos de
la literatura
Una vez revisados los estados del conocimiento
del COMIE, y habiendo detectado sus limitaciones
para acercarnos a la problemtica en este campo
de estudio, fue necesario hacer una bsqueda ms
profunda y actualizada de artculos cientcos so-
bre poltica educativa. A travs de la Red de Re-
vistas Cientcas de Amrica Latina y el Caribe,
Espaa y Portugal (Redalyc), de 1999 a 2007 se
detectaron 25 textos referidos a Mxico. El anli-
sis pormenorizado de estos artculos se encuentra
en el Anexo 1, mientras que las observaciones ge-
nerales de este ejercicio se presentan enseguida.
La denicin de poltica es confusa. El tr-
mino se equipara con una reforma, ley o un
programa, y a partir de esta interpretacin se
emprende el anlisis de poltica, lo que en oca-
siones conlleva a construir una visin limitada
y fragmentada.
28
Algunos trabajos tienden a perder el foco de
anlisis que supuestamente es la poltica (poli-
cy), y empiezan a ahondar en la descripcin de
algunos elementos contextuales que poca rela-
cin tienen con el proceso de sta.
Predominan los trabajos analticos y descripti-
vos y, en cambio, sorprende el bajo nmero de
trabajos con investigacin emprica. Los anli-
sis de este tipo se pueden ubicar en la etapa
de evaluacin de la poltica o de un programa,
pero en ocasiones esta observacin no se hace
explcita en el texto, lo que podra resaltar la
dbil tradicin de utilizar las herramientas del
enfoque de polticas pblicas en el campo de la
educacin.
Slo un trabajo incluy un marco terico de
las ciencias polticas y sociales para analizar el
proceso de poltica; aunque habra que aclarar
que, (1) s existen referentes de teora para ex-
plicar los fenmenos educativos o sociales (e.g.
25
COMIE (1993), p. 7.
26
Sabatier, P. Teories of the policy process, segunda edicin,
EUA: Westview Press, 2007.
27
Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit.
28
Santizo insiste en que, al concentrarse slo en una etapa
del proceso de poltica y no integrar en los anlisis de poltica
los efectos de las otras etapas del proceso, se corre el riesgo de
dar esta imagen fragmentada. Lo mismo pasa, dice, con los
niveles macro, meso y micro que, en ocasiones, se presentan
por separado y sin aparente conexin.
12
la teora del capital humano para analizar rela-
cin educacin-empleo), y (2) se presentan
marcos conceptuales muy bien elaborados.
Se habla muy escasamente del grado de partici-
pacin de otros actores diferentes al gobierno
en el diseo e instrumentacin de las polti-
cas educativas. Esto revela un atraso terico
considerable si tomamos en cuenta que, desde
1993, el COMIE ya haba sugerido la necesidad
de poner atencin a otros actores para poder
explicar qu ocurre con la poltica educativa de
nuestro pas.
Este ejercicio deja ver que existe una gama ms
amplia de temas y ya no slo el monopolio
temtico representado por la poltica de des-
centralizacin, tal como observaba COMIE en
sus estados de conocimiento. Bajo esta lnea
argumentativa, habra ahora que preguntarse si
gracias a los recientes cambios normativos intro-
ducidos para algunos niveles educativos (e.g.
obligatoriedad de preescolar), y a la visibilidad
que el gobierno le desea dar a ciertas polticas
(e.g. educacin media y tecnologas de la infor-
macin), habr un mayor nmero de anlisis
de poltica en estos temas tan cruciales. sta
parece ser una buena pregunta que el prximo
estado de conocimiento del Consejo Mexi-
cano de Investigacin Educativa tendra que
formularse y responder.
Finalmente, se detectaron pocos estudios que
centren su atencin en las polticas educativas
de las diferentes entidades federativas y los mu-
nicipios.
C. La necesidad del fundamento terico y del en-
foque amplio e integral
En otro lugar se ha sealado que, en Mxico, el
anlisis de poltica pblica en educacin era es-
caso.
29
Son pocos los estudios sobre el tema que
utilizan como base de sus explicaciones modelos
tericos o analticos propios de la policy.
30
Por
otra parte, en ocasiones los investigadores tende-
mos ms a describir el contenido de los programas
gubernamentales que a entrar a la discusin por-
menorizada de los elementos que conforman el
proceso de las polticas. Si bien esto es, en algn
sentido esclarecedor para poder hablar de manera
ms precisa de anlisis de poltica educativa,
habra que desarrollar estudios que pongan mayor
nfasis y hagan explcitas cuestiones como: la -
losofa que sustenta la accin pblica; la forma en
que se denen los problemas ms graves del siste-
ma educativo; el grado de participacin de los
distintos actores polticos y sociales; sus formas y
medios de negociacin, y el grado y nivel en que
actan los grupos de presin a lo largo del proceso
de poltica, entre otras. Obviar estas cuestiones
acarreara problemas epistemolgicos y prcticos
que nalmente tienen nes negativos en la efec-
tividad de las polticas. Podramos, por ejemplo,
adjudicarle ecacia a ciertas polticas a partir de
una simple evaluacin de metas y, con ello, legiti-
mar polticas limitadas en la consecucin del be-
necio pblico y comn.
31
Recordemos que [l]a
historia muestra que lo ms prctico resulta ser,
en ltima instancia, la teora.
32
Siendo justos, la separacin entre la teora y la
descripcin de polticas no es un problema exclu-
sivo de Mxico; esta observacin es vlida tam-
bin en contextos como el estadounidense y eu-
ropeo. En su repaso sobre las teoras del proceso
de poltica, autores como Edella Schlager han
observado que este campo de estudio puede ase-
29
Flores-Crespo, P. Poltica educativa en Mxico [Resea
del libro, La SEP por dentro. Las polticas de la Secretara de
Educacin Pblica comentadas por cuatro de sus secretarios
(1992-2004), de Pablo Latap Sarre, 2004. Mxico: FCE] en
Revista Mexicana de Investigacin Educativa, 10(26), 2005,
pp. 957-964.
30
Entre stos se encuentran Latap, P. Anlisis de un sexenio
de educacin en Mxico, 1970-1976, Mxico: Nueva Ima-
gen, 1980. Vase el cuadro 1, p. 38, o De Vries y lvarez.
Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en
la educacin superior mexicana en Revista de la Educacin
Superior, XXXIV, 2(34), 2005, pp. 81-105. Otro trabajo que
est encaminado en este sentido es el de Valenti, G. y del Cas-
tillo, G. Inters pblico y educacin superior: Un enfoque
de poltica pblica en Mungaray, A. y Valent, G. (coords.)
Polticas pblicas y educacin superior, Mxico: ANUIES, 1997;
Acosta, A. Estado, polticas y universidades en un periodo de
transicin. Primera reimpresin, Mxico: AUG-FCE, 2003; los
trabajos de Rollin Kent y los acadmicos adscritos al proyecto
denominado Alliance for Internacional Higher Education
Policy Studies (AIHEPS http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/
aiheps/sp_index.html), y ms recientemente, Santizo, C. y
Cabrero, E. Transparency in education. Quality Schools Pro-
gramme in Mexico. Pars: IIEP, 2004, especcamente vase el
Capitulo 3 sobre redes de poltica (policy networks).
31
Silva, M. Comentarios al documento base de la lnea de
investigacin: Anlisis de Poltica Pblica en Educacin, 12
de mayo de 2008. Mimeograado.
32
Latap, P. El anco dbil de un gobierno pragmtico en
Proceso, no. 1266, 04.02.01 [Consultado el 11.02.01 www.
proceso.com.mx].
13
mejarse a un terreno de islas montaosas, cuya
estructura terica est interrelacionada y, ocasio-
nalmente, unida por bajas colinas de mtodos,
conceptos y trabajo emprico. Todas estas islas estn
rodeadas de ocanos de trabajo descriptivo, el cual
no necesariamente se adhiere a alguna de esas
montaas.
33
Jean-Claude Tening apunta que
en Europa la mayora de los estudios carece de ri-
gor analtico y los trabajos son en esencia, descrip-
tivos y tericamente inestables; semejan ms estu-
dios prcticos o informes de consultora; por lo
tanto, no producen mucho conocimiento nuevo
ni informacin rigurosa o teoras slidas.
34
Otro de los factores que justican terica-
mente la existencia de una lnea de investigacin
como APPE es que, al haber tenido en Mxico un
rgimen presidencialista, comnmente se piensa
que la poltica es el mero resultado de la voluntad
de la autoridad gubernamental. No hay polticas,
slo decisiones, expres un alto funcionario del
sexenio 1989-1994 en una reunin del Consejo
Consultivo de Educacin Bsica de la adminis-
tracin actual (2006-2012). Si esto fuera cierto, y
solamente se pusiera atencin a la decisin gu-
bernamental como unidad de anlisis priorita-
rio, caeramos en graves errores epistemolgicos
y ontolgicos. Si la decisin fuera de un solo ac-
tor, todas las intenciones de los gobiernos que
se traducen en decisin tendran que cumplirse
cabalmente, y esto est muy lejos de ser verdad.
Esta visin monofocal, y centrada en el gobierno
ms que en gobernar,
35
sigue siendo comn en
algunos crculos acadmicos y debe ser cuestiona-
da a la luz de los recientes desarrollos tericos
36
y,
sobre todo, a la cambiante realidad descrita en la
seccin 1 que puede explicar, en parte, los repen-
tinos cambios a iniciativas y programas propues-
tos por el poder Ejecutivo federal.
37

La poltica, argumentan los estudiosos del tema,
es ms que la decisin suprema de las autoridades
legtimamente electas o designadas [...], la gran
decisin est condicionada y limitada por las de-
cisiones precedentes de mltiples actores guberna-
mentales, polticos y sociales, que en su interde-
pendencia la preparan y conguran, la acotan o
ensanchan.
38
El modelo de polticas estatocn-
trico
39
, el cual sugiere que lo que importa es lo
que el Estado hace o deja de hacer, pues ste es el
centro, y la sociedad, la periferia, necesita ser
sujeto de un amplio anlisis antes de darlo como
nico y generalmente vlido.
APPE busca analizar y cuestionar tanto ste
como otros esquemas, teoras y modelos con el
nimo de proponer acercamientos ms amplios
que nos expliquen mejor qu ocurre con las
polticas educativas en Mxico. Un primer paso
en este sentido fue hacer una seleccin de textos
que centraban su atencin en examinar esquemas
o teoras para el anlisis de poltica. El anlisis de-
tallado de este ejercicio puede consultarse en el
Anexo 2. Algunas observaciones de carcter ge-
neral son las siguientes:
Se resalta la necesidad de utilizar enfoques in-
terdisciplinarios en el anlisis de poltica.
El modelo por etapas recibe fuertes crticas por
ser demasiado simplista y no reejar la realidad
que trata de explicar. La policy es un proceso
continuo, no lineal.
Se sugiere recurrentemente emprender estudios
sobre el meso nivel que, segn Wayne Parsons,
es el nivel de anlisis enfocado a las conexiones
entre la denicin de problemas, de la agenda,
la toma de decisiones y el proceso de imple-
mentacin.
No utilizar los distintos esquemas, teoras y
modelos para el anlisis va en detrimento del
33
Citada en Sabatier, P. Op. cit., p. 323.
34
Tening, J.C. La actualizacin del conocimiento en el cam-
po de la administracin y las polticas pblicas en Del Pardo,
Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la
gobernanza, Mxico: COLMEX, 2004, p. 189.
35
Tomo esta idea de Aguilar, L. F. Op. cit.
36
Sobre este tema, vase, entre otros, Sabatier, P. Teories of
the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press,
2007; Moran, M.; Rein, M.; Goodin, R. E. (eds.), Te Oxford
Handbook of Public Policy, Nueva York: Oxford University
Press, 2006; Parsons, W. Public Policy: An introduction to the
theory and practice of policy analysis, Cheltenham, Northamp-
ton, 1995; Edward Elgar; Pardo, M del Carmen (comp.) De
la administracin pblica a la gobernanza, Mxico: COLMEX,
2004.
37
Me reero, especcamente, al hecho de que el congreso
determin no otorgarle recursos al programa Enciclopedia,
que era unas de las propuestas estrella del presidente Fox
(2001-2006). Tambin valdra la pena comentar las modi-
caciones hechas por los legisladores a las propuestas originales
sobre el presupuesto educativo enviados por el Ejecutivo.
38
Aguilar, L. Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas de Giandomenico Majone (Introduc-
cin), Mxico: FCE/CNCPYAP, 2005, p. 24.
39
El trmino pertenece a Jean Claude Tening, op. cit.
14
desarrollo terico en el campo y de la claridad
sobre lo que ocurre con los cursos de accin;
las posibilidades de correccin se pueden dis-
persar o no ser las ms efectivas.
Parece ser que el reto epistemolgico es cues-
tionar los modelos funcionalistas, decisionistas
y monocausales, para dar paso a esquemas de
anlisis ms integrales.
i. Nuevos actores, viejos problemas
La incorporacin de los distintos actores es un
primer paso para un anlisis comprensivo de la
poltica, pero ah no se resuelve la problemtica.
En Mxico, por ejemplo, la participacin de ex-
pertos en la formulacin terica o analtica ha
existido, sin embargo, la efectividad de las polti-
cas no es la esperada. Al participar en el diseo
de un programa nacional de educacin, Silvia
Ortega asent:
Se dialog con otros actores como la CONAEDU
[Comisin Nacional de Autoridades Educati-
vas], empresarios, sindicato; [adems], se con-
cibi que los investigadores pudiesen hacer su
propia reexin sobre la ecacia de la poltica;
se generaron algunos sistemas de informacin
demasiado agregados.
40

A pesar de tener un programa de educacin muy
bien acabado, con fundamento losco y peda-
ggico, esta colega observaba que no se tuvo
el resultado esperado en trminos de desarrollo
educativo y, entonces, supone lo siguiente: Mi-
ramos muy poco la parte de la ejecucin, este
nivel intermedio de toma de decisiones es vital y
es ms desconocido. Algo pas en el camino en-
tre la fase de diseo a la implementacin y este
tema, dijo Ortega: no se ha trabajado suciente,
no se encuentra en la literatura. Sobre este punto
se pueden hacer tres observaciones: la primera, los
grupos que inuyen directamente en el proceso
de implementacin de las polticas no estn bien
identicados y mucho menos se conocen los re-
cursos y formas en que operan. De ah se puede
explicar ese dbil impacto; segundo, el proceso
de formulacin de polticas no est desligado ni
forma una etapa adicional al de implementacin,
lo que comprueba la crtica de que la secuencia
propuesta de las etapas de este modelo es fre-
cuentemente descrita de manera errnea,
41
o que
puede ser lgicamente correcta pero se altera en
la ejecucin;
42
y tercero, Claudia Santizo arma
con razn que la incorporacin de los expertos
reere a una forma de hacer poltica de arriba
hacia abajo (top-down), mientras que dentro de
una idea de gobernanza lo que se resalta es que el
diseo sea a la inversa (bottom-up), para que los
ejecutan programas y reciben servicios sean co-
partcipes y corresponsables de la ejecucin de
tales acciones.
43
Otra hiptesis sobre el dbil desarrollo del
campo de anlisis de poltica pblica en educacin
es que la literatura sobre el tema podra estar des-
ligada de los trabajos surgidos en las ciencias polti-
cas y sociales. Ya se ha dejado claro que no es que
tengamos poca literatura en el campo educativo
sobre polticas, sino que la forma de abordar el ob-
jeto de estudio ha sido deciente. La forma en que
sta falla podra irse resolviendo es que, entre otras
cosas, se ponga a dialogar permanentemente la
rica literatura producida por las ciencias polticas
y sociales con la vasta y enriquecedora literatura
en poltica educativa.

ii. Ubicacin temtica resbaladiza
Ya se dijo que la denominacin de poltica edu-
cativa es elusiva y confusa, por consiguiente, bajo
ella podran incluirse un sinnmero de estu-
dios
44
e inscribirse diversos investigadores educa-
tivos. Al hacer una simple revisin de la base de
datos del COMIE, se encontr que, de los 270 in-
vestigadores asociados, slo 37 dicen trabajar el
rea de poltica educativa, aunque un porcen-
taje signicativo est enfocado al nivel universita-
rio (12 = 32%) y 40% (15) se ubican en el rubro
de poltica educativa general.
La falta de precisin conceptual y desarrollo
terico en el campo de poltica educativa podra,
entre otras cosas, explicar que el trmino haya
deambulado por varios espacios dentro de la or-
ganizacin de los campos temticos del COMIE.
En 1993, por ejemplo, se le ubicaba junto con los
40
Silvia Ortega. Simposio sobre Anlisis de Poltica Pblica
en Educacin, organizado por el autor en el marco del con-
greso del COMIE, Mrida, Yucatn, 7 de noviembre de 2007.
41
Sabatier, op. cit., p. 7.
42
Esta ltima observacin pertenece a la Dra. Marisol Silva
(INIDE).
43
Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit.
44
COMIE (1993), p. 7.
15
temas de sociedad y cultura. En 2003, goz de un
espacio nico en la estructura del congreso orga-
nizado por esta entidad, pero en 2005 se le ubic
dentro del rea seis, que se denomin vagamente
como Educacin, Polticas, Trabajo, Ciencia y
Tecnologa. Para 2007, le toc compartir espacio
con el tema de gestin dentro de la estructura del
Congreso de Investigadores Educativos. Qu re-
ejan estas ambigedades e imprecisiones? Mera
arbitrariedad para situar los temas dentro de una
estructura temtica? Carencia de desarrollo con-
ceptual y terico en el campo? Qu podemos
esperar en el futuro? A medida que esta rea de es-
tudios impulse investigaciones sistemticas y espe-
ccas, se podr reconocer a la poltica pblica en
educacin como objeto de estudio primordial.
Entonces, habr buenas razones para otorgarle un
lugar central y bien denido dentro de la estruc-
tura del gremio cientco de investigadores de la
educacin.
iii. Deniciones de poltica y enfoque
Por las razones expuestas con anterioridad, es nec-
esario repasar las deniciones de poltica (policy) y
esclarecer qu se entiende por sta en el proyecto
de APPE. Esta tarea no es nada fcil por la can-
tidad de deniciones que existen y los variados
elementos que cada una de ellas incluyen (vase
Cuadro 1).
Ao Denicin Autor
1972
Es ms til considerar a una poltica como un curso de accin o
inaccin que como decisiones especcas o acciones**
H. Heclo
45
1992 [1973] Una forma y un medio de hacer las cosas, un modus operandi W. J. Raymond
46
1978
Conjunto de decisiones interrelacionadas que son tomadas por un
actor poltico o un grupo de actores con respecto a la seleccin de
metas y los medios para alcanzarlas, dentro de una situacin especca
en donde esas decisiones deberan estar, en principio, dentro del poder
de esos actores [...]
William Jenkins
47
1992
Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos pblicos / Arte
o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para
alcanzar un n determinado
Real Academia
Espaola
48
1995 Expresin de racionalidad poltica Wayne Parsons
49
1997
Acepcin restringida de la poltica (politics) que signica conjunto de
planes, sistema, mtodo, costumbre, conducta, o modo de pro-
ceder de un gobierno. Es la orientacin, alcances y prioridades que l da
a su gestin; cursos de accin gubernativa; prioridades que seala el
gobierno y los planes y proyectos que formula y aplica para atenderlas
Rodrigo Borja
50
1998
Es un proceso de decisin pblica que conduce (o aparenta conducir)
a acciones fuera del sistema poltico
**
Peter John
51
2003 [1992]
Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, participacin,
corresponsabilidad y el dinero de los privados en su calidad de
ciudadanos electores y contribuyentes
Luis F. Aguilar
52
45
Citado en Hill, M. Te public policy process. Cuarta edicin,
Malasia: Pearson Longman, 2005.
46
Raymond, W.J. Dictionary of Politics, Virginia: Brunswick,
1992 [1973].
47
Citado en Howlette, M. y Armes, M. Studying public policy.
Policy cycles and policy subsystems. Segunda edicin, Canad:
Oxford University Press, 2003, p. 6.
48
Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola,
vigsima primera edicin, Madrid: Espasa Calpe, 1992.
49
Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and
practice of policy analysis. Massachussets: Edward Elgar, 1995,
p. 15.
50
Borja, R. Enciclopedia de la poltica, Mxico: FCE, 1997.
51
John, P. Analysing public policy, Gran Bretaa: Continu-
um, 1998, p. 204.
52
Aguilar, L. El estudio de las polticas pblicas, tercera edicin,
Mxico: Porra, 2003 [1992], p. 36.
Cuadro 1. Deniciones de poltica (policy)
** Traduccin libre.
16
El repaso de estas lcidas deniciones nos lleva
a armar que la poltica no puede considerarse
como una mera accin o actividad particular; en
otras palabras, es difcil tratarla como un fen-
meno concreto o demasiado especco.
55
Una
denicin de poltica ms amplia sera entonces
concebirla como un curso de acciones implcitas
y explcitas surgido primordialmente desde el go-
bierno, pero recreado de manera constante por los
diversos actores sociales y polticos con el propsi-
to de cumplir con las nalidades que el Estado se
va jando. sta es la denicin que APPE acua y
utilizar, pues permite una mejor identicacin
del objeto de estudio y, adems, es congruente
con el objetivo de mirar ms all de lo que dicta
la burocracia gubernamental.
Una vez denido el concepto de policy, es ne-
cesario hacer una siguiente aclaracin. El anlisis
de poltica diere del anlisis para la poltica, en
el sentido de que el primero busca explicaciones
epistemolgicas, mientras que el segundo enfoque
se aboca a, en primer lugar, identicar o realizar
estudios e investigaciones que sirvan para la toma
de decisiones. Es decir, el anlisis para la poltica
utiliza tcnicas analticas y de investigacin para de-
nir el problema, los cursos de accin, la evalua-
cin y la implementacin.
56
APPE, en cambio, se
aboca, en primera instancia, a estudiar cmo se de-
nen los problemas sociales, la agenda poltica, la
policy, y a indagar cmo sta se implementa y se
evala. Lgico, a pesar de que estas dos perspec-
tivas son distintas, no son mutualmente excluyen-
tes. El anlisis del proceso de poltica puede servir
como leccin aprendida para nutrir el segundo
enfoque.
Como se ha visto, esta lnea de investigacin
hace nfasis en lo pblico de las polticas educa-
tivas, lo cual tiene varias razones. La primera es
que lo pblico es un espacio de todos: del Estado
como ente abstracto, del gobierno como redes
de organizaciones (el Ejecutivo, el Congreso), y de
la sociedad como tejido orgnico y ciudadano.
57

Entonces, hacer explcito este adjetivo es congru-
ente con el hecho de concebir la poltica como
una accin ms amplia que el mero resultado de
la voluntad gubernamental. APPE debe considerar
esquemas de anlisis que incorporen la actuacin,
intereses y recursos de los distintos actores polti-
cos y sociales, tales como el gobierno en sus
distintos niveles, los grupos de presin, legisla-
dores, organismos internacionales, especialistas,
jefes de familia, las agencias de nanciamiento
internacional, organizaciones de la sociedad civil,
los empresarios, la Iglesia y los medios de comu-
nicacin, entre otros. Todos estos actores estn di-
recta o indirectamente involucrados en el proceso
de poltica educativa, y negarlo llevara a acotar el
objeto de estudio y reducir nuestro conocimiento
sobre las polticas educativas de Mxico.
Aunado al argumento previo, es necesario
tambin tomar en consideracin otra razn ofre-
cida por Luis F. Aguilar para hacer nfasis en el
adjetivo pblico. Este autor seala que, si las
polticas de gobierno no tienen el propsito de
cerrar las brechas de la desigualdad y marginacin
social, es difcil otorgarles la calidad de pbli-
cas.
58
Ligar una cuestin tica prioritaria, como
la promocin de la igualdad y el carcter pblico
de las acciones de gobierno, resulta particular-
mente pertinente para una lnea de investigacin
como la que aqu se presenta, pues ya se ha dicho
que las consecuencias de las malas polticas edu-
cativas afectan en mayor grado a los individuos o
grupos en mayor desventaja.
Por ltimo, se describe la tercera vertiente pro-
blemtica que justica esta lnea de investigacin.
Ao Denicin Autor
2004 Modos concretos con que un gobierno cumple las funciones del Estado Anbal DAngelo
53

2004 Ciertos modos constantes de proceder a los que se otorga prioridad Pablo Latap Sarre
54
53
DAngelo, A. Diccionario poltico, Argentina: Claridad, 2004.
54
Latap, P. La SEP por dentro..., op. cit.
55
Hill. Op. cit., p. 7.
56
Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and
practice of policy analysis. GB/EUA: Edward Elgar, 1995. En
los estados de conocimiento del COMIE, Zorrilla y Villa nom-
bran y utilizan el trmino investigacin de poltica o para la
poltica en lugar de anlisis (2003).
57
Cabrero, E., Usos y costumbres en la hechura de las
polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences
en contextos cultural y polticamente diferentes en Gestin y
Poltica Pblica, Vol. IX(2), 2000, pp. 189-229.
58
Aguilar. Op. cit., p. 31.
17
3. En busca de la efectividad de las polticas
La lectura es el plan maestro de todos los go-
biernos que irremediablemente fracasa. As, con
esta fuerte aseveracin, la revista Letras Libres
59

abre su nmero dedicado al tema. La capacidad
lectora, como es bien sabido, es una competen-
cia central para fortalecer las habilidades bsicas
que el sistema educativo de Mxico ha tratado de
desarrollar a lo largo de su historia. Aunque hay
slidas evidencias que permiten matizar lo ex-
presado,
60
lo importante es resaltar la percepcin
sobre la credibilidad que tienen algunas polti-
cas culturales y educativas. ste no es un asunto
menor pues, como bien sealan algunos expertos,
la credibilidad se vuelve una condicin esencial
para la ecacia de las polticas.
61

Fuera de apreciaciones apresuradas, la inves-
tigacin educativa producida en nuestro pas, y
fuera de l, ha documentado las fallas (y aciertos)
que diversas polticas educativas han presentado
a lo largo de nuestra historia contempornea.
62

Organizaciones gubernamentales y no guberna-
mentales
63
tambin han apuntado hacia esta di-
reccin e, incluso, la SEP ha reconocido que no
logra los resultados esperados y, por consiguiente,
plantea la necesidad de transformarse en una en-
tidad ms estratgica, cuya capacidad le permita
formular planes, polticas e iniciativas orientados
a mejorar el desarrollo educativo y los logros na-
cionales de aprendizaje en los diferentes tipos,
niveles y modalidades.
64
En cada tema de la agenda educativa (e. g. cali-
dad, equidad, cobertura, nanciamiento, partici-
pacin social, etctera), existen diversas polticas
y programas que no estn dando el resultado que
se espera. Tan es as que algunos como Prawda
y Flores han armado que el sistema educativo
de Mxico no est respondiendo a los recientes
cambios del entorno nacional y global; que ha
perdido pertinencia y relevancia, y ha aumentado
su ineciencia e inecacia, lo que contribuye a
elevar los niveles de inequidad.
65
No en balde
investigadores y comentaristas hablan que en
nuestro pas existe un fracaso educativo, una
catstrofe silenciosa, o que Mxico es un pas
de reprobados. A esto se suman los resultados de
evaluaciones nacionales e internacionales sobre la
adquisicin de competencias para la vida logra-
das mediante el proceso escolar, que claramente
muestran que la poltica educativa tiene que
ser analizada a profundidad.
66
Pero, por qu la
poltica educativa en Mxico es tan poco efectiva?
El Consejo de Especialistas para la Educacin tra-
ta de dar una respuesta a dicho cuestionamiento.
Las decisiones de las autoridades educativas, en
efecto, no siempre se han tomado con base en diag-
nsticos slidos y en procesos cuidadosos de dise-
o e implementacin, como es necesario. A veces
han sido tomadas bajo presin o dentro de mr-
genes estrechos impuestos por la realidad poltica
limitando las posibilidades de mejoramiento.
67
Muchas veces, arman los especialistas, las polti-
cas se disean sin aprovechar los conocimientos
59
Letras Libres, No. 104. Disponible en http://www.letraslibres.
com/index.php?num=104&rev=1, consultado el 08.09.08.
60
Vase el reporte del Instituto Nacional de Evaluacin de la
Educacin (INEE) 2005, La calidad de la educacin bsica
en Mxico, el cual muestra avances signicativos de 2000
a 2005 en el rea de lectura de los nios y jvenes de sexto ao
de primaria y de tercero de secundaria, respectivamente.
61
Majone, G. La credibilidad de las polticas: Por qu es
importante y cmo lograrla, en Del Pardo, Mara del Car-
men (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza,
op. cit., p. 148.
62
Para un anlisis reciente y pormenorizado de los obstcu-
los que han enfrentado las polticas de formacin de profe-
sores (magisterio), descentralizacin, renovacin curricular,
y participacin social, vase Latap (2005) y las referencias
incluidas ah. Sobre temas relacionados con la equidad, vase
Muoz Izquierdo, C. (2005) Anlisis de los resultados de
Mxico en el PISA2003: una oportunidad para las polticas
pblicas, en Perles Latinoamericanos [en lnea] [fecha de
consulta: 19 de febrero de 2008]; o Muoz Izquierdo. Origen
y consecuencias de las desigualdades educativas. Investigaciones
realizadas en Amrica Latina sobre el problema, segunda reim-
presin, Mxico: FCE, 1997.
63
Observatorio Ciudadano de la Educacin ha destacado,
desde 1999, los aciertos y limitaciones de la poltica educativa
y de sus programas en los diversos tipos, niveles y modali-
dades educativas. Vase www.observatorio.org y Observato-
rio Ciudadano de la Educacin. La educacin en Mxico: Una
propuesta ciudadana, Mxico: Santillana, 2007.
64
SEP Op. cit., p. 118.
65
Prawda, J. y Flores, G. Mxico educativo revisitado. Reexio-
nes al comienzo de un nuevo siglo, Mxico: Ocano, 2001.
66
Para una descripcin detallada de evaluaciones como el
Programme for Internacional Students Assessment (PISA) o
las pruebas de Exmenes de la Calidad y el Logro Educativos
(Excale), vase el portal del Instituto Nacional de Evaluacin
Educativa: www.inee.edu.mx Para consultar los resultados de
la prueba de Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en
Centros Escolares (ENLACE), ver: www.enlace.sep.gob.mx
67
Consejo de Especialistas para la Educacin. Los retos de M-
xico en el futuro de la educacin, Mxico: SEP, 2006, p. 118.
18
disponibles,
68
sin considerar las condiciones de
los actores que se encargan de implementarlas, la
complejidad de relaciones humanas, los factores
polticos y los sistemas complejos en que operan
las polticas educativas.
Una accin poltica pierde sentido cuando
no est dando resultados, lo que puede deberse a
factores como el menosprecio por los hallazgos de
la investigacin, presin poltica, vagos y frgiles
procesos de implementacin, desconocimiento de
quines son los ejecutores de las polticas y los pro-
gramas, as como la falta de claridad sobre cmo
funcionan los sistemas en que operan las polticas
educativas. Seguramente hay ms factores.
En 2004, la SEP realiz un ejercicio de evalua-
cin del Programa Nacional de Educacin 2001-
2006 para saber el grado de cumplimiento de sus
metas. Encontr que las polticas educativas no
haban podido implementarse como se planearon
debido a cuatro factores: (1) ajuste presupuestal;
(2) desajuste entre lo propuesto por el programa y
el trabajo cotidiano de los ejecutores; (3) falta de in-
tegracin con otros rganos pblicos (Congreso,
entidades federativas y Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico), y (4) carencia de una estructura
tcnico, logstica y nanciera que hiciera realidad
las propuestas de poltica.
69
Otra explicacin del
cumplimiento parcial de metas del programa
educativo de la administracin 2001-2006 fue que
la SEP modic sus metas sectoriales sin ajustarse
a lo sealado en la Ley de Planeacin.
70

Las observaciones del Consejo de Especia-
listas, de la Auditora Superior de la Federacin
y de la propia SEP ayudan a plantear hiptesis
acerca de las causas de que las polticas educati-
vas en Mxico pierdan o ganen efectividad. Lo
que se sugiere, tanto por el Consejo como por la
SEP, es que se han diseado polticas sin un plan
coherente de ejecucin, que incluya un anlisis
de la viabilidad nanciera y poltica; pero, todas
las polticas seran hechas bajo el mismo mode-
lo?, seguramente no; porque cada accin, dentro
del complejo mundo de la poltica educativa en
Mxico, tiene su periodo de madurez, grupos de
presin, promotores y detractores, as como cen-
tralidad y espacio en ambientes especcos. En-
tonces, toda esta serie de eventos y procesos tiene
que ser estudiada sistemtica y coherentemente
para responder a la pregunta de por qu una
poltica en educacin funciona diferente a otra y
da ciertos resultados. ste es, precisamente, uno de
los objetivos que persigue APPE.
II. OBJETIVOS GENERALES
En respuesta a la problemtica identicada, se
plantean los siguientes objetivos para nuestra
lnea de investigacin.
Estudiar y desarrollar enfoques, modelos y es-
quemas de anlisis de poltica pblica que nos
permitan un mejor entendimiento de cmo
los gobiernos y la sociedad proceden para tratar
de resolver los problemas educativos del pas
que ms afectan a los individuos y grupos en
mayor desventaja cultural, social y econmica.
Mediante diversos marcos de evaluacin de po-
lticas, identicar y analizar los diversos factores
que dotan de efectividad a las polticas y los
programas en todos los tipos, niveles y modali-
dades del Sistema Educativo Nacional.
Producir investigaciones que contribuyan al de-
sarrollo y consolidacin del anlisis de poltica
pblica en educacin como un campo de estu-
dio bien delineado y de utilidad para la realidad
de Mxico y Amrica Latina.
III. PROYECTOS DE ESTUDIO ESPECFICOS
Como un recurso para sistematizar el trabajo de
indagacin dentro de esta lnea de investigacin,
se sugieren cinco proyectos de estudio especcos
a los que cualquier estudiante de posgrado o in-
vestigador podra adscribirse:
1. Teora poltica y modelos de poltica pblica
Es verdad de Perogrullo decir que una nalidad
de los esfuerzos de investigacin es el desarrollo de
68
Esta crtica es vigente para el Programa Sectorial de Edu-
cacin 2007-2012, segn Flores-Crespo, P. y Silva, M. Pro-
grama Sectorial de Educacin 2007-2012: Esquema innova-
dor de planeacin educativa?, Suplemento Campus del diario
Milenio, 7 de febrero de 2008, no. 259. http://www.campus-
milenio.com.mx/259/opinion/esquema.php
69
SEP. Informe 2004. Programa Nacional de Educacin
2001-2006, Mxico: SEP, 2004, ISBN 970-9800-02-7
70
Auditora Superior de la Federacin. Informe de Resul-
tados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta
Pblica 2005 Consultado 25.02.08 en: http://www.asf.gob.
mx/trans/Obliga/Resumenejec05.pdf
19
la teora, entendida como el conjunto de prin-
cipios que busca explicar o relacionar los hechos
de manera consistente. Si la realidad cambia,
como arriba se expresa, necesariamente las formas
de acercamiento a esta realidad tendrn tambin
que modicarse.
Congruente con ello, este proyecto de estudio
podr cobijar toda investigacin que busque, me-
diante el trabajo emprico o terico, el desarrollo
de nuevos esquemas, enfoques y modelos de anli-
sis de poltica pblica en educacin. Se tratar de
dar respuesta a preguntas de investigacin tales
como: Qu modelo/esquema/teora poltica po-
dra explicar mejor lo que ocurre con las policies
en educacin? Es el neo-corporativismo la me-
jor manera de entender la formulacin de polti-
cas educativas en Mxico? En qu forma se han
transformado las formas de intermediacin entre
el Estado mexicano y los ciudadanos, y qu posi-
bilidades de cambio existen para disear y operar
mejores polticas educativas? Qu categoras de
anlisis contribuyen a entender mejor la comple-
jidad del sistema poltico en Mxico? Son estas
categoras tiles para analizar de manera ms pro-
funda y consistente la poltica educativa en Mxi-
co? Qu tan til es la literatura reciente sobre el
sistema poltico en Mxico, para entender mejor
el proceso de poltica pblica en educacin?
2. Estudios sobre implementacin
Un mal diseo de polticas puede corregirse a
medida que stas se implementen? Bajo qu
condiciones? Qu ocurre entre el diseo de la
poltica y su implementacin? Qu factores de
la implementacin de la poltica habra que con-
trolar y, desde dnde, para obtener mejores re-
sultados? Con qu modelos se pueden integrar
los estudios de implementacin para lograr una
mayor comprensin de nuestro objeto de estu-
dio? Analizar los aspectos nos y temas subya-
centes de estas preguntas sera el objetivo de este
proyecto, con el cual se podra contribuir a iden-
ticar qu factores podran explicar la efectivi-
dad de las polticas educativas en Mxico. Esto es
pertinente en virtud de: (1) los cuestionables re-
sultados de las polticas educativas recientes; (2) lo
relativamente joven de este subcampo (n. 1973),
y (3) del inters cientco que estn despertan-
do los estudios sobre la implementacin;
71
por
todo ello, es necesario apoyar y promover estu-
dios sobre el tema.
3. Anlisis comparativo de polticas
En pases como Mxico existe una marcada ten-
dencia a adoptar y aplicar de manera automtica
enfoques que vienen de otros horizontes sobre
todo del norte.
72
Sin un anlisis de por medio,
estas importaciones en el campo de las polticas
pueden, por un lado, generar cambios que mu-
chas veces no son los esperados, y pueden incluso
ser contraproducentes; por otro lado, contribu-
yen a reforzar ideas que carecen de evidencias em-
pricas y se convierten en dogmas.
73
En pocas
de creciente globalizacin en todos los mbitos,
no slo el econmico, difundir e importar una
poltica de un contexto ajeno (no slo de un pas
a otro) es un recurso muy comn entre quienes
toman decisiones, cosa que tiene ventajas y limi-
taciones.
74
Es importante aprender de experiencias exter-
nas y conocer por qu la poltica A funcion en el
contexto B, pero no es pertinente para el contex-
to C y D. Igualmente primordial es saber de qu
forma pases con niveles de desarrollo similar al
de Mxico, abordan las problemticas educativas
y qu resultados obtienen. Identicar transferen-
cias de polticas y programas fallidos, y tratar de
explicar las causas de su falta de efectividad y per-
tinencia sera tambin una tarea de este proyecto.
En este tipo de anlisis se podrn circunscribir
estudios referentes al anlisis de actores, de sus me-
dios de inuencia, de los recursos de negociacin
utilizados para impulsar a los gobiernos a adop-
tar tal o cual medida. Por ejemplo, qu funcin
tienen los organismos internacionales en la de-
nicin de agenda educativa?, qu otros medios
de presin/coercin/convencimiento/ existen?
75
71
Vanse, entre otros, Hill, M. y Hupe, P. Implementing Pu-
blic Policy, tercera reimpresin, Gran Bretaa: Sage, 2006;
Garca, V. El proceso de comunicacin en la implementacin
de la poltica pblica. El caso de Enciclomedia en Tabasco, tesis de
doctorado, sin publicar; FLACSO-Mxico, 2007.
72
Rousseau, I. Comentarios a la ponencia de J.C. Ten-
ing, en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la adminis-
tracin pblica a la gobernanza, op. cit., p. 222.
73
Adrin Acosta denomina estas visiones como neocontrac-
tualistas.
74
Este argumento aparece ms desarrollado en Flores-Crespo
Transferring higher education policies to Mexico: Te case
of the Technological Universities en Evans (coord.) Policy
transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004.
75
Flores-Crespo y Ruiz de Chvez tratan estos aspectos en
Globalizacin, gobierno y transferencias de poltica pblica:
el caso de la educacin superior en Mxico, en Education-
20
4. Utilizacin del conocimiento en los procesos de
poltica educativa
Los gobiernos de las democracias ms avanzadas
no dudan que el conocimiento otorga un valor
agregado a los procesos de toma de decisin. A raz
de este reconocimiento se han fundado iniciativas
para estrechar la relacin entre el conocimiento
producido en los centros de investigacin aca-
dmicos y las ocinas gubernamentales.
76
Qu
ha hecho Mxico al respecto? En otro lugar ya he
hecho notar que en el terreno de la educacin
tambin han proliferado sendos estudios que bus-
can explicar cmo ocurre el vnculo entre inves-
tigacin/conocimiento y la prctica poltica.
77
Sin
embargo, tambin he apuntado que quedan mu-
chas preguntas abiertas sobre el tema y que, por
lo tanto, es necesario ir examinndolas de manera
sistemtica.
78
Una de estas incgnitas es discutir
qu innovaciones presentan los enfoques del evi-
dence-based policy para Mxico, qu condiciones
polticas y organizativas aumentan la probabilidad
de utilizar el conocimiento de los especialistas en
el proceso de polticas educativas; o es que acaso
los especialistas son slo utilizados cuando sus
estudios legitiman lo sugerido por la autoridad?
El uso del conocimiento en la hechura de polti-
cas, renueva los enfoques tecnocrticos, elitistas
y positivistas de las polticas? Qu otros actores,
aparte de los especialistas, podran generar cono-
cimiento til para la hechura de polticas? Sobre
qu condiciones estos actores podran enriquecer
los procesos de poltica educativa en Mxico?
Fomentar estudios en forma de tesis e in-
vestigaciones ms a fondo, tiene que revelar de
manera consistente qu elementos podran expli-
car y nalmente aumentar la efectividad de las
polticas educativas en Mxico.
5. Evaluacin integral de polticas y programas
Con estudios e investigaciones desarrolladas en
este campo se tratar de examinar la distancia
existente entre la poltica declarada y la real,
as como identicar y analizar los factores que
condicionan la efectividad de las polticas. Es
decir, buscaremos indagar qu se plane, qu se
obtuvo, y cules han sido las implicaciones para
los individuos y grupos que enfrentan mayor des-
ventaja social.
En este proyecto se podrn adscribir estudios de
tipo panel o longitudinales que busquen explicar
las repercusiones de reformas o polticas educativas
en los distintos mbitos del desarrollo educativo.
Los nes de este tipo de anlisis pueden ser
muy variados. En primer lugar, podemos encon-
trar los de tipo instrumental; es decir, la evalua-
cin de las polticas y los programas pueden rea-
lizarse a peticin de alguna agencia o gobierno
con el objetivo de rendir cuentas o decidir esque-
mas de nanciamiento. Por otra parte, la evalua-
cin de polticas tambin representa un campo de
estudio en s mismo que puede, a travs de sus
metodologas (e.g. anlisis costo-benecio, costo
efectividad, enfoque de las capabilidades, etc-
tera) y sus hallazgos enriquecer los proyectos ya
mencionados.
Policy Analysis Archives, 10 (41), 2002, http://epaa.asu.edu/
epaa/v10n41.html. Para un anlisis ms profundo del es-
quema de transferencias de polticas y sus aplicaciones, vase
Evans. M. Policy transfer in global perspective, Chippenham:
Ashgate, 2004.
76
Vase, para una perspectiva general, Nutley, S.; Walter, I.;
y Davies, H.T. Using evidence. How research can inform public
services, Bristol: Policy Press, 2007. Otras iniciativas que mere-
cen atencin en este sentido son: Te Evidence for Policy and
Practice Information Centre (//.eppi.ioe.ac.uk); the Research
Unit for Research Utilization (RURU) en University of St. An-
drews, Scotland (www.ruru.ac.uk) y OECD. Evidence in educa-
tion. Linking research and policy, Pars: CERI-OECD, 2007.
77
Flores-Crespo. Conocimiento y poltica educativa en
Mxico. Condiciones polticas y organizativas en Perles
Educativos, 105-106, vol. XXVI, 2004, pp. 73-101.
78
Flores-Crespo. Qu futuro tienen los consejos de especia-
listas de la educacin? El complejo vnculo entre investigacin
y formulacin de polticas educativas en SEP Gobernabili-
dad y gestin educativa, Mxico: SEB-SEP, 2007.
21
ANEXO 1
ANLISIS DE LA LITERATURA SOBRE POLTICA
EDUCATIVA
Dulce C. Mendoza y Pedro Flores-Crespo
Los artculos que a continuacin se analizan se
obtuvieron de la Red de Revistas Cientcas de
Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
(Redalyc). Los criterios de seleccin fueron: (1)
que los textos hicieran referencia explcita a la
poltica educativa en sus palabras clave; (2) que
fueran referidos a Mxico, y (3) que se hubieran
publicado a partir de 1999. Cabe hacer notar que
se hallaron textos que tuvieron que ser elimina-
dos por alejarse demasiado de los criterios de se-
leccin, pese a que se decan estar inscritos en el
campo de poltica educativa.
Como se puede ver, las categoras que guiaron
la revisin de estos estudios fueron: (A) propsi-
tos; (2) abordaje metodolgico; (3) identicacin
de elementos tericos sobre anlisis de poltica
pblica; (4) elementos de anlisis; (5) conclusio-
nes generales, y (6) relacin de los estudios con
las hiptesis planteadas en APPE.
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32
ANEXO 2
ANLISIS DE ENFOQUES Y TEORAS SOBRE EL
ANLISIS DE POLTICA PBLICA
Dulce C. Mendoza y Pedro Flores Crespo
20.11.07
Texto
Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy,
policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford
University Press, 2003.
Objetivo
Sealar los principales enfoques para el estudio
de la poltica pblica en las disciplinas acadmi-
cas que se ocupan ms directamente del compor-
Unidad de anlisis Deductivo Inductivo
Individual
Teoras de la eleccin racional
(eleccin pblica)
Individualismo sociolgico
(bienestar econmico)
Colectividad Anlisis de clases (marxismo)
Teoras de grupo (pluralismo/
corporativismo
Estructura
Institucionalismo centrado
en el actor (anlisis de costo
transaccin)
Neo-institucionalismo (estatismo)
tamiento del Estado, tales como la economa y
la ciencia poltica, destacar sus fortalezas y de-
bilidades y subrayar cmo la ciencia poltica se
ha beneciado de los insights ofrecidos por otras
ciencias sociales mientras desarrolla su propia
metodologa y teoras distintivas.
Clasicacin de las teoras analizadas
Las teoras sociales dieren de acuerdo al nivel
(macro, meso o micro), mtodo (inductivo y de-
ductivo) y unidad de anlisis (individuos, grupos
o estructuras). En el ensayo que aqu se describe
se comentan teoras a nivel macro, y se presentan
las categoras de anlisis social comnmente apli-
cadas al anlisis de poltica. Las teoras se enlistan
en el Cuadro 1.
Cuadro 1. Enfoques generales para el estudio de la poltica
Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy, policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford University Press,
2003. [Traduccin libre].
33
Cuadro 2. Caractersticas y limitaciones de diversos enfoques para el anlisis de la poltica
Teora Caractersticas e implicaciones para la poltica Limitaciones y crticas
Teora de la
eleccin racional
Public Choice
-Aplica los principios de la economa neoclsica a la
poltica.
-Asume que los actores polticos individuales (diseadores
de poltica o votantes) son guiados por su inters personal
para elegir los cursos de accin que les resulten ventajosos.
-Con respecto al diseo de poltica, esta teora considera
que en el proceso de poltica intervienen una variedad
de actores polticos dedicados a un comportamiento
competitivo de rent-seeking.
-Se concluye que los votantes buscarn ms programas
de gobierno limitados slo por su disposicin a pagar
impuestos. Y los polticos, partidos y burcratas estarn
dispuestos a ofrecer esos programas por sus intereses
personales de obtener prestigio, poder y popularidad.
-Se incrementa el nivel de la participacin del Estado en la
economa bajo la forma de un ciclo de negocios polticos.
-Las instituciones deben desarrollarse para frenar la
conducta maximizadora de la utilidad que sirve a los
intereses de individuos particulares.
Esta teora se basa en una sobre
simplicacin de la psicologa y la
conducta humana, que no est de
acuerdo con la realidad.
Tiene poca capacidad predictiva,
por ejemplo: no hay pruebas
empricas para la prediccin de que
las funciones del gobierno crecern
inexorablemente por la dinmica
competitiva de los sistemas de
representacin democrtica.
La mayor parte de la teora de la
eleccin pblica est fuertemente
inuenciada por la experiencia de
Estados Unidos (que tiene una
competicin electoral partidista
entre dos partidos que fuerzan
a los electores a elegir entre dos
alternativas claramente denidas).
En la realidad, muchas democracias
son sistemas multipartidistas, en las
cuales los partidos tienen la forma de
coaliciones legislativas.
Anlisis de clases
Teora marxista
Otorgan primaca al anlisis de las entidades colectivas.
Los escritos de Carlos Marx exhiben diferentes nociones
de clase, considera que la sociedad humana ha pasado por
distintos modos de produccin, cada uno de los cuales
establece un particular sistema de clases.
La clasicacin de las clases sociales se da con base a la
propiedad de los medios de produccin. Las dos clases
existentes son los propietarios privados de los medios de
produccin y los que trabajan para ellos, y las relaciones
que se establecen entre estas clases son inherentemente
conictuales.
El trmino que se usa para capturar la complejidad de
mltiples estructuras de clases en modos de produccin
mezclados es el de formacin social.
La teora marxista de clases interpreta las polticas pblicas
en las sociedades capitalistas como un reejo de los
intereses de la clase capitalista.
El anlisis de poltica consiste en demostrar cmo una
poltica particular sirve a los intereses del capital, el Estado
es usado para servir a estos intereses. A esta perspectiva se le
conoce tambin como la teora instrumental del Estado.
Se encontraron dos problemas en
esta lnea de anlisis: aun cuando
fuera verdad que la poltica serva a
los intereses del capital, no podra
concluirse que dicha poltica fuera
promulgada a instancia del mismo.
Este enfoque no explica las polticas
adoptadas en oposicin a los
capitalistas. Por ejemplo, en la
mayora de los Estados capitalistas,
la adopcin de polticas de bienestar
se opona a los intereses de la clase
capitalista.
Surgi una nueva corriente: los
neomarxistas y uno de los principales
exponentes, Poulantzas, argumenta
que existe una burocracia compuesta
por clases no capitalistas, lo cual
permite al Estado algn nivel de
autonoma del capital. El diseo de
poltica an se concibe para servir a
los intereses del capital pero no en el
mismo sentido instrumental de los
marxistas iniciales.
34
Teora Caractersticas e implicaciones para la poltica Limitaciones y crticas
Instituciona-
lismo centrado
en el actor:
anlisis
de costo-
transaccin
Enfatiza la autonoma de las instituciones polticas de
la sociedad en la cual existen. Al igual que el primer
enfoque, parte de la idea de considerar
el comportamiento humano. Toma en cuenta los
hechos, las reglas, las normas y los smbolos que
afectan el comportamiento de la poltica, que la
organizacin de las instituciones de gobierno afecta
lo que el Estado hace y que un nico diseo del
desarrollo histrico limita las futuras elecciones.
Una variante de este enfoque es el anlisis costo
transaccin, el cual reconoce el rol que juegan las
instituciones en la vida poltica. Las instituciones no
causan la accin sino que la afectan al dar forma a las
interpretaciones de los problemas y sus soluciones.
En el campo poltico las instituciones son
importantes porque constituyen y legitiman a
los actores polticos individuales y colectivos, y
proporcionan reglas de conducta, concepciones de la
realidad estndares de evaluacin, etc.
La unidad bsica de anlisis est relacionada con la
transaccin entre los individuos dentro del orden
institucional. Con base en la naturaleza de las
transacciones econmicas, se desarrolla una tipologa
de bienes y servicios y se ilustran los roles que juegan
los mercados y el gobierno en su provisin.
Se argumenta que los gobiernos no deberan
intervenir en las transacciones y actividades
relacionadas con los bienes y servicios privados. Los
bienes pblicos debera proveerlos el gobierno.
Esta perspectiva es eclctica, ya
que se enfoca a un amplio rango
de normas, conductas y reglas
internacionales y domsticas que
afectan los costos de transaccin.
Puede ser relevante para explicar
el diseo de poltica.
Esta perspectiva proporciona
una excelente discusin sobre
las limitaciones de los actores
polticos, y lo que es racional
para ellos en sus circunstancias
especcas; sin embargo, dice
poco sobre las causas de dichas
limitaciones.
El anlisis sobre la historia y
evolucin de las actividades del
diseo de poltica es limitado y
vago.
Individualismo
sociolgico:
bienestar
econmico
Es quizs el enfoque que ms se utiliza para el estudio
de la poltica pblica, aunque no siempre se haga
explcito.
Se basa en la nocin de que los individuos, a travs de
los mecanismos del mercado, deben tomar la mayor
parte de las decisiones sociales. Esta perspectiva
admite, entre otras cosas, que los mercados no
siempre pueden distribuir ecientemente los recursos
y reconocen que las instituciones polticas pueden
actuar para suplementar o reemplazar a los mercados.
Actualmente existen muchas controversias sobre el
estatus y las causas de los fracasos del gobierno y los
mercados, sin embargo, este enfoque ha desarrollado
una teora del diseo de poltica pblica basado en
sus propios conceptos.
La tcnica de costo-benecio
es a menudo problemtica; por
ejemplo, no existe la manera de
calcular los costos y benecios
de los programas de seguridad
social (cules son los benecios en
trminos de la paz social y en la
tolerancia que promueven).
79
Adems, los costos y benecios de
alguna poltica con frecuencia no
son distribuidos equitativamente,
y existen problemas de agregacin
de varios componentes.
79
Una alternativa a este punto podra ser el enfoque de las capabilities, desarrollado por el economista-lsofo Amartya Sen.
35
Teora Caractersticas e implicaciones para la poltica Limitaciones y crticas
Individualismo
sociolgico:
bienestar
econmico
Argumentan que los gobiernos tienen una
responsabilidad para corregir los fracasos de los
mercados. Una vez que se acuerda que un problema
requiere la intervencin del Estado, la cuestin clave
de la poltica pblica es encontrar la manera ms
eciente de hacer las cosas, y sta es aquella que
implique un menor costo y la tcnica usada para
determinar esto es el anlisis costo-benecio.
Por lo tanto, se busca maximizar los benecios al
menor costo.
Sin embargo, el principal
problema para el diseo de
poltica no est relacionado con
los mtodos o con la elegancia
de sus asunciones tericas; ms
bien estos tericos han fallado
en reconocer que los Estados
casi nunca hacen las polticas en
la tcnica esencial asumida por
esta teora. Aun si se pudiera
identicar la poltica ms eciente
y efectiva (lo cual es difcil dadas
las limitaciones innatas de las
ciencias sociales), la eleccin de
poltica est atada a institucio-
nes polticas y es realizada por
actores polticos que responden a
menudo a presiones polticas.
El descuido de las variables
polticas ha conducido a crticas
que describen esto como un
mito, una ilusin terica que
promueve una falsa e ingenua
visin del proceso de poltica.
Teoras
de grupo:
pluralismo y
coorporativismo
El pluralismo otorga primaca a los intereses de
grupos en el proceso de poltica (los mismos
individuos pueden pertenecer a diversos grupos).
Los grupos pueden variar en cuanto a los recursos
nancieros u organizacionales que poseen y en el
acceso al gobierno del que gozan.
A partir de las crticas ha surgido una nueva corriente
denominada neopluralismo. La reformulacin
conserva lo signicativo de la competencia entre los
grupos, pero modica la idea de una igualdad entre
los mismos y explicita la idea de que unos grupos son
ms poderosos que otros.
En Europa, las teoras que toman a los grupos como
su unidad primaria de anlisis tienden a tomar una
forma corporativista.
En la teora corporativista, la poltica pblica es
formada por la interaccin del Estado y los intereses
de grupo o grupos reconocidos por el mismo.
El rol del gobierno en la hechura
de polticas no es claro: pluralistas
iniciales argumentan que el
gobierno registra e implementa
las demandas de los intereses de
grupo.
Asume que los ociales pblicos
no tienen sus propios intereses
y ambiciones, los cuales buscan
realizar a travs del control de la
maquinaria gubernamental.
La teora pasa por alto el rol del
sistema internacional para dar
forma a las polticas pblicas y su
implementacin.
Existen problemas para aplicar el
enfoque en otros pases fuera de
Estados Unidos.
36
Teora Caractersticas e implicaciones para la poltica Limitaciones y crticas
Teoras de grupo:
pluralismo y
coorporativismo
Los problemas del enfoque para
analizar las polticas pblicas son:
(1) Es una categora descriptiva
de un acuerdo particular entre
Estado y sociedad, y no una
explicacin general de lo que el
gobierno hace, especialmente
en los pases no corporativistas;
(2) la teora no contiene una
nocin clara sobre su unidad
fundamental de anlisis; (3) la
teora es vaga sobre la signicancia
relativa de los diferentes grupos
en la poltica tienen todos los
grupos la misma inuencia?
Qu determina la inuencia?,
y (4) la teora no tiene una clara
concepcin de la naturaleza del
Estado, sus intereses y por qu
reconoce a algunos grupos y no a
otros como representativos de los
intereses corporativos.
Neo-institucionalismo
sociohistrico:
estatismo
Critica al pluralismo y al corporativismo y pone
en el centro de su anlisis las estructuras sociales
organizadas y las instituciones polticas.
Esta perspectiva reconoce que las preferencias y
capacidades polticas son usualmente comprendidas
en el contexto de la sociedad en la cual el Estado
est alojado.
En la versin estatista del anlisis neo-institucional,
el Estado es visto como un actor autnomo con
la capacidad de idear e implementar sus propios
objetivos y no slo para responder a la presin de
grupos o clases sociales dominantes.
Enfatiza la centralidad del Estado como una
variable que permite ofrecer explicaciones ms
plausibles sobre el desarrollo de polticas en muchos
pases.
Es difcil aceptar la versin fuerte
del estatismo porque el Estado no
puede controlar o regular muchas
actividades.
Esta perspectiva considera
que todos los Estados fuertes
responden a los mismos
problemas en la misma manera,
porque tienen caractersticas
organizacionales similares.
Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy Subsystems, Canad: Oxford University Press,
2003. [Traduccin libre].
37
Observaciones
Existen muchas maneras, a menudo contradic-
torias, de abordar el tema de poltica pblica.
La literatura es amplia.
Los tericos de la corriente deductiva a menu-
do parecen olvidar la naturaleza de sus hipte-
sis y la necesidad de evaluar constantemente y
renar sus asunciones con evidencia emprica.
La aplicacin de teoras inductivas a la hechura
de las polticas pblicas tambin ha revelado
que es sospechoso que alguna de stas pueda
alcanzar el estatus de una teora completa y
general.
Muchas teoras, tanto inductivas como de-
ductivas, tienden a analizar el fenmeno bajo
una consideracin monocausal. Debe resistir-
se esta tentacin si se quiere comprender la po-
ltica pblica.
Recientemente ha comenzado a abandonarse
la visin de que la actividad humana es una
lucha por sobrevivir con recursos limitados y
necesidades ilimitadas, y la cual ha permeado
el anlisis de la hechura de poltica.
En el anlisis de poltica es necesario un marco
analtico que considere un amplio rango de
factores que afectan la poltica pblica y per-
mitir hiptesis para que sean probadas en la
realidad que intentan describir y comprender.
Los esfuerzos tericos en la ciencia poltica de-
beran enfocarse al meso o medio nivel.
Texto
De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la
poltica y otras complicaciones en la educacin
superior mexicana, Mxico, Revista de la Edu-
cacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003.
Objetivo
Evaluar a travs de un anlisis comparativo el im-
pacto de las polticas pblicas en educacin su-
perior implantadas en Mxico en los ltimos tres
lustros, considerando que gobiernos dismbolos
han introducido las mismas polticas pero sus
resultados varan signicativamente en cuanto al
logro de los objetivos planteados originalmente.
Unidad de anlisis
Los arreglos institucionales (o reglas del juego) en
el campo poltico.
Marco terico principal
Neo-institucionalismo.

Cuadro 3. Resumen de los enfoques de anlisis de poltica.
Enfoque Caractersticas Limitaciones
Las polticas y su diseo El anlisis de polticas revisa cules son las intenciones del
gobierno, quines formulan y operan las polticas y cules
son las respuestas que dan las instituciones que se buscan
cambiar.
Este enfoque no logra explicar del todo por qu ocurren
resultados diferentes entre pases que implementan las
mismas polticas. Seala que hay mucho que puede
fallar: las polticas pueden carecer de claridad, los
implementadores pueden hacer su propia interpretacin
de lo que se debe hacer, y los afectados pueden desviar las
polticas u oponerse rotundamente.
La solucin primordial ante esto es mejorar el diseo de
polticas, aclarando las metas y los objetivos, anando los
incentivos y racionalizando la cadena de implementacin,
delimitando el poder de los intermediarios o mejorando la
coordinacin.
Considera a las acciones del
gobierno como un conjunto
de estmulos y restricciones,
que busca provocar ciertos
comportamientos en los
actores. Desde este punto
de vista, la operacin de las
polticas se asemeja a un
cajero automtico, donde
el NIP correcto produce la
transaccin deseada.
38
Enfoque Caracterstis Limitaciones
El contexto poltico Las polticas operan dentro de un contexto
poltico que puede incidir en su efectividad.
La organizacin del sistema poltico
inuye en quin pueda tomar decisiones y
cules instancias Ejecutivo-Legislativo y
Judicial pueden participar en la formulacin
y operacin de polticas. Ejemplo: en el
contexto de la transicin poltica mexicana, la
poltica educativa podra enfrentar numerosos
obstculos para su implantacin en virtud
de que se podra dicultar la capacidad del
Estado para impulsar cambios.
No obstante que este enfoque
revela que la prctica es ms
complicada, este enfoque crea sus
propios problemas: hay pases con
contextos polticos equivalentes,
en los cuales los paradigmas
contemporneos de polticas
educativas generan resultados
distintos, y tambin est el caso
inverso, pases con contextos
polticos diferentes y resultados
de poltica educativa equiparables.
Un fenmeno extrao dentro de
la teora poltica es que durante
70 aos de dominacin del PRI,
las polticas educativas solan
sufrir cambios cada sexenio o
trienio, en la actualidad poca de
transicin existe continuidad en
dichas polticas.
El contexto poltico puede
explicar por qu ciertas polticas
son rechazadas u obstruidas por
actores polticos, pero no logra
explicar por qu los resultados
pueden ser distintos a pesar de
que se adoptan e implementan
polticas similares.
En trminos generales, la
limitacin de estos enfoques es
que se preocupan poco por los
desempeos del sistema y de los
establecimientos, ya que su inters
principal es estudiar las decisiones
gubernamentales en determinados
arreglos polticos, en los cuales se
procesan conictos, negociaciones
y alianzas entre diversos actores.
El actor principal es el gobierno
y el enfoque de anlisis es la
gobernabilidad.
Organizacin y
administracin
Los enfoques anteriores parten de una idea
comn: las polticas diseadas en la cspide
van bajando, a travs de la burocracia, hasta
que afectan el comportamiento de los actores
en la base.
39
Fuente: De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en la educacin superior mexicana,
Mxico, Revista de la Educacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003.
Enfoque Caracterstis Limitaciones
Organizacin y
administracin
Estos anlisis raramente contemplan la franja intermedia
entre los diseadores de poltica y los receptores en la base.
Fijarse en esta franja intermedia implica preguntarse cmo
est organizado el sistema, cmo se administra y si existen
condiciones o reglas que permitan regular el sistema de la
forma que se puedan lograr los objetivos de las polticas.
Las polticas no slo son planes y programas, sino que
toman forma en la interaccin con los actores cuyo
comportamiento se busca modicar. Se debe revisar cmo
est organizada la administracin de la educacin.
Estudios sobre este tema: la burocracia de Weber, el enfoque
de costos transaccin (administradores como sujetos que
buscan maximizar sus ganancias). En ambos enfoques la bu-
rocracia gura como el instrumento con que los polticos
llevan a cabo sus polticas. Sin embargo, la ausencia ms
grande de estos enfoques es que no consideran que ya
existen reglas del juego dentro de la burocracia, las cuales
moldean la accin pblica, es decir, no toman en cuenta a la
administracin.
En la tradicin neo-institucionalista esas reglas pueden
operar porque se dan dentro de un campo organizacional
bien denido que es regulado por determinadas agencias.
Bajo esta perspectiva, las reglas del juego se producen en
la interaccin de los actores, aunque no todos los actores
producen estas reglas, al menos no directamente.
De esta manera, la burocracia no es slo un conjunto
de funcionarios con intereses personales: tambin es un
conjunto de reglas del juego construido a lo largo del
tiempo, y estas reglas denen cules son las posibilidades
para la poltica y las polticas de modicar el sistema, ya que
las reglas a ese nivel denen cules actores polticos pueden
incidir de que forma en la regulacin de la educacin.
Optar por la administracin como punto de anlisis implica
remplazar el punto de vista de la administracin como el
actor que instrumenta las polticas.
Ejemplo: la conguracin de la administracin del
sistema educativo mexicano es resultado de la poca del
centralismo, y no existen reglas formales para regular a
los actores. Al nal de la dcada de los ochenta del siglo
XX existan cerca de 700 instituciones con reglas propias.
Hasta dnde haba una administracin pblica del sistema?
Eso no signic una total ausencia de normas.
40
Observaciones
En el artculo de Howlett, M. y Armes, M.
(2003), la mayor parte de lo que presenta son
teoras socioeconmicas que aportan concep-
tos, explicaciones y categoras de anlisis a los
fenmenos de la ciencia poltica.
En el artculo de De Vries y Alvrez (2005), se
critican dos enfoques o perspectivas de anlisis
sobre cmo se disean, implementan y operan
las polticas, y de por qu las polticas tienen
diferentes resultados entre pases (cabe sealar
que se trata de enfoques y no teoras). Por otra
parte, tambin crtica las teoras de Weber y de
racional choice, y argumenta que es ms apro-
piado el enfoque del neo-institucionalismo por-
que toma en cuenta las reglas internas con las que
opera la burocracia, lo cual pasa desapercibido
para los otros enfoques y teoras.
Texto
Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin,
Mxico: Nueva Imagen, 1980.
Unidad de anlisis
Poltica educativa.
Objetivos
Interpretar la poltica educativa del sexenio 1970-
1976 considerada en su conjunto, lo cual implica
reducir las mltiples acciones realizadas por la SEP.
Recalcar las relaciones del desarrollo educa-
tivo con los procesos sociales del pas, para ello se
requiere partir de un marco terico que facilite la
interpretacin de esas relaciones.
Dimensin paralela a estos objetivos
Intenta sistematizar las acciones que integran lo
que suele entenderse como poltica educativa: (a)
mediante la adopcin de un modelo interpreta-
tivo de la relacin que tienen esas acciones con
los cambios sociales, y (b) mediante una pauta
analtica de las diversas funciones que desempea
el sistema educativo se intenta reducir la comple-
jidad de los procesos educativos a categoras de
ms fcil manejo.
Cuadro 4. Modelos terico-sociolgicos que suelen adoptarse en las crticas a la poltica educativa
mexicana
Enfoque Bases loscas Bases sociolgicas Propuestas de reforma
Modernizacin
pedaggica
Teora epistemolgica
realista.
Propone la realizacin
plena del hombre en
una sociedad abierta al
progreso gradual.
El progreso se basa
principalmente en el
avance cientco y
tecnolgico.
Justicia social es
consecuencia necesaria de
los valores y de la sociedad.
Explica el funcionamiento
de la sociedad con base
en teoras estructural-
funcionalistas.
El esfuerzo del individuo
es el factor principal de los
cambios sociales.
Educacin es la fuerza
principal para el cambio
social. Y sta debe
adaptarse al empleo.
La poltica educativa debe
resolver las contradicciones
sociales con una educacin
ms eciente y abierta a todos.
En la enseanza superior
es importante impulsar el
posgrado, la formacin de
profesores de tiempo completo
y la investigacin cientca. En
todos los niveles fomentar el
mtodo cientco.
Limitar cupos en los niveles
medio y superior.
Reformismo
social
Teora epistemolgica
realista y dialctica.
Base estructural
funcionalista y el anlisis
de sistemas.
Propone una atencin masiva
a la educacin en lo formal y
no formal acompaada de una
modernizacin de mtodos
pedaggicos y estructuras
organizativas.
41
Enfoque Bases loscas Bases sociolgicas Propuestas de reforma
Reformismo
social
Necesidad de una accin
deliberada e intensa para
modicar la evolucin de
la sociedad mexicana.
Diversas fundamentaciones
ideolgicas.
Supone que los valores sub-
jetivos deben estar en
armona con las estructuras
sociales.
Suele recurrirse a una
concepcin de anlisis
de sistemas junto con un
ideal de desarrollo y lucha
contra la dependencia
econmica.
La educacin impulsa la
movilidad social y la
distribucin del ingreso,
reconociendo que las
estructuras sociales pueden
frenar su alcance.
Se reconoce que la
educacin puede agudizar
algunos conictos sociales.
Debe adecuarse la
educacin con el empleo.
Distribucin ms equitativa de
las oportunidades: favorecer
ms a los marginados.
Armona entre universidad y
Estado.
Radicalismo Epistemologa dialctica:
el conocimiento resulta
de una reexin sobre la
praxis.
Inspiracin marxista o
neomarxista. Contempla la
relacin entre educacin y
sociedad desde una ptica
revolucionaria.
Aspira a transformar
radicalmente las
estructuras de poder y
propiedad, con el objetivo
de instaurar una sociedad
colectivizada donde surgir
un hombre nuevo.
La educacin pertenece
a la ideologa de la
superestructura, y es un
instrumento de imposicin
y legitimacin de la
ideologa dominante.
La evolucin de las fuerzas
de produccin determina
la dinmica social. Las
clases sociales explotadas
son el motor de la
revolucin.
La capacidad de la
educacin para el
cambio social radica
principalmente en su
funcin ideolgica.
La poltica educativa es
opresora.
La limitada y lenta
movilidad social y
distribucin del ingreso
que logra la educacin es
slo individual.
En lo acadmico, se centra
principalmente en la concien-
tizacin de los oprimidos.
Fuera de los aprendizajes
sociales que favorecen la
ideologa, el resto de los
aprendizajes se consideran
alienantes.
Se insiste en la obligacin
del Estado en nanciar la
educacin superior y en
la gratuidad de la educacin.
La educacin popular no
formal permite concientizar a
las masas.
Incrementalismo Combina epistemologa
clsica (sociologa
positivista) con
epistemologa dialctica.
Tiene antecedentes
marxistas.
El cambio social se efecta
simultneamente por la
transformacin de las
estructuras objetivas y por
el cambio subjetivo de los
valores.
A la actual poltica educativa
se le critica su funcionalidad
al sistema social y poltico:
refuerzo de las desigualdades,
valores e ideologa.
42
Enfoque Bases loscas Bases sociolgicas Propuestas de reforma
Incrementalismo Se aparta de los modelos
radicales porque enfatiza
el valor de las acciones
viables y cree en los
cambios graduales (y no
slo los radicales).
La educacin contribuye,
por una parte, a la
concientizacin y, por otra,
puede reforzar procesos
deseables de cambio en el
actual sistema.
La educacin tiene una
capacidad limitada, pero
real al cambio social.
Se deben aprovechar los
cambios que la educacin
logra en la movilidad social
y en la transformacin
del ingreso para iniciar
acciones de cambio en
otros campos.
Es importante corregir
el desarrollo del sistema
educativo convencional
para que, dentro de sus
lmites, refuerce procesos
sociales orientados al
cambio.
El sistema educativo debe
mejorar su eciencia y
modernizarse como medio
para acciones incrementales.
Concientizar clases populares
y aquellas vinculadas
con proyectos de cambio
econmico y social.
Este modelo pretende superar
las limitaciones del modelo
radical. La diferencia
principal entre ambos es que
el incrementalismo no se
detiene en la concientizacin
y movilizacin popular, sino
que intenta el cambio de
las estructuras a partir de lo
que ya existe, y aprovecha
los conictos para ir
construyendo una sociedad
distinta antes de que
desaparezca la actual.
Observaciones:
Se advierte una fuerte inuencia de las
teoras sociales para el anlisis poltico.
Los primeros dos modelos se basan en
teoras estructural-funcionalistas, y por
tanto subyace la idea de que la educa-
cin debe adaptarse al empleo. Las im-
plicaciones de poltica educativa estn
fuertemente orientadas a fortalecer la
ciencia y tecnologa y reformar el siste-
ma educativo.
Se advierte la inuencia del contexto
histrico en el que se escribi el libro
por la inuencia de las teoras marxis-
tas. Los dos ltimos modelos se basan
total (radicalismo) o parcialmente en
stas (incrementalismo).
Se enfatiza el papel del gobierno como
nico actor.
Texto
John, P. Analysing Public Policy, Londres/
Nueva York: Continuum, 1998.
Fuente: Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin, Mxico: Nueva Imagen, 1980.
Unidad de anlisis
Enfoques y teoras para el anlisis de la poltica
pblica.
Observaciones generales
Ya que la public policy se entrecruza con muchos
aspectos del politics, la tarea de explicar el pro-
ceso de decision-making requiere de teoras que
puedan conectar la diversidad de interrelaciones.
Los analistas de poltica pblica comnmente
adoptan enfoques multidisciplinarios.
Abandono del estudio de la policy en la ciencia
poltica. Surge la necesidad de una subdisci-
plina para comprender la totalidad de decision-
making, y para investigar los complejos vnculos
entre las demandas pblicas y la implementa-
cin de polticas.
Se necesita comprender la causalidad en polti-
ca pblica.
Dos conjuntos de fenmenos que general-
mente se busca explicar: policy variation (dife-
rencias entre sectores y pases), policy change
(estabilidad poltica).
43
Se argumenta que la manera de explicar cmo
los sistemas polticos hacen e implementan la
poltica, es a partir de especicar los intereses,
recursos, interrelaciones, limitaciones y nor-
mas de los actores bajo estudio; algo que re-
cuerda al neo-institucionalismos. Cada espacio
de poltica tiene diferentes constelaciones de
esos actores, y sus relaciones pueden cambiar
o ser estticas sobre el tiempo.
Los investigadores pueden elegir entre tres ti-
pos de explicaciones para dar cuenta de esos
fenmenos: marcos o esquemas (son descrip-
tivos ms que explicativos), modelos (son li-
mitados a un conjunto de circunstancias) y
teoras (dan una explicacin generalizada de la
conducta poltica).
Slo un marco integrado que utilice elementos
comprensivos de todos los enfoques, puede expli-
car completamente la variedad y complejidad
de la prctica de policy making e implementa-
cin. Los enfoques no son rivales, pueden com-
plementarse unos con otros y ser parte de una
explicacin total.
John (1988) sugiere que la teora de la eleccin
racional tiene el potencial para ofrecer una me-
jor explicacin del proceso de poltica, porque
es una teora de la accin y motivacin dentro
de un contexto estructural.
John (1988) simpatiza con el enfoque de ideas,
porque considera que no es posible comprender
todo el proceso de poltica como consecuencia
de intereses. La naturaleza de los individuos y
la importancia de las estructuras es moldeada
por las ideas y el discurso. En tal sentido, el li-
bro ofrece una teora evolucionaria que integra
intereses e ideas.
La teora evolucionaria es relevante porque las
ideas estn emergiendo continuamente para re-
solver los problemas pblicos, pero no surgen en
el vaco sino que necesitan abogados que son
llamados empresarios polticos, quienes son per-
sonas que invierten tiempo y energa en empujar
el cambio poltico, y quienes pueden proveer
bienes pblicos (burcratas, expertos, polticos).
Los diversos factores que afectan el xito de una
poltica son cubiertos en los cinco enfoques.
I. Crticas a los modelos por etapas
Cuadro 5. Modelos por etapas para el anlisis de poltica
Modelos Sequential model
Implementation analysis
Policy analysis
Rational and incremental models of decision-making
Caractersticas Los cuatro modelos intentan simplicar decision-making al asumir que el
proceso de poltica procede a travs de distintas etapas.
Asume que las polticas emergen de las intenciones y acciones de los
participantes polticos, y que a travs de muchas cadenas de causas y efectos, o
de rdenes y respuestas, las polticas se dan en etapas.
Por distinguir entre los objetivos de poltica y sus resultados, los analistas
de poltica son capaces de encontrar si las intenciones de poltica se vuelven
realidad o cuando las polticas fracasan o son exitosas.
Pueden utilizarse como un recurso heurstico.
44
Crticas Hay que abandonar la idea de que la poltica procede en etapas discretas.
Los enfoques son engaosos porque el proceso de poltica no opera del todo
en la manera hipotetizada. Lo mejor es que dichos modelos ofrecen una gua
o set de medidas que pueden ser la base para futuros estudios y la generacin
de teoras.
El modelo secuencial asume que todas las polticas tienen un comienzo, un
punto medio y un n, y que la tarea de los analistas polticos es describir
cmo la poltica se mueve de una etapa a otra
Slo el incrementalismo escapa de la rigidez de los modelos de etapas y
examina la circularidad y continuidad del mundo de decision-making.
Los modelos por etapas confunden ms de lo que iluminan. La poltica
es continua y no hay una cuidadosa divisin entre los diferentes tipos de
actividades.
El anlisis necesita penetrar el mundo de intereses cambiantes, ideas
y problemas polticos, en lugar de aceptar las justicaciones formales.
Principalmente, los investigadores necesitan un marco o una teora para
comprender el proceso de poltica como un todo.
Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.
Cuadro 6. Enfoques y teoras para el anlisis de poltica
Institucionales Grupos y networks Socioeconmicos
Teora de la eleccin
racional
Basados en ideas
C
a
r
a
c
t
e
r

s
t
i
c
a
s
Organizaciones
polticas, tales
como parlamentos,
sistemas legales
y burocracias,
estructura de
las decisiones y
resultados polticos.
Asociaciones y
relaciones informales,
ambas dentro y fuera
de las instituciones
polticas, dando
forma a las decisiones
y resultados.
El enfoque de
grupo considera
que las redes de
relaciones entre
actores determinan
los rendimientos y
resultados de poltica.
Ejemplos: el enfoque
de grupos, redes,
corporativismo.
Factores
socioeconmicos
determinan las de-
cisiones de los actores
pblicos y afectan
los rendimientos
(outputs) y resultados
polticos.
Las preferencias y
benecios de los actores
explican las decisiones
y los resultados.
Los benecios toman
lugar como una
serie de juegos entre
los participantes, y
donde la estructura de
opciones es determinada
por limitaciones
institucionales y
socioeconmicas.
Las ideas sobre las
soluciones a los
problemas polticos
tienen una vida
propia.
Las ideas circulan y
obtienen inuencia,
independientemente
o previamente a los
procesos de poltica.
45
Institucionales Grupos y networks Socioeconmicos
Teora de la eleccin
racional
Basados en ideas

p
o
c
a

d
e

a
u
g
e

Primera mitad del
siglo XX.
Resurge en la
dcada de los
ochenta del siglo
XX como el nuevo
institucionalismo.
Enfoque de grupos
fue dominante entre
las dcadas de los
cincuenta y sesenta
del siglo XX, como
una reaccin contra el
institucionalismo.
Network fue popular
en los ochenta
y noventa y an
continua
Surgen contra la
incapacidad de
la ciencia poltica de
apreciar los factores
contextuales.
Su auge fue en las
dcadas de los sesenta
y setenta del siglo XX.
En la dcada de los
ochenta del siglo XX
comienza el inters
por enfoques de nivel
individual.
En la dcada de los
ochenta del siglo XX.
V
e
n
t
a
j
a
s

y

l
i
m
i
t
a
c
i
o
n
e
s
Son mejores
para explicar la
estabilidad poltica
que el cambio.
No explican las
diferencias de
policy-making entre
sectores.
Son bsicos
para explicar las
diferencias entre
pases, como los
sistemas legales.
nacionales, las
burocracias y las
constituciones
dieren e impactan
en como los decision-
makers disean e
implementan la
poltica.
Se parece al
institucionalismo
en explicar mejor la
estabilidad poltica
que el cambio.
Son efectivos
en estudiar las
diferencias entre
sectores.
Tiene poco que decir
sobre cmo la poltica
vara entre pases.
La idea de que las
redes son un espacio
donde la verdad y el
aprendizaje poltico
toma lugar es til
para la explicacin del
policy making
No se explica porque
se forman y porque
cambian las redes o
relaciones.
Explican cambio
y estabilidad. Los
cambios econmicos
impactan el diseo de
polticas.
Tienen poco que
decir sobre por qu
el policy-making
es diferente entre
naciones, excepto
que eso reeja
las diferencias de
operacin de las
sociedades y la
economa.
Explican la estabilidad
poltica y el cambio,
aunque tiende a ser
mejor en explicar
decision-making en
un set de limitaciones
y preferencias que
los cambios en los
objetivos y metas
de poltica. Explica
las variaciones entre
sectores a partir
de incentivos y las
posibilidades de accin
colectiva.
La sobrelimitacin es
que tiende a considerar
las preferencias como
dadas y los modelos de
eleccin poltica dadas
esas preferencias.
Son buenos para
explicar el cambio
poltico a travs del
proceso de advocacy
y persuasin, aunque
no exploran la
velocidad en la
cual cambian las
polticas.
No explican las
variaciones de
polticas entre
sectores y naciones.
La dicultad es que
la nocin de ideas
puede aparecer
suelta o amorfa.
No especican las
relaciones entre
ideas e intereses.
Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.
Crticas Hay que abandonar la idea de que la poltica procede en etapas discretas.
Los enfoques son engaosos porque el proceso de poltica no opera del todo
en la manera hipotetizada. Lo mejor es que dichos modelos ofrecen una gua
o set de medidas que pueden ser la base para futuros estudios y la generacin
de teoras.
El modelo secuencial asume que todas las polticas tienen un comienzo, un
punto medio y un n, y que la tarea de los analistas polticos es describir
cmo la poltica se mueve de una etapa a otra
Slo el incrementalismo escapa de la rigidez de los modelos de etapas y
examina la circularidad y continuidad del mundo de decision-making.
Los modelos por etapas confunden ms de lo que iluminan. La poltica
es continua y no hay una cuidadosa divisin entre los diferentes tipos de
actividades.
El anlisis necesita penetrar el mundo de intereses cambiantes, ideas
y problemas polticos, en lugar de aceptar las justicaciones formales.
Principalmente, los investigadores necesitan un marco o una teora para
comprender el proceso de poltica como un todo.
46
Cuadro 7. Teoras integradas
Policy advocace coallition
theory, Sabatier
Te policy streams
approach Kingdon
Te punctuated equilibrium
model Baumgartner
Evolutionary theory
C
a
r
a
c
t
e
r

s
t
i
c
a
s
Busca combinar ideas y
redes en poltica pblica,
aunque involucra tambin
otros aspectos del sistema
poltico. Es un modelo
integrativo.
Enfatiza la importancia de
las relaciones dentro de los
sectores de poltica como
la clave para comprender
cmo funciona decision-
making.
A diferencia del policy
network, los participantes
ganan y forman alianzas
dentro de las redes.
Es uno de los pocos
anlisis de poltica que
considera al sistema
poltico como un todo,
y abarca la importancia
relativa de los agentes
individuales, ideas, ins-
tituciones y procesos
externos.
Asume un continuo
cambio poltico.
Considera la policy
formation como
un set de procesos:
problemas, policies y
politics.
Busca explicar cmo
emergen las ideas.
Es un modelo de ajuste de
agenda, busca describir cmo
las agendas y las polticas se
mueven desde periodos de
fuerte estabilidad a tiempos de
rpido cambio y uidez.
Este modelo une en un
marco dinmico los variados
elementos de decision making
que enfatizan otras teoras:
instituciones son importantes
pero no omnipotentes, as
como los intereses y las redes.
Considera que todos
los elementos que
se enfatizan en las
diversas teoras estn
interactuando unos
con otros en el tiempo.
Estos factores son
los que conducen la
poltica.
Explica el xito de
una poltica en trminos
evolucionarios, pero
considera que los ele-
mentos que intervienen
en el sistema poltico no
slo compiten sino que
tambin cooperan para
lograr que sobreviva su
idea.
Explica la interaccin
de muchas ideas-
intereses dentro
de ambientes
institucionales,
de grupo y
socioeconmicos.
C
r

t
i
c
a
s
Asume que los procesos de
policy making son estables.
No explica el cambio
poltico.
No toma en cuenta a las
instituciones.
Sobreenfatiza factores
externos a travs del uso
del mtodo de series de
tiempo.
El estilo de interaccin del
grupo con un gran nmero
de actores, particularmente
nuevos como los analistas
de poltica y los periodistas
no es tan aplicable fuera de
Estados Unidos.
Las personas no saben
dnde surgen o cmo
nacen las ideas.
No dice mucho sobre
por qu la poltica
vara.
La principal dicultad
es que se concentra
mucho en las agendas.
Entre las limitaciones
est que la explicacin es
principalmente descriptiva,
los anlisis cuantitativos
sugieren asociaciones pero
no necesariamente relaciones
causales.
No se presta mucha atencin
a la implementacin de las
decisiones.
Tiene los mismos
defectos que las otras
teoras.
No estn claros los
mecanismos causales,
excepto que dice que
las polticas son
causadas por el
mecanismo de
seleccin.
La teora no produce
hiptesis que se puedan
contrastar.
Est sobredeterminada,
ya que predice todo
el fenmeno humano al
mismo tiempo
La teora necesita ser
renada.
Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.
47
Observaciones
Los tres modelos ubican a las ideas en el centro
de sus anlisis. Se ha acabado el tiempo en el que
los acadmicos creen que slo los intereses cuen-
tan: concepciones, creencias, discursos y normas
denen el proceso de policy-making.
No hay una tendencia entre los analistas de
poltica para explicar por qu las polticas varan
entre sectores y pases, ms bien los enfoques
tienden a describir una poltica. En un mundo
de mltiples inuencias y cambios, los investiga-
dores de poltica necesitan tomar el cambio (de las
policys) como la lnea base e investigar por qu
los diferentes elementos de decisin interactan
en la manera que lo hacen.
Comentarios generales:
El estudio de John (1998) es bien estructurado y
ofrece un exhaustivo y completo anlisis de diver-
sos modelos y teoras tiles en el campo de polti-
ca pblica, aunque su lenguaje es en ocasiones co-
loquial y persuasivo. Tiene pocos ejemplos sobre
el tema educativo.
Un aspecto metodolgico que sirve de gua en
su estudio y que es importante resaltar, es que ana-
liza las teoras con base en la medida en que logran
explicar el cambio y la estabilidad poltica.
Por otra parte, es debatible su postura de re-
saltar la teora de racional choice (en la evolutiona-
ry theory) en virtud de que la primera explica el
comportamiento de los individuos en su bsque-
da de maximizar su utilidad.
Observaciones sobre la revisin de teoras y enfoques de anlisis de poltica pblica
Necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios. Es decir, la concurrencia de otras disciplinas,
tales como la economa, las ciencias sociales y la psicologa para explicar y analizar los
fenmenos (Howlett y Armes, 2003).
Las teoras y enfoques revisados en este documento (excepto las integradoras) por lo regular
enfatizan un aspecto del anlisis, y cada teora puede ser til e importante.
Al integrar las teoras se puede ampliar el alcance explicativo de las mismas.
Los modelos por etapas han recibido crticas de varios autores por ser simplistas y por no
reejar la realidad que estn explicando. La policy es un continuo, no un proceso lineal (John,
1998).
Se resalta la necesidad de realizar estudios sobre el meso nivel; es decir, sobre el nivel de
anlisis que est enfocado a las conexiones entre la denicin de problemas, el set de agendas y
decision-making y el proceso de implementacin (Parsons, 1995).
Una consecuencia de obviar los marcos tericos es que, adems de que se pueden distorsionar
las visiones sobre poltica educativa, las teoras dejan de contrastarse empricamente.
El reto epistemolgico de este campo de investigacin est en cuestionar los modelos
funcionalistas, decisionistas y monocausales a un campo ms integral de anlisis.
Fuente: elaboracin propia.