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UMA ESCADA DA PARTICIPAO CIDAD (1)

Sherry R. Arnstei


O acalorado debate pblico sobre "participao cidad", "controle cidado" e "mximo
envolvimento dos pobres" tem sido permeado por uma retrica exacerbante e
eufemismos enganosos. Visando encorajar um dilogo mais objetivo, uma tipologia da
participao cidad apresentada com base em exemplos de trs programas sociais do
Governo Federal: o programa de renovao urbana, o programa de combate pobreza e
o programa cidades-modelo. A tipologia, que se prope a ser provocativa, definida em
termos de uma escada onde cada degrau corresponde amplitude do poder da
populao em decidir sobre as aes e/ou o programa.

A idia de participao cidad se assemelha um pouco a comer espinafre: em princpio
ningum contra, pois afinal, faz bem sade. A participao dos governados no seu
governo , em teoria, a pedra fundamental da democracia uma idia muito
reverenciada que vigorosamente aplaudida por quase todos. Porm, o forte aplauso se
reduz a leves palmas quando este princpio defendido pelos grupos dos sem-nada:
negros, imigrantes mexicanos, porto-riquenhos, ndios, esquims e brancos pobres. E
quando os sem-nada definem participao como a redistribuio do poder, o consenso
americano acerca dos princpios fundamentais da nao explode em mltipla oposio
direta com nuanas raciais, tnicas, ideolgicas e polticas. Tem havido muitos
discursos, artigos e livros (2) que exploram em detalhe quem so os sem-nada de nosso
tempo. Tem havido muita documentao atual sobre o porqu dos sem-nada terem sido
to profundamente insultados e se tornarem amargurados pela falta de poder para lidar
com as profundas ineqidades e injustias que perpassam suas vidas diariamente. Mas
tem havido muito pouca anlise do contedo dos controversos slogans utilizados
atualmente: "participao cidad" ou "mxima participao possvel". Em resumo: O
que participao cidad e qual a sua relao com os imperativos sociais de nosso
tempo?

PARTICIPAO CIDAD PODER CIDADO

Como esta questo tem sido o pomo de discrdia da poltica atual, a maioria das
respostas tem sido propositalmente abrandada atravs de eufemismos incuos, como
"auto-ajuda" ou "envolvimento do cidado". Outras respostas tm sido decoradas com
retrica enganosa do tipo "controle absoluto", o que algo que ningum nem o
presidente dos EUA tem ou pode ter. Entre eufemismos pacificadores e retrica
exacerbada, at mesmo pesquisadores acadmicos tm tido dificuldade em acompanhar
a controvrsia. Para o pblico que apenas acompanha as manchetes na mdia, este tema
incompreensvel.
Minha resposta pergunta central o que participao se resume constatao de que
participao cidad constitui um sinnimo para poder cidado. Participao a
redistribuio de poder que permite aos cidados sem-nada, atualmente excludos dos
processos polticos e econmicos, a serem ativamente includos no futuro. Ela a
estratgia pela qual os sem-nada se integram ao processo de deciso acerca de quais as
informaes a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as polticas pblicas que
sero aprovadas, de que modo os recursos pblicos sero alocados, quais programas
sero executados e quais benefcios, tais como terceirizao e contratao de servios,
estaro disponveis. Resumindo, a participao constitui o meio pelo qual os sem-nada
podem promover reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos
benefcios da sociedade envolvente.

RITUAL VAZIO VERSUS BENEFCIOS

Existe uma diferena fundamental entre passar pelo ritual vazio da participao e dispor
de poder real para influenciar os resultados do processo. Esta diferena foi resumida de
forma brilhante em um pster impresso na ltima primavera por estudantes franceses
para explicar as rebelies de estudantes e trabalhadores (3). O pster explicita o ponto
fundamental de que participao sem redistribuio de poder um processo vazio e
frustrante para osgrupos desprovidos de poder.
A participao sem redistribuio de poder permite queles que tm poder de deciso
argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A
participao vazia mantm o status quo. Essencialmente, isso o que tem ocorrido nos
mais de 1.000 projetos do Programa de Ao Comunitria, e o queprovavelmente vai se
repetir na maioria das 150 cidades integrantes do Programa de Cidades-Modelo.

Figura 1 Pster [Cartaz onde se l a conjugao de verbos:
Je participe {Eu Participo}
Tu participes {Tu Participas}
Il participe {Ele Participa}
Nous participons {Ns Participamos}
Vous participez {Vs Participeis}
Ils PROFITENT! {Eles APROVEITAM!}]

TIPOS DE PARTICIPAO E DE "NO-PARTICIPAO"

Uma tipologia de oito nveis de participao pode auxiliar na anlise desta temtica
confusa. Para efeito ilustrativo, os oito tipos de participao esto dispostos em forma
de uma escada, onde cada degrau corresponde ao nvel de poder do cidado em decidir
sobre os resultados (4) (Veja Figura 2).

Figura 2. Oito degraus da escada da participao-cidad

8 Controle Cidado Nveis de poder cidado
7 Delegao de Poder Nveis de poder cidado
6 Parceria Nveis de poder cidado
5 Pacificao Nveis de concesso mnima de poder
4 Consulta Nveis de concesso mnima de poder
3 Informao Nveis de concesso mnima de poder
2 Terapia No-participao
1 Manipulao No-participao

Os primeiros degraus da escada so 1. Manipulao e 2. Terapia. Esses dois degraus
descrevem nveis de "no-participao" que tm sido utilizados por alguns no lugar da
genuna participao. Seu objetivo real no permitir a populao a participar nos
processos de planejamento ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de
deciso possam "educar" ou "curar" os participantes. Os degraus 3 e 4 avanam a nveis
de concesso limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos: 3.
Informao e 4. Consulta. Quando estes nveis so definidos pelos poderosos como o
grau mximo de participao possvel, existe a possibilidade dos cidados realmente
ouvirem e serem ouvidos. Mas nestes nveis, eles no tm o poder para assegurar que
suas opinies sero aceitas por aqueles que detm o poder. Quando a participao est
restrita a esses nveis, no h continuidade, no h "msculos", ou seja, no h garantia
de mudana do status quo. O degrau 5. Pacificao consiste simplesmente de um nvel
superior desta concesso limitada de poder, pois permite aos sem-nada aconselhar os
poderosos, mas retm na mo destes o direito de tomar a deciso final. Subindo a escada
esto nveis de poder cidado com degraus crescentes de poder de deciso. Os cidados
podem participar de uma 6. Parceria que lhes permita negociar de igual para igual com
aqueles que tradicionalmente detm o poder. Nos degraus superiores, 7. Delegao de
poder e 8. Controle cidado, o cidado sem-nada detm a maioria nos fruns de tomada
de deciso, ou mesmo o completo poder gerencial.
Obviamente, a escada com oito degraus constitui uma simplificao, mas ela ajuda a
ilustrar a questo que tem passado desapercebida: que existem graus bastante diferentes
de participao cidad. Conhecer esta graduao possibilita cortar os exageros retricos
e entender tanto a crescente demanda por participao por parte dos sem-nada, como o
leque completo de respostas confusas por parte dos poderosos.
Embora a tipologia use exemplos de programas federais tais como o Programa de
Renovao Urbana, o Programa de Combate Pobreza e o Programa de Cidades-
Modelo, ela poderia ser tambm facilmente demonstrada na igreja, que atualmente
enfrenta demandas dos padres e leigos pela maior distribuio de poder na busca de
ampliao de suas funes; ou em faculdades e universidades, que em alguns casos se
tornaram literalmente campos de batalha sobre a questo da participao estudantil nas
instncias decisrias; ou nas escolas pblicas, nas prefeituras, ou nos departamentos de
polcia (ou nas grandes empresas que provavelmente sero a prxima esfera de debate).
Os temas bsicos so essencialmente os mesmos em todos os casos: os "ningum"
destas arenas esto tentando se tornar "algum" com poder suficiente para tornar suas
organizaes mais adequadas s suas opinies, aspiraes e demandas.

LIMITAES DA TIPOLOGIA

A escada contrape cidados sem poder com os poderosos para ressaltar as divises
bsicas entre eles. Na verdade, nem os sem- nada nem os poderosos constituem blocos
homogneos. Cada grupo engloba uma grande gama de pontos de vista diferentes,
divergncias significativas, interesses encobertos que competem entre si e divises em
subgrupos. A justificativa para utilizar tais abstraes simplistas consiste em que, na
maioria dos casos, os sem-nada realmente percebem os poderosos como sendo um
"sistema" monoltico, e os grupos poderosos realmente tendem a ver os sem-nada como
uma massa "daquelas pessoas", com pouca compreenso das diferenas de
classe e casta existentes entre elas. Deve ser ressaltado que a tipologia no inclui uma
anlise dos principais obstculos para se alcanar nveis genunos de participao. Estas
barreiras esto dos dois lados desta cerca simplista. Do lado dos poderosos, elas incluem
racismo, paternalismo e resistncia distribuio do poder. Do lado dos sem-nada,
incluem a inadequao da infra-estrutura poltica e socioeconmica das
comunidades pobres, o limitado acesso educao e informao, alm das dificuldades
em organizar um grupo comunitrio representativo e legitimado face s desavenas
pessoais, a alienao e a desconfiana mtua. Outra ressalva acerca dos oito degraus da
escada: na vidareal das pessoas e polticas pblicas, podem existir 150 degraus cuja
distino entre si no seja to clara e "pura" conforme apresentado aqui. Alm disso,
algumas das caractersticas usadas a seguir para ilustrar cada um dos oito tipos podem
ser utilizadas para outros nveis. Por exemplo, a contratao de sem-nada em um
programa pblico ou em um conselho consultivo pode acontecer em qualquer um dos
oito nveis, e pode representar tanto um caso de participao legtima como um caso de
cooptao. Dependendo de sua motivao, os poderosos podem contratar pessoas
pobres para coopt-las, para pacific-las ou para aproveitar melhor as habilidades e os
conhecimentos especficos dos sem-nada (5). Em conversas informais, alguns prefeitos
se gabam de sua estratgia de contratar lideranas do movimento negro para mant-las
ocupadas enquanto destroem sua reputao junto comunidade.

CARACTERSTICAS E EXEMPLOS ILUSTRATIVOS

no contexto do poder e da falta de poder que as caractersticas dos oito degraus so
ilustradas a seguir com base em exemplos de nossos atuais programas sociais.

1. MANIPULAO

Em nome da participao cidad, pessoas so convidadas a participarem de comits ou
conselhos consultivos sem real poder de deciso com o propsito explcito de "educ-
las" ou obter o seu apoio. Ao invs da genuna participao, este primeiro degrau da
escada representa a distoro da participao em um instrumento de relaes pblicas
dos grupos com poder de deciso.
Esta forma ilusria de "participao" se tornou moda com o Programa de Renovao
Urbana, quando as lideranas das comunidades foram convidadas pelos tcnicos das
secretarias municipais de habitao para serem membros dos Comits Consultivos
Populares (CCP). Outro objeto de manipulao foram os subcomits consultivos para
grupos minoritrios, que em teoria deveriam proteger os direitos da populao negra
neste programa. Na prtica, esses subcomits, tal qual os CPP's, funcionaram
basicamente como papel timbrado, reunidos periodicamente para aprovar planos de
urbanizao (que em anos recentes se tornaram conhecidos como planos de remoo de
negros). Nas reunies dos Comits Consultivos Populares, eram os tcnicos do setor
pblico que educavam, persuadiam e aconselhavam os cidados, e no o contrrio. As
normas do programa de renovao urbana legitimaram o comportamento manipulador
ao enfatizarem os conceitos de "coleta de informao", "relaes pblicas" e "apoio"
como sendo as funes explcitas dos comits (6).

Este estilo de no-participao vem sendo desde ento aplicado a outros programas que
dizem respeito aos pobres.

Exemplos podem ser vistos nas Agncias de Ao Comunitria (AAC's), que criaram
estruturas chamadas de "conselhos de bairros" ou "grupo consultivo do bairro".
Freqentemente, estes fruns no tm funo nem poder legitimado (7). Os AAC's os
utilizam para "provar" que "pessoas de base" esto envolvidas no programa. Mas o
programa provavelmente no foi discutido com o "povo". Ou o programa pode ter
sido apresentado de forma superficial em uma breve assemblia: "Ns precisamos de
suas assinaturas neste projeto de um centro comunitrio multiuso, que abrigar sob o
mesmo teto mdicos da secretaria da sade, assistentes da assistncia social e
especialistas do servio de empregos." Os signatrios do projeto no so informados que
o centro multiuso, que custar US$ 2 milhes/ano, ir apenas realocar os moradores das
longas filas dos outros centros para novas filas no novo centro. Ningum perguntado
se um centro de tomada de deciso destes realmente necessrio no seu bairro.
Ningum percebe que o empreiteiro da obra o cunhado do prefeito, ou que o novo
diretor do centro ser o mesmo tcnico especialista em organizao comunitria de
sempre, que j trabalhava nos escritrios da prefeitura. Aps assinarem seus nomes, as
lideranas comunitrias orgulhosas de si mesmas penhoradamente divulgaro a boa
nova de que eles "participaram" do processo de trazer um novo e maravilhoso centro
comunitrio para o bairro, que ir oferecer servios de sade, de assistncia social e
emprego to desesperadamente necessrios na comunidade. Apenas aps o corte da fita
de inaugurao do centro que os membros do conselho consultivo de bairro percebem
que eles no fizeram as perguntas importantes, e que eles no tiveram assessoria tcnica
independente para analisar e entender todos os detalhes jurdicos do documento que
assinaram. O novo centro, que abrir apenas em dias teis das 9 s 17 horas, acaba
criando novos problemas. Agora os demais rgos pblicos situados na cidade no
querem mais atend-los, a no ser eles tenham em mos um protocolo cor-de-rosa que
prove que eles foram encaminhados pelo "seu" novo e reluzente centro comunitrio.
Infelizmente, esta enganao no um exemplo raro. Ao contrrio, ela quase tpica
daquilo que tem sido feito em nome da bonita retrica da "participao das bases". Esta
vergonha a causa central para a profunda exasperao e hostilidade dos sem-nada para
com os poderosos. Uma ressalva esperanosa que, tendo sido to grosseiramente
afrontados, alguns cidados aprenderam as regras do jogo e esto jogando eles mesmos.
Com base neste conhecimento, estas pessoas esto exigindo nveis genunos de
participao para garantir que os programas pblicos sejam relevantes para suas
demandas e atendam s suas prioridades.

2. TERAPIA

Em certos aspectos, a terapia grupal disfarada de participao popular deveria estar no
degrau mais baixo da escada, pois ela tanto desonesta como arrogante. Seus
administradores especialistas em psicologia, de assistentes sociais a psiquiatras
partem do pressuposto que a falta de poder sinnimo de distrbios mentais. Com base
neste pressuposto, sob o manto ilusrio de envolver os cidados no planejamento, os
especialistas, na verdade, submetem as pessoas terapia grupal. O que torna esta forma
de "participao" to ofensiva que as pessoas so envolvidas em muitas atividades,
mas o foco est em cur-las de suas "patologias", ao invs de mudar o racismo e a
violncia que originaram suas "patologias".
Considere este exemplo que ocorreu na Pensilvnia h menos de um ano. Quando um
pai levou seu beb gravemente enfermo para o pronto-socorro de um hospital local, um
jovem mdico plantonista o orientou a levar a criana para casa e dar-lhe gua com
acar. Naquela tarde, a criana morreu de pneumonia e desidratao. Mais tarde, o pai,
transtornado, apresentou queixa ao conselho da Agncia de Ao Comunitria. Ao invs
de iniciar uma auditoria no hospital para determinar quais as mudanas necessrias para
prevenir fatalidades semelhantes no futuro, ou outras formas de mau atendimento de
pacientes, o conselho convidou o pai a participar dos encontros (teraputicos) de pais
sobre como cuidar de crianas, promovidos pela agncia e foi-lhe prometido que
algum "ligaria para o diretor do hospital para garantir que este fato no se repetisse".
Exemplos menos dramticos, mas mais comuns, de terapia disfarada de participao
cidad podem ser vistos em conjuntos de habitao popular, nos quais grupos de
moradores so instrumentalizados para a realizao de campanhas de controle da
violncia ou de limpeza do bairro. Os moradores so reunidos para que seja possvel
ajud-los a "ajustar seus valores e atitudes aos da sociedade". Seguindo estas regras
bsicas, os moradores acabam no se ocupando de temas mais importantes, tais como: a
remoo ilegal de invases; a segregao social no conjunto habitacional; ou as razes
pelas quais durante o inverno o conserto de uma janela quebrada demora trs meses. A
complexidade da concepo de distrbios mentais em nosso tempo pode ser presenciada
nas experincias de estudantes ou ativistas de direitos sociais que enfrentam armas,
chicotes e outras formas de terror no sul do pas. Eles precisaram da ajuda de psiquiatras
com sensibilidade social para lidarem com seus medos e evitar criar paranias (8).

3. INFORMAO

Informar cidados de seus direitos, responsabilidades e opes pode ser o mais
importante primeiro passo rumo legtima participao do cidado. Porm, muito
freqentemente a nfase est na mo nica da informao dos tcnicos para o cidado
-, sem que haja um canal de comunicao que permita o retorno, e menos ainda que haja
poder de negociao. Sob estas condies, especialmente quando a informao
divulgada apenas nos estgios finais do planejamento, as pessoas tm pouca
possibilidade de influenciar o programa que foi definido para "seu benefcio". Os
principais instrumentos desta comunicao de mo nica so notcias na imprensa,
panfletos, psters e pesquisas de opinio. Reunies tambm podem ser transformadas
em veculo de comunicao de mo nica simplesmente pelo fato de se divulgar apenas
informaes superficiais, desencorajando perguntas ou dando respostas evasivas.
Recentemente, em uma reunio de planejamento comunitrio do Programa Cidades-
Modelo no Municpio de Providence, no estado de Rhode Island, o tema em debate era
parques infantis. Um grupo de representantes eleitos pela comunidade, a maioria dos
quaisparticipava de quatro a cinco reunies por semana, dedicou uma hora
para discutir a localizao de seis novos parques infantis. O bairro metade branco e
metade negro. Diversos representantes perceberam que quatro dos parques estavam
previstos para a rea de populao branca e apenas dois para a rea da populao negra.
O tcnico da prefeitura respondeu com uma longa explicao, altamente tcnica, acerca
de custos por metro quadrado e terrenos disponveis. Ficou claro que a maioria dos
moradores presentes no entendeu a explicao. E ficou evidente para os observadores
da Organizao para Oportunidades Econmicas que existiam outras opes e que,
considerando os recursos disponveis, uma distribuio mais eqitativa dos parques era
possvel. Mas, intimidados pela futilidade, pelo linguajar jurdico e pelo prestgio do
representante da prefeitura, os moradores aceitaram a "informao" e apoiaram a
proposta de alocar quatro parques infantis na rea de
populao branca".

4. CONSULTA

Solicitar a opinio dos cidados, assim como inform-los, pode ser um passo legtimo
rumo participao. Mas se a consulta no estiver integrada com outras formas de
participao, este degrau da escada continua sendo uma vergonha na medida em que
no oferece nenhuma garantia de que as preocupaes e idias dos cidados sero
levadas em considerao. Os instrumentos mais utilizados para consultar a populao
so pesquisas de opinio, assemblias debairro e audincias pblicas. Quando os
tomadores de deciso restringem as contribuies dos cidados apenas a este nvel,
participao permanece apenas um ritual de fachada. As pessoas so vistas basicamente
como abstraes estatsticas e a participao medida pelo nmero de pessoas
presentes nas reunies, quantos folhetos foram distribudos ou quantas pessoas foram
entrevistadas. O que os cidados conseguem em todas estas atividades que eles
"participaram da participao". E o que os tomadores de deciso conseguem a
evidncia de que eles cumpriram as normas de envolver "aquelas pessoas". Pesquisas de
opinio tm se tornado uma pedra fundamental de conteno de demandas em guetos
urbanos. Os moradores esto cada vez mais insatisfeitos com a quantidade de vezes por
semana que eles so entrevistados sobre seus problemas e suas esperanas. Como
resumiu uma moradora: "Nada acontece com aquelas malditas perguntas, com exceo
do entrevistador que recebe US$ 3 por hora e que eu no consigo terminar de lavar a
roupa naquele dia". Em certas comunidades, os moradores esto to irritados que eles
esto exigindo uma taxa para responder s perguntas. Pesquisas de opinio no so
indicadores muito vlidos da vontade da comunidade quando utilizados sem
informaes adicionais dos moradores. Pesquisa aps pesquisa (pagas pelos fundos de
combate pobreza) "documentaram" que donas-de-casa de lares pobres querem praas
com parques infantis no seu bairro, onde as crianas possam brincar em segurana. Mas
a maioria das mulheres respondeu ao questionrio sem saber quais seriam as
alternativas. Elas partem do princpio de que se elas pedirem algo pequeno, elas talvez
tenham a sorte de conseguir algo til para o bairro. Se as mes soubessem que uma das
opes era receber um seguro de sade pago para a famlia, talvez elas no tivessem
citado os parques infantis como uma das principais prioridades.
Um caso clssico do abuso da consulta ocorreu na cidade de New Haven, no estado de
Connecticut, onde uma assemblia de bairro foi realizada para consultar os cidados
sobre o uso de fundos do Programa Cidades-Modelo. James V. Cunnigham, em um
relatrio interno da Fundao Ford, descreve a multido como sendo "basicamente
hostil" (10). Membros da Associao de Pais exigiram saber quais os motivos pelos
quais os moradores no participaram da definio prvia do projeto. O diretor da
Agncia de Ao Comunitria explicou que aquela era apenas uma proposta para buscar
recursos federais que assim que os fundos fossem liberados, os moradores seriam
ativamente envolvidos no planejamento. Um observador externo que estava sentado no
meio da assemblia descreveu o encontro da seguinte forma: "Os diretores da agncia
conduziram o evento como quiseram. Nenhum representante da comunidade coordenou
o encontrou, ou sequer fez parte da mesa. O diretor explicou aos 300 moradores que
esta assemblia era um exemplo de "planejamento participativo". Para provar isto, tendo
em vista a ampla insatisfao dos moradores, ele pediu que os presentes "votassem" em
cada obra ou projeto. A votao foi da seguinte forma: "Todos aqueles que forem a
favor de um centro de sade, por favor levantem a mo... Agora, levantem a mo
aqueles que forem contra". Foi mais ou menos como pedir que votassem a favor ou
contra a gravidez". Foi uma combinao de profunda desconfiana que se originou nesta
assemblia, e uma longa histria de "participao de fachada", que levou os moradores
de New Haven a exigir a partir de ento o controle sobre o programa em seu municpio.
interessante que na cidade de Denver, ao contrrio, os tcnicos aprenderam que
mesmo os mais bem intencionados entre eles s vezes no esto familiarizados com os
problemas e as aspiraes dos pobres. O diretor tcnico do Programa Cidades-Modelo
contou que os urbanistas da prefeitura deduziram que os moradores de um certo bairro,
explorados pelos preos do comrcio local, "precisavam urgentemente de capacitao
em direitos do consumidor" (11). Os moradores, ao contrrio, enfatizaram que os
comerciantes locais tinham um papel importante. Mesmo que os preos de seus
produtos fossem mais altos, eles tambm concediam pequenos crditos, davam
conselhos e freqentemente eram os nicos estabelecimentos que trocavam cheques da
assistncia social. Com base nos resultados da consulta aos moradores, os tcnicos e os
moradores concordaram em substituir o programa de capacitao em direitos do
consumidor pela criao de uma instituio comunitria de crdito.

5. PACIFICAO

a partir deste nvel que os cidados passam a ter certa influncia, mesmo que o acesso
ao poder seja ainda limitado. Um exemplo de uma estratgia de pacificao consiste em
colocar algumas poucas pessoas pobres "confiveis" no conselho da Agncia Municipal
de Ao Comunitria, ou em colegiados semelhantes, como o Conselho de Educao, o
Conselho de Segurana ou o Conselho de Habitao. Se essas pessoas escolhidas a dedo
no tiverem sido legitimadas pela comunidade, e se a tradicional elite de poder mantiver
a maioria dos assentos, os sem-nada podem facilmente perder as votaes e serem
sobrepujados. Outro exemplo so os comits de planejamento e consulta do Programa
Cidades-Modelo. Estes comits permitem aos cidados aconselhar e planejar
indefinidamente, mas mantm nas mos dos tomadores de deciso o direito de decidir
sobre a legitimidade e a viabilidade das sugestes apresentadas pelos cidados. O grau
de pacificao dos cidados depende, claro, basicamente de dois fatores: a qualidade
da assessoria tcnica independente que eles recebem para definir suas prioridades, e o
grau de organizao da comunidade. No de se surpreender que o nvel de
participao na grande maioria de projetos do Programa Cidades-Modelo esteja no
degrau da pacificao, ou ainda mais abaixo. Os gestores do Ministrio de Habitao e
Desenvolvimento Urbano (MHDU) estavam determinados a colocar o gnio do poder
popular de volta na garrafa de onde ele se escapou (em algumas poucas cidades), a
partir da regra da "mxima participao possvel" nos programas de combate pobreza.
Por esta razo, o ministrio canalizou seu enfoque de rejuvenescimento fsico-social-
econmico dos principais focos de pobreza urbana atravs das instncias municipais. O
ministrio elaborou uma legislao que requer que todos recursos financeiros do
Programa Cidades-Modelo sejam alocados atravs da cmara municipal para a Agncia
Demonstrativa Municipal (ADM). Aps ser aprovada pelo Congresso, esta legislao
conferiu s Cmaras o poder de deciso final sobre o planejamento e a programao
financeira, impedindo qualquer relao direta entre os grupos comunitrios e o
ministrio. O ministrio definiu que as ADM's articulassem fruns municipais,
instncias deliberativas das polticas urbanas que incluem os poderosos locais com
vistas elaborao de um amplo plano de desenvolvimento fsico e social de
regenerao de reas urbanas no primeiro ano. O plano seria implementado numa fase
posterior de cinco anos de durao. O ministrio, porm, no exigiu que cidados sem-
nada fossem includos nos fruns municipais. As diretrizes do ministrio para a
participao cidad apenas estipulavam que os cidados "tivessem acesso direto ao
processo de tomada de deciso". De modo coerente, as ADM's estruturaram seus
conselhos deliberativos para que inclussem uma combinao entre representantes do
corpo tcnico municipal; representantes de escolas; tcnicos dos setores de habitao,
sade e assistncia social; representantes das secretarias municipais de trabalho e
segurana pblica; alm de lideranas do setor empresarial. Algumas ADM's incluram
moradores dos bairros do projeto. Muitos prefeitos interpretaram corretamente as
diretrizes do ministrio para "permitir o acesso ao processo de tomada de deciso" como
a porta de escape para relegar os cidados ao seu tradicional papel consultivo. Muitas
ADM's criaram comits consultivos de moradores. Um nmero alarmante de ADM's
criou conselhos deliberativos de cidados e comits deliberativos, uma nomenclatura
totalmente inapropriada na medida em que estas instncias no decidem sobre as
polticas pblicas e tm poder muito limitado. Praticamente todas as ADM's criaram
cerca de uma dzia de conselhos ou grupos de trabalho setoriais: para sade, assistncia
social, educao, habitao e trabalho. Na maioria dos casos, cidados sem-nada foram
convidados a trabalhar nesses conselhos em conjunto com tcnicos do setor pblico.
Outras ADM's, porm, criaram comits de tcnicos paralelamente a conselhos com
membros das comunidades.
Na maioria dos municpios do Programa Cidades-Modelo, um tempo infindvel foi
gasto na formatao de complicados fruns, comits e conselhos para estruturar o
processo de planejamento do primeiro ano. Mas os deveres e direitos dos diferentes
elementos destas estruturas no foram claramente definidos e so ambguos. Tal
ambigidade poder causar amplos conflitos ao final do primeiro ano de planejamento.
Mais tardar neste momento, os cidados devero perceber que mais uma vez eles
"participaram" exaustivamente, mas que eles no se beneficiaram alm do ponto que os
poderosos haviam definido como limite para acalmar os nimos.
Os resultados de um estudo interno do programa (realizado em meados de 1968 antes da
segunda rodada de liberao de recursos para outros 75 projetos) foram publicados em
um boletim do ministrio em dezembro de 1968 (12). Apesar deste documento pblico
utilizar uma linguagem bem mais suave e diplomtica, ele confirma a posio crtica j
apresentada aqui sobre comits sem poder deliberativo e complexas estruturas com
ambigidade de funes, adicionando outros resultados da pesquisa:

1. A maioria das Agncias Municipais no negociou as condies da participao com
os moradores.

2. Os cidados, com base em experincias negativas no passado com os grupos
poderosos locais, se mostram extremamente desconfiados deste novo programa que
promete ser panacia. Eles desconfiam legitimamente das intenes da administrao
municipal.

3. A maioria das Agncias Municipais no est trabalhando com grupos comunitrios
genuinamente representativos dos bairros selecionados e, portanto, responsveis perante
os moradores. Como em muitos programas de combate pobreza, aquelas pessoas que
esto envolvidas so mais representantes da classe trabalhadora ascendente. Assim, seu
apoio aos planos das instncias municipais no reflete os pontos de vista dos
desempregados, dos jovens, dos moradores mais militantes e do grupo dos pobres.

4. Os Moradores que estavam participando de trs a cinco reunies por semana no
conheciam os seus direitos mnimos como conselheiros, suas responsabilidades
estatutrias e as diversas alternativas de financiamento oferecidas pelo programa. Por
exemplo, eles no sabiam que no precisam aceitar assistncia de tcnicos
municipais nos quais eles no confiam.

5. A maior parte da assistncia tcnica prestada pelas Agncias Municipais e secretarias
municipais de terceira qualidade, paternalista e condescendente. Os tcnicos das
agncias no propem solues inovadoras, e reagiram burocraticamente quando os
moradorespressionam por novas solues. Os interesses prprios da tradicional
administrao municipal so o principal mesmo que encoberto motor de trabalho.

6. A maioria das Agncias Municipais no est engajada em um processo de
planejamento amplo o suficiente para expor e lidar com as razes da pobreza urbana.
Eles se envolveram em uma febre de reunies, desenvolveram uma estratgia que
resultou em uma elaborao excessiva de projetos, cujo resultado acaba sendo uma
"lista de compras" municipal, composta por programas tradicionais de obras e
investimentos a serem implementados pelas tradicionais instncias pblicas, do modo
tradicional que no passado deu origem aos guetos.

7. Os moradores no recebem informaes suficientes das Agncias Municipais que
lhes permita avaliar os planos municipais, nem iniciar por conta prpria processos de
planejamento tal como previsto originalmente pelo ministrio. Na melhor das hipteses,
eles recebem informaes superficiais, no pior dos casos os moradores no chegam nem
a receber cpias dos manuais de funcionamento do programa.

8. A maioria dos moradores no conhecia seu direito de ser reeembolsado por despesas
decorrentes da participao no programa o pagamento da bab ou da creche das
crianas, do transporte, e assim por diante.

9. A capacitao dos moradores, que deveria possibilitar-lhes o entendimento do
labirinto da legislao urbana e o funcionamento dos programas federais/estaduais/
municipais, foi um item que a maioria das Agncias Municipais nem considerou em
seus planos de trabalho.

Os resultados deste estudo originam uma nova interpretao pblica do enfoque
utilizado pelo ministrio para a participao cidad. Apesar das diretrizes do programa
no terem sido alteradas para a liberao da segunda rodada de financiamentos, o
boletim tcnico com vinte e sete pginas distribudo pelo ministrio sobre a
participao cidad enfatiza diversas vezes que as cidades dividem o poder com os
moradores. Ele tambm estimula as Agncias Municipais a testarem a subcontratao de
organizaes comunitrias, permitindo aos moradores contratar tcnicos de sua
confiana.
Uma avaliao mais recente, de fevereiro de 1969, foi elaborada pela empresa de
consultoria OSTI, encarregada de oferecer assistncia tcnica e capacitao para
moradores envolvidos com o Programa de Cidades-Modelo na regio nordeste do pas.
O relatrio da OSTI confirma os resultados anteriores. Adicionalmente foi
registrado que (13):
"Praticamente em nenhuma estrutura do Cidades-Modelo a participao do cidado
significa verdadeira distribuio de poder deliberativo, de tal forma que os cidados se
vejam como "parceiros neste programa..."
Em geral, os cidados consideram impossvel ter um impacto significativo sobre o
amplo planejamento que est sendo feito. Na maioria dos casos, os urbanistas da nova
Agncia Municipal e os tcnicos em planejamento das secretarias j existentes esto
efetuando o verdadeiro planejamento, restando aos cidados a funo perifrica de
controle e, no final, de aprovao do plano. Nos casos nos quais os cidados so
diretamente responsveis pela elaborao dos planos, o tempo que lhes foi concedido e
a assessoria tcnica independente que lhes acessvel no so adequados para
possibilitar que produzam um plano que v alm dos tradicionais enfoques para os
problemas que eles esto tentando resolver h muito tempo.
Em geral, pouco ou nenhuma prioridade tem sido dada busca pelos meios de garantir a
participao continuada dos cidados no estgio seguinte, a implementao. Na maioria
dos casos, as tradicionais instncias pblicas so vistas como as implementadoras do
programa Cidades-Modelo e poucos mecanismos foram desenvolvidos para encorajar
mudana nas organizaes responsveis, ou mudana na forma de operacionalizao do
programa por estas instncias, ou em garantir que os cidados tero algum tipo de
influncia sobre as organizaes pblicas quando elas implementarem o programa...
Em geral, est novamente sendo planejado para a populao. Na maioria dos casos, as
principais decises do planejamento tm sido tomadas pelo corpo tcnico das Agncias
Municipais e ratificadas de modo formalizado pelos conselhos consultivos.

6. PARCERIA

Neste degrau da escada, h efetivamente um redistribuio de poder atravs da
negociao entre cidados e tomadores de deciso. Ambos os lados concordam em
compartilhar o planejamento e as responsabilidades de tomada de deciso atravs de
estruturas, tais como conselhos paritrios, comits de planejamento e mecanismos de
soluo de conflitos. Aps a definio de regras bsicas atravs de algum tipo de toma-
l-d-c, elas no podem mais ser modificadas unilateralmente. A parceria funciona
melhor se existir uma efetiva organizao popular na comunidade que mantm as
lideranas responsveis em prestar contas de seus atos; quando a organizao
comunitria dispe dos recursos financeiros necessrios para pagar s lideranas algum
tipo de compensao pelo seu trabalho; e quando a organizao tem os recursos para
contratar (e demitir) seus prprios tcnicos, advogados e agentes de desenvolvimento.
Com estes ingredientes, os cidados tm uma capacidade real de influenciar os
resultados do plano (pelo menos, enquanto ambas as partes acharem que vale a pena
manter a parceria). Uma liderana comunitria descreveu esta situao como "entrar na
prefeitura com o chapu na cabea ao invs de carreg-lo na mo".
No Programa de Cidades-Modelo apenas 15 cidades da primeira rodada de liberao de
recursos para 75 cidades alcanaram alguma forma significativa de distribuio de
poder decisrio com os moradores. E em todos os casos, o compartilhar de poder
decisrio se deve s demandas de cidados raivosos e no s iniciativas do poder
pblico (14). Estas articulaes foram desencadeadas por cidados que j haviam se
irritado com tentativas prvias de participao de fachada. Eles j estavam bravos e
capacitados o suficiente para se recusarem a serem enganados novamente. Ameaaram
se opor liberao do financiamento para o municpio, enviaram delegaes ao
ministrio em Washington, usaram linguagem agressiva e as negociaes acabaram
se dando num clima de suspeita e rancor. Na maioria dos casos onde o poder foi
compartilhado, ele foi tomado pelos cidados, no concedido pela administrao
municipal. No h nada de novo neste processo. Na medida em que aqueles que tm
poder querem conserv-lo, historicamente o poder tem que ser conquistado pelos sem-
poder antes que ele seja compartilhado com os tomadores de deciso.
Uma parceria que funciona foi negociada pelos moradores do bairro pobre que integra o
programa no municpio de Filadlfia. Como a maioria das demais prefeituras que
apresentaram um projeto de financiamento ao programa, a de Filadlfia elaborou uma
proposta com mais de 400 pginas e a mostrou de longe em uma assemblia convocada
de ltima hora com as lideranas comunitrias. Quando as pessoas presentes foram
solicitadas a aprovar a proposta, elas protestaram por no terem sido consultadas
durante a elaborao do amplo documento. Uma liderana ameaou organizar protestos
contra o projeto a no ser que a prefeitura concordasse em dar aos cidados um prazo de
algumas semanas para uma reviso do documento e a apresentao de sugestes de
mudana. Os tcnicos da prefeitura concordaram. No encontro seguinte, os moradores
apresentaram aos tcnicos o esboo de um captulo referente participao dos cidados
no projeto, que modificava as diretrizes de uma funo apenas consultiva dos moradores
para um forte compartilhamento do poder deliberativo. A proposta que o municpio
apresentou ao ministrio incluiu palavra por palavra o captulo elaborado pelos
moradores. (Foi includa tambm uma nova Introduo preparada pelos moradores, que
modificou a descrio do bairro de um diagnstico paternalista para uma anlise realista
dos seus potenciais e limitaes). Conseqentemente, o comit deliberativo do
programa em Filadlfia foi reestruturado permitindo que dos 11 conselheiros, cinco
assentos fossem ocupados por representantes de organizaes comunitrias, e o comit
foi renomeado como Conselho de rea. Esse conselho articulou com a Agncia
Municipal Demonstrativa um contrato de mais de US$ 20.000/ms, que lhe permitiu
fortalecer as organizaes comunitrias, pagar s lideranas US$ 7 por reunio pelos
seus servios de planejamento e pagar os salrios de agentes comunitrios, urbanistas e
outros tcnicos de assessoria aos moradores. O Conselho de rea tem o poder de propor
iniciativas para a prefeitura, de participar dos planejamentos dos comits da Agncia
Municipal e revisar os planos elaborados pelas secretarias municipais. Ele pode vetar
planos apresentados pela Agncia para aprovao pela Cmara Municipal se estes no
tiverem sido revisados anteriormente e eventuais divergncias terem sido negociadas
com os representantes da comunidade. Representantes do Conselho de rea (que
constitui uma federao de 16 associaes de moradores) podem participar de todas as
reunies das equipes de trabalho, comits e subcomits da Agncia. Apesar da Cmara
ter o poder final de veto sobre os planos (por legislao federal), o Conselho de rea
acredita dispor de uma organizao comunitria de tal envergadura que lhe permite
negociar com a Cmara qualquer objeo de ltima hora que o corpo tcnicopossa
apresentar. Exemplos so as propostas inovadoras do Conselho de rea para criao de
um banco de financiamentos imobilirios populao de baixa renda, uma Agncia de
Desenvolvimento Econmico e um programa-piloto de renda mnima para as 900
famlias mais pobres.

7. DELEGAO DE PODER

As negociaes entre cidados e tcnicos do setor pblico tambm podem resultar em
cidados assumindo poder deliberativo em um determinado plano ou programa.
Exemplos so conselhos deliberativos do Programa Cidades-Modelo, que delegaram
poder decisrio a instncias nas quais os cidados tm maioria dos votos e atribuies
claramente definidas. Neste nvel da escada, estamos em um ponto no qual os cidados
tm em mos as principais cartas do jogo para garantir que o programa atenda aos
interesses da comunidade. Divergncias com os grupos poderosos podem ser resolvidas
de forma negociada, sem a necessidade de se organizar presso.
Uma posio dominante no processo de tomada de deciso foi alcanada pelos
moradores em algumas poucas cidades do Programa Cidades-Modelo, tais como
Cambridge no estado de Massachusetts, Dayton e Columbus no estado de Ohio,
Mineapolis no estado de Minnesota, Saint Louis no estado do Missouri, Hartford e New
Havenno estado de Connecticut, e Oakland no estado da Califrnia.
No municpio de New Haven, os moradores do bairro Hill criaram uma organizao
comunitria qual foi delegada a elaborao de todos os planos do Programa de
Cidades-Modelo. A prefeitura, que recebeu um repasse a fundo perdido de US$ 117.000
do ministrio para as aes de planejamento, subcontratou a organizao comunitria
por US$ 110.000 para que esta contratasse seus prprios tcnicos e consultores. A
Corporao Comunitria do Bairro Hill ocupa 11 assentos dos 21 no conselho da
Agncia Municipal Demonstrativa, o que lhe garante a maioria dos votos quando os
seus planos so revisados pela Agncia.
Outro modelo de delegao de poder consiste em formar grupos separados de cidados
e tcnicos do setor pblico, estabelecendo que, no caso de divergncias que no possam
ser resolvidas pela negociao, o grupo de cidados tem o poder de veto sobre o
planejamento. Este um modelo particularmente interessante de coexistncia no caso de
comunidades j excessivamente agressivas frente s aes da prefeitura para se
integrarem a um conselho fruto de experincias passadas de "esforo conjunto". Na
medida em que todos os projetos do Programa Cidades- Modelo dependem da
aprovao da Cmara antes que o ministrio libere os financiamentos, a Cmara detm
o poder de veto final, mesmo nos casos nos quais os moradores detm maioria no
conselho da Agncia Municipal. Na cidade de Richmond no estado da Califrnia, a
Cmara concordou em aceitar que o conselho de moradores tivesse tambm o
poder adicional de veto, mas os detalhes deste acordo so ambguos e
ainda no foram testados na prtica.
Diferentes arranjos de poder delegado esto surgindo tambm no Programa de Ao
Comunitria, fruto das demandas dos moradores e das recentes diretrizes da
Organizao para Oportunidades Econmicas, que estimula as Agncias Municipais a
"irem alm das necessidades mnimas" para participao nos programas15. Em algumas
cidades, as Agncias Municipais firmaram convnios com organizaes comunitrias
para que estas planejem e/ou operem componentes do programa em seu bairro, como,
por exemplo, um centro comunitrio multiuso ou um programa de recolocao de
desempregados. Esses convnios normalmente incluem um oramento detalhado,
previamente negociado, e especificaes tcnicas do programa. Alm disso, os
convnios detalham claramente as funes que foram delegadas, por exemplo, definio
das atividades; contratao e dispensa; subcontratao de obras. (Alguns destes
convnios so to amplos que eles se parecem como modelos de controle pelos
cidados).

8 . CONTROLE CIDADO

Crescem as demandas pelo controle das escolas pela comunidade, o maior controle
pelas comunidades negras e o controle popular sobre os bairros. Mesmo que ningum
no pas tenha controleabsoluto, muito importante no confundir a retrica com as
intenes. A populao est simplesmente querendo um certo grau de poder (ou
controle) que garanta que os moradores possam gerir um programa pblico ou uma
organizao, assumindo a responsabilidade pela definio das aes e os aspectos
gerenciais, sendo capaz de negociar as condies sob as quais "externos" podero
introduzir mudanas.
O modelo mais definido o de uma corporao comunitria que tenha acesso direto
fonte de financiamento sem precisar de intermedirios. Um pequeno nmero destas
corporaes j est produzindo bens ou servios pblicos. Diversas outras esto em fase
inicial, e novos modelos de controle iro certamente surgir na medida em que os sem-
nada pressionarem por um maior grau de autonomia em suas vidas.
Mesmo que os graves conflitos pelo controle comunitrio das escolas da regio de
Ocean Hill-Brownsville, na cidade de Nova York, tenham provocado o surgimento de
forte medo entre a opinio pblica leitora de manchetes, algumas experincias menos
conhecidas vm demonstrando que os sem-nada renem as condies necessrias para
melhorar seu quinho assumindo a responsabilidade por planejar, operacionalizar e
gerenciar um programa. Alguns esto inclusive provando que eles conseguem fazer isso
tudo apenas com um outro brao, pois eles tm que usar o outro para enfrentar barreiras
da oposio local desencadeadas pela divulgao em pblico da liberao dos recursos
federais para um grupo comunitrio ou uma organizao composta totalmente de
negros.
A maioria destas pesquisas tem sido financiada atravs de fundos de pesquisa e para
projetos-piloto da Organizao para Oportunidades Econmicas, em cooperao com
outros rgos federais.
Alguns exemplos:

1. Um financiamento a fundo perdido no valor de US$ 1,8 milho foi concedido
Corporao Comunitria de Desenvolvimento Hough no municpio de Cleveland, para
implementar programas de desenvolvimento econmico no gueto negro e desenvolver
uma srie de empreendimentos econmicos, que vo desde um inovador projeto que
combina shopping-center e habitao popular, at um projeto de aval creditcio para
pequenas construtoras locais. Os associados e o conselho diretor da corporao sem fins
lucrativos so formados por lideranas oriundas das principais organizaes
comunitrias do bairro negro.

2. Cerca de US$ 1 milho (mais US$ 595.751 no segundo ano) foi liberado para a
Associao de Agricultores Negros do Sudoeste do Alabama na cidade de Selma no
estado do Alabama, para a montagem de uma cooperativa microrregional de
comercializao agropecuria envolvendo dez municpios. Apesar das tentativas locais
de intimidaros membros da cooperativa (o que inclui bloqueio nas estradas para
impedir que os caminhes da cooperativa cheguem aos mercados), no primeiro ano a
cooperativa ampliou o quadro social para 1.150 agricultores associados, que lucraram
US$ 52.000 com a venda de seus novos produtos. O conselho diretor da cooperativa
composto por dois agricultores negros de cada um dos dez municpios mais pobres da
regio.

3. Cerca de US$ 600.000 (mais US$ 300.000 no segundo ano) foram liberados para a
Corporao Comunitria de Albina e o Fundo Comunitrio de Investimentos de Albina,
para criar um conjunto de empresas operadas e administradas pela comunidade negra do
distrito de Albina. A fbrica de l e a metalrgica esto produzindo com lucro, e as
empresas sero de propriedade dos funcionrios atravs de um plano de participao
acionria administrado pelo fundo de investimentos.

4. Cerca de US$ 800.000 (mais US$ 400.000 no segundo ano) foram liberados para o
Conselho Comunitrio do Harlem para demonstrar que a corporao comunitria de
desenvolvimento capaz de catalisar e implementar um programa de desenvolvimento
econmico baseado no amplo apoio e participao dos moradores. Apenas dezoito
meses aps o incio do planejamento e negociao do programa, o conselho ir
inaugurar em breve diversos empreendimentos, incluindo dois supermercados, um
centro de manuteno de veculos (que ser parte de um programa de treinamento de
mo-de-obra), uma agncia de financiamento direcionada para famlias com renda
inferior a US$ 4.000/ano e uma empresa de processamento de dados. O conselho
composto totalmente por moradores negros do bairro Harlem atualmente j est
gerenciando uma fundio de metais reciclados.

Apesar do fato de que diversos grupos de cidados (e seus prefeitos) usam a retrica do
controle cidado, nenhum projeto do Programa Cidades-Modelo vai se enquadrar no
conceito de controle cidado enquanto o poder final de aprovao e prestao de contas
estiver nas mos da Cmara.
Daniel P. Moynihan argumenta que as Cmaras Municipais representam as
comunidades, mas Adam Walinsky exemplifica a falta de representatividade deste tipo
de representao (16):

Quem "controla" atravs do processo representativo? Na rea do gueto negro de
Bedford-Stuyvesant em New York vivem cerca de 450.000 pessoas uma populao
equivalente populao total dacidade de Cincinati, e mais que a populao total de
Vermont. Apesar disso, a rea conta com apenas uma escola de segundo grau, e 80%
dos adolescentes abandonaram os estudos; a mortalidade infantil o dobro da mdia
nacional; mais de 8.000 prdios so ocupados apenas por ratos, e mesmo assim a rea
no recebeu um nico dlar dos fundos de renovao urbana durante os ltimos 15 anos
de operao destes programas; apenas Deus sabe qual a taxa de desemprego da rea.
claro que a rea de Bedford-Stuyvesant tem demandas especficas: mas estas sempre
se perderam no meio dos oito milhes de habitantes da cidade. Na verdade, foi
necessrio um processo judicial para que esta vasta rea tivesse em 1968, pela primeira
vez, o direito de eleger um deputado prprio. Em que medida pode-se dizer que o
sistema de democracia representativa "falou por" esta comunidade ao longo dos muitos
anos de negligncia e decadncia?

A argumentao de Walinsky a respeito de Bedford-Stuyvesant tem validade para todos
os guetos negros de costa a costa do pas. , portanto, provvel que naqueles guetos nos
quais os moradores tenham alcanado um razovel grau de poder decisrio no processo
de planejamento do Programa Cidades-Modelo, os primeiros planos de trabalho iro
prever a criao de algum tipo de novas organizaes comunitrias inteiramente
gerenciadas pelos moradores com um oramento especfico para sua subcontratao. Se
as regras bsicasdesse programa forem entendidas e se os cidados compreenderem que,
para alcanar um lugar prprio na sociedade, eles tm que se submeter a processos de
negociao onde, de vez em quando, necessrio fazer concesses, este tipo de
programa pode comear a mostrar como combater as corrosivas foras polticas e
econmicas que atormentam os pobres.
Nas cidades que tendem a se tornar majoritariamente negras pelo crescimento da
populao, improvvel que surjam grupos bem organizados tal qual o Conselho de
rea da cidade da Filadlfia,para demandar poderes para autogerir os bairros. mais
provvel quenestas cidades o objetivo maior seja eleger polticos negros para a
administrao municipal atravs de processo eleitoral. Em cidades que provavelmente
permanecero majoritariamente brancas a longo prazo, mais provvel que surjam
grupos bem organizados tal como o Conselho de rea da Filadlfia e exijam autonomia
para a gesto dos bairros e proponham modelos separatistas descentralizados de
servios pblicos para a segurana pblica, educao e sade. Muito ir depender da
vontade dos governos municipais em aprovar gastos privilegiando reas pobres,
revertendo as graves injustias do passado. Entre os argumentos contra o controle
cidado, temos: ele promove o separatismo; cria uma balcanizao dos servios
pblicos; mais caro e menos eficiente; estimula grupos minoritrios agressivos a
serem to oportunistas e desrespeitosos com os sem-nada como seus antecessores
brancos; incompatvel com o sistema de mrito e profissionalismo do servio pblico;
e, ironicamente, pode se tornar um jogo de esconde-esconde onde os sem-nada
assumem o controle mas no tm garantia de receber os recursos suficientes para terem
sucesso em suas iniciativas (17). Estes argumentos no deveriam ser simplesmente
descartados. Mas tambm no podemos descartar facilmente os argumentos dos
amargurados defensores do controle cidado todas as outras tentativas de acabar com
a opresso dos pobres falharam!


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SHERRY R. ARNSTEIN
Trabalhou como consultora snior em participao popular junto ao Ministrio da
Habitao e desenvolvimento Urbano dos EUA; assessorou o Conselho Federal de
Proteo ao Jovem em Situao de Risco; quando escreveu este artigo trabalhava como
Diretora de Estudos Comunitrios do instituto no-governamental de pesquisa The
Commons; foi Diretora Executiva da American Association of Colleges of Osteopathic
Medicine; faleceu em 1997.

1 Reimpresso sob permisso do Journal of the American Planning Association, no
qual foi publicado sob o ttulo "A ladder of citizen participation" Vol. 35, N 4, p. 216-
224, Julho de 1969. Traduzido por Markus Brose. Por exigncia dos editores do
"Journal", a traduo procura se manter o mais fiel possvel aos termosutilizados no
original; assim, p.ex., citizen control foi traduzido por controle cidado, e no por
autogesto, termo empregado na linguagem coloquial atualmente, e assim por diante.

2 A literatura sobre pobreza, discriminao e seus efeitos sobre a populao extensa.
Como uma introduo, as seguintes referncias podem ser teis: B. H. Bagdikian, in the
Midst of Plenty: The Poor in America (Nova York: Beacon, 1964); Paul Jacobs, "The
Brutalizing of America", Dissente, XI (outono 1964), p. 423-428; Stokely Carmichael
and Charles V. Hamilton, Black Power: The Politics of Liberation in America (New
York, Random House, 1967); Eldridge Cleaver, Soul on Ice (New York: McGraw-Hill,
1968); L. J. Duhl, The Urban Condition: People and Policy in the Metropolis (New
York: Basic Books, 1963); William H. Grier and P. M. Cobbs, Black Rage (New York:
Basic Books, 1968); Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United
States (New York: Macmillan, 1962); Peter Morris and Martin Rein, Dilemmas of
Social Reform: Poverty and Community Action in the United States (New York:
Atherton Press, 1967); Mollie Orshansky, "Who's Who Among the Poor: A
Demographic View of Poverty", Social Security Bulletin, XXVII (July 1965), p. 3-
32; Richard T. Titmuss, Essays on the Welfare State (New Haven: Yale University
Press, 1968).

3 O pster integra um conjunto de cerca de 350 psteres diferentes produzidos em
maio ou junho de 1968 no Atlier Populaire, um centro grfico montado pelos
estudantes da Escola de Belas Artes e Escola de Artes Decorativas da Sorbonne.

4 Esta tipologia um aperfeioamento de uma verso mais simples que estabeleci
anteriormente em maro de 1967 em um texto para discusso interna do Ministrio da
Habitao e Desenvolvimento Urbano intitulado "Retrica e realidade". A primeira
verso da tipologia era constituda por oito tipos definidos com menos preciso e no
sugeriam uma ordem ascendente: Informao, Consulta, Planejamento Conjunto,
Negociao, Deciso, Delegao, Planejamento e Defesa dos Interesses da Comunidade
e Controle Comunitrio.

5 Para uma anlise das diferentes estratgias de contratao veja Edmund M. Burke,
"Citizen Participation Strategies", Journal of American Institute of Planners, XXXIV,
N 5 (setembro 1968), p. 290-291.

6 Ministrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano, Workable Program for
Community Improvement, Answers on Citizen Participation, Program Guide 7,
February 1966, p. 1 a 6.

7 David Austin, "Study of Residents Participants in Twenty Community Action
Agencies", CAP Grant 9499.

8 Roberto Coles, "Social Struggle and Weariness", Psychiatry, XXVII (November
1964), p. 305-315. Agradeo tambm a Daniel M. Fox da Universidade de Harvard
algumas de suas concluses sobre terapia sendo utilizada para substituir a verdadeira
participao.

9 Veja Gordon Fellman, "Neighborhood Protest of na Urban Highway". Journal of the
American Institute of Planners, XXXV, N 2 (Maro 1969), p. 118-122.

10 James V. Cunnigham, "Residente Participation", unpublished report prepared for
the Ford Foundation, Agosto 1967, p. 54.

11 Entrevista com Maxine Kurtz, diretor tcnico da AAC em Denver.

12 Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano, "Citizen Participation in
Model Cities", Technical Assistance Bulletin, N 3 (dezembro 1968).

13 Organization for Social and Technical Innovation, Six-Month Progress Report to
Office of Economic Opportunity, Region 1, February 1, 1969, p. 27/28 e 35.

14 No municpio de Cambridge, estado de Massachusetts, a prefeitura props aos
moradores compartilhar o poder deliberativo do programa e previu a necessidade de que
por um certo perodo um grupo representativo de cidados deveria se engajar fortemente
no processo de solucionar as dificuldades e ambigidades inerentes estrutura
pblica. Por solicitao do prefeito, o ministrio permitiu cidade gastar recursos do
programa por vrios meses em atividades de mobilizao e organizao comunitria.
Durante este perodo tcnicos do gabinete do prefeito ajudaram moradores a esboarem
uma legislao municipal que criou uma Agncia Municipal Demonstrativa, dirigida
por um conselho composto por 16 moradores eleitos pela comunidade e 8 tcnicos
nomeados pela prefeitura e pelo empresariado local. O conselho composto por maioria
de moradores detm o poder de contratar e demitir pessoal, aprovar os planos, rever o
oramento do programa e os contratos, deliberar sobre normas do programa e assim
por diante. A lei, que foi aprovada por unanimidade na cmara, inclui uma clusula que
todos os planos de investimento do programa Cidades-Modelo devem ser aprovadas por
voto de maioria em assemblias de bairro ou consulta popular. Por exigncia da
legislao federal, a aprovao final continua se dando pela cmara.

15 U.S. Office of Economic Opportunity, OEO Instruction: Participation of the Poor
in the Planning, Conduct and Evaluation ofCommunity Action Program (Washington,
December 1968), p. 1-2.

16 Adam Walinsky, "Review of Maximum Possible Misunderstanding", por Daniel P.
Moynihan, New York Times Book Review, February 2, 1969.

17 Para anlises acadmicas valiosas de alguns dos potenciais e limitantes de novos
modelos de controle de bairros pelos moradores, veja Alan Altshuler, "The Demand for
Paticipation in Large American Cities", um texto no publicado preparado para o Urban
Institute, dezembro 1968; e Hans B. C. Spiegel e Stephen D. Mittenthal "Neighborhood
Power and Control, Implications for Urban Planning", um relatrio preparado para o
Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano, novembro de 1968.

REFERNCIA BIBLIOGRFICA DE ONDE FOI TIRADO ESTE TEXTO:


ARNSTEIN, Sherry R. Uma escada da participao cidad. Revista da Associao
Brasileira para o Fortalecimento da Participao PARTICIPE, Porto Alegre/Santa
Cruz do Sul, v. 2, n. 2, p. 4-13, jan. 2002.
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Este e outros textos sobre Participao Popular, Cidadania e Meio
Ambiente podem ser encontrados no site
http://geocities.yahoo.com.br/eridiane