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Nmer o 12 out ubr o/novembr o/dezembr o de 2007 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-187X

PRESCRIO DE TRATO SUCESSIVO E PRESCRIO


DE FUNDO DE DIREITO: ESTUDO DE CASOS.


Flvio Henrique Unes Pereira
Assessor de Ministro do STJ,
Mestre em Direito Pblico - UFMG


Elisngela Aparecida Mendes
Tcnico Judicirio do STJ


Sumrio: 1. Introduo; 2. Prescrio de trato sucessivo e prescrio de fundo de direito:
distino; 3. Da supresso de vantagens: requerer a vantagem suprimida significa pleitear o
restabelecimento de uma situao jurdica fundamental?; 3.1. O prazo prescricional se inicia com
a publicao da lei ou com o ato da Administrao que, efetivamente, suprime a vantagem?;
4. Concluses.


1. INTRODUO
O presente ensaio abordar a questo relativa prescrio das
aes pessoais contra a Fazenda Pblica. Para tanto, ser destacada a
hiptese na qual a Administrao suprima vantagens pecunirias de seus
servidores. Eis a questo: trata-se de prescrio de trato sucessivo ou de fundo
de direito
1
? E, ainda, qual o marco inicial para o cmputo do prazo
prescricional?
O tema relevante, vez que sua aplicao tem sido alvo de
controvrsias na jurisprudncia
2
. Isso se deve dificuldade de se distinguir a

1
No objetivo deste trabalho pacificar eventuais controvrsias a respeito da utilizao
adequada do termo prescrio nas espcies em anlise.
2
Ilustrativamente:


2
prescrio das obrigaes de trato sucessivo daquela que atinge o denominado
fundo de direito.
O estudo ser apresentado em trs partes: a primeira cuidar,
justamente, da distino entre prescrio de trato sucessivo e prescrio de
fundo de direito. A segunda examinar a hiptese de a Administrao suprimir
vantagens pecunirias de seus servidores. A terceira tratar do dies a quo
para cmputo do prazo prescricional.


2. PRESCRIO DE TRATO SUCESSIVO E PRESCRIO DE FUNDO DE
DIREITO: DISTINO
A perda da oportunidade de ajuizamento da ao pelo transcurso
do prazo - prescrio tratada pelo legislador brasileiro, especialmente no
mbito do Direito Administrativo, mediante leis especficas. Interessa-nos
destacar o Decreto n 20.910, de 6.1.1932, que dispe sobre a prescrio das
aes pessoais contra a Fazenda Pblica e suas autarquias. Vejamos:
Art. 1 - As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios,
bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda Federal,

MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR. EXTINTO IAPI. GRATIFICAO. BIENAL.
DECADNCIA. COISA JULGADA. - A orientao pretoriana pacificada alerta para que,
tratando-se de prestaes de trato sucessivo, a leso se renova ms a ms periodicamente.
Assim, o ato de suspenso do pagamento da parcela denominada gratificao bienal
gerou leso que se repete mensalmente, quando do pagamento dos proventos do
impetrante, impedindo, destarte, que ocorra a decadncia. - Observa-se, atravs contracheque
do impetrante, que este teve restabelecida a vantagem denominada acrscimo bienal, sob a
rubrica "AO 5957699 9 VF/RJ BIENAL", por fora da sentena proferida na ao ordinria n
5957699 (fls. 32/39), que tramitou perante a 9 Vara Federal/RJ, cujo trnsito em julgado est
consignado em certido. - Aps o trnsito em julgado da sentena que garantiu ao impetrante o
direito de continuar a receber a referida parcela, restou caracterizada a coisa julgada, a afastar
qualquer reapreciao da matria. A supresso do contracheque do impetrante, da parcela
referente ao acrscimo bienal constitui transgresso aos postulados do respeito coisa
julgada, devendo prevalecer a segurana jurdica representada por esse instituto. (AGRAVO
INTERNO NA AMS 56593, TRF da 2 Regio, Sexta Turma, Relator J UIZ FERNANDO
MARQUES, julgado em 24/08/2005) (g.n.)
E, em sentido contrrio:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. GRATIFICAO DE COMISSIONAMENTO.
SUPRESSO. LEI ESTADUAL N 11.091/93. PEDIDO DE RESTABELECIMENTO.
PRESCRIO. OCORRNCIA.
1. Versando o pedido inicial sobre restabelecimento de gratificao, suprimida, conforme
afirmam as instncias ordinrias, pela edio da Lei n 11.091/93, a hiptese de prescrio
do prprio fundo de direito.
2. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no Ag 632.796/MG, 6 Turma, Rel.
Ministro PAULO GALLOTTI, DJ U de 29.08.2005) (g.n.)


3
Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Consoante o art. 3 do mesmo diploma legal, quando o
pagamento se dividir por dias, meses ou anos a prescrio atingir
progressivamente as prestaes, a medida que completarem os prazos
estabelecidos pelo presente decreto.
V-se que, na hiptese de prestaes peridicas, tais como
vencimentos, devidas pela Administrao, no ocorrer, propriamente, a
prescrio da ao, mas, to-somente, a prescrio das parcelas anteriores
aos cinco anos de seu ajuizamento. Nesse caso, fala-se em prescrio de trato
sucessivo, j que, continuamente, o marco inicial do prazo prescricional para
ajuizamento da ao se renova.
Bem diverso o tratamento dado chamada prescrio de fundo
de direito, em relao a qual no h a renovao do marco inicial para
ajuizamento da ao. Destarte, uma vez determinado o momento em que a
Administrao incorre em dvida com o administrado, a partir da, inicia-se o
cmputo do prazo prescricional.
Indispensvel, portanto, sabermos distinguir as hipteses de
incidncia de uma e outra espcie de prescrio, j que h conseqncia
jurdica diversa.
O e. Ministro Moreira Alves, no voto proferido no RE n
110.419/SP, esclarece o sentido da expresso fundo de direito:
Fundo de direito expresso utilizada para significar o direito de ser
funcionrio (situao jurdica fundamental) ou o direito a modificaes
que se admitem com relao a essa situao jurdica fundamental,
como reclassificaes, reenquadramentos, direito a adicionais por
tempo de servio, direito gratificao por prestao de servios de
natureza especial, etc.
3

Assim, se, por exemplo, a pretenso do autor consistir no
reconhecimento de um enquadramento
4
, est-se diante de um pedido
pertinente a uma situao jurdica fundamental. Dessa pretenso decorrer,
naturalmente, efeitos pecunirios, porm, no constituem esses efeitos a base
do pedido.

3
RE n 110.419/SP, Rel. Min. OCTVIO GALLOTTI, DJ U de 22.09.89
4
Segundo Antnio Flvio de Oliveira, enquadramento o ato que, frente a legislao vigente,
situar o servidor no seu plano de carreira. Assim, o servidor que se encontre no servio pblico
passar, posteriormente a ocorrncia de alterao legislativa e, em virtude dessa modificao,
a ter cambiada a nomenclatura, o smbolo, o sistema de progresso na carreira etc., do cargo
que ocupa. A soluo do problema ocasionado pela necessidade de traduo do cargo anterior
ao novo cargo criado dada pelo instituto do enquadramento, que constitui o ato de identificar
a situao anterior do servidor, encontrando a novel situao correspondente e diante disse
fazer o seu enquadramento. (Servidor Pblico: remoo, cesso, enquadramento e
redistribuio. Belo Horizonte: Frum, p. 111)


4
No mesmo voto, o e. Ministro Moreira Alves acaba por apontar o
sentido da denominada prescrio de trato sucessivo:
A pretenso ao fundo do direito prescreve, em direito administrativo,
em cinco anos a partir da data da violao dele, pelo seu no
reconhecimento inequvoco. J o direito a perceber as vantagens
pecunirias decorrentes dessa situao jurdica fundamental ou
de suas modificaes ulteriores mera conseqncia daquele, e
sua pretenso, que diz respeito a quantum, renasce cada vez em
que este devido (dia a dia, ms a ms, ano a ano, conforme a
periodicidade em que devido seu pagamento), e, por isso, se
restringe s prestaes vencidas h mais de cinco anos, nos
termos exatos do artigo 3 do Decreto n 20.910/32. (g.n.)
Infere-se desse julgado que as obrigaes de trato sucessivo so
aquelas decorrentes de uma situao jurdica fundamental j reconhecida.
No est em pauta a condio funcional do servidor. Nas obrigaes de trato
sucessivo o direito ao quantum se renova de tempo em tempo, da porque o
prazo prescricional recomea cada vez que surge a obrigao seguinte.
Examinemos a jurisprudncia sobre o tema:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIO E DA SEXTA-
PARTE. RECLCULO. PRESCRIO. OBRIGAO
DE TRATO SUCESSIVO.
- A prescrio qinqenal das aes contra a Fazenda
Pblica atinge o fundo de direito quando o ato lesivo da
Administrao negar a situao jurdica fundamental em
que se embasa a pretenso veiculada.
- Na hiptese, encontrando-se a situao jurdica
consolidada pela concesso dos referidos
adicionais, no se aplica a prescrio da ao, mas o
comando incerto da Smula n 85/STJ, que disciplina
a prescrio qinqenal nas relaes de trato
sucessivo, em que so atingidas apenas as parcelas
relativas ao qinqnio antecedente propositura da
ao.


- Embargos de Divergncia rejeitados
5
(g.n.)

Verifica-se que, no caso do precedente acima, restou consignado
que os adicionais pleiteados j haviam sido concedidos, portanto, no se
discutia a situao jurdica fundamental.
Tal entendimento resta claro com a seguinte passagem do voto do
julgado em apreo:

5
EREsp 42841/SP, 3 Seo, Rel. Min. VICENTE LEAL, DJ U de 30.08.1999.


5
(...) Analisando o caso posto em debate nos autos,
verifica-se que a pretenso envolve o pagamento
efetuado pelo reclculo dos adicionais qinqenais e
da sexta-parte incidentes, em recproca influncia, sobre
os seus vencimentos pagos a menor que, por
decorrerem de relao jurdica de trato sucessivo,
renascem periodicamente. No h como se falar em
prescrio da ao ou do fundo de direito, pois no se
questiona a situao jurdica que determinou o referido
pagamento, vez que esta encontra-se consolidada pela
concesso dos referidos adicionais (...) (g.n.)

Situao diversa pode ser exemplificada com o seguinte julgado:

PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO RECURSO
ESPECIAL - SERVIDORES PBLICOS MILITARES
APOSENTADOS - ADICIONAL DE INSALUBRIDADE -
LEI COMPLEMENTAR N 432/85 - PERCEPO DO
BENEFCIO - AO AJ UIZADA EM 03/96 -
PRESCRIO DO FUNDO DE DIREITO
RECONHECIDA ARTIGO 1 E SEGUINTES DO
DECRETO N 20.910/32 - INFRINGNCIA AOS ARTS.
128 E 460 DO CPC - MATRIA PREJ UDICADA.
1 - No tendo sido requerido o benefcio do "Adicional de
Insalubridade", opportuno tempore, acarretando com
isso o no pagamento da vantagem ora postulada,
apresenta-se evidenciada a ocorrncia da prescrio
qinqenal, atingindo-se o prprio direito. Aplicao do
art. 1 e seguintes, do Decreto n 20.910/32, posto tratar-
de de norma de efeito concreto editada em 1985 (LC n
432) e a ao ajuizada somente em 03/96.
2 - Precedentes (STF, RE ns 110.4109/SP, 97.631/SP,
80.913/RS e 109.295/RS e STJ , REsp ns 212292/CE e
439682/SP).
3 - Prejudicialidade da anlise de infringncia aos artigos
128 e 460 do Estatuto Processual Civil.
4 - Recurso conhecido, nos temos acima expostos e,
neste aspecto, parcialmente provido para, reformando o
v. acrdo de origem, reconhecer a prescrio, fulcrada
no art. 1 do Decreto n 20.910/32, julgando extinto o
processo, invertendo-se o nus da sucumbncia j
fixados na r. sentena monocrtica, todavia, sobre o
valor dado causa
6


Nesse caso, o pleito se referia ao prprio direito ao adicional de
insalubridade (situao jurdica fundamental) e no ao quantum decorrente
dessa situao.

6
REsp n 457323/SP, 5 Turma, Rel. Min. J ORGE SCARTEZZINI, DJ U de 28.06.2004.


6
Consta, ainda, do voto condutor do acrdo em anlise: (...)
Registre-se que, se supostamente, estivesse em questo apenas o pagamento
de correo monetria, a prescrio seria afastada, pois o foco da contenda
estaria centrado no quantum, ou seja, em prestaes de trato sucessivo e
no do fundo de direito, aplicando-se, ao caso hipottico, as Smulas 443/STF
e 85/STJ (...). (g.n.)
Destarte, fica claro que os aspectos relacionados ao quantum,
como, por exemplo, o relativo ao pagamento a menor de certa vantagem
pecuniria, dizem respeito prescrio de trato sucessivo. Se, todavia, pleiteia-
se o prprio reconhecimento do direito vantagem, aplica-se a prescrio de
fundo de direito.
Quanto s questes envolvendo o reenquadramento, o e. STJ tem
decidido:

ADMINISTRATIVO. REVISO DE ENQUADRAMENTO.
LEI DE EFEITOS CONCRETOS. PRESCRIO DO
FUNDO DE DIREITO. DISSDIO J URISPRUDENCIAL
NO COMPROVADO.
1 - Tratando-se de lei que altera o enquadramento de
servidor, incide a prescrio do fundo de direito,
contando-se o prazo a partir do prprio ato,
porquanto seus efeitos concretos refletem alterao
na situao funcional do servidor desde logo. No h
falar, portanto, em prescrio qinqenal, pois o
lapso temporal atinge, in casu, o prprio direito de ter
revisto o enquadramento.
2 - Malgrado a tese de dissdio jurisprudencial, h
necessidade, diante das normas legais regentes da
matria (art. 541, pargrafo nico do CPC c/c o art. 255
do RISTJ ), de confronto, que no se satisfaz com a
simples transcrio de ementas, entre o acrdo
recorrido e trechos das decises apontadas como
divergentes, mencionando-se as circunstncias que
identifiquem ou assemelhem os casos confrontados.
Ausente a demonstrao analtica do dissenso, incide o
bice da smula 284 do Supremo Tribunal Federal.
3 - Recurso conhecido em parte (alnea "a").
7
(g.n.)



E, ainda:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM
MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO
ESTADUAL APOSENTADO. REENQUADRAMENTO.

7
Resp. 439.609, 6 Turma, Rel. Min. FERNANDO GONALVES, DJ U de 20.03.2003.


7
PRESCRIO DO FUNDO DE DIREITO. RECURSO
CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. O Superior Tribunal de J ustia firmou entendimento
no sentido de que, nos casos em que servidores
buscam seu reenquadramento funcional, a ao deve
ser proposta dentro do prazo de cinco anos contados do
ato da Administrao que determinou o enquadramento,
sob pena de prescrio do prprio fundo de direito.
Precedentes.2. Recurso ordinrio conhecido e improvido
8
(g.n.)
Constata-se que, conforme dito anteriormente, o reenquadramento
refere-se alterao da prpria situao funcional do servidor, o que, por sua
vez, acarreta na prescrio do fundo de direito.
Por outro lado, quanto se trata de reajustes, o e. STJ aplica a
prescrio de trato sucessivo:
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. REAJ USTE.
PRESCRIO DO FUNDO DE DIREITO.
INOCORRNCIA.
I - O e. Tribunal a quo, a quem cabe a interpretao
sobre a lei local, entendeu que a suscitada gratificao,
concedida pela Lei Estadual n 1.718/90, constituiu-se
em verdadeiro reajuste, possuindo, na realidade, carter
genrico, devendo, portanto, com espeque no artigo 40,
4, da CF, ser estendido a todos os servidores inativos.
II - Nas demandas em que se discute o reajuste de
vencimentos de servidores, a prescrio no atinge
o prprio fundo de direito, mas, to-somente, as
parcelas anteriores ao qinqnio que antecedeu
propositura da ao. Agravo regimental desprovido
9

(g.n.)
Isso porque, no caso de reajustes, trata-se de alterao no valor -
quantum - da parcela remuneratria j reconhecida. Assim, o devido pelo
Poder Pblico - alterao do valor - deve implementar-se em prestaes
peridicas, fazendo incidir o termo inicial para a contagem da prescrio a cada
pagamento feito indevidamente pela Administrao.
Importante salientar que, mesmo que se trate de obrigao de trato
sucessivo, quando a Administrao Pblica indeferir inequivocamente o

8
RMS 16.790/RN, 5 Turma, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ U de 18.10.2005.
9
AgRg no REsp 801.344/RJ , 5 Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJ U de 02.05.2006.


8
requerimento do servidor, ocorrer a prescrio do prprio fundo de direito. o
que se pode apreender do enunciado n 85 da Smula do c. STJ :
Nas relaes de trato sucessivo em que a Fazenda Pblica figure
como devedora, quando no tiver sido negado o prprio direito
reclamado, a prescrio atinge apenas as prestaes vencidas antes
do qinqnio anterior propositura da ao. (g.n.)
Celso Antnio Bandeira de Mello exemplifica:
(...) se um servidor faz jus a determinada gratificao mensal que a lei
haja concedido aos que cumpriram dado requisito, mas a
Administrao nunca lhe pagou e o interessado tambm no chegou
a question-la em razo disto, uma vez ultrapassados cinco anos fica
prescrito o direito de requerer os valores mensais (isto , as
prestaes) relativos ao perodo coberto pelos cinco anos. Assim, se
o interessado ingressou em juzo no sexto ano, ter direito aos
atrasados relativos s parcelas que se venceram depois dos cinco
anos. Inversamente, se o interessado postulou perante a
Administrao o direito quela gratificao e esta lhe negou tal
direito, entendendo que o servidor no fazia jus a ela, uma vez
decorridos cinco anos desta negativa, no haver prestao
alguma a ser postulada perante o Judicirio, porque prescreveu a
ao relativa ao prprio direito concernente gratificao
10
(g.n.)
Nesse sentido, manifestou-se o Pretrio Excelso:
REFORMA DE MILITAR. ATO DA ADMINISTRAO. NO H QUE
FALAR-SE EM PRESCRIO APENAS DE PARCELAS
ANTERIORES AO QUINQUENIO, SE HOUVE- COMO DE FATO
OCORREU MANIFESTAO DA ADMINISTRAO QUE
REPRESENTA INEQUVOCA NEGATIVA A PRETENSO DO
DIREITO, NO SE APLICANDO, ASSIM, A HIPTESE, A
JURISPRUDNCIA REFERENTE A PRESTAES DE TRATO
SUCESSIVO
11
(g.n.)
ADMINISTRATIVO. PRESTAES DE TRATO SUCESSIVO.
QUANDO ANTERIORMENTE NEGADO O FUNDO DO DIREITO,
PRESCREVE NO PRAZO DE CINCO ANOS A AO TENDENTE A
OBTENO DAS PRESTAES DA RELAO ESTATUTRIA DO
SERVIO PBLCO
12

Registre-se que esse entendimento advm de uma construo
jurisprudencial para impedir que o direito continuasse a renascer,
periodicamente, mesmo diante de indeferimentos sucessivos da Administrao
em relao reclamao expressa do servidor.

10
Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 20 ed., 2005, p. 988/989.
11
RE n 96340, Rel. Mn. ALDIR PASSARINHO, DJ de 11.02.1983.
12
RE n 99165, Rel. Min. DCIO MIRANDA, DJ . 14.08.1984.


9
3. DA SUPRESSO DE VANTAGENS: REQUERER A VANTAGEM
SUPRIMIDA SIGNIFICA PLEITEAR O RESTABELECIMENTO DE UMA
SITUAO JURDICA FUNDAMENTAL?
Eis a questo: pode-se deduzir que a indevida supresso, pela
Administrao Pblica, de alguma vantagem da remunerao ou provento, faz
com que o direito do servidor parcela suprimida se renove ms a ms?
O e. Superior Tribunal de J ustia firmou entendimento no sentido de
que a referida supresso no configura uma relao de trato sucessivo, uma
vez que se consubstancia num ato nico de efeitos concretos e permanentes
que no se renova ms a ms. Confirme-se:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - RECURSO
ESPECIAL SERVIDOR PBLICO - ACRSCIMO
BIENAL - SUPRESSO DA VANTAGEM EM 1974
AO AJ UIZADA EM 1985 - PRESCRIO DO FUNDO
DE DIREITO RECONHECIDA ART. 1 DO DECRETO
N 20.910/32 - DISSDIO PRETORIANO NO
COMPROVADO.
1 - Esta Turma, reiteradamente, tem decidido que, a teor
do art. 255 e pargrafos, do RISTJ , para comprovao e
apreciao da divergncia jurisprudencial, devem ser
mencionadas e expostas as circunstncias que
identificam ou assemelham os casos confrontados, bem
como juntadas cpias integrais de tais julgados ou,
ainda, citado repositrio oficial de jurisprudncia. Como
isso no ocorreu, impossvel, sob este prisma, conhecer
da divergncia aventada.
2 - No tendo sido requerido o restabelecimento da
vantagem - acrscimo bienal - , opportuno tempore,
porquanto suprimida em 1974 e ajuizada a ao em
1985, acarretando com isso o no pagamento do
benefcio ora postulado, apresenta-se evidenciada a
ocorrncia da prescrio qinqenal, atingindo-se o
prprio direito. Aplicao do art. 1 e seguintes, do
Decreto n 20.910/32.
3 - Recurso conhecido, nos termos acima expostos e,
neste aspecto, provido para, reformando o v. acrdo de
origem, reconhecer a prescrio, fulcrada no art. 1 do
Decreto n 20.910/32, restabelecendo a sentena
monocrtica que julgou extinto o processo, nos termos
do art. 269, IV, do Cdigo de Processo Civil.
13
(g.n.)
Desse modo chega-se concluso de que requerer a vantagem
suprimida equivale ao pleito de restabelecimento de uma situao jurdica
fundamental, que, com a supresso, teria deixado de ser reconhecida pela

13
Resp n 598618/RJ , 5 Turma, Rel. Min. J ORGE SCARTEZZINI, DJ . 01.07.2004.


10
Administrao Pblica. De fato, o ato de supresso, em razo do qual se
verifica a dvida, nico e no se repete ms a ms. A vantagem pecuniria
no constar do contra cheque do servidor no ms seguinte ao da sua
supresso, j que no mais existe! No se trata de novo ato de supresso, at
porque, repita-se, no h mais a vantagem que pudesse ser suprimida. Assim,
a dvida configurou-se com a efetiva supresso da vantagem pecuniria.
3.1. O PRAZO PRESCRICIONAL SE INICIA COM A PUBLICAO DA LEI OU COM
O ATO DA ADMINISTRAO QUE, EFETIVAMENTE, SUPRIME A VANTAGEM?
Resta, por derradeiro, esclarecer se o prazo prescricional, na
hiptese em comento, inicia-se a partir da publicao da lei que dispe sobre a
supresso ou a partir do ato da Administrao que, efetivamente, suprima a
vantagem.
Para examinar essa questo faz-se necessrio retomar o conceito
de ato administrativo. Celso Antnio Bandeira de Mello ensina que o ato
administrativo
consiste em providncias jurdicas complementares da lei ou
excepcionalmente da prpria Constituio, sendo a estritamente
vinculadas, a ttulo de lhes dar cumprimento. Com isto diferencia-se o
ato administrativo da lei. que os atos administrativos so infralegais
e nas excepcionalssimas hipteses em que possa acudir algum caso
atpico de ato administrativo imediatamente infraconstitucional (por j
estar inteiramente descrito na Constituio um comportamento que a
Administrao deva obrigatoriamente tomar mesmo falta de lei
sucessiva) a providncia jurdica da Administrao ser, em tal caso,
ao contrrio da lei, plenamente vinculada.
14

Seabra Fagundes, por sua vez, ao diferenciar ato administrativo
de lei, afirma:
[a lei] em si mesma, como norma genrica e abstrata (e, se no o for,
no ser lei materialmente, mas sim ato administrativo com forma de
lei), ela jamais afeta direito subjetivo. Dependendo de ato
executrio, que a individualize, no fere direitos, mas apenas torna
possvel ato de execuo capaz de feri-lo. pela aplicao, por meio
de ato administrativo, que atinge o patrimnio jurdico do indivduo.
Tanto que, se a Administrao se abstiver de aplic-la, quando,
por exemplo, contraria a Constituio, nenhuma situao
individual ser afetada (...) Remonta-se, ento, lei, como
fundamento de ato. Ela apreciada em espcie, atuando pelo ato
administrativo sobre o indivduo e no, em tese, como simples ato
administrativo a incidir sobre qualquer elemento da coletividade (...).
15

(g.n.)

14
In Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 20 ed., 2005, p. 359.
15
In O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. Rio de J aneiro: Forense, 7 ed.
2005, p. 315.


11
Logo, s se fala de prazo para ajuizar a ao quando h a
configurao da leso ao direito situao individual afetada - e, pois, o
respectivo prazo prescricional no deve ser contado a partir da lei, mas, sim, do
ato da Administrao que, efetivamente, viole o direito do servidor
16
.
que, uma vez que o prazo prescricional deve ser contado da
data do ato ou fato do qual se originou a dvida passiva da Fazenda Pblica,
conforme disposto no art. 1 do Decreto 20.910/32, o dies a quo para a
contagem do prazo de prescrio, no caso de supresso de vantagem, deve
ser aquele em que, efetivamente, houve a supresso pela Administrao
Pblica e no o dia da publicao da lei que a determinou.
Cabe salientar que tal concluso no se altera em razo de a
hiptese em exame tratar-se de lei de efeito concreto.
Lei de efeito concreto
17
lei apenas do ponto de vista formal, uma
vez que seu contedo individual e concreto. verdadeiro ato administrativo,
materialmente. Constitui ato nico - pois se esgota numa nica aplicao - de
efeitos permanentes.
Ao analisar os atos administrativos, Celso Antnio Bandeira de
Mello observa que:
quando o ato concreto caracteriza-se, em oposio aos abstratos,
por ser aplicvel uma nica vez, pois s se aplicar quela concreta
situao. Vale dizer: o ato se esgota na produo de uma nica
relao jurdica. Seu significado em Direito, que o de ser fonte de
efeitos, exaure-se de imediato. O ato no ser fonte de nada mais.
Portanto, extingue-se. O que perdura o fluxo de efeitos que gerou,
ou seja: a relao jurdica produzida.
18


16
Essa assertiva torna-se importante na hiptese em que a Administrao, a despeito da
existncia de lei suprimindo determinada vantagem pecuniria, deixa para implement-la
tempos depois de sua vigncia.
17
No se deve, outrossim, entender lei de efeito concreto como lei auto-aplicvel. Segundo
Hely Lopes Meirelles no se confunda lei auto executvel com lei de efeito concreto, aquela
normativa e independente de regulamento, mas depende de ato executivo para sua atuao;
esta no depende nem de ato executivo para a produo de seus efeitos, pois atua desde sua
vigncia, consumindo o resultado de seu mandamento. Por isso, a lei auto-executvel s pode
ser atacada judicialmente quando for aplicada e ensejar algum ato administrativo, ao passo que
a lei de efeito concreto passvel de invalidao judicial desde sua entrada em vigncia, pois j
trs em si o resultado concreto de seu objetivo. Exemplificando : uma lei autorizativa auto
executvel, mas no de efeito concreto, diversamente, uma lei proibitiva de atividade
individual de efeito concreto, porque ela, por si s, impede o exerccio da atividade proibida."
(In "Direito Administrativo Brasileiro, 22 ed., Malheiros, p. 163) (g.n.).
Assim, a lei que fixa um reajuste para o servidor lei auto-aplicvel, pois, alm de geral e
abstrata, contm todos os elementos para incluir o direito no patrimnio de seus destinatrios,
sem necessidade de atos de regulamentao posterior.
18
In Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 20 ed., 2005, p. 432.


12
A respeito das leis de efeito concreto, esclarece Hely Lopes
Meirelles:
as leis e decretos de efeitos concretos (...) j trazem em si os
resultados administrativos objetivados. No so atos normativos
gerais, mas, sim, deliberaes individualizadas revestindo a forma
anmala de lei ou decreto. Tais so, p. ex. as leis que criam
Municpio, as que extinguem vantagens dos servidores pblicos,
as que concedem anistia fiscal e outras semelhantes. Assim tambm
os decretos de desapropriao, de nomeao, de autorizao, etc.
19

A propsito do tema, o c. STJ assim decidiu:
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE
INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL.
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA.
SUPRESSO DE VANTAGEM. ATO DE EFEITO
CONCRETO. RELAO DE TRATO SUCESSIVO.
INEXISTNCIA. MANDAMUS AJ UIZADO APS 5
(CINCO) ANOS DA EDIO DAS LEIS ESTADUAIS
11.050/93 E 11.660/94. PRESCRIO DO FUNDO DE
DIREITO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.1.
pacfica a jurisprudncia do Superior Tribunal de J ustia
do sentido de que lei que suprime vantagem ou
gratificao possui efeitos concretos, sendo a
suspenso do pagamento da rubrica nos meses
subseqentes mero reflexo do ato originrio, situao
que no caracteriza relao de trato sucessivo.
2. Hiptese em que houve a ocorrncia da prescrio de
fundo de direito, tendo em vista que o mandado de
segurana somente foi impetrado aps 5 (cinco) anos da
publicao das Leis 11.050/93 e 11.660/94, que
autorizam a realizao de descontos nos proventos
recebidos pela agravante.
3. Agravo regimental improvido
20
(g.n.)

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
SEGURANA. DECADNCIA. LEI. SUPRESSO DE
VANTAGEM LEI 11.950/93. ATO DE EFEITO
CONCRETO. RECONHECIMENTO DE OFCIO.
POSSIBILIDADE. LITISCONSORTES VOLUNTRIOS.
ORDEM CONCESSIVA QUANTO A UM DOS
IMPETRANTES. SITUAO RESGUARDADA.

19
In Direito Administrativo Brasileiro, 22 ed., So Paulo: Malheiros, p. 582.
20
AgRg no Ag 711438 / MG, 5 Turma, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ U de
24.04.2006.


13
A Lei n 11.950/93, ao revogar disposies anteriores,
modificando a forma de clculo da Gratificao de Tempo
de Servio, ato de efeito concreto, devendo ser
considerada decadente a ao mandamental que deixa
de ser impetrada no prazo de 120 dias, como na
hiptese.
A decadncia, por cuidar-se de matria de ordem pblica,
pode ser reconhecida a qualquer tempo, em sede de
recurso ordinrio, mesmo ex officio.
Considerando a proibio da reformatio in pejus e que
os litisconsortes voluntrios so considerados litigantes
distintos e que "os atos e omisses de um no
prejudicaro nem beneficiaro os outros" (art. 48, CPC),
a extino do mandamus em razo da decadncia
somente alcana os ora recorrentes, ficando
devidamente resguardada a situao do impetrante que
obteve a concesso da ordem no Tribunal de origem.
Precedente.
Mandado de segurana extinto nos termos do art. 269,
IV, CPC
21

Conforme se verifica nos precedentes acima, a lei que suprime a
vantagem pecuniria do servidor de efeito concreto, porm, o prazo
prescricional somente pode ser contado com a sua efetiva execuo que, na
espcie, ocorre com a prtica de um ato material e no ato administrativo
22
.
Esse ato material verificvel com o efetivo pagamento.

21
RMS 16.295/GO, 5 Turma, Rel. Min. J OS ARNALDO DA FONSECA, DJ U de 28.03.2005.
22
Quanto diferenciao entre ato administrativo e ato material, Seabra Fagundes esclarece:
O trabalho de realizao do direito processa-se por uma 'crescente concretizao', indo dos
atos administrativos gerais e especiais at a prtica de atos de ortem material. Estes atos
materiais, assim praticados pelo Estado no exerccio da Administrao, constituem fatos
administrativos.
Modificando a ordem material no sentido querido pela ordem jurdica, eles amoldam os fatos ao
preceito legal e fecham o ciclo da execuo do direito. O fato tem o seu fundamento jurdico no
ato administrativo que o precede do mesmo modo que este assenta na lei. Por ele se
asseguram as prestaes de coisas ou servios do Estado
E, ento, expemplifica:
Ato administrativo a portaria-edital em que a polcia de veculos notifica os interessados
sobre proibio de trnsito, em determinadas vias, nos dias de festa pblica, e fato
administrativo a ao do agente policial, vedando o ingresso no mbito interditado. Pelo ato
se probe a entrada, em repartio pblica, do elemento nocivo moralidade do servio, e pelo
fato se impede, materialmente, at mediante interveno da fora pblica, a infringncia da
proibio. A repartio de sade pblica declara interdito determinado prdio por meio de um
ato administrativo (notificao) e por um ato material sela as portas de acesso (fato
administrativo) (In O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. Rio de J aneiro:
Forense, 7 ed. 2005, p. 50)


14
a partir da que a dvida se configura e com ela inicia-se o
cmputo do prazo prescricional, nos termos do mencionado art. 1, do Decreto
n 20.910/32
23
.


4. CONCLUSES
Eis as concluses a que chegamos:
a) Na hiptese de obrigaes de trato sucessivo, cuja relao
jurdica fundamental j tenha sido reconhecida, no ocorrer, propriamente, a
prescrio da ao, mas, to-somente, a prescrio das parcelas anteriores
aos cinco anos de seu ajuizamento. Nesse caso, fala-se em prescrio de trato
sucessivo, j que, continuamente, o marco inicial do prazo prescricional para
ajuizamento da ao se renova.
b) No caso da prescrio de fundo de direito, no h a renovao
do marco inicial para ajuizamento da ao, vez que a pretenso dirige-se a
uma situao jurdica fundamental. Desse pleito decorrer, naturalmente,
efeitos pecunirios, porm, no constituem esses efeitos a base do pedido.
c) Mesmo que se trate de obrigao de trato sucessivo, quando a
Administrao Pblica indeferir inequivocamente o requerimento do servidor,
aplicar-se- a prescrio do fundo de direito. o que se pode apreender do
enunciado n 85 da Smula do c. STJ .
d) No caso de supresso de vantagem pecuniria, o e. Superior
Tribunal de J ustia firmou entendimento no sentido de que no se configura
uma relao de trato sucessivo, uma vez que a supresso apresenta-se com
um ato nico, de efeitos concretos e permanentes, que no se renova ms a
ms. Em casos como esse, o respectivo prazo prescricional deve ser contado a
partir do ato da Administrao que, efetivamente, viole o direito do servidor.
Referncia Bibliogrfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000):
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
PEREIRA, Flvio Henrique Unes, MENDES, Elisngela Aparecida. Prescrio de Trato
Sucessivo e Prescrio de Fundo Direito: Estudo de Casos. Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 12, outubro/novembro/dezembro, 2007. Disponvel
na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso em: xx de
xxxxxx de xxxx


23
Art. 1 - As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e
qualquer direito ou ao contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua
natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se
originarem. (g.n.)


15

Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso
ao texto.
2) A REDE - Revista Eletrnica de Direito do Estado - possui registro de Nmero
Internacional Normalizado para Publicaes Seriadas (International Standard
Serial Number), indicador necessrio para referncia dos artigos em algumas
bases de dados acadmicas: ISSN 1981-187X
3) Envie artigos, ensaios e contribuio para a Revista Eletrnica de Direito do
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