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13/03/13 Nota Tcnica sobre o Sistema Brasileiro de Inteligncia - Marco Cepik

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21st February 2011
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CEPIK
2009 - Nota Tecnica Inteligencia CGEE GSI
08/04/2009
[Nota elaborada por solicitao do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos -
CGEE/MCT].
Li ke peopl e growi ng ol d, governments may have been acqui ri ng
more and more powerful gl asses but neverthel ess becomi ng abl e
to see l ess and l ess.
Ernest May, Knowi ng Ones Enemi es, 1984, p. 532.
.
I - Apresentao e Resumo
1. O objetivo desta nota tcnica responder provisoriamente uma pergunta: Quais as
modificaes necessrias no atual Sistema Brasileiro de Inteligncia? Criado pela lei
9.883 de 07 de dezembro de 1999, o Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN)
completa dez anos em meio a questionamentos - fundados e infundados - sobre sua
atual configurao institucional e o modo de atuao dos rgos governamentais e
dos indivduos que o compe. Para emitir um parecer sobre o que precisa ser
modificado, procederei nesta nota tcnica em duas etapas. Em primeiro lugar, tratarei
de reiterar algumas premissas a partir das quais se pode pensar o problema da
efetividade e da legitimidade dos servios de inteligncia em um pas como o Brasil.
Em segundo lugar, procurarei diagnosticar os principais problemas existentes e
determinar suas causas, propondo a seguir algumas reformas, separando as mais
tpicas e viveis das mais amplas e de difcil execuo. Destaco desde j, porm, que
considero as duas categorias de reformas propostas cruciais para o desiderato de
construo de um sistema brasileiro de inteligncia efetivo e legtimo.
II - Premissas:
2. Reitero nesta seo algumas premissas importantes para a realizao de um
diagnstico
correto dos problemas e desafios do SISBIN. Tais premissas ou pontos de partida so
retiradas da literatura especializada e de outros textos de minha autoria sobre o tema
(e.g. CEPIK, 2002; CEPIK, 2003; CEPIK & ANTUNES, 2003; CEPIK, 2005, CEPIK,
2006 e CEPIK & BRUNEAU, 2008).
3. A primeira premissa diz respeito ao que eu entendo por inteligncia no mbito legal,
administrativo e poltico da atuao governamental: inteligncia um tipo de
conhecimento especializado. As atividades governamentais de inteligncia so mais
amplas do que a espionagem e tambm so mais restritas do que o provimento de
informaes em geral sobre quaisquer temas relevantes para a deciso
governamental. Isso coloca uma dificuldade muito concreta, no meramente
semntica, para uma conceituao precisa da atividade de inteligncia que permita
diferenci-la, simultaneamente, da noo excessivamente ampla de informao e da
noo excessivamente restrita de espionagem. Nesse sentido, inteligncia a
dimenso informacional de um conflito entre vontades antagnicas.
4. A falha em definir inteligncia nestes termos, preferindo uma definio
aparentemente
menos problemtica tal como "a atividade que objetiva a obteno, anlise e
disseminao de conhecimentos dentro e fora do territrio nacional sobre fatos e
situaes de imediata ou potencial influncia sobre o processo decisrio e a ao
governamental" (Lei 9.883/1999, art. 1o, 2) redunda, a meu ver, em graves
conseqncias. Uma definio ampla demais no diferencia inteligncia de outros
Nota Tcnica sobre o Sistema
Brasileiro de Inteligncia - Marco
Cepik
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fluxos informacionais. Uma definio restritiva demais no diferencia inteligncia de
espionagem. Seja como for, definies so pontos de partida, no pontos de chegada
de discusses cientificas ou normativas. As definies so mais ou menos claras e
considero mais produtivo adotar como premissa uma definio do conceito de
inteligncia que me parece mais clara, explicita e compatvel com uma teorizao
explicitamente clausewitzeana da relao entre poltica e fora.
5. A segunda premissa consistente com a primeira e afirma que as atividades de
inteligncia, enquanto dimenso informacional dos conflitos entre vontades, tm dois
momentos lgicos que estruturam seu ciclo produtivo: a aquisio (e/ou busca,
coleta, obteno, descoberta, decodificao, formatao etc) de informaes e a
anlise (e/ou validao, sinterizao, sincronizao, produo, disseminao,
avaliao etc) das informaes de que se pode dispor. Enquanto a primeira dimenso
destaca os meios especiais utilizados para coletar informaes, no limite sem a
cooperao e/ou o conhecimento de um adversrio, a segunda dimenso analtica e
diz basicamente que inteligncia diferencia-se da mera informao por sua
capacidade explicativa e/ou preditiva. A combinao dessas duas faces ou dimenses
fundamentais do conceito de inteligncia foi descrita por Michael Herman (1996) como
um processo de trabalho seqencial, especializado, funcionalmente diferenciado e
potencialmente separado do ponto de vista organizacional e administrativo.
5. Apesar da tenso potencial entre as duas dimenses do conceito (operacional e
analtica),
no me parece que as associaes histricas entre inteligncia e os aspectos mais
speros da poltica sejam meramente idiossincrticas, acidentais ou esprias. A
associao persistente entre inteligncia e conflito forte justamente porque as duas
dimenses do conceito so indissociveis na prxis das organizaes encarregadas
do provimento desse tipo de informao e conhecimento. Um corolrio importante e
que seria obvio se no houvesse tanto questionamento sobre ele, afirma que esta
diviso entre operaes e analise continua sendo relevante no mundo de hoje. Em
reas como as de inteligncia de segurana pblica (ISP), muito pressionadas pela
utilidade imediata da inteligncia para o resultado de operaes policiais, ou ISR
(intelligence, surveillance, reconnaissance), onde os novos sensores e plataformas
criam a iluso de uma indistino ou irrelevncia da dicotomia coleta - anlise, esta
premissa tem valor ainda maior devido aos riscos de sobrecarga informacional.
6. A terceira premissa importante diz respeito tenso existente entre os requisitos de
segurana impostos a qualquer pas em funo da estrutura anrquica do sistema
internacional (self-help e ganhos relativos) e os critrios procedimentais mnimos da
democracia enquanto regime poltico. Alm dos problemas comuns de controle
democrtico que existem em outras reas de atuao do Estado tambm
caracterizadas por complexidade tecnolgica e organizacional, na segurana existem
tenses e dificuldades especficas que podem ser sintetizadas pela dupla
dicotomia segurana estatal versus segurana individual e segredo
governamental versus direito informao. Obviamente, estas duas dicotomias
no so caractersticas exclusivas dos pases semi-perifricos e perifricos, ou que
passaram por regimes autoritrios de governo h menos de vinte anos,
manifestandose
de maneira mais ou menos intensa tambm nos pases mais poderosos, ricos e
democrticos do mundo. Ha duas decorrncias importantes dessa premissa.
7. A primeira destaca o quanto as tenses mencionadas so irredutveis, embora
possam e
devam ser gerenciadas da melhor maneira possvel, na medida em que se decide no
renunciar democracia e que impossvel abolir a estrutura atual do sistema
internacional.
8. A segunda decorrncia que considero a existncia de servios de inteligncia
institucionalizados (i.e. legtimos e efetivos) como sendo uma condio
necessria para um Estado democrtico garantir a segurana dos cidados e
promover os interesses pblicos. Neste sentido, servios de inteligncia so parte
essencial, juntamente com as foras armadas, as polcias e a diplomacia, do aparato
burocrtico de qualquer Estado com pretenses mnimas de autonomia no sistema
internacional. Estados com regimes polticos democrticos no so excepcionais, no
sentido de que poderiam prescindir deste tipo de capacidade ou poder. A exigncia
adicional, decorrente da natureza de um regime democrtico, da legitimao das
atividades de inteligncia pelos cidados e mecanismos institucionais de
accountability, o que costuma ser feito de maneira auto-referida (apodtica) em
regimes de governo ditatoriais.
9. Finalmente, uma quarta premissa a ser adotada tambm consistente com o que se
afirmou ate aqui: as atividades de inteligncia no so relevantes para todas as
atividades governamentais do mesmo modo. H um decrscimo de relevncia e de
legitimidade na medida em que os mtodos, tcnicas, procedimentos e valores da
inteligncia se afastam das reas de polticas publicas voltadas para o provimento de
defesa, poltica externa, segurana institucional e provimento de ordem publica. Enfim,
como dimenso informacional do conflito entre vontades antagnicas cabe
inteligncia lidar com as ameaas e vulnerabilidades relacionadas diretamente
segurana do Estado e dos cidados.
10. Decorre desta ultima premissa um elenco de situaes que justificam a
necessidade e
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permitem avaliar o desempenho dos servios de inteligncia de diferentes pases de
maneira comparativa. Me permito repetir aqui esta listagem incompleta de
justificativas, j publicada em outro texto: "Antes de mais nada, espera-se que a
inteligncia contribua para tornar o processo decisrio governamental nas reas
relevantes de envolvimento (poltica externa, defesa nacional e ordem pblica) mais
racional e realista, ou seja, menos baseado em intuies e convices pr-concebidas
e mais baseado em evidncias e reflexo. Em segundo lugar, espera-se que o
processo interativo entre policymakers (responsveis pelas polticas pblicas, sejam
eles funcionrios de carreira, dirigentes nomeados ou polticos eleitos) e oficiais de
inteligncia produza efeitos cumulativos de mdio prazo aumentando o nvel de
especializao dos tomadores de decises e de suas organizaes. Em terceiro lugar,
que a inteligncia apie diretamente o planejamento de capacidades defensivas e o
desenvolvimento e/ou aquisio de sistemas de armas, de acordo com o
monitoramento das sucessivas inovaes e dinmicas tecnolgicas dos adversrios.
Em quarto lugar, que apie mais diretamente as negociaes diplomticas em vrias
reas, no tanto afetando a definio da poltica externa mas propiciando ajustes
tticos derivados da obteno de informaes relevantes. Em quinto lugar, que a
inteligncia seja capaz de subsidiar o planejamento militar e a elaborao de planos
de guerra, bem como suportar as operaes militares de combate e outras (operaes
de paz, assistncia, misses tcnicas etc). Em sexto lugar, que a inteligncia possa
alertar os responsveis civis e militares contra ataques surpresa, surpresas
diplomticas e graves crises polticas internas que podem nunca ocorrer, mas para as
quais os governantes preferem assegurar-se ao invs de arriscar. Em stimo lugar,
sistemas de inteligncia monitoram os alvos e ambientes prioritrios para reduzir
incerteza e aumentar o conhecimento e a confiana, especialmente no caso de
implementao de tratados e acordos internacionais sem mecanismos de inspeo in
loco. Finalmente, sistemas de inteligncia servem para preservar o segredo sobre as
necessidades informacionais, as fontes, fluxos, mtodos e tcnicas de inteligncia
diante da existncia de adversrios interessados em saber tais coisas" (Cepik, 2002,
263-264). Com base nestes entendimentos de partida, no restante da Nota Tcnica
ser feito um breve diagnostico e sero alinhavadas algumas propostas de reforma.
III - Diagnstico & Propostas:
11. Escolhas explicitas e conseqncias no antecipadas quando da negociao em
torno da
longa tramitao da Lei 9.883/1999 fornecem os principais elementos de diagnstico
discutidos nos pargrafos abaixo. Entretanto, antes de prosseguir preciso discordar
de um diagnostico alternativo, veiculado insistentemente pela mdia e repetido
inclusive por altas autoridades da Repblica: trata-se do diagnostico de que haveria
amplo descontrole das atividades de inteligncia e a progressiva construo de um
estado policial no Brasil.
12. Existiram crises graves envolvendo abusos de servios de inteligncia e mau uso
das
capacidades de inteligncia em anos recentes em pases como Peru, Colmbia e, em
menor escala, Argentina e Venezuela. Os problemas relatados pela mdia em anos
recentes no Brasil no chegam nem perto de ter a dimenso daquelas crises
institucionais.
13. Segundo Fitch (1998:36-60), sistemas democrticos possuem trs caractersticas
essenciais. Em primeiro lugar, existe uma clara subordinao das foras armadas e
servios de inteligncia ao processo decisrio democrtico, com a superao da
noo autoritria de que as foras armadas so as guardis da nao, situadas
acima da soberania popular e das instituies representativas de governo que
decidem concretamente quais so os interesse nacionais nos marcos de uma
Constituio livremente adotada. Em segundo lugar, verifica-se a subordinao das
cadeias de comando e controle das foras armadas s autoridades civis designadas
constitucionalmente para implementar as polticas pblicas de defesa e segurana.
Em terceiro lugar, os militares esto sujeitos ao imprio da lei (rule of law), tanto no
sentido de no terem quaisquer direitos constitucionais ordinrios negados (como em
alguns pases que probem os militares de votar), quanto no sentido de no terem
privilgios legais e isenes de responsabilidade por atos cometidos no exerccio de
suas funes profissionais. Assim, mesmo com limites plena institucionalizao,
pode-se dizer o Brasil encontra-se mais prximo de uma situao de controle
democrtico do que de 'estado policial'.
14. Uma proposta recorrente, derivada do diagnostico equivocado de que existe forte
descontrole, seria a de aprovar mais leis e regulamentaes para o funcionamento do
SISBIN. Discordo desta proposta, embora defenda a reviso e explicitao conceitual
e doutrinaria de varias regulamentaes infra-constitucionais j existentes.
Inicialmente de maneira lenta, mas adquirindo um tempo crescente nos ltimos anos,
emergiu no Brasil uma importante estrutura legal de regulamentao da atividade de
inteligncia. Uma srie de decretos e portarias administrativas do poder executivo (e.g.
o que regulamentou em 2002 o funcionamento do SISBIN), bem como algumas leis
especficas (e.g. plano de carreira para os analistas de informaes da ABIN,
aprovada em 2004, contriburam decisivamente para especificar os contornos
genricos da atividade no mbito do governo federal. Mesmo considerando que
diferentes organizaes e/ou funes do sistema brasileiro de inteligncia recebem
mais ou menos ateno nos regulamentos, pode-se dizer que hoje em dia o Brasil
conta com uma legislao bastante desenvolvida nas reas de inteligncia e de
segurana informacional.
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15. Descartado, portanto, o diagnostico sombrio, trata-se de discutir os problemas
reais. O
primeiro ponto a destacar decorre da escolha por uma definio ampla e
aparentemente andina de inteligncia. Considero que isto tornou, ironicamente, mais
difcil a legitimao da atividade ao longo desta dcada, pois no permitiu aos agentes
pblicos diferenciar claramente a funo de inteligncia e seus atributos especficos
da atividade informacional em geral. Alem das dificuldades de legitimao, esta
ambigidade comprometeu tambm a eficcia e a efetividade da atividade de
inteligncia tanto no nvel estratgico quanto no nvel ttico. Isto causou ainda um
aumento desnecessrio e indesejvel no numero de rgos membros do SISBIN.
18. O segundo problema a ser destacado seria justamente este: o da precria
delimitao
organizacional e a baixa diferenciao funcional no SISBIN. A publicao do Decreto
Executivo 4.376 em 2002 foi um importante passo na delimitao das fronteiras
organizacionais do SISBIN. Da forma como o sistema havia sido definido na lei de
1999, ele no apenas poderia incorporar, mediante convnios, ministrios e rgos da
administrao federal indireta, bem como organizaes estaduais e municipais, mas
at mesmo empresas privadas e entidades da sociedade civil. Embora estes artigos
da lei sigam em vigor e tenham sido reiterados pelo texto do decreto, na prtica
alguma estabilidade organizacional foi obtida fixando-se as unidades de cada
ministrio responsveis pela interao com o SISBIN. Desde 2004 o SISBIN tem sido
formado pelo GSI, ABIN, Ministrio da Defesa, Ministrio das Relaes Exteriores,
Casa Civil da Presidncia da Repblica (rgo responsvel pela gesto do Sistema de
Proteo da Amaznia), Ministrio da Justia, Ministrio da Integrao Regional,
Ministrio da Cincia & Tecnologia, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade,
Ministrio da Previdncia Social e ainda pelo Ministrio do Trabalho. Pelo menos dois
ministrios participam do SISBIN por meio de trs unidades ou mais (Justia e
Defesa), sendo que o Ministrio da Fazenda participa por meio da Secretaria da
Receita Federal e da unidade de inteligncia do Banco Central.
19. Apesar da nomenclatura utilizada (a idia funcionalista de sistema), o grau de
centralizao hierrquica ou mesmo de equilbrio homeosttico no SISBIN baixo.
Afinal, a noo de sistema remete justamente idia de um todo que mantido
coeso pela diferenciao funcional de suas partes. No caso dos trs sistemas de
inteligncia brasileiros, o foco predominante de quase todas as organizaes
envolvidas nas ameaas internas ao pas, ou voltado para o entorno funcional
da prpria organizao, com pouca especializao funcional e diferenciao
doutrinria adequada para diferentes misses, capazes de tornar cada unidade
dependente das demais. Embora o grau de diferenciao funcional do sistema seja
baixo, tornando toda a integrao um ato de cooperao voluntria entre agncias
que competem por recursos muito escassos, o estabelecimento formal do SISBIN, do
SISP e do SINDE significou um passo significativo para gerar cooperao entre as
agncias e, no melhor dos mundos possveis, melhorar a integrao de fluxos
informacionais vitais para a segurana do Estado e dos cidados. Alm disso, os
novos sistemas na rea de inteligncia no Brasil contribuem para simplificar os
procedimentos de controle externo sobre a atividade, na medida em que criam pontos
de interao mais focalizados entre uma mirade de organizaes de inteligncia e os
sujeitos polticos interessados no Congresso Nacional, no Poder Executivo e na
prpria sociedade. Entretanto, este potencial ainda resta por realizar-se e atualmente
a dinmica de poder de facto, bem como a distribuio setorial de recursos, apontam
para a existncia de trs sistemas de inteligncia (SISBIN, SINDE e SISP), mesmo
que a lei diga que as reas de inteligncia militar e policial so subordinadas ao GSI e
ABIN por meio das regras de funcionamento do SISBIN.
20. Em parte isso decorreu da insistncia em definir e reiterar a Agencia Brasileira de
Inteligncia como rgo central do SISBIN (Art. 3), com poderes decorrentes de ato
presidencial para "planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as
atividades de inteligncia do pas". Legalmente, a ABIN considerada o rgo central
deste sistema e tem a funo de regular o fluxo de informaes produzidas pelas
instituies a ele vinculadas. Com cerca de 1600 funcionrios, a agncia contava em
2004 com cerca de quatrocentos analistas de informaes de nvel superior. Trata-se,
pois de uma misso impossvel. O recomendvel seria reduzir o numero de rgos
no SISBIN, redefinir a misso da ABIN (seja com prioridade na segurana
institucional, ou na inteligncia externa) e redefinir o papel da ABIN em um novo
conselho do SISBIN em que todos os chefes de agencia sentam como iguais na
mesa.
21. A tentativa de resolver o problema de coordenao subordinando a ABIN ao GSI
criou
novos problemas, nenhum deles gravssimo, mas todos eles contornveis por meio da
redefinio da misso da ABIN. Em primeiro lugar, a subordinao do diretor da ABIN
ao ministro-chefe do GSI distorce (talvez de maneira necessria) o esprito da lei de
1999 (uma vez que o diretor da ABIN um civil que precisa ter seu nome aprovado
pelo Senado e o ministro chefe do GSI um general indicado pelo Presidente da
Repblica). O governo procurou justificar esta deciso, tomada ainda durante o
segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, pela necessidade de
preservar o presidente das demandas gerenciais cotidianas e de crises potenciais
decorrentes de escndalos e/ou de tenses inerentes relao entre inteligncia e
democracia. Na prtica, o movimento correspondeu a uma srie de responsabilidades
que o GSI foi adquirindo ao longo do perodo. O GSI transformou-se no principal
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instrumento agregador dos fluxos informacionais vindos de vrios rgos federais e no
locus da gesto de crises nas reas de segurana interna e externa. Embora a ABIN
seja definida legalmente como o rgo central do sistema e exera um papel de
primus inter pares, na prtica sua subordinao ao GSI aumentou o poder de agenda
da Presidncia da Repblica sobre as prioridades do trabalho de obteno e anlise
de informaes, ao mesmo tempo em que reduziu a autoridade da ABIN sobre os
demais rgos participantes. Seria importante, pois, pesar os ganhos e perdas dessa
opo neste momento de reforma do SISBIN.
22. A criao do subsistema de inteligncia de segurana pblica (SISP) vem
contribuindo
para melhorar as capacidades de inteligncia do Estado brasileiro, mas boa parte dos
problemas de definio das misses e prioridades somente ser resolvido por meio da
criao de um Ministrio da Segurana Institucional com responsabilidades
constabulares e de segurana interna claras. Embora o SISP tenha sido
estabelecido em 2000 por meio do decreto-executivo 3.695, at agora seu potencial
integrador dos fluxos de informao nas reas de inteligncia criminal, inteligncia de
segurana (ou interna), contra-inteligncia e contra-terrorismo foi pouco desenvolvido.
Este subsistema precariamente coordenado pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia, que vem desde 2003 no segundo
semestre de 2003, a equipe responsvel pela coordenao do SISP realizou
importantes esforos para a formulao de uma doutrina de inteligncia de segurana
pblica, bem como para treinar os ncleos gestores do subsistema nos estados e
formular de maneira cooperativa as bases de um Plano Nacional de Inteligncia de
Segurana Pblica (PNISP). Infelizmente interrompida, tal iniciativa era crucial para
que o Brasil pudesse enfrentar o crime organizado e a violncia urbana, que tendem a
transformar-se na pior ameaa segurana dos cidados e do prprio Estado. Os
principais componentes operacionais do SISP so o Departamento de Polcia Federal
(DPF) e o Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), no Ministrio da
Justia, alm de componentes do Ministrio da Fazenda (COAF, COPEI e SRF), do
Ministrio da Integrao Regional, do Ministrio da Defesa (SPEAI), do Gabinete de
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (ABIN e SENAD), alm das
polcias civis e militares dos 26 estados e do Distrito Federal. Embora definido como
um subsistema do SISBIN, na prtica a quantidade de organizaes envolvidas e a
capilaridade das redes de inteligncia das polcias tenderiam a transformar o SISP em
um sistema apenas parcialmente integrado ao SISBIN, apesar da participao da
ABIN e de outros rgos federais em ambos os conselhos consultivos.
23. Por sua vez, a criao do subsistema de inteligncia de defesa (SINDE em junho
de
2002, por meio de uma medida administrativa do Ministro da Defesa (portaria 295/MD)
tambm faz parte de um movimento positivo, ainda em curso, de maior integrao
entre as trs foras armadas e de fortalecimento da capacidade institucional do
Ministrio da Defesa. Este sistema foi criado para articular os componentes de
inteligncia da Marinha (CIM), Exrcito (CIE), Aeronutica (CIAer) e Estado Maior de
Defesa (EMD-2) com o Ministrio da Defesa. Por esta razo, a coordenao do SINDE
cabe ao Departamento de Inteligncia Estratgica do ministrio (DIE-SPEAI), que
tambm responsvel pela representao do SINDE junto ao SISBIN e ao Congresso
Nacional. Esto subordinados ao Ministrio de Defesa os servios de inteligncia de
cada fora, assim como secretarias e chefias responsveis pela inteligncia
estratgica e operacional. Em geral, a capacidade analtica dos rgos centrais mais
baixa do que a capacidade operacional, e o suporte ttico s unidades de escalo
intermedirio mais precrio do que a capacidade central em cada fora, sendo que
isto teria que ser foco dos esforos de reforma do SISBIN.
24. Finalmente, a composio do rgo de controle e fiscalizao no Congresso
Nacional
(Art. 6, 1) fornece um elemento muito importante de diagnostico e proposta para
resolver os atuais problemas do Sistema Brasileiro de Inteligncia. Na instalao da
Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI) no Congresso
Nacional, ocorrida em novembro de 2000, selou-se uma deficincia estrutural do
sistema que precisa ser corrigida. Prevista na Lei 9.883 de 07 de dezembro de 1999
sob a denominao de rgo de Controle e Fiscalizao Externo, a instalao da
Comisso Mista ocorreria apenas um ano mais tarde. Tendo realizado poucas
reunies relevantes at hoje, a CCAI enfrenta at aqui dificuldades para exercer suas
funes de controle. Tais dificuldades decorrem de trs fatores principais. Primeiro, do
prprio desenho institucional do rgo, presidido a cada ano em carter rotativo pelo
presidente da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado e da
Cmara dos Deputados. Em segundo lugar, da falta de recursos tcnicos e de pessoal
suficiente, como exemplifica o fato de que a nica funcionria do Senado que
especializou-se no tema e contribuiu decisivamente para implementar a CCAI tem que
apoiar o trabalho de vrias comisses e trabalhos da mesa diretora do Senado.
Finalmente, a baixa efetividade da CCAI resulta da falta de assertividade do
Congresso Nacional como um todo no trato com os componentes militares e policiais
do SISBIN, uma vez que a ABIN e os demais ministrios no parecem ter colocado
maiores obstculos ao trabalho da comisso ao longo destes primeiros dez anos.
atividades espordicas continuavam sendo excessivamente determinadas por uma
lgica reativa aos eventuais escndalos e denncias com presena na mdia. Alm da
CCAI, outras quatro comisses poderiam exercer algum papel no controle externo
sobre diferentes partes do sistema, quais sejam, as comisses de defesa da Cmara
(CREDEN) e do Senado (CRE), bem como a Comisso de Segurana Pblica e
Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) da Cmara dos Deputados, e ainda a
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Subcomisso Permanente de Segurana Pblica da Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania Senado Federal). Em relao aos oramentos, exercem
fiscalizao sobre a rea de inteligncia tanto a Secretaria de Controle Interno da
Presidncia da Repblica quanto o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
25. As dificuldades de estimar os gastos governamentais com inteligncia no Brasil so
muito
mais analticas do que devidas aos limites impostos pelo segredo governamental, mas
elas impedem qualquer recomendao de ampliao dos oramentos de
inteligncia antes da resoluo dos problemas mencionados acima. Em 2003, as
despesas de carter secreto ou reservado de vrias naturezas (inclusive segurana e
inteligncia) somaram cerca de 3,5 milhes de dlares para um gasto total de 291
bilhes de dlares (0,12%). Entretanto, seja por deciso consciente ou por
dificuldades inerentes lgica do processo oramentrio brasileiro, mesmo os gastos
que no so classificados como reservados so de difcil agregao no caso do Brasil
a partir do oramento geral da Unio (OGU). O fato que no existem levantamentos
sistemticos sobre o gasto federal com o SISBIN, o SINDE e o SISP. Alm de faltar
uma base conceitual adequada e comparvel internacionalmente, qualquer estimativa
sobre a capacidade estatal brasileira na rea de inteligncia que fosse baseada
apenas no volume total de recursos alocados pelo governo federal seria imprecisa,
pois precisaria ainda levar em conta pelo menos as capacidades estaduais dos rgos
que compem o SISP nos 26 estados e no Distrito Federal. Provisoriamente, pode-se
tentar estimar o gasto brasileiro com inteligncia a partir da soma do oramento da
ABIN (critrio de unidade executora) com os valores que aparecem na sub-funo
inteligncia e informaes para todas as unidades executoras do Ministrio da Defesa
e do Ministrio da Justia. No caso da ABIN, o oramento para 2003 foi de cerca de
40 milhes de dlares, sendo 73% comprometidos com despesas com pessoal (ativos
e pensionistas), 21% para o custeio e investimentos na atividade fim da agncia (ou
cerca de 8,5 milhes de dlares) e 6% para outros tipos de despesas diversas. No
caso do Ministrio da Defesa, os valores autorizados para a sub-funo 183
(informaes e inteligncia) em 2004 foram de aproximadamente um milho de
dlares (700 mil dlares para o DIE/MD e para o EMD, 230 mil dlares para o
Exrcito, 50 mil dlares para a Marinha e 30 mil dlares para a Aeronutica). Apenas
como exerccio analtico, caso fossem mantidas as mesmas propores encontradas
na ABIN para a relao entre atividade fim e gastos com pessoal (respectivamente
21% e 73% de um total hipottico), a alocao de recursos para atividades
relacionadas com inteligncia (e informaes) na rea de defesa seria algo em torno
de 5,1 milhes de dlares em 2004. Procedimento semelhante foi adotado no caso do
Ministrio da Justia, embora neste caso no seja possvel fazer qualquer
extrapolao para o SISP, uma vez que a segurana pblica responsabilidade dos
estados no sistema federativo brasileiro e, mesmo com as transferncias federais de
receitas, partes importantes do SISP ainda seriam custeadas pelos prprios estados.
No caso do Ministrio da Justia, a sub-funo informaes e inteligncia recebeu
autorizao de gastos da ordem de 3,9 milhes de dlares para 2004, levando a uma
extrapolao do esforo daquele ministrio para a faixa dos 18,5 milhes de dlares
quando so acrescentadas as estimativas de gasto com pessoal. A soma do
oramento geral da ABIN, mais as estimativas a respeito do SINDE e do Ministrio da
Justia chega a 63,6 milhes de dlares para 2004. difcil at mesmo estabelecer
uma margem de erro percentual para este valor. Como estimativa do gasto brasileiro
com inteligncia ele precrio por trs razes: 1) Por um lado o valor muito alto,
considerando-se a quantidade de coisas no-relacionadas com a atividade de
inteligncia que provavelmente est includa neste item inteligncia e informaes
dos oramentos do Ministrio da Defesa e do Ministrio da Justia. 2) Por outro lado
muito baixo, pois no leva em considerao os gastos dos governos estaduais com
inteligncia. 3) Alm destas limitaes bvias, h que se notar ainda que no foi
includo no exerccio o complexo sistema de vigilncia e proteo da Amaznia
(SIVAM / SIPAM), no qual j foram investidos mais de 1,5 bilho de dlares e cuja
capacidade operacional plena esta prevista para 2004. Apesar destas limitaes e
caveats metodolgicos, os gastos brasileiros com inteligncia so baixos em relao
aos gastos totais com defesa. Ademais de um volume de recursos aparentemente
muito baixo, cerca de 73% dos gastos aqui estimados seriam para pagamento de
salrios e penses. Este alto grau de comprometimento dos oramentos de defesa,
segurana pblica e inteligncia com despesas de pessoal e dvidas torna ainda mais
difcil o desafio da profissionalizao.
26. Como escrevi alhures: as duas principais instncias integradoras dos fluxos de
inteligncia (o prprio GSI e os conselhos dos trs sistemas) so tambm as principais
arenas institucionais mediadoras da relao entre os usurios (policymakers) e os
servios de inteligncia. Sobre estas instncias e sobre a Comisso Mista de Controle
da Atividade de Inteligncia (CCAI) do Congresso Nacional recair o foco da avaliao
sobre a efetividade e a legitimidade das estruturas, polticas e resultados das
atividades de inteligncia no governo brasileiro ao longo dos prximos anos.
27. Mas ate aqui as reformas estruturais brasileiras na rea de inteligncia foram em
larga
medida bem sucedidas do ponto de vista de sua adequao ao contexto de um regime
democrtico consolidado. Mais do que isso, como destaca Bruneau (2003), elas so
uma parte importante da prpria consolidao democrtica. Denncias e escndalos
de violaes de regras democrticas apareceram ao longo deste processo e esto no
centro das preocupaes do governo federal, mas o principal seria avanar relao ao
papel a ser desempenhado pelos sistemas de inteligncia nas reas de poltica
externa, defesa nacional e segurana pblica.
13/03/13 Nota Tcnica sobre o Sistema Brasileiro de Inteligncia - Marco Cepik
pointinteligencia.blogspot.com.br/2011/02/nota-tecnica-sobre-o-sistema-brasileiro.html 7/7
_____________________________
Marco Aurlio Chaves Cepik
1 Doutor em Cincia Poltica. Professor adjunto de Segurana Internacional e Poltica
Comparada da UFRGS., pesquisador do CNPq junto ao NERINT/UFRGS, GEE/UFRJ e
CEEUA/PUCMG.
http://www.123people.com.br/ext/frm?
ti=personensuche%20telefonbuch&search_term=marco%20cepik&search_country=BR&st=suche%20nach%20personen&target_url=http%3A%2F%2Flrd.yahooapis.com%2F_ylc%3DX3oDMTVnODJuOXUyBF9TAzIwMjMxNTI3MDIEYXBwaWQDc1k3Wlo2clYzNEhSZm5ZdGVmcmkzRUx4VG5makpERG5QOWVKV1NGSkJHcTJ1V1dFa0xVdm5IYnNBeUNyVkd5Y2REVElUX2tlBGNsaWVudANib3NzBHNlcnZpY2UDQk9TUwRzbGsDdGl0bGUEc3JjcHZpZANkMGJheVdLSWNycDVsNy5WdW1Lc1FDOWVXODV4d2sxUUxxMEFEZ3Nu%2FSIG%3D121srag89%2F**http%253A%2F%2Fwww.planalto.gov.br%2Fgsi%2Fsaei%2Fpublicacoes%2FCGEE2009.pdf&section=weblink&wrt_id=684
Posted 21st February 2011 by Paiva

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