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Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao


Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
CE
O projeto Colquios de Excelncia busca tornar
pblicos, por intermdio da edio de uma coleo de
livros e da realizao de palestras seguidas de debates,
os trabalhos monogrfcos produzidos a partir do
afastamento dos servidores para estudo em instituies
de ensino externas Cmara dos Deputados. Com
isso, pretende-se que os investimentos feitos pela
Cmara no aperfeioamento de seus servidores no s
contribuam para a melhoria das aes realizadas no
mbito da prpria Casa, mas tambm se convertam em
conhecimentos acessveis ao pblico em geral. Trata-se,
assim, da socializao necessria de conhecimentos e
experincias que fortalece a disseminao dos saberes
relacionados ao Legislativo.
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
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Braslia | 2012
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Mudana constitucional, autoritarismo e
democracia no Brasil ps-1964
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
(Meno Honrosa no Prmio Capes de Tese 2010)
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fm de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verifcar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no
portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa
advogado, bacharel em
direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais,
mestre e doutor em direito
pela Universidade de Braslia.
analista legislativo na
Cmara dos Deputados
desde 2002, onde atua
como assessor jurdico da
Secretaria-Geral da Mesa e
leciona nos cursos de
ps-graduao mantidos
pela instituio.
A histria constitucional
brasileira investigada de
modo singular neste livro
de Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa, derivado
de sua tese de doutorado
defendida na Faculdade de
Direito da Universidade de
Braslia. O autor parte do
perodo ps-1964, quando
diversos processos de reforma
ou ruptura alteraram as
regras relativas a mudanas
constitucionais, e apresenta
um desenho dos principais
instrumentos jurdicos
utilizados pelo regime
militar a fm de garantir a
sua hegemonia poltica e
jurdica. A anlise passa
pelo processo constituinte
de 1987-1988, para verifcar
em que medida se rompeu
com o paradigma instaurado
pela ditadura, e investiga as
principais tentativas de, sob a
vigncia da nova Carta Magna,
alterar o processo de reforma
constitucional.
Mudana constitucional, autoritarismo e
democracia no Brasil ps-1964
Mesa
Cmara dos Deputados
54 Legislatura
2 Sesso Legislativa
2011-2015
Presidente
Marco Maia
1 Vice-Presidente
Rose de Freitas
2 Vice-Presidente
Eduardo da Fonte
1 Secretrio
Eduardo Gomes
2 Secretrio
Jorge Tadeu Mudalen
3 Secretrio
Inocncio Oliveira
4 Secretrio
Jlio Delgado
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Geraldo Resende
2 Suplente
Manato
3 Suplente
Carlos Eduardo Cadoca
4 Suplente
Srgio Moraes
Diretor-Geral
Rogrio Ventura Teixeira
Secretrio-Geral da Mesa
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
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Centro de Documentao e Informao
Edies Cmara
Braslia | 2012
Mudana constitucional, autoritarismo e
democracia no Brasil ps-1964
Leonardo Augusto de Andrade Barbosa
(Meno Honrosa no Prmio Capes de Tese 2010)
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
Cmara dos Deputados
Diretoria Legislativa
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
Centro de Documentao e Informao
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
Coordenao Edies Cmara
Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
Diretor: Fernando Sabia Vieira
Coordenao de Ps-Graduao
Diretor: Andr Sathler Guimares
Reviso: Seo de Reviso e Indexao
Projeto Grfco: Tereza Pires e Daniela Barbosa
Capa e diagramao: Daniela Barbosa
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5802; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br
SRIE
Colquios de excelncia
n. 2
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Barbosa, Leonardo Augusto de Andrade.
Histria constitucional brasileira : mudana constitucional, autoritarismo e democracia no Brasil ps-
1964 / Leonardo Augusto de Andrade Barbosa [recurso eletrnico]. Braslia : Cmara dos Deputados,
Edies Cmara, 2012.
420 p. (Srie colquios de excelncia ; n. 2)
Acima do ttulo: Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento.
ISBN 978-85-402-0002-9
1. Constituio, histria, Brasil. 2. Direito constitucional, Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 342.4(81)(091)
ISBN 978-85-402-0001-2 (brochura) ISBN 978-85-402-0002-9 (e-book)
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CE
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Este livro , com pequenas modifcaes, a tese de doutoramento
que defendi em 2009, na Faculdade de Direito da Universidade de Bras-
lia. , portanto, devedor das mesmas pessoas e instituies mencionadas
naquela oportunidade, em especial meus amigos e minha famlia, em Bra-
slia e Belo Horizonte.
Reitero os agradecimentos feitos, em primeiro lugar, Cmara
dos Deputados, que, aps apoiar a pesquisa desenvolvida no programa de
ps-graduao da UnB, torna agora possvel esta publicao, por iniciati-
va de seu Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),
com o qual tenho a satisfao de colaborar desde meu ingresso na Casa,
em 2002. Sou grato, ainda na Cmara dos Deputados, equipe do Cen-
tro de Documentao e Informao, particularmente Coordenao de
Relacionamento, Pesquisa e Informao, Coordenao de Biblioteca e
Coordenao de Arquivo, que atenderam com presteza e efcincia inme-
ras solicitaes derivadas deste trabalho. Agradeo, ainda, a inestimvel
contribuio do colega e amigo Anderson Andrade Depizol, responsvel
por uma detida reviso do trabalho.
Em segundo lugar, Universidade de Braslia, na pessoa de seu rei-
tor, professor Jos Geraldo de Sousa Jnior, que colaborou diretamente na
reunio do acervo de documentos utilizados na anlise do processo cons-
tituinte de 1987-1988, alm de haver generosamente compartilhado com
o autor impresses que apenas poderiam estar disponveis a um protago-
nista daquele momento histrico. Registro tambm a preciosa contribui-
o do professor Menelick de Carvalho Netto, de quem tenho a felicidade
de ser aluno desde 1995, e que coorientou a pesquisa com o brilhantis-
mo e a argcia que lhe so caractersticos. Ainda na UnB, reservo um
CE
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agradecimento especial ao professor Cristiano Paixo, meu orientador ao
longo do mestrado e do doutorado. Seria imprprio sintetizar, neste curto
espao, quo expressivo foi o legado dessa parceria para a presente obra e
seus desdobramentos em minha vida acadmica. Limito-me a consignar
minha gratido pelo zelo, confana e amizade que, desde o incio, dis-
tinguiram nossa relao, e a reafrmar que as qualidades deste texto esto
diretamente relacionadas ao seu trabalho como orientador.
Agradeo, enfm, Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes), que agraciou este trabalho com a Meno Hon-
rosa do Prmio Capes de Tese, Edio 2010, na rea do direito. o reco-
nhecimento de um trabalho coletivo, cujo mrito deve ser compartilhado
com os docentes, colegas e amigos da Universidade de Braslia, em especial
dos grupos de pesquisa a que estive vinculado, os quais contriburam de
forma decisiva para que esta publicao fosse possvel.
Braslia, dezembro de 2011
CE
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ACD Arquivo da Cmara dos Deputados
AMJ Arquivo do Ministrio da Justia
ASF Arquivo do Senado Federal
CARCF Cronologia atualizada da reviso da Constituio Federal
DANC Dirio da Assembleia Nacional Constituinte
DCD Dirio da Cmara dos Deputados
DCN Dirio do Congresso Nacional
DCN-RCF Dirio do Congresso Nacional (Reviso da Constituio Federal)
DOU Dirio Ofcial da Unio
DSF Dirio do Senado Federal
DTR Dirio dos Trabalhos Revisionais
TFR Tribunal Federal de Recursos
TSE Tribunal Superior Eleitoral
STF Supremo Tribunal Federal
STM Superior Tribunal Militar
CE
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Prefcio .....................................................................................................13
Introduo ............................................................................................... 17
A relao entre direito e poltica investigada a partir da alterao
dos procedimentos especiais de reforma constitucional ........................ 17
A falcia da identidade constitucional autntica: construindo novas
narrativas sobre o regime militar e o processo de redemocratizao ... 27
Observaes sobre o plano de trabalho adotado ..................................... 42
Captulo 1 .................................................................................................47
A engenharia constitucional do regime militar:
duas dcadas de reformismo, arbtrio e casusmo ................................ 49
1.1 Arqueologia do discurso constitucional autoritrio: revoluo e
Constituio no Ato Institucional de 9 de abril de 1964 ................ 52
1.2 Supremacia da vontade revolucionria: a ascenso do poder
constituinte permanente .................................................................... 77
1.3 Uma Constituio para (pra) a revoluo? ..................................... 98
1.4 s favas os escrpulos: o rpido aprofundamento
da ditadura ..........................................................................................119
CE
Srie
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Captulo 2 ...............................................................................................143
A emergncia do projeto constitucional democrtico:
convocao, processo e significado da Constituinte
de 1987-1988 ........................................................................................................ 145
2.1 A longa gestao do processo constituinte .................................... 149
2.2 O poder constituinte em cena .......................................................... 185
2.3 Uma outra histria? ........................................................................... 204
2.4 O legado do processo constituinte .................................................. 238
Captulo 3 ...............................................................................................249
A Constituio ameaada: reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma constitucional
luz dos vinte anos de vigncia da Constituio de 1988 .................. 251
3.1 Reviso constitucional: o surgimento da ideia na Constituinte
e sua reinterpretao nos primeiros anos de vigncia da
Constituio ....................................................................................... 253
3.2 Reviso, reconstituinte, desconstituinte.................................. 284
3.3 A alterao no procedimento especial de reforma constitucional
como dilema contemporneo (1993-2008) ..................................... 323
Concluso ...............................................................................................349
Breve recapitulao .................................................................................... 351
A incontrolabilidade do fenmeno constitucional ................................ 361
Referncias ............................................................................................373
a) Livros e peridicos ................................................................................. 375
b) Artigos de jornal e revista consultados .............................................. 400
c) Legislao e processos judiciais citados .............................................. 406
d) Documentos consultados ..................................................................... 418
e) Entrevista ................................................................................................ 420
CE
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Um texto no sobrevive apenas por suas qualidades de forma, esti-
lo e autoria. Reconhecemos uma experincia bem-sucedida na construo
da narrativa quando o texto revela apuro formal aliado a uma pesquisa
slida, consistente e articulada. As virtudes literrias das obras acadmi-
cas no dependem exclusivamente da existncia de um momento de ins-
pirao do autor. S samos satisfeitos, realizados, aps a leitura de uma
dissertao ou tese quando percebemos uma inter-relao entre o objeto
da investigao e a expresso de seu resultado. Em outras palavras: quando
temos diante de nosso olhar uma pesquisa amadurecida e original.
A obra que aqui se apresenta se inclui nessa categoria especial.
Por meio da anlise minuciosa e transparente de vrias fontes pri-
mrias da histria constitucional contempornea, Leonardo Augusto de
Andrade Barbosa propicia ao leitor uma experincia mltipla e complexa.
Muitas camadas de sentido se sucedem, com entrelaamento evidente en-
tre elas. H o plano da poltica brasileira, com suas instabilidades institu-
cionais, o protagonismo de determinados atores, a persistncia de escolhas
que resgatam (e ressignifcam) um passado autoritrio. H, por outro lado,
o contexto da sociedade civil, com o surgimento de focos de resistncia em
situaes imprevistas, a capacidade de ativao da esfera pblica e a fora
da mobilizao popular.
Mas outras esferas se apresentam: temos, por meio da cuidadosa
pesquisa das fontes, a revelao de inmeros aspectos do funcionamen-
to das instituies polticas brasileiras. O Congresso Nacional, particu-
larmente, mantm-se no centro das preocupaes do autor e, portanto,
no centro do texto. Em suas diversas manifestaes e silncios (forados
ou no), o Parlamento visto como uma caixa de ressonncia da poltica
CE
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brasileira, ora observando uma respeitosa deferncia ao poder autoritrio,
ora estabelecendo, de modo ativo, a resistncia brutalidade dos atos do
regime militar. O processo legislativo especialmente enfatizado, o que,
alis, denota uma evidente coerncia na pesquisa do autor (que j publicou
uma obra inteiramente dedicada ao tema).
Esses elementos j seriam sufcientes para qualifcar positivamente
a obra de Leonardo Barbosa. Ocorre, contudo, que ainda h outro ponto
importante a ser ressaltado: ao analisar as fontes histricas com cuidado e
sofsticao, o autor acaba por desvelar camadas ainda mais profundas da
histria jurdica brasileira.
O constitucionalismo, como expresso de lutas histricas por liber-
dade e igualdade, encontra vrias formas de institucionalizao. No caso
brasileiro, essa foi uma histria repleta de tenses, com a alternncia entre
os regimes autoritrios e democrticos (todos devidamente constituciona-
lizados) e a subsistncia de prticas repressivas em regimes aparentemente
abertos e livres. Nesses embates, o constitucionalismo sempre desempe-
nhou um papel decisivo, ainda que submerso nos discursos polticos, par-
tidrios e ideolgicos.
A obra de Leonardo Barbosa explicita essa dimenso histrica do
constitucionalismo. Ao eleger categorias como forma constitucional e po-
der constituinte como conceitos-guia para a narrativa histrica, o autor
presta uma clara homenagem ao direito constitucional e supre, com seu
texto, uma lacuna nos estudos de histria do direito na contemporaneida-
de. H, na literatura histrica brasileira, excelentes refexes sobre o golpe
de 1964, a legalidade autoritria que se estabeleceu a partir daquele mo-
mento e o comportamento das instituies ou da sociedade civil. Existem,
tambm, artigos e livros que abordam elementos especfcos, pontuais, do
constitucionalismo ps-1964.
Mas no tnhamos, at agora, uma pesquisa consistente que logras-
se desvelar, de modo gradativo, o ritmo sutil da experincia constitucio-
nal contempornea, com sua dinmica de permanncias e mudanas e seu
constante processo de ressignifcao. Com a centralidade das categorias
fundamentais da Teoria da Constituio, a narrativa do perodo que vai do
15
Histria Constitucional
Brasileira
incio da dcada de 1960 aos dias atuais assume uma outra dimenso: por
detrs de lutas polticas, confitos partidrios e atos de fora vemos emergir
uma disputa conceitual em torno do poder constituinte e da forma consti-
tucional. E isso representa muito, na medida em que abre novas e promisso-
ras possibilidades de pesquisa na histria constitucional brasileira.
No h palavras que possam descrever, de modo exato, a imensa
satisfao em apresentar ao pblico a presente obra. Ela fruto do ama-
durecimento e do talento de um pesquisador que encontrou na histria
a forma de suas indagaes. Ao lanar perguntas s fontes e ao desafar
conceitos e pressupostos arraigados na histria constitucional brasileira,
o autor traduz sua pesquisa em um texto primoroso. Com isso, faz com
que se tornem realidade os melhores prognsticos que se lanaram ainda
no incio de sua carreira acadmica, quando era estudante de mestrado
na Universidade de Braslia. Leonardo Barbosa ocupa hoje um lugar sig-
nifcativo no campo do direito constitucional. O que se espera a conti-
nuao de sua pesquisa, de seu interesse pela experincia constitucional,
de seu qualifcado olhar para a histria brasileira. Que, em seus caminhos
futuros, o autor continue a seguir os passos de seu poeta favorito, Carlos
Drummond de Andrade, que se comprometeu a procurar uma certa pala-
vra, a palavra mgica, a vida inteira no mundo todo. E que acrescentou:
Procuro sempre, e minha procura fcar sendo a minha palavra.
Braslia, novembro de 2011
Professor Dr. Cristiano Paixo
CE
C56#/4;DE/
Se verdade que todo pensamento comea com a recor-
dao, tambm verdade que nenhuma recordao per-
manece segura a menos que seja condensada e depurada
numa estrutura de noes conceituais dentro das quais
possa desenvolver-se.
(Hannah Arendt)
A relao entre direito e poltica investigada
a partir da alterao dos procedimentos
especiais de reforma constitucional
O constitucionalismo no possui uma defnio cannica. co-
mumente aceito, porm, que ele se estrutura a partir de pelo menos trs
exigncias: a imposio de limites ao poder do governo, a adeso ao prin-
cpio do Estado de direito e a proteo aos direitos fundamentais. Normal-
mente, identifca-se constitucionalismo e Constituio, mas h constitui-
es que simplesmente no satisfazem as demandas do constitucionalismo
(HENKIN, 1994, p. 40-41; ROSENFELD, 1994, p. 3). Ao longo do s-
culo XX, regimes autoritrios valeram-se largamente de constituies em
seu processo de institucionalizao.
No Brasil, alm da Constituio outorgada por Getlio Vargas em
1937, vale lembrar a Carta de 1967 e a Emenda n 1, de 1969: a primeira, im-
posta pelo governo a um Legislativo vitimado por expurgos e rigidamente
CE
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controlado; a segunda, outorgada pela Junta Militar que substituiu Costa
e Silva na Presidncia. Em Portugal, o salazarismo perpetuou-se no poder
por mais de quatro dcadas a partir da adoo da Constituio de 1933, que
foi submetida consulta popular em um plebiscito no qual, curiosamente,
as abstenes foram computadas como votos favorveis ao projeto do gover-
no (CANOTILHO, 2003, p. 80; MIRANDA, 1997, p. 296). Na Alemanha, se
Hitler no se valeu diretamente da Constituio de Weimar para instituir o
estado nazista, tambm no precisou revog-la
1
. Bastou-lhe recorrer ao famo-
so art. 48 e a um punhado de referendos
2
.
Vrios outros exemplos poderiam ser lembrados nesse mesmo sen-
tido, mas o que interessa, por ora, frisar que constituies no s so
incapazes de evitar a irrupo do autoritarismo como tambm podem ser
abertamente utilizadas por regimes autoritrios. Como observou o lder
estudantil Vladimir Palmeira, em 1968, durante a Passeata dos Cem Mil:
A ditadura mais descarada adora leis (VENTURA, 1988, p. 161). Gover-
nos que procuram exercer o poder de maneira centralizadora, ilimitada e
1 Pedro de Vega aponta, comentando o conceito de fraude Constituio, que Hitler conseguiu o poder, implantou a mais
execrvel ditadura e aniquilou a estrutura constitucional da Repblica de Weimar apelando prpria legalidade da Consti-
tuio de 1919(DE VEGA, 1985, p. 292). Para Michael Stolleis, a despeito do debate sobre a continuidade da Constituio de
Weimar aps 1933, estava claro que o estado constitucional no mais existia: os tericos do direito constitucional tornaram-
se cada vez mais atentos para o fato de que a teoria constitucional geral e o prprio direito constitucional lidavam agora
apenas com fragmentos de matria que antes lhe competia e, no restante, eram confrontados com um exerccio amorfo de
poder, desprovido de regras. Na medida em que as normas constitucionais bsicas transformavam-se em algo arbitrrio,
havia menos razo para trat-las de forma cientfca(STOLLEIS, 1998, p. 96).
2 A este respeito, Arnold Zurcher aponta, em 1935, que, entre as instituies polticas que compunham o ento recente regime
nazista, encontrava-se, surpreendentementeo referendo. Zurcher lembra que, em apenas dez meses, Hitler convocou dois
referendos, a mesma quantidade de consultas realizadas durante quatorze anos de Repblica de Weimar: A primeira dica
de que o Sr. Hitler e seus colegas pretendiam lanar-se nesta aventura pela democracia poltica veio em 14 de julho de 1933.
Exercendo os plenos poderes que lhe foram conferidos pelo Reichstag em maro de 1933, o gabinete alemo decretou que
teria autoridade para realizar plebiscitos no futuro, acerca de questes de poltica nacional e tambm sobre leis editadas
pelo gabinete. A autoridade ento arrogada para si pelo gabinete foi usada pela primeira vez em 12 de novembro de 1933,
quando consultou o eleitorado sobre sua opinio acerca da abrupta retirada do governo alemo da Conferncia de Genebra
sobre Desarmamento e sobre sua inteno anunciada de retirar-se da Liga das Naes. Em 19 de agosto de 1934, o gabinete
se valeu, pela segunda vez, de sua autoridade autoconferida para consultar a populao quando, em seguida morte do
presidente Von Hindenburg, requisitou que o eleitorado aprovasse a transferncia de poderes presidenciais ao chanceler
Hitler, junto com o ttulo ofcial de Fhrer do Reich. Em ambos os casos o veredicto foi esmagadoramente favorvel ao
do gabinete, e a satisfao resultante nos crculos ofcias assegura que outros referendos sero realizados to logo alguma
poltica pblica os demande (ZURCHER, 1935, p. 91). Zurcher estava correto: Hitler ainda convocaria mais dois referendos
durante a dcada de 30, sempre vitorioso nas consultas (LEQUESNE, 2005, p. 2). Para uma coleo de posters nazistas, vrios
relativos aos referendos, ver: <http://www.calvin.edu/academic/cas/gpa/posters2.htm>, Acesso em: 26 maio 2008.
19
Histria Constitucional
Brasileira
margem dos direitos fundamentais ainda assim insistem em recorrer a
constituies. Por qu? Como devemos compreender esse dado aparente-
mente paradoxal? Desde que constituies no so garantias, por si s, de
um bom governo, como possvel discernir prticas constitucionais
autoritrias e prticas constitucionais democrticas?
De um ponto de vista sociolgico, as constituies modernas es-
tabelecem limites entre direito e poltica, fxam regras por meio das quais
um sistema provoca o outro e, ao mesmo tempo, permitem que eles per-
maneam distintos (CORSI, 2001)
3
. A poltica, cuja funo precpua a
produo de decises coletivamente vinculantes, fornece ao direito uma
organizao institucional dotada de coercibilidade. O direito, por sua
vez, tem como funo prpria a estabilizao de expectativas compor-
tamentais, ao passo que oferece poltica justifcao normativa e, com
isso, permite que ela se apresente como poder, e no como mero arbtrio
(HABERMAS, 1997a, p. 170 e segs.).
Isso sugere que regimes autoritrios buscam construir uma narra-
tiva de legitimao ao adotar ou mesmo manter uma determinada Cons-
tituio. No h regime que se afrme antidemocrtico, sem mais. O tra-
balho de Carl Schmitt um bom exemplo. Ali, est em disputa o prprio
conceito de democracia, por meio da crtica s instituies parlamentares.
Para Schmitt, democracia identidade entre governante e governado,
algo que pode ser obtido com mais sucesso pelos mtodos ditatoriais do
que pela democracia formal burguesa (SCHMITT, 1996, p. 15-17).
Nessa mesma linha, a ditadura militar brasileira ser mal com-
preendida se a convivncia de constituies com atos institucionais ou
3 De acordo com Giancarlo Corsi, a nica tentativa de estudar a Constituio do ponto de vista sociolgico deu-se da perspectiva
da teoria dos sistemas e caminha numa direo completamente oposta noo de fundamento ou de vnculo ltimo do direito.
Resumindo, brevemente: trata-se, aqui, de se considerar a Constituio como o acoplamento estrutural de direito e poltica,
entendendo-se estes como dois diferentes subsistemas da sociedade atual. Com esta formulao muito abstrata, como ocor-
re sempre quando se trata da teoria dos sistemas pretende-se descrever a situao na qual dois sistemas so completamente
autnomos e, mediante uma estrutura comum (no caso, a Constituio), especifcam de modo extremamente circunscrito e
seletivo as possibilidades de se irritarem reciprocamente. O termo irritao entendido, aqui, como capacidade de reao a
situaes ou eventos gerados por fatores externos; no nosso caso, basta pensar na legislao como constante fator de irritao
do direito por parte da poltica. Diversamente do que pode parecer primeira vista, portanto, a inveno da Constituio ,
sobretudo, uma reao diferenciao (moderna) entre direito e poltica e uma tentativa de resolver (ou esconder!) os seus
problemas: o problema da soberania poltica e o problema da positivao (autodeterminao) do direito.
CE
20 Srie
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o funcionamento (ainda que rigidamente controlado e intermitente) de
instituies tradicionalmente identifcadas com o regime democrtico,
como o Congresso e o Poder Judicirio, forem tratados como dados sem
potencial explicativo ou reduzidos a mera fachada para o regime auto-
ritrio. Afonso Arinos, discursando no Senado Federal no dia da edio
do Ato Institucional n 2, observou: Em matria poltica (...) no exis-
tem posies de cortesia, de gentileza ou de boa vontade. Uma revoluo
no mantm um Poder Legislativo por no desejar vulner-lo, por razes
de amabilidade (Anais do Senado Federal, Livro 14, 27/10/1965, p. 324
e segs.). Em uma anlise centrada no funcionamento do Judicirio no
perodo compreendido entre 1964 e 1969, Renato Lemos sugere que esse
hibridismo poltico traduz de fato uma necessidade de legitimao da
ditadura e de seu projeto poltico institucional, centrado no fortalecimen-
to do Executivo (LEMOS, 2004a, p. 420).
Entretanto, o direito no representa para os regimes autoritrios
to somente uma soluo mgica para angariar apoio ou, pelo menos, di-
fcultar oposio. Para que ele possa funcionar de maneira plausvel como
reserva de autoridade poltica, preciso que haja, antes de qualquer coisa,
condies de apartar direito e arbtrio, de distinguir entre as normas vigen-
tes e a vontade poltica que governa. Sem um mnimo de respeito s regras
do jogo, o recurso da poltica ao direito torna-se incuo. Da mesma forma
que o poder poltico conserva seus potenciais de coao aquartelados,
mas prontos para o uso, o direito tambm deve permanecer presente como
uma fonte de justia. Mas tais fontes secam rapidamente se ele se torna
disponvel para qualquer razo de Estado (HABERMAS, 1997a, p. 184). O
direito apenas viabiliza a autoridade poltica porque, em um sentido muito
prprio, limita o poder poltico.
possvel assumir, com base nisso, que regimes autoritrios pagam
um preo pela manuteno, mesmo precria, de instituies tpicas de um
Estado de direito. Qual o preo algo que depende da anlise de contextos
histricos concretos. Ele pode representar como de fato representou no
Brasil derrotas eleitorais para uma oposio legal (mesmo com inmeros
casusmos na legislao eleitoral), decises judiciais desfavorveis (mesmo
com expurgos e com a criao de uma justia especial para julgar a Unio),
21
Histria Constitucional
Brasileira
reveses na relao com entidades da federao (mesmo com eleies indi-
retas para o governo e intervenes), difculdades de arregimentar apoio
poltico dentro das prprias elites governantes (mesmo com a ameaa de
severas sanes disciplinares para dissidentes, no caso das Foras Arma-
das), e assim por diante.
O direito pode funcionar em prol da democracia mesmo em regi-
mes ditatoriais, mas isso no signifca que, em contextos democrticos,
ele no possa ser usado para respaldar prticas autoritrias. Ao longo da
dcada de 90, por exemplo, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universi-
dade de So Paulo desenvolveu uma extensa investigao sobre o que cha-
mou de continuidade autoritria no processo de transio da ditadura
para a democracia no Brasil. O relatrio se inicia com a afrmao de que
um dos principais paradoxos das transies, decisivo para a consolida-
o democrtica, a sobrevivncia de prticas autoritrias (NCLEO DE
ESTUDOS DA VIOLNCIA, 1999, p. 10). Segundo a pesquisa, o Brasil
enfrenta difculdades para institucionalizar uma democracia de procedi-
mentos: o processo de deciso continua limitado nas mos de poucos,
sem ampla consulta e, com frequncia, marcado pelo patrimonialismo e
at mesmo pelo arbtrio (1999, p. 25).
Dessa forma, o potencial emancipatrio do constitucionalismo
pode se afrmar em regimes autoritrios, mas a faceta excludente e legiti-
madora do status quo do direito pode se revelar tambm em regimes de-
mocrticos. Essa situao de indefnio evoca a questo colocada acima.
Como pensar a distino entre prticas autoritrias e democrticas em Es-
tados constitucionais?
Uma primeira difculdade remete prpria delimitao da experi-
ncia autoritria. Conforme adverte Rogrio Dultra dos Santos:
Talvez o equvoco da tradio, a qual v no autoritarismo
um conceito poltico sufcientemente explicativo, tenha sido
ignorar que o constitucionalismo antiliberal no se consti-
tui somente como uma usina de crticas ao Estado liberal,
mas pressupe um modelo de Estado que pretende uma legi-
timao democrtica distinta da representao parlamentar.
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Pode-se dizer que ele , ao mesmo tempo: a) uma crtica ao
direito, poltica e s instituies liberais; b) uma aproxi-
mao constitucional vinculada ideia de soberania como
deciso personifcada; c) um modelo de ordem democr-
tica que se realiza pela mobilizao irracional das massas
por um Csar; e d) uma reorganizao do Estado fundada
na administrativizao (burocratizao) da legislao.
(SANTOS, 2007, p. 282)
Certamente, sob a rubrica de pensamento autoritrio encon-
tram-se concepes muito diversas de Estado, poltica e direito, mesmo
se tomarmos apenas o Brasil como referncia. Mario Stoppino ressalta
que autoritarismo tem mltiplos sentidos. Emprega-se o vocbulo em
ao menos trs contextos: para designar a estrutura de sistemas polticos,
as disposies psicolgicas a respeito do poder e as ideologias polticas.
No que se refere aos sistemas ou regimes autoritrios, Stoppino frisa as
mesmas caractersticas indicadas por Santos, que vm a ser o claro pri-
vilgio autoridade governamental e a posio secundria das institui-
es representativas: as instituies destinadas a representar a autoridade
de baixo para cima ou so aniquiladas ou substancialmente esvaziadas
(STOPPINO, 1995, p. 94). Acrescente-se a isso que o fortalecimento das
prerrogativas do governo repercute negativamente no campo dos direitos
fundamentais, algo que os idelogos da segurana nacional no Brasil no
se preocupavam em esconder
4
: A segurana nacional estaria, dado seu ca-
rter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados
(CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
Assim, ainda que seja necessrio estabelecer as devidas diferenas
entre as manifestaes polticas reunidas sob o signo do autoritarismo, h
caractersticas que as aproximam, tais como a concentrao do poder pol-
tico, a reduo dos limites impostos ao governo (no raro em prejuzo dos
4 O seguinte trecho do Planejamento Estratgico, de Golbery do Couto e Silva representativo: no h de fato nem poderia
haver em s conscincia quem negue no governo a responsabilidade total e, pois, o direito incontestvel de agir, orientan-
do, mobilizando, coordenando, para tal fm, todas as atividades nacionais. E a concentrao maior de poder que da resultar,
em mos dos delegados da vontade do povo, a ampliao da esfera de atribuies reservada ao Poder Executivo, as restries
impostas aos prprios direitos de cidadania na forma prevista nos textos constitucionais so corolrios iniludveis de toda
situao de reconhecida gravidade para a segurana nacional (COUTO E SILVA, 1981, p. 21-22). Para uma introduo rpida
Doutrina da Segurana Nacional, ver Cardoso, Pieranti e Silva (2007).
23
Histria Constitucional
Brasileira
direitos fundamentais) e a desvalorizao da democracia representativa.
Todas essas tendncias se opem diretamente ao projeto do constitucio-
nalismo. Algum poderia dizer que esse um projeto liberal, calcado na
crtica ideia de um poder ilimitado, que integraria a semntica do absolu-
tismo. (CONSTANT, 1989, p. 68). Mas o constitucionalismo no se esgotou
no liberalismo e atualizou-se a partir de premissas muito mais complexas
(HABERMAS, 1997a e 1997b; DWORKIN, 2000; ROSENFELD, 2003). O
pensamento autoritrio , mais que antiliberal, anticonstitucional, e no
apenas contrrio concepo liberal de Constituio.
O pensamento de Francisco Campos jurista que desempenhou
papel decisivo tanto no Estado Novo quanto na ditadura militar , pos-
sivelmente, a expresso mais bem acabada das premissas autoritrias ali-
nhadas acima. Ao justifcar as opes institucionais adotadas pela Carta
de 1937, Campos afrmava:
A incapacidade do Poder Legislativo para legislar hoje um
dado defnitivamente adquirido no s pela cincia poltica
como pela experincia das instituies representativas, em
quase todos os pases do mundo, inclusive nos de tradio
parlamentar. (CAMPOS, 2001, p. 47)
O pensamento de Campos no fcou circunscrito ao Estado Novo,
como testemunha a obra do professor Manoel Gonalves Ferreira Filho, na
qual podemos ler que, no fundo, a inadequao do processo de elaborao
das leis a inadequao dos parlamentos para o desempenho da funo
de legislar (FERREIRA FILHO, 2001, p. 269). No mesmo sentido escreve
Carlos Medeiros Silva, ainda em 1964. Segundo Silva, a funo do gover-
no se confunde cada vez mais com a legislao e governar no mais
agir dentro do quadro das leis existentes, mas dirigir a prpria legislao;
governar , em uma palavra, legislar (SILVA, 1964b, p. 450).
Todos esses autores reforam a ideia de um governo (Executivo)
forte e centralizador, habilitado a prover as questes tcnicas necessrias
gesto dos Estados modernos. A democracia representativa e, por conse-
guinte, o Poder Legislativo surge como anacronismo, um entrave, uma
instituio superada, ou a ser superada, pela histria.
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em Carl Schmitt, porm, que a crtica ao sistema parlamentar
assume sua forma mais radical. Schmitt est interessado em apartar de-
mocracia e sistema parlamentar. Para ele, democracia nada tem a ver com
a verso liberal do government by discussion. Ela tem um nico propsito:
afrmar a unidade poltica e aniquilar o heterogneo.
Em toda a verdadeira democracia est implcito que no
s o igual seja tratado igualmente, mas que, como conse-
quncia inevitvel, o no igual seja tratado de modo dife-
rente. Portanto, a democracia deve, em primeiro lugar, ter
homogeneidade e, em segundo, se for preciso eliminar
ou aniquilar o heterogneo. (...) A fora poltica de uma de-
mocracia se evidencia quando mantm distncia ou afasta
tudo o que estranho e diferente, o que ameaa a homoge-
neidade. (SCHMITT, 1996, p. 10)
A violncia da sugesto schmittiana est na explorao da irracio-
nalidade da poltica, que se organiza por meio de oposies como amigo/
inimigo, igual/diferente. Francisco Campos, contemporneo de Schmitt,
concordava com ele. Os processos democrticos no tinham por objetivo
convencer ningum da verdade, mas simplesmente cooptar uma maioria
que permitisse dominar o adversrio, algo que se dava pela mobilizao
de foras intrinsecamente irracionais. Afrma Campos, em texto de 1935:
Quem quiser saber qual o processo pelo qual se formam efetivamente,
hoje em dia, as decises polticas, contemple a massa alem, medusada sob
a ao carismtica do Fhrer (CAMPOS, 2001, p. 35).
Para o pensamento autoritrio, interessa a unidade, a identidade,
a homogeneidade. Instituies democrticas encarnam a essncia do
povo. No se fundam por um ato de razo, mas por uma deciso que ex-
pressa opo por um modo de vida e de organizao poltica concretos
(SCHMITT, 1934, p. 87)
5
. A forma constitucional no merece a ateno
que lhe confere o pensamento liberal, pois no passa da externalizao
5 Para um paralelo dessa concepo no pensamento de Francisco Campos: A Constituio que veio consubstanciar os prin-
cpios e as normas essenciais do Estado Novo no podia, portanto, ser obra de combinaes, coordenaes e ajustamentos
parlamentares. No podia ser obra especulativa, de idelogos ou dialetas, mas deveria ser obra poltica, isto , realista. O
Estado deixou de ser uma entidade para ser um fato(CAMPOS, 2001, p. 200).
25
Histria Constitucional
Brasileira
precria daquela deciso. A Constituio, em sentido formal, mera-
mente a expresso do que fundamental (DYZENHAUS, 1997, p. 52).
A conhecida distino schmittiana entre Constituio e leis constitu-
cionais consubstancia essas premissas. O poder constituinte originrio
permanece latente, destinado a reemergir manifestamente, atuar como
guardio da revoluo e preservar o nimo original e selvagem do ato fun-
dacional contra aqueles que, obedecendo letra da Constituio, fraudam
o seu esprito (PREUSS, 1994, p. 156).
A recusa em opor a forma constitucional a essa Constituio ma-
terial (DOGLIANI, 1994) pode ser percebida na justifcao de Francisco
Campos limitao imposta pela Constituio de 1937 ao poder do Judi-
cirio de declarar leis inconstitucionais. Para Campos, o judicial review foi
uma alternativa encontrada pelos americanos para tutelar os poderes de
origem popular e reprimir a dinmica das instituies democrticas
6
. O
carter democrtico do Estado Novo fortalecia-se com a garantia de que
o povo (que acabou representado nessa funo no pelo Congresso, mas
pelo ditador) seria o intrprete ltimo da Constituio. a passagem do
governo dos cenculos para o governo do povo (CAMPOS, 2001, p. 105).
A mesma tendncia de desvalorizao da formalidade constitucional
verifcvel na leitura de Ferreira Filho sobre as possibilidades de livre alte-
rao do procedimento de reforma previsto na Constituio de 1988. O que
importa que a forma constitucional no seja um empecilho ao direito do
povo de rever, reformar e mudar a Constituio. Em 1997, ele defendeu que
medidas necessrias governabilidade e modernizao do pas poderiam
ser aprovadas em um processo de reviso constitucional, no qual as delibe-
raes seriam adotadas em reunio conjunta do Congresso com exigncia,
pura e simples, de maioria absoluta para, at mesmo, a alterao do texto
constitucional por inteiro (FERREIRA FILHO, 2005, p. 178-179). Ferreira
6 Segundo Campos, a ideologia conservadora encontrou, assim, no Poder Judicirio, o instrumento destinado a moderar ou
inibir os mpetos democrticos da nao. A Constituio passava, por um processo metafsico, a incorporar a flosofa dos ju-
zes(CAMPOS, 2001, p. 103). dele, ainda, a clebre comparao do poder judicial de controlar a constitucionalidade das leis
com o poder moderador: , como se v, uma sobrevivncia do poder moderador da monarquia, um resduo monrquico que
se enquistou nas instituies democrticas com o fm de embaraar seus movimentos, naturalmente orientados no sentido
das inovaes, das experincias e de uma concepo criadora e liberal da vida(CAMPOS, 2001, p. 104).
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Filho sustenta que teria sido exatamente isso o ocorrido no processo de con-
vocao da Constituinte de 1987-1988, algo que ser discutido adiante.
Conforme assinala Gustavo Zagrebelsky, os procedimentos espe-
ciais de reforma constitucional apresentam dupla face, uma voltada mu-
dana e outra conservao, duplicidade fadada a suscitar o temor ou a
impacincia dos partidos conservadores e renovadores (ZAGREBELSKY,
2005, p. 44). No surpreendente, portanto, a extensa polmica sobre a
modifcabilidade desses procedimentos especiais a partir de suas prprias
regras
7
. Por ora, essa controvrsia no precisa ser abordada. fcil perce-
ber, entretanto, que a completa disponibilidade das regras que permitem
atribuir forma constitucional a determinados contedos normativos torna
a referncia Constituio vazia de sentido.
Alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucional
apontam para momentos em que se reorganiza a relao entre direito e
poltica. Nesses momentos, possvel perceber o jogo entre concepes
diversas de Constituio, de representao e de soberania popular. Emer-
gem embates capazes de esclarecer como uma determinada cultura cons-
titucional afrma seu compromisso com a democracia ou cede aos apelos
sempre sedutores do autoritarismo.
No Brasil, durante toda a ditadura militar, no s as regras desti-
nadas a reger a alterao da Constituio foram vrias vezes modifcadas,
como atos institucionais conviveram com normas constitucionais durante
a maior parte do perodo. Como mencionado, h quem sustente que o pro-
cesso constituinte de 1987-1988 no passou de uma reforma constitucional
7 Os argumentos mais populares em favor da impossibilidade de alterao das normas que regulam o procedimento de reforma
constitucional provm do normativismo de Merkl e Ross. Pedro de Vega sintetiza bem os argumentos de ambos os autores.
Quanto a Merkl: porque as normas de procedimento constituem a Derogationsnorm dos demais preceitos constitucionais e
porque na hierarquia normativa no possvel encontrar uma norma superior que, por sua vez, servisse de fundamento para
derrogar os preceitos nos quais se regula o procedimento de reforma, a lgica jurdica impe que as normas de procedimento
sejam consideradas imodifcveis e intangveis(DE VEGA, 1985, p. 279). No mesmo sentido a concluso de Ross: Em virtude
de uma regra de lgica segundo a qual uma proposio no pode referir-se a si prpria, as normas de procedimento de reforma,
que no obtm sua validade de uma norma superior e, por conseguinte, no podem ser modifcadas por uma autoridade mais
elevada, tampouco poderiam ser reformadas pela autoridade que elas prprias conferem ao poder de reforma(DE VEGA, 1985,
p. 281). Em sentido contrrio, ver Diaz Ricci (2004, p. 558): as regras especiais do procedimento de reviso (...) no so limites
propriamente ditos reforma, porque no so irreformveis, a menos que exista uma disposio expressa que disponha sobre
sua intangibilidade, proibindo a modifcao. Entre ns, ver Ferreira Filho (2005, p. 182 e segs. e p. 252).
27
Histria Constitucional
Brasileira
realizada aps a mudana dos procedimentos especiais previstos na Carta
de 1967/1969. E, aps a promulgao da Constituio, insiste-se diuturna-
mente na fexibilizao das regras previstas no artigo 60, seja por meio da
realizao de novas revises constitucionais
8
ou mesmo da convocao de
assembleias constituintes exclusivas para tratar temas especfcos
9
.
Ser possvel compreender a riqueza desses processos e seus diferen-
tes matizes luz do formalismo jurdico? Ser plausvel afrmar, com Fer-
reira Filho, que no h juridicamente soluo de continuidade entre o Ato
Institucional n 5, de 1968, e a Constituio em vigor? Entendemos que no.
Para compreender o permanente embate entre democracia e autoritarismo
em nossa cultura constitucional, necessrio olhar para a histria.
A falcia da identidade constitucional
autntica: construindo novas narrativas
sobre o regime militar e o processo de
redemocratizao
O debate sobre a relao entre constitucionalismo e democracia
encontra-se amadurecido e organizado no campo do direito constitucio-
nal e da flosofa poltica, mas h pouco esforo para compreender como
ele se articula concretamente em nossa prtica jurdica. Salvo raras exce-
es, os constitucionalistas brasileiros no demonstram entusiasmo pelo
estudo da histria. Os manuais de direito constitucional no ultrapassam
a cronologia das constituies e suas caractersticas mais gerais. Alm dis-
so, so poucos os peridicos nacionais que publicam artigos na rea. No
h, ao menos em nossa produo acadmica recente, nada remotamente
semelhante pesquisa desenvolvida por Bruce Ackerman sobre mudana
8 A este propsito, ver a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003.
9 Nesse sentido a campanha nacional defagrada em 2007 pelo Partido dos Trabalhadores para a realizao de uma reforma
poltica por via de Assembleia Constituinte exclusiva. O partido recolheu assinaturas em apoio a um projeto de lei de iniciativa
popular destinado a convocar plebiscito sobre o tema.
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constitucional nos Estados Unidos
10
, para fazer um paralelo com um estu-
do bastante difundido.
Esse quadro alimenta a desconfana de que, por trs da neglign-
cia acadmica com nossa histria constitucional, h uma crena tcita
no partilhada por esta pesquisa de que ela no vale a pena, de que seu
estudo pouco importante, pouco interessante e at mesmo constrange-
dor para a operao do direito.
Pouco importante porque a categoria explicativa central do direito
seria a validade. Para determinar se uma norma ou no vlida e, portan-
to, se ela deve ou no reger uma relao jurdica especfca, no neces-
sria qualquer investigao histrica alm da consulta aos dirios ofciais.
O conhecimento de fatos que no guardam pertinncia direta com a pro-
duo da norma indiferente para o direito. Por que seria relevante para
a prtica jurdica cotidiana questionar a respeito do que de fato ocorreu
em determinado episdio ou, ainda, por que as coisas ocorreram daquela
forma e no de outra?
Pouco interessante porque a histria constitucional do Brasil seria
perifrica. Vive-se aqui um constitucionalismo de segunda mo, de ilu-
ses importadas, sem qualquer glamour ou pedigree. Talvez por isso
o nome de algum estudioso estrangeiro ou a deciso de uma Corte ameri-
cana, inglesa ou alem tenha, to frequentemente, o condo de emprestar
credibilidade a novas velhas ideias. Por que deveramos procurar reabilitar
o interesse em nossa cultura jurdica e, mais especifcamente, em nossa
experincia constitucional?
E constrangedor, porque, afnal, estaramos num pas que passou
mais de um tero do ltimo sculo sob ditaduras que se valeram descara-
damente do direito constitucional para legitimar toda sorte de atrocidades.
Soaria embaraoso, ou mesmo ingnuo, defender a indissociabilidade de
10 A referncia aos dois volumes intitulados We, the people, Foundations (ACKERMAN, 1991) e Transformations (ACKERMAN,
1998). Ackerman produziu o trabalho a partir de uma extensa pesquisa histrica, envolvendo inclusive consulta a fontes
primrias. A articulao entre histria e direito constitucional domina o segundo volume do trabalho (Transformations), onde
analisado o perodo que vai da Reconstruo (Emendas XIII, XIV e XV Constituio americana) ao New Deal. Na anlise
dos manuscritos, Ackerman contou com a colaborao de nomes como Jack Rakove, Michael Les Benedict, Eric Foner, Richard
Friedman e Henry Monaghan.
29
Histria Constitucional
Brasileira
Constituio e democracia sob tais circunstncias. Melhor, ento, fechar
os olhos para a histria. Afnal, h algo de relevante para a vivncia em um
Estado democrtico de direito que possa ser apreendido por meio de uma
investigao sobre a experincia autoritria?
Como toda desconfana, esta tambm repousa to somente em
uma intuio (para utilizar o termo minado, de Carlo Ginzburg) e
para ser convincente preciso mais que isso. Avanar sobre cada uma das
questes levantadas acima, entretanto, extrapolaria em muito o escopo
desta pesquisa. Se no cabe aqui submet-las a um escrutnio mais anal-
tico, possvel, entretanto, a partir das preocupaes que elas registram,
esboar alguns dos pressupostos que orientam o presente trabalho e, ao
mesmo tempo, justifcar a opo por um estudo voltado histria do di-
reito constitucional brasileiro.
Como ponto de partida desse exerccio, podemos tomar a ideia de
que o constitucionalismo brasileiro um constitucionalismo de segunda
mo. Em geral, essa preocupao liga-se suposta ausncia de um direito
constitucional autntico, condizente com o nosso contexto jurdico pe-
culiar. Essa tese da peculiaridade sustenta que pensar nossa realidade a
partir dos problemas suscitados pela relao entre democracia e constitu-
cionalismo serviria apenas para confrmar algo que j sabemos isto ,
que somos diferentes. A suposta inadequao das teorias jurdicas e so-
ciolgicas estrangeiras sociedade brasileira vem sendo denunciada com
insistncia desde os tempos do Imprio, com o Visconde do Uruguai
11
. No
mesmo sentido se manifestaram autores como Alberto Torres
12
e Oliveira
Vianna. De acordo com Vianna, por exemplo,
11 De acordo com Paulino Jos Soares de Souza, o Visconde do Uruguai, o sistema administrativo da Inglaterra e dos Estados Unidos
no nos aplicvel ao menos em geral, porque no se do no Brasil certas circunstncias especiais que o tornam exequvel e
efcaz nesses pases. Demais, o seu princpio e base esto em oposio com a nossa organizao poltica e administrativa atual.
Seria preciso introduzir nela alteraes profundas e mudar completamente o atual estado de coisas(CARVALHO, 2002, p. 497).
12 Para Torres, muito fcil conceber belas instituies, mudar de programas, receb-los de outros, aprender e aceitar teorias,
fazer revolues, sobrepor, enfm, vida de um povo um mecanismo qualquer, rotulado com o nome de uma teoria ideol-
gica, que passa a ser para os destinos da sociedade como a vida da cena e dos bastidores de teatros, para os espectadores e
para a vida real dos atores, ou como o tumulto de enfermarias de molstias mentais, para a realidade ordinria da existncia.
As coisas que ocorrem nos teatros e nos hospcios de alienados so fatos, porm no so realidades. A nossa vida poltica
um cenrio de fatos alheios realidade social(TORRES, 1938, p. 49-50).
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das construes democrticas levantadas em nosso pas
desde a Constituio Imperial de [18]24 Constituio Re-
publicana de [18]91, passando pelo Cdigo do Processo de
[18]32 e o Ato Adicional de [18]34 nenhuma delas vingou,
realmente, subsistir em sua pureza: todas foram condena-
das ao fracasso. Busque-se, porm, a causa deste fracasso
e ver-se- que est precisamente em que nenhuma destas
construes se assentou sobre bases argamassadas com a ar-
gila da nossa realidade viva da nossa realidade social da
nossa realidade nacional. Esta realidade nacional nos ensina
muita coisa. Entre as coisas ensinadas, est esta: de que se,
ontem como agora, o problema da democracia no Brasil tem
sido mal posto, porque tem sido posto maneira inglesa,
maneira francesa, maneira americana; mas, nunca, ma-
neira brasileira. (VIANNA, 1927, p. 13)
13
Vianna, como comum entre os que defendem regimes autorit-
rios, aposta na indispensabilidade da ditadura como medida preparatria
da democracia e na incapacidade da sociedade para se autotransformar.
Mudanas sociais demandam uma instncia superior de racionalizao.
Quem deve tomar as rdeas desse processo e conduzi-lo de forma centrali-
zada o Estado (o chamado Estado autoritrio-democrtico). A terapia
autoritria inevitvel: sem ela, no possvel criar as precondies cul-
turais necessrias democracia (REIS, 2006b, p. 130).
improvvel que tais expectativas ainda conformem a experincia
poltica da sociedade brasileira
14
. A consolidao de uma prtica eleito-
ral dotada de alguma credibilidade, a despeito das constantes perturba-
es pelo abuso de poder poltico e econmico, mina progressivamente as
possibilidades de legitimao de discursos ditatoriais. Isso no exclui, en-
tretanto, a presena de elites polticas dispostas a reivindicar sua vocao
13 Este trecho e todas as citaes de O idealismo da Constituio tiveram a ortografa atualizada.
14 Jos Carlos Reis, entretanto, sugere que a interpretao do Brasil de Vianna ainda dominante em nossa sociedade
(REIS, 2006b, p. 133). Mesmo assim, importante realar que o pensamento de Vianna tem vrios matizes, muitos dos quais
so objeto de controvrsia entre cientistas sociais, historiadores e juristas, como o prprio texto de Reis esclarece. impro-
vvel que todos os aspectos de sua interpretao do Brasil recebam um grau de acolhida idntico, seja pela comunidade
cientfca, seja pelo pblico em geral. Algumas de suas proposies, entretanto, ainda se fazem presentes no pensamento
poltico brasileiro, mesmo que de forma escamoteada e no declarada (como as de conotao racista, que dizem respeito
explicao das diferenas entre as revolues levadas a cabo no sul e no centro-norte do Brasil) (REIS, 2006b, p. 178).
31
Histria Constitucional
Brasileira
vianniana, porta-vozes de um discurso autoritrio mais sutil, mas nem
por isso menos perigoso. Se a proposta de um Estado autoritrio-demo-
crtico parece demasiado afastada de nosso horizonte de possibilidades, a
ideia de que a assuno radical, ou melhor, a aceitao, de nossa identida-
de o caminho para uma organizao poltica estvel e legtima
15
parece
ainda contar com grande apelo.
Um exemplo que permite desenvolver essa linha de raciocnio pode
ser encontrado no depoimento do ex-ministro do STF Nelson Jobim pe-
rante a comisso especial da Cmara dos Deputados encarregada de de-
bater a Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, que dispe
sobre a realizao de uma nova reviso constitucional. De acordo com Jo-
bim, no seria possvel discutir o tema a partir de conceitos como poder
constituinte originrio e poder constituinte derivado, pois a histria
poltica brasileira mostra sempre uma composio, nunca uma ruptura
frontal com a ordem anterior
16
. Em outras palavras, a inaugurao do novo
na poltica algo que est fora das condies reais da nossa vida cole-
tiva, para usar a expresso de Vianna. Na mesma audincia pblica, o
deputado cearense Vicente Arruda louvou esse trao especfco de nossa
tradio, lembrando que a ruptura sempre cria diviso; e o processo his-
trico no qual h progresso contnuo e aperfeioamento, tomando sempre
como exemplo o passado, o que ns fazemos no Brasil (nfase nossa).
Jobim completou: Precisamos deixar claro que, ao conversarmos sobre
reformas constitucionais no Brasil, no podemos fugir do contexto hist-
rico poltico brasileiro (nfase nossa).
Para demonstrar a correo de tais premissas, Jobim passou a descre-
ver o processo de elaborao da Constituio de 1988. Em seu depoimento,
15 Explicando a desiluso dos primeiros republicanos liberais com as vicissitudes enfrentadas pela Constituio de 1891, Vianna
afrma: todo o sistema poltico engenhado na Constituio assenta-se sobre um certo nmero de presunes que, entre ns,
no tem, nem pode ter, nenhuma objetividade possvel. So presunes de natureza meramente especulativa, inteiramente
fora das condies reais da nossa vida coletiva (VIANNA, 1927, p. 40, nfase nossa). E, adiante: Os republicanos da Consti-
tuinte construram um regime poltico baseado no pressuposto da opinio pblica organizada, arregimentada e militante.
Ora, esta opinio no existia, e ainda no existe entre ns: logo, ao mecanismo idealizado pelos legisladores de 91 faltava o
sopro inspirador do seu dinamismo. Da sua falncia(VIANNA, 1927, p. 43).
16 Trata-se do depoimento do ex-ministro comisso especial destinada a proferir parecer sobre a Proposta de Emenda Consti-
tuio n 157, de 2003 (reviso constitucional), na Audincia Pblica no 100, de 2006, ocorrida em 8 de fevereiro de 2006.
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a Constituinte foi apresentada como um jogo privativo das elites parlamen-
tares, ainda que com uma plateia ampliada. Mesmo diante da impossibili-
dade poltica de reproduzir os modelos tradicionais e elitistas de elaborao
da Constituio, a adoo de um procedimento alternativo, marcado pela
participao popular, no percebida como conquista de uma cidadania in-
cipiente (como a irrupo do novo em nossa histria poltica), mas como o
desenlace de uma sofsticada disputa entre lideranas do Congresso, isto ,
como um processo condicionado exclusivamente pela poltica parlamentar
(ou seja, que reproduz a tradio de conciliao, o que j existia)
17
. Os que
pensam de forma diferente iludem-se com afrmaes idealizadas.
Adota linha semelhante o revelador parecer assinado pelo senador
Jos Sarney e aprovado pela comisso mista responsvel por apreciar a pro-
17 Vale a pena, aqui, reproduzir um trecho, ainda que longo, do depoimento de Nelson Jobim: como se elaborou e por que se elaborou
a Constituio Federal de 1988 no modelo feito? (...) Quando chegamos aqui em 1988, tnhamos dois modelos de fazer Constituio
no Brasil. Aquele modelo de que o governo mandava um projeto de lei, um projeto de Constituio, como foi o da Constituio de
1891, o projeto Saldanha Marinho, enviado pelo governo Deodoro, que era o Decreto n 500. Depois tivemos em 1934 o mesmo
modelo. O governo Getlio Vargas envia o projeto de constituinte, saiu a Constituio de 1932 [sic]. Em 1946, Jos Linhares no tinha
fora poltica alguma o ditador havia cado. O que aconteceu? No houve projeto do governo. Na Assembleia Constituinte de 1946,
grande comisso elaborou um projeto. Era um grupo de deputados escolhidos pela assembleia que elaboraram e votaram esse
projeto. Logo, em 1988, tnhamos duas alternativas: uma, trabalhar com o projeto do governo; outra, criar uma grande comisso
para elaborar um projeto de Constituio. O que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir
a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso de Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica
naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Guimares. Sarney estava afrmando um governo, habilmente tentando fazer com
que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo.
E Tancredo no queria Assembleia Constituinte, ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto,
porque faltava-lhe fora poltica. Grande parte do PMDB enxergava Sarney, naquele momento, como personagem estranho aos
quadros do partido, porque ele teria vindo da Frente Liberal. Muito bem, o que se passou? No se podia fazer o projeto de Constitui-
o naquele momento. E aqui vem um fato curioso e histrico que alguns j no lembram mais: quando se discutiu a eleio para a
Cmara dos Deputados, Ulysses sustentava que ele deveria ser presidente da Constituinte e presidente da Cmara dos Deputados,
por motivos inclusive fnanceiros, j que o presidente da Constituinte dependia de toda a infraestrutura e Ulysses tinha razo.
No entanto, o deputado Fernando Lyra, que havia sido ministro da Justia do governo Sarney na primeira fase, resolve disputar a
Presidncia da Cmara dos Deputados. E aqui vem o curioso dado histrico. Ele encontra na Cmara, em 1987, um anteprojeto de
regimento interno, cujo estudo havia sido feito pela Assessoria Legislativa da Cmara em 1986, a pedido de Ulysses. O anteprojeto
previa o modelo de 1946: a criao de uma grande comisso. O que fez o deputado Fernando Lyra? Usou esse argumento como
elemento para a disputa eleitoral com Ulysses, dizendo o seguinte: Vocs esto vendo o que Ulysses est querendo fazer? Ulysses
est querendo criar e o deputado Mauro Benevides sabe disso deputados de primeira e segunda categoria. Os deputados de
primeira categoria sero os integrantes da grande comisso. E dizia ele a voz pequena, e o mesmo faziam os partidrios de Fernando
Lyra, que seria o clube do poire ampliado. Lembram-se dessa histria do clube do poire do Ulysses? E Fernando Lyra espalhou isso.
O negcio pegou fogo. Foi um rastilho contra o modelo, porque grande parte dos deputados no queria aguardar sem fazer nada,
estando trabalhando os gnios da grande comisso. Resultado: no houve possibilidade nenhuma de ter um modelo procedimental
da Constituio de 1988, quer pelo modelo de 1946, quer pelos primeiros modelos de 1934 e os modelos de 1991. E tivemos que
inventar aquele modelo que todos conhecem.
33
Histria Constitucional
Brasileira
posta que resultou na Emenda Constitucional n 11, de 1978
18
. Sarney clama
pelo desagravo da classe poltica brasileira, em suas palavras, a classe in-
justiada, que abriu os rumos da histria nacional em portentosos debates
constitucionais, entre os quais so citados a Constituinte de 1823, a Lei do
Ventre Livre e a Maioridade de D. Pedro II. No sculo XX, um sculo de
preparao, os porta-vozes e lderes polticos da nao empreenderam
campanhas que permitiram ao pas e ao povo acompanhar o mundo na
marcha da civilizao. Segundo Sarney, em razo da ao desses lderes
foi possvel ao povo brasileiro ter conscincia de sua grandeza e ser doutri-
nado para os dias presentes (DCN, 15/91978, p. 1541, nfase nossa).
Castello Branco, ao tomar posse na Presidncia da Repblica em
abril de 1964 aps uma eleio indireta, falava em seu discurso sobre uma
revoluo destinada a assegurar o progresso, mas sem renegar o passa-
do. O primeiro presidente do longo ciclo militar emendou, citando Rui
Barbosa: nas classes mais cultas e abastadas que devem ter seu ponto
de partida as agitaes regeneradoras. Demos ao povo o exemplo, e ele
nos seguir (DCN, 16/4/1964, p. 127-128). A histria legitima o papel das
elites polticas, o agente responsvel por doutrinar e conduzir o povo nessa
suposta marcha da civilizao.
Esses exemplos ajudam a ilustrar a relevncia de um estudo sobre a
histria constitucional brasileira. Neles, o passado religado ao presente,
operao do sistema do direito, para legitimar um determinado projeto de
futuro. A soluo de compromisso, a transio por cima, orquestrada pe-
las elites polticas, apresenta-se como elemento constitutivo de nossa iden-
tidade, como a sada autntica do ponto de vista cultural. A tradio vale
mais que a prpria Constituio, ela condiciona e legitima a experincia
constitucional. Nos idos de 1964, o discurso de posse de Castello Branco
18 A emenda revogava os atos institucionais, mas criava um intrincado sistema de medidas excepcionais (arts. 155 a 158 da
Carta de 1967/1969).
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teve boa acolhida por parte do Congresso Nacional
19
. Em 1978, o parecer
assinado por Sarney, a despeito de duramente criticado pela oposio ao
regime militar, foi vencedor na comisso especial e no Plenrio. Em 2006,
as observaes de Jobim foram recebidas com entusiasmo pela maioria
dos parlamentares presentes audincia pblica. Se Oliveira Vianna no
mais hegemnico, ele ainda , no mnimo, atual
20
.
Qual , entretanto, o sentido dessa defesa da tradio constitucional
brasileira hoje? No parece se tratar de um nacionalismo anacrnico. Des-
crita com bom humor e algum cinismo essa tradio no exortada,
como seria o caso em um discurso nacionalista. No se trata, tambm, de
dizer o bvio. Afrmaes como no podemos escapar de nossa tradio
so um trusmo acerca do qual a hermenutica j nos esclareceu o sufcien-
te. A impossibilidade de fugir do contexto histrico poltico brasileiro ao
discutir mudanas constitucionais ( qual se referia Nelson Jobim) tem
outro papel. Mais que um ponto de partida, a tradio funcionaria como
um saber intuitivo, que perpassa o tempo histrico ao mesmo tempo que
o condiciona. Ela se legitima por si s. E, se revela nossa identidade, o faz
com um duplo valor, descritivo e normativo, isto , responde simultanea-
19 O jornalista Carlos Castello Branco registrou em sua coluna do Jornal do Brasil de 16 de abril de 1964: o discurso foi
bem recebido, em alguns trechos especialmente pelos intrpretes da revoluo vitoriosa, em outros pelo conjunto de
deputados e senadores. Ainda segundo o jornalista, os trechos mais aplaudidos do discurso de posse (...) foram aqueles
em que [o marechal Castello Branco] afrmou que cumprir a Constituio da Repblica e as leis do pas, das quais se
disse servo (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 76). A frase do marechal foi, conforme os registros taquigrfcos da sesso:
Defenderei e cumprirei, com honra e lealdade, a Constituio do Brasil. Aps as palmas, ele acrescentou: inclusive o ato
institucional que a integra (DCN, 16/4/1964, p. 127).
20 A ideia de que a Constituio deve expressar a realidade nacional e adequar-se a ela uma marca do pensamento poltico
e constitucional autoritrio. Esse argumento no privilgio da obra de Oliveira Vianna, ainda que ela seja, quanto a este
particular, bastante representativa. Na mesma linha, entretanto, encontram-se os trabalhos de Azevedo Amaral (AZEVEDO
AMARAL, 1981, p. 83) e de Francisco Campos (CAMPOS, 2001).
35
Histria Constitucional
Brasileira
mente pergunta acerca de quem somos e acerca de quem deveramos (ou
estaramos obrigados a) ser
21
.
Por um lado, evidente que o processo histrico brasileiro singu-
lar e que suas peculiaridades no permitem um paralelo imediato com a In-
glaterra, os Estados Unidos ou a Frana. tambm legtimo e, em alguma
medida, inevitvel que essa singularidade seja levada em conta no momen-
to de compreender como ideias que aspiram universalidade, tais como
as que estruturam o constitucionalismo, so assimiladas e traduzidas em
nossas circunstncias particulares
22
. Por outro lado, as peculiaridades e sin-
gularidades da experincia constitucional brasileira no a transformam em
um fenmeno isolado, em um constitucionalismo ad hoc. Pelo contrrio,
21 A este respeito, Eric Hobsbawn afrma: toda tradio inventada, na medida do possvel, utiliza a histria como legi-
timadora das aes e como cimento da coeso grupal (HOBSBAWN, 1984, p. 21). Hobsbawn esclarece que o termo
tradio inventada utilizado num sentido amplo, tanto para se referir s tradies realmente inventadas, construdas
e formalmente institucionalizadas, quanto as que surgiram de maneira mais difcil de localizar num perodo limitado e
determinado de tempo s vezes coisa de poucos anos apenas e se estabeleceram com enorme rapidez (1984, p. 9).
Por tradio inventada ele entende um conjunto de prticas, normalmente reguladas por regras tcita ou abertamente
aceitas; tais prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento atravs
da repetio, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relao ao passado (1984, p. 9). Nos discursos
analisados, a tradio emerge exatamente com o propsito de legitimar um curso de ao em razo de sua ligao
com o passado comum, apelando para uma identidade supostamente compartilhada. Hobsbawn aponta, ainda, que as
tradies so um objeto de estudo interessante na medida em que oferecem indcios para a elucidao do sentido de
processos histricos. Ver, ainda, Rosenfeld (2003). Para ele, A identidade constitucional em desenvolvimento repousa
(...) na inveno e na reinveno da tradio. O que no signifca, no entanto, que a identidade constitucional possa
ser esculpida vontade, ou que ela se encontre fadada a permanecer arbitrria (ROSENFELD, 2003, p. 110). Entretanto,
elevar uma tradio aos mais altos nveis de abstrao possveis to destrutivo da tradio quanto reduzi-la sua mais
extrema especifcidade (2003, p. 104). Fica mais claro, portanto, que a tradio, ainda que funcione como ponto de
partida, no engessa a histria e nem condiciona de forma absoluta seus horizontes. A reinveno da tradio de que
nos fala Rosenfeld pode sim representar uma alterao drstica no sentido original de uma prtica tradicional.
22 Algo que , alis, amplamente reconhecido pelos estudiosos do constitucionalismo. Dialogando com a clebre tese de Mar-
shall acerca do surgimento dos direitos fundamentais, Jos Murilo de Carvalho sugere que os caminhos [para a cidadania]
so distintos. O percurso ingls foi apenas um entre outros. A Frana, a Alemanha, os Estados Unidos, cada pas seguiu seu
prprio caminho. O Brasil no exceo. Aqui no se aplica o modelo ingls. Ele nos serve apenas para comparar por contras-
te. Para dizer logo, houve no Brasil pelo menos duas diferenas importantes. A primeira refere-se maior nfase em um dos
direitos, o social, em relao aos outros. A segunda refere-se alterao na sequncia em que os direitos foram adquiridos
(CARVALHO, 2007, p. 11). As diferenas entre as tradies constitucionais americana e inglesa so ressaltadas, por exemplo,
por Horst Dippel (1996) e Eduard S. Morgan (1988). Hannah Arendt (2001), por sua vez, dedica boa parte de Sobre a revoluo
s diferenas entre o processo revolucionrio americano e francs e suas consequncias sobre a experincia constitucional de
cada um desses pases (ver, por exemplo, p. 224 e segs.).
CE
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em uma sociedade mundial
23
, o Brasil enfrenta dilemas semelhantes aos en-
frentados por qualquer outro pas que vive sob um regime constitucional. A
comunicao sobre o direito circula e repercute de forma global, seja no que
toca operao do sistema jurdico
24
, seja no que se refere sua observao
pela cincia do direito. Dessa forma, a experincia constitucional brasileira
e suas tradies, bem como toda e qualquer experincia constitucional, se
afrmam a partir de um dilogo com as premissas gerais do constitucio-
nalismo e no a partir de uma suposta identidade nacional naturalizada e
interditada para o futuro. Como adverte Menelick de Carvalho Netto, o
povo no um dado histrico naturalizado e ontologizado, um problema,
no uma soluo (CARVALHO NETTO, 2003a, p. 152).
Uma histria que, em nome da tradio, aprisiona o presente e
congela o futuro de maneira sub-reptcia ainda mais perigosa quando
insistimos sobre o carter seletivo e parcial de qualquer reconstruo his-
trica, inclusive daquela operada por Nelson Jobim para legitimar seu ar-
gumento, mesmo que sem reconhec-lo. A memria no uma funo
neurofsiolgica ou um depsito de representaes do ambiente que pos-
sa ser requisitado em diversas ocasies (DE GIORGI, 2006, p. 57): ela
uma construo. Como nos lembra Aaro Reis Filho, a memria repleta
de artimanhas. Imersa no presente, preocupada com o futuro, quando
suscitada, a memria sempre seletiva. Provocada, revela, mas tambm
23 De acordo com Niklas Luhmann, a sociedade j um sistema mundial. Nesse sentido, decisiva a interconexo recursiva
da comunicao seus pressupostos so a traduzibilidade das linguagens, a comunicao mundial dos meios de massa e
das redes privadas de comunicao, alm da unidade dos esforos cognitivos no sistema da cincia , independentemente
dos pontos de concentrao ou interesses especiais cultural-regionais que possam ser conformados; tambm: a economia
mundial com mercados globais para seus produtos e que opera com base em crditos e, igualmente, o sistema poltico mun-
dial que lana os Estados numa dependncia recproca indissolvel e, em relao a esse ltimo aspecto, vale lembrar as
consequncias ecolgicas das guerras modernas, o que obriga a uma lgica de preveno e interveno (LUHMANN, 1999,
p. 484). Agradeo ao professor Cristiano Paixo por esta referncia.
24 A este propsito, ver Paixo (2004). Segundo ele, os atentados do 11 de setembro, como passaram a ser usualmente def-
nidos os ataques a edifcaes em Manhattan e Washington, DC, logo se transformaram num fenmeno global. Alm das
importantes consequncias que os atentados trouxeram ao cenrio poltico e social norte-americano, a repercusso atingiu
uma parcela relevante das esferas de produo de sentido social no mundo: instalou-se uma maior discusso em torno do fun-
damentalismo religioso, modifcou-se substancialmente a geopoltica internacional, houve um sensvel questionamento em
torno da estrutura e dos meios de atuao do sistema ONU (estabelecido aps o fnal da Segunda Grande Guerra) e entraram
em xeque conceitos consolidados ao longo do sculo XX, como pluralismo poltico e religioso, multiculturalismo, democracia
e direitos humanos. (...) Entre as vrias alteraes no plano poltico e social que se seguiram aos atentados, est a adoo, em
vrios Estados, de medidas legislativas, executivas e militares de combate ao terrorismo(PAIXO, 2004, p. 10 e 25).
37
Histria Constitucional
Brasileira
silencia (AARO REIS FILHO, 2004, p. 29). por isso que, em histria,
antes mesmo de terminados os enfrentamentos nos campos de luta, j se
iniciam as batalhas de memria, nas quais os vitoriosos no terreno have-
ro de se desdobrar para garantir os trofus conquistados. E a vitria que
fora sua, (...) podero perd-la na memria da sociedade que imaginavam
subjugada (2004, p. 30). Se a legitimidade , como quer Hannah Arendt,
um apelo ao passado (ARENDT, 1994, p. 41), importante lembrar que
esse passado no algo inerte, pronto e acabado.
Michel Rosenfeld oferece uma interessante traduo dessas obser-
vaes para o direito ao mostrar de que maneira a identidade constitucio-
nal forjada: num processo dinmico, no enquanto realidade esttica;
enquanto ausncia, muito mais que presena (ROSENFELD, 2003, p. 23
e 26). Se De Giorgi nos ensina, por meio do clebre conto de Jorge Lus
Borges, Funes, el memorioso, que impossvel recordar sem esquecer, Ro-
senfeld, por sua vez, mostra que essa dade se reproduz no direito como
tenso entre incluso e excluso. Ao reconhecer a impossibilidade de uma
identidade constitucional representativa de todos os que se encontram sob
o seu mbito e, ao mesmo tempo, afrmar a necessidade de manter o ideal
de integrar todas as diferenas como horizonte contrafactual da prtica
constitucional (2003, p. 114), Rosenfeld descarrega as possibilidades de
legitimao do direito no processo histrico de luta pela incluso. Nesse
sentido, Peter Burke nos alerta para o fato de que lembrar o passado e
escrever sobre ele no parece mais a atividade inocente que uma vez con-
sideramos ser (BURKE, 1989, p. 97), enquanto Braudel nos fala das res-
ponsabilidades temveis que se encontram diante da histria depois da
catstrofe das guerras mundiais (BRAUDEL, 1992, p. 17).
Fazer histria constitucional , portanto, adentrar o campo dessas
batalhas de memria, no seio das quais impossvel permanecer inocen-
te. Isso no nos permite dizer, entretanto, que, j que toda reconstruo do
passado parcial, qualquer juzo sobre o passado to bom (confvel,
plausvel, perspicaz) quanto outro (BURKE, 1989, p. 99). O passado no
pode ser acessado diretamente, mas apenas por meio de representaes, ca-
tegorias, esquemas. Em uma pesquisa cientfca, trata-se, acima de tudo, de
conferir transparncia, isto , criticabilidade, s premissas que organizam
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esses esquemas e categorias. Recusar a existncia de explicaes melhores
que outras (mais confveis, plausveis, perspicazes) simplesmente porque
todas decorrem de representaes recusar a responsabilidade inerente
nossa condio de seres historicamente situados, portadores de um sa-
ber sempre falvel. Jacques Derrida, ao caracterizar o esforo flosfco da
desconstruo, ressalta sua recusa abdicao quase niilista diante da
questo tico-poltica da justia, bem como
o sentido de uma responsabilidade sem limites, portanto ne-
cessariamente excessiva, incalculvel, diante da memria (...)
[e da] tarefa de lembrar a histria, a origem e o sentido, isto ,
os limites dos conceitos de justia, de lei e de direito, dos va-
lores, normas, prescries que ali se impuseram e se sedimen-
taram, permanecendo, desde ento, mais ou menos legveis
ou pressupostos. Quanto ao que nos foi legado sob o nome de
justia, e em mais de uma lngua, a tarefa de uma memria
histrica e interpretativa est no cerne da desconstruo. No
apenas uma tarefa flolgico-etimolgica, ou uma tarefa de
historiador, mas a responsabilidade diante de uma herana
que , ao mesmo tempo, a herana de um imperativo ou de
um feixe de injunes. (DERRIDA, 2007, p. 36-37)
No caso da histria brasileira, assumir essa responsabilidade , em
primeiro lugar, romper o cerco do esquecimento (AARO REIS FILHO;
RIDENTI; S MOTTA, 2004, p. 9) e confrontar as tormentosas lembran-
as do perodo autoritrio mais recente.
39
Histria Constitucional
Brasileira
A recente polmica que cercou o lanamento da publicao Direi-
to memria e verdade
25
, de autoria da Comisso Especial sobre Mor-
tos e Desaparecidos Polticos
26
, pode dar uma dimenso do desafo que
o confronto com esse passado e a problematizao aberta de responsabi-
lidades, ainda hoje, representam
27
. A postura crtica diante do prprio
desperta sempre o medo de um acerto de contas moral (HABERMAS,
2001, p. 40). Diante de temas crticos, como o trazido pela publicao da
Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, ressurge o discurso do
esquecimento como a terapia adequada para superar os traumas viven-
ciados no perodo ditatorial. Em 5 de setembro de 2007, a revista Veja
estampava em suas pginas artigo de Ronaldo Frana, sugestivamente
intitulado Passado histria. No texto, Frana alertava para os riscos
de, ao remexer o passado, despertar revanchismos. E conclui: O Brasil,
25 A imprensa brasileira estampou dezenas de artigos sobre o tema aps o lanamento da publicao, no fnal de agosto de
2007. A polmica pode ser bem sintetizada pelos artigos de Jarbas Passarinho (2007) e Marcello Cerqueira (2007), publi-
cados em O Estado de S. Paulo na primeira quinzena de setembro. Passarinho descreve o trabalho como faccioso ( o caso
desse livro, que esquece os crimes dos terroristas), e lamenta que os propsitos de esquecimento e reconciliao que,
em sua opinio, marcaram a Lei de Anistia, houvessem malogrado. Os militares, que teriam respeitado a anistia, foram
obrigados a conviver com uma poltica repleta de elementos subversivos, uns condecorados, outros at mesmo elevados
condio de ministros de Estado. Mesmo assim, esses elementos, tolerados pelas Foras Armadas, lanaram-se em um
empreendimento de reviso do passado. Os militares acabaram vendo que enorme iluso fora confar no esquecimento.
J Marcello Cerqueira v no livro um passo tmido, mas vlido, para o esclarecimento dos episdios de violncia institu-
cional que marcaram o regime militar. Cerqueira atribui a responsabilidade histrica do surgimento de um movimento
guerrilheiro equivocado, em sua opinio s prprias Foras Armadas, que romperam todos os canais de participao
poltica. E conclui, em oposio a Passarinho, clamando por mais memria, menos esquecimento: o Brasil o nico pas
do Cone Sul da Amrica que ainda no abriu seus arquivos para a histria. direito dos vivos saber dos seus mortos.
direito do pas no querer que tais fatos se repitam. A abertura dos arquivos no um ato de revanche, mas de justia.
26 A referncia ao livro Direito memria e verdade lanado no Palcio do Planalto, com a presena do presidente da Repblica,
em fns de agosto de 2007. A publicao, assinada pela Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos, o resultado
de onze anos de pesquisa e compilao de dados. A Secretaria Especial de Direitos Humanos coordenou o trabalho de publicao.
27 Segundo o relatrio da comisso, as informaes [utilizadas para reconhecer casos de mortos e desaparecidos polticos]
foram levantadas por familiares e advogados, tomando por base depoimentos de ex-presos polticos, de agentes do Estado
e pessoas envolvidas no processo de represso, bem como analisando reportagens da imprensa e documentos encontrados
em arquivos pblicos abertos para consulta. Este ltimo fator refora a necessidade de se permitir amplo acesso a esses e
outros arquivos pblicos, ou mesmo privados, para consulta e esclarecimento da realidade das mortes(COMISSO ESPECIAL
SOBRE MORTOS E DESAPARECIDOS POLTICOS, 2007, p. 17-18). Infelizmente, em 2005 o Congresso contribuiu para um revs
signifcativo nos esforos pela recuperao de informaes sobre o perodo ditatorial: a converso em lei (Lei n 11.111, de
5 de maio de 2005) da Medida Provisria n 228, de 2004, que, na prtica, permite manter documentos pblicos sob sigilo
perptuo (BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007, p. 18).
CE
40 Srie
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(...) j to adiante no caminho da democracia, no pode namorar com o
precipcio (FRANA, 2007, p. 78)
28
.
Mais acima, afrmamos que lembrar e esquecer so movimen-
tos indissociveis. Se o esquecimento , de fato, constitutivo da memria,
ento, para o direito, torna-se central determinar se possvel distinguir
entre o que devemos lembrar e o que podemos esquecer. Franois Ost nos
apresenta esse dilema a partir de uma distino entre o esquecimento que
ele chama de esquecimento-pacifcao
29
e as diversas formas de esque-
cimento-falsrio e esquecimento-recalque.
Esquecimentos-falsrios: mil e uma formas de mentiras pie-
dosas da histria ofcial para legitimar um regime ou refor-
ar uma ideologia, trabalhando vontade com a simples ver-
dade dos fatos basta evocar o caso da histria do Japo, ba-
seada no dogma fundador segundo o qual o imperador no
conheceu nem a abdicao forada, nem a substituio desde
a criao do pas pelos deuses, postulado que, claro, s se
mantm ao preo de acumular esquecimentos e contraver-
dades. Esquecimentos-recalque: atravs dos quais se visam
esses fenmenos de amnsia coletiva, que dizem respeito aos
vencedores em relao sorte que suas conquistas, guerras,
cruzadas e outros djihads impuseram aos vencidos, vtimas
annimas enviadas para as masmorras da histria; esqueci-
mento dos massacres, genocdios, crimes contra a humani-
28 Sobre o debate poltico e acadmico envolvendo o direito de conhecer o passado e problematizar abertamente responsabili-
dades, ver, em especial, Habermas, 2001, e Mcnamara, 2004.
29 Ost apresenta uma srie de circunstncias nas quais o direito considera o esquecimento permitido ou mesmo obrigatrio,
relacionadas, em geral, proteo da intimidade, ao desuso e a prescrio extintiva (OST, 2005, p. 156 e segs.). Alm disso,
recorda o exemplo da legislao francesa sobre o parto annimo e uma instigante deciso do tribunal de ltima instncia
de Paris, na qual se afrma que qualquer pessoa que se tenha envolvido em acontecimentos pblicos pode, com o passar
do tempo, reivindicar o direito ao esquecimento; a lembrana destes acontecimentos e o papel que ela possa ter desempe-
nhado ilegtima se no for fundada nas necessidades da histria ou se for de natureza a ferir sua sensibilidade; visto que
o direito ao esquecimento, que se impe a todos, inclusive aos jornalistas, deve igualmente benefciar a todos, inclusive
aos condenados que pagaram sua dvida para com a sociedade e tentam reinserir-se nela (OST, 2005, p. 161). Em sentido
semelhante, a deciso do Tribunal Constitucional Federal alemo no clebre caso Lebach (BVerfGE, 35/202). A despeito de
tratar a questo em termos bastante diversos do tribunal francs (talvez at mais questionveis), o TCF reconheceu que a
proteo constitucional da personalidade (...) no admite que a televiso se ocupe com a pessoa do criminoso e sua vida
privada por tempo ilimitado e alm da notcia atual, p. ex. na forma de um documentrio. Um noticirio posterior ser, de
qualquer forma, inadmissvel se ele tiver o condo, em face da informao atual, de provocar um prejuzo considervel novo
ou adicional pessoa do criminoso, especialmente se ameaar sua reintegrao sociedade (ressocializao).
41
Histria Constitucional
Brasileira
dade, que acarreta hoje o sobressalto da imprescritibilidade;
esquecimento dos direitos do homem, de que j falava o Pre-
mbulo da Declarao de 1789, e que justifca a utilidade de
sua lembrana peridica; esquecimento vergonhoso tambm
destes episdios pouco gloriosos do passado, que preferira-
mos no mais ver surgir. (OST, 2005, p. 161-162)
O trecho de Ost deixa claro que h coisas que no devemos esque-
cer. A disputa a respeito de quais so elas no se resolve de forma simples
ou antecipada. E por seus meandros que esta pesquisa se movimenta. Por
essa razo, importante esclarecer que o direito memria e verdade
no ser jamais o direito a um saber total e fnal sobre o passado, mas a
possibilidade de se exigir que a histria institucional seja pensada tam-
bm a partir de informaes ocultadas ou propositadamente esquecidas
(BARBOSA; CARVALHO NETTO, 2007).
Um estudo da histria constitucional brasileira referente gnese,
ao desenvolvimento e derrocada do perodo autoritrio justifca-se pelo
fato de que o debate sobre a memria do direito preexistente Assembleia
Constituinte de 1987-1988 fundamental para compreender o sentido e
os principais elementos da Constituio de 1988. Algo que
s ser possvel se a narrativa produzida pelo direito no pe-
rodo compreendido entre 1964 e 1985 for trazida tona,
pelos seus silncios, pelos atos que corroboraram as medi-
das de arbtrio ou ainda pelas manifestaes isoladas (mas
signifcativas) que demonstraram formas criativas e corajo-
sas de resistncia. (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 74)
Se h bons motivos para levar a cabo uma investigao sobre a his-
tria constitucional brasileira contempornea, h tambm desafos parti-
cularmente difceis envolvidos na empreitada. Entre eles est o de fazer
a histria de seu prprio tempo. Parte do perodo estudado, em especial
o perodo de vigncia da Constituio de 1988, coincide com a prpria
experincia de vida do pesquisador e a falta do distanciamento histrico
nos rouba a retroviso. At o passado registrado muda luz da histria
subsequente (HOBSBAWN, 1998, p. 250). Para ilustrar esse argumento,
CE
42 Srie
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Eric Hobsbawn sugere comparar uma histria do sculo XX escrita nos
anos 90 com qualquer outra produzida nas dcadas anteriores. Enfm, al-
gum que se debrua sobre o tempo em que vive encontra-se merc de
movimentos de prazo relativamente curto do clima histrico, movimentos
cuja breve sucesso pode alterar radicalmente nossa perspectiva do perodo
analisado (1998, p. 252). Os que leem um trabalho desse tipo confrontam-se
tambm com suas prprias memrias, mais ou menos engajadas, sobre esse
tempo recente. E tudo isso desnuda o carter necessariamente artifcial, re-
fexivo e orientado para o presente do fazer histria (constitucional).
Alm disso, aquele que explora a contemporaneidade v-se cercado
por um excesso incontrolvel de fontes primrias, produzido por uma
sociedade cada vez mais burocratizada (HOBSBAWN, 1998, p. 254) e com
uma capacidade quase infnita de produzir, armazenar e circular infor-
mao. Tais difculdades no justifcam, entretanto, a escassa produo
acadmica sobre os ltimos quarenta anos no campo da histria constitu-
cional. A histria no um repositrio de fatos extrados do passado, mas
um elemento constitutivo da experincia presente. A observao da hist-
ria contempornea vital quando est em jogo o trabalho de recuperar e
ressignifcar cotidianamente as referncias fundamentais do constitucio-
nalismo moderno, tarefa que se sabe inacabada, aberta e indeterminada.
Observaes sobre o plano de trabalho
adotado
a partir dessas premissas que ser abordada a experincia cons-
titucional brasileira ps-1964. Cumpre, agora, esclarecer de maneira mais
analtica o roteiro que ser seguido pelo texto. A pesquisa parte da hipte-
se de que alteraes nos procedimentos especiais de reforma constitucio-
nal apontam para momentos em que se reorganiza a relao entre direito
e poltica, e que esses momentos fornecem uma oportunidade privilegiada
para analisar como prticas autoritrias procuram articular-se na expe-
43
Histria Constitucional
Brasileira
rincia constitucional ou, diversamente, como encontram resistncia no
sentido emancipatrio do constitucionalismo.
O recorte temporal adotado requer algumas explicaes. Sero
analisados a ditadura militar (1964-1985), a redemocratizao (1985-1988)
e o perodo de vigncia da Constituio de 1988. Como a pesquisa se refere
s relaes entre constitucionalismo e autoritarismo, seria de se esperar
que fossem analisados os dois longos ciclos autoritrios vividos pelo pas
durante o sculo XX, isto , o Estado Novo e o regime militar. Aqui, entre-
tanto, nos limitamos ao perodo ps-1964.
Ainda que possamos traar paralelos entre essas duas experin-
cias, a ditadura militar possui suas especifcidades. Entre elas, podemos
citar o fato de que o exerccio do poder fcou sempre a cargo dos mili-
tares (algo indito em nossa histria repleta de golpes de Estado), ainda
que algum espao tenha sido reservado aos civis, em especial s foras
polticas udenistas que apoiaram a deposio de Goulart. O funciona-
mento do Congresso, com curtos perodos de recesso, e a realizao de
eleies para o Legislativo, mesmo com todas as limitaes decorrentes
das restries a direitos fundamentais e dos expurgos das foras polti-
cas que faziam oposio aberta ao regime, tambm destoaram da lgica
do Estado Novo (KLEIN, 1978; LEMOS, 2004a).
Alm disso, o momento histrico do golpe de 1964 era muito di-
ferente. Se a orientao autoritria de Vargas correspondia a uma ampla
emergncia internacional de regimes de fora, os militares da dcada de 60
tinham que se preocupar, ao menos em alguma medida, com a preservao
da imagem do pas no exterior (KINZO, 1988, p. 217). Ao decidir colocar o
Congresso em recesso em abril de 1977 para outorgar uma reforma polti-
ca e judiciria, Geisel recomendou expressamente ao Ministrio das Rela-
es Exteriores, durante reunio do Conselho de Segurana Nacional, que
informasse a todo o corpo diplomtico que o recesso do Congresso Na-
cional baseado em lei (nfase nossa)
30
. A recomendao veio aps uma
discusso sobre como a medida seria anunciada imprensa. O ministro
30 Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1/4/1977, p. 25.
CE
44 Srie
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da Fazenda sugerira: O presidente da Repblica, ouvido o Conselho de
Segurana Nacional, resolveu aplicar o artigo tal, ato complementar [sic]
nmero tal, e est acabado. Geisel, sem dvida, preferia aplicar a lei.
O prprio Francisco Campos, nos idos de maro de 1945, reconhe-
cera, em entrevista concedida ao Correio da Manh, que o desfecho da
Segunda Grande Guerra mudou a fsionomia do mundo. Aps a derrota
do Eixo, Campos observou:
No podemos, militarmente vitoriosos na guerra, deixar que
subsistam motivos para sermos colocados, do ponto de vista
ideolgico, no campo dos vencidos. Atualizemos as nossas
instituies polticas, transformando-as no sentido das cor-
rentes espirituais e culturais que j anunciam claramente a
confgurao do mundo de amanh. (CAMPOS, 1945)
Alguns elementos, a despeito dessas diferenas, esto presentes
na prpria gnese das duas experincias autoritrias. Personagens como
Olympio Mouro Filho e o prprio Francisco Campos transitam, com pa-
pis de relevo, pelos dois ciclos autoritrios. E, em ambos, o anticomunis-
mo desempenha um papel essencial. Como aponta S Motta, a sensibi-
lidade anticomunista foi fator chave na arregimentao contra Goulart,
inclusive por permitir que a crise brasileira fosse inserida e interpretada
nos termos da guerra fria (S MOTTA, 2006, p. 180). Por essa razo, a
despeito do complexo entrecruzamento de fatores conjunturais e proces-
sos histricos de longa durao (DELGADO, 2004), possvel afrmar que
o progressivo acirramento das tenses ideolgicas na sociedade brasileira
foi um dos fatores chave para o desencadeamento do golpe em 1964.
Foi no confronto com o regime autoritrio iniciado em 1964 que se
forjou o movimento poltico que resultou na convocao da Constituinte
de 1987-1988. E o legado dessa ltima experincia ditatorial que pesa
mais fortemente sobre as instituies democrticas ora vigentes. Por essa
razo, e tambm sob pena de estender a anlise a uma dimenso imprati-
cvel para os fns da pesquisa, abdicou-se de levar a efeito uma investiga-
o sobre o Estado Novo.
45
Histria Constitucional
Brasileira
O primeiro captulo da obra se dedicar ditadura militar. Duran-
te o perodo ditatorial, diversas mudanas nas regras destinadas a reger a
reforma constitucional foram realizadas. A convivncia entre mecanismos
de alterao formal da Constituio (frequentemente utilizados) e atos
excepcionais (os chamados atos institucionais) abriu espao para uma si-
tuao na qual a poltica buscava instrumentalizar o direito, tornando-o
integralmente disponvel vontade revolucionria. Alm da convivncia
entre essas duas lgicas distintas de mudana constitucional, o captulo
analisa o processo constituinte de 1967, convocado pelo Ato Institucional
n 4, e a outorga da Emenda Constitucional n 1, de 1969.
O segundo captulo do trabalho aborda a convocao da Consti-
tuinte de 1987-1988 por meio da Emenda Constitucional n 26, de 1985,
e os debates sobre sua organizao e funcionamento, alm de analisar o
Pacote de Abril e a revogao dos atos institucionais por meio da Emen-
da Constitucional n 11, de 1978. Para alguns, a Assembleia Constituinte
representa apenas o exerccio do poder reformador, cujos limites ele pr-
prio teria redefnido na Emenda n 26, autorizando uma transio sem
ruptura por meio da reforma total da Constituio (FERREIRA FILHO,
2005, p. 184). No h dvida, entretanto, de que o processo constituinte
que originou a Constituio de 1988 foi o que envolveu maior mobiliza-
o popular na histria brasileira (MICHILES, 1989). Essa participao foi
estimulada ou, ao menos, viabilizada pela adoo de regras procedimen-
tais signifcativamente diversas dos modelos de assembleias constituintes
anteriores. A despeito da convocao por uma emenda Constituio do
regime autoritrio, o processo constituinte enquanto tal representou um
momento de ruptura, e se pautou pela afrmao de um sentido performa-
tivo singular, que expressava a ideia de um povo ativo, protagonista.
O terceiro captulo dedicado ao perodo de vigncia da Consti-
tuio de 1988, ao longo do qual ocorreram diversas tentativas de modi-
fcao das regras especiais de reforma constitucional, todas sem sucesso.
Analisa-se a experincia da reforma constitucional de 1993, seu signifcado
no contexto constituinte, as propostas de realizao de novos processos
revisionais e, mais recentemente, os projetos de convocao de assem-
bleias constituintes exclusivas para tratar temas determinados da agenda
CE
46 Srie
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poltica. Ainda que nascidas em um contexto poltico muito diferente do
regime militar, essas propostas reintroduzem no debate constitucional ele-
mentos que estiveram presentes naquela poca, notadamente o autoritaris-
mo, o cinismo e o elitismo constitucional (PAIXO, 2006).
Tradies, prticas polticas e atitudes mentais so difceis
de mudar. Ainda que de forma latente, elas permanecem
norteando o imaginrio da sociedade, quer por manifes-
taes de puro irracionalismo, quer pela lembrana de um
passado que se revela repentinamente idlico, confortante,
feliz. No caso brasileiro, essas tradies vm marcadas pela
herana autoritria. Ainda possvel ouvir parlamentares
que foram constituintes em 1987-1988 referindo-se ao fra-
casso ou ingenuidade da Constituio vigente. As decep-
es com a democracia representativa fornecem um inesgo-
tvel combustvel para essa curiosa nostalgia da opresso.
(PAIXO, 2006, p. 4)
Por fm, o captulo conclusivo procura sintetizar os principais resul-
tados da investigao e, com base neles, refetir sobre algumas questes que
se colocam ao direito quando se trata de observar processos de mudana
constitucional. De acordo com Luhmann (1996), a Constituio encon-
tra-se destinada a se tornar direito velho. Isso no signifca, entretanto,
que, ao longo de sua vigncia, ela esteja fadada a sofrer apenas alteraes
insignifcantes (formais ou informais) ou em nmero reduzido. A histria
constitucional est repleta de exemplos de constituies que mudaram de
forma profunda e numerosa, ou, pelo menos, de descries da prtica cons-
titucional que apresentam tais mudanas como parte da histria de uma
Constituio, da afrmao de seu projeto, e no de sua superao.
Mas o alcance e o sentido dessas alteraes so eles prprios objeto
de disputa. Envolvem no s concepes confitantes sobre o direito, mas
tambm sobre o tipo de relao que estabelecida entre a autoridade que
funda uma ordem constitucional e a ordem jurdica constituda a partir do
ato fundacional. a esses problemas que nos dedicaremos adiante.
CE
8"FG6;&/ H
49
Histria Constitucional
Brasileira
A engenharia constitucional do
regime militar: duas dcadas de
reformismo, arbtrio e casusmo
A Constituio outorgada s representa uma garantia
quando, pela outorga, se desprende ou desgravita do poder
que a outorgou, passando a ser uma regra normativa desse
mesmo poder.
(Francisco Campos, em 1945.)
A revoluo est viva e no retrocede.
(Ato Institucional n 2.)
Os vinte e quatro anos que separam o golpe militar de 1964 e
a promulgao da Constituio de 1988 constituem um perodo sobre
o qual os juristas brasileiros pouco se debruaram, em especial aps a
redemocratizao. A mais longa ditadura brasileira conta, claro, com
os indefectveis comentrios Constituio, como testemunham os
trabalhos de Pontes de Miranda ou Temistocles Cavalcanti, mas a ta-
refa de pensar o regime militar parece ter fcado para os historiadores e
cientistas sociais. Mesmo nesse campo, levou tempo at que o cerco do
esquecimento se enfraquecesse
31
.
Para Aaro Reis, so evidentes as difculdades da sociedade bra-
sileira em recordar o perodo da ditadura militar. Essas difculdades se
31 Na apresentao a uma coletnea de artigos sobre os quarenta anos do golpe militar, Aaro Reis, Ridenti e S Motta afr-
mam: Em 1974, dez anos depois de instaurada a ditadura, s foi possvel falar com liberdade sobre o assunto em encontros
realizados no exlio (...). Mais tarde, em 1984 e 1994, quando bateram os sinos dos vinte e dos trinta anos do regime militar,
a sociedade, embora j tendo recobrado as liberdades democrticas, no pareceu ainda muito propensa a debater o tema,
como se estivesse mais inclinada a esquecer do que a recordar com esprito crtico um passado que, visivelmente, mais inco-
modava do que interessava, ou satisfazia, a imensa maioria. Em 2004, quarenta anos depois, pode-se constatar que o cerco
do esquecimento enfraqueceu-se(AARO REIS; RIDENTI; S MOTTA, 2004, p. 9).
CE
50 Srie
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localizam, antes de tudo, no fato de a ditadura ter sido produto de uma
construo histrico-social, no um acidente de percurso (AARO
REIS, 2004, p. 49-50). Investigaes como a conduzida por Ren Dreifuss
(2006) mostram detalhadamente quo imbricada era a teia de atores po-
lticos envolvidos no combate ao governo Joo Goulart e, ocasionalmen-
te, em sua deposio
32
. A polarizao das posies polticas pde ser evi-
denciada em diversos momentos, como, por exemplo, no confronto entre
a Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade, que reuniu em torno de
200 mil pessoas no dia 19 de maro de 1964, e o famoso Comcio da
Central do Brasil (GASPARI, 2002a, p. 48), que reuniu 150 mil pesso-
as uma semana antes, sexta-feira, 13 (CARVALHO, 2007, p. 142). Esse
contexto de polarizao revela uma diferena decisiva entre 1961, quan-
do se deu a primeira tentativa de golpe contra Goulart, e 1964. poca
da rede da legalidade e das diversas manifestaes polticas em favor
da posse de Jango, as pretenses golpistas no encontravam respaldo na
opinio pblica (FIGUEIREDO, 1993, p. 40-41). J em 1964, peridicos
como o Jornal do Brasil, O Globo, O Estado de S. Paulo, Folha de S.Paulo
e o Correio da Manh alinhavam-se aos militares (SKIDMORE, 1988,
32 Devemos mencionar aqui o complexo Ipes/Ibad (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais / Instituto Brasileiro de Ao Demo-
crtica), que constitui, no entender de Dreifuss, uma articulao poltica do tecnoempresariado brasileiro por meio da qual a
elite orgnica da burguesia multinacional e associada evoluiu de um limitado grupo de presso para uma organizao de classe
capaz de uma ao poltica sofsticada (DREIFUSS, 2006, p. 174). A formao desse complexo foi orientada para a reverso de
uma poltica estatal que poderia colocar em risco os interesses das classes produtoras. Ainda segundo Dreifuss, tratava-se de
estimular em todo o pas uma reao empresarial ao que foi percebido como a tendncia esquerdista da vida poltica. Tal reao
empresarial precisaria contar com representao setorial para ser efcaz e deveria ter um sentido popular mais abrangente,
de uma forma que j estava sendo estimulada em Recife, Belo Horizonte, So Paulo e Rio pelo primeiro grupo organizado de
ao empresarial, o Ibad, e j sendo desenvolvida pela militante associao de classe, o Conclap [Conselho Superior das Classes
Produtoras](DREIFUSS, 2006, p. 175). O Ipes chegou a gastar cem milhes de dlares no fnanciamento de polticos (nas eleies
de 1962), publicaes e manifestaes. Alm do complexo Ipes/Ibad, a ao da Escola Superior de Guerra contribuiu decisiva-
mente para a formao da direita organizada da poca. Segundo Wasserman, A estruturao desse pensamento teve origem
nos cursos das escolas militares norte-americanas, notadamente a National War College, de Washington, que auxiliou os colegas
militares brasileiros na estruturao da Escola Superior de Guerra (ESG), em 1949, e durante 12 anos manteve uma misso norte-
americana trabalhando nesta instituio (WASSERMAN, 2004, p. 32). Skidmore tambm atesta essa infuncia: Da doutrina
ali ensinada [ESG] constava a teoria da guerra interna introduzida pelos militares no Brasil por infuncia da Revoluo Cubana.
Segundo essa teoria, a principal ameaa vinha no da invaso externa, mas dos sindicatos trabalhistas de esquerda, dos intelec-
tuais, das organizaes de trabalhadores rurais, do clero e dos estudantes e professores universitrios(SKIDMORE, 1988, p. 22).
Tambm na ESG foi desenvolvida a doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento, que desempenhou um papel central na
justifcao ideolgica do regime militar (ALVES, 2005, p. 28). Skidmore menciona ainda a ao da Camde (Campanha da Mulher
pela Democracia): Num pas em que a mobilizao em massa de mulheres para fns polticos ainda era rara, as marchas da
Camde podiam exercer forte impacto sobre a opinio da classe mdia(1988, p. 40).
51
Histria Constitucional
Brasileira
p. 40 e 63-67), bem como uma signifcativa parcela da classe poltica
33
.
Mesmo a Ordem dos Advogados do Brasil bateu palmas deposio de
Goulart (SKIDMORE, 1988, p. 63), enquanto a alta cpula da Igreja Ca-
tlica abenoou o movimento civil e militar (GASPARI, 2002b, p. 277).
Alm disso, dezenas de marchas da famlia, com Deus, pela liberdade
comemorariam, em todo o Brasil, ao longo dos meses de abril, maio e
junho, a vitria dos golpistas de 1964 (FICO, 2004, p. 71).
Dessa forma, o passo em direo experincia autoritria foi dese-
jado, defendido e celebrado por muitos. No surpreendente que, confron-
tados com o resultado histrico dessa deciso, o esquecimento surja como
uma sada ao mesmo tempo comum e atraente
34
. Aaro Reis, de forma
provocativa, comea seu artigo sobre a ditadura e as reconstrues da me-
mria citando uma frase de Ernst Renan: A essncia de uma nao (...)
que todos sejam capazes de esquecer muitas coisas (2004, p. 29).
33 Segundo Skidmore, entre os apoiadores mais infuentes encontravam-se os governadores Carlos Lacerda, da Guanabara;
Adhemar de Barros, de So Paulo; e Magalhes Pinto, de Minas Gerais. O Golpe recebeu esmagador apoio da imprensa, que
salientou a atuao dos civis. Governadores de outros estados e parlamentares em menos evidncia tambm se manifesta-
ram em favor do golpe, recebendo com isso o benefcio de valiosa publicidade(1988, p. 44). Alm disso, virtualmente toda
a UDN e metade do PSD rapidamente apoiaram a revoluo.
34 Os brasileiros no devem se autofagelar por isto (um cacoete nacional), nem se imaginar como particularmente desme-
moriados, como se costuma dizer. A rigor, no se trata de algo original. Tambm a sociedade francesa, mais de meio sculo
depois, ainda tem difculdade de se colocar frente a frente com a ocupao nazista e com a reduzidssima resistncia que ofe-
receu ao invasor e ocupao. O mesmo se poderia dizer, entre muitos e muitos exemplos, dos alemes em relao a Hitler e
ao nazismo, ou dos russos quando pensam na ditadura de Stalin. Sempre quando os povos transitam de uma fase para outra
da histria, e quando a seguinte rejeita taxativamente a anterior, h problemas de memria, resolvidos por reconstrues
mais ou menos elaboradas, quando no pelo puro e simples esquecimento(AARO REIS, 2004, p. 49).
CE
52 Srie
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1.1 Arqueologia do discurso constitucional
autoritrio: revoluo e Constituio no
Ato Institucional de 9 de abril de 1964
Para a ditadura militar, o problema constitucional se inicia cedo. A
emergncia de um novo regime sugere o advento de uma nova Constituio.
Porm, da mesma forma que em 1930 Vargas manteve em vigor a Consti-
tuio de 1891
35
, em 1964 optou-se por manter em vigor a Constituio de
1946, que j havia sido, contudo, abertamente desrespeitada: Joo Goulart
ainda se encontrava em solo brasileiro quando foi declarada vaga a Presi-
dncia da Repblica, na madrugada do dia 2 de abril de 1964, pelo senador
Auro de Moura Andrade, ento presidente do Congresso Nacional. Alm
disso, outras medidas que confrontavam a Constituio de 1946 estavam
na iminncia de serem adotadas principalmente os expurgos do Congres-
so, das Foras Armadas e da Administrao Pblica (FIGUEIREDO, 1978).
Seria difcil tornar plausvel a ideia de que o movimento civil e militar que
depusera Goulart era uma genuna revoluo se as regras do jogo fossem
mantidas tais como eram, e, caso a caso, excepcionadas. O novo regime
precisava de um estatuto jurdico. Como diria mais tarde Carlos Medeiros
Silva
36
, sem o Ato Institucional de 9 de abril de 1964,
no teria havido uma revoluo, mas um golpe de Estado
ou uma revolta, destinados a substituir pessoas dos altos
postos do governo, conservando, porm, as mesmas regras
35 O art. 4 do Decreto n 19.398, que institua o Governo Provisrio, determinava: Continuam em vigor as constituies federal
e estaduais, as demais leis e decretos federais, assim como as posturas e deliberaes e outros atos municipais, todos, porm,
inclusive as prprias constituies, sujeitas s modifcaes e restries estabelecidas por esta lei ou por decreto dos atos
ulteriores do Governo Provisrio ou de seus delegados, na esfera de atribuies de cada um.
36 Carlos Medeiros Silva era um colaborador de longa data de Francisco Campos. De acordo com Gaspari, o texto do ato institu-
cional havia sido preparado por Silva, tendo recebido originalmente o nome de Ato Constitucional Provisrio. O prembulo foi
escrito por Francisco Campos (2002a, p. 123-124 e 341). Mais adiante, quando o Ato Institucional n 2, de 1965, aumentou de
onze para dezesseis o nmero de ministros do STF, Carlos Medeiros Silva foi agraciado pelo regime militar com uma das cinco
novas vagas criadas na Corte. Silva permaneceu menos de um ano no tribunal, aposentando-se a pedido. Em seguida, foi
nomeado ministro da Justia de Castello Branco, tendo sido o principal autor do projeto que resultou na Constituio de 1967.
Ele tambm participou da Comisso de Alto Nvel que debateu com Costa e Silva a primeira verso da reforma constitucional
que, mais tarde, resultaria na Emenda n 1, de 1969.
53
Histria Constitucional
Brasileira
jurdicas, os mesmos mtodos de governo, polticos e admi-
nistrativos, que provocaram a deteriorao do poder, e a sua
perda. (SILVA, 1964a, p. 473)
Gaspari relata que, nos primeiro dias de abril de 64, foram in-
meras as propostas de demolio das franquias constitucionais. Vrias
teriam sido analisadas, algumas oriundas das instituies que j vinham
articulando contra Goulart, outras da imprensa, da Aeronutica e at mes-
mo de um seleto grupo de parlamentares liberais, comprometidos com o
projeto poltico da Constituio de 1946
37
. O Comando Militar hesitou.
surpreendente, mas bastante signifcativo, que tenha sido Francisco Cam-
pos, o artfce da Constituio de 1937, em parceria com Carlos Medeiros
Silva, quem convenceu os militares a avanar, elaborando o primeiro ato
institucional, o qual, importante destacar, no era numerado
38
.
Reunido com Costa e Silva e um grupo de generais, Fran-
cisco Campos captou neles uma vontade de praticar a vio-
lncia poltica, inibida pelo escrpulo de atropelar a Consti-
tuio. Agitado, andando de um general para outro, atirou:
Os senhores esto perplexos diante do nada!. E deu uma
aula sobre a legalidade do poder revolucionrio. Era o que
eles precisavam ouvir. Perguntaram-lhe do que precisava
para redigir uma proclamao: Papel e mquina de escre-
ver, respondeu. (GASPARI, 2002a, p. 123)
37 Uma das primeiras propostas foi encaminhada a Costa e Silva por Antonio Gallotti, ento presidente da Light e dirigente do
Ipes. Golbery guardou consigo uma outra, intitulada decreto institucional. Previa a suspenso das garantias constitucio-
nais por seis meses, a cassao dos direitos polticos e o banimento de Jango, de trs governadores e de uma quantidade
indefnida de deputados e senadores. Uma terceira proposta vinha do jornalista Julio de Mesquita Filho, proprietrio dO
Estado de S. Paulo. Redigida com a colaborao do advogado Vicente Rao, catedrtico de direito civil da Universidade de
So Paulo e ministro da Justia no Estado Novo, foi a primeira a chamar-se ato institucional. Sugeria a dissoluo do Se-
nado, Cmara e assembleias legislativas, anulava o mandato dos governadores e prefeitos, suspendia o habeas corpus e
pressupunha que seria o primeiro de uma srie. Um quarto projeto, chamado Ato Operacional Revolucionrio, cujo texto
desconhecido, foi farejado pela CIA no dia 5 de abril. Previa o expurgo do Congresso como recurso extremo, capaz de
evitar o seu fechamento. Conhece-se tambm um manuscrito, produzido no Ministrio da Aeronutica, em que, alm dos
expurgos civis, propunha-se o banimento de militares comunistas. Oito notveis do Congresso [Daniel Krieger, Adaucto
Lcio Cardoso, Ulysses Guimares, Martins Rodrigues, Bilac Pinto, Paulo Sarasate, Pedro Aleixo e Joo Agripino] reuniram-
se em Braslia para mais um projeto. Entre eles estava a fna for do liberalismo do regime de 1946. (...) Tentavam fugir
avanando, pois como o Congresso no se dispunha a cassar os mandatos da bancada esquerdista, frmara-se um acordo
tcito segundo o qual a violncia viria de fora (GASPARI, 2002a, p. 122).
38 Como bem observou Elio Gaspari, no tinha nmero, pois seria o nico(GASPARI, 2002a, p. 136).
CE
54 Srie
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O movimento militar e civil que tomou o poder em 1964 se autoin-
titulava revolucionrio. exatamente com essa afrmao que se inicia o
prembulo do Ato Institucional de 9 de abril de 1964 (DOU, 9/4/1964)
39
:
O que houve e continuar a haver neste momento, no s no esprito e no
comportamento das classes armadas, como na opinio pblica nacional,
uma autntica revoluo. H muito o que perguntar sobre essa afrmao,
mas devemos comear questionando quem a profere, ou, como diria Der-
rida, quem assina (e em nome de quem) esse primeiro ato institucional.
Quem assina so os comandantes em chefe do Exrcito, Marinha e
Aeronutica. Mas eles no o fazem em nome prprio e tampouco enquan-
to autoridades constitudas, devidamente identifcadas por suas patentes
40
.
Representam, nesse ato, o Comando Supremo da Revoluo, que se mani-
festa, por sua vez, em nome da revoluo vitoriosa. A mesma revoluo vi-
toriosa que se investe no exerccio do Poder Constitucional. O ato afrma,
ainda, que o nico titular do poder constituinte o povo. O povo, en-
tretanto, representado pelos chefes da revoluo vitoriosa: Os chefes da
revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio inequvoco
da nao, representam o povo e em seu nome exercem o poder constituinte.
Mas essa fgura dos chefes revolucionrios encontra-se como que desloca-
39 Republicado em 11/4/1964 em razo de incorrees.
40 O ato assinado pelo general de exrcito Costa e Silva, pelo tenente-brigadeiro Francisco de Assis Correia de Mello e pelo
vice-almirante Augusto Hamann Rademaker Grnewald. adequado frisar que, a despeito de serem autoridades militares
constitudas, nenhum desses ofciais estava frente das respectivas armas em 31 de maro de 1964. Os ministros da Guerra,
da Aeronutica e da Marinha eram, poca, o general de exrcito Dantas Ribeiro, o major-brigadeiro Anysio Botelho e o
almirante Cunha Rodrigues. Os trs foram feitos ministros pelo presidente interino, Ranieri Mazzilli (SKIDMORE, 1988, p. 48).
55
Histria Constitucional
Brasileira
da, em especial se considerarmos que havia um presidente da Repblica em
exerccio naquele momento, o deputado Ranieri Mazzilli
41
.
Mazzilli era um substituto constitucional. certo que a ele no ca-
bia suceder o presidente da Repblica, mas apenas exercer a presidncia
at que, nos termos do art. 79, 2, da Constituio de 1946, o Congresso
elegesse para o restante do perodo presidencial um novo titular. De toda
forma, a coexistncia de um presidente da Repblica com os chefes da
revoluo vitoriosa causa perplexidade.
A fgura dos comandantes em chefe das Armas uma fgura igual-
mente dplice: autoridades com competncias fxadas e delimitadas pela
ordem jurdica vigente, mas que, ao mesmo tempo, saltam para alm de
sua normatividade enquanto representantes do Comando Supremo da
Revoluo, essa fgura que assina o Ato Institucional de abril de 1964 e
41 Auro de Moura Andrade declara vaga a Presidncia da Repblica nas primeiras horas da manh de 2 de abril de 1964, sem
qualquer amparo constitucional, uma vez que Jango ainda se encontrava em territrio nacional (GASPARI, 2002a, p. 113). Ra-
nieri Mazzilli, presidente da Cmara, empossado at que possa ocorrer a eleio do novo presidente e vice-presidente. Neste
ponto a Constituio foi observada: Mazzilli tornou-se presidente em exerccio. A assuno ao poder da revoluo, nascida de
um ato arbitrrio, estava agora seguindo a mais estrita constitucionalidade [o autor se refere art. 79, 2, da Constituio de
1946]. No seria este o ltimo exemplo de semelhante esquizofrenia(SKIDMORE, 1988, p. 46). A sesso em que a Presidncia
declarada vaga bastante tumultuada, mas demonstra que o golpe contra Jango contou com o apoio do Congresso. Os tra-
balhos se iniciam com uma rspida discusso entre Auro de Moura Andrade e Srgio Magalhes (liderana proeminente do PTB,
primeiro-vice-presidente da Cmara poca da Crise de 1961). Moura Andrade passa leitura de um ofcio assinado por Darcy
Ribeiro, ento chefe da Casa Civil de Goulart. No ofcio, Ribeiro afrma que para preservar de esbulho criminoso o mandato que
o povo lhe conferiu, investindo-o na Chefa do Poder Executivo, [o presidente] decidiu viajar para o Rio Grande do Sul, onde
se encontra frente das tropas militares legalistas e no pleno exerccio dos poderes constitucionais(DCN, 3/4/1964, p. 90). A
correspondncia tinha como propsito informar ao Congresso que o presidente ainda se encontrava em territrio nacional. O
documento, entretanto, no mereceu nenhuma considerao da Mesa. Na sesso que comeara aproximadamente s 2h30 da
madrugada, pouco mais de duzentos parlamentares encontravam-se presentes. No houve discusso sobre a declarao de va-
cncia, mas os registros indicam protestos vindos do Plenrio. As palmas prolongadas, mesmo que contrastadas com os no
apoiadosrevelam que uma parcela signifcativa dos parlamentares concordava com a estratgia golpista: O Sr. Presidente da
Repblica deixou a sede do governo (Protestos. Palmas prolongadas.)... deixou a nao acfala numa hora gravssima da vida
brasileira em que mister que o chefe de Estado permanea frente de seu governo (Apoiados. Muito bem.). O Sr. Presidente da
Repblica abandonou o governo (Aplausos calorosos. Tumulto. Soam insistentemente as campainhas.). A acefalia continua. H
necessidade de que o Congresso Nacional, como poder civil, imediatamente tome a atitude que lhe cabe nos termos da Cons-
tituio (Palmas. Protestos.) para o fm de restaurar, na ptria conturbada, a autoridade do governo, a existncia do governo.
No podemos permitir que o Brasil fque sem governo, abandonado (Palmas. Tumulto.). Recai sobre a Mesa a responsabilidade
pela sorte da populao do Brasil em peso. Assim sendo, declaro vaga a Presidncia da Repblica (Palmas prolongadas. Muito
bem. Muito bem. Protestos.) e, nos termos do art. 79 da Constituio Federal, investido no cargo o presidente da Cmara dos
Deputados, Sr. Ranieri Mazzilli (Palmas prolongadas. Muito bem. Muito bem. Protestos.)(DCN, 3/4/1964, p. 91).
CE
56 Srie
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desaparece dos demais
42
. Quem representa o povo so os chefes do mo-
vimento revolucionrio, no o presidente da Repblica ou, ainda, o Con-
gresso. Mas o presidente e o Congresso continuam existindo. Quem eles
representam, ento?
A ambivalncia que se revela na assinatura do primeiro ato institu-
cional permeia todo o seu texto, estabelecendo tenses entre normalidade
e exceo, ruptura e conservao, e, principalmente, plenos poderes e po-
deres limitados.
De acordo com o Ato Institucional de abril de 1964, a revoluo
vitoriosa achava-se investida de plenos poderes, os quais o Comando
Supremo da Revoluo se apressava em limitar, demonstrando que no
pretendia radicalizar o processo revolucionrio. Tratava-se, pois, de uma
revoluo assumidamente no radical. Esse discurso revolucionrio
guarda uma peculiaridade, pois, em geral, entende-se que
s podemos falar de revoluo quando ocorre mudana no
sentido de um novo comeo, onde a violncia empregada
para constituir uma forma de governo completamente dife-
rente, para conseguir a formao de um novo corpo poltico
onde a libertao da opresso visa, pelo menos, a constitui-
o da liberdade. (ARENDT, 2001, p. 40, grifo nosso)
A nota distintiva das revolues modernas est ligada ideia de um
novo comeo, de uma ruptura com o passado, da possibilidade de uma
nova histria dentro da Histria. Esse motivo encontrava-se absolutamen-
te ausente do discurso do primeiro ato institucional. O sentido do termo
revoluo para o regime militar foi captado pelo jurista do perodo que
mais ateno dedicou ao tema, Clvis Ramalhete. Os escritos de Ramalhete,
42 o presidente da Repblica, na condio de chefe do governo revolucionrio e comandante supremo das Foras Armadas
quem resolve editar o Ato Institucional n 2. O documento, entretanto, frmado pelo presidente Castello Branco e pelos
ministros da Guerra (Costa e Silva), Aeronutica (Eduardo Gomes), Marinha (Paulo Bossio), Justia (Juracy Magalhes) e
Relaes Exteriores (Vasco Leito da Cunha). A frmula se repetiu nos Atos Institucionais n 3 e n 4. J o Ato Institucional
n 5 assinado pelo presidente Costa e Silva e por todos os seus dezesseis ministros. A assinatura do conjunto dos ministros
tambm se fez presente nos demais atos institucionais, mesmo os editados aps o impedimento de Costa e Silva, pela junta
provisria que o substituiu entre 31 de agosto e 30 de outubro de 1969, at a posse de Emlio G. Mdici. O Comando Supremo
da Revoluo tambm assina alguns atos suspendendo direitos polticos e transferindo militares para a reserva em abril de
1964 (FICO, 2004, p. 330 e segs.).
57
Histria Constitucional
Brasileira
produzidos a partir do fnal da dcada de 60, so claramente infuenciados
pela experincia autoritria brasileira. De acordo com sua formulao,
a revoluo consiste na remoo de uma dada ordem nor-
mativa pela violncia, em poro mais ou menos extensa,
para a substituio dela por outra normatividade promulga-
da pela fora e com efetividade. Se atingida e liquidada ape-
nas a organizao de poder, diz-se revoluo poltica. Mas
se ataca e reforma as relaes entre classes e indivduos, ser
revoluo social. (RAMALHETE, 1974, p. 95)
A revoluo fonte de direito, e traz consigo imanente poder cons-
tituinte, o qual se legitima exclusivamente pela efetividade, isto , pela sua
capacidade de se impor no plano interno somado ao reconhecimento no
plano externo (RAMALHETE, 1969, p. 16). A revoluo nasce ilcita, mas
o xito a coroa de impunidade. Dando-lhe o poder, mete-a no caminho da
legitimao (1969, p. 21). Esse modelo talhado para reverberar a afrma-
o do ato institucional segundo a qual a revoluo vitoriosa, como poder
constituinte, se legitima por si mesma.
A despeito da afrmao radical desse poder revolucionrio que se
legitima por si s, o que se segue promulgao do ato institucional, sob o
aspecto da organizao e exerccio do poder, uma srie de providncias
reformistas. Uma das primeiras preocupaes do governo revolucionrio
foi a alterao das regras de reforma constitucional. O ato institucional, em
seu artigo 3, atribui ao presidente da Repblica a prerrogativa de propor
emendas Constituio (algo que, na tradio constitucional brasileira,
fora previsto uma nica vez, na Carta autoritria de 1937 e que, a rigor,
nunca teve efccia, pois, diante da supresso do Congresso durante a di-
tadura varguista, o presidente editava monocraticamente as alteraes
Constituio por meio das chamadas leis constitucionais). O mesmo dis-
positivo facilitava a aprovao das emendas.
De acordo com a Constituio de 1946, uma emenda constitucional
seria considerada aprovada em duas hipteses. De acordo com a primeira,
dar-se- por aceita a emenda que for aprovada em duas discusses pela
maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas
CE
58 Srie
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sesses legislativas ordinrias e consecutivas. A segunda hiptese tratava
da aprovao por um qurum mais alto, pelo qual fcaria dispensado o
interstcio previsto na hiptese anterior: se a emenda obtiver numa das
cmaras, em duas discusses, o voto de dois teros dos seus membros, ser
logo submetida outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo trmite e por
igual maioria, dar-se- por aceita. O ato institucional estabelecia que os
projetos de emenda constitucional enviados pelo presidente da Repblica
seriam apreciados em reunio do Congresso Nacional dentro de trinta dias
a contar do seu recebimento, em duas sesses, com o intervalo mximo
de dez dias. As emendas seriam consideradas aprovadas se obtivessem a
maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso em ambas as
votaes. O dispositivo, como se v, criou uma regra de reforma excepcio-
nal para as proposies iniciadas pelo presidente, e j indicava um governo
muito mais interessado em reformar sob os auspcios de um Executivo
forte e protagonista do que propriamente em revolucionar algo.
O ato contm outras contradies reveladoras. Em seu prembulo,
denuncia que os processos constitucionais no funcionaram para desti-
tuir o governo, que deliberadamente se dispunha a bolchevizar o pas.
Entretanto, nenhuma mudana nos procedimentos de responsabilizao e
controle do presidente da Repblica instituda. Pelo contrrio, os poderes
constitucionais do Congresso so cerceados, enquanto ao presidente so
atribudas novas e mais amplas competncias, de sorte que
possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem eco-
nmica e fnanceira e tomar as urgentes medidas destinadas
a drenar o bolso comunista, cuja purulncia j se havia in-
fltrado no s na cpula do governo, como nas suas depen-
dncias administrativas. (grifo nosso)
Aqui, novamente, fala-se em restaurar. E, em outra passagem:
O ato institucional (...) destina-se a assegurar ao novo go-
verno a ser institudo, os meios indispensveis obra de
reconstruo econmica, fnanceira, poltica e moral do
Brasil, de maneira a poder enfrentar, de modo direto e
imediato, os graves e urgentes problemas de que depende a
59
Histria Constitucional
Brasileira
restaurao da ordem interna e do prestgio internacional
da nossa ptria. (grifo nosso)
Carlos Medeiros Silva apontava, no dia seguinte publicao do
ato institucional, que a revoluo no pretendera usurpar os direitos do
povo, fonte originria do poder constituinte. Tratava-se, to somente,
de interceptar um processo de dissoluo do poder e do governo que se
processava rapidamente (SILVA, 1964a, p. 474). Por essa razo, a vigncia
do ato era limitada no tempo e cessaria em 31 de janeiro de 1966, data ini-
cialmente prevista para a posse do sucessor eleito de Castello Branco. Aps
essa data, a Constituio de 1946 voltaria a vigorar normalmente.
A revoluo estava comprometida com a restaurao da ordem.
Assim, no era surpreendente que o ato institucional fosse ambguo. Ele
subvertia a tradicional oposio entre revoluo e reforma
43
ao arrogar
para si um poder muito superior ao que de fato seria necessrio sua tare-
fa. E, a todo tempo, recordava a seus destinatrios que poderia fazer muito
mais do que efetivamente fazia, mas contentava-se em fazer o necessrio,
recusava-se a radicalizar o processo revolucionrio. Em outras palavras,
os militares invocaram o poder constituinte para no outorgar uma nova
Constituio e, quando por fm decidiram faz-lo, em 1967, preferiram uti-
lizar o Congresso (ainda que sob rgido controle), como ser visto adian-
te
44
. Trate-se de uma mescla improvvel entre os dois tipos de ditadura
identifcados por Schmitt, a ditadura comissria e a ditadura soberana. A
ditadura comissria suspende a Constituio para proteg-la em sua exis-
tncia concreta. A ao do ditador deve criar uma situao normal na qual
o direito possa valer. J a ditadura soberana busca criar uma situao que
43 Como corretamente assinalado por Boaventura de Sousa Santos, revoluo e reforma so os dois paradigmas da mudana
social na modernidade. Eles se opem, na medida em que a revoluo foi pensada como exerccio de um poder contra o
Estadoe a reforma como exerccio de um poder pelo Estado. Para o reformismo, o paradigma que acabou por dominar nos
pases centrais e que posteriormente veio a estender-se a todo o sistema mundial, a sociedade a entidade problemtica e,
como tal, objeto de reforma. O Estado, esse, a soluo do problema, o sujeito da reforma(SANTOS, 2008, p. 1).
44 Quanto natureza do movimento de 1964, em 1981, Ernesto Geisel admitiu despudoradamente que no se tratava de
revoluo (GASPARI, 2002a, p. 138): O que houve em 1964 no foi uma revoluo. As revolues fazem-se por uma ideia, em
favor de uma doutrina. Ns simplesmente fzemos um movimento para derrubar Joo Goulart. Foi um movimento contra, e no
por alguma coisa. Era contra a subverso, contra a corrupo. Em primeiro lugar, nem a subverso nem a corrupo acabam. Voc
pode reprimi-las, mas no as destruir. Era algo destinado a corrigir, no a construir algo novo, e isso no revoluo.
CE
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torne possvel uma nova Constituio. A ditadura soberana invoca o poder
constituinte (BERCOVICI, 2008, p. 25). A ditadura militar hesitava en-
tre as duas categorias, pois reivindicava o exerccio do poder constituinte,
mas, ao mesmo tempo, dizia-se preocupada com a restaurao da ordem.
Como devemos compreender a manuteno em vigor da Consti-
tuio de 1946 pelo ato institucional? Zagrebelsky, lembrando o advogado
Boissy dAnglas, um dos mais ativos participantes do processo revolucio-
nrio francs no sculo XVIII, aponta que os conceitos de revoluo e de
Constituio tornaram-se inimigos irredutveis, porque terminar irre-
vogavelmente a revoluo quer dizer afrmar a Constituio e vice-versa
(ZAGREBELSKY, 2005 p. 39)
45
. Entretanto, a afrmao da Constituio
de 1946, sob a forma de uma concesso ou de mera convenincia do su-
posto poder constituinte autocrtico, no parecia apontar para o fm da
revoluo. A outorga de uma Carta autoritria, por outro lado, traria,
fatalmente, a expectativa de que o poder ilimitado da revoluo havia
cumprido o seu papel e que, portanto, estava restaurada a normalidade
46
.
Essa intuio pode ser rapidamente confrmada pela anlise das polmicas
enfrentadas pelo STF acerca da validade das normas constantes dos atos
institucionais em face do advento da Constituio de 1967
47
.
45 A citao de DAnglais encontra-se no trabalho de Paolo Colombo (1993, p. 204): Ah, sem dvida se consumou essa sublime
revoluo, que concede ao homem todos os seus direitos, nao todos os seus poderes, ao povo toda a sua liberdade; para
sempre desapareceram da face da terra os grilhes opressores que aprisionavam esse imenso Imprio. Se concluir esta
Constituio admirvel (...), se concluir para subsistir para sempre, como a base da nossa felicidade pblica e privada. (...)
Todas as feridas da revoluo sero fechadas (...) Apenas a Constituio permanecer.
46 A mera afrmao contida no ato institucional, de que a Constituio de 1946 permanecia em vigor, permitia de imediato uma
leitura mais consentnea com as premissas do constitucionalismo. Ainda em 1964, Ferreira Filho observava, no estudo sobre
estado de stio que lhe valeu a livre docncia na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo: evidente que uma revo-
luo, embora tenha por objetivo a restaurao da ordem constitucional perturbada e violada por um governo aparentemente
legtimo, no tem por que preocupar-se com as formas jurdicas. de sua natureza o ignor-las. Autolimitada, porm, por ato de
ordem constitucional que mantm em vigor ou revigora a lei fundamental do pas, seria de esperar maior ateno ao que a mesma
prescreve. O ato institucional no desconheceu a fgura do estado de stio, conquanto no cuidasse de decret-lo para legalizar
o que se fazia, certamente com justas razes, mas com a quebra das regras constitucionais revigoradas(FERREIRA FILHO, 1964,
p. 174, grifo nosso). Para Ferreira Filho, naquele momento, o presidente da Repblica assemelhava-se ao ditador romano, que
recebia poderes extraordinrios por prazo determinado e para a salvao da Repblica. O remdio talvez amargo, talvez
perigoso, mas ningum poder negar de boa f que a crise o exigia. Como se salientou no ttulo preliminar desta dissertao, as
solues jurdicas ordinrias no bastam para crises extraordinrias(1964, p. 175).
47 A este respeito ver o Inqurito n 2-GB, em que se discute a competncia para julgar o presidente deposto, Joo Goulart, por
crimes contra a Unio. Na oportunidade, a vigncia de dispositivos do ato institucional abertamente problematizada com
fundamento no advento da Constituio de 1967.
61
Histria Constitucional
Brasileira
O carter contraditrio e ambguo do ato institucional aponta, ain-
da, para a inexistncia de clareza acerca dos rumos que o movimento militar
deveria adotar a partir da deposio de Jango. Segundo Carlos Fico, no que
se refere a planos de governo detalhadamente estabelecidos, h consenso
historiogrfco sobre sua inexistncia. A par da nsia punitiva e de dire-
trizes de saneamento econmico-fnanceiro traadas por alguns ipesianos,
tudo o mais seria improvisado (FICO, 2004, p. 75)
48
. O que fazer? Como
organizar uma transio a curto prazo para um novo governo civil? Os di-
ferentes projetos traados pelas foras envolvidas no golpe, em especial entre
os militares, puseram em marcha tenses que repercutiram profundamente
no rumo da histria constitucional do perodo, conforme analisado adiante.
Castello Branco era um militar descrito por seus bigrafos como
moderado e legalista. Recusava o papel de caudilho e percebia como desafos
centrais de seu governo a estabilizao econmica e a introduo de refor-
mas estruturais, principalmente no sistema poltico, perptuo produtor de
crises. Castello Branco pertencia a um grupo apelidado de Sorbonne, que
defendia a livre iniciativa (embora considerando tambm
necessria a existncia de um governo forte), uma poltica
externa anticomunista, a adoo preferencialmente de solu-
es tcnicas e fdelidade democracia, achando, no entan-
to, que a curto prazo o governo arbitrrio se impunha como
uma necessidade. (SKIDMORE, 1988, p. 52)
Fidelidade preferencial democracia, entretanto, no mais que
respeito s prprias convenincias polticas. Essa suposta preferncia
do marechal no o impediu de governar por um ano alm do manda-
to tampo que ele deveria constitucionalmente cumprir, graas
48 No mesmo sentido, Celso Castro afrma: Foi clara a falta de organizao e coordenao entre os militares golpistas. Mais do
que uma conspirao nica, centralizada e estruturada, a imagem mais fdedigna a de ilhas de conspirao, com grupos
unidos ideologicamente pela rejeio da poltica pr-1964, mas com baixo grau de articulao entre si. (...) Apesar de muitos
concordarem que era preciso fazer uma limpeza nas instituies e recuperar a economia, no havia um projeto de governo
defnido dos revoltosos (CASTRO, 2004, p. 44). Ver, ainda, Stepan (1975, p. 157): Quando depuseram o presidente Joo
Goulart, em abril de 1964, e assumiram o poder, no existia um plano comum grande maioria dos militares sobre os seus
principais objetivos polticos.
CE
62 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
aprovao da Emenda n 9, de 22 de julho de 1965, a terceira promulgada
pelo Congresso aps o golpe.
A Emenda Constitucional n 9 marca o incio efetivo do trabalho
de reforma viabilizado pelo ato institucional com a reduo de qurum e
interstcios previstos na Constituio de 1946 para a aprovao de modif-
caes no texto constitucional. At o advento do Ato Institucional n 2, o
cerne de tal trabalho se resumiu a dois pontos: afastar o governo de Cas-
tello da sombra da questo sucessria e impedir, nas eleies diretas aos
governos estaduais, a vitria de candidatos outros que no os diretamente
ligados ao regime
49
.
Para fugir questo sucessria, a alternativa encontrada foi ganhar
tempo por meio da prorrogao do mandato de Castello Branco. A medida
no partiu de Castello. O projeto original encaminhado pelo presidente
ao Congresso no fazia qualquer meno extenso de seu mandato. A
principal inovao proposta era a adoo do requisito da maioria abso-
luta de votos para eleio do presidente da Repblica
50
. H relatos de que
Castello teria resistido ideia de prolongar sua permanncia no cargo. Ele,
49 Foram promulgadas nove emendas Constituio entre a inaugurao do regime militar e a decretao do Ato Institucional
n 2. Apenas quatro delas no estavam relacionadas questo sucessria e eleitoral. As Emendas Constitucionais n 7 e
n 8 destinavam-se a viabilizar ajustes oramentrios por parte do novo governo. A Emenda n 10 transferia para a Unio a
arrecadao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e estabelecia regras para a desapropriao da propriedade
rural. Por fm, a Emenda n 11 estabelecia a proibio de instituio de benefcio previdencirio sem a indicao da respectiva
fonte de custeio. Para a tramitao e a documentao de todas as propostas de emenda constitucional aprovadas durante o
regime militar foram consultados os arquivos do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Ministrio da Justia, deste
ponto em diante referidos como ASF, ACD e AMJ.
50 O modelo adotado pela emenda nunca foi posto em prtica. De acordo com suas regras, caso nenhum candidato obtivesse
a maioria absoluta, o nome mais votado seria submetido ao Congresso Nacional. Se obtivesse a aprovao da maioria dos
membros do Congresso em escrutnio secreto, seria considerado eleito. Caso contrrio, haveria, em trinta dias, um segundo
turno com os dois candidatos mais votados.
63
Histria Constitucional
Brasileira
enfm, aceitou a soluo levemente constrangido (FICO, 2004, p. 73)
51
. A
prorrogao foi fruto de uma emenda encabeada pelo senador Joo Agri-
pino (UDN-PB) (OLIVEIRA, 2005, p. 97), mas tambm do temor de que
polticas econmicas mais austeras, somadas eventual presena de Car-
los Lacerda (cujas relaes com o regime j degringolavam) em um pleito
presidencial gerassem resultados desfavorveis aos militares e parcela da
UDN que se mantinha em apoio ao regime.
O processo de aprovao da emenda, mesmo com os expurgos e o
novo qurum introduzido pelo ato institucional, foi difcil ao contrrio do
que afrma Skidmore (1988, p. 90). Segundo o relato do ento secretrio-ge-
ral da Mesa da Cmara dos Deputados, Paulo Afonso Martins de Oliveira,
ao trmino da chamada, verifcou-se que faltava um voto
para atingir o qurum exigido para aprovao da emenda
constitucional, que era, quele tempo, de maioria absoluta.
Moura Andrade suspendeu a sesso aguardando a chegada
de algum votante. Pelas normas do Regimento Comum, o
presidente do Congresso deveria ter declarado que a emen-
da estava prejudicada, mandando arquiv-la. Naquelas cir-
cunstncias, era impossvel o cumprimento do regimento,
51 Segundo Skidmore, a estratgia de prorrogar o mandato de Castello Branco destinava-se a viabilizar uma candidatura vito-
riosa ao Planalto. A perspectiva era que medidas de combate infacionrio no surtiriam efeito antes das eleies inicialmen-
te marcadas para o fnal de 1965 e serviriam apenas para irritar a populao: Castello Branco recusava-se at a discutir a
prorrogao do seu mandato. Comprometido com os princpios do governo legal, constitucional e democrtico, ele afrmava
que a prorrogao do seu mandato seria a essncia da ilegalidade (...). Em julho de 1964 fnalmente se rendeu(SKIDMORE,
1988, p. 90). A este respeito, ver tambm os comentrios de Carlos Castello Branco, na coluna de 10 de julho de 1965: O
presidente Castello Branco, aludindo informao publicada [de que havia uma movimentao no sentido de viabilizar a
prorrogao de seu mandato], diz que, na parte relacionada com sua pessoa, no endossa qualquer movimento que vise a
mant-lo no poder alm do trmino do seu mandato atual (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 190). E na coluna de 23 de julho:
No h por que duvidar da sinceridade do presidente Castello Branco quando se declara ele de maneira to frme contr-
rio ao continusmo e desejoso de contribuir para pr-se fm a uma prtica que tanto tem perturbado a vida republicana.
Por outro lado, no h igualmente como desconhecer a articulao de foras politicamente poderosas para a tentativa de
suprimir as eleies diretas de 1966 e de manter no poder o marechal-presidente (2007, p. 191). Ver ainda o depoimento
do deputado Joo Agripino, autor da emenda que prorrogava o mandato de Castello: Formulei a emenda, Sr. Presidente,
tendo como consultor o Sr. Afonso Arinos. Formulei-a depois de comunicar o meu pensamento ao lder da Unio Democrtica
Nacional, senador Daniel Krieger. No ouvi o Sr. Presidente da Repblica porque entendo que o assunto da competncia
exclusiva do Congresso Nacional(DCN, 18/7/1964, p. 7).
CE
64 Srie
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o que traria consequncias imprevisveis. (OLIVEIRA,
2005, p. 98)
52
Resolvido o problema da prorrogao do mandato de Castello
Branco, as atenes se voltaram para as eleies diretas ao governo de onze
estados e s prefeituras municipais, marcadas para o incio de outubro de
1965. Foram aprovadas quatro emendas constitucionais entre 8 de abril e 7
de julho de 1965, todas elas destinadas a tratar da questo eleitoral.
As Emendas Constitucionais de n 12 e n 13, ambas de 8 de abril
de 1965, versavam sobre as eleies municipais. A primeira estabelecia que
os prefeitos municipais das capitais de territrios poderiam ser nomeados
pelos respectivos governadores. Alm disso, governadores dos estados e
dos territrios poderiam nomear prefeitos de municpios onde houvesse
estncias hidrominerais naturais, quando benefciadas pelo estado ou pela
Unio. A segunda determinava que os estados ajustassem suas constitui-
es para regular as eleies municipais conforme duas balizas. A primeira
era a durao do mandato municipal, fxada em quatro anos. A segunda, a
realizao simultnea das eleies para prefeito, vice-prefeito e vereado-
res em todos os municpios do estado em dia e ms do penltimo ano do
mandato do governador
53
.
A Emenda n 13 estabelecia, ainda, regras para as eleies ao gover-
no estadual. Os mandatos de governador, vice-governador e deputados es-
taduais seriam de quatro anos, e as eleies para esses cargos ocorreriam
52 Este relato pode ser confrmado pela ata de tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 3, de 1964 (ASF), que
registra a votao da Emenda Aditiva n 14, de autoria do senador Joo Agripino, indicando sua aprovao por 205 votos na
Cmara dos Deputados. A Cmara era composta, poca, por 408 parlamentares. A emenda prorrogava o mandato do pre-
sidente Castello Branco por um ano, sob o pretexto de fazer coincidir as eleies para o Poder Executivo e o Poder Legislativo
da Unio. Ver, ainda, para o encaminhamento da votao dessa emenda, o DCN, 18/7/1964, p. 7 e segs.
53 O professor David Fleischer identifca a Emenda Constitucional n 12, de 1965, como uma resposta eleio do brigadeiro
Jos Vicente Faria Lima prefeitura de So Paulo, em maro de 1965: Em 22 de maro de 1965, o brigadeiro Jos Vicente
Faria Lima foi eleito prefeito de So Paulo pela UDN, com o apoio poltico do ex-presidente Jnio Quadros (cassado pelo AI-1)
e do ex-governador Carvalho Pinto, com trinta por cento do voto popular, derrotando outros sete candidatos. Embora militar
reformado, a eleio de Faria Lima provocou uma reao rpida por parte do governo militar: em 8 de abril de 1965 baixou
a Emenda Constitucional n 12, que previa a nomeao dos prefeitos das capitais dos estados e territrios e das instncias
hidrominerais por seus respectivos governadores (FLEISCHER, 1994, p. 165). No obstante, importante observar que, di-
ferentemente do afrmado por Fleischer, o texto no autoriza a nomeao de prefeitos das capitais de estados pelos seus
governadores, mas to somente a nomeao de prefeitos das capitais dos territrios. Alm disso, Faria Lima completou seu
mandato normalmente em abril de 1969.
65
Histria Constitucional
Brasileira
simultaneamente, coincidindo com o pleito para presidente da Repblica,
previsto, nos termos do art. 6 da Emenda Constitucional n 9, de 1965,
para 1966, pois o mandato de Castello Branco havia sido prorrogado at
maro de 1967. Onze estados encontravam-se regidos por uma regra tran-
sitria
54
, em razo de estar o mandato dos respectivos governadores para
expirar j em 1965. De acordo com as regras da emenda, o mandato dos
eleitos em outubro de 1965 perduraria at 1971, ano a partir do qual seria
possvel a eleio simultnea de todos os cargos de nvel federal e estadual.
Por meio da Emenda Constitucional n 15 o regime militar procu-
rou dar maior credibilidade s eleies estabelecendo a obrigatoriedade de
entrega de declarao de bens e rendas por parte dos candidatos. Alm disso,
a emenda defniu um rol de condutas vedadas aos agentes pblicos entre
os noventa dias anteriores s eleies e a data da posse do eleito, todas elas
associadas a estratgias de abuso de poder por parte dos administradores
55
.
As novidades mais relevantes encontravam-se, porm, na Emenda
n 14, de 3 de junho de 1965, que estabelecia um novo regime para as ine-
legibilidades e exigia, entre outras coisas, que os candidatos a governador
possussem domiclio eleitoral de pelo menos quatro anos no estado a cujo
governo concorressem. A emenda criou, ainda, a possibilidade de que no-
vos casos de inelegibilidades fossem defnidos em lei, o que ocorreu logo
em seguida, por meio da edio da Lei n 4.738, de 15 de julho de 1965.
O projeto que originou a lei foi apresentado pelo governo em 22 de junho
de 1965, tendo sido aprovado pela Cmara no dia 9 de julho. O projeto foi
54 Conforme o art. 4 da emenda, Alagoas, Gois, Guanabara, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Rio
Grande do Norte e Santa Catarina.
55 Art. 222. So vedados e considerados nulos de pleno direito no gerando obrigao de espcie alguma para a pessoa jurdica
interessada, nem qualquer direito para o benefcirio, os atos que no perodo compreendido entre os noventa dias anteriores
data das eleies federais, estaduais e municipais e o trmino respectivamente do mandato do presidente da Repblica,
do governador do estado e do prefeito municipal importem: a) nomear, admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, no
servio centralizado autrquico ou nas sociedades de economia mista de que o Poder Pblico tenha o controle acionrio a no
ser para cargos em comisso ou funes gratifcadas cargo de magistratura, e ainda para aqueles para cujo provimento tenha
havido concurso de provas; b) contratar obras ou adquirir equipamento e mquinas, salvo mediante concorrncia pblica; c)
distribuir ou ampliar fundos ou verbas globais, a no ser dentro do critrio fxado em lei anterior; d) autorizar emprstimo
por bancos ofciais ou por entidades de crdito em que o Poder Pblico detenha o controle do capital, a estado ou municpio
salvo em caso de calamidade pblica ou quando o contrato obedecer a normas uniformes.
CE
66 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
recebido pelo Senado Federal no dia 13 e aprovado no dia seguinte, sendo
sancionado pelo presidente da Repblica em 15 de julho.
Neste ponto, fundamental destacar que todas as emendas Cons-
tituio de 1946 aprovadas at a promulgao da Constituio de 1967 ti-
veram origem no Poder Executivo
56
, portanto, a partir de uma prerrogati-
va atribuda ao presidente da Repblica pelo Ato Institucional de 9 de abril
de 1964. Alm disso, nenhuma das medidas centrais de reforma adotadas
pelo Congresso teria sido aprovada sem a reduo do qurum de dois ter-
os dos votos para maioria absoluta. Isso inclui a prorrogao do mandato
de Castello Branco por um ano, a exigncia de quatro anos de domiclio
eleitoral para os candidatos ao governo estadual, a possibilidade de criao
de novos casos de inelegibilidade por lei
57
, a Reforma do Judicirio e a Re-
forma do Legislativo.
Como j se mencionou, de acordo com a Constituio de 1946,
no caso de aprovao de proposta de emenda Constituio por qurum
inferior a dois teros, mas superior maioria absoluta, o segundo turno
de apreciao da matria apenas poderia ocorrer na sesso legislativa or-
dinria seguinte. Essa restrio era incompatvel com a agenda de um go-
verno que possua pouco mais de um ano e meio de mandato pela frente.
Na prtica, as alteraes operadas nas regras de reforma constitucional
pelo Ato Institucional n 1 tornaram possveis as mudanas casustas pre-
tendidas pelo regime militar. Tais alteraes permitiram que o governo se
impusesse sem difculdades minoria parlamentar. Quanto a esse pon-
to, Carlos Medeiros Silva esclarecia, na Revista de Direito Administrativo
referente ao perodo de abril a junho de 1964, que, contra a inrcia e a
56 A exceo foi a Proposta de Emenda Constituio n 4, de 1965 (nmero no Senado Federal), originria da Cmara dos
Deputados. A proposio tramitou na Cmara como Proposta de Emenda Constituio n 19, de 1964, e tinha por objetivo
eliminar a previso de que trs por cento da renda tributria dos estados, territrios e municpios da Regio Amaznica
seriam destinados a um plano de valorizao econmica gerido pela Unio (ASF).
57 A Emenda Constitucional n 14 foi aprovada na Cmara dos Deputados em primeiro turno por apenas 208 votos. Confor-
me observado acima, a maioria absoluta da Cmara era formada por 205 deputados, e os dois teros de votos exigidos
pela Constituio de 1946 para a aprovao de propostas de emenda Constituio sem observncia de interstcio equi-
valiam a 273 deputados.
67
Histria Constitucional
Brasileira
obstruo
58
do Parlamento, o regime adotou medidas destinadas ace-
lerao do processo legislativo:
Como o perodo ser de menos de dois anos
59
e as tarefas
so urgentes e complexas, o presidente da Repblica passou
a ter a iniciativa de reformas constitucionais e estabeleceu-
se um mtodo de elaborao de leis ordinrias mais condi-
zente com as necessidades do momento. No caso de emenda
constitucional, de iniciativa do presidente da Repblica, a
sua apreciao cabe ao Congresso Nacional, em sesso con-
junta de suas duas cmaras, por maioria absoluta, em duas
sesses. (SILVA, 1964a, p. 474)
No caso da legislao ordinria, o mtodo mais condizente com as
necessidades do momento estava consagrado no art. 4 do ato institucio-
nal. De acordo com esse dispositivo, os projetos enviados pelo presidente
ao Congresso deveriam ser apreciados em trinta dias pela Cmara e em
igual perodo pelo Senado, sob pena de aprovao por decurso de prazo.
Retomando a questo das inelegibilidades, conforme registra
Skidmore, a aprovao do projeto de lei do governo instituindo novos
casos, alm dos previstos na Constituio, se deu no s pela ameaa
do decurso de prazo, mas tambm por forte presso sobre o Congresso
(SKIDMORE, 1988, p. 94). A Comisso de Constituio e Justia da C-
mara chegou a opinar contrariamente aos dispositivos mais casustas do
projeto original, como a previso de inelegibilidade de qualquer minis-
tro de Estado que houvesse servido ao governo Goulart em sua breve fase
presidencialista (de 23 de janeiro de 1964 at 31 de maro de 1964) e dos
secretrios de estado que houvessem servido a governadores suspensos ou
58 Registre-se que a crtica obstruo parlamentar antiga. J na primeira dcada do sculo XX, Jellinek apontava que
a obstruo parlamentar j no mais um mero intermezzo na histria deste ou daquele parlamento. Ela tornou-se um
fenmeno internacional que, de forma ameaadora, coloca em questo o prprio futuro do governo parlamentar. (...)
H muito tempo atrs, os americanos passaram a recorrer a uma palavra especial para design-la, flibustering, uma
palavra que, lembrando ataques piratas sobre o comrcio, representa de forma apta a violao ilegal da boa conduta dos
trabalhos (JELLINEK, 1904, p. 579). Em ingls, o termo flibuster tambm designa um militar que desenvolve atividades
no autorizadas em pas estrangeiro. Jellinek provavelmente se referia semelhana da palavra com o termo vrijbuiter,
do holands, usualmente utilizado para designar corsrios piratas.
59 Medeiros escrevia antes da promulgao da Emenda Constitucional n 9, de 1965, que prorrogava o mandato de Castello Branco.
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impedidos em decorrncia do ato institucional. A comisso tambm foi
contrria a dispositivos excessivamente subjetivos, como o que previa a
inelegibilidade dos que participassem da organizao ou do funcionamen-
to de partido poltico ou associao cujo programa ou ao contrariasse o
regime democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos
direitos fundamentais do homem
60
. Mesmo em Plenrio o projeto do go-
verno enfrentou difculdades. De acordo com Viana Filho, cada dispositi-
vo representou uma batalha, pois a aprovao exigia maioria absoluta em
ambas as Casas, e, como os textos tinham endereos mais ou menos co-
nhecidos, as resistncias eram obstinadas. A votao do projeto iniciou-
se em 8 de julho e varou a madrugada at a manh do dia 9. O governo,
enfm, prevaleceu (VIANA FILHO, 1975, p. 313-314).
As alteraes na legislao sobre inelegibilidades reproduziam o dis-
curso de moralizao envergado pelas Foras Armadas como uma das jus-
tifcativas para a deposio de Goulart
61
. Estava claro, porm, que este no
era seu nico propsito. Ao menos parte das novas regras havia sido pensa-
da exclusivamente como forma de difcultar a derrota udenista nas eleies
diretas para governador marcadas para outubro de 1965, inviabilizando as
principais candidaturas de oposio
62
, numa manobra que Lira Neto classi-
fcou como festival escancarado de casusmos (LIRA NETO, 2004, p. 334):
Na esperana de aumentar as possibilidades de vitria da
UDN, Castello Branco apertou o controle do seu governo
60 A discusso e votao da matria na Cmara dos Deputados constam do DCN, Seo I, 9/7/1965, p. 25 e segs. Na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara o governo foi derrotado por dezesseis votos a nove (VIANA FILHO, 1975, p. 313).
61 Sobre o tema, Carlos Fico observa que a historiografa brasileira ainda no fxou o papel que esse discurso tico-moral
das Foras Armadas desempenhou na tarefa de legitimao do regime principalmente frente aos vrios grupos militares.
Para Fico, uma investigao sobre o tema ajudaria a desvelar a insufcincia da contraposio entre duros e moderados, que
normalmente o cerne das explicaes sobre os confitos experimentados no mbito dos grupos que ocuparam o poder a
partir de 1964 (FICO, 2004, p. 109 e segs.).
62 Sobre isso, ver tambm o relato de Viana Filho: Desde os primeiros embates sentira-se que o remdio estaria na Lei das
Inelegibilidades (...). Fora fcil afastar Hlio de Almeida: bastou um dispositivo tornando inelegveis, at 31 de dezembro
de 1965, os que houvessem sido ministros de Estado entre 23 de janeiro de 63 e 31 de maro de 1964. Depois verifcou-se
que a malha era estreita demais, e houve que a alargar excetuando os que tivessem desempenhado mandato legislativo, ou
ocupado ministrios militares. Foi o meio de no alcanar o ex-ministro Carvalho Pinto, cuja dignidade todos respeitavam,
e o general Kruel, que ajudara o movimento(VIANA FILHO, 1975, p. 313). Hlio de Almeida havia servido at meados de 63
como ministro da Viao e Obras Pblicas do governo Joo Goulart e, juntamente com o marechal Lott, era um dos nomes
fortes ao governo da Guanabara.
69
Histria Constitucional
Brasileira
sobre o sistema eleitoral. Primeiro ele conseguiu que o Con-
gresso aprovasse uma emenda constitucional, supostamente
para reduzir a corrupo eleitoral, a qual exigia que os can-
didatos comprovassem quatro anos de domiclio eleitoral
nos estados por onde pretendessem concorrer. A segunda
medida foi uma lei de inelegibilidades, aprovada pelo Con-
gresso sob forte presso governamental em julho de 1965,
que, entre outras coisas, vetava a candidatura de quem quer
que houvesse servido como ministro do governo Goulart
depois de janeiro de 1963. Esta medida, como a preceden-
te, visava os polticos oposicionistas que o Planalto achava
que difcilmente poderiam ser derrotados nas eleies que
se aproximavam. (SKIDMORE, 1988, p. 94)
E de fato a lei se prestou a essa fnalidade. Tanto o deputado Sebas-
tio Paes de Almeida quanto o marechal Henrique Teixeira Lott, candida-
tos indicados por Juscelino Kubitschek ao governo de Minas e da Guana-
bara, tiveram a inelegibilidade confrmada pelo TSE. Lott tinha domiclio
eleitoral em Terespolis, portanto fora da Guanabara, enquanto Paes de
Almeida foi declarado inelegvel por abuso de poder econmico na eleio
que o levara Cmara dos Deputados com o maior nmero de votos de
Minas Gerais
63
. Tomaram seus lugares, em Minas Gerais, Israel Pinheiro
e, na Guanabara, Negro de Lima, que concorreram com Roberto Resende
e Flexa Ribeiro, ambos udenistas. Possivelmente, o Palcio do Planalto
63 A propsito, ver o Recurso Especial Eleitoral n 2.869 (Caso Sebastio Paes de Almeida) e o Agravo de Instrumento n 2.879
(Caso Marechal Henrique Baptista Dufes Teixeira Lott), ambos disponveis no stio do TSE (www.tse.gov.br). Acesso em: 18
jun. 2008. De acordo com o chefe do gabinete civil de Castello, Lus Viana Filho, a declarao de inelegibilidade de Paes de
Almeida exigiu uma manobra que apenas foi possvel em razo da vigncia, poca, do poder de veto presidencial sobre
expresses de dispositivos legais. O projeto da Lei de Inelegibilidades saiu do Congresso para a sano do presidente com
um dispositivo que declarava inelegveis os que tenham sido condenados por haver comprometido, por si ou por outrem,
a lisura e a normalidade da eleio, atravs de abuso do poder econmico.... Castello Branco vetou as quatro palavras em
destaque e suprimiu a necessidade de que houvesse condenao judicial para a caracterizao da inelegibilidade (VIANA
FILHO, 1975, p. 316). A batalha no TSE tambm foi dura. O Tribunal Regional Eleitoral de Minas havia mantido o registro de
Paes de Almeida. O memorial pela impugnao do registro junto ao TSE foi assinado por Pedro Aleixo, Adaucto Lcio Cardoso
e Jos Bonifcio. Intitularam o documento O Assalto ao Trem Pagador: Era a causticante evocao do clebre crime de que
fora principal personagem um tal Tio Medonho, alcunha sob a qual Paes de Almeida permitira registrar-se. (...) Em 7 de
setembro o tribunal deu provimento ao recurso. Foi um alvio para os que desejavam as eleies(VIANA FILHO, 1975, p. 318).
Para as alteraes introduzidas no projeto original da Lei de Inelegibilidades pela Cmara dos Deputados, conferir o DCN,
Seo I, 9/7/1965, Suplemento, p. 29, em especial a Emenda n 33.
CE
70 Srie
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imaginou que nenhum dos dois candidatos de oposio teria condio de
vencer o pleito
64
.
Porm, conforme aponta David Fleischer, a eleio solteira para
governador em 1965, sem qualquer outro cargo em disputa, atraiu toda
a ateno da cena poltica, o que acabou por atribuir-lhe um carter ple-
biscitrio: sem nenhum outro cargo estadual ou municipal em jogo para
ajudar a mobilizar o eleitorado, [as eleies] se tornaram um teste dire-
to para o governo militar (FLEISCHER, 1994, p. 165). E, diferentemente
do que pensaram as lideranas governistas, tanto Minas Gerais quanto a
Guanabara elegeram os candidatos de oposio (ALVES, 2005, p. 97-109).
A vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro, dois polticos da pura cepa
do conservadorismo nacional, que nunca haviam feito oposio, salvo no
curto perodo do governo Jango, signifcou, de acordo com Elio Gaspari,
uma s coisa: em eleio direta, o regime no elegeria seu candidato
Presidncia da Repblica (GASPARI, 2002a, p. 239)
65
.
A vitria da oposio em Minas e na Guanabara normalmente
identifcada como a causa imediata da edio do Ato Institucional n 2, um
momento decisivo do perodo autoritrio. O aprofundamento da ditadura,
entretanto, no pode ser descrito como uma simples reao exagerada dos
militares ao malogro de seus candidatos ao governo estadual (FICO, 2004,
p. 74). importante lembrar que as medidas de estabilizao adotadas pela
equipe de Roberto Campos na economia convertiam-se em difculdade
poltica para a UDN nessas eleies e em reduo do apoio civil aos mili-
tares
66
. De acordo com Maria Helena Moreira Alves, a despeito da reduo
da infao de 1964 para 1965, a poltica econmica dos militares havia
64 De acordo com Skidmore: As indicaes de Negro de Lima e Israel Pinheiro foram aceitas, talvez porque o Planalto e os
lderes udenistas achavam que poderiam derrot-los. Essas eleies assumiram a forma de acirradas disputas entre UDN e
PSD, com este ltimo conquistando logo largas faixas da oposio(SKIDMORE, 1988, p. 95).
65 Esta era tambm a opinio de Carlos Castello Branco, que no dia 5 de outubro de 1965 registrava em sua coluna no Jornal do
Brasil: Est claro que nenhum candidato desse governo, com as foras de que dispe atualmente e que lhe do certa nitidez
poltica, vencer uma eleio popular em 1966, a menos que imprevisveis alteraes na situao geral do pas ocorram at
l(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 206-207).
66 Alfred Stepan menciona que os militares transformavam-se em alvos da hostilidade pblica: ofciais hesitavam em usar
seus uniformes em pblico. Um dado indicativo, ao nvel institucional, da impopularidade do governo militar foi a diminuio
dos candidatos s academias militares(STEPAN, 1975, p. 187).
71
Histria Constitucional
Brasileira
gerado uma profunda recesso no corao industrial do pas, demonstrada
por uma taxa de crescimento negativa de quase cinco por cento. Lacerda
havia se tornado um dos principais crticos da poltica liberal de Castello
Branco (SKIDMORE, 1988, p. 97). Alm disso, a faco a que pertencia o
presidente era minoritria dentro das prprias Foras Armadas. De acordo
com Alfred Stepan, o liberalismo econmico de seu governo [de Castello
Branco], uma flosofa intimamente ligada ESG, no era a ideologia da
maioria dos civis ou do quadro de ofciais (STEPAN, 1975, p. 180).
A linha dura, confrontada com o resultado das eleies, instou o
presidente a no reconhecer a vitria de Negro de Lima e Israel Pinheiro.
Castello Branco, porm, no estava disposto a chegar a esse ponto. Na noi-
te de 5 de outubro, regimentos da Vila Militar do Rio de Janeiro colocaram
seu contingente em prontido, enquanto os ofciais no comando discutiam
que medidas deveriam tomar diante do revs poltico recm-sofrido. No
se tratava propriamente de uma rebelio, mas de um ato de insubordi-
nao de parte da ofcialidade, verbalizada por comandantes de algumas
unidades (GASPARI, 2002a, p. 259). Costa e Silva, ento ministro da Guer-
ra, surgiu como um mediador do impasse e, aps uma longa reunio com
Castello Branco, retornou aos revoltosos, j na tarde do dia 6, dizendo que
a revoluo estava para aumentar grandemente os seus poderes.
Costa e Silva teria garantido a Castello Branco que no atiaria
ainda mais a crise: Fique tranquilo, vou segurar a rapaziada, disse, aper-
tando a mo do presidente. Castello respondeu, agradecido: Pois ento v
l, Costa, siga para a linha de frente (LIRA NETO, 2004, p. 337). De acor-
do com o relato de Stepan, Costa e Silva teria dito aos militares insubordi-
nados: Garanto-lhes, meus jovens comandantes, que sabemos para onde
estamos indo. Os chefes atuais so to revolucionrios quanto os revolu-
cionrios jovens. Eu lhes asseguro que no retrocederemos (STEPAN,
1975, p. 186). Segundo Olympio Mouro Filho, depois de Costa e Silva ter
amainado os nimos na Vila, ele retornou ao Palcio das Laranjeiras, onde
Castello o esperava ansioso e lhe caiu nos braos em pranto de como-
vida gratido pela obra de apaziguamento que seu ministro conseguira
CE
72 Srie
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(MOURO FILHO, 1978, p. 431). No inspirado aforismo de Ulysses Gui-
mares, o poder terrvel, quem no o exerce vtima dele
67
.
Gaspari, entretanto, oferece uma verso diversa e mais crvel desse
fato. Com base nos arquivos pessoais de Golbery do Couto e Silva e de
Heitor Ferreira, registra que Costa e Silva ligou para Castello da Vila Mili-
tar, dizendo que o problema fora adiado pois a tropa fora dormir, ao que
Castello respondeu: Adiado o problema, no; adiada a soluo deles [dos
que defendiam uma recada autoritria] (GASPARI, 2002a, p. 258). De
toda forma, os novos governadores tomariam posse mas, em contrapar-
tida, o governo deveria se armar de poderes que oferecessem garantias em
face de um eventual retrocesso contrarrevolucionrio.
E foi no esteio dessa busca por novos e maiores poderes que ree-
mergiu o problema constitucional. Mais de um ano havia se passado desde
o golpe. O ciclo de expurgos proporcionado pelo primeiro ato institucio-
nal havia fcado para trs. Eleies diretas estavam previstas para o ano
seguinte. Mas nada disso estimulava a sensao de que o pas retornava
para a normalidade. O regime militar vivia uma situao de perda da cre-
dibilidade e do apoio. O presidente da Repblica encontrava-se em posio
difcil. Castello Branco no tinha em Costa e Silva o sucessor que desejava.
Costa e Silva opusera-se sua indicao para a Presidncia em abril de
1964 (GASPARI, 2002a, p. 119-120) e, uma vez no governo, colocara-se em
posio confortavelmente independente:
Costa e Silva roera com astcia e audcia a autoridade de
Castello. Se os radicais abriam uma crise exigindo a cassao
do ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ministro da Guerra
tornara-se porta-voz da exigncia. Quando surgia um movi-
mento contra a realizao das eleies, o ministro amparava-
o. Se Castello procurava pacifcar as relaes dos intelectuais
com o governo, seu ministro solidarizava-se com a caa s
bruxas na Universidade de So Paulo. Quando o governo
67 Para a frase de Ulysses, ver o relato do jornalista Carlos Castello Branco (2007, p. 275). Sobre a falta de vocao para o
risco do presidente Castello Branco, ver a representativa frase do general Gustavo Moraes Rego, em entrevista a Gaspari:
O presidente recua, recua, at a hora em que ele sente a gua do rio molhando-lhe o traseiro. A que ele resolve atacar
(GASPARI, 2002a, p. 137).
73
Histria Constitucional
Brasileira
acertava, Costa e Silva era o seu ministro da Guerra. Quando
o presidente desagradava os quartis, Costa e Silva transfor-
mava-se em comandante revolucionrio, capaz de negociar
a indisciplina. Jogara nessas duas posies com maestria.
Colocara-se como esturio das frustraes de todos aqueles
que achavam necessrio aprofundar o processo arbitrrio e
punitivo. No que fosse um radical: era apenas um manipu-
lador da anarquia. (GASPARI, 2002a, p. 270-271)
Ao assumir com sucesso a mediao da crise militar, o ministro
da Guerra havia pavimentado seu caminho em direo ao Planalto. E esse
caminho no poderia passar por uma eleio direta.
Poucos dias aps a reunio com Costa e Silva, Castello Branco en-
caminhou ao Congresso, por meio das Mensagens de n 13 e 14, o Projeto
de Emenda Constituio
68
n 5, de 1965, e o Projeto de Lei n 9, de 1965
(DCN, 15/10/1965, p. 683-684). O objetivo das proposies era cumprir o
compromisso com a linha dura sem necessidade de recorrer a novas medi-
das de exceo, valendo-se novamente das regras excepcionais de reforma
constitucional adotadas pelo ato institucional. Conforme aponta Maria
Helena Moreira Alves, o grupo mais esclarecido da ESG/Ipes preferia as-
segurar a aprovao do Congresso a uma proposta que de outro modo
seria imposta pela fora, e portanto custa da legitimidade do Estado
(ALVES, 2005, p. 110). Na oportunidade, o ministro da Justia, Juracy Ma-
galhes, informou aos lderes partidrios da Cmara e do Senado que o
governo no fazia presso, ameaas ou sequer apelos, mas desejava deixar
claro que a aprovao das proposies era necessria para a preservao
das instituies e a segurana da revoluo. E, falando a jornalistas no
gabinete do senador Daniel Krieger, emendou: Isso no quer dizer que
68 Conforme a denominao adotada na poca.
CE
74 Srie
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o governo no tenha outros meios para alcanar seus objetivos. Outros
meios, na hiptese de lhe serem negados os que pediu ao Congresso
69
.
Os projetos encaminhados pelo governo permitiam que o presi-
dente decretasse a interveno federal nos estados para prevenir ou repri-
mir comoo intestina grave e tambm para assegurar a execuo das
leis federais. Alm disso, o projeto de emenda Constituio exclua da
apreciao judicial os atos do Comando da Revoluo e outros atos do go-
verno praticados com base no ato institucional. Na exposio de motivos
das propostas, havia um ultimato ao Congresso, que vinha sendo obedien-
te at ento, na expectativa do retorno normalidade democrtica:
A observao da atualidade poltica, e das contingncias
possveis de divisar em futuro no remoto, aconselha a ado-
o de medidas que permitam ao governo federal, como
de seu precpuo dever, a posse de instrumentos legais ade-
quados defesa das instituies democrticas. Cumpre
prever e prover, pois, do contrrio, seramos passveis de
grave censura, por omissos em relao a fatos que podemos
ter como notrios. Nisso, alis, no fazemos mais do que
acompanhar os sentimentos gerais da nao. (...) Ignor-
los seria impossvel. Mxime quando o que almejam refete
perfeita e integralmente os prprios objetivos do governo.
No h, pois que transigir ou adaptar-se a qualquer orien-
tao que no seja a do prprio governo revolucionrio.
(DCN, 15/10/1965, p. 683)
69 O comentrio de Juracy Magalhes est registrado na coluna de Carlos Castello Branco, de 21 de outubro de 1965, no Jornal
do Brasil (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 213). Juracy Magalhes havia sido empossado no dia 19 de outubro. No dia 11 do
mesmo ms o ento ministro da Justia Milton Campos renunciara, confrontado com a tarefa de elaborar os outros meiosa
serem utilizados pelo governo no caso de derrota no Congresso. A este propsito, Osny Duarte Pereira comenta: O ministro
da Justia, Sr. Milton Campos, recusou-se a assinar a mensagem ao Congresso em que o presidente da Repblica reclamava
mais poderes. O Sr. Roberto Campos partia para os Estados Unidos e o Sr. Juracy Magalhes, embaixador em Washington,
chegava para assumir a Pasta da Justia (PEREIRA, 1967, p. 294). Ver, ainda, o registro de Viana Filho, que narrou assim
o pedido de exonerao do ento ministro da Justia: Milton Campos, no tom de voz que por vezes parecia um sussurro,
respondeu, como se agradecesse: Presidente, no quero que o senhor tenha impresso de falta de solidariedade da minha
parte, mas vou fazer uma observao a que o senhor no precisa responder, pois sei que o seu constrangimento idntico ao
meu. Ocorre que o ministro pode se afastar quando tem constrangimento, o presidente no pode faz-lo. Castello conservou-
se em silncio(VIANA FILHO, 1975, p. 331). O fato narrado da mesma forma por Milton Campos ao jornalista Carlos Castello
Branco (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 154).
75
Histria Constitucional
Brasileira
O discurso de Castello Branco sintetiza com maestria o trao dis-
tintivo do autoritarismo: um governo que encarna a vontade (ou os senti-
mentos gerais) da nao, refetindo-os, representando-os de forma perfei-
ta. Uma identidade absoluta entre governante e governado. Nesse sentido,
o recurso ao Congresso revela uma dupla contradio performtica. Em
primeiro lugar, porque o Ato Institucional de 9 de abril de 1964 tratava de
esclarecer que a revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso.
Este que recebe deste ato institucional, resultante do exerccio do poder
constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao. Em segundo,
porque se nada havia a transigir ou adaptar na orientao do governo revo-
lucionrio, no poderia haver propsito algum em encaminhar as propostas
deliberao do Legislativo. Como votar algo que no pode ser rejeitado?
Mais que um libi para sua boa-f na democracia e seu compro-
misso com a legalidade, Castello buscava uma forma de conter o avano
da linha dura, uma vez que a adoo de uma nova medida de exceo cer-
tamente viria a fortalec-la e, por consequncia, a enfraquec-lo. Em of, o
ministro Juracy Magalhes explicava a alguns reprteres a exata situao
de Castello Branco e seu governo perante a linha dura: No se est dizen-
do ao Congresso: se voc no fzer isso, eu te quebro a cara. O que se est
dizendo : se voc no fzer isso, eles nos quebram a cara (LIRA NETO,
2004, p. 344). No por outra razo, Viana Filho afrmara que as lideranas
do PSD que se mostraram infensas ao projeto de emenda Constituio
remetido pelo presidente no compreendiam que Castello era o anteparo
ditadura e, por essa razo, involuntariamente, faziam o jogo da linha
dura (VIANA FILHO, 1975, p. 341).
Na 91 Sesso Conjunta do Congresso Nacional, em 26 de outu-
bro de 1965, o projeto de emenda Constituio foi posto em discus-
so. Deputados compararam insistentemente o projeto com o ato de ple-
nos poderes outorgado a Hitler pelo parlamento alemo, sob clara coao.
O senador Arthur Virglio (PTB-AM), por fm, desafou:
Se querem degradar-nos perante o mundo, se querem avil-
tar-nos perante o povo civilizado implantando a ditadura,
que o faam, Sr. Presidente, e assumam a responsabilidade
CE
76 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
perante a histria (Muito bem! Palmas.). Mas que cessem
com a farsa, cessem com a impostura (Muito bem!) dessas
leis que so, assim, a legalizao da ditadura, votadas por
ns. Arranquemos pois a mscara. Que se implante a dita-
dura, mas no com as leis do Congresso Nacional. Que se
liquide com a liberdade, mas no com nosso apoio e nosso
voto. (DCN, 29/10/1965, p. 755)
Pressentindo a derrota, principalmente na Cmara dos
Deputados, os parlamentares que apoiavam o governo esvaziaram o Ple-
nrio, impedindo a apreciao das propostas
70
. O deputado Doutel de
Andrade provocou a bancada da UDN: Quero perceber nesse compor-
tamento do governo o reconhecimento pblico e formal de sua primeira
derrota (DCN, 29/10/1965, p. 768). O lder do governo, deputado Pedro
Aleixo, que viria a ser vice-presidente da Repblica na chapa de Costa
e Silva, imediatamente tentou minimizar o discurso do lder petebista.
Apressou-se em comparar o revs Retirada da Laguna, episdio da
Guerra do Paraguai no qual uma coluna do Exrcito brasileiro, atingida
por uma srie de doenas e castigada pelos ataques do Exrcito inimigo,
foi forada retirada aps ter invadido o territrio paraguaio at a fa-
zenda da Laguna
71
. De fato, mesmo sofrendo esse revs inicial, o Exrcito
brasileiro e seus aliados terminaram a guerra vitoriosos, aps um dos
confitos mais sangrentos do continente. A tentativa de aprovar parte do
que viria a ser o Ato Institucional n 2 por meio de uma emenda cons-
titucional e de um projeto de lei terminou com uma derrota do governo
no Congresso. O governo, entretanto, como j anunciava o ministro da
Justia, Juracy Magalhes, tinha outros meios para alcanar seus obje-
tivos. Ao lanar mo deles, Castello Branco estabeleceu o critrio que a
revoluo seguiria nos anos seguintes (SKIDMORE, 1988, p. 133). Um
70 Castello Branco teria ligado para o lder do governo, deputado Pedro Aleixo, e dito: Retire nossos senadores e
deputados do plenrio, para que no haja votao. No quero editar algo que o Congresso tenha previamente rejeita-
do (LIRA NETO, 2004, p. 344).
71 O episdio foi popularizado pelo relato de Alfredo dEscragnolle Taunay, o Visconde de Taunay, que serviu coluna na condio
de ajudante da Comisso de Engenheiros. Taunay, um dos fundadores da Academia Brasileira de Letras, era, poca, estudante
de Engenharia na Escola Militar e, junto aos demais alunos, foi mobilizado logo no incio da Guerra do Paraguai. Com base em
suas notas de campanha redigiu A retirada da Laguna, inicialmente publicada em edio francesa (1872) e, posteriormente, em
edio brasileira (1874), traduzida pelo prprio autor. A obra encontra-se disponvel no stio www.dominiopublico.gov.br.
77
Histria Constitucional
Brasileira
dia depois da Retirada da Laguna, em 27 de outubro de 1965, foi edita-
do o Ato Institucional n 2.
1.2 Supremacia da vontade revolucionria:
a ascenso do poder constituinte
permanente
O Ato Institucional n 2 nasce numa situao de crise generalizada.
Conforme relatado acima, a situao dentro das Foras Armadas estava
longe de refetir unidade de comando e disciplina. Alm disso, o governo
perdia progressivamente o apoio civil.
72
De acordo com Olympio Mouro
Filho, no fnal de 1965, o povo no ansiava outra coisa que se ver livre da
proteo do Exrcito, Marinha e Aeronutica, e seus intolerveis rgos de
espionagem (MOURO FILHO, 1978, p. 430).
A relao com o Congresso no poderia estar bem. Os principais ide-
logos do regime defendiam o fortalecimento do Poder Executivo s custas
das prerrogativas do Legislativo, como Golbery (1981) e Carlos Medeiros Sil-
va (1964b). Havia tambm os expurgos, recentes demais para serem esque-
cidos: s na primeira lista, em abril de 1964, foram quarenta parlamentares,
quase a metade deles do PTB (ALVES, 2005, p. 75). A rejeio do projeto de
emenda Constituio encaminhado por Castello Branco como alterna-
tiva a um novo ato institucional mostrava que a fantasia de normalidade
envergada pela ditadura militar havia se esgarado de forma irreversvel. Em
entrevista televiso, na noite de 24 de outubro de 1965, o ministro da Jus-
tia Juracy Magalhes afrmava que a ideia de Castello Branco de conciliar
a revoluo com as instituies democrticas compatvel tentativa de
72 Ver nota 66.
CE
78 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
fazer sorvete quente (...). Chegamos a um ponto que no mais possvel con-
ciliar esses dois fatores. Vai ser muito difcil daqui por diante
73
.
Com o Judicirio, o quadro no era mais animador. Durante o in-
cio do regime militar o STF imps derrotas signifcativas ao governo
74
. A
cada novo habeas corpus concedido, os radicais da linha dura viam uma
condenao da revoluo. Nos dias que precederam a edio do Ato Insti-
tucional n 2, quando minutas do novo documento j eram produzidos a
todo vapor pelos juristas ligados ao regime, o ento presidente do STF, mi-
nistro Ribeiro da Costa que era flho de um general de diviso , mandou
seu recado: j tempo de que os militares se compenetrem de que num
regime democrtico no lhes cabe papel de mentores da nao. Costa e
Silva respondeu: o Exrcito tem chefe, no precisa de lies do Supremo
(GASPARI, 2002a, p. 271). Em trplica, no dia 25 de outubro de 1965, o
STF decidiu alterar seu regimento interno para estender o mandato de Ri-
beiro da Costa na presidncia da Corte at o trmino de sua judicatura
75
.
Pouco antes da edio do Ato Institucional n 2, o governo Cas-
tello Branco encontrava-se beira do abismo. Costa e Silva considerava
as medidas propostas pelo presidente ao Congresso excessivamente t-
midas. Era necessrio recorrer a um remdio mais amargo, mas, em sua
opinio, mais efcaz. O ministro da Guerra j havia solicitado a Vicente
Rao a minuta do novo ato institucional, a qual repassara considerao de
73 A frase est nos comentrios de Osny Duarte Pereira Constituio de 1967, sem maiores indicaes de fonte (PEREIRA,
1967, p. 294).
74 De acordo com o relatrio Brasil: nunca mais: Em episdios importantes como os da perseguio poltica a que estavam
submetidos o ex-governador Miguel Arraes, de Pernambuco, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, o ex-governador goiano
Mauro Borges, o deputado cassado Francisco Julio, o jornalista Carlos Heitor Cony, o padre Toms Domingo Rodrigues, de
So Joo da Boa Vista (SP), sindicalistas, estudantes e muitos outros cidados, o STF lavrou memorveis decises em defesa
do direito. Habeas corpus impetrados pelos indiciados em IPMs, ou rus de processos j iniciados, eram acolhidos pelos minis-
tros, seja para libertar os detidos, seja para desclassifcar os delitos para a Justia Comum, seja para garantir o direito a foro
especial, seja para travar a ao penal por inexistncia de crime. E no foi por outro motivo que o presidente Castello Branco,
com a fora dos atos institucionais, aposentou membros daquela Corte, alterou sua composio para nomear ministros afna-
dos com o Regime Militar e determinou a competncia exclusiva da Justia Militar para julgar civis acusados de crimes contra
a Segurana Nacional(PROJETO BRASIL NUNCA MAIS, 1988, p. 187-188).
75 Ribeiro da Costa havia sido eleito para a presidncia do tribunal no binio 1964-1965. Ele se aposentou em 5 de dezem-
bro de 1966. Para maiores detalhes, ver a biografa do ministro Ribeiro da Costa, disponvel no stio do STF. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/ministro/presidente.asp?periodo=stf&id=124>. Acesso em: 2 jul. 2008.
79
Histria Constitucional
Brasileira
um Castello Branco hesitante (LIRA NETO, 2004, p. 340)
76
. A ideia de ser
forado a um novo ato institucional angustiava-o
77
, mas era tratada como
uma alternativa concreta pelo presidente. H registros de que o documen-
to recebeu sugestes de Francisco Campos
78
e de que, alm da minuta ela-
borada por Vicente Rao, Carlos Medeiros Silva teria oferecido uma verso
do documento em 23 de outubro a Lus Viana Filho. A redao fnal teria
tomado forma pelas mos do jurista Nehemias Gueiros, sintetizando as
contribuies anteriores (VIANA FILHO, 1975, p. 348-349), e as suges-
tes diretas de Costa e Silva e dos demais ministros militares (em especial
Golbery do Couto e Silva). O ministro da Justia recm-empossado, Juracy
Magalhes, coordenava os trabalhos
79
. A clebre redao do prembulo
teria sido fnalizada na sala do general Geisel, no Palcio do Planalto. De
acordo com Elio Gaspari:
Numa das noites de sua gestao [do Ato Institucional n 2],
Golbery e o jurista Nehemias Gueiros, encarregado de colo-
car as ideias em linguagem legal, estavam trancados com o
general Geisel em sua sala do Palcio do Planalto, quando
por fm concluram a redao do prembulo e o entregaram
ao coronel Moraes Rego para que fosse corretamente datilo-
grafado. Com as folhas de papel na mo, o tenente-coronel
passou por uma sala onde estavam alguns ofciais e se ps
a ler-lhes a obra: A revoluo foi um movimento... co-
meou Moraes Rego. A revoluo um movimento cor-
rigiu o capito Heitor Ferreira, sublinhando o . Moraes
Rego parou, olhou para o capito e foi sala de Geisel. Pouco
76 Para detalhes sobre a participao e as posies de Vicente Rao, ver Viana Filho (1975, p. 337).
77 Uma nota de prprio punho de Lus Viana Filho registra, em 19 de outubro, que Castello, ao discutir o documento, prefere
no chamar Ato 2 e sim emergncia(VIANA FILHO, 1975, p. 348).
78 Para a participao de Francisco Campos na redao do Ato Institucional n 2, ver Viana Filho (1975, p. 349).
79 A este respeito ver tambm o relato de Elio Gaspari (2002a, p. 259). Uma outra contribuio, descartada por Castello Branco,
teria sido preparada por Gama e Silva, o primeiro ministro da Justia do regime militar, a pedido de Costa e Silva: Radical,
ele enviara um projeto de ato adicional, suspendendo o funcionamento do Congresso, das assembleias legislativas, das c-
maras municipais e decretando a interveno federal em todos os estados e territrios. Representava a implantao de uma
ditadura. Castello preferiu guardar o projeto, recebido de Costa e Silva, e do qual somente mais tarde, quando j intil, deu
conhecimento a Juracy Magalhes(VIANA FILHO, 1975, p. 351). De acordo com Viana Filho, o original dessa sugesto estaria
em posse de Nehemias Gueiros.
CE
80 Srie
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depois, voltou. Rindo, disse a Heitor: Garoto, tu no pareces
de cavalaria. (GASPARI, 2002a, p. 259)
Quando a recusa da Cmara dos Deputados em chancelar as me-
didas propostas pelo presidente no dia 26 de outubro precipitou os acon-
tecimentos, o ato institucional j estava preparado (VIANA FILHO, 1975,
p. 337-347). Ele era bem menos tmido do que as medidas que tramita-
vam no Congresso.
O prembulo do Ato Institucional n 2 a certido de nascimento
da doutrina do poder constituinte permanente da revoluo: No se disse
que a revoluo foi, mas que e continuar. A sugesto de Heitor Ferreira
havia sido certeira. O poder constituinte de que se achava investida a re-
voluo no se exaurira. Ele era prprio do processo revolucionrio e,
para atingir seus objetivos, deveria ser dinmico:
A autolimitao que a revoluo se imps no Ato Institucio-
nal de 9 de abril de 1964 no signifca, portanto, que, tendo
poderes para limitar-se, se tenha negado a si mesma por essa
limitao, ou se tenha despojado da carga de poder que lhe
inerente como movimento. (...) A revoluo est viva e no
retrocede. Tem promovido reformas e vai continuar a empre-
end-las, insistindo patrioticamente em seus propsitos de re-
cuperao econmica, fnanceira, poltica e moral do Brasil.
Aqui, tal como no Ato Institucional de 9 de abril de 1964, percebe-
se o discurso vacilante entre revoluo e reforma. Novamente declara-se
em vigor a Constituio de 1946, mas agora com uma diferena. O primei-
ro ato institucional restringia sua vigncia a um perodo determinado. O
segundo, como possvel verifcar pela leitura do art. 29, introduziu mo-
difcaes defnitivas no texto da Constituio. Em outras palavras, o Ato
Institucional n 2 concebia a si prprio como instrumento revolucionrio
e, ao mesmo tempo, mecanismo de reforma constitucional. Em um mesmo
e ambivalente movimento, afrmava e suspendia a vigncia constitucional.
Afrmava, dizendo-o expressamente em seu art. 1 e tambm ao revogar
ou introduzir alteraes em dispositivos constitucionais (art. 33 e arts. 2
a 12). Suspendia, por exemplo, ao estabelecer eleies indiretas para a Pre-
81
Histria Constitucional
Brasileira
sidncia da Repblica (art. 26), autorizar a imposio unilateral do estado
de stio pelo presidente (art. 13), possibilitar novos expurgos nos rgos
polticos, judicirios e administrativos (arts. 14 e 15), limitar a liberdade de
associao (art. 18), possibilitar a suspenso de direitos polticos (art. 16),
fragilizar o federalismo (art. 17) e excluir da apreciao judicial os atos
praticados pelo comando revolucionrio e pelo governo (art. 19). interes-
sante observar que Carlos Medeiros Silva, autor de um dos esboos do ato,
sugeriu, ao pass-lo s mos de Viana Filho, que ele fosse outorgado na for-
ma de uma emenda constitucional (VIANA FILHO, 1975, p. 349), soluo
que seria, posteriormente, adotada por Geisel no Pacote de Abril, em 1977.
A relao entre o vis revolucionrio e reformador do discurso do
ato institucional refete-se, como no poderia deixar de ser, na introduo
de novas alteraes no procedimento especial de alterao da Constitui-
o. O Ato Institucional de 9 de abril estabelecera um rito especial para a
reforma iniciada pelo presidente da Repblica, reduzindo qurum e inters-
tcios. O ato, entretanto, vigia apenas at 31 de janeiro de 1966, conforme
seu art. 11 (data em que, inicialmente, terminaria o mandato tampo de
Castello Branco). A caducidade dessa regra colocava em risco a agenda de
reformas dos militares, pois a aprovao rpida de emendas constitucionais
exigiria a concorrncia de dois teros de deputados e senadores, nmero
que o governo no fora capaz de alcanar em nenhuma das medidas crticas
que aprovou no perodo. Por essa razo, o Ato Institucional n 2 reiterava,
em seu art. 21, a regra introduzida em 1964 pelo primeiro ato institucional.
O art. 21, entretanto, compunha a parte transitria do novo ato
institucional, a qual, de acordo com o art. 33, teria vigncia apenas at 15 de
maro de 1967 (quando terminava o governo de Castello Branco, de acor-
do com a alterao introduzida pelo art. 6, pargrafo nico, da Emenda
Constitucional n 9, de 1964). Uma regra permanente foi, ento, incorpo-
rada ao texto da Constituio de 1946 (art. 2 e art. 29 do Ato Institucio-
nal n 2), assegurando ao presidente da Repblica iniciativa em matria de
emenda constitucional e tornando defnitivas tanto a reduo do qurum
de aprovao de dois teros para maioria absoluta, quanto a supresso da
necessidade de interstcio entre primeiro e segundo turno. Por essa regra,
entretanto, as emendas seriam apreciadas separadamente pela Cmara e
CE
82 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
pelo Senado, e no mais em sesso conjunta do Congresso Nacional. Per-
mitia-se, por fm, que a reduo de qurum e interstcios aproveitasse tam-
bm as proposies de autoria dos parlamentares e das assembleias legisla-
tivas dos estados
80
. Tanto o Ato Institucional de abril de 1964 quanto o Ato
Institucional n 2 reservavam o rito facilitado de tramitao das emendas
s proposies iniciadas pelo chefe do Executivo. Essa prerrogativa seria
utilizada com sucesso pelo presidente Castello Branco por mais cinco ve-
zes em um perodo de um ano. Aps o Ato Institucional n 2, as emendas
constitucionais propostas pelo governo seguiram uma agenda quase exclu-
sivamente voltada reforma do Estado, com alteraes no funcionamento
do Judicirio, do Legislativo e do sistema tributrio nacional.
Seguindo a tendncia prefgurada desde o incio do regime militar,
o Ato Institucional n 2 debilitava maciamente o Congresso Nacional. Ao
presidente da Repblica era agora permitido editar atos complementares,
destinados a regulamentar o disposto no ato institucional, introduzindo
no ordenamento normas de estatura legal por ato monocrtico do chefe do
Executivo, completamente margem da apreciao do Congresso
81
. Foi o
caso, por exemplo, do Ato Complementar n 1, baixado concomitantemen-
te ao ato institucional. Conforme Marcelo Cerqueira,
80 Essa regra foi aplicada uma nica vez, na aprovao da Emenda Constitucional n 21, de 30 de novembro de 1966. Todas as
demais emendas aprovadas no perodo eram de iniciativa do presidente da Repblica e, como se sabe, em 15 de maro de
1967 entraria em vigor uma nova Constituio.
81 A este respeito, Afonso Arinos observou: Clareou-se assim, com o Ato n 2, de 1965, a situao constitucional em que entrou
a revoluo do ano anterior. O poder constituinte permanente foi acrescido do poder de leis complementares, de natureza
constitucional. Ficaram, de tal forma, os dois nveis da legislao constitucional enfeixados, potencialmente, nas mos do
Executivo revolucionrio: os textos constitucionais propriamente ditos (atos institucionais) e a legislao de carter cons-
titucional subsidiria (atos complementares) (FRANCO, 1976, p. 157). Ver, ainda, as anotaes de Osny Duarte Pereira
Constituio de 1967: Sob o ponto de vista do direito constitucional, leis ordinrias com o nome de atos complementares
representam um crime inexpivel. Mas, que fazer? O presidente Castello Branco, no Ato Institucional n 2, reservara-se o
direito de baixar decretos-leis apenas sobre segurana nacional. O Congresso Nacional votara dispositivos sobre inquilinato,
alis encomendados por ele prprio, que iriam provocar uma catstrofe nacional, em matria de locao de prdios. Urgia
revogar a insensatez. Esperar pelo pachorrento Congresso? Sob o pretexto de que a matria implicava assunto de segurana
nacional, revogou parcialmente os preceitos que encomendara e o Congresso servilmente satisfzera. Houve, ento, a grita
da burguesia proprietria contra o absurdo. A soluo encontrada, da por diante, foi legislar como ato complementar em
qualquer matria. Nisso havia outra violao, desta feita ao ato institucional, pois ato complementar se destina a esclarecer
ou regulamentar matria constitucional; nada mais. Entretanto, o caos jurdico instalara-se no pas(PEREIRA, 1967, p. 302).
83
Histria Constitucional
Brasileira
era uma tpica lei penal. Fixava sanes penais contra os que
se manifestassem sobre assuntos de natureza poltica se j
cassados fossem; prescrevia penas de priso e penas pecuni-
rias para os proprietrios de empresas que veiculassem in-
formao quando transgredissem o ato; atribuiu ao ministro
da Justia poderes para aplicar as medidas de segurana que
o ato defnia, admitido recurso ao Poder Judicirio sem efeito
suspensivo. (CERQUEIRA, 1997, p. 108)
Da mesma forma, o Ato Complementar n 4, de 20 de novembro
de 1965, fxou regras para a constituio de agremiaes partidrias pro-
visrias aps a dissoluo de todas as treze siglas ento existentes pelo Ato
Institucional n 2 (CHACON, 1998, p. 188 e 191). O ato permitia a consti-
tuio de agremiaes que teriam as atribuies de partidos polticos en-
quanto estes no se constitussem de forma defnitiva. Tais agremiaes
deveriam contar com, pelo menos, 120 deputados e 20 senadores. Consi-
derando que o Congresso era composto, poca, de 409 deputados e 66
senadores, havia espao para a constituio de at trs agremiaes. No
obstante, conforme apontado por Skidmore, os organizadores pr-gover-
no rapidamente aliciaram 250 deputados e 40 senadores (SKIDMORE,
1988, p. 105). As difculdades em arregimentar quadros para a formao
do partido de oposio levaram o governo a prorrogar o prazo inicialmen-
te fxado para o registro de novas organizaes
82
. Na prtica, tornou-se
to difcil oposio reunir o nmero de parlamentares exigidos pelo ato
complementar que dois senadores j comprometidos com a Aliana Re-
novadora Nacional (Arena) foram persuadidos por lderes do governo a se
alistarem temporariamente no MDB (FLEISCHER, 1994, p. 167). claro
que, para o governo, no interessava um sistema unipartidrio (ALVES,
2005, p. 114), apenas a garantia de maioria na Cmara e no Senado.
O Ato Institucional n 2 tambm conferia ao presidente a prerroga-
tiva de decretar o recesso do Congresso Nacional (art. 31), hiptese na qual
caberia a ele competncia legislativa plena. Em funcionamento o Congres-
so, o presidente poderia exercer atividade legislativa por meio da edio
82 Vide o Ato Complementar n 6, de 3 de janeiro de 1966.
CE
84 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
de decretos-leis sobre matria de segurana nacional (art. 30)
83
e, ainda,
remeter ao Congresso projetos de lei com regras especiais de tramitao.
De acordo com essas regras, o presidente, se julgasse urgente a medida,
remeteria o projeto de lei apreciao do Congresso Nacional em sesso
conjunta, a qual deveria ser ultimada no prazo de trinta dias (art. 5, 3).
Se no houvesse urgncia, os projetos originados no Executivo comeavam
seu trmite pela Cmara, que dispunha de quarenta e cinco dias para apre-
ci-los. Findo este prazo sem deliberao, passava o projeto considerao
do Senado, que dispunha de outros quarenta e cinco dias para a reviso. Se
o Senado no conclusse seu trabalho nesse prazo, o projeto seria dado por
aprovado. Se, por outro lado, oferecesse emendas, a Cmara disporia de
mais dez dias para apreci-las. O decurso de prazo tinha por consequncia
a aprovao das emendas aprovadas no Senado (art. 5, 1 e 2)
84
.
Essas regras tornavam o exerccio de uma oposio efetiva prati-
camente impossvel, anulando o papel da minoria parlamentar. A apro-
vao por decurso de prazo dispensava o governo da tarefa de formar
uma maioria slida na Cmara e no Senado, e permitia que entrassem
em vigor normas jurdicas que no haviam sido objeto de considerao
83 interessante observar que a limitao material a questes de segurana nacional no impediu que os decretos-leis ex-
pedidos com fundamento no ato institucional versassem sobre os mais diversos temas. Um exemplo importante pode ser
encontrado no Decreto-Lei n 19, de 30 de agosto de 1966, que tornava obrigatria a adoo da clusula de correo mone-
tria nas operaes do Sistema Financeiro de Habitao, substituindo o sistema de reajustes anteriormente fxado em lei. Os
considerandosdo decreto-lei justifcavam a adoo na medida com base na diversidade de critrios preconizados pelas leis
que regem a matria, razo pela qual sua aplicao tem gerado dvidas e incertezas sobre ponto de suma importncia na
vida das classes menos favorecidas, o que pode acarretar intranquilidade social. Por essa razo, avaliava o presidente da Re-
pblica que era urgente a promulgao de norma legal que ponha fm ao estado de incerteza decorrente das dvidas e fatos
acima referidos, e que desta forma restitua a tranquilidade social a que est indiscutivelmente ligada a segurana nacional
(grifo nosso). Na Representao n 1.288-3/DF, o STF defniu a interpretao prvia cabvel aos dispositivos referentes ao
reajuste do fnanciamento imobilirio, detendo-se especifcamente sobre o Decreto-Lei n 19, de 1966. Na oportunidade, o
tribunal asseverou que os decretos-leis possuam a mesma estatura hierrquica que a legislao ordinria e, portanto, em
caso de antinomia, valeria o critrio cronolgico (lei posterior revoga lei anterior). Nenhum questionamento a respeito da
evidente extrapolao dos limites materiais impostos ao decreto-lei pelo prprio Ato Institucional n 2 foi levantado. Apenas
frisou-se que, enquanto manifestao do poder revolucionrio, esse decreto-lei extrapolava a apreciao judicial, tendo sido
convalidado pelo art. 173, II, da Constituio de 1967 (a propsito, ver o voto do relator, ministro Rafael Mayer).
84 Menos de um ms aps a outorga do Ato Institucional n 2 o Congresso aprovaria uma reforma do Poder Legislativo (Emenda
Constitucional n 17, de 26 de novembro de 1965). A despeito da expressa previso do Ato Institucional n 2, de que o seu
art. 5 passava a integrar o texto da Constituio, as regras inscritas nos 1 e 2 foram incorporadas ao art. 67 da Consti-
tuio de 1946. Curiosamente, a regra especial do 3 (urgncia presidencial e apreciao conjunta em sesso do Congresso
Nacional no prazo de trinta dias) permaneceu apenas no texto do ato institucional. Ver, por exemplo, o Projeto de Lei n 2, de
1966 (CN) (DCN, 23/3/1966, p. 74).
85
Histria Constitucional
Brasileira
pelo Congresso. Normas cujo escopo no contara com o mnimo de
debate parlamentar.
Alm do claro desprestgio ao Congresso no que se referia ao pro-
cesso legislativo, o novo ato institucional reabria a possibilidade de cas-
sao de mandatos parlamentares em todos os nveis da federao. O ato
institucional adotava a regra de que, aos cassados, no seria dado subs-
tituto, determinando-se o qurum parlamentar em funo dos lugares
efetivamente preenchidos (art. 15, pargrafo nico). Como observa Maria
Helena Moreira Alves,
este artigo permitia ao Executivo transformar os legislativos
qualitativamente, cancelando os mandatos eleitorais de mem-
bros da oposio, e quantitativamente, na medida em que o
governo passava a obter maioria pela simples cassao do
nmero necessrio de parlamentares oposicionistas. Tcnica
semelhante foi utilizada algumas vezes para assegurar o con-
trole sobre as assembleias legislativas. (ALVES, 2005, p. 113)
A prerrogativa seria providencial. David Fleischer explica que o
novo sistema bipartidrio produziu consequncias indesejveis para o
regime. Em alguns estados tidos pelo governo como vitais para a segu-
rana nacional, como o Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul, o MDB
logrou maioria nas assembleias legislativas. Ocorre que o Ato Institucio-
nal n 3, de fevereiro de 1966, instituiria o sistema de eleies indiretas
para o governo estadual
85
, as quais exigiam a aprovao da maioria abso-
luta dos membros do rgo legislativo estadual ao novo governador. Des-
sa forma, Castello Branco se viu forado a cassar um nmero sufciente
de deputados do MDB para criar maiorias para a Arena em ambos os
estados (FLEISCHER, 1994, p. 168).
O Ato Institucional n 2 no representou um golpe apenas no Poder
Legislativo. Todos os contratempos experimentados pelo regime em sua
relao com o Judicirio devem ter convencido os militares de que a mera
outorga de atos institucionais e complementares no seria sufciente para
85 Apenas onze estados haviam elegido seus governadores em 1965.
CE
86 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
manter em segurana a obra revolucionria, questionada pontualmente
por meio de manifestaes pblicas de magistrados (como o presidente do
STF, ministro Ribeiro da Costa) e pela prpria atuao das Cortes Supe-
riores (em especial o STF e o STM
86
). Era necessrio interferir de maneira
mais profunda sobre as instituies judiciais, que insistiam ainda que
de forma errtica e episdica em negar a chancela exigida pelas foras
revolucionrias para suas decises.
Em primeiro lugar, o Ato Institucional n 2 aumentava o nmero
de ministros do STF, do STM e do TFR. O STF passava a ser composto por
dezesseis ministros, contra os onze previstos na Constituio de 1946. O
STM passava de onze para quinze ministros e o TFR, de nove para treze
juzes. Com a oposio no Congresso fragilizada, os nomes escalados para
compor o STF no deixavam dvidas de que o court-packing militar tinha
como propsito impedir qualquer resistncia institucional signifcativa s
medidas julgadas necessrias pelo regime para a estabilizao e reforma
das instituies nacionais
87
.
A lista dos cinco novos ministros era encabeada pelo mineiro
Carlos Medeiros Silva, cuja afnidade com os militares era evidente. Parti-
cipara da redao dos dois primeiros atos institucionais e participaria, em
breve, da elaborao do anteprojeto da Constituio de 1967, j na condi-
86 A respeito da atuao do STM no perodo compreendido entre 1965 e 1969, ver a coletnea de decises Justia fardada: o
general Peri Bevilaqua no Superior Tribunal Militar (1965-1969), organizada por Renato Lemos (2004b). A obra contm uma
valiosa introduo, de autoria do organizador, sobre as contradies provocadas pela submisso das instituies democrti-
cas a um contexto institucional ditatorial.
87 poca, uma comisso de juristas havia sido constituda para propor reformas no sistema judicirio. A comisso, que inau-
gurou seus trabalhos na gesto de Milton Campos no Ministrio da Justia, sugeriu o aumento da composio do STF. A
justifcativa alegada pela comisso foi o acmulo de processos no rgo mximo do Judicirio nacional: Considerou, em
consequncia, imprescindvel a formao de uma terceira turma, para dar vazo ao saldo copioso dos recursos extraordin-
rios, cujo vulto, como se frisou, excede de cinquenta mil e que tender, pela progresso demogrfca, a ultrapassar em muito
os ndices anuais at hoje registrados. Com o funcionamento regular de trs turmas, toda essa carga se aliviar gradualmente
na esfera de cada qual (...). Ver a Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de novembro de 1965 (AMJ).
A medida, entretanto, foi recebida com desconfana e indignao por vrios parlamentares. O senador Josaphat Marinho
comentava, antes do envio da proposio ao Congresso: A Constituio expressa e limitativa ao declarar que a composio
do Supremo Tribunal Federal somente pode ser alterada por iniciativa da prpria Corte. O ato institucional deu, certo,
atribuio ao presidente da Repblica para propor emendas Constituio. Mas o mesmo ato institucional, em seu art. 1,
proclamou que a Constituio Federal permanece em vigor, com as limitaes constantes daquele documento discricionrio.
Entre as restries impostas Constituio, nenhuma atinge a competncia privativa do Supremo Tribunal Federal de sugerir
alterao no nmero de seus membros(DCN, Seo II, 20/8/1965, p. 2746).
87
Histria Constitucional
Brasileira
o de ministro da Justia de Castello Branco. Oswaldo Trigueiro havia
sido governador da Paraba e deputado udenista. Logo em abril de 1964,
Castello Branco o nomeara procurador-geral da Repblica, funo que,
poca, s poderia ser exercida por um jurista de confana do regime. Pra-
do Kelly, por sua vez, havia sido deputado pela UDN e presidente da sigla.
Aliomar Baleeiro era deputado federal udenista pela Guanabara quando
foi nomeado ministro do Supremo e fora um dos crticos mais ferozes do
governo Goulart. Por fm, Adalcio Nogueira era um jurista dedicado
magistratura e ao magistrio. De todos os nomeados, era o que possua
vinculao menos explcita com a UDN e os militares.
Uma segunda medida adotada por Castello Branco foi recriar a
Justia Federal de primeiro grau, que existira desde 1890 a 1937, quando
foi extinta pelo Estado Novo. A Constituio de 1946 previra o TFR, mas
as causas em que a Unio era interessada permaneciam, em primeiro grau,
sob a competncia da Justia Estadual. O Ato Institucional n 2 deslocou
essa atribuio para a Justia Federal
88
. A nova redao do art. 105 da Cons-
tituio de 1946 previa, ainda, que os juzes federais seriam nomeados pelo
presidente da Repblica com base em lista quntupla, preparada pelo STF.
Entretanto, o art. 20 esclarecia que o provimento inicial dos cargos de juiz
federal seria feito diretamente pelo presidente, recaindo a nomeao sobre
brasileiros de saber jurdico e reputao ilibada.
Em terceiro lugar, o governo aprovou no Congresso uma reforma do
Poder Judicirio. A exposio de motivos, assinada pelo ministro da Justia,
Juracy Magalhes, valia-se do trabalho de uma comisso de juristas desig-
nada durante a gesto de Milton Campos. Prado Kelly fora o relator dos
88 A redao dada pelo Ato Institucional n 2 ao art. 105, 3, da Constituio de 1946 fcou assim: Aos juzes federais compete
processar e julgar em primeira instncia: a) as causas em que a Unio ou entidade autrquica federal for interessada como
autora, r, assistente ou opoente, exceto as de falncia e acidentes de trabalho; b) as causas entre Estados estrangeiros e pes-
soa domiciliada no Brasil; c) as causas fundadas em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou com organismo
internacional; d) as questes de direito martimo e de navegao, inclusive a area; e) os crimes polticos e os praticados em
detrimento de bens, servios ou interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas, ressalvada a competncia da Justia
Militar e da Justia Eleitoral; f ) os crimes que constituem objeto de tratado ou de conveno internacional e os praticados
a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia da Justia Militar; g) os crimes contra a organizao do trabalho
e o exerccio do direito de greve; h) os habeas corpus em matria criminal de sua competncia ou quando a coao provier
de autoridade federal no subordinada a rgo superior da Justia da Unio; i) os mandados de segurana contra ato de
autoridade federal, excetuados os casos do art. 101, I, i, e do art. 104, I, b.
CE
88 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
trabalhos da comisso que, desde aqueles tempos, identifcava como princi-
pal tarefa da nova legislao solucionar a sobrecarga imposta ao Supremo
Tribunal Federal
89
. A reforma instituiu excees s garantias bsicas de in-
dependncia da magistratura, consagrando a possibilidade de remover ou
colocar em disponibilidade magistrados por razes de interesse pblico
90
.
Alm disso, criou a possibilidade de atacar a legislao federal
por meio de uma ao direta, denominada de representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou
estadual
91
. O objetivo da representao era a defnio da controvr-
sia constitucional sobre leis novas, formando precedente que orientaria
o julgamento de processos congneres, aspirao que no contou com
muita ateno por parte da doutrina poca (MENDES, 2000, p. 37).
O projeto original previa que as decises do STF que declarassem a in-
constitucionalidade de leis seriam dotadas de efccia erga omnes. Essa
clusula, entretanto, foi rejeitada pelo Congresso. A efccia contra todos
das decises em sede de controle concentrado permaneceu dependendo
89 Utiliza-se aqui a publicao em avulso da Mensagem n 19, de 1965 (CN) (n de origem: 902), de 4 de novembro de 1965
(AMJ). A mensagem original foi publicada no Dirio do Congresso Nacional, 6/11/1965, p. 800. De acordo com a comisso, na
alta Corte, os recursos extraordinrios j passam de 58.000; os agravos de 35.000; os mandados de segurana de 15.000; os
habeas corpus, de 42.000; um acervo de 150.000 causas. O esforo despendido no julgamento delas excede as possibilidades
humanas, ao atingirem a cifra anual (como em 1964) de 7.849 feitos.
90 O 4 acrescido ao art. 95 da Constituio de 1946 dispunha que ocorrendo motivo de interesse pblico, poder o tribunal
competente, pelo voto de dois teros de seus membros efetivos, propor a remoo ou a disponibilidade do juiz de instncia
inferior, assegurada, no ltimo caso, a defesa.
91 A lei estadual j podia ser objeto de ao direta nas hipteses de declarao de inconstitucionalidade interventiva (art. 8,
pargrafo nico, da Constituio de 1946).
89
Histria Constitucional
Brasileira
da interveno do Senado at meados da dcada de 70, quando foi, fnal-
mente, reconhecida como nsita aos julgados da Corte
92
.
A representao contra inconstitucionalidade manteve-se, nesse
perodo, como uma funo supletiva e uma funo corretiva do modelo
incidente ou difuso (MENDES, 2005, p. 82) e sua importncia poltica no
semelhante que hoje se confere ao plexo de instrumentos processuais
tpicos do controle concentrado de constitucionalidade. De toda manei-
ra, a reforma do Judicirio de Castello Branco havia infado o STF com
juristas prximos ao movimento militar e, ao mesmo tempo, atribudo
Corte nova e relevante competncia. No h dvida de que uma jurisdio
constitucional exercida por meio do controle abstrato pode representar um
ganho do ponto de vista da proteo dos direitos fundamentais. Mas, em
um contexto no qual a independncia do Poder Judicirio estava em xeque,
era provvel que ela gerasse desconfana pelos evidentes riscos de abuso.
92 Foi nesse momento que teve incio uma polmica que ainda guarda atualidade, sobre a necessidade de pronunciamento
do Senado Federal para a suspenso de efccia de lei declarada inconstitucional pelo STF. O projeto encaminhado pelo
governo previa que a lei ou ato de natureza normativa, considerados inconstitucionais em deciso defnitiva, perdero a
efccia, a partir da declarao do presidente do Supremo Tribunal Federal publicada no rgo ofcial da Unio. Como se
v, o dispositivo no distinguia a declarao proferida em sede de controle na via de exceo ou de ao (representao de
inconstitucionalidade). Caberia ao presidente do Senado, de acordo com a nova redao proposta ao art. 64 da Constituio
de 1946, to somente fazer publicar no Dirio Ofcial e na Coleo das Leis a concluso do julgado que lhe for comunicado.
A comisso especial que analisou o projeto no mbito do Congresso censurou a medida, que acabou rejeitada por ampla
maioria no prprio Senado Federal (39 votos contrrios, dos 66 senadores, Dirio do Congresso Nacional, 2/11/1965, p. 917).
Porm, como se sabe, a jurisprudncia da Corte caminhou no sentido de atribuir efccia erga omnes e carter objetivo ao
processo da representao contra inconstitucionalidade da lei em tese. J em 1966, no julgamento do Mandado de Segurana
n 16.519-DF, o ministro Luiz Gallotti afrmava: as decises judiciais, em nosso sistema, tm seu alcance limitado s partes
em litgio, salvo nos casos de representao do procurador-geral da Repblica sobre inconstitucionalidade em tese (inovao
trazida pela Constituio de 1946). Essa posio, porm, consolidou-se apenas nos anos de 1974/1975 (MENDES, 2000,
p. 42). Conforme observa Gilmar Ferreira Mendes, o maior mrito da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, sob o
imprio das Constituies de 1946 (Emenda n 16, de 1965) e de 1967/1969, est relacionado com a defnio da natureza
jurdico-processual do processo de controle abstrato. A identifcao da natureza objetiva desse processo, a caracterizao
da iniciativa do procurador-geral da Repblica como simples impulso processual e o reconhecimento da efccia erga omnes
das decises de mrito proferidas nesses processos pelo Supremo Tribunal Federal confguraram, sem dvida, conquistas
fundamentais para o mais efetivo desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil (MENDES, 2005, p. 82).
Hoje, se est clara a desnecessidade de pronunciamento do Senado diante de decises adotadas pelo STF em via concen-
trada, a questo permanece aberta no que se refere participao da Cmara Alta no controle pela via incidental: certo
que a admisso da pronncia de inconstitucionalidade com efeito limitado no controle incidental ou difuso (declarao de
inconstitucionalidade com efeito ex nunc), cuja necessidade j vem sendo reconhecida no mbito do STF, parece debilitar,
fortemente, a interveno do Senado Federal pelo menos aquela de conotao substantiva. que a deciso de calibra-
gem tomada pelo tribunal parece avanar tambm sobre a atividade inicial da Alta Casa do Congresso. No resta dvida de
que o tribunal assume aqui posio que parte da doutrina atribua, anteriormente, ao Senado Federal (BRANCO; COELHO;
MENDES, 2007, p. 1030-1031). A este respeito ver tambm Mendes (2004) e Ferreira (2007).
CE
90 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
A Cmara dos Deputados e o Senado, entretanto, no parecem
ter percebido na manobra uma ameaa. O tema sequer foi abordado di-
retamente nas discusses do projeto. Mas no deixa de ser interessante
observar que, se a votao da matria na Cmara foi tranquila (o projeto
alcanou com folga mais de dois teros de votos favorveis), a aprovao no
Senado s foi possvel em razo das regras excepcionais aprovadas pelo ato
institucional
93
. No primeiro turno, a proposta obteve apenas 34 votos, exa-
tamente o qurum necessrio para a aprovao. No segundo, contou com
o apoio de 38 dos 66 senadores. A doutrina constitucional da poca, por
sua vez, percebia no controle concentrado um ganho. Celso Agrcola Barbi,
comentando especifcamente a Emenda Constitucional n 16, observa que
com o novo campo aberto ao exame das leis contrrias
Constituio, adiantou-se um grande passo no aper-
feioamento do instituto e no aprimoramento dos meios
destinados a manter a supremacia efetiva da Constituio
Federal sobre o restante do ordenamento jurdico do pas.
(BARBI, 1968, p. 41-42)
94
Como mencionado acima, as medidas adotadas pelo ato institucio-
nal e pelas reformas constitucionais subsequentes destinavam-se a assegu-
rar ao regime tranquilidade para concretizar a agenda revolucionria,
reduzindo a capacidade de oposio institucional por parte do Congresso e
do Judicirio. Ainda que o conjunto das medidas tenha afetado a indepen-
dncia desses poderes, no correto supor que os parlamentares e magis-
trados simplesmente se resignaram, sem opor qualquer resistncia vonta-
de revolucionria. A oposio legal no Congresso encontrava-se bastante
93 Para os resultados da votao do projeto em primeiro turno, ver o DCN, 24/11/1965, p. 916-917, e, em segundo turno, DCN,
25/11/1965, p. 920-921. Cumpre destacar que a mesma situao foi verifcada na Reforma do Poder Legislativo (Emenda Cons-
titucional n 17, de 26 de novembro de 1965). Enquanto a Cmara chancelou o projeto do Executivo com mais de dois teros de
seus votos, a aprovao no Senado s foi possvel em razo do qurum de maioria absoluta, atingido com trinta e nove votos
em primeiro turno e com quarenta votos em segundo turno. Para os resultados, ver DCN, 25/11/1965, p. 924 e segs.
94 Barbi, na realidade, no mostrava muita preocupao com o contexto poltico da adoo da medida, como possvel de-
preender de um trecho na mesma pgina, no qual ele situa o controle abstrato da legislao federal como meio de evitar a
imposio de leis inconstitucionais pela prerrogativa do Congresso de rejeitar vetos presidenciais a normas que o chefe de
governo tenha julgado contrrias Constituio (BARBI, 1968, p. 42). No mesmo sentido, Afonso Arinos, escrevendo em
1968, afrma que apesar de todas as suas falhas, nenhum processo de limitao do Legislativo se afrmou mais adequado e
forte do que o da reviso judicial da constitucionalidade das leis(FRANCO, 1968, p. 74).
91
Histria Constitucional
Brasileira
debilitada, mas ainda funcionaria ao menos como espao institucional para
a repercusso de denncias de abusos e arbitrariedades praticadas pelo
regime. O Judicirio, por sua vez, ainda tinha condies para um emba-
te mais incisivo. Mesmo em casos delicados, autoridades indicadas pelos
militares manifestaram-se contrariamente aos interesses governamentais.
Adaucto Lcio Cardoso, por exemplo, havia sido uma liderana proemi-
nente da UDN e um dos articuladores do golpe em 1964. Como ministro do
STF, durante o julgamento do Caso Joo Goulart
95
, alinhou-se com aqueles
que defendiam que era o prprio Supremo a autoridade competente para
julgar o presidente deposto por crimes supostamente cometidos contra a
Unio no curso de seu mandato (BARBOSA; PAIXO, 2008, p. 66). A de-
ciso sobre o rgo competente era relevante porque Jango seria submetido
ou jurisdio do STF ou da recm-criada Justia Federal de primeiro grau,
composta por magistrados indicados pelo presidente da Repblica sem a
chancela ou opinio de nenhuma outra autoridade. H pouca dvida de
que, na segunda hiptese (que acabou prevalecendo), as chances de um jul-
gamento imparcial para o ex-presidente seriam reduzidas.
Um exemplo de como o Judicirio foi capaz de opor alguma resis-
tncia ditadura pode ser encontrado nas chamadas clusulas de exclu-
so de apreciao judicial, regras que autoimunizavam os atos institucio-
nais, bem como seus atos complementares e os demais atos baseados neles,
contra eventual censura do Judicirio. Quase todos os atos institucionais
95 No Inqurito 2-GB, discutia-se se Jango, alvo de um Inqurito Policial Militar, deveria ser julgado pelo STF ou pela Justia
Federal. poca, vigia a Smula 394, a qual determinava que cometido o crime durante o exerccio funcional, prevalece
a competncia especial por prerrogativa de funo, ainda que o inqurito ou a ao penal sejam iniciados aps a cessao
daquele exerccio. Alm disso, em maro de 1968, quando o caso foi ao Plenrio do STF, a Carta de 1967 j estava em vigor.
Nela, a competncia para julgar o presidente da Repblica por crime comum permanecia com o Supremo (art. 114, I, a). En-
tretanto, Jango havia sido submetido sano de suspenso de direitos polticos pelo prazo de 10 anos, prevista no art. 10 do
Ato Institucional n 1, sano essa que acarretaria simultaneamente a cessao da prerrogativa de foro por funo (segundo
o Ato Institucional n 2, art. 16, I). Como a Constituio de 1967, em seu art. 173, I, aprovou e excluiu de apreciao judicial os
atos praticados pelo Comando Supremo da Revoluo e os atos do governo federal baseados no AI-1 e no AI-2, apresentou-se
a dvida acerca de qual seria a autoridade competente para o julgamento.
CE
92 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
previram esse dispositivo
96
, o que tornava evidente a inteno do Executivo
de cercear a ao dos demais poderes da Repblica
97
. A clusula sintetiza
bem a natureza anticonstitucional dos regimes autoritrios, pois atinge, si-
multaneamente, os trs pilares do constitucionalismo. Suprime uma garan-
tia bsica dos cidados (inafastabilidade da prestao jurisdicional), obs-
curece os limites impostos ao exerccio do poder poltico e abala o edifcio
institucional baseado no princpio da diviso de poderes. Como resultado,
a clusula de excluso de apreciao judicial guarda em si a contradio
qual nenhuma tentativa de instrumentalizar a Constituio pode escapar.
Direitos fundamentais (como o direito prestao jurisdicional)
so mais que barreiras contra a ao arbitrria do poder de maiorias oca-
sionais; eles so pressuposto para o exerccio legtimo do poder. Criar um
mecanismo jurdico destinado a negar efccia a direitos fundamentais
jogar o direito contra si prprio, dissolver as condies sem as quais o
exerccio do poder simplesmente no pode se legitimar. As consequncias
da aplicao de clusulas de excluso de apreciao judicial podem ser to
teratolgicas do ponto de vista de um ordenamento jurdico fundado na
supremacia da Constituio que o aplicador simplesmente no v condi-
es de dar curso a seu comando normativo. O Recurso Extraordinrio
n 67.843-DF, julgado pelo STF aps a entrada em vigor da Constituio de
1967, oferece um exemplo que pode ajudar a esclarecer essas afrmaes.
96 As excees so o Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966, o Ato Institucional n 8, de 2 de abril de 1969, o Ato
Institucional n 9, de 25 de abril de 1969, e o Ato Institucional n 10, de 16 de maio de 1969. O AI-4 simplesmente convocava
a Constituinte de 1967. O AI-8 alterava a Constituio de 1967 para atribuir ao Poder Executivo dos estados, Distrito Federal
e municpios com mais de duzentos mil habitantes, competncia para promover reforma administrativa em sua estrutura
por decreto. O AI-9 estabelecia regras para a desapropriao para fns de reforma agrria. O AI-10, por sua vez, acrescentou
sanes aos que foram atingidos pelas disposies dos Atos Institucionais de n 1, 2, 5 e 6.
97 Da mesma forma, as Cartas de 1967 e de 1969 preocuparam-se em aprovar e excluir de apreciao judicial os atos do Co-
mando Supremo da Revoluo de 31 de maro de 1964. Alm dos atos praticados diretamente pelo poder revolucionrio,
as Cartas autoritrias ratifcaram e excluram da apreciao judicial: a) atos praticados pelo governo federal com base nos
atos institucionais e complementares (art. 173, I, da Carta de 1967 e art. 181, I, da Carta de 1969); b) resolues das assem-
bleias legislativas e cmaras de vereadores que cassaram mandatos eletivos ou declararam o impedimento de governadores,
deputados, prefeitos e vereadores, com fundamento nos atos institucionais; c) atos de natureza legislativa, expedidos com
base nos atos institucionais e complementares; d) e at mesmo a correo monetria que incidiu at 27 de outubro de 1965
sobre vencimento, ajuda de custo e subsdios de componentes de qualquer dos Poderes da Repblica em decorrncia da
desvalorizao da moeda e elevao do custo de vida. A prpria Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro de 1978,
que determinou a revogao dos atos institucionais e complementares naquilo em que estivessem em contradio com a
Constituio, ressalvou os efeitos dos atos praticados com base neles, os quais permaneciam excludos de apreciao judicial.
93
Histria Constitucional
Brasileira
Debatia-se nesse processo o seguinte: o artigo 124, I, da Consti-
tuio de 1946 estabelecia que a organizao judiciria estadual somente
poderia ser alterada de cinco em cinco anos, salvo proposta motivada do
respectivo tribunal de justia
98
. Questionava-se a alterao da organizao
judiciria do Distrito Federal em prazo inferior, nos termos do Decreto-
Lei n 246, de 1967, sem que houvesse concorrido o Poder Judicirio local.
Alm do debate sobre a existncia ou no de um regime especfco para o
Judicirio do Distrito Federal (diverso do vigente para o Judicirio dos ou-
tros estados), estava em jogo a aplicabilidade do art. 173, III da Constitui-
o de 1967, que declarava aprovados e excludos de apreciao judicial os
atos de natureza legislativa expedidos com base nos atos institucionais. No
caso, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado com base no art. 9, caput,
do Ato Institucional n 4
99
e, em decorrncia disso, estaria, em princpio,
excludo de apreciao pelo Judicirio.
Era necessrio determinar se um decreto-lei editado com funda-
mento em ato institucional poderia contrariar a Constituio (de 1967) e,
ainda assim, permanecer alheio censura judicial. A deciso do STF man-
teve a deciso do Tribunal de Justia do Distrito Federal, segundo a qual
est subentendida a integral fdelidade daqueles atos [legislativos, prati-
cados com base em atos institucionais] aos preceitos da Lei Maior que os
aprovou. Em caso de violao, caberia ao Judicirio garantir a supremacia
constitucional. O relator da matria, ministro Luiz Gallotti, recordou seu
posicionamento em processo semelhante, quando defendeu que:
o mesmo que ocorreria se um decreto-lei alterasse o Cdi-
go Civil ou o Cdigo Penal. Esses decretos-lei no estariam
livres de apreciao judicial. Suponha-se, por exemplo, que
alterando-se o Cdigo Civil, um decreto-lei atentasse contra
o direito de propriedade, garantido pela Constituio. Ou
que um decreto-lei, alterando o Cdigo Penal, cominasse
98 O decreto-lei impugnado datava de fns de fevereiro de 1967. A Carta de 1967, como se sabe, entrou em vigor apenas a partir
de 15 de maro daquele ano. Por essa razo, o STF reconheceu a aplicabilidade da norma da Constituio de 1946. De toda
sorte, o mesmo dispositivo seria reproduzido no art. 136, 5, da Carta de 1967.
99 De acordo com o AI-4, o presidente da Repblica poderia baixar decretos-leis sobre matria de segurana nacional at 15 de
maro de 1967 [data em que seria promulgada a Constituio de 1967].
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a pena de morte, proibida pela Constituio. Estaria o Ju-
dicirio impedido de apreciar tais decretos? Tenho como
indubitvel que no. O que o ato institucional quis excluir
de apreciao judicial foram aqueles atos excepcionais que,
normalmente, o chefe de governo no poderia praticar, s
podendo faz-lo em razo dos poderes especiais que ali lhe
foram concedidos. O poder legislativo conferido ao presi-
dente, durante o recesso do Congresso, o mesmo que a este
cabia. Ora, o Congresso no pode votar leis contra a Consti-
tuio. Do mesmo modo no poder o presidente, que subs-
titui o Congresso, que est em recesso. A entender-se de ou-
tra maneira, poder-se-ia por decreto-lei alterar a Constitui-
o e os atos institucionais. E que assim no entende o chefe
do governo, mostrou ele ao baixar o Ato Institucional n 6.
O ministro Eloy da Rocha criticou esse entendimento, argumen-
tando que distinguir entre os atos legislativos que poderiam ser submeti-
dos apreciao do Judicirio e os que no poderiam, com base no con-
tedo de tais atos, era inadequado. Para Rocha, no caberia ao Judicirio
interferir, sob qualquer pretexto, na produo legislativa que tivesse esteio
nos atos institucionais. Para ele,
decretar a invalidade do decreto-lei, por defeito do proces-
so legislativo, pela recusa, ao presidente da Repblica, do
poder de edit-lo, ainda sob o fundamento de falta de inicia-
tiva, ser, certamente, desprezar o art. 173 da Constituio,
que aprovou os atos de natureza legislativa expedidos com
base nos atos institucionais e complementares. No foi o ato
legislativo aprovado pelo art. 173, III, da Constituio?
De fato, o Decreto-Lei n 246 havia sido editado em 28 de fevereiro
de 1967 e o Supremo havia sumulado entendimento segundo o qual so
vlidos, porque salvaguardados pelas disposies constitucionais transit-
rias da Constituio Federal de 1967, os decretos-leis expedidos entre 24
de janeiro e 15 de maro de 1967 (Smula 496). O ministro Eloy da Rocha
cobrava do tribunal o reconhecimento da posio frmada nessa smula,
a qual, em sua opinio, implicava incompetncia do STF e de qualquer
autoridade judicial para apreciar a conformidade do decreto-lei com a
95
Histria Constitucional
Brasileira
Constituio. Gallotti, por sua vez, via nessa interpretao literal um
atentado contra o esprito do dispositivo, que deveria prevalecer mesmo
contra a sua letra. Um ato legislativo ordinrio, corriqueiro, como o ma-
terializado pelo Decreto-Lei n 246, no poderia ser subtrado do conhe-
cimento judicial se afrontasse a Constituio. Apenas um ato legislativo
excepcional, vinculado prpria consecuo dos objetivos revolucion-
rios, poderia ser excludo da apreciao do Poder Judicirio.
O exemplo mostra que nenhuma regra de direito autoaplicvel.
A norma jurdica s se revela em um processo hermenutico. As clusulas
de excluso de apreciao judicial se encontram, assim, em uma situao
paradoxal. Elas dirigem-se ao Poder Judicirio e pretendem inform-lo
quando lcito conhecer uma determinada questo e quando no o . O al-
cance dessas clusulas, entretanto, como qualquer outro texto normativo,
requer interpretao. Desta forma, o Judicirio deve, no mnimo, decidir
que no deve decidir. As clusulas pretendem impedir que o sistema do
direito opere, mas, para faz-lo, no possuem outra alternativa seno mo-
bilizar sua operao. A potncia autoritria dissolve-se na tessitura aberta
e indeterminada do direito, que permite ao aplicador confrontado com a
clusula de excluso afastar sua incidncia, mesmo contra a sua letra, em
nome da supremacia constitucional.
Os riscos mais severos de oposio ao regime, entretanto, no se
encontravam nas instituies legislativas e judicirias, como cabalmente
demonstrado pelas eleies diretas para o governo estadual em outubro
de 1965. As urnas poderiam representar problema muito mais grave. Por
essa razo, o Ato Institucional n 2 imps drstica limitao aos direitos
fundamentais assegurados na Constituio de 1946 ao abolir as eleies
diretas para presidente da Repblica. O art. 9 do ato encontrava-se entre
os dispositivos que se incorporavam ao texto constitucional, e, de acordo
com ele, a eleio do presidente e do vice-presidente da Repblica seria re-
alizada pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em
sesso pblica e votao nominal. A eleio indireta certamente no era
uma forma de prestigiar o Congresso, sob constante ameaa de cassaes
e pronunciando-se por voto aberto a favor ou contra o candidato ofcial.
Era apenas uma arena mais fcil de controlar, na qual fcava dispensado o
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amplo debate pblico sobre os rumos do regime, inevitvel em uma eleio
direta. O pas permaneceria por quase trs dcadas sem eleger seu presi-
dente pelo voto direto.
A mesma soluo seria adotada para as eleies de 1966 ao governo
dos onze estados que no haviam participado do pleito de 1965. O Ato
Institucional n 3, de 5 de fevereiro de 1966, econmico em seu prembulo,
afrmava ser imprescindvel [que] se estenda eleio dos governadores e
vice-governadores de estado o processo institudo para a eleio do presi-
dente e do vice-presidente da Repblica. Alm disso, o ato estabelecia que,
por razes de segurana nacional, os prefeitos das capitais passariam a
ser nomeados pelos governadores, mediante prvio assentimento da as-
sembleia legislativa
100
.
O prembulo do Ato Institucional n 2 registrava que a revoluo
tem promovido reformas e vai continuar a empreend-las, mas para isso
precisa de tranquilidade. O cerceamento dos direitos polticos dos cida-
dos, os atentados contra a independncia do Judicirio e a imobilizao
da oposio parlamentar foram o produto direto da revoluo reformista
iniciada em 1964. A expresso governabilidade, que mais tarde se tor-
naria a palavra-chave do discurso conservador, encontra seu equivalen-
te funcional no lxico revolucionrio nos multicitados termos paz e
tranquilidade social, defnidos, na acertada observao de Maria Helena
Moreira Alves, como total ausncia de oposio (ALVES, 2005, p. 111).
no mnimo irnico o quo prximas essas palavras paz, tranquili-
dade e revoluo se encontram nos documentos ofciais e pronuncia-
mentos polticos dos apoiadores do regime.
100 Seguindo a tradio de casusmos nas regras de inelegibilidade, o Ato Institucional n 3 reduziu pela metade os prazos previs-
tos na Emenda Constitucional n 14 e na Lei n 4.738, ambas de 1965. A reduo atendia diretamente aos interesses do futuro
sucessor de Castello Branco, o ministro da Guerra, Costa e Silva: Outros artigos do AI-3 interessariam diretamente a Costa e
Silva, pois, ao contrrio do que sugerira Mem de S, fcava determinado que as eleies presidenciais ocorreriam mesmo em
outubro. E o novo prazo de desincompatibilizao era ainda mais favorvel ao ministro da Guerra, pois fora reduzido de seis
para apenas trs meses antes do pleito. Ou seja, o general Arthur da Costa e Silva poderia seguir dando ordens no ministrio
at julho. Em compensao, as pretenses de outros dois militares, pr-candidatos s eleies estaduais, os generais Justino
Alves Bastos e Amaury Kruel, haviam sido aparadas pela raiz, com o artigo que exigia um mnimo de dois anos de domiclio
eleitoral(LIRA NETO, 2004, p. 368).
97
Histria Constitucional
Brasileira
A supremacia da vontade revolucionria signifcava a indecidibili-
dade entre normalidade e exceo, a permanncia do poder constituinte. A
revoluo viva editava seus atos institucionais e estabelecia novos crit-
rios para a reforma constitucional; e, com base neles, alterava a Constitui-
o por meio do Congresso para reafrmar o que j estava dito em primeiro
lugar nos atos institucionais! O projeto de restaurar a ordem por meio de
uma interferncia supostamente moderada nas instituies havia falhado.
Nehemias Gueiros, em observao citada por Lus Viana Filho, atribua
esse fracasso ao exguo prazo de seis meses de vigncia de algumas prerro-
gativas excepcionais previstas no Ato Institucional n 1:
O Ato Institucional n 2 representa sem dvida uma de-
monstrao de que no foi possvel conciliar, em to curto
espao de tempo, a revoluo e a legalidade formal. Podia
uma revoluo realizar os seus objetivos apenas em seis me-
ses? (VIANA FILHO, 1975, p. 353)
Certamente, no. Na realidade, a prpria pergunta um equvoco.
Os objetivos de uma revoluo no so alcanados ao longo do processo
revolucionrio, mas a partir do desenvolvimento da ordem poltica e ju-
rdica que tal processo se limita a inaugurar. Portanto, fundao e con-
servao encontram-se irremediavelmente imbricadas (ARENDT, 2001,
p. 250), algo que o regime militar foi incapaz de perceber e elaborar. Ao
afrmar que o poder constituinte da revoluo lhe intrnseco, no ape-
nas para institucionaliz-la, mas para assegurar a continuidade da obra a
que se props, como o prembulo do AI-2, os militares estavam, na reali-
dade, declarando o fracasso de seu projeto constituinte. E a convocao do
Congresso para elaborar uma nova Constituio pouco mais de trs meses
aps o Ato Institucional n 2 apenas pe em relevo esse fato.
CE
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1.3 Uma Constituio para (pra) a
revoluo?
101

Em suas crnicas intituladas Retratos e fatos da histria recente,
Carlos Castello Branco relata uma conversa com o ex-ministro da Justia,
Milton Campos. De acordo com o jornalista, Costa e Silva, ento minis-
tro da Guerra, procurara Campos para manifestar seu descontentamento
com a atitude do ministro, que quase diariamente engavetava medidas que
a revoluo considerava imprescindveis, mas cuja constitucionalidade
afgurava-se duvidosa. Costa e Silva teria dito a Milton Campos: Com a
Constituio no possvel fazer a revoluo. Milton Campos concordou
com Costa e Silva, mas ponderou que seu papel enquanto ministro era fa-
zer cumprir a Constituio (CASTELLO BRANCO, 1996, p. 155).
Como j mencionado, Constituio e revoluo tornaram-se inimi-
gos irredutveis na modernidade. Afrmar a Constituio signifca necessa-
riamente pr fm revoluo (ZAGREBELSKY, 2005 p. 39). Como o ma-
rechal Castello Branco lidava com essa premissa? Interessava a ele pr fm
revoluo que, poucos meses atrs, atestara estar viva? verdade que a
outorga do Ato Institucional n 2 havia sido uma derrota de Castello. Tudo
indica que ele concebia seu termo presidencial como um governo revolucio-
nrio, vocacionado para a transio a uma nova ordem constitucional. Tal
como ocorrera em 1930, a Constituio anterior (de 1946) fora mantida em
vigor mais por razes de convenincia do que de afnidade poltico-ideol-
gica , mas sob um novo fundamento de validade, relegitimada pelo poder
constituinte da revoluo. A vigncia dos dois primeiros atos institucio-
nais, por sua vez, coincidia com o trmino do mandato de Castello, inicial-
mente previsto para o fnal de janeiro de 1966 e posteriormente prorrogado
para meados de maro de 1967. Conforme observou Lus Viana Filho,
101 Para a compreenso do sentido do ttulo, foi imprescindvel manter o acento diferencial, empregado de acordo com as regras
ortogrfcas vigentes quando a tese foi elaborada.
99
Histria Constitucional
Brasileira
Castello considerava uma nova Constituio inseparvel
da institucionalizao do movimento vitorioso. Seria no
somente a implantao de uma ordem jurdica exprimin-
do os ideais da revoluo e consolidando normas dos atos
institucionais e complementares, mas tambm o trmino do
processo revolucionrio. No fundo ele acolhia o pensamen-
to de Milton Campos: A revoluo h de ser permanente
como ideia e inspirao, mas o processo revolucionrio h
de ser transitrio e breve para evitar a consagrao do arb-
trio. Este conceito ajustava-se s concepes do presidente.
(VIANA FILHO, 1975, p. 452, grifo nosso)
Recorrendo a notas redigidas pelo presidente para reunio do Con-
selho de Segurana Nacional, em 30 de agosto de 1966, Viana Filho re-
vela que ele dividia a tarefa da revoluo em duas fases: a primeira que,
sem dvida, vai terminar a 15 de maro de 1967, quando se extinguia
seu mandato, e uma segunda, que se iniciaria aps a promulgao de uma
Constituio que consagrasse as linhas mestras do novo regime. Com o
surgimento de uma nova Constituio, Castello anotava, parece s ter
cabimento o que puder ser feito pelos processos normais, pois estaramos
diante de um novo perodo de normalidade do pas (VIANA FILHO,
1975, p. 454). Para o marechal, at maro de 1967 a revoluo deveria ter
completado sua institucionalizao bsica (SKIDMORE, 1988, p. 135).
Entretanto, o ano de 1966 prometia, desde o seu incio, ser mais
atribulado do que o presidente desejava. De incio, na antevspera do
rveillon, a candidatura Costa e Silva havia sido informalmente lanada no
Salo Nobre do Ministrio da Guerra, enquanto Castello descansava em
Messejana, sua cidade natal no Cear (LIRA NETO, 2004, p. 358). Ele se ir-
ritara com a precipitao do ministro e futuro sucessor
102
e h relatos de
que, ao longo de 1966, vrias alternativas para inviabilizar a candidatura
102 Lira Neto relata assim o primeiro encontro de Castello e Costa e Silva aps o anncio da candidatura: Voc se precipitou
advertiu Castello, to logo encontrou Costa e Silva. No acho. Sondei vrios generais a respeito do assunto e recebi deles o
devido apoio. Vou at o fm. respondeu o ministro da Guerra, lembrando de avisar ao presidente que ele no precisava mais
emprestar-lhe o casaco contra o frio, conforme prometera antes. Levaria para a viagem Europa um outro, que Amaury
Kruel lhe oferecera. O seu fcaria mesmo muito apertado em mim comentou Costa e Silva, na sada, ao despedir-se. A
guerra entre os dois estava, fnalmente, declarada(LIRA NETO, 2004, p. 359).
CE
100 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
da linha dura seriam cogitadas
103
. Nenhuma, entretanto, estava fadada a
prosperar. No fnal de maio de 1966 a conveno da Arena homologaria
como candidatos do partido ao Colgio Eleitoral o general Arthur da Cos-
ta e Silva e o deputado Pedro Aleixo, a mais destacada liderana da sigla
no Congresso Nacional
104
.
O esforo de Castello Branco para dotar o pas de uma Constitui-
o estava, sem dvida, em sintonia com o perfl legalista que lhe imputava
boa parte de seus bigrafos. Entretanto, o surgimento da Carta de 1967 est
inserido em um contexto muito mais complexo, e no pode ser explicado
isoladamente pelas preferncias e afnidades de um ou outro ator. Vale a pena
recordar, com Tomas Skidmore, que a ideia se insere em uma antiqussima
tradio poltica brasileira, especialmente venerada pelos polticos udenistas:
Castello achava que podia impedir no futuro novas leis
para impor medidas ainda mais arbitrrias. Ao formularem
um plano econmico decenal, Castello e Campos pensavam
poder evitar novas polticas econmicas fortuitas, mopes e
103 O nome do prprio Castello no era uma possibilidade, pois ao editar o Ato Institucional n 2 o presidente fzera questo
de estabelecer sua prpria inelegibilidade para o pleito presidencial vindouro. Os relatos apontam principalmente para a
presso de assessores diretos do presidente, frontalmente contrrios transmisso do cargo a Costa e Silva, entre os quais
Mem de S, Cordeiro de Farias e os generais Geisel e Golbery (VIANA FILHO, 1975, p. 391-392). De acordo com Gaspari, no
palcio, seus velhos camaradas [os do presidente Castello Branco] pressentiam um desastre. Antes da eleio, o general Cor-
deiro de Farias fora a Castello e lhe pedira para ir embora do Ministrio do Interior: Voc sabe que ele vai afundar o pas, pois
incapaz, e eu no quero ter parte nisto. Castello acreditava que com a fria legiferante dos ltimos meses de seu governo,
quando se votaram uma Constituio e dezenas de novas leis, seu sucessor assumiria enquadrado, mas Geisel desafara seu
otimismo: Ora, presidente, tenha pacincia. Na primeira difculdade que o Costa e Silva tiver ele joga tudo isso fora. Se apoia
no Exrcito ou nos amigos dele e vira ditador. Golbery estava certo de que o marechal desmoronaria: Eu prefro o showdown,
e que o Costa e Silva d o golpe e assuma o poder agora a que haja uma eleio que cooneste tudo e difra por um ou dois
anos o golpe e a ditadura(GASPARI, 2002a, p. 273). A alternativa mais efcaz contra a candidatura de Costa e Silva passaria,
como sempre, pela legislao sobre inelegibilidades: Cuidaram de avisar ainda a Costa e Silva que, por sugesto de Mem de
S, o novo ministro da Justia, Castello passara a trabalhar com a possibilidade de, por meio de um golpe de mo, impedi-lo
de ser candidato. Para tanto, bastaria que o presidente se servisse de uma frula legal. O AI-2 decretara que as eleies presi-
denciais deveriam ser realizadas at 3 de outubro. Nada impedia, portanto, que fossem convocadas antes daquela data. Caso
antecipasse o pleito e, ao mesmo tempo, mantivesse a exigncia de seis meses para a desincompatibilizao dos candidatos
que ocupassem cargo pblico, Castello tornaria Costa e Silva inelegvel (LIRA NETO, 2004, p. 368). tambm a sugesto
que se depreende da leitura da coluna de Carlos Castello Branco datada de 5 de janeiro de 1966, comentando a improvvel
antecipao das eleies: S a partir de maro haver candidatos, e apresentando-se como um dos postulantes o ministro
da Guerra, cuja desincompatibilizao s ocorrer em funo da candidatura, o presidente estar constrangido a marcar a
eleio para uma data nunca anterior segunda quinzena de setembro(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 254).
104 Para maiores detalhes sobre o processo de sucesso de Castello Branco, ver Viana Filho (1975, p. 391-406). Para o resultado
da conveno da Arena, conferir a p. 398.
101
Histria Constitucional
Brasileira
inefcientes. Ao elaborarem uma nova Constituio e a Lei
de Segurana Nacional, Castello e seus colegas pretenderam
criar um sistema poltico que reconciliasse as ideias milita-
res e constitucionalistas do pas, da sociedade e do indiv-
duo. Mais importante e paradoxal, os castelistas acredita-
vam que tais leis quase todas em confito com os princpios
constitucionais anteriores a 1964 eram o nico meio de
preservar a democracia. Na realidade, eles foram vtimas da
suposio elitista h muito predominante em Portugal e no
Brasil de que a soluo de qualquer problema consistia em
uma nova lei. (SKIDMORE, 1988, p. 121)
Se no incio da era Vargas, na dcada de 1930, foi preciso um levante
armado para levar o governo revolucionrio convocao de uma Assem-
bleia Constituinte, em 1966 a consolidao do nome de Costa e Silva como
candidato Presidncia da Repblica parece ter sido sufciente. Mais aci-
ma o testemunho de Viana Filho foi invocado para afrmar que, na flosofa
poltica castelista, a constitucionalizao fora sempre cogitada; os aconte-
cimentos haviam-no obrigado, porm, a protel-la (VIANA FILHO, 1975,
p. 452). Ainda que haja elementos a respaldar essa tese, no se pode olvidar
que a nova Carta era tambm uma estratgia de enquadramento e con-
teno de Costa e Silva (CASTELLO BRANCO, 2007, p. 323). A comisso
de juristas reunida por Castello por meio do Decreto n 58.198, de 15 de
abril de 1966
105
, normalmente identifcada como responsvel pela elabo-
rao de um anteprojeto de Constituio. Porm, ela no foi convocada
com esse objetivo. Tratava-se, muito mais, de um trabalho de arrumao
e coordenao dos textos normativos recm-promulgados (emendas cons-
titucionais e atos institucionais), sua insero na Constituio de 1946 e
a adoo pontual de novas emendas
106
. Em momento algum se falava em
105 A comisso era constituda por Levi Carneiro, Orozimbo Nonato, Themistocles Cavalcanti e Seabra Fagundes, sob a presidncia
do primeiro. Seabra Fagundes abandonou os trabalhos da comisso antes de sua concluso (SKIDMORE, 1988, p. 118-119).
106 O art. 1 do decreto estabelecia a competncia da comisso: Art. 1 Fica instituda Comisso Especial de Juristas, para o fm
de: a) rever as emendas constitucionais e os dispositivos de carter permanente dos atos institucionais, coorden-los e inseri-
los no texto da Constituio Federal; b) excluir do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias os preceitos de vigncia
j esgotada, incluindo os dos atos institucionais da mesma natureza, com as alteraes adequadas; e c) sugerir emendas
Constituio que, imprimindo ao seu contexto unidade e harmonia, contribuam para a evoluo do processo democrtico
brasileiro e garantam, na vida pblica, regime de austeridade e responsabilidade.
CE
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Constituinte ou nova Constituio
107
. A desero de Seabra Fagundes da
comisso deveu-se exatamente a essa impreciso. Fagundes sustentara a
incompetncia do Congresso para votar um novo texto constitucional. Em
entrevista ao Correio da Manh, em 9 de setembro de 1966, ele dizia: A
mim me parecia que o Congresso no dispunha de poder constituinte em
termos que lhe permitissem substituir a Constituio, e sim apenas do po-
der de emend-la, pelo que era imprprio oferecer ao governo um antepro-
jeto global (PEREIRA, 1967, p. 325). Essa tese, da qual compartilhavam
at mesmo alguns integrantes da Arena
108
, seria mais tarde combatida por
Pedro Aleixo. Para o futuro vice-presidente do pas, o que teria ocorrido
era sim uma reforma constitucional, na modalidade de reviso total do
texto, algo que no era vedado pela Constituio de 1946:
O art. 217 da Constituio de 1946 admitiu explicitamente
que a mesma Constituio pudesse ser emendada, atribuiu
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal competncia
para discutir, votar e promulgar emendas, fcando somente
proibido que a reforma da Constituio se fzesse na vign-
cia do estado de stio ou que fossem sujeitos a deliberao
projetos tendentes a abolir a federao ou a Repblica. Ti-
nha, portanto, o Congresso Nacional competncia para re-
ceber, discutir, votar e promulgar o projeto de emenda cons-
107 Essa nuance foi captada na observao de Carlos Castello Branco, que se contrape tese de Viana Filho: A deciso de dotar
o pas de uma nova Constituio, como objetivo do governo Castello Branco, fato bastante recente, e decorreu, sem sombra
de dvidas, da evoluo do caso sucessrio da Repblica. Ainda h quatro meses, quando foi designada a comisso de juris-
tas, pensava-se timidamente numa simples consolidao constitucional, motivo por que o senador Afonso Arinos, na poca
consultado, recusou-se a colaborar na tarefa, de cujas limitaes discordava. A consolidao de que se cogitou inicialmente
integraria na Carta de 1946 os dispositivos dos atos institucionais e as emendas ditadas pelo movimento revolucionrio. Ter
temido o governo que o fm dos atos implicasse a perempo de preceitos que se mandou ditatorialmente incorporar ao
texto constitucional (...)(CASTELLO BRANCO, 2007, p. 323).
108 A propsito, ver o discurso do deputado Flores Soares: Eu pergunto, desde logo: Neste crepsculo melanclico de fm de go-
verno e de fm de legislatura, com um Congresso mutilado, perseguido, ameaado, aterrorizado, ser possvel, Sr. Presidente
elaborar a srio uma Carta Magna? Eu entendo, Sr. Presidente, que este Congresso, como um sismgrafo sensvel, deveria,
antes de mais nada, sentir a vontade do povo, os anseios do povo. Dele deve vir toda a soberania. Ele que nos mandou para
c. Ele que permite que ns aqui retornemos pelos seus sufrgios. Ele que torna vlidos os mandatos, todos os mandatos.
Ele, somente ele. Antes de mais nada, Sr. Presidente, oua-se o povo todo, os estudantes, os trabalhadores, as universidades.
Oua-se tudo e discuta-se, amplamente, a feitura dessa Constituio, se que se quer fazer uma Constituio de verdade, se
que se quer fazer uma Constituio para valer. Mas, parece que no isto o que se pretende; parece que no isto o que se
quer(DCD, 14/12/1966, p. 7154).
103
Histria Constitucional
Brasileira
titucional que hoje a Constituio do Brasil. (ALEIXO,
1967, p. XXXVII-XXXVIII)
De todo modo, o trabalho da comisso de juristas acabou cami-
nhando, possivelmente por determinao do prprio presidente da Rep-
blica, para a confeco de um anteprojeto nos termos criticados por Seabra
Fagundes. O resultado foi passado s mos de Castello durante solenidade
realizada em 19 de agosto de 1966 (quase trs meses aps a confrmao
do nome de Costa e Silva como candidato). O texto, entretanto, no o im-
pressionou. Decepcionado com o apego a frmulas j contidas nas Cons-
tituies de 1934 e 1946 e pela recusa ao modelo delineado pelos atos ins-
titucionais
109
, decidiu pinar de volta do STF o jurista servial da ordem
militar
110
, Carlos Medeiros Silva. Para Silva, o liberalismo, a harmonia
dos Poderes e outros preceitos constitucionais, nas suas expresses cls-
sicas, estariam superados, e no evitariam as crises polticas e sociais do
pas. Ele foi nomeado ministro da Justia em meados de julho de 1966 e en-
carregado de revisar o projeto da comisso de juristas, tarefa que cumpriu
em parceria com Roberto Campos, de tal forma que os aspectos legais
estivessem harmonizados com os critrios fnanceiros e econmicos que
norteavam o sistema de governo (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 440)
111
. Um primeiro rascunho fcou pronto em outubro, e foi sub-
metido considerao do senador Daniel Krieger, de Bilac Pinto ento
109 O projeto apresentado pela comisso rejeitava, por exemplo, o modelo de processo legislativo baseado em amplo monoplio
de iniciativa por parte do chefe do Executivo e na aprovao por decurso de prazo.
110 A expresso de Carlos Castello Branco (2007, p. 323).
111 A este respeito, Viana Filho observa: Curiosamente, as inovaes econmicas da Constituio, conquanto talvez mais radicais
que as polticas, suscitaram pouco debate. Entre tais inovaes, quatro devem ser ressaltadas: 1) proibio de aumento de
despesas por iniciativa legislativa, e que tanto Campos como Bulhes consideravam indispensvel para pr termo nos-
sa tradio infacionista; 2) proibio de investimentos sem preparao de projetos e especifcao de fontes de receita,
dispositivo destinado a preservar a coerncia do planejamento governamental; 3) implantao de oramentos-programa
e preparao de oramentos plurianuais de investimento, destinados inclusive a substituir as vinculaes oramentrias
pulverizadoras da receita; 4) eliminao da prelao do superfcirio no tocante a jazidas minerais, abrindo caminho para a
modernizao do Cdigo de Minas(VIANA FILHO, 1975, p. 461).
CE
104 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
embaixador em Paris , de Afonso Arinos, Vicente Rao e de Francisco
Campos (VIANA FILHO, 1975, p. 452-456)
112
.
Alm de uma consequncia previsvel da mentalidade poltica dos
militares alados ao poder e de uma resposta vitria da linha dura com
a candidatura Costa e Silva, a Constituio de 1967 representou, segun-
do Osny Duarte Pereira, a oportunidade de sintonizar a ordem jurdi-
ca com as demandas da Aliana para o Progresso, uma poltica externa
norte-americana que arrecadava parte dos lucros obtidos pela iniciativa
privada estadunidense radicada na Amrica Latina e reinvestia esses re-
cursos em programas de ajuda econmica e social. Os recursos no eram
repassados diretamente aos governos sul-americanos, algo que desperta-
ria resistncia por parte do empresariado contribuinte. Tudo permanecia
sob gesto dos Estados Unidos, por meio de diversas agncias, entre as
quais a Usaid (United States Agency for International Development) pos-
sivelmente foi a mais conhecida. Essa poltica, inaugurada pelo presidente
Kennedy, deveria cumprir uma dupla funo: primeiro, atenuar a impo-
pularidade resultante dos lucros supostamente extorsivos que as empresas
norte-americanas auferiam na Amrica Latina e, segundo, desestimular
medidas restritivas atividade econmica de tais empresas por parte do
governo dos pases benefciados. Para Osny, estava em curso um processo
de desnacionalizao baseado em medidas constitucionais adequadas a
um neocolonialismo (PEREIRA, 1967, p. 308-319)
113
.
A Constituio de 1967 refete (...) uma determinada pol-
tica internacional de subordinao dos pases latino-ame-
ricanos complementarizao da economia dos Estados
112 Viana Filho relata que Afonso Arinos criticou a eleio indireta do presidente da Repblica (que julgava a entronizao da
oligarquia) e criticou a criao de um estado de emergncia, paralelo ao estado de stio. Sua preocupao era compar-
tilhada por Vicente Rao, que recomendou a supresso dos dispositivos referentes ao novo instituto, e at mesmo Francisco
Campos, para quem o estado de emergncia era mera repetio do estado de stio, sem contedo prprio (VIANA FILHO,
1975, p. 456-457). De fato, a Constituio de 1967 no previu o estado de emergncia, que foi introduzido apenas na
Emenda Constitucional n 1, de 1969.
113 O cerne do argumento de Osny Pereira a incompatibilidade da Constituio de 1946 com o Acordo de Garantia de Inves-
timentos, frmado com os Estados Unidos. O acordo foi ratifcado pelo Congresso Nacional, em forma tumultuada e com
acusaes de suborno e, diante da conjuntura poltica destes anos, impunha-se no adaptar o Acordo de Garantia de Investi-
mentos Constituio brasileira, mas essa ao acordo(PEREIRA, 1967, p. 313).
105
Histria Constitucional
Brasileira
Unidos, de modo a transformar o Continente em um pas
nico, de fato, embora nas fces jurdicas conservem-se as
diferenciaes tradicionais. (PEREIRA, 1967, p. 319)
A gnese da Constituio de 1967 foi marcada por um entrecruza-
mento complexo de fatores sociais, polticos, econmicos e jurdicos e re-
presentou respostas diversas a problemas muito diferentes: a legitimidade
do regime, a sucesso de Castello, a insero internacional do pas e a es-
tabilizao de sua economia. Ao menos do ponto de vista dos dois primei-
ros problemas, a nova Constituio amargaria enormes fracassos. Ela no
foi capaz de interromper o processo revolucionrio e dar continuidade a
seu projeto em um contexto de normalidade institucional. Sua discusso
e aprovao no Congresso podem ser classifcadas, na melhor das hipte-
ses, como uma farsa constituinte (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 436). E, como se sabe, ela no impediu a recada ditatorial do go-
verno Costa e Silva em 1968.
Na realidade, o esforo constituinte empreendido pelo governo
Castello Branco revelava uma gritante contradio performativa. Castello
pretendia adotar uma Constituio, seguindo o impulso do idealista fel
mstica da lei (VIANA FILHO, 1975, p. 458), para limitar o poder do gover-
no que o sucederia. inegvel, porm, que seu prprio governo falhara em
estabelecer as condies que tornariam plausvel a vigncia de um regime
constitucional. O primeiro perodo militar buscou reduzir a Constituio
a um instrumento do governo e para o governo, maquiando com tons re-
volucionrios uma agenda desenganadamente reformista. As amarras ao
exerccio do poder foram solapadas: direitos fundamentais (como o direito
de eleger seus representantes mximos ou a inafastabilidade da jurisdio),
solenemente ignorados. A domesticao da minoria parlamentar somou-se
desnecessidade de formao de maioria para a gesto legislativa cotidiana.
A independncia do Judicirio foi severamente mitigada por meio da inter-
ferncia direta na composio e competncia dos tribunais.
Esse quadro era coroado pela crtica ao carter contramajoritrio
da Constituio, vocalizada, por exemplo, por Pedro Aleixo, para quem era
preciso salientar ser hoje intolervel a exigncia de requisitos excepcionais
CE
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ou mesmo extraordinrios para que se possa modifcar a Constituio.
Se a maioria dos representantes do povo deseja alterar a Constituio e
assim o demonstra em votaes inequvocas e reiteradas incompreen-
svel que no o possa fazer em razo de normas de carter adjetivo ou da
exigncia de requisitos cuja satisfao fca na dependncia exclusiva de mi-
norias mais ou menos ponderveis (ALEIXO, 1967, p. XXXVI-XXXVI).
As regras que regulam a reforma constitucional, entretanto, no so meras
normas de carter adjetivo. Se elas no signifcam a imutabilidade ou a
sacralidade da Constituio, desempenham um papel muito importante
no direito moderno. Ao tornar operativa, como distino jurdica, a di-
ferena entre direito constitucional e direito infraconstitucional, a ideia
de rigidez permite o fechamento operacional do sistema do direito
114
. De
acordo com Andrew Arato,
evidentemente, h a possibilidade de um aprendizado ex-
cessivo sobre o domnio legal, como nos adverte Niklas Luh-
mann. Aprender pode signifcar tambm o aprendizado de
no aprender. Constitucionalismo implica, necessariamente,
elevar o patamar do aprendizado possvel; ou seja, que se tente
no aprender imediatamente frente s frustraes empricas.
Em constituies, esse efeito alcanado atravs de normas
de emenda relativamente severas. (ARATO, 1997, p. 39-40)
A crtica de Aleixo, entretanto, no deve ser interpretada como
uma recusa ao conceito de Constituio em sentido formal. Afnal, fora
o prprio regime militar que, partindo dessa premissa bsica, institu-
ra em 1965 o controle concentrado de constitucionalidade das leis. E
era exatamente na forma constitucional que Castello Branco depositava
suas confanas (ingenuamente, talvez) de barrar um retrocesso discri-
cionrio no governo que o sucederia. Por trs das observaes de Aleixo
est uma proposta ao mesmo tempo mais modesta e mais perigosa (pois
mais facilmente atingvel): a progressiva privatizao e monopolizao
da Constituio pelo governo.
114 Nas palavras de Cristiano Paixo, essa importante diferena estabelecida, ao fm, entre direito constitucional e direito
infraconstitucional estar na base da profunda correlao proposta por Luhmann entre a diferenciao funcional da socie-
dade moderna e a autonomizao e diferenciao completas do sistema do direito(PAIXO, 2004, p. 23).
107
Histria Constitucional
Brasileira
Carlos Medeiros Silva, em trecho citado anteriormente, afrma-
va que governar no mais agir dentro do quadro das leis existentes,
mas dirigir a prpria legislao; governar , em uma palavra, legislar
(SILVA, 1964b, p. 450). Isso vale, no pensamento autoritrio militar, tam-
bm para as leis constitucionais. Governar , nesse sentido, ter contro-
le sobre a Constituio vigente (o que, evidentemente, no se reduz aos
meios necessrios ao controle do processo de reforma constitucional). O
imaginrio liberal, de uma Constituio que opera como limite ao poder
poltico, perde fora sob o argumento de que o governo revolucionrio
o portador das aspiraes nacionais, s quais a Constituio, enquanto
manifestao da soberania popular, deve aceder.
Conforme a pertinente advertncia de Menelick de Carvalho Net-
to, o abuso da Constituio s pode ser perpetrado de forma efciente
se travestido de uso, portanto, de sua afrmao. A nova Constituio se
apresentaria como consolidao do compromisso do regime militar com
o Estado de direito, mesmo que brotasse de uma prtica que negava um
por um seus pressupostos. Restava saber de que forma nasceria essa nova
Constituio. Havia, basicamente, cinco alternativas. A primeira era vo-
tar o projeto de Constituio no Congresso em exerccio antes da eleio
parlamentar de 15 de novembro. A segunda era votar o projeto de Cons-
tituio no Congresso em exerccio, mas aps as eleies. A terceira era
votar o projeto com o novo Congresso e concluir o trabalho antes de 15 de
maro (fm do mandato de Castello). A quarta, votar o projeto com o novo
Congresso aps o fm do mandato de Castello. E, por ltimo, outorgar a
nova Constituio (VIANA FILHO, 1975, p. 454). Aprovar a Constituio
j no governo Costa e Silva era uma possibilidade meramente analtica.
Aprov-la com o novo Congresso signifcaria um custo poltico elevado.
Submet-la ao Congresso antes das eleies era tornar os candidatos da
Arena responsabilizveis perante as urnas por eventuais medidas impopu-
lares (como o fm das eleies diretas). Sobravam a outorga e uma Consti-
tuinte levada a cabo por aquilo que os americanos chamam de lame-duck
Congress e que o deputado arenista Flores Soares chamou de crepsculo
melanclico da legislatura. O Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro
de 1966, optou por recorrer ao Congresso, que teria entre 12 de dezembro
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de 21 de janeiro de 1967 para concluir sua tarefa. A outorga, porm, ainda
seria uma carta na manga de Castello, caso os deputados e senadores
falhassem em aprovar o projeto enviado.
O prembulo do Ato Institucional n 4 foi o mais econmico entre
seus predecessores. Diferentemente do Ato Institucional n 2, em cujo pre-
mbulo se lia que a revoluo est viva e no retrocede, o Ato n 4 decla-
rava que somente uma nova Constituio poder assegurar a continuida-
de da obra revolucionria. O ato afrmava, ainda, que o governo continua
a deter os poderes que lhe foram conferidos pela revoluo. Essas afrma-
es convidavam dvida: o que signifca dizer que uma nova Constitui-
o pode assegurar a continuidade da obra revolucionria? A Constituio
um ato que encerra a revoluo ou, pelo contrrio, apenas mais um ato
do processo revolucionrio? Por outro lado, dizer que o governo continua
a deter poderes revolucionrios signifca que tais poderes se esgotam com
a promulgao da Constituio ou que o governo continuar a det-los
independentemente disso? A interpretao de pelo menos seis ministros
do STF, antes da outorga do Ato Institucional n 5, em dezembro de 1968,
foi no sentido de que a Constituio de 1967 revogara os atos institucionais
o pas vivia, portanto, um momento de normalidade constitucional
115
. A
frustrao de tal suposio viria poucos meses depois.
Desde o primeiro ato institucional, os militares deixaram claro que
o Congresso no era a fonte de legitimidade do novo regime. Este se legiti-
mava por si s, a partir do poder revolucionrio, cuja potncia constituinte
intrnseca. O Ato Institucional n 4 seguia essa tradio e, em momento
algum, reconhecia ao Congresso poderes constituintes com os quais viesse
a desempenhar o mnus que lhe era atribudo. Pelo contrrio, afrmava-se
expressamente que o governo permanecia de posse dos poderes revolu-
cionrios e, portanto, dos poderes constituintes. Paulo Sarasate, senador
arenista e advogado, via nessas circunstncias uma delegao do poder
constituinte ao Congresso. Para ele: [O governo] concedeu, por essa via,
(...) ao Congresso Nacional diretamente, em vez de convocar uma Assem-
bleia Constituinte, o poder constituinte delegado, no uso de uma faculda-
115 Ver, a propsito, o Caso Joo Goulart, Inqurito n 2-GB.
109
Histria Constitucional
Brasileira
de que reputou inerente revoluo (SARASATE, 1967, p. 42). Segundo
esse ponto de vista, o que se transmitia ao Congresso, ao contrrio do que
defendera Pedro Aleixo, era o prprio poder constituinte originrio. di-
fcil imaginar, entretanto, um rgo soberano que tenha desempenhado
suas atribuies de forma to tolhida quanto a Constituinte Congressual
de 1966-67. Afnal, o mesmo poder que lhe delegara funo constituinte
poderia, se contrariado, retom-la, ainda que fora.
A ambiguidade do discurso dos atos institucionais, oscilando entre
reforma e revoluo, reproduzida aqui pela contraposio entre poder
constituinte e poder reformador. A esse propsito, o voto vencido do MDB
na comisso mista prevista pelo Ato Institucional n 4, encabeado pelo
senador Josaphat Marinho, registrava o seguinte:
Congresso Indefnido A anomalia do procedimento ins-
taurado comea, alis, pela indefnio dos poderes do Con-
gresso Nacional. Segundo o prembulo do projeto, so os
representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso
Nacional, que decretam e promulgam a Constituio. Logo,
o prprio governo reconheceu que o atual Congresso no ti-
nha, ou no lhe podia ser deferida funo constituinte plena.
Por isso mesmo no pode usar a frmula correta de delibe-
rao em Assembleia Constituinte. Se admitia a existncia
da faculdade criadora irrestrita e no a proclamou, ento o
propsito do governo foi cercear a competncia do Poder Le-
gislativo. Mas, se o Congresso Nacional no funciona como
Assembleia Constituinte, est investido apenas do poder de
reforma. Limitado a poder de reforma, tem a prerrogativa
ampla de modifcar e aditar o texto constitucional vigente,
respeitada a unidade de seu sistema. No tem, portanto, o
privilgio de substituir a Constituio, para adotar uma ou-
tra, caracterizada por sistema ou esprito diverso. (Anais da
Constituio de 1967, v. III, p. 52 e segs.)
Para apreciar o projeto de Constituio encaminhado pelo gover-
no em tempo recorde, o Congresso foi convocado extraordinariamente e
adotou um procedimento bastante simplifcado. Uma comisso mista dava
parecer ao projeto que era submetido em bloco ao Congresso. Se aprovado,
CE
110 Srie
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retornava comisso mista para uma fase de recebimento de emendas.
Caso contrrio, encerrava-se a convocao extraordinria. Na comisso
mista, as emendas recebiam parecer para, ento, serem submetidas ao Ple-
nrio. Tanto a votao do projeto quanto das emendas dava-se em turno
nico, exigido qurum de maioria absoluta de votos para aprovao. Se
no houvesse emendas aprovadas at 21 de janeiro de 1967 ou se o Con-
gresso no fnalizasse sua apreciao at essa data, o projeto enviado pelo
governo e aprovado pelo Plenrio em bloco deveria ser promulgado
116
.
Portanto, o rito defnido no ato institucional conferia ao projeto
prioridade absoluta. E, diferente do que sustentava Pedro Aleixo
117
, ele no
se pautava, na essncia, pelo procedimento previsto para a apreciao das
propostas de emenda Constituio encaminhadas pelo presidente da Re-
pblica. No cerne do processo de reforma constitucional, tanto a Constitui-
o de 1946 quanto os atos institucionais exigiam a aprovao das propos-
tas em dois turnos, tal qual previsto no art. 3 da Resoluo do Congresso
Nacional n 1, de 20 de maio de 1964, que dispunha: A emenda ser sub-
metida a dois turnos de discusso e votao, estabelecido entre eles o inters-
tcio mximo de 10 (dez) dias. Alm disso, a Constituio de 1946 vedava
a apreciao de reformas constitucionais em convocao extraordinria
118
.
Portanto, se o que estava em curso era apenas uma reforma constitucional,
116 De acordo com o Ato Institucional n 4, o procedimento transcorria da seguinte maneira: recebido o projeto, o presidente
do Congresso designava uma comisso mista composta de onze deputados e onze senadores. A comisso tinha um dia para
eleger seu presidente e vice-presidente. O presidente da comisso imediatamente designava um relator, o qual dispunha
de 72 horas para dar parecer ao projeto. Tal parecer era submetido a voto na comisso e, uma vez aprovado, apresentado
ao Plenrio do Congresso Nacional para discusso e votao em turno nico, observado o qurum de maioria absoluta para
aprovao. A rejeio do projeto pelo Congresso levaria ao encerramento da convocao extraordinria. Caso ele fosse apro-
vado, seria devolvido comisso especial, que abriria prazo de cinco dias para a apresentao de emendas, as quais deveriam
contar com o apoio de um quarto dos membros de qualquer das Casas. A comisso proferiria parecer sobre as emendas em
doze dias. Com o parecer da comisso especial, as emendas eram submetidas apreciao do Plenrio, que dispunha de
outros doze dias para discuti-las. Findo o prazo, as emendas iam a voto, tambm em turno nico e com exigncia de qurum
de maioria absoluta para sua aprovao. Se nenhuma emenda fosse aprovada ou se a votao no se conclusse at 21 de
janeiro, seria promulgado o texto do projeto ofcial. A promulgao do texto fcava marcada para 24 de janeiro.
117 Por essa razo, as normas traadas em relao tramitao do projeto [de Constituio], no Ato Institucional n 4, so, em
essncia, cpia das normas constantes da Resoluo n 1, de 20 de maio de 1964, aprovada pelo Congresso Nacional e con-
cernentes apresentao, ao estudo, discusso e votao dos projetos de emenda constitucional enviados pelo presidente
da Repblica ao Poder Legislativo(ALEIXO, 1967, p. XXXIV).
118 O art. 217, 2, considerava aceita a emenda aprovada em duas discusses pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal, em duas sesses legislativas ordinrias e consecutivas.
111
Histria Constitucional
Brasileira
novamente era uma reforma constitucional margem das regras vigentes,
quer pela Constituio de 1946, quer pelos atos institucionais anteriores
119
.
Pedro Aleixo, j eleito vice-presidente da Repblica no Colgio
Eleitoral, foi o grande defensor do projeto de Constituio no Congresso.
Alm da tese apresentada acima, segundo a qual o processo constituinte
era, de fato, uma reviso da Constituio de 1946, ele sustentou que a Car-
ta era legtima porque em sua feitura o Congresso Nacional laborou sem
qualquer interveno perturbadora de foras estranhas (ALEIXO, 1975,
p. XL). Era, no mnimo, uma inverdade. Rompendo compromisso que as-
sumira na vspera com o presidente da Cmara dos Deputados, Adaucto
Lcio Cardoso, Castello expediu o Decreto de 13 de outubro de 1966, de-
terminando a suspenso dos direitos polticos e cassao dos mandatos
de seis deputados: Abraho Fidlis de Moura, Antnio Adib Chammas,
Armindo Marclio Doutel de Andrade, Cesar Prieto, Humberto El-Jaick e
Sebastio Paes de Almeida.
O ofcio comunicando as cassaes Cmara dos Deputados foi lido
na sesso do dia 17 de outubro, uma segunda-feira. Adaucto, a despeito de
ser um quadro governista, recusou-se a reconhecer validade s cassaes,
afrmando que apenas por deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados
os parlamentares poderiam perder seus mandatos. Boa parte da Arena e
Auro de Moura Andrade, presidente do Senado Federal, apoiavam o pre-
sidente da Cmara, criando uma situao insustentvel para o governo,
que no poderia admitir a invalidade dos atos revolucionrios (VIANA
FILHO, 1975, p. 465). Na madrugada de 20 de outubro, Castello edita o
Ato Complementar n 23, determinando o recesso do Congresso at dia
119 A este respeito, o senador Aurlio Vianna (MDB-GB), lembrando Joo Mangabeira, comentava: Estamos discutindo e va-
mos votar uma Constituio, no pelos processos que a de 46 estabelece, mas pelos processos autoritrios que a revoluo
estabeleceu. [Joo] Mangabeira era por uma reforma ampla, inclusive dizia ele nas funes do Poder Legislativo, mas,
acrescentava: uma reforma constitucional no se faz aos partidos, nem sob a direo de constitucionalistas improvisados.
Estivesse no Parlamento, estaria ele sustentando a mesma tese que defendera diante da mocidade baiana. Constitucionalis-
tas improvisados(Anais da Constituio de 1967, 2 volume, p. 251).
CE
112 Srie
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22 de novembro de 1966
120
. Os trabalhos da Constituinte se iniciavam pe-
rante um Congresso humilhado e achacado pelo regime militar. Mais de
um quinto dos mandatos legislativos conquistados nas eleies de 1962 j
haviam sido cassados (OLIVEIRA, 2005, p. 103).
O processo transcorreu sem grandes surpresas. A comisso mis-
ta
121
, sob a presidncia do deputado Pedro Aleixo, designou relator do pro-
jeto o senador Antnio Carlos Konder Reis, que trabalharia, no momento
de apreciao das emendas, auxiliado por sub-relatores
122
. Konder Reis
ofereceu um parecer favorvel ao projeto (Anais da Constituio de 1967,
v. III, p. 6 e segs.), aprovado por treze votos contra oito (Anais da Consti-
tuio de 1967, v. III, p. 51). Na opinio da maioria da comisso, o projeto
encaminhado pelo governo satisfazia as exigncias do Estado moderno,
consignava direitos individuais e respeitava os postulados democrticos.
Os oito votos contrrios subscreviam o voto do MDB encabeado pelo
senador Josaphat Marinho, que abria suas consideraes com uma dura
crtica ao procedimento adotado pelo ato institucional:
Nos trabalhos constituintes anteriores, as assembleias dispu-
seram de meses para cumprir sua tarefa, e as normas internas
e os prazos foram por elas mesmas soberanamente fxados.
Agora, o Congresso delibera atropeladamente, em dias ape-
nas, predeterminado por ato de imprio do Poder Executivo.
Alm de registrar a indefnio do status jurdico da tarefa come-
tida ao Congresso Nacional, propositadamente ambgua, como j se men-
120 Para maiores detalhes sobre o episdio, ver O Congresso em meio sculo, depoimento de Paulo Afonso Martins de Oliveira
ao jornalista Tarcsio Holanda (OLIVEIRA, 2005, p. 103-104). Ver, ainda, Lira Neto (2004, p. 387-389). A ordem de recesso do
Congresso Nacional foi cumprida pelo coronel Meira Matos, no comando do Batalho da Polcia do Exrcito de Braslia. A
gua, a energia eltrica e os telefones do prdio do Congresso Nacional foram cortados. s 5h7 da manh de 20 de outubro
os pelotes da Polcia do Exrcito marcharam sobre o prdio, invadiram as dependncias da Cmara e retiraram de l os 78
deputados que ainda permaneciam em viglia no interior do edifcio, frente deles o presidente Adaucto Lcio Cardoso. Ver,
ainda, Silva Neto (2003, p. 503 e segs.).
121 As normas disciplinadoras dos trabalhos da comisso mista foram publicadas nos Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 115.
122 Os sub-relatores designados foram os seguintes deputados e senadores: deputado Oliveira Brito, Ttulo I (Da Organizao
Nacional), Captulos I a V; senador Vasconcelos Torres, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VI (Do Poder Legislativo);
deputado Accioly Filho, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VII (Do Poder Executivo); deputado Adaucto Lucio Cardo-
so, Ttulo I (Da Organizao Nacional), Captulo VIII (Do Poder Judicirio); senador Wilson Gonalves, Ttulo II (Da Declarao
de Direitos); deputado Djalma Marinho, Ttulo III (Da Ordem Econmica e Social) (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 113).
113
Histria Constitucional
Brasileira
cionou, o voto de Josaphat Marinho tambm atacava a tendncia centra-
lizadora e antifederalista do projeto, a supresso de eleies diretas para a
Presidncia da Repblica, a reduo das competncias do Congresso em
prol da ampliao das competncias legislativas do Poder Executivo e a
desfgurao dos direitos fundamentais.
Em Plenrio, a Arena apoiou maciamente o projeto, que foi apro-
vado sem maiores difculdades. No dia 22 de dezembro teve incio a vota-
o. Na Cmara, 223 deputados votaram favoravelmente matria. Houve
110 votos contrrios e 7 abstenes (Anais da Constituio de 1967, v. II,
p. 712). No Senado, o projeto contou com 37 votos favorveis, 17 contrrios
e uma absteno (Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 725). Passava-se
fase de oferecimento de emendas.
As normas de trabalho adotadas pelo Congresso permitiram aos
parlamentares o recolhimento de emendas ao projeto de Constituio
mesmo antes da aprovao do texto pelo Plenrio, na votao em bloco do
dia 22 de dezembro. Isso permitiu que um total de 884 proposies fosse
recolhido. Vrias delas se desdobravam em diversos dispositivos (totali-
zando, na prtica, mais de 1.500 emendas)
123
. O relator-geral da comisso
mista, senador Konder Reis, e os sub-relatores designados pelo presidente
da comisso, deputado Pedro Aleixo, iniciaram um trabalho que duraria
at a virada do ano, concluindo com um parecer favorvel a 150 emendas,
algumas delas oriundas da oposio. Em 1 de janeiro de 1967, Konder
Reis, antes mesmo de dar satisfaes comisso mista, reuniu-se com
quem de fato estava frente do processo: o presidente Castello Branco,
Carlos Medeiros Silva, Roberto Campos e os lderes arenistas Raymundo
Padilha e Daniel Krieger (VIANA FILHO, 1975, p. 473).
123 H poucas referncias sobre participao da sociedade civil no processo. Um dos poucos registros localizados coube a Oli-
veiros S. Ferreira, que, em seu livro Uma Constituio para a mudana (1986), conta que o Instituto dos Advogados de So
Paulo, em reunio realizada nas Arcadas, decidiu que se fazia mister oferecer sugestes [ao anteprojeto de Constituio
encaminhado ao Congresso Constituinte em 1966]. Por motivos vrios, integrei a comisso professores doutores Gofredo
da Silva Telles Jr., Jos Pedro Galvo de Souza, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Alfredo Buzaid e eu que deveria estudar
o documento dos doutos ou proceder como bem entendesse. Decidiu-se por elaborar anteprojeto (FERREIRA, 1980, p. 8).
Ferreira apresenta na publicao (que veio a lume apenas em 1986, pouco antes do processo constituinte de 1987-1988)
alguns trechos do que fcou conhecido como anteprojeto paulista. A ntegra do anteprojeto encontra-se publicada nos Anais
da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo, por iniciativa do deputado Camillo Ashcar (FERREIRA, 1980, p. 8).
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Conforme observam Bonavides e Paes de Andrade, no incio do
processo constituinte, o governo reuniu suas lideranas no Senado
e na Cmara, por ocasio do encaminhamento do projeto de Consti-
tuio, dando-lhes conhecimento dos dispositivos no emendveis
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 437). Seria excessivo afr-
mar que no ocorreram modifcaes relevantes a partir das emendas
sugeridas. As principais alteraes, no entanto, atingiram dispositivos
que sofriam resistncia at mesmo dentro da Arena
124
. Assim, pode-se
dizer que foram remetidos ao Congresso para estabelecer a margem de
negociao que conferiria foros de legitimidade ao processo constituin-
te, criando a iluso de que o Legislativo de fato interviera na elaborao
da nova Constituio. Em outras palavras, o governo criou difculdade
para vender facilidade. Novamente, as regras destinadas a reger a re-
forma da Constituio oferecem um bom exemplo.
O projeto encaminhado pelo governo previa um regime diferen-
ciado para a tramitao das proposies de iniciativa do presidente da Re-
pblica
125
. Na prtica, a proposta eternizava o critrio excepcional adotado
pelos atos institucionais, isto , propostas oriundas do Congresso deve-
riam tramitar separadamente na Cmara e no Senado, e atingir qurum
de dois teros dos membros de cada uma das Casas em dois turnos para sua
124 Segundo Pedro Aleixo, em introduo aos Anais da Constituio de 1967, vrios dispositivos do projeto ofcial sofreram mo-
difcaes substanciais e foram at rejeitados, como o que considerava tacitamente aprovado o tratado internacional sobre
o qual no houvesse deliberao pelo Congresso Nacional dentro do prazo de 120 dias, o que conferia processo especial para
o trmite de emendas Constituio propostas pelo presidente da Repblica, (...) [e] o que proibia que constitussem objeto
de delegao projetos sobre direitos polticos, direito civil e direito penal (...)(Anais da Constituio de 1967, vol. II, p. XLV).
125 Os arts. 48, 49 e 50 do projeto de Constituio dispunham: Art. 48. A Constituio poder ser emendada por proposta: I dos
membros da Cmara dos Deputados ou do Senado; II do presidente da Repblica; III das assembleias legislativas dos
estados. 1 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao ou a Repblica. 2 A
proposta, quando apresentada Cmara dos Deputados ou ao Senado, dever ter a assinatura da quarta parte de seus mem-
bros. 3 Ser apresentada ao Senado a proposta aceita por um tero das assembleias legislativas. Art. 49. A aprovao da
emenda nos casos dos nmeros I e III do artigo anterior dar-se- pela votao de dois teros dos membros das duas Casas do
Congresso Nacional, em uma sesso legislativa, ou pela sua maioria absoluta, quando em duas sesses legislativas ordinrias
e consecutivas. Art. 50. A proposta do presidente da Repblica (art. 48, n II) ser discutida e votada em reunio do Congresso
Nacional dentro de sessenta dias, a contar do seu recebimento, em duas sesses e considerada aprovada quando obtiver, em
ambas as votaes, a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso(Anais da Constituio de 1967,
vol. II, p. 42-43). Atente-se que a primeira verso do projeto de Constituio, depois corrigida pelo governo, acrescia a esse
art. 50 um pargrafo nico, de acordo com o qual o presidente da Repblica poderia submeter a referendo popular a proposta
de emenda Constituio de sua iniciativa no aprovada em segunda discusso pelo Congresso Nacional. A propsito, ver o
voto do MDB na comisso mista (Anais da Constituio de 1967, v. III, p. 52).
115
Histria Constitucional
Brasileira
aprovao. Se obtivesse apenas a maioria absoluta, sua apreciao somen-
te poderia ser concluda em segundo turno na sesso legislativa seguinte.
J as propostas oferecidas pelo presidente da Repblica tramitariam no
Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, em dois turnos, e seriam
consideradas aprovadas com qurum de maioria absoluta. Ao fnal, o cri-
trio previsto para as propostas do presidente da Repblica foi estendido
aos demais legitimados para iniciar o processo de reforma constitucional.
Este era, na viso das principais lideranas governistas, um ponto decisi-
vo, como mostra o discurso do deputado Raymundo Padilha na sesso de
promulgao da nova Constituio:
O instrumento a est. A ossatura de um sistema jurdico
e poltico aqui se encontra e, na fexibilidade da faculdade
de emenda, encontram-se todos os instrumentos para a sua
transformao segundo a hora histrica, segundo o mo-
mento nacional, segundo os imperativos internacionais.
Este o gnio criador desta Carta, esta a sua fora, este
o instrumento indispensvel ou a razo fundamental de sua
permanncia. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 1002)
Entre as mudanas mais relevantes encontrava-se a substituio da
disciplina dos direitos e garantias individuais e trabalhistas formulada por
Carlos Medeiros Silva por outra, cuja redao coube a Afonso Arinos. A
questo foi objeto de disputa na reunio em que o governo e suas lideranas
parlamentares decidiram o que seria e o que no seria acatado entre as
emendas que mereceram parecer favorvel do relator da comisso mista
126
.
De acordo com Pedro Aleixo, foi com o discreto prestgio do presidente da
126 O ponto central da discrdia era a disciplina dos direitos e garantias individuais: A certa altura Medeiros agastou Krieger,
ao dizer-lhe estar certa emenda mal redigida. Era o debate sobre o captulo dos Direitos e Garantias Individuais, que Afonso
Arinos, com o conhecimento e o apoio de Krieger e Aleixo, emendara radicalmente, tendo cabido ao senador Eurico Rezende
[vice-presidente da comisso mista] redigir o novo texto, que mereceu o apoio de Konder Reis. Pretendia-se o oposto do pre-
conizado por Medeiros, que deixara lei ordinria a regulamentao da matria, considerada pelos liberais excessivamente
importante para fcar ao sabor de ocasionais maiorias parlamentares (VIANA FILHO, 1975, p. 473). O art. 150 do projeto do
governo, elaborado por Carlos Medeiros Silva, dispunha: A lei estabelecer os termos em que os direitos e garantias indivi-
duais sero exercidos, visando ao interesse nacional, realizao da justia social e preservao e ao aperfeioamento do
regime democrtico(Anais da Constituio de 1967, v. II, p. 75). A verso fnal do texto foi preparada com base nas Emendas
n 111, 326, 352, 364, 604 e 656. No caso dos direitos trabalhistas, foi adotado regime muito prximo ao previsto no art. 157
da Constituio de 1946, com base nas Emendas n 681/17, 256, 130/63, 130/64, 424, 519, 719/14, 33, 423 e 131.
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Repblica que se fez a total substituio do Captulo dos Direitos e Garan-
tias Individuais por dispositivos que a nossa tradio liberal j havia con-
sagrado (ALEIXO, 1975, p. XL). Afora a alterao do regime dos direitos
individuais e trabalhistas, nenhuma das emendas aprovadas tocou o cerne
da proposta encaminhada pelo governo, como a eleio indireta para pre-
sidente ou a centralizao de poderes na Unio. Entre elas, algumas recru-
desciam, outras abrandavam o carter autoritrio da nova Constituio
127
.
Essa pequena concesso aos constituintes mais liberais no signi-
fcava, entretanto, que o regime militar estava disposto a frmar um com-
promisso com os direitos fundamentais. Pelo contrrio. Talvez signifcasse
que os militares viam em tais direitos construes inofensivas, que sempre
poderiam ser parcialmente suspensas ou excepcionadas naquilo que inte-
ressasse ao regime, quer pela invocao dos poderes revolucionrios, quer
pela interferncia de um Judicirio cuja independncia se encontrava clara-
mente debilitada. O decisivo em uma Constituio o aparato normativo
destinado a institucionalizar o regime. Como observam Paulo Bonavides
e Paes de Andrade, avaliando essas circunstncias a partir de uma distn-
cia histrica, o poder arbitrrio do sistema desnudou suas reais intenes,
exatamente quando os dispositivos formais dos textos [de 1967 e 1969] que
garantiram a liberdade de expresso, de reunio, de imprensa, foram vio-
lentados pela censura e pela represso policial (2002, p. 448).
O que se seguiu bastante conhecido. Na 39 sesso da Consti-
tuinte iniciou-se o debate sobre as mais de 1.500 emendas oferecidas. Ele
se estendeu por 21 sesses ordinrias e extraordinrias, at a 55 sesso,
de 20 de janeiro de 1967. O tempo era, sem dvida, insufciente. O proces-
127 A Emenda n 246/3, por exemplo, autorizou a instaurao de processo penal em face de deputado ou senador por decurso de
prazo (resultando no art. 34, 2, da Constituio). A Emenda n 555/2, por sua vez, criou a aprovao por decurso de prazo
das emendas oferecidas pelo Senado ao projeto de lei de diretrizes oramentrias. As Emendas n 130/14 e 369/1 tornaram
obrigatrio o voto secreto para deliberao sobre vetos presidenciais e perda de mandato parlamentar. O qurum para a
deciso sobre perda de mandato foi elevado para dois teros dos membros de cada Casa. Alm disso, a Emenda n 130/26
proibiu emenda constitucional na vigncia de estado de stio, a Emenda n 130/48 sujeitou a nomeao de ministros do STM
prvia aprovao do Senado Federal e a Emenda n 146 tornou permanente a posse da terra habitada pelos indgenas. No
campo da ordem econmica, as Emendas n 78, 94 e 883/14 garantiram o monoplio da pesquisa e lavra do petrleo pela
Unio, nos termos da lei. Para a relao completa das emendas aprovadas, preparada pelo presidente da comisso mista,
deputado Pedro Aleixo, ver Anais da Constituio de 1967, v. II, p. XLII.
117
Histria Constitucional
Brasileira
so foi marcado por votaes em bloco de um grande nmero emendas
128
,
no raro versando matrias antagnicas, agrupadas para forar uma rejei-
o em globo e evitar debate sobre polmicas que pudessem inviabilizar o
cumprimento dos prazos fxados no Ato Institucional n 4
129
. Salvo exce-
es pontuais, as emendas que chegaram a ser discutidas o foram de forma
bastante precria e apressada (PEREIRA, 1967, p. 340 e segs.).
A situao desagradou um grande nmero de parlamentares, in-
clusive da base governista. Antes do encerramento das votaes, em torno
de 106 deputados encaminharam Mesa documento no qual lamentavam
que as circunstncias criadas em torno da votao das emendas Cons-
tituio (...) tenham impedido a apreciao de dois pontos contidos no
projeto governamental e que no podem merecer nosso apoio. Tratava-
se da prerrogativa presidencial de expedir decretos-leis e da alterao da
titularidade da decretao do estado de stio do Congresso Nacional para
o presidente. Pela sistemtica adotada pela Constituio de 1967, o presi-
dente poderia decretar o estado de stio antes de ouvir o Congresso, ainda
que devesse encaminhar a medida ao Legislativo no prazo de cinco dias.
Na Constituio de 1946, a autorizao congressual era necessria para a
decretao (PEREIRA, 1967, p. 344-345).
A expresso maior da confuso e desordem que marcou os tra-
balhos constituintes de 1967 o clebre caso dos relgios do Plenrio.
O Ato Institucional n 4 havia determinado que a votao das emendas
ao projeto de Constituio deveria encerrar-se at 21 de janeiro. A noite
128 A respeito, Lira Neto registra: Debaixo de alguns protestos, o senador Moura Andrade apelou para a votao simblica: as
matrias seriam dividas em trs grandes blocos e aprovadas em conjunto(LIRA NETO, 2004, p. 393).
129 Um bom exemplo pode ser obtido na questo de ordem formulada por Arruda Cmara: O SR. ARRUDA CMARA (Questo
de Ordem) Sr. Presidente, pelo menos a respeito de duas emendas venho formular perante o nobre lder do governo e o Sr.
Relator-Geral uma reclamao: a emenda relativa aos flhos de qualquer condio e a referente validao dos casamentos
religiosos celebrados e no registrados por pessoas desimpedidas estavam sujeitas votao singular, ou escoteira, como dizia
o nobre senador Eurico Rezende. Pelo que vejo, agora esto englobadas. Ora, posso votar vrias dessas emendas, mas no dar
meu assentimento equiparao de todos os flhos. Esta uma tese que precisa ser discutida. Tal medida no pode fgurar
na Constituio de uma nao civilizada e crist! O SR. PRESIDENTE (Moura Andrade) E no vai fgurar, pois exatamente a
rejeio da proposio que est objetivada no requerimento. O SR. ARRUDA CMARA Mas a Emenda n 110 [sobre validao
do casamento religioso] tambm est envolta nessa rejeio! O SR. PRESIDENTE (Moura Andrade) A Emenda n 110 tambm
est, e V.Exa. h de conceder alguma coisa quando outros concedem. No pode levar tudo, Monsenhor! (risos). Est tudo feito
com muito equilbrio e muito cuidado, de modo que haja compreenso recproca(Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 989).
CE
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do dia 20 avanava infexvel rumo madrugada do dia 21 quando o
presidente do Congresso, Auro de Moura Andrade, determinou ao secre-
trio-geral da Mesa que paralisasse os trs relgios existentes poca no
Plenrio nove minutos antes da meia-noite (OLIVEIRA, 2005, p. 106)
130
.
De acordo com Lira Neto,
Castello Branco se divertiu quando soube do artifcio.
Comparou o episdio ao fnal do romance A volta ao mundo
em 80 dias, que lera na infncia. Para ele, no entanto, a me-
lhor notcia daquela madrugada era a de que iria entregar o
pas ao sucessor sob a gide de uma nova Constituio. Mais
uma vez, a aparncia de normalidade democrtica havia
sido preservada. (LIRA NETO, 2004, p. 394)
O Congresso havia sido encurralado. Por um lado, se recusasse par-
ticipao no processo constituinte, possivelmente teria que conviver com
a outorga de uma Constituio cujos excessos a maioria dos parlamenta-
res julgava necessrio abrandar. Por outro, participando do processo no
deixava de conferir-lhe foros de legitimidade, ao menos para os propsitos
do discurso ofcial. O Congresso teve, para todo o trmite da nova Consti-
tuio, metade do tempo de que disps o ministro da Justia, Carlos Medei-
ros Silva, para as elucubraes e consultas que resultaram no projeto ofcial.
E, certamente, teve muito menos liberdade de ao, pois suas manifestaes
encontravam-se programadas por um instrumento normativo sobre o qual
no possua capacidade deliberativa, ao menos de fato.
O status da nova Constituio parecia encontrar-se em suspenso. O
Correio da Manh da data da promulgao da Constituio de 1967 chama-
va a nova Carta de ata de um conluio (LIRA NETO, 2004, p. 394). Impor-
tantes lideranas da oposio entendiam que os atos institucionais sequer
haviam sido revogados pela nova ordem constitucional e, portanto, era ne-
cessrio trabalhar urgentemente na reviso da obra legislativa de Castello
130 Paulo Afonso Martins de Oliveira registra que a sesso teria ocorrido vspera da data-limite para a promulgao da Consti-
tuio, 24 de janeiro. A ltima sesso de votao da Constituinte de 1966-1967 , entretanto, realizada no dia 20 de janeiro.
119
Histria Constitucional
Brasileira
Branco
131
. Enfm, enquanto todas as constituies brasileiras promulgadas
at ento (1891, 1934 e 1946) haviam recebido a frma dos constituintes ao
fnal de seus textos, a Constituio de 1967 levava to somente a assinatura
da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, tal qual
uma emenda Constituio (PEREIRA, 1967, p. 350; BONAVIDES, PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 442), numa singela, mas inegvel reproduo da
ambiguidade que desde o incio a marcara.
1.4 s favas os escrpulos: o rpido
aprofundamento da ditadura
Costa e Silva lanou sua candidatura Presidncia prometendo
humanizar a revoluo. Com a vigncia da nova Constituio e a in-
disponibilidade (temporria) de instrumentos revolucionrios, o clima
no incio do novo governo era percebido como de distenso poltica
(CASTELLO BRANCO, 1967c).
Como observa Maria Helena Moreira Alves, o ano de 1967 marca
o incio de uma poltica de liberalizao controlada, chamada por alguns
de poltica de alvio. Ela envolvia uma interpretao liberal da legisla-
o repressiva contida na Constituio de 1967 e o estabelecimento de
contatos com setores da oposio e com o movimento de trabalhadores,
131 Carlos Castello Branco observa o seguinte, em sua coluna do Jornal do Brasil de 17 de maro de 1967: A prpria oposio, embora
externamente defenda o contrrio, no parece convencida de que toda a legislao excepcional tenha caducado no dia 15. Juris-
tas como Sr. Oscar Pedroso Horta e o Sr. Tancredo Neves entendem que, na parte no confitante com a nova Constituio, os atos
institucionais e complementares continuam em vigor at que sejam expressamente revogados. Por isso mesmo, so favorveis
a que o partido de oposio incentive, na medida das suas foras, a imediata reviso das leis, atos e decretos deixados pelo ma-
rechal Castello Branco, a fm de que se complete o processo de normalizao institucional do pas(CASTELLO BRANCO, 1967b).
A este respeito, ver tambm a coluna Costa e Silva usaria o AI-2 no dia 15 [de maro de 1967], na qual Carlos Castello Branco
relata especulaes acerca da inteno de Costa e Silva de utilizar as medidas excepcionais uma derradeira vez, aproveitando-se
da coincidncia das datas de expirao do Ato Institucional n 2 e de entrada em vigor da Constituio de 1967.
CE
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por meio de uma poltica ativa de organizao de sindicatos e cooptao
de lideranas (ALVES, 2005, p. 137).
O governo Costa e Silva, diferentemente do governo Castello
Branco, no buscou implementar uma agenda reformista. Os poderes que
lhe eram atribudos pela Constituio de 1967 j permitiam uma condu-
o das polticas de forma sufcientemente desembaraada, em especial
quanto s medidas adotadas pela nova equipe econmica, encabeada
pelo ento jovem economista Delfm Netto (ALVES, 2005, p. 138). Como
a situao transitaria dessa situao de quase letargia para o clima polti-
co tenso que antecedeu a outorga do Ato Institucional n 5 e a reapario
do poder revolucionrio?
Carlos Lacerda lanou-se, em agosto de 1967, na organizao da cha-
mada Frente Ampla, uma articulao que agregaria foras polticas advers-
rias antes do incio do ciclo militar. Viajou para Lisboa e Montevidu com o
intuito de convidar nomes de peso a ingressar no movimento. Em primeiro
lugar, o ex-presidente Juscelino Kubitschek, ainda o poltico mais popular do
pas. Em segundo, surpreendentemente, Joo Goulart, o ex-presidente que
Lacerda ajudara a defenestrar. Jnio Quadros foi convidado, mas recusou,
aps alguma hesitao. Brizola, por sua vez, dizia que no apoiaria qual-
quer movimento de oposio poltica dentro do Brasil (SKIDMORE, 1988,
p. 149). A frente, como disse Gaspari, era ampla, mas rasa (GASPARI, 2002a,
p. 279) e no prosperaria. Lacerda teve que prestar contas das novas parce-
rias a velhos apoiadores, alguns dos quais militares linha-dura irritados com
seu retorno ao passado (SKIDMORE, 1988, p. 150).
O ano avanava enquanto Delfm desenvolvia um dirigismo bra-
sileira. Invertendo algumas das premissas de Roberto Campos, a nova
equipe econmica supunha que teria sucesso no combate infao ba-
rateando o crdito. Delfm, baseado em dados do Ipea, estava convencido
de que a infao brasileira (38% ao ano em 1966) era induzida no pela
demanda, mas pelos custos. Um dos custos mais importantes era o crdito.
O barateamento do crdito no geraria infao em razo do excesso de ca-
pacidade da economia. Alm disso, uma poltica de controle de preos se-
ria implementada para refrear as expectativas infacionrias (SKIDMORE,
121
Histria Constitucional
Brasileira
1988, p. 144)
132
. A poltica de controle salarial, que integrava esse pacote de
medidas, acabou gerando um efeito colateral, ao menos do ponto de vista
poltico: a reduo da renda real da populao assalariada. Com base em
dados do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioecon-
micos (Dieese), Maria Helena Moreira Alves aponta que de 12 a 26% das
categorias analisadas sofreram perda real de salrio mnimo de mais de
30% em 1966-1968 (ALVES, 2005, p. 139)
133
.
Em outubro de 1967, Costa e Silva j se via pressionado por essa
situao e foi obrigado a reagir com mais energia. Comunicou aos lderes
arenistas que no tinha nenhuma inteno de alterar a poltica salarial.
E, em sua mensagem de encerramento da sesso legislativa, advertiu dis-
por dos recursos necessrios para combater possveis atos de subverso
(SKIDMORE, 1988, p. 150).
Em 1968 a insatisfao salarial desaguaria em greves. Duas foram es-
pecialmente importantes, a de Contagem (MG) e a de Osasco (SP). Em abril,
Contagem testemunhou a primeira grande greve desde 1964. O movimento
exps o peleguismo, abertamente estimulado e instrumentalizado pelo go-
verno militar
134
. A mobilizao de dezesseis mil trabalhadores industriais
(segundo Elio Gaspari), exigindo 25% de reajuste imediato, levou o Minis-
trio do Trabalho a endurecer. A cidade foi ocupada pela polcia, reunies
foram proibidas e demisses prometidas. Ao fnal, os grevistas conseguiram
um abono de emergncia de dez por cento, que o ministro do Trabalho
acabaria por estender a todo o pas (SKIDMORE, 1988, p. 157), por meio da
Lei n 5.451, de 12 de junho de 1968, como forma de evitar novos movimen-
tos reivindicando o mesmo benefcio. Mas a mesma norma que concedia o
132 Ainda com Skidmore, os resultados da economia em 1967 confrmavam as previses de Delfm: Quando tomou posse em
maro de 1967, Delfm tratou sem perda de tempo de injetar crdito na economia. O seu diagnstico recebia confrmao. Em
1967, o crdito bancrio ao setor privado aumentou 57% e a economia cresceu 4,8%, enquanto a infao chegava a 24%
(SKIDMORE, 1988, p. 145).
133 Ainda segundo Alves, cabe observar que a queda do poder aquisitivo dos salrios ocorreu apesar de acentuada queda da taxa
de infao, que baixou de 87,8% em 1964 para 20,3% em 1969. Desse modo, a diminuio do valor real dos salrios no pode
ser considerada efeito da infao; foi, antes, o resultado da poltica de controle salarial do Estado(ALVES, 2005, p. 140).
134 Segundo Skidmore, a cadeia de comando da greve de Contagem contornara a autoridade dos lderes ofciais do sindicato.
Alis, eles nem sequer se envolveram nas negociaes. Dialogando com a comisso independente, a administrao da em-
presa reconheceu-lhe a legitimidade. Este reconhecimento foi salientado quando Passarinho [ento ministro do Trabalho] se
encarregou nas negociaes que resultaram no abono de dez por cento(SKIDMORE, 1988, p. 157).
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abono tornava permanentes os dispositivos de controle salarial, antes limita-
dos a trs anos pela Lei n 4.725, de 1965, a chamada Lei do Arrocho Salarial
(ALVES, 2005, p. 151). E isso tambm gerou insatisfaes.
Em Osasco, a situao era mais complexa. O movimento encon-
trava-se mais organizado e tinha maior capilaridade. Comisses de F-
brica (os chamados grupos de dez) estavam presentes na grande maio-
ria das fbricas da cidade, e uma poltica de organizao e mobilizao
dos operrios encontrava-se em curso. A greve, que vinha sendo prepa-
rada pelo sindicado para o ms de novembro, acabou antecipada para
maio, por deciso de um comando constitudo por lderes eleitos na base
operria a partir do trabalho das comisses. Seria em julho, entretanto,
que o movimento grevista partiria para a ao, chegando a paralisar mais
de dez mil trabalhadores e ocupar duas fbricas. A reao dos rgos de
segurana do governo foi mais dura. Jos Ibrahim, presidente do sindica-
to, foi perseguido e forado primeiro clandestinidade, depois ao exlio.
A fbrica da Cobrasma foi invadida por soldados armados. Mais de uma
centena de trabalhadores foram presos, vrios torturados (ALVES, 2005,
p. 153; GASPARI, 2002a, p. 312).
Pouco antes disso, um comcio organizado pelo PCB paulista em
1 de maio de 1968, com a presena do governador Abreu Sodr, terminou
em pancadaria. Grupos radicais, insatisfeitos com a passividade dos co-
munistas, arremessaram paus, pedras e ovos no governador e nos organi-
zadores do evento. Expulsos os oradores ofciais, hastearam um retrato de
Che Guevara, discursaram e, por fm, atearam fogo ao palanque, seguindo
em passeata at o centro da cidade, onde destruram as vidraas de uma
agncia do Citibank (GASPARI, 2002a, p. 289).
Alm disso, o movimento estudantil, em ebulio em todo o mun-
do, propiciou um problema de grandes propores para Costa e Silva. Des-
de novembro de 1964, a chamada Lei Suplicy de Lacerda (Lei n 4.464, de 9
de novembro de 1964) proibia aos rgos de representao estudantil qual-
quer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, bem
como incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos esco-
lares. Mas atribua a essas mesmas organizaes competncia para lutar
123
Histria Constitucional
Brasileira
pelo aprimoramento das instituies democrticas. O movimento vinha
fazendo isso desde o incio do regime militar, em protestos contra os ex-
purgos de professores das universidades federais (como a Universidade de
Braslia), contra a estrutura anacrnica do ensino superior brasileiro e con-
tra o reduzido nmero de vagas, que no chegavam a atender um tero dos
candidatos registrados ao vestibular (SKIDMORE, 1988, p. 153).
O evento que catalisou uma verdadeira convulso do movimento
estudantil em 1968 deu-se em maro, no Rio de Janeiro. No dia 28, estu-
dantes protestavam por melhores instalaes para o Calabouo, uma es-
pcie de bandejo, que oferecia comida a um preo reduzido. A polcia che-
gou para dispersar a manifestao, sendo recebida com pedras. Em meio
confuso, um aspirante atirou, acertando o peito do estudante Edson
Lus de Lima Souto, de dezessete anos (GASPARI, 2002a, p. 278). O corpo
de Edson Lus foi levado Santa Casa de Misericrdia, onde sua morte
foi confrmada. Em seguida, foi conduzido at a assembleia legislativa do
estado e velado ao longo da madrugada. Um grupo de parlamentares do
MDB conseguiu negociar com as autoridades um cortejo e um enterro sem
represso policial (VENTURA, 1988, p. 97-103).
A repercusso de certos acontecimentos polticos nem sem-
pre proporcional importncia dos atores neles envolvi-
dos. O episdio do Calabouo, que desencadeou uma srie
de manifestaes de protestos que iriam culminar com a
lendria Passeata dos Cem Mil, trs meses depois, fcou na
histria como um marco. (VENTURA, 1988, p. 105)
A missa de stimo dia de Edson Lus, em 4 de abril, seguiu a mes-
ma linha, mas terminou em violncia policial. Na sada da Igreja de Nossa
Senhora da Candelria, um muro de cavalos indceis e cavalarianos iras-
cveis esperava pelos enlutados, mas os clrigos que celebravam a missa
se antepuseram, corajosamente, entre os policiais e a multido, evitando
o confronto imediato (VENTURA, 1988, p. 123). Mesmo dispersando-se
em paz, a multido foi perseguida. Grupos de estudantes foram espan-
cados e, alguns, presos (GASPARI, 2002a, p. 283). O episdio defagrou
marchas de solidariedade em vrias cidades, entre as quais Salvador e
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Porto Alegre (SKIDMORE, 1988, p. 153). Pouco mais de dois meses de-
pois, a Passeata dos Cem Mil tomaria as ruas do centro do Rio de Janei-
ro, no que foi a maior manifestao estudantil durante o regime. O pro-
testo transcorreu sem incidentes, e os estudantes levaram a pblico uma
mensagem de crtica ao regime e violncia policial. Vladimir Palmeira,
o mais expressivo lder do movimento, desafava: A ditadura mais des-
carada adora leis. Faam uma, duas, trs constituies, instalem e depois
amordacem um, dois, trs congressos (VENTURA, 1988, p. 161-163). Os
militares, como sabemos, aceitaram o desafo.
Alm dos problemas com o movimento sindical e estudantil, o go-
verno se via s voltas com a ecloso do terrorismo de esquerda e de direita.
De acordo com Gaspari, estima-se que entre 1966 e o fnal de 1968 tenham
ocorrido pelo menos cinquenta aes armadas de grupos de esquerda,
envolvendo atentados pessoais, exploses de bombas e assaltos a bancos,
casas de armas e depsitos de explosivos. Alertado desde o incio de 1967
para a possibilidade de ecloso de um surto terrorista, o regime que tan-
to venerava a segurana nacional exibia primorosa inefcincia ao com-
bat-lo (GASPARI, 2002a, p. 306). A mesma inefcincia, por sinal, que
mostrava para restabelecer a ordem no seio da prpria hierarquia militar.
Tambm de acordo com Gaspari, ao longo de 1968, s no Rio de Janeiro,
o terrorismo de direita praticou vinte atentados com explosivos e dois du-
plos sequestros. Autodenominado terrorismo branco, evitava situaes em
que pudesse fazer vtimas e, de fato, no matou ningum. Os ataques no
foram investigados. O objetivo das bombas, mais que intimidar a esquer-
da, era construir justifcativas para a radicalizao, o que acabou levando
formao, dentro das Foras Armadas, de um bolso indisciplinado,
delinquente e inimputvel (GASPARI, 2002a, p. 301-302).
No dia 29 de agosto, mais uma ao violenta da polcia buscaria
reprimir o movimento estudantil: a invaso da Universidade de Braslia e a
priso de aproximadamente quinhentos estudantes, retratada no flme de
Vladimir Carvalho Barra 68: sem perder a ternura. Era uma quinta-feira.
Na segunda, dia 2 de setembro, o deputado Mrcio Moreira Alves subiu
tribuna da Cmara dos Deputados e criticou as contnuas violncias pra-
ticadas contra estudantes e contra as universidades, que inviabilizavam
125
Histria Constitucional
Brasileira
qualquer debate sobre a reforma da educao superior. Para o deputado, o
projeto do governo para as universidades fcou bem representado em uma
foto estampada no Jornal do Brasil do domingo, dia 1 de setembro: a bota
de um miliciano arrombando um laboratrio da Universidade de Braslia.
O deputado ironizou a liderana governista, denunciou a tortura e a com-
placncia do regime para com ela e, por fm, ridicularizou os rigorosos
inquritos que garantiam apenas a rigorosa impunidade dos criminosos
que servem ao governo (DCD, 3/9/1968, p. 5754).
No dia seguinte, tera-feira, 3 de setembro, Moreira Alves voltou
tribuna e fez um pronunciamento no pinga-fogo. Novamente reclamou da
violncia contra os estudantes e incitou os pais a no permitirem que seus
flhos desflassem junto com os prprios algozes durante a parada de 7 de
setembro: a presena de seus flhos nesse desfle um auxlio aos carrascos
que os espancam e os metralham nas ruas. Finalmente, sugeriu que todo
o contato entre a populao militar e civil deveria cessar, o que inclua um
boicote das mulheres aos militares, inclusive aquelas que danam com os
cadetes e namoram os jovens ofciais (DCD, 4/9/1968, Suplemento, p. 9).
O segundo pronunciamento de Mrcio Moreira Alves foi mais
curto, mas potencialmente mais preciso. Ele ameaava atingir uma regio
delicada da questo militar. Alfred Stepan j registrara que, em 1965, o n-
mero de estudantes do Colgio Militar que se interessavam pela Academia
das Agulhas Negras reduzira-se quase pela metade. Alm disso, ofciais se
sentiam constrangidos em caminhar uniformizados pelas ruas (STEPAN,
1975, p. 187). Em 1968 esse fenmeno se repetia: confundidos com a natu-
reza ditatorial do regime e com o desgaste do governo, os ofciais sentiam-
se inibidos de vestir a farda fora dos quartis (GASPARI, 2002a, p. 321).
O isolamento dos militares se alimentava de fatores inter-relacionados: em
primeiro lugar, a drstica reduo das formas de participao pblica no
aparato estatal; em segundo, o estilo tecnocrtico e distante de governar
(os militares no dispunham de um lder carismtico); em terceiro, a eclo-
so da violncia estatal dirigida contra trabalhadores e, principalmente,
contra os estudantes, flhos da classe mdia.
CE
126 Srie
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Entretanto, o discurso de Moreira Alves passou despercebido na
imprensa, salvo uma pequena nota publicada pela Folha de S.Paulo
135
. O
ministro do Exrcito, Lyra Tavares, tomando conhecimento do contedo
do pronunciamento, encaminhou um ofcio contido ao presidente Costa e
Silva, no qual reconhecia que o parlamentar fazia uso de prerrogativa que
lhe era assegurada pelo regime, mas pedia providncias no sentido de proi-
bir violncias e agresses verbais injustifcveis. No houve qualquer soli-
citao no sentido de processar o deputado Moreira Alves. No obstante,
o chefe do Gabinete Militar, Jayme Portella, parecia particularmente dedi-
cado construo da crise (GASPARI, 2002a, p. 316). Foi formulada pelo
presidente da Repblica, sob sua assistncia e do ministro Gama e Silva,
uma representao em que acusavam o deputado de vilipendiar as Foras
Armadas e procurar torn-las odiosas aos olhos da populao brasileira.
O pedido fundamentava-se no pargrafo nico do art. 151 da
Constituio de 1967
136
, que previa a possibilidade de, perante o STF e me-
diante representao do procurador-geral da Repblica, processar parla-
mentar que abusasse da liberdade de manifestao de pensamento, desde
que obtida a licena da Casa Legislativa a que pertencesse. O dispositivo
destinava-se a mitigar a inviolabilidade parlamentar, que permanecia pre-
vista no art. 34 da Constituio. Costa e Silva encaminhou a representao
ao procurador-geral da Repblica, que a submeteu ao STF
137
. O relator do
caso, ministro Aliomar Baleeiro, ressalvou a dvida acerca da compatibi-
lidade entre o instituto da inviolabilidade parlamentar e a medida reque-
rida pelo presidente e seus ministros, mas ainda assim instou a Cmara
dos Deputados a se pronunciar sobre a autorizao.
Ao chegar Cmara dos Deputados, o pedido foi despacha-
do Comisso de Constituio e Justia, onde foi designado relator o
135 A propsito, ver Gaspari (2002a, p. 316). Jayme Portella escreveu sobre o episdio (PORTELLA, 1979, p. 585 e segs.) e regis-
trou que o discurso havia sido publicado em toda a imprensa, servindo de manchetes, o que mais irritou as Foras Armadas.
136 Art 151. Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos 8, 23, 27 e 28 do artigo anterior e dos direitos polticos,
para atentar contra a ordem democrtica ou praticar a corrupo, incorrer na suspenso destes ltimos direitos pelo prazo
de dois a dez anos, declarada pelo Supremo Tribunal Federal, mediante representao do procurador-geral da Repblica, sem
prejuzo da ao civil ou penal cabvel, assegurada ao paciente a mais ampla, defesa. Pargrafo nico. Quando se tratar de
titular de mandato eletivo federal, o processo depender de licena da respectiva Cmara, nos termos do art. 34, 3.
137 Trata-se da Representao n 786/DF, na qual funcionou como relator o ministro Aliomar Baleeiro.
127
Histria Constitucional
Brasileira
deputado Lauro Leito, da Arena do Rio Grande do Sul. Paulo Afonso
Martins de Oliveira, ento secretrio-geral da Mesa, registra que o pro-
cesso corria com velocidade acima dos procedimentos tradicionais
(OLIVEIRA, 2005, p. 109). Em poucos dias, Leito entregou seu parecer,
favorvel cassao. As primeiras sondagens na comisso indicavam, en-
tretanto, um placar desfavorvel ao governo, a despeito de a Arena deter a
maioria da composio daquele rgo (SKIDMORE, 1988, p. 162). Nasceu,
ento, uma prtica que at hoje comum no parlamento brasileiro:
Ao tomar conhecimento de que a maioria dos parlamenta-
res governistas, na Comisso de Constituio e Justia, vo-
taria contra a concesso da licena pedida pelo Supremo Tri-
bunal Federal, o deputado Geraldo Freire [lder da Arena]
promoveu a substituio de todos eles em processo indito
na histria da Casa. (OLIVEIRA, 2005, p. 110)
138
O resultado foi a aprovao do parecer de Lauro Leito, em 11
de dezembro. O interesse do governo na apreciao da matria era ta-
manho que o Congresso fora convocado extraordinariamente. Aps a
votao na comisso, o ministro da Justia, Gama e Silva, compareceu
Cmara dos Deputados para uma conversa com o presidente da Casa,
o deputado mineiro Jos Bonifcio Lafayette de Andrada. Pedindo que
Bonifcio no considerasse como uma ameaa as suas palavras, o minis-
tro deu a entender que se a Cmara negasse autorizao para processar o
deputado alguma coisa aconteceria no pas (OLIVEIRA, 2005, p. 116).
Na sesso matutina de 12 de dezembro, Mrcio Moreira Alves
encaminhou a votao contrariamente concesso da licena para que
ele fosse processado por abuso de prerrogativa perante o STF. O pro-
nunciamento foi publicado apenas trs dcadas mais tarde, no Dirio
da Cmara dos Deputados de 1 de junho de 2000
139
. Em seu discurso, o
138 No mesmo sentido, Skidmore (1988, p. 163): Os membros da comisso contrrios suspenso das imunidades de Mrcio
Alves foram substitudos por deputados cuja falta de conhecimento de direito constitucional era excedida somente por sua
avidez em atender s ordens presidenciais.
139 De acordo com o relato de Paulo Afonso Martins de Oliveira, as atas das sesses plenrias de 12 e 13 de dezembro de 1968,
que haviam sido encaminhadas Imprensa Ofcial, como de praxe, foram requisitadas pelo gabinete do ministro da Justia,
Gama e Silva, e esto at hoje desaparecidas(OLIVEIRA, 2005, p. 120).
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128 Srie
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deputado afrmou: No se julga aqui um deputado; julga-se uma prerro-
gativa essencial do Poder Legislativo. Livre como o ar, livre como o pen-
samento a que d guarida, deve ser a tribuna da Casa do Povo (DCD,
1/6/2000, p. 89). Alves negou ter pretendido ofender as Foras Armadas
enquanto instituio e comparou Gama e Silva a Shylock:
No h apelo que o aplaque, no h violncia que o estar-
rea, no h razo que o emocione, nem pedido que o abale.
Quer, por fora e a todo custo, retirar de junto do corao do
Poder Legislativo o preo que acredita ser-lhe devido. Mas
tal como ao Mercador de Veneza era impossvel receber o
que lhe deviam sem romper a lei, derramando o sangue de
um cristo, tambm impossvel ao ministro da Justia re-
ceber o mandato de um deputado sem causar a defnitiva
hemorragia no Poder Legislativo. (DCD, 1/6/2000, p. 92)
Os colegas de Mrcio Moreira Alves concordaram. Protegidos por
uma votao secreta, deputados da base arenista contriburam para que o
pedido fosse negado por 216 votos contra 141 (OLIVEIRA, 2005, p. 116)
140
.
De acordo com Skidmore, seguiu-se verdadeiro pandemnio em Plenrio.
Os deputados puseram-se a cantar o hino nacional, enquanto congratula-
vam-se mutuamente. A emoo de terem desafado os militares era con-
tagiante. Mrcio Moreira Alves, entretanto, no se entusiasmou. Ele sabia
que o troco no tardaria. Rapidamente, abandonou o recinto da Cmara e
desapareceu clandestinamente rumo ao exlio (SKIDMORE, 1988, p. 165).
fundamental apontar que, ainda que tenha funcionado como es-
topim, o caso de Mrcio Moreira Alves no foi a causa da decretao do
Ato Institucional n 5. Delfm Netto afrmaria mais tarde que o discurso
do Marcito no teve importncia nenhuma. O que se preparava era uma
ditadura mesmo. Tudo era feito para levar quilo
141
. Golbery, por sua vez,
em conversa com o embaixador americano John Tuthill, disse que o regi-
me no estivera ameaado e que os generais esto vendo fantasmas. Para
140 Houve, ainda, 12 votos em branco, totalizando 369 votos. O nmero de votos contrrios foi 141, e no 136, como registrado
por Gaspari (2002a, p. 331) (DCD, 1/6/2000, p. 136).
141 Depoimento de Delfm Netto a Elio Gaspari em agosto de 1986 e maio-novembro de 1988 (GASPARI, 2002a, p. 339).
129
Histria Constitucional
Brasileira
Geisel, Gama e Silva era um maluco (GASPARI, 2002a, p. 343). Cinco
meses antes, em julho de 1968, a confuncia da tenso sindical, estudantil
e policial j levara o presidente Costa e Silva a cogitar a decretao do es-
tado de stio. O ministro do Exrcito, Lyra Tavares, anunciava que as ruas
tinham sido tomadas por um processo adiantado de guerra revolucio-
nria e que, no Brasil, como em toda a Amrica Latina, estavam sendo
cumpridas as recomendaes de Havana. Nessa poca o general Jayme
Portella carregava em sua pasta um decreto dispondo sobre a suspenso
das garantias constitucionais e j havia designado at mesmo o nome dos
executores das medidas (GASPARI, 2002a, p. 310-311). Na vspera da deci-
so da Cmara que indeferiu a licena para processar Mrcio Moreira Al-
ves, o Supremo havia determinado a libertao de 81 estudantes (incluindo
as lideranas das marchas de protesto realizadas no Rio de Janeiro), en-
carcerados desde julho
142
. Todos os jornalistas da capital j sabiam que
o ministro da Justia guardava em sua gaveta um novo ato institucional
(SKIDMORE, 1988, p. 165). Ele no foi, evidentemente, produto de um
nico discurso subversivo.
No dia seguinte derrota do governo na Cmara, sexta-feira, 13
de dezembro de 1968, iniciou-se no Palcio das Laranjeiras o que Gaspari
chamou de missa negra. s dezessete horas, Costa e Silva abriu a quadra-
gsima terceira reunio do Conselho de Segurana Nacional, dizendo que
estavam ali diante de uma opo entre a continuidade e a desagregao da
revoluo
143
. Uma cpia do Ato Institucional n 5 redigido por Gama e
Silva havia sido distribuda para cada um dos presentes e a reunio foi
142 Recurso em Habeas Corpus n 45.904/MG, provido contra os votos do relator, ministro Adalcio Nogueira, e do ministro The-
mistocles Cavalcanti.
143 As citaes so oriundas da Ata da 43 reunio do Conselho de Segurana Nacional. Entretanto, como observa Elio Gaspari,
que teve a oportunidade de comparar o documento com a fta de gravao da reunio, a ata contm vrias pequenas fraudes.
Para uma lista das adulteraes, ver Gaspari (2002a, p. 334-337).
CE
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suspensa para que todos pudessem ler o esboo
144
. O vice-presidente, Pe-
dro Aleixo, iniciou o debate posicionando-se contrariamente outorga do
ato. Para ele, a decretao do estado de stio deveria bastar para conter as
agitaes. Aleixo sustentava que a Cmara no poderia ter concedido a au-
torizao para processar Mrcio Moreira Alves por um pronunciamento da
tribuna da Casa, por mais que fosse falso ou desagradasse, pois isso signi-
fcaria o fm da inviolabilidade parlamentar. Sobre a proposta de ato, da la-
vra de Gama e Silva, comentou: Da Constituio, que antes de tudo um
instrumento de garantias dos direitos da pessoa humana, e da garantia dos
direitos polticos, no sobra (...) absolutamente nada. E, ainda, estaremos
instituindo um processo equivalente a uma prpria ditadura (GASPARI,
2002a, p. 334). Nisso, concordava com ele Jarbas Passarinho, ministro do
Trabalho. A diferena que Passarinho no via outra alternativa ao ato:
Sei que a V.Exa repugna, como a mim e a todos os membros
desse Conselho, enveredar pelo caminho da ditadura pura e
simples, mas me parece que claramente esta que est dian-
te de ns. (...) s favas, Sr. Presidente, neste momento, todos
os escrpulos de conscincia.
145
A soluo de Aleixo no interessava. De acordo com a Constitui-
o, o Congresso no poderia ser posto em recesso durante um eventual
estado de stio. A autoridade da revoluo havia sido desafada pelos
deputados. Deveria haver uma resposta altura do desafo. O que se tem
que fazer realmente uma represso, segundo o ministro da Marinha,
o radical Augusto Rademaker. Geisel observou: Se no tomarmos nes-
te momento esta medida, amanh vamos apanhar na cara
146
. Por fm,
Gama e Silva defendeu que o ato no determinasse prazo para sua vign-
144 Skidmore relata que uma primeira verso do ato, excessivamente draconiana (!), teria sido vetada antes da reunio pelo minis-
tro do Exrcito, que, ao ouvir a minuta, exclamou: Desta maneira a casa vir abaixo!. Skidmore descreve Gama e Silva como
um ministro cuja verbosidade e pobreza de julgamento eram uma constante dor de cabea para o Planalto(SKIDMORE, 1988,
p. 166). A mesma referncia pode ser encontrada no trabalho de Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel: Na crise do AI-5 pre-
parou dois textos, um muito duro, extinguindo o Congresso e o Supremo e outro, menos radical, que terminou por prevalecer.
Considerava o ato a institucionalizao da revoluo (CHAGAS, 1979). Afrmou, posteriormente, ter redigido o documento em
apenas quatro horas, num quarto de hotel, sem consultar livros ou cdigos penais(ARAJO; MACIEL, 2002, p. 53).
145 De acordo com Gaspari, a ata registra: Mas, Sr. Presidente, ignoro todos os escrpulos de conscincia(GASPARI, 2002a, p. 337).
146 Na carne, segundo a ata adulterada (GASPARI, 2002a, p. 337).
131
Histria Constitucional
Brasileira
cia, o que lhe conferia um carter dinmico e o transformava em ins-
trumento de permanente revitalizao da ditadura (GASPARI, 2002a,
p. 338). De acordo com o ministro:
A experincia demonstra como foi errado ter fxado prazos
no Ato Institucional n 1. Penso que isto motivo mais do
que sufciente para justifcar que este ato, outorgado como
foi, possa at mesmo ser revogado a curto ou a longo pra-
zo (...) mas limit-lo (...) seria incidirmos no mesmo erro do
Ato Institucional n 1, quando a revoluo se autolimitou.
(GASPARI, 2002a, p. 338)
No primeiro discurso pblico aps a outorga do Ato Institucional
n 5, Costa e Silva perguntou: Quantas vezes teremos que reiterar e de-
monstrar que a revoluo irreversvel? O ato institucional estava dispos-
to a eliminar qualquer dvida a esse respeito. Seu prembulo recuperava a
afrmao do poder constituinte permanente vazada no Ato Institucional
n 2: no se disse que a revoluo foi, mas que e continuar. E, mais
interessante, resolvia uma das ambiguidades do Ato Institucional n 4, que
convocou a Constituinte de 1966-1967. De acordo com o AI-5, o Ato n 4
estabelecera que a Constituio representava no s a institucionalizao
dos ideais e princpios da revoluo, mas a necessidade de assegurar a con-
tinuidade da obra revolucionria. Por fm, o prembulo do novo instru-
mento excepcional confessava o fracasso do regime em conviver com uma
(ainda tmida e frgil) ordem constitucional. Ao fnal do prembulo, Gama
e Silva reclamava dos atos nitidamente subversivos, que vinham dos mais
distintos setores polticos e culturais. De acordo com o ministro, tais atos
comprovavam que os instrumentos jurdicos, que a revoluo vitoriosa ou-
torgou nao para sua defesa, desenvolvimento e bem-estar de seu povo,
esto servindo de meios para combat-la e destru-la. O constitucionalismo
vinha cobrar o seu preo: confito, dissenso, convvio com a diferena, con-
tingncia. E, confrontados com a fatura, os militares no pretendiam pagar.
Como os atos anteriores, o Ato Institucional n 5 iniciava sua parte
dispositiva declarando em vigor a Constituio de 1967, ainda que, como
havia observado Pedro Aleixo, da Constituio em si sobrara muito pouca
CE
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coisa. Alm de no prever prazo de vigncia, o ato permitia a decretao de
recesso do Legislativo de qualquer unidade da federao, hiptese na qual as
competncias para editar quaisquer normas recairiam sobre o Poder Execu-
tivo correspondente. A interveno federal foi transformada em instrumen-
to discricionrio do presidente da Repblica, que poderia decret-la em es-
tados e municpios sem quaisquer das limitaes previstas na Constituio.
Da mesma forma, o estado de stio se desprendia do controle pelo Congresso
e de qualquer prazo para ater-se exclusivamente vontade do presidente.
O ato reabria dessa vez sem prazo para terminar a temporada
de cassaes e suspenso de direitos polticos, tambm livres de quaisquer
limitaes. A suspenso de direitos polticos poderia ser cumulada com
medidas de segurana, entre as quais fguravam a liberdade vigiada, a proi-
bio de frequentar determinados lugares e o domiclio determinado. As ga-
rantias de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade para a Magistratura
e o Ministrio Pblico foram suspensas. Os seus titulares em qualquer nvel
federativo poderiam ser demitidos, removidos, aposentados ou postos em
disponibilidade por decreto presidencial. Foi suspensa a garantia do habeas
corpus em crimes polticos, contra a segurana nacional, contra a ordem eco-
nmica e social e a economia popular. O ato permitia, enfm, o confsco de
bens resultantes de enriquecimento ilcito aps investigao administrativa.
Tudo isso, claro, infenso ao controle do Judicirio, conforme a indefectvel
clusula de excluso de apreciao judicial.
A faculdade de editar atos complementares ao ato institucional
foi imediatamente posta em prtica, com a edio do Ato Complementar
n 38, de 13 de dezembro de 1968, que decretou o recesso do Congresso
Nacional por tempo indeterminado. Durante o recesso, o Executivo pro-
mulgou treze atos institucionais, quarenta atos complementares e vinte
decretos-lei (ALVES, 2005, p. 172).
Destinavam-se especifcamente a institucionalizar o con-
trole de instituies da sociedade civil. Criaram-se controles
especfcos para a imprensa (com o estabelecimento de cen-
sura prvia direta), para as universidades e outras instituies
educativas, assim como para a participao poltica em geral.
133
Histria Constitucional
Brasileira
Quanto a esta, o texto mais importante foi a Lei de Segurana
Nacional. O perodo do recesso do Congresso foi plenamente
utilizado para a publicao de decretos-lei de regulamenta-
o da economia e a criao de um completo sistema de in-
centivos fscais que facilitasse a implantao do modelo de
desenvolvimento econmico. No fnal de 1969 estava solida-
mente estabelecido o quadro legal para os anos do milagre
econmico. (ALVES, 2005, p. 172)
147
O perodo que se seguiu foi de represso generalizada e hiberna-
o da atividade poltica institucional (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 46).
No mesmo sentido, Lcia Klein registra que o perodo de dez meses du-
rante o qual o Congresso permanece em recesso representa um esvazia-
mento da esfera partidria, cuja atuao havia sido destituda de sentido
pela legislao de exceo (KLEIN, 1978, p. 33). Com base no Ato Insti-
tucional n 5, foram aplicadas mais de 1.500 sanes, entre suspenso e
cassao de mandato (434), aposentadoria (547), reforma (241), demisso
(324) e destituio (1), maciamente concentradas no binio 1969-1970
(FIGUEIREDO, 1978, p. 155). Entre essas punies quatro atingiram dire-
tamente o Judicirio: a aposentadoria compulsria dos ministros Hermes
Lima, Evandro Lins e Silva e Victor Nunes Leal, do STF, e a do general Peri
Constant Bevilaqua, ministro do STM
148
.
Bevilaqua estava a trs meses da aposentadoria por idade. Ele foi
o nico ministro do STM a sofrer uma punio baseada em ato institu-
cional. No Supremo, em solidariedade aposentadoria de Lima, Lins e
Silva e Leal, demitiram-se o presidente e o vice-presidente do tribunal,
ministros Gonalves de Oliveira e Lafayete de Andrada.
Ambos mineiros, um deles descendente de Jos Bonifcio,
foram os nicos funcionrios de alto nvel dos poderes repu-
blicanos a se valerem do esprito de renncia para impedir
147 No mesmo sentido, Elio Gaspari: A principal caracterstica da atividade legiferante que se seguiu edio do AI-5 foi a
expanso do controle da sociedade pelo Estado(GASPARI, 2002b, p. 232).
148 A respeito das cassaes dos trs ministros do STF, ver Paula (2003). Para a aposentadoria de Peri Bevilaqua, ver Lemos (2004b).
CE
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o prosseguimento da confuso entre a histria do regime e
suas biografas. (GASPARI, 2002b, p. 228)
149
Os eventos de 1968 poderiam ter mostrado a Costa e Silva que ele
no estava preparado para governar sob um regime constitucional, mesmo
com todos os senes que podem ser opostos Constituio de 1967, sua
feitura e opes institucionais autoritrias. A onipresente flosofa legalista
e formalista da UDN, entretanto, lhe dizia que no. O problema era que
mesmo a Constituio de 1967 era excessivamente liberal. A soluo para
os problemas experimentados estaria, assim, em reform-la, ou, nas pala-
vras de Carlos Castello Branco, mand-la de volta ao estaleiro, para que
fosse reajustada ao novo surto revolucionrio, assegurando-se nvel cons-
titucional, ainda que transitrio, a disposies polticas de exceo. Para
Costa e Silva, isso signifcava reduzir a rea de interferncia poltica e
parlamentar no sistema de poder nacional (CASTELLO BRANCO, 1969).
Antes de reabrir o Congresso, Costa e Silva pretendia outorgar uma
nova Constituio, que manteria em vigor o Ato Institucional n 5, mas fa-
cultaria ao presidente a suspenso de um ou vrios de seus dispositivos. De
acordo com trs de seus principais colaboradores Jayme Portella, Car-
los Chagas e Hernani dAguiar ele pretendia valer-se dessa prerrogativa
para decretar o fm do recesso parlamentar no incio de setembro de 1969.
Essa providncia, ainda que superfcial em relao ao conjunto do AI-5,
era condio necessria para qualquer iniciativa de restabelecimento da
ordem institucional (GASPARI, 2002b, p. 76).
Ainda em maro de 1969, a tarefa de preparar a nova Constitui-
o estava sob responsabilidade de Gama e Silva. O ministro linha-dura
opunha-se reabertura prematura do Congresso e no tinha interesse na
elaborao de uma nova Constituio, afnal uma nova Carta, mesmo ab-
sorvendo parte das medidas dos atos, defniria algum ordenamento, algum
limite, no seu uso. Aparentemente, o ministro da Justia estava satisfeito
com a situao de arbtrio absoluto que os atos possibilitavam (ARAJO;
149 Logo em seguida, com o Ato Institucional n 6, de 1 de fevereiro de 1969, Costa e Silva reduziria o STF sua composio de
onze ministros.
135
Histria Constitucional
Brasileira
MACIEL, 2002, p. 47). Sua inrcia, entretanto, resultou na transferncia da
tarefa para o vice-presidente, Pedro Aleixo
150
.
Aleixo, que fora o principal articulador da Constituio de 1967 no
Congresso Nacional, desempenharia agora o papel que coube a Carlos Me-
deiros Silva naquela oportunidade. O primeiro esboo do trabalho levava
em conta diferentes sugestes recebidas pelo vice-presidente de juristas,
polticos, entidades de classe e outros colaboradores. Foi concludo em 22
de junho de 1969, 38 dias aps seu incio (ARAJO; MACIEL, 2002, p.
49). De posse da minuta, Costa e Silva designou a chamada Comisso de
Alto Nvel, integrada por ele prprio e outros sete nomes de peso: o vice-
presidente, Pedro Aleixo; o ministro da Justia, Gama e Silva; o ministro
do Planejamento, Hlio Beltro; o ministro do STF, Temistocles Caval-
canti; o chefe da Casa Civil, Rondon Pacheco; e os juristas Miguel Reale e
Carlos Medeiros Silva. A composio da comisso denunciava a tentativa
de equilibrar o confito entre duros e moderados: do lado da revoluo,
Carlos Medeiros Silva e Gama e Silva. Do lado das instituies, Aleixo e
Rondon Pacheco (ARAJO; MACIEL, 2002, p. 49).
As notas taquigrfcas das reunies da comisso consistem em um
rico e extenso material de pesquisa. A questo da mudana constitucional
discutida detidamente no segundo dia de trabalho, 15 de julho de 1969.
nesse momento que se introduz o qurum de um tero de deputados ou
senadores para a iniciativa de proposta de emenda Constituio; segun-
do Costa e Silva, um quarto barateia muito (SENADO FEDERAL, 2002,
p. 175). At aquele momento, a sistemtica prevista para a aprovao de
emendas constitucionais era a mesma da Constituio de 1967, como se
depreende da leitura do art. 49 do projeto (2002, p. 176). Trava-se, ento,
um debate sobre a necessidade de estabelecer um rito diferenciado para as
proposies de reforma constitucional iniciadas pelo presidente da Rep-
blica, algo previsto no Ato Institucional n 2, mas rejeitado expressamente
no processo de apreciao das emendas apresentadas durante a Consti-
tuinte de 1966-1967:
150 De acordo com Caetano Arajo e Eliane Cruxn Maciel, com base em depoimento do senador Edison Lobo, apenas diante da
inrcia de Gama e Silva o encargo foi repassado a Pedro Aleixo.
CE
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8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
Depois de muita discusso sobre as condies para apre-
sentao de emenda constitucional, Gama e Silva insiste na
tese da diferena de tratamento de propostas originrias
do Executivo e do Legislativo, posio seguida por Miguel
Reale. Discutia-se a garantia da apreciao das propostas
do Executivo, garantia de que no gozariam as de inicia-
tiva de parlamentares. Todavia, o texto suprimido e per-
manece a redao da Constituio de 1967. (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 61)
Este relato fel ao teor dos debates, mas no o quanto ao tex-
to fnal do projeto, nem quanto verso outorgada pela Junta Militar, na
qual o qurum para aprovao das emendas surge como sendo de dois
teros. No foi possvel localizar nenhuma fonte histrica que explicasse
a mudana. Parece razovel sup-la de responsabilidade do prprio Pe-
dro Aleixo, que aps os trabalhos da comisso, fcou encarregado de con-
solidar as diversas alteraes aprovadas ao anteprojeto inicial. possvel
que o vice-presidente, de perfl mais liberal, tivesse preferncia por essa
frmula, como meio de melhor resguardar os dispositivos constitucionais
do humor governamental. Entretanto, a lealdade que marcou sua relao
com Costa e Silva fala contra, ao menos em princpio, a suposio de que
ele houvesse inserido na verso fnal do texto, propositadamente e sem o
conhecimento do presidente, um dispositivo em discordncia do que fora
debatido na comisso. Como se sabe, o qurum de dois teros viria a criar
difculdades para o regime militar, como atesta o episdio do Pacote de
Abril, discutido no prximo captulo. fato que o Conselho de Segurana
Nacional apreciou o resultado do trabalho da Comisso de Alto Nvel an-
tes de sua fnalizao, mas duvidoso que uma alterao como essa hou-
vesse sido sugerida por seus membros, que, exceo do prprio Pedro
Aleixo, criticaram o projeto por julg-lo excessivamente liberal (ARAJO;
MACIEL, 2002, p. 64).
O plano de Costa e Silva, mesmo com a oposio de setores duros
do Exrcito, parecia caminhar para o sucesso. Ele reabriria o Congresso
para a promulgao da nova Constituio, ainda que sob o ttulo de emen-
da constitucional, no 7 de setembro vindouro. Entretanto, no dia 27 de
agosto, ao despachar com o governador de Gois, Otvio Lage, o presi-
137
Histria Constitucional
Brasileira
dente sentiu-se mal, experimentou alguma confuso mental e chegou a
perder a fala. Ao longo do prximo dia e meio a sua situao pioraria.
Trinta e cinco horas depois do primeiro acidente neurolgico o dispositivo
de emergncia do Planalto foi acionado para levar Costa e Silva ao Rio de
Janeiro o mais rpido possvel. Ele sofrera uma isquemia cerebral, que o
deixou mudo e com o lado direito imobilizado. Gaspari registra que o
marechal chorou quando o carro [que o conduzia ao aeroporto de Braslia]
afastou-se do Alvorada (GASPARI, 2002b, p. 80-81)
151
.
Uma rpida movimentao, orquestrada pelo chefe do Gabinete
Militar, general Jayme Portella, foi posta em marcha. Seu objetivo era nada
mais nada menos que a usurpao. Os militares da linha dura jamais acei-
tariam a consequncia constitucional da incapacidade de Costa e Silva: a
posse, na Presidncia, de Pedro Aleixo, o nico membro do Conselho de
Segurana Nacional que se opusera ao Ato Institucional n 5. Simplesmen-
te no confavam nele. Portella teve, ento, a ideia de substituir o presi-
dente por meio de uma regncia trina, uma junta militar composta pelos
ministros das trs Armas
152
.
A soluo recebeu a beno do Alto Comando das Foras Arma-
das e, como de hbito, Jayme Portella foi bater porta de Carlos Medeiros
Silva para que ele desenhasse o ato institucional por meio do qual a regra
sucessria prevista na Constituio seria excepcionada e o comando do
pas outorgado Junta Militar. Em menos de meia hora, Medeiros redigiu
a lpis, com sua letra mida, arrazoado e ato (GASPARI, 2002b, p. 84).
Certamente, a prtica lhe facilitava a tarefa. Pedro Aleixo fora convoca-
do ao Rio, no Arsenal da Marinha, onde recebeu a notcia de que os trs
ministros militares assumiriam o governo em seu lugar. Ele no ofereceu
resistncia, mas foi posto sob vigilncia por Portella, para evitar que uma
volta a Braslia e uma cerimnia de posse montada s pressas tornassem
ainda mais complicado seu plano (GASPARI, 2002b, p. 85).
151 Na verdade, a sade de Costa e Silva era sabidamente precria j poca em que ele fora alado Presidncia da Repblica. No
fnal de 1966, dois mdicos j haviam lhe dado no mximo mais dois anos de vida. Para mais detalhes, Gaspari (2002a, p. 274).
152 poca, Augusto Rademaker (Marinha), Aurlio de Lyra Tavares (Exrcito) e Mrcio de Souza e Mello (Aeronutica).
CE
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8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
O Ato Institucional n 12 foi editado em 31 de agosto de 1969 e
inaugurou um perodo de intensa produo de normas excepcionais. A
Junta Militar, em um ms e meio de mandato, editou cinco atos insti-
tucionais e outorgou a Emenda Constitucional n 1, de 1969. Os atos ins-
titucionais apontaram para um recrudescimento ainda maior do regime.
Criavam, por exemplo, a pena de banimento para indivduos inconvenien-
tes, nocivos ou perigosos Segurana Nacional e a pena de morte e priso
perptua para hipteses de guerra revolucionria ou subversiva. Para
enquadrar os militares cujo histrico autorizava supor que um puxo de
orelha os reintegraria no esprito e nos deveres prprios da instituio,
foi criada a transferncia para a reserva por tempo determinado. Enfm,
para viabilizar a sucesso de Costa e Silva por um militar, foi declarada
vaga a Presidncia e, claro, a Vice-Presidncia da Repblica.
A nova Constituio, travestida de emenda, aproveitava-se do tra-
balho desenvolvido pela Comisso de Alto Nvel, mas introduzia nele al-
gumas alteraes signifcativas. A verso outorgada em 17 de outubro de
1969 permitia a prorrogao indefnida do estado de stio, restringia ao
presidente a iniciativa legislativa para proposies versando sobre anistia
a crimes polticos, mitigava as imunidades parlamentares, tornava mais
rigoroso o instituto da fdelidade partidria e estabelecia, na linha do Ato
Institucional n 14, a pena de morte e priso perptua para casos de guerra
revolucionria ou subversiva
153
.
Ao fm da votao das emendas ao projeto de Constituio em
1967, Nelson Carneiro lanou uma profecia s avessas:
Desta vez, Sr. Presidente, ocupo a tribuna para, em nome do
Movimento Democrtico Brasileiro, exaltar o modo como
V.Exa. procurou conduzir os trabalhos, lev-los a termos,
dentro do exguo prazo tranado, infelizmente, pelo Ato Ins-
titucional n 4, impondo a um Congresso em recesso as can-
seiras da votao de um projeto que, aperfeioado que tenha
sido pela colaborao de todos, h de durar muito pouco e
153 Para maiores detalhes acerca das modifcaes, conferir Arajo e Maciel (2002, p. 65-75) e, para uma sntese precisa, Gaspari
(2002b, p. 122).
139
Histria Constitucional
Brasileira
Deus permita que dure pouco para que um outro texto ve-
nha a ser apreciado com mais serenidade e mais clareza, capaz
de traduzir por muitos anos os anseios democrticos do povo
brasileiro. (Anais da Constituio de 1967, v. IV, p. 994)
De fato, a Constituio de 1967 durou pouco, mas no foi substitu-
da por um texto capaz de traduzir os anseios democrticos do povo bra-
sileiro. O texto da Emenda n 1, de 1969, traduzia apenas a convenincia
de um regime violento e incapaz de impor a ordem no mbito das prprias
Foras Armadas.
***
Como visto, o regime ditatorial foi marcado pela suspenso e alte-
rao de normas constitucionais por fora de atos institucionais editados
pelo governo ou de emendas Constituio ora outorgadas, ora votadas
por um Congresso rigidamente controlado. Essas medidas procuraram
assegurar aos militares o controle das principais instituies republicanas,
de forma a permitir o adimplemento dos objetivos nacionais permanen-
tes ou conjunturais e a garantia da paz e tranquilidade social.
Os conceitos de objetivos nacionais permanentes e conjunturais,
como se sabe, remetem ao trabalho de Golbery do Couto e Silva (1981). Os
objetivos nacionais permanentes representam a
traduo dos interesses e aspiraes do grupo nacional,
tendo em vista a sua prpria sobrevivncia como grupo, isto
, asseguradas as trs condies bsicas de autodetermina-
o, integrao crescente e prosperidade, dentro do quadro
espacial seja imposto pela tradio histrica, seja requerido
por condies julgadas essenciais quela mesma sobrevi-
vncia. Tais objetivos defnem, portanto, a atitude do grupo,
considerado em sua vida interior e em sua vida de relao.
(COUTO E SILVA, 1981, p. 60)
Os objetivos nacionais atuais, por outro lado, teriam carter con-
juntural, representando a cristalizao dos interesses nacionais em um
dado momento (COUTO E SILVA, 1981, p. 65). Nessa anlise, os objeti-
vos permanentes so naturalizados e equivalem a uma interpretao das
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aspiraes da nao, compreendidas como um dado ftico da realidade,
acessvel ao intrprete devidamente qualifcado, pois se manifestam de
forma mais ou menos consciente, mais ou menos inarticuladas e por ve-
zes ainda informes (1981, p. 28).
Na defnio dos objetivos permanentes, Golbery recomenda eli-
minar, tanto quanto possvel, as superestruturas ideolgicas e as raciona-
lizaes mais ou menos especiosas com as quais, frequentemente, se mas-
caram as aspiraes e interesses de fundo mais egosta e de carter mais
agressivo (1981, p. 61). Portanto, a defnio do que necessrio para a
subsistncia e desenvolvimento de um pas um problema que se resolve
no campo da estratgia, da tcnica.
Mesmo que seja objeto de alguma polmica a extenso em que a
Doutrina da Segurana Nacional infuenciou de fato os governos militares
(FICO, 2004), signifcativo que um trabalho como o de Golbery no de-
dique uma palavra sequer ao papel desempenhado pelas constituies no
processo de integrao social. O direito, nesse contexto, est plenamente a
servio da poltica, ou melhor, a servio de quem, faticamente, capaz de
afrmar quais so os objetivos nacionais. Do ponto de vista da estratgia,
o direito (e, portanto, tambm a Constituio) encontra-se no terreno dos
meios. A marca desse pensamento poltico , para o constitucionalismo, a
instrumentalidade da Constituio.
Por tudo isso, o binio 1968-1969, analisado nas ltimas pginas,
foi decisivo. Ele representa o momento em que a contradio do movi-
mento militar iniciado em 1964 atinge seu pice, com a decretao do Ato
Institucional n 5 e, em seguida, a outorga de uma nova Constituio, que
o reconhecia expressamente e mantinha-o vigente. O art. 182 da Emenda
Constitucional n 1, de 1969, ao proclamar que continuam em vigor o
Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, e os demais atos poste-
riormente baixados operou uma curiosa inverso. Os atos institucionais
n 1, 2 e 5 iniciavam sua parte dispositiva afrmando que a Constituio
de 1946, no caso dos dois primeiros e de 1967, no caso do terceiro era
mantida em vigor. Agora era a prpria Constituio que se encarregava de
declarar vigente o ato institucional que lhe precedia. Essa confuso atacava
141
Histria Constitucional
Brasileira
as prprias premissas revolucionrias, como observou Gama e Silva du-
rante os trabalhos da Comisso de Alto Nvel: Entendo que o ato institu-
cional superconstitucional, e a est a Constituio dando a faculdade de
revogar o ato institucional! (SENADO FEDERAL, 2002, p. 332).
A conjuno do Ato Institucional n 5 e da Emenda Constitucional
n 1 forneceu a verso defnitiva do jogo normativo que turvava os limites
entre a normalidade constitucional e a adoo de medidas excepcionais,
quando a prpria Constituio passou a afrmar a possibilidade de que
suas normas fossem excepcionadas conforme a vontade do governante.
Mdici, eleito para substituir Costa e Silva pelo Congresso recm-aberto
em outubro de 1969, no alterou em nada essa estrutura. A nica emenda
constitucional que aprovou, em 1972, destinava-se a tornar indiretas as
eleies para governador de estado, em 1974 (Emenda Constitucional n 2,
de 1972). Por qu? impossvel ser mais eloquente que ele:
A Castello Branco a ditadura parecera um mal. Para Costa
e Silva, fora uma convenincia. Para Mdici, um fator neu-
tro, instrumento de ao burocrtica, fonte de poder e de-
psito de fora. No s se orgulhou de ter namorado o AI-5
desde antes de sua edio, como sempre viu nele um verda-
deiro elixir: Eu posso. Eu tenho o AI-5 nas mos e, com ele,
posso tudo, disse certa vez a um de seus ministros. Eu tinha
o AI-5, podia tudo, rememorou na nica entrevista que con-
cedeu. (GASPARI, 2002b, p. 130)
As desventuras constitucionais do regime militar voltariam ao
primeiro plano da poltica nacional apenas durante o governo de Ernes-
to Geisel, em 1974, dessa vez impulsionando um movimento lento, mas
crescente, de reivindicao da sociedade civil pela ruptura com a ordem
constitucional autoritria.
CE
8"FG6;&/ I
145
Histria Constitucional
Brasileira
A emergncia do projeto
constitucional democrtico:
convocao, processo e significado
da Constituinte de 1987-1988
Constituinte sem povo no cria nada de novo.
(Slogan adotado pelos plenrios, comits e movimentos
pr-participao popular na Constituinte.)
Segundo Nelson Werneck Sodr, falso dizer que o processo poltico
que fcou conhecido como abertura, conduzido pelo governo Geisel, sur-
giu por presso das foras populares. Elas nem sequer estavam organizadas
e menos ainda tinham condies para uma presso desse tipo (SODR,
1984, p. 131). Seria, entretanto, igualmente equivocado ignorar que, a par-
tir da abertura, a participao da sociedade civil no jogo poltico ganhou
progressiva articulao e relevncia. No bojo desse processo, emergia uma
forma nova de perceber o direito, em especial o direito constitucional.
Essa mudana , antes de tudo, a mudana de uma prtica. Paul
Veyne (1995) j advertia para os mltiplos sentidos que um conceito como
governo comporta. Analisando a contribuio do trabalho de Foucault
para a histria, Veyne sugere que muito mais proveitoso abordar a prti-
ca do governo do que o mero conceito, o qual pode nos levar equiparao
apressada de experincias histricas muito distintas. A mesma observa-
o se aplica ao poder constituinte. Se observarmos as circunstncias
que cercam a reivindicao de uma nova Constituio na dcada de 70,
seu enredamento com os movimentos pela anistia e pelo restabelecimento
das eleies diretas, o processo de convocao da Assembleia Constituin-
te e, fnalmente, o binio de seu funcionamento, algo de novo pode ser
percebido. Debatendo-se contra uma longa tradio de transies pelo
CE
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8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
alto, uma nova prtica comea a se articular, propondo para a pergunta
acerca do fundamento da autoridade da Constituio respostas ao mesmo
tempo inesperadas e criativas.
H algumas justifcativas para tratar a elaborao de uma Consti-
tuio como um problema destinado a um grupo reduzido e supostamente
qualifcado de indivduos, como at ento havia sido a regra na histria cons-
titucional brasileira. Uma das mais populares como lembrado ao fnal do
captulo anterior a ideia de que o direito em si assunto para tcnicos. Essa
explicao integra, em boa medida, o senso comum terico dos juristas e
precede o regime militar, ainda que certamente tenha se exacerbado durante
esse perodo. Na dcada de 70, Manoel Gonalves Ferreira Filho j anuncia-
va que a lei se tornara uma atividade de per si tcnica (FERREIRA FILHO,
2001, p. 269), enquanto Miguel Reale, em artigo de 1985, sugestivamente
intitulado Como dever ser a nova Constituio, escreveu:
No segredo para ningum que a elaborao de um texto
constitucional representa uma tarefa eminentemente tcni-
ca, no s por envolver o conhecimento de mltiplos dom-
nios da experincia humana, como por exigir harmonioso
senso unitrio de equilbrio, inseparvel do valor arquitet-
nico que Aristteles considerava a nota essencial da polti-
ca. (REALE, 1985, p. 11)
Mais do que assegurar aos bacharis uma posio proeminente e
supostamente inocente e desinteressada na poltica, a operao dessa en-
genharia ou arquitetura, como preferiria Reale constitucional serviu
para manter a tarefa de fazer uma Constituio circunscrita a um pu-
nhado de iniciados, os redatores de Constituio, nas palavras de Sartori
(1996, p. 215). A experincia de 1987-1988 rompeu com esse paradigma
de processo constituinte, restrito s instituies e pautado pelos tcnicos
do governo. A atuao de um conjunto de deputados e senadores, nem
todos (qui uma pequena minoria) de perfl tcnico, associado intensa
interferncia da opinio pblica, a mecanismos institucionais de partici-
pao popular e a uma dinmica descentralizada em mais de duas dezenas
de subcomisses temticas sem a orientao de qualquer anteprojeto de
147
Histria Constitucional
Brasileira
Constituio, poderia resultar em qualquer coisa, menos em um texto do-
tado de harmonioso senso unitrio de equilbrio.
Em outras palavras, as foras polticas envolvidas no processo
constituinte jogaram-se nele sem nenhuma certeza sobre como aquilo
iria acabar. O poder constituinte tornara-se rfo de objetivos nacionais.
No havia um projeto ofcial a ser traduzido pela Constituio, mas di-
versos projetos polticos e ideolgicos fragmentrios a articular, mediados
por uma forte exigncia de cidadania, entendida principalmente como di-
reito participao ativa na vida poltica do pas
154
.
Esse processo materializou uma recusa Constituio de not-
veis, ideia de um texto tcnico, a servio de um programa j defnido,
portador de um saber confvel sobre o que bom para ns. Esse saber
deveria, agora, ser construdo e, para isso, constituir as prprias condi-
es de sua constituio. O pronunciamento do povo soberano no seria
encarnado pelo unssono da voz autoritria, chancelada pelo verniz ba-
charelesco, mas por uma autntica polifonia, cujo sentido somente pode
ser apreendido em movimento, em seu prprio fazer-se. Esta a nota de
ineditismo que atribui Constituio de 1988 um carter verdadeiramente
revolucionrio. E, precisamente por isso, o principal motivo de crticas.
Uma mudana desse tipo, no entanto, no ocorre por meio da supres-
so instantnea das ideias e prticas at ento vigentes. Os ecos da concepo
do direito como um problema tcnico ressoaram ao longo de todo o pro-
cesso constituinte, como possvel perceber nos comentrios que os juristas
desalojados de sua posio frequentemente lanaram contra a assembleia ou,
ainda, no pronunciamento do ento presidente Jos Sarney em cadeia na-
cional de rdio e televiso, no dia 26 de julho de 1988, no qual criticava a
qualidade do trabalho dos constituintes dizendo: os brasileiros receiam que
a Constituio torne o pas ingovernvel (OLIVEIRA, 2005, p. 145).
154 A este respeito, veja-se a avaliao do ento reitor da Universidade de Braslia, Cristvam Buarque: A Constituinte tinha que
ser o retrato das ideias que o Brasil tem de si. E estas ideias so hoje divididas, como as de um ser esquizofrnico que se sente
partido e, portanto, no se v claramente. (...) Nossa Constituio de 1988 refete perfeitamente o mundo imperfeito ao qual
ela pertence. Felizmente ela assim saiu. No poderia ser diferente. No avanou como alguns gostariam. No regrediu como
outros desejariam. No deixou claro para onde vai o pas, porque nenhum de ns tem claro para onde ele deve e pode ir. Esta
a mais perfeita de nossas constituies. Ela inacabada como o nosso pas, em processo de formao social desejando ser
uma nao(BUARQUE, 1988, p. 20).
CE
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A histria do embate entre essas duas perspectivas confitantes marca
o perodo da abertura lenta e gradual, durante o qual a superao defnitiva
do ciclo autoritrio foi apresentada por alguns como sua defnitiva afrmao:
o processo constituinte de 1987-1988 seria o desenlace triunfal da Revoluo
de 1964. Essa manobra foi, em parte, fracassada, pois fcou restrita a fragmen-
tos da histria ofcial e aos pronunciamentos de algumas lideranas polticas.
No campo do direito constitucional, entretanto, ela obteve uma vitria. Com
o poder pasteurizador do formalismo jurdico, logrou impedir que, experi-
ncia de 1987-1988, se seguisse uma ampla reviso da doutrina sobre o poder
constituinte no Brasil. Talvez por isso ainda seja to comum que os trabalhos
dos defensores do elitismo constitucional encontrem uma boa acolhida na
academia. Nesses trabalhos, percebe-se invariavelmente o estranhamento e
o desconforto com o processo que resultou na Constituio de 1988 e, por
consequncia, com a prpria Constituio. Ferreira Filho, por exemplo, ao de-
fender a possibilidade de convocao de uma nova Assembleia Constituinte
por meio de emenda constitucional, tal como ocorrido em 1985, expressa seu
dissabor com um alerta: que desta vez sejam os mais sbios os incumbidos de
estabelec-la [a Constituio] (FERREIRA FILHO, 1995, p. 142)
155
.
155 A viso de Ferreira Filho , neste particular, tributria do pensamento de Vilfredo Pareto e Gaetano Mosca. Ele cita ambos reiteradamen-
te em A democracia possvel (1972, p. 25-26). Eis um pequeno trecho de Mosca, reproduzido nessa obra: Os indivduos [que constituem
a elite dirigente] distinguem-se da massa dos governados por qualidades que lhes do uma certa superioridade, material, intelectual
ou mesmo moral; ou ento so os herdeiros de indivduos que possuram tais qualidades (...). Em outras palavras, os membros de uma
minoria dirigente, em regra, possuem algum atributo, real ou aparente, que altamente apreciado e muito infuente na sociedade
em que vivem. Ferreira Filho completa: A elite dirigente desdobra-se em duas camadas: uma rene as principais fguras da poltica,
os grandes lderes, os estadistas; outra, o grupo bem mais numeroso dos cadres, dos tcnicos que assessoram, dos administradores
que executam, de todos aqueles que, em nvel alto, cercam, inspiram, auxiliam os primeiros(p. 26). A teoria das elites supe que
impossvel uma democracia na qual o povo governe a si prprio, no sentido de que ele produza por si as decises polticas fundamen-
tais. Os desenvolvimentos de Ferreira Filho sobre a teoria das elites ajustam-se perfeitamente s necessidades de justifcao daquele
movimento que ele chamou de Revoluo Democrtica Brasileira (1964, p. 173). Ao comentar as tenses entre democracia e desen-
volvimento econmico, por exemplo, ele sugere que no h incompatibilidade entre ambas, mas difculdade em concili-las. Por essa
razo, a regra geral a preponderncia de regimes autoritrios na fase inicial do desenvolvimento econmico(1972, p. 48). Na mesma
obra, Ferreira Filho ensina que a escolha popular e direta de governantes reveste-se de carter mentiroso e daninho porque feita, via
de regra, fora da escala humana(p. 82). Isso signifca, em poucas palavras, que os cidados deveriam votar apenas em representantes
com os quais convivessem diretamente, sem intermediaes, em um mesmo crculo poltico, de preferncia natural: ningum deve
poder escolher, pelo voto, representante ou titular de cargo de governo fora de um crculo, sua medida(p. 83). A forma de no excluir
a maioria da populao de (alguma) participao nesse processo a estruturao em pirmide de todo o povo. Essa frmula resulta
na formao de uma cadeia de confana e representao que v, por tantos degraus quanto necessrio, dos pequenos e forosamente
numerosos crculos de base, medida do homem comum, at o crculo mais alto, incumbido de selecionar as autoridades supremas
do Estado(p. 89). Disso, conclui-se que o modelo de democracia de partidos invivel e utpico(1979, p. 156), ainda que Ferreira
Filho no defenda o modelo de partido nico (1972, p. 87-88), e considere o modelo de eleies indiretas para presidente e governador
adotado pelo pas plenamente justifcvel (1979, p. 158). O importante, afnal, jamais fazer da massa o soberano(1972, p. 88). Para
uma abordagem introdutria ao trabalho de Mosca e Pareto, ver Zuckerman (1975).
149
Histria Constitucional
Brasileira
Na realidade, Ferreira Filho sustenta at os dias de hoje que entre
o Ato Institucional n 5 e a Constituio de 1988 no h, do ponto de vista
jurdico, soluo de continuidade. Essa viso apresenta a convocao da
Constituinte como autorizao para uma reforma total da Constituio de
1967/1969 e o trabalho da assembleia como o exerccio desse poder refor-
mador, cuja autoridade remontaria ao perodo de maior recrudescimento
da ditadura militar. O formalismo jurdico busca romper com o tempo,
construir um saber neutro e, por isso mesmo, a-histrico. Pretende isol-lo
da moral e da poltica enquanto sub-repticiamente serve a propsitos po-
lticos claros, embora silentes. A contradio encerrada no diagnstico de
Ferreira Filho, entretanto, s pode ser desvelada em toda sua dimenso por
meio de um olhar sobre a histria da convocao da Constituinte e seus
trabalhos. Sobre sua prtica, e no s sobre os nomes que lhe impingiram
seus advogados ou detratores.
Este captulo dedica-se a essa tarefa, analisando as condies hist-
ricas que tornaram possvel a reunio da Assembleia Nacional Constituinte
de 1987-1988 e a forma pela qual ela se desincumbiu de sua tarefa e as con-
sequncias desse processo sobre o prprio sentido da Constituio para ns.
2.1 A longa gestao do processo
constituinte
De uma forma geral, reconhece-se que a ideia de convocao de
uma Assembleia Nacional Constituinte foi formalizada pela primeira vez
em julho de 1971, por meio da chamada Carta do Recife, documento apro-
vado em reunio do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) realizada
naquela cidade (MICHILES, 1989, p. 22). H registros, entretanto, de que o
VI Congresso Nacional do Partido Comunista Brasileiro (PCB), realizado
CE
150 Srie
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clandestinamente em dezembro de 1967, aprovou entre suas teses a
abolio das leis de exceo implantadas pelos militares que tomaram o
poder em 1964, o estabelecimento das liberdades democrticas, a realiza-
o de eleies, a adoo de uma Constituio democrtica e a anistia aos
presos polticos
156
(grifo nosso).
O pronunciamento do MDB, entretanto, ganhou relevncia em
razo do momento histrico vivido pelo partido, no qual vrios militan-
tes pregavam at mesmo a autodissoluo como forma de protesto con-
tra a ditadura militar (MICHILES, 1989, p. 22). A convocao de uma
Constituinte era questo controversa e gerou debates intensos. Segundo
Maria DAlva Gil Kinzo, a ideia era considerada pela ala mais moderada
do MDB como radical para a poca (KINZO, 1988, p. 140). Na dca-
da de 70, o simples mencionar da palavra Constituinte implicava uma
certa dose de inconsequncia poltica

(MICHILES, 1989, p. 19). A vitria
no episdio da Carta do Recife foi da ala que mais tarde seria conhecida
como o grupo dos autnticos.
Os que eram contra argumentavam que o partido deve-
ria aceitar a Revoluo de 1964 como um fato irreversvel,
e lutar para que fosse restabelecida a Constituio menos
autoritria de 1967
157
. Os partidrios da Assembleia Consti-
tuinte, recusando-se a reconhecer qualquer estrutura cons-
titucional gerada pelo regime ps-64, argumentavam que a
luta por sua convocao seria um passo fundamental para a
democratizao do pas. (KINZO, 1988, p. 140)
A ideia de convocao da Constituinte, entretanto, exerceu infu-
ncia muito limitada sobre a oposio legal. Apenas aps 1977, por razes
analisadas a seguir, a convocao de uma Constituinte passou a ter alguma
prioridade na pauta emedebista. Entretanto, mesmo que o discurso cons-
tituinte ainda no estivesse articulado de forma consistente no incio e em
meados da dcada de 70, a crtica ao constitucionalismo autoritrio marcou
156 A este respeito, ver o verbete Partido Comunista Brasileiro, do Dicionrio Histrico-Biogrfco Brasileiro organizado pela
Fundao Getlio Vargas. O verbete encontra-se disponvel online no endereo: < http://www.fgv.br/cpdoc/busca>.
157 No mesmo sentido, ver Michiles (1989, p. 21).
151
Histria Constitucional
Brasileira
a atuao da oposio legal e dos movimentos sociais no perodo, abrindo
espao para uma reivindicao poltica amparada em base social mais am-
pla e representativa. Em 1973, Ulysses Guimares e Barbosa Lima Sobrinho,
candidatos a presidente da Repblica e vice, respectivamente, indicados pelo
MDB, cruzaram o pas denunciando a farsa da eleio indireta e divulgando
o que chamaram de anticandidatura
158
. Nas palavras de Ulysses:
No o candidato que vai percorrer o pas. o anti-
candidato, para denunciar a antieleio, imposta pela
anticonstituio que homizia o AI-5, submete o Legislativo
e o Judicirio ao Executivo, possibilita prises desampara-
das pelo habeas corpus e condenaes sem defesa, profana
a indevassabilidade dos lares e das empresas pela escuta
clandestina, torna inaudveis as vozes discordantes, porque
ensurdece a nao pela censura imprensa, ao rdio, tele-
viso, ao teatro e ao cinema. (ALVES, 2005, p. 217)
159
O pronunciamento de Ulysses foi publicado na ntegra pelos gran-
des jornais do pas
160
. Considerando que ele atacara de uma s vez o Ato
Institucional n 5, o processo de escolha do prximo presidente e as prises
arbitrrias, a divulgao de seu discurso pela imprensa deve ser conside-
rada como uma vitria do MDB. Gaspari observa que, meses antes, a Po-
lcia Federal lembrara que era proibido criticar o sistema de censura, seu
fundamento e sua legitimidade. Era pouco, mas era algo [referindo-se
divulgao da ntegra do discurso de Ulysses] (GASPARI, 2003, p. 243).
Em agosto de 1974, a V Conferncia Nacional da OAB foi realiza-
da no Rio de Janeiro. O tema escolhido foi O Advogado e os Direitos do
158 Esse episdio ainda revelaria o racha na prpria oposio legal ao regime, que disputava internamente a forma pela qual
deveria fazer oposio. Na votao no Colgio Eleitoral, Ulysses e Barbosa Lima nem sequer receberam todos os votos do
seu partido. Um grupo dissidente (os autnticos) de 23 deputados se absteve. Em seu manifesto anunciaram que estavam
devolvendo os votos ao grande ausente: o povo brasileiro, cuja vontade, excluda deste processo, devia ser a fonte de todo o
poder. E exigiram a restaurao das garantias democrticas (tambm exigida por Ulysses e Barbosa Lima) e apelaram aos
brasileiros para que apoiassem seu protesto(SKIDMORE, 1988, p. 302). No mesmo sentido ver Gaspari (2003, p. 252).
159 A ntegra do discurso de Ulysses pode ser consultada no stio da Fundao Ulysses Guimares, no endereo <http://www.
fugpmdb.org.br/novo/downloads/bibliotecas/biblioteca000018.pdf>.
160 A respeito do discurso de Ulysses e seu impacto, ver o artigo de Carlos Chagas, publicado em O Estado de S. Paulo de
27-9-1973, Navegar preciso, republicado em Chagas (1975, p. 91-93).
CE
152 Srie
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Homem, e os debates caminharam por uma defesa infexvel das liberdades
e garantias fundamentais. A OAB decidiu defagrar uma campanha pblica,
cuja meta era a revogao do Ato Institucional n 5, a restaurao do habeas
corpus e a anistia. J naquele momento, a Ordem mostrava-se empenhada
em convencer o pblico de que os governos militares ps-1964 era ilegti-
mos porque a Constituio que outorgaram no resultou de uma Assembleia
Constituinte eleita pelo povo (SKIDMORE, 1988, p. 366, grifo nosso).
Outro fator que abriu espao para a mobilizao pr-Constituin-
te foi a fragilizao do governo militar nos processos eleitorais de 1974
e 1976. Nas eleies de 74 que representaram um grande golpe para o
regime o MDB conquistou 16 cadeiras das 22 em disputa para o Senado
e fez 160 cadeiras na Cmara, algo em torno de quarenta por cento do total
de deputados. O resultado eleitoral colocou em suspenso a distenso, pois
obrigava o projeto de reforma poltica a passar pela oposio, coisa para
a qual [o ento presidente] Geisel nunca se preparara (GASPARI, 2003,
p. 477). Nas eleies municipais de 1976, a Arena ganhou com folga nas re-
gies economicamente menos desenvolvidas, mas o MDB obteve a maioria
das cmaras de vereadores do Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Salvador, Campinas e Santos (SKIDMORE, 1988, p. 372). O
que agravava a situao para os militares era o fato de a vitria emedebis-
ta ter sido conquistada mesmo aps a imposio de pesadas restries
propaganda eleitoral no rdio e na TV pela chamada Lei Falco
161
, editada
quatro meses antes do pleito. Pela lei, a propaganda eleitoral era limitada
apresentao do nome, nmero e currculo dos candidatos. De acordo com
Maria Helena Moreira Alves,
como o rdio e a televiso no podiam divulgar as ideias
dos candidatos ou as plataformas dos partidos, impedia-
se que as crticas da oposio s polticas governamentais
161 A Lei Falco (Lei n 6.339, de 1 de julho de 1976) estabelecia severas restries propaganda eleitoral na televiso. A
principal alterao incidia sobre o art. 250, II, do Cdigo Eleitoral, estabelecendo o seguinte: os partidos limitar-se-o a
mencionar a legenda, o currculo e o nmero do registro do candidato na Justia Eleitoral, bem assim a divulgar, pela tele-
viso, sua fotografa, podendo ainda anunciar o horrio e o local dos comcios. Inicialmente pensados para reger as eleies
em nvel municipal, os critrios da Lei Falco foram estendidos para as eleies ao Legislativo federal por meio do Decreto-Lei
n 1.538, de 14 de abril de 1977.
153
Histria Constitucional
Brasileira
exercessem infuncia maior sobre o eleitorado. O signifca-
do desse tipo de censura fca evidente se lembrarmos que os
maiores jornais do pas na poca tinham tiragem mxima
de aproximadamente 300 mil exemplares, atingindo cerca
de 20 milhes de pessoas; em compensao, o rdio atin-
gia 85 milhes de pessoas, e a televiso aproximadamente
45 milhes. (ALVES, 2005, p. 229)
O governo no estava preparado para amargar uma nova derrota
em 1978, especialmente porque as eleies para governador seriam diretas
pela primeira vez, desde 1965, conforme previsto no art. 13, 2, da Car-
ta de 1969. De acordo com Bernardo Kucinski, o Instituto de Pesquisas
e Estudos Sociais (Ipes), uma das principais organizaes que apoiaram
o golpe de 1964, havia circulado um documento no governo intitulado
Consideraes sobre os Resultados das Eleies de 1976 e a Futura Atitude
Poltica a Tomar. No documento, o Ipes previa uma derrota do governo no
pleito de 1978, a menos que fossem introduzidas alteraes na legislao
eleitoral (KUCINSKI, 2001, p. 39-40). O SNI caminhava no mesmo sen-
tido. Segundo Maria Helena Moreira Alves, o mapa eleitoral organizado
pelo rgo de inteligncia apontava que, em 1974, o MDB vencera para
o Senado em 79 das 90 cidades com mais de cem mil habitantes poca.
Eram evidentes as implicaes: se o MDB continuasse a
crescer, certamente conquistaria maioria no Senado, ven-
cendo em todas as grandes reas urbanas nas eleies de
1978 para o Congresso. Mais ainda, sua fora no Congresso
deveria reduzir a propores insignifcantes a maioria da
Arena, ainda que no obtivesse maioria na Cmara. Tal si-
tuao ameaaria todo o plano de distenso que deveria ser
imposto atravs de um Congresso controlado pelo governo.
(ALVES, 2005, p. 232)
Geisel no possua maioria no Congresso para a aprovao das
medidas necessrias. Por outro lado, a decretao de um novo ato insti-
tucional colocaria em risco seu projeto de abertura lenta e gradual. A sa-
da encontrada foi valer-se da prerrogativa outorgada ao presidente pelo
art. 2 do Ato Institucional n 5, ainda em vigor, decretando o recesso
CE
154 Srie
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do Congresso Nacional, o que foi feito por meio da edio do Ato Com-
plementar n 102, de 1 de abril de 1977. Com o Congresso em recesso,
o presidente, por fora do 1 do art. 2 do AI-5, fcaria autorizado a
legislar em todas as matrias.
Era necessrio, entretanto, encontrar um pretexto que tornasse
mais apresentvel opinio pblica a atitude arbitrria do governo. Geisel
fabricou esse pretexto pressionando o Congresso a aprovar seu projeto de
reforma do Judicirio
162
. O projeto
163
criava um rgo disciplinador da ma-
gistratura, o Conselho Nacional da Magistratura, dotado de competncia
para, entre outras coisas, avocar procedimentos disciplinares em face de
juzes de primeiro grau. Alm disso, ampliava a competncia da justia
militar estadual, o que gerou preocupaes sobre a efetividade da apurao
de crimes praticados por policiais militares contra civis. O projeto foi re-
pudiado pela OAB, que pressionou intensamente o MDB para modifc-lo
ou rejeit-lo. No curso das negociaes,
o senador Accioly Filho, da Arena, redigiu um substitutivo
que foi aprovado pelo MDB. O governo, no entanto, pres-
sionou a Arena a rejeit-lo, forando a aceitao da verso
original do Executivo. A situao logo chegou a um impas-
se, transformando-se em crise poltica; o MDB fechou ques-
to, obrigando todos os seus parlamentares a votar contra o
projeto
164
. No dia 30 de maro de 1977 o projeto de reforma
judiciria foi a plenrio em sesso conjunta do Senado e da
Cmara dos Deputados, como era exigido para votao de
uma emenda constitucional. O resultado foi de 241 votos fa-
162 De acordo com Elio Gaspari: O Congresso no fora fechado para que se reformasse o Judicirio. O que se queria era o muito
mais, a liberdade para emendar dispositivos poltico-eleitorais da Constituio(GASPARI, 2004, p. 362). A mesma concluso
pode ser depreendida da leitura da Ata da 52 Sesso do Conselho de Segurana Nacional, 1/4/1977, na qual se discute
abertamente a necessidade de conjugara reforma do Judicirio com a as alteraes na legislao poltico-eleitoral.
163 Proposta de Emenda Constituio n 29, de 1976, encaminhada ao Congresso pela Mensagem n 347, de 1976 (DCN,
17/11/1976, p. 2892 e segs.).
164 poca vigia a fdelidade partidria, e o descumprimento de uma orientao direta do partido poderia levar o deputado
ou senador perda do mandato, nos termos do art. 35, V, c/c o pargrafo nico do art. 152, ambos da Carta de 1969. Este
ltimo dispositivo rezava: Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas assembleias legislativas e
nas cmaras municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos
de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato ser decretada pela Justia Eleitoral,
mediante representao do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
155
Histria Constitucional
Brasileira
vor do projeto original e 156 contra; como no houve maio-
ria de dois teros, o pacote foi rejeitado. Dois dias depois o
presidente Ernesto Geisel fechou o Congresso pela terceira
vez (...). (ALVES, 2005, p. 233)
No dia 1 de abril, Geisel reuniu o Conselho de Segurana
165
. Come-
ou expondo o longo trabalho de diagnstico do Judicirio desenvolvido a
seu pedido pelo STF e a tentativa de aprovao do texto no Congresso. Cri-
ticou o MDB, que adotou postura fechada na questo, invocando, inclusi-
ve a clusula de fdelidade partidria prevista na Emenda n 1, de 1969. De
acordo com o presidente a emenda era tcnica e jurdica, no guardando
qualquer conotao partidria. Seu objetivo era to somente dotar o Bra-
sil de uma Justia melhor. Por fm, criticou a sistemtica de apreciao das
emendas constitucionais prevista na Carta outorgada pela Junta Militar:
Embora tivssemos maioria absoluta, a emenda no pas-
sou, porque a Constituio, por uma razo que at hoje no
entendi, exige que as emendas constitucionais sejam apro-
vadas por dois teros, quando a Constituio anterior exigia
apenas maioria absoluta. Quer dizer, se vigesse a Constitui-
o anterior, essa emenda teria sido aprovada e estaria hoje
iniciada a sua regulamentao.
Assim como em 1965, a rejeio de proposta de emenda Cons-
tituio encaminhada pelo presidente da Repblica ao Congresso resul-
tou na outorga de um ato de exceo. Abria-se caminho nem tanto para
a reforma do Judicirio, mas para a liberdade para emendar dispositivos
poltico-eleitorais da Constituio (GASPARI, 2004, p. 362), algo que o
incompreensvel qurum de dois teros, exigido para reformas constitu-
cionais, tornava impossvel ao governo, com o Congresso aberto
166
.
165 Todas as citaes seguintes so retiradas da Ata da Quinquagsima Segunda Sesso do Conselho de Segurana Nacional,
Arquivo Ernesto Geisel, CPDOC/FGV (Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Funda-
o Getlio Vargas).
166 Como j visto, o anteprojeto consagrou o qurum de dois teros em contrariedade s discusses ocorridas no mbito da
Comisso de Alto Nvel. No h maiores esclarecimentos acerca de como essa deciso foi tomada, mas lcito presumir que
a mudana foi inserida pelo vice-presidente Pedro Aleixo, responsvel por consolidar as sugestes apresentadas ao texto e
aprovadas no mbito da comisso. A propsito, ver A Constituio que no foi: histria da Emenda Constitucional n 1, de 1969
(SENADO FEDERAL, 2002).
CE
156 Srie
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Nos doze dias seguintes, Geisel promoveu intensos debates com um
pequeno grupo de assessores, entre os quais o ministro Golbery do Couto
e Silva, o secretrio particular Heitor Ferreira e o chefe do SNI, general
Joo Baptista Figueiredo (ALVES, 2005, p. 233). Gaspari registra, ainda,
a participao do ministro da Justia, Armando Falco, e de Francelino
Pereira, ento presidente da Arena (GASPARI, 2004, p. 361). Alm disso,
pela primeira vez desde 1823, quando D. Pedro I dissolveu a Constituinte,
o Executivo legislou com a colaborao dos presidentes das duas Casas do
Congresso fechado (GASPARI, 2004, p. 365): o deputado Marco Maciel
e o senador Petrnio Portella. O grupo, que logo fcou conhecido como
constituintes do Alvorada, debateu principalmente alteraes nas regras
eleitorais para o pleito de 1978
167
.
Em primeiro lugar, eliminou as eleies diretas para governador,
alterando a composio do colgio eleitoral nos estados, que passavam a
funcionar com um percentual de representao dos municpios. A medida
destinava-se a impedir que o MDB capturasse, pelo voto indireto, o gover-
no de So Paulo e do Rio Grande do Sul. Deixou-o com aquilo que sempre
tivera, o Rio de Janeiro (GASPARI, 2004, p. 365). Duas alteraes impor-
tantes foram introduzidas nas eleies para as duas vagas ao Senado em
disputa. Uma das vagas seria preenchida por eleio indireta, pelo mesmo
colgio eleitoral que elegeria o governador do estado, o que deu origem aos
senadores apelidados de binicos
168
. Para o preenchimento da outra, que
167 O Pacote de Abril envolve a outorga das Emendas Constitucionais n 7, de 13 de abril de 1977, e n 8, de 14 de abril de 1977,
alm do Decreto-Lei n 1.538 (extenso da Lei Falco para as eleies legislativas federais), n 1.539 (alterao do Colgio
Eleitoral responsvel pela eleio do presidente da Repblica), n 1.540 (alterao do Colgio Eleitoral responsvel pela elei-
o dos governadores), n 1.541 (instituindo as sublegendas para eleies ao Senado e s prefeituras), n 1.542 (alterao
de regras de inelegibilidade) e n 1.543 (regulando as eleies indiretas ao Senado), todos de 14 de abril de 1977. A Emenda
n 7 versava sobre a reforma do Judicirio, enquanto a Emenda n 8 concentrava as inovaes da reforma poltica.
168 Os chamados senadores binicoseram eleitos pelo Colgio Eleitoral estadual responsvel pela eleio do governador, e no
pelo voto direto. O Senado era renovado alternadamente em um tero e dois teros de sua composio. Na renovao de dois
teros, que ocorreria nas eleies de 1978, cada estado elegeria dois senadores: um deles seria escolhido pelo voto direto e
outro (o binico) pelo Colgio Eleitoral. O Senado compunha-se de 66 senadores. Havia 44 cadeiras em disputa em 1978.
Das 22 que no se renovavam, a Arena possua apenas 6, ganhas em 1974, aps uma derrota histrica para o MDB. A previso
dos binicos garantiu mais 21 cadeiras ao governo, que, antes da disputa pelas vagas que seriam preenchidas por eleies
diretas, j contava com 27 senadores. Precisava ganhar apenas 6, de 22 vagas, para alcanar a maioria absoluta do Senado.
157
Histria Constitucional
Brasileira
ocorreria por eleio direta, seria admitida a sublegenda
169
. Alm disso, o
mandato presidencial foi estendido de cinco para seis anos, medida que seria
aplicvel ao prximo presidente da Repblica, e a representao dos estados
na Cmara dos Deputados foi sensivelmente alterada. Por fm, o Pacote es-
tendeu a vigncia da Lei Falco para as eleies ao Congresso Nacional.
A reao ao Pacote de Abril foi imediata. Assim que o Congresso
voltou a funcionar, lideranas oposicionistas ocuparam a tribuna seguida-
mente. O MDB denunciou a crise pr-fabricada pelo governo em torno da
reforma do Judicirio. O discurso do senador Paulo Brossard traduziu de
maneira fel o sentimento despertado na oposio legal e em grande parte
da sociedade mobilizada poca (DCN, Seo II, 19/5/1977, p. 1907):
As constituies no podem abrigar em si seu prprio prin-
cpio de negao. Ou prevalece para todo o Estado seu es-
prito, ou o poder constituinte autodelegado a um dos ins-
trumentos do Estado acaba por subvert-la e impor-se ao
ordenamento jurdico da nao. Caiu a mscara que o temor
do futuro afvelava face da iluso. A nao est agora s e
desarmada, diante daqueles que a tutelaro. Se como cida-
dos tememos, por uma parte, o futuro, por outra folgamos
em ver que as frentes se estabilizaram e as palavras readqui-
riram sentido. A democracia a meias acabou.
O regime militar manteve as instituies democrticas, durante
quase toda sua vigncia, sob uma espcie de funcionamento vigiado. No
Judicirio, a alterao da composio dos tribunais superiores e a aposen-
tadoria compulsria de alguns de seus membros um bom exemplo. Da
169 De acordo com Walter Costa Porto, a sublegenda um instituto de origem uruguaia, consoante o qual um mesmo partido
(legenda) poderia apresentar mais de um candidato a determinado cargo majoritrio (sublegendas). Ao fm do processo
eleitoral, os votos das sublegendas eram reunidos para determinar a agremiao vencedora e, entre as sublegendas, a mais
votada era dada por eleita. Em suas origens, a sublegenda foi pensada como uma forma de combater a dominao oligrqui-
ca em partidos polticos, permitindo a expresso de faces polticas minoritrias sem necessidade de ruptura (PORTO, 2002,
p. 346-347). A permanncia da sublegenda aps o advento da Emenda Constitucional n 15, de 1980, violava expressamente
o comando constitucional de acordo com o qual o Senado era composto por representantes dos estados, eleitos pelo voto
direito e secreto, segundo o princpio majoritrio. As sublegendas permitiam que um hipottico candidato X fosse eleito
com menos votos que o candidato Y, desde que seu partido houvesse obtido, na soma das sublegendas, mais votos que Y.
O STF, entretanto, no entendeu dessa maneira. A este respeito, ver a posio frmada pela Corte no julgamento do Recurso
Extraordinrio n 115.492/ES, relator ministro Moreira Alves.
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mesma forma, a instalao da Justia Federal de primeiro grau com o pro-
vimento de todos os cargos de juiz por ato monocrtico do presidente da
Repblica. Alm disso, a clusula de excluso de apreciao judicial contida
na maioria dos atos institucionais obteve relativo sucesso na represso ao
surgimento de novas narrativas sobre o confito poltico por meio do direito
(BARBOSA; PAIXO, 2008). No Legislativo, esse processo se desenvolveu
por meio das numerosas cassaes de mandato, do bipartidarismo com
voto de liderana e da acentuada preponderncia do Executivo no processo
legislativo, principalmente por meio da aprovao por decurso de prazo dos
decretos-lei. Era necessrio controlar as instituies, mas, ao mesmo tem-
po, mant-las funcionando a servio do regime, legitimando-o.
O Pacote de Abril surgiu no cenrio poltico no momento em que a
oposio legal ensaiava um crescimento signifcativo e o discurso da aber-
tura j havia se consolidado: havia quase oito anos que no eram editados
atos institucionais. As medidas representaram o anticlmax desse processo
e, ao mesmo tempo, o momento em que a fco de normalidade poltico-
institucional armada pelo governo esgarou-se defnitivamente. O Pacote,
outorgado com base em prerrogativas criadas pelo Ato Institucional n 5,
smbolo do momento mais crtico e violento do processo repressivo, aca-
bou por catalisar o sentimento de insatisfao com a democracia a meias
qual se referia Brossard, fortalecendo as posies polticas que defen-
diam a necessidade de superao da ordem jurdica vigente por meio da
grande obra de reconstitucionalizao do pas, nas palavras do senador
emedebista Marcos Freire (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966).
Para compreender a intensifcao do movimento pr-Consti-
tuinte nesse perodo, importante recuperar uma das medidas intro-
duzidas pelo Pacote de Abril. Renovando uma longa tradio no regime
militar, foram alteradas as regras regentes da reforma constitucional.
Como observado por Gaspari,
Preparando-se outro pedao do futuro, baixara-se o qu-
rum das reformas constitucionais de dois teros para maio-
ria absoluta do Congresso. Na reunio do Conselho de Se-
gurana esse dispositivo fora defendido por seis ministros.
159
Histria Constitucional
Brasileira
Era a limpeza dos trilhos obstrudos desde 1974, prenncio
de novas propostas de emendas. (GASPARI, 2004, p. 366)
Da forma como foi outorgada em 1969, a Carta autoritria pre-
via, em seu art. 47, que as propostas de emenda poderiam ser apresenta-
das por um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal. A Emenda Constitucional n 8, de 1977, outorgada por Geisel,
substitua a conjuno alternativa ou pela aditiva e. Dessa forma, a
apresentao de propostas de emenda constitucional fcava condiciona-
da concorrncia de um tero dos deputados e um tero dos senadores.
Alm disso, o procedimento de reforma tambm sofreu modifcao: a
aprovao exigia, de acordo com o art. 48, discusso e votao em reunio
do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de sessenta dias, a con-
tar da sua apresentao ou recebimento. A proposta seria aprovada se
obtivesse, em ambas as votaes, dois teros dos votos dos membros das
Casas do Congresso. A redao dada ao dispositivo pela Emenda n 8
facilitava sobremaneira a aprovao das propostas: primeiro, aumentava
o prazo para apreciao de sessenta para noventa dias. Em seguida, re-
duzia o qurum de dois teros dos membros das Casas Legislativas para
maioria absoluta dos votos do total de membros do Congresso Nacional,
inaugurando critrio diverso dos atos institucionais e da Constituio de
1967. Pela nova redao do art. 48, uma emenda constitucional poderia
ser aprovada mesmo contra o voto de todos os senadores
170
.
O resultado mais imediato desse novo processo de reforma consti-
tucional era a subverso da conjuntura poltica do Congresso. O governo,
antes imobilizado pela necessidade de negociar com a oposio, agora se
encontrava em clara vantagem
171
. A primeira proposta aprovada durante a
vigncia das novas regras foi a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho
de 1977, de autoria do senador Nelson Carneiro, conhecida como emenda
170 Trs emendas constitucionais foram aprovadas nessa sistemtica, a Emenda Constitucional n 9, de 28 de junho de 1977 (a
emenda divorcista de Nelson Carneiro, que ser abordada em seguida), a Emenda Constitucional n 10, de 14 de novembro
de 1977, e a Emenda Constitucional n 11, de 17 de outubro de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contra-
riassem a Constituio.
171 Entre o perodo subsequente outorga do Pacote de Abril e a convocao da Constituinte, pouco mais de oito anos, portanto,
foram aprovadas dezessete emendas constitucionais.
CE
160 Srie
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divorcista. A legalizao do divrcio no Brasil tinha a oposio aberta da
Igreja Catlica, mas parecia contar com um apoio expressivo da sociedade,
tanto que o governo optou por uma estratgia, nas palavras do ento presi-
dente da Cmara dos Deputados, Marco Maciel, no obstrucionista. Uma
tomada de posio nessa questo poderia desgastar o governo, que estava
mais retrado e preferiu no interferir muito, poupando suas energias
para manter sob controle o processo de abertura
172
.
De toda forma, possvel que o governo tivesse a inteno de, em
primeiro lugar, associar as novas regras para a reforma constitucional a
uma agenda positiva
173
. O divrcio teria sido um primeiro passo, segui-
do, ainda sob o qurum de maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional em sesso unicameral, da aprovao da Emenda Constitucional
n 11, de 1978, que revogava os atos institucionais naquilo que contra-
riassem a Constituio
174
. A estratgia do governo, abrindo espao para
a votao da emenda divorcista, ainda trazia a vantagem de golpear a
Igreja Catlica, em especial a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), que, ao longo da dcada de 70, tornou-se um Alto Comando da
luta contra o regime (KUCINSKI, 2001, p. 77)
175
.
172 Senador Marco Maciel, em entrevista concedida ao autor, em 4/9/2008 (MACIEL, 2008).
173 Vrios deputados revezaram-se na tribuna para louvar a aprovao da proposta de Nelson Carneiro. Referindo-se s galerias
lotadas do Plenrio da Cmara dos Deputados durante a votao da proposta, o deputado Cotta Barbosa registra que aquela
teria sido a maior demonstrao de carinho para com o parlamento brasileiro desde que o Congresso foi transferido para
Braslia. Foi verdadeiramente uma festa do povo, na Casa do Povo. O Congresso, que estava se acostumando s galerias de-
sertas, e ao desinteresse do povo pelo trabalho do Poder Legislativo, readquiriu novas foras (...) (DCN, Seo I, 25/6/1977,
p. 5467-5468). O senador Marco Maciel recorda-se, entretanto, que a aprovao da emenda divorcista no foi, nem de longe,
um dos momentos de maior presso popular sobre o Congresso, nem por parte dos setores favorveis, nem dos contrrios
matria (MACIEL, 2008). A revista Veja estampou a aprovao da emenda em sua capa da edio de 22 de junho de 1977. A
longa reportagem frisa: Afnal, no mais era necessrio, como no passado, buscar o cume eternamente inatingvel do qurum dos
dois teros dos sufrgios de senadores e deputados para fncar na legislao brasileira o estandarte do divrcio. Uma das reformas
polticas editadas em abril ltimo pelo presidente Ernesto Geisel, aps a derrota do projeto governamental de reforma do Judicirio,
tornara menos ngreme a escalada: reduzido maioria absoluta dos votos parlamentares o qurum indispensvel aprovao de
emendas constitucionais, o divrcio passara a depender apenas do sim da metade mais um dos congressistas (grifo nosso). Como
se v, as novas regras para reforma constitucional surgem como virtuais responsveis pela viabilizao do divrcio.
174 A prpria Emenda n 11 alteraria novamente as regras de reforma constitucional, mantendo o qurum de maioria absoluta,
mas estabelecendo seu cmputo em cada uma das Casas, Cmara e Senado, separadamente. Conferir, no art. 1 da emenda,
a redao dada ao art. 48 da Carta de 1969.
175 Segundo o senador Marco Maciel, todavia, o governo no pretendeu atingir diretamente a Igreja, mas to somente manter-
se afastado de uma temtica potencialmente desgastante (MACIEL, 2008).
161
Histria Constitucional
Brasileira
A revogao dos atos institucionais por uma emenda Constitui-
o completa a trajetria de acentuada confuso acerca dos critrios me-
diante os quais determinados contedos normativos assumem forma cons-
titucional. Desde o incio do regime militar, os atos institucionais foram
utilizados para modifcar a Constituio e as condies de sua alterao.
Conviveram durante boa parte do perodo militar com emendas consti-
tucionais, algumas das quais chegaram a transpor para o texto da Consti-
tuio dispositivos constantes dos atos institucionais e por eles declarados
permanentes, como em um reconhecimento tcito de que o instrumen-
to revolucionrio no passava, de fato, de um meio inconstitucional de
reformar a Constituio. A partir de 1969, emendas constitucionais (n 1,
n 7 e n 8) so outorgadas com fundamento em um ato institucional e,
por fm, uma emenda constitucional revoga os atos de exceo, no sem
criar novas e mais rigorosas regras acerca do estado de stio, do estado de
emergncia e das medidas de emergncia.
A reduo do qurum para a aprovao de emendas constitucio-
nais em 1977 foi percebida, principalmente pela oposio legal, como uma
manobra no sentido de garantir condies para o prosseguimento da aber-
tura por meio de uma poltica legislativa reformista, sob rigoroso controle
do governo. A preocupao central das lideranas oposicionistas passou
a ser a possibilidade de que o novo processo emprestasse ao trabalho do
Congresso, sob os auspcios de Geisel e da Arena, uma cara de Consti-
tuinte. De acordo com o senador Marcos Freire, do MDB de Pernambuco,
era decisivo refutar a possibilidade de que o Congresso pudesse, por si s,
levar a cabo a obra de reconciliao nacional pretendida. Para Freire,
o pacto social, h muito fora rompido: no conseguir restabelec-lo,
unilateralmente, o presidente da Repblica, chamando a si o exerccio do
poder constituinte (DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 966). Seabra Fagundes,
que em 1977 entendia ser invivel a convocao de uma Constituinte, de-
fendia a realizao de uma reforma constitucional. Ainda assim, revelava
preocupao de que 110 milhes de pessoas fcassem merc de uma von-
tade nica, ou de um pequeno grupo no credenciado por elas nem mesmo
precisamente identifcado:
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de temer, no entanto, ainda nesta hiptese, que, se man-
tido antes de votar-se a reforma, o critrio imposto pela
Emenda n 8, de abril ltimo, para a tramitao das emen-
das constitucionais, de aprovao por maioria dos votos dos
membros do Congresso (art. 48), tudo resulte, na verdade,
em uma nova Carta Poltica outorgada. Sim, porque o Po-
der Executivo dispe, sozinho, dessa maioria, e os que o
integram proclamam, sempre, o seu sentimento de total
unidade e concordncia com a vontade presidencial, salvo
excees de homens que se prezam de conciliar a lealda-
de partidria com a fdelidade a convices pessoais (...).
(SEABRA FAGUNDES, 1977)
Para garantir que a ditadura no perpetuasse seu legado por meio
de um processo de reforma constitucional especialmente talhado para pear
a participao da oposio e a participao popular, tornava-se necessrio
convocar uma Constituinte independente. O pronunciamento de Freire
foi respondido na tribuna do Senado pelo ento lder da Arena, Jos Sar-
ney, ironicamente o homem que, na qualidade de presidente da Repbli-
ca, viria a encaminhar a proposta de convocao da Assembleia Nacional
Constituinte ao Congresso oito anos mais tarde. Naquela oportunidade,
ao ser interpelado diretamente sobre a possibilidade de uma Constituinte,
Sarney esquivou-se, dizendo:
No acho essa proposta nem boa, nem m. Acho que ela
irrealista, porque se estamos dizendo, aqui, que a revoluo
ainda invoca para si o direito de usar o seu poder constituinte,
est, evidentemente, desconhecendo aquele princpio funda-
mental em que a revoluo se motivou e que ela tem exercido.
(DCN, Seo II, 20/4/1977, p. 970, grifo nosso)
Na Cmara, o esforo pela convocao da Constituinte tambm ga-
nha fora. O deputado Freitas Nobre, ento lder do MDB, recorda que du-
rante as eleies de 1974 o partido solicitara populao que lhe desse ao
menos um tero das cadeiras da Cmara, para que pudesse infuenciar o pro-
cesso legislativo, mais especifcamente, apresentando emendas constitucio-
nais ou impedindo que as emendas constitucionais da Arena fossem votadas
sem [a] concordncia [da oposio]. Nobre lembrou o comentrio de Geisel
163
Histria Constitucional
Brasileira
que, a despeito do bom resultado do MDB naquele pleito, qualifcou-o como
um dos mais livres que o pas teve. O resultado das eleies garantira ao
MDB a possibilidade de apresentar propostas de emenda e, ao mesmo tempo,
nmero sufciente de parlamentares para impedir que a Arena aprovasse re-
formas constitucionais revelia da oposio (DCD, 21/9/1977, p. 8601-8602).
O Pacote de Abril cerceara ambas as prerrogativas conquistadas pelo
MDB nas urnas. O partido possua mais de um tero dos deputados, mas
no possua um tero dos senadores (KINZO, 1988, p. 74). Com a exigncia
de iniciativa conjunta dos membros de ambas as Casas para a apresentao
de proposta de emenda Constituio, no havia como organizar uma agen-
da de reformas da prpria oposio. Por outro lado, a Arena no possua dois
teros da Cmara, mas contava com a maioria absoluta dos parlamentares
das duas Casas. Freitas Nobre afrma expressamente que a manobra desleal
do governo, subvertendo o resultado eleitoral de 1974, provocou o debate
da Constituinte. Para ele, entretanto, no caberia ao MDB apresentar um
texto completo e acabado de Constituio ao propor a realizao de uma
Constituinte, pelo fato de que uma Constituinte povo, requer participa-
o. Nobre conclui argumentando que as assembleias constituintes tm po-
deres que no podem ser exercidos pelas assembleias ordinrias, ainda que
sob a forma de emendas constitucionais. J em 1977, portanto, estava bem
delineada a defesa da convocao de uma Constituinte exclusiva
176
.
Entretanto, se o povo estava presente no discurso das lideranas
emedebistas, no estava ainda em sua base e em sua articulao poltica.
O fnal da dcada de 70 ainda revela um divrcio entre a oposio legal e a
sociedade civil organizada, algo que o socilogo Fernando Henrique Car-
doso chamou de desenraizamento. Como corretamente observa Kinzo,
o movimento de oposio na sociedade civil no apenas
era (em 1977-78) um fenmeno recente na vida poltica bra-
sileira sob o autoritarismo, como tambm havia emergido
independentemente do MDB que (...) no se dedicara a
176 O discurso de Freitas Nobre repercutia o manifesto da III Conveno Extraordinria do MDB, realizada em de 14 de setembro
de 1977 no Auditrio Nereu Ramos, da Cmara dos Deputados. Por deliberao unnime, os mais de 350 convencionais
aprovaram a defesa da convocao de uma Assembleia Constituinte independente.
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incentivar a participao poltica na sociedade em geral.
(KINZO, 1988, p. 203-204)
O processo de sucesso de Geisel, entretanto, inicia a construo
de uma alternativa diferente. Em junho de 1977, as restries da Lei Fal-
co propaganda eleitoral aplicavam-se s eleies em todos os nveis de
governo da federao. A propaganda partidria, porm, estava liberada.
Aproveitando-se da oportunidade, o MDB exibiu um programa televisivo
assistido por 21 milhes de pessoas, 69% das quais manifestaram total
apoio aos pontos de vista do partido de oposio (ALVES, 2005, p. 237).
A reao do governo foi imediata:
Em 1 de julho o presidente cassou o mandato e suspendeu
os direitos polticos de um dos participantes do programa, o
deputado Alencar Furtado, lder do MDB na Cmara. Alm
disso, o governo enquadrou o presidente do partido, Ulysses
Guimares, no artigo 347 do Cdigo Eleitoral
177
tornan-
do-o passvel de pena de trs meses a um ano de priso. Na
mesma semana o governo formalizou acusaes contra dois
outros membros do MDB, em nome da Lei de Segurana
Nacional. Finalmente, o Estado de Segurana Nacional bai-
xou novo ato complementar impedindo o acesso do MDB ao
rdio e televiso. (ALVES, 2005, p. 238)
A campanha de 1978 assumiu, assim, um forte carter plebiscitrio:
o voto no MDB apresentava-se como um voto contra o governo. Formou-
se a chamada Frente Nacional de Redemocratizao, organizada em torno
da candidatura do general Euler Bentes Monteiro, tendo como vice Paulo
Brossard
178
. Entre as propostas da Frente, constava a convocao de uma
Assembleia Constituinte em at dois anos aps a posse do novo presiden-
te (MICHILES, 1989, p. 23). Se, por um lado, a indicao de um candidato
militar restringia o apelo popular da candidatura oposicionista, por outro,
177 Diz o dispositivo: Art. 347. Recusar algum cumprimento ou obedincia a diligncias, ordens ou instrues da Justia Eleito-
ral ou opor embaraos sua execuo: Pena deteno de trs meses a um ano e pagamento de dez a vinte dias-multa.
178 A formao da Frente foi vista com desconfana e ressalvas dentro do prprio MDB. A este respeito, ver os pronunciamentos
dos deputados emedebistas Aurlio Campos (DCD, 21/6/1978, p. 5282), Antnio Carlos (DCD, 22/6/1978, p. 5346), Arajo
Jorge (DCD, 22/6/1978, p. 5339), Jorge Uequed (DCD, 24/6/1978, p. 5487), Jos Costa (DCD, 27/6/1978, p. 5555), Humberto
Lucena (DCD, 28/6/1978, p. 5639) e Paes de Andrade (DCD, 30/6/1978, p. 5812).
165
Histria Constitucional
Brasileira
impedido de ter acesso televiso e ao rdio, o MDB passou a buscar apoio
junto a organizaes de base que lutavam pelos direitos humanos, sindicais,
polticos e de associao (ALVES, 2005, p. 238)
179
.
Justamente nesse perodo, que se estende entre 1977 e 1985, pos-
svel perceber que o movimento em prol da realizao de uma Assembleia
Constituinte progressivamente escapa dos crculos poltico-partidrios
formalizados, atingindo importantes instituies e movimentos popula-
res. Nesse perodo, inmeras publicaes destinadas a popularizar a tem-
tica constituinte so lanadas
180
. A ideia e o movimento generalizaram-se
179 H, neste ponto, certa divergncia entre Kinzo e Alves. Enquanto Kinzo avalia que a Frente Nacional de Redemocratizao
no obteve melhores resultados do que a campanha da Constituinte (1989, p. 203) e foi incapaz de romper com o quadro
de desenraizamento que marcava as relaes do MDB com a sociedade civil organizada, Alves sugere: A perseguio ao MDB
dava-lhe legitimidade aos olhos desses grupos, e todos os setores de oposio aderiram campanha de seus candidatos. Em
quase todos os estados a campanha do partido de oposio foi conduzida por uma rede de militantes de diferentes grupos de
oposio da sociedade civil: estudantes, organizadores sindicais, militantes partidrios, ativistas sociais da Igreja e membros
dos movimentos pela anistia poltica e pelos direitos das mulheres e dos negros. Desse modo, uma consequncia no prevista
da extenso da Lei Falco s eleies de 1978 foi unir o MDB aos movimentos de base, com a superao da defasagem entre
os nveis de poltica formal e poltica de base. A experincia de 1978 constituiria valiosa lio para um futuro e mais efetivo
desenvolvimento de vnculos entre as organizaes partidrias e de base(ALVES, 2005, p. 238-239).
180 A literatura constituinte merece um estudo parte pela sua riqueza e extenso. Seria temerrio sintetiz-la em poucas linhas.
Vale a pena, entretanto, fazer referncia a alguns dos textos mais representativos desse processo de expanso do debate acerca
da convocao da Assembleia Constituinte, apresentados, aqui, cronologicamente. Em 1977, o jornal Movimento lana o Caderno
Constituinte: Como? Por qu? A quem serve?, com depoimentos de polticos que participaram da Constituinte de 1946 e de perso-
nalidades engajadas no debate sobre a construo de uma nova ordem constitucional para o Brasil. Tambm em 1977 O Estado de
S. Paulo publica o caderno especial A Constituinte possvel?, que divulga artigos de Clio Borja, Seabra Fagundes, Paulo Brossard,
Dalmo Dallari, Francisco Wefort, Delfm Netto e Roberto Campos, alm das transcries de uma longa mesa-redonda sobre o
tema, com esses participantes debatendo entre si, com a mediao dos jornalistas Maral Versiani e Oliveiros S. Ferreira. Em 1981,
Raymundo Faoro lana Assembleia Constituinte: a legitimidade recuperada (3 ed., 1985), obra que se consagrou como referncia
do movimento pr-Constituinte ao longo da primeira metade da dcada de 80. Tambm em 1981, como resultado do Congresso
Pontes de Miranda, a OAB lana a Proposta de Constituio democrtica para o Brasil, um verdadeiro anteprojeto de Constituio
destinado a dar praticidade e objetividade aos debates em prol da conquista e da plenitude do Estado de direito e de mostrar
a todos a possibilidade de se dar ao Brasil uma carta constitucional que atenda autenticamente s necessidades e reclamos do
povo (1981). Em 1983, Dalmo de Abreu Dallari lanava Constituio e Constituinte (2 ed., 1984), trabalho que procurava reunir
subsdios tericos para respaldar a reivindicao pela convocao de uma Constituinte e, principalmente, para reabilitar a prpria
ideia de Constituio. Em 1985 so publicados os livros O que todo cidado precisa saber sobre Constituio, de Srgio Adorno (3 ed.,
1987), Manifesto pela Constituinte, de Juarez Freitas e Alexandre Pasqualini (1985) e Como participar da Constituinte, de Joo Batista
Herkenhof. Em 1986, Fbio Konder Comparato (1986) publica Muda Brasil: uma Constituio para o desenvolvimento democrtico,
que apresenta o anteprojeto produzido pelo autor por solicitao do Partido dos Trabalhadores. De toda maneira, principalmente
no fnal da dcada de 70, foram muitos os escritos que se contrapuseram ideia de uma Constituinte. Um bom exemplo pode ser
encontrado, novamente, em Ferreira Filho, no artigo intitulado O ledo engano da Constituinte, publicado na Folha de S.Paulo de 24
de julho de 1977. O texto defende que a Assembleia Constituinte meio. Meio de se realizar a positivao de uma organizao po-
ltica. Mas dispor do meio no importa necessariamente em alcanar o objetivo. Especialmente se deste no existe uma concepo
razoavelmente clara. bvio que uma Constituinte no ser mais sbia do que os homens que a compuseram. Lamentavelmente,
o Esprito Santo no tem, nos ltimos tempos, descido terra sequer para inspirar os crentes, quanto mais os polticos. Assim, a
assembleia, eleita democraticamente como democraticamente o foi o atual Congresso, no poder contar com luzes especiais.
Dever reproduzir o presente debate. E girar em torno das ideias que ora circulam(1977, p. 3).
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nos setores mais mobilizados da populao. Ocuparam as pautas de sindi-
catos, associaes, movimentos de base (MICHILES, 1989, p. 22).
A Ordem dos Advogados do Brasil destacou-se nesse momento.
Raymundo Faoro, que assumiu da presidncia da OAB no mesmo dia em
que Geisel decretou o recesso do Congresso Nacional para outorgar o Pacote
de Abril, de imediato lanou a instituio em uma campanha pela Consti-
tuinte. Ao terminar de ler o texto do Pacote, Faoro disse que a reduo do
qurum para a votao de emendas constitucionais era uma porta entre-
aberta. Aonde ela levava, no sabia (GASPARI, 2004, p. 367). Em agosto
de 1977, Gofredo Teles Jnior e outros acadmicos divulgaram a Carta
aos Brasileiros, manifesto que, dando continuidade aos protestos de abril,
conclamara a nao a procurar a nica via legtima, com que restaurar as
instituies democrticas despedaadas a convocao de uma Assembleia
Nacional Constituinte (ANDRADE; BONAVIDES, 2002, p. 456)
181
. Em
1981, Faoro lanou o breve texto Assembleia Constituinte: a legitimidade
recuperada, no qual criticava os remendos constitucionais propostos pelo
governo militar. Naquele ponto, o debate sobre o modus operandi e sobre a
legitimidade para a convocao da Constituinte comeava a desenhar-se.
Tambm em 1981, entre 30 de setembro e 3 de outubro, a OAB re-
alizou em Porto Alegre o Congresso Pontes de Miranda, no qual chegou a
ser aprovado um anteprojeto de sugesto para uma futura Constituio
(MICHILES, 1989, p. 22). O Congresso foi resultado de mais de um ano
de debates na Ordem, e o anteprojeto chegou a ser publicado pela seccio-
nal gacha em parceria com o Instituto dos Advogados do Rio Grande do
Sul
182
. Em 1983 a Ordem realizaria o Congresso Nacional de Advogados
Pr-Constituinte, entre 1 e 4 de agosto, em So Paulo. Os anais do evento,
181 Dizia o documento: Sustentamos que um Estado ser tanto mais evoludo quanto mais a ordem reinante consagre e garanta
o direito dos cidados de serem regidos por uma Constituio soberana, elaborada livremente pelos representantes do povo,
numa Assembleia Nacional Constituinte. A ntegra da Carta foi publicada pelo jornal Movimento, no Caderno Constituinte:
Como? Por qu? A quem serve?(p. 38-39). Lanada em 11 de agosto de 1977, a Carta foi lida pela primeira vez na Faculdade
de Direito de So Paulo, no Largo de So Francisco. Assinavam o documento, alm de Gofredo Telles, Dalmo Dallari, Modesto
Carvalhosa, Irineu Strenger, Antnio Candido, Jos Carlos Dias, Jos Afonso da Silva, Hermes Lima, Cludio Heleno Fragoso,
Hlio Bicudo, Franco Montoro e Flvio Bierrenbach, entre outros.
182 Ver Proposta de Constituio democrtica para o Brasil (1981).
167
Histria Constitucional
Brasileira
posteriormente publicados, registravam logo em sua abertura as palavras
do ento presidente Mrio Srgio Duarte Garcia:
A Ordem dos Advogados do Brasil, desde o Pacote de Abril
(abril/1977), vem, intransigentemente, lutando pelo reor-
denamento constitucional brasileiro, convicta de que, sem
uma nova Constituio, fundamentada em princpios de-
mocrticos e diretrizes ajustadas realidade nacional, no
possvel a estabilidade da vida poltico-institucional. Para
essa fnalidade, torna-se indispensvel a convocao de uma
Assembleia Nacional Constituinte, sem a qual o diploma
constitucional existente receber apenas novas emendas,
no se removendo o vcio de ilegitimidade. A simples revi-
so ou parcial revogao das leis opressoras, dentre as quais
se destaca a Lei de Segurana Nacional, no afetaro a estru-
tura antipopular e arbitrria do sistema.
Uma das foras mais organizadas do cenrio poltico entre fns da
dcada de 70 e meados da dcada de 80, o movimento sindical tambm teve
participao relevante na gestao do processo constituinte. As greves de
1968 em Contagem e Osasco j haviam demonstrado que os trabalhadores
organizados eram capazes de despertar difculdades signifcativas para o go-
verno. Entretanto, a partir de 1977, a repercusso da atuao do movimento
sindical ganhou uma nova dimenso. Entre as reivindicaes do chamado
novo movimento sindical (ALVES, 2005, p. 291) ou novo sindicalismo
(SKIDMORE, 1988, p. 397), alm das pautas de natureza corporativa de cada
categoria, ligadas mais especifcamente questo salarial, encontrava-se o
retorno das eleies diretas, a revogao da legislao repressiva, a partici-
pao dos trabalhadores na gesto de fundos como o PIS/Pasep e o FGTS e
o direito de greve e de organizao sindical sem a interferncia do Estado
183
.
Entre 1977 e 1978, a Campanha dos 34,1%, destinada a recom-
por perdas salariais decorrentes da manipulao das estatsticas ofciais
sobre a infao, impulsionou uma articulao entre diversos setores do
movimento sindical, algo que a legislao trabalhista vigente poca
183 Entretanto, segundo Alves, uma anlise das reivindicaes dessas greves, de seus resultados e da reao do governo leva
concluso de que os grevistas pretendiam, sobretudo, elevar seus nveis salariais(2005, p. 303).
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proibia formalmente (ALVES, 2005, p. 297). Essa campanha sensibilizou
parte da opinio pblica e preparou caminho para as greves de 1978-
1980. Em 1978, os metalrgicos elevaram o movimento trabalhista a
uma fora de primeiro plano na cena poltica (ALVES, 2005, p. 298)
184
.
Uma greve branca pegou de surpresa governo e empresrios. A ttica
era ocupar o espao das fbricas e cruzar os braos, ao invs de iniciar o
movimento com piquetes, fora da fbrica, onde a polcia poderia pronta-
mente atacar e prender os grevistas (SKIDMORE, 1988, p. 400). A greve
rompeu com os padres da poltica salarial do governo militar e resultou
em um acordo que previa reajustes escalonados at fevereiro de 1979,
com um aumento salarial total de 24,5% (ALVES, 2005, p. 300)
185
. Em
1978, 24 greves foram realizadas, envolvendo mais de meio milho de
trabalhadores. Em 1979 seriam mais de 110 greves, com a participao
de mais de 3,2 milhes de trabalhadores
186
.
O incio do envolvimento dos sindicatos com a reivindicao por
uma nova Constituinte foi difcil, em especial porque a Frente Nacional de
Redemocratizao no contava com a simpatia do movimento. O mani-
festo inaugural da Frente, que se pronunciara, como visto, pela realizao
de uma Assembleia Constituinte, no inclua entre suas propostas a defesa
do direito de greve. O principal lder do novo movimento sindical, Luiz
Incio Lula da Silva, teria dito ser contra a Frente: ela ampla demais
para o gosto da classe trabalhadora. Seria at uma utopia acreditar que
184 Segundo Maria Helena Moreira Alves, pelos padres brasileiros, os metalrgicos estavam entre os trabalhadores melhor
pagos do pas em 1978. Por outro lado, o salrio horrio de um operrio da indstria automobilstica equivalia a 60 cents
(americanos), contra $ 8,65 nos Estados Unidos e no Canad(ALVES, 2005, p. 298-299).
185 Skidmore fala em onze por cento de ganho para os trabalhadores (1988, p. 400).
186 As greves de 1979 no foram como as greves brancas de 1978. O movimento foi empurrado para as ruas, piquetes foram or-
ganizados e em diversas ocasies houve enfrentamento com a polcia. Em especial a greve dos metalrgicos de So Bernardo
estabeleceu um novo esquema de organizao e preparao das greves, pautado na participao direta dos sindicalizados
via assembleia e na realizao de grandes mobilizaes pblicas. O leque de reivindicaes ampliou-se signifcativamente.
Alm de demandas relacionadas questo salarial e s condies de trabalho, alguns grupos demonstravam interesse em
pressionar o Congresso pela aprovao de novas leis: Os professores, por exemplo, continuavam reivindicando a aprovao
de seu estatuto. Os mdicos queriam integrar-se legislao trabalhista geral, para terem contrato de trabalho e acesso
aos benefcios sociais. Os operrios da Fiat fzeram uma greve contra as demisses, e posteriormente, outra para forar a
empresa a readmitir um de seus principais lderes e dar estabilidade no emprego aos membros da comisso de fbrica. Tais
exigncias demonstravam que os trabalhadores cada vez mais se rebelavam contra as limitaes da Consolidao das Leis do
Trabalho. Questes como estabilidade no emprego, imunidade sindical para os membros das comisses de fbrica e direito
de representao sindical nas ofcinas confguravam um desafo direto s leis trabalhistas(ALVES, 2005, p. 306).
169
Histria Constitucional
Brasileira
uma frente dessa natureza, vindo da elite, viesse a respeitar os direitos de
participao dos trabalhadores (KUCINSKI, 2001, p. 95). Boa parte do
movimento acreditava, pelo menos desde 1977, que a pauta da Constituin-
te pouco tinha a ver com seus interesses
187
.
Paulatinamente, fcou claro que o espao de debate sobre uma nova
Constituio poderia signifcar tambm uma possibilidade de ruptura com
o tipo de regulao sobre o trabalho que havia marcado a histria das re-
laes de produo no Brasil at ento. A fundao do Partido dos Traba-
lhadores, em 1980, traduz o anseio de interferir de forma direta na poltica
institucional, e a Constituinte seria o frum privilegiado dessa nova misso.
O movimento sindical pronunciou-se ofcialmente a favor da re-
alizao de uma Assembleia Constituinte pela primeira vez durante a
Conferncia Nacional da Classe Trabalhadora (Conclat), realizada entre
21 e 23 de agosto de 1981, em Praia Grande, So Paulo
188
. Entre as resolu-
es da Conclat constava: Elaborao de uma Constituio que garanta
os direitos fundamentais da classe trabalhadora. Menos de um ms aps
a convocao da Constituinte em 1985, o movimento sindical debateu as
187 A este respeito, ver a entrevista de Francisco Wefort ao jornal Movimento: Movimento Alguns setores da oposio negam
essa tese da convocao de uma Constituinte, porque acreditam que essa bandeira no teria nada a ver com os interesses
dos trabalhadores. Segundo afrmam, ela iria muito mais ao encontro dos interesses de setores ditos liberais das classes
dominantes, e, ainda, que a proposta de uma Constituinte acabaria desviando os trabalhadores dos seus reais interesses.
Esses setores acreditam que, se se instaurasse uma Constituinte no Brasil, os trabalhadores no poderiam fazer valer suas
reivindicaes, por estarem desorganizados, e acabariam sendo levados a reboque dos acontecimentos. Como que voc
analisa esse tipo de concepo? Wefort Eu j disse que, realmente, acredito que a questo da Constituinte possa ser re-
solvida de maneira a subestimar os interesses dos trabalhadores. No obstante, eu acho que uma Constituinte democrtica
poderia tambm oferecer um espao institucional que permitiria aos trabalhadores manifestar suas reivindicaes; o que
no tem ocorrido, at hoje. Eu no acredito que seja verdadeiro que uma Constituinte atenda, de modo exclusivo, aos interes-
ses dos setores altos da sociedade. Pelo contrrio, embora v certamente atender aos interesses desses setores, dada a crise
econmica, dada a nova orientao dos Estados Unidos [o democrata Jimmy Carter, fgura comprometida com a temtica dos
direitos humanos, havia assumido o governo dos Estados Unidos em janeiro de 1977], no plano internacional, dado o fato de
a classe mdia estar comeando a pagar do seu bolso, parece-me que, ainda assim, ela interessa mais aos trabalhadores do
que a qualquer outro setor(WEFFORT, 1977, p. 27).
188 O documento fnal da conferncia aprovou, entre suas resolues, a seguinte: Assim propomos lutar: 1. Por uma Assembleia
Nacional Constituinte livre e soberana, cuja convocao seja precedida das seguintes condies: a) liberdade de manifesta-
o, reunio e organizao para todos os setores da sociedade; b) efetiva liberdade de expresso de todos os partidos e cor-
rentes polticas; c) anistia ampla, geral e irrestrita, que extinga todas as punies polticas e sindicais; d) livre e igual acesso
aos meios de comunicao de massa, rdio, jornal e televiso, para todos os partidos e entidades sindicais de trabalhadores
da cidade e do campo; e) fm de toda a legislao de exceo e arbtrio e desmantelamento de todos os organismos de
represso; e f ) que o governo que a convoque seja o resultado da expresso de luta dos trabalhadores da cidade e do campo.
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difculdades e perspectivas do processo na Plenria Nacional da Central
nica dos Trabalhadores, expressando sua decepo com o fracasso da
ideia de uma Constituinte exclusiva:
O anseio de verdadeiras mudanas, expresso na luta por
uma Constituinte livre e soberana, tripudiado com a im-
posio de um congresso constituinte, sem a remoo das
leis de exceo e do entulho autoritrio. (...) A convocao
da Constituinte de Sarney foi fruto de um acordo entre a
Aliana Democrtica e o PDS, partido fracionado e isolado
pelo povo na luta pelas Diretas J. O presidente sem povo
quer impor uma Constituinte sem povo, desprezando a de-
mocracia e as reivindicaes populares.
A despeito do tom de desconfana em relao ao formato que se
esboava para os trabalhos da assembleia, o documento fnal registra-
va uma recomendao: Mesmo com as limitaes que querem impor
Constituinte, importante que a classe trabalhadora discuta e se mobilize
pelo que entende ser o seu programa.
A mobilizao da Igreja Catlica tambm merece destaque nesse
processo. O fortalecimento das correntes identifcadas com a perspec-
tiva teolgica que marcou o Conclio Vaticano II, convocado pelo papa
Joo XXIII em 1962, e a Conferncia do Episcopado Latino-Americano
(Celam), de 1968, bem como a proliferao das Comunidades Eclesiais de
Base levaram a uma mudana radical na posio da Igreja, que apoiara o
movimento golpista em 1964 (KUCINSKI, 2001, p. 76). O confronto com o
regime militar parecia ter se tornado inevitvel no incio de 1970, quando
o papa Paulo VI recebeu do cardeal canadense Maurice Roy, ento presi-
dente da Comisso Pontifcia de Justia e Paz, um dossi com denncias
de tortura praticadas em crceres brasileiros. Alguns dias depois, em 26
de janeiro, o papa recebeu D. Helder Cmara e relatou que havia lido o
documento entregue por Roy. Paulo VI teria dito: Ento, tudo o que voc
havia nos contado era verdade (GASPARI, 2002b, p. 276). O regime cen-
surou a divulgao de qualquer pronunciamento de D. Helder sobre seu
encontro com o papa, um gesto que serviu apenas para indicar de forma
mais palpvel a comunho existente entre o regime e o poro (GASPARI,
171
Histria Constitucional
Brasileira
2002b, p. 278). Paulo VI, entretanto, no estava sujeito censura do regime
militar e chegou a condenar publicamente a tortura no Brasil em maro
daquele mesmo ano.
Pouco depois, em maio de 1970, durante a 11 Assembleia Geral da
CNBB, realizada em Braslia, Mdici escalou o ministro da Justia, Alfre-
do Buzaid, para comparecer ao encontro. O objetivo do ministro era sensi-
bilizar os bispos para a conhecida tese de que, se havia tortura nas prises,
tratava-se de uma ao no autorizada pelo regime. Ao fnal do encontro,
a CNBB denunciou a existncia de casos de tortura no Brasil, mas resolveu
comprar a verso ofcial, reconhecendo que se comprovados tais fatos,
difcilmente poderiam corresponder a uma orientao ofcial do governo
(GASPARI, 2002b, p. 290).
No fnal dos trabalhos, D. Alosio Lorscheider ordenou
que se apagasse a fta onde estava gravado o debate com
Buzaid, e o cardeal Eugnio Sales providenciou a coleta
de todos os exemplares do relatrio de Cndido Mendes
[que, segundo Gaspari, reunia doze depoimentos indiscu-
tveis sobre a ocorrncia sistemtica de tortura nos cr-
ceres do regime], para impedir que chegasse imprensa.
(GASPARI, 2002b, p. 290)
D. Helder, entretanto, poca candidato ao Nobel da Paz, perma-
neceu em combate direto com o regime (GASPARI, 2002b, p. 292). Sua
posio, com o tempo, acabaria por prevalecer na CNBB. Conforme relato
de Kucinski, em meados da dcada de 70, a Conferncia dos Bispos contava
com mais de sessenta progressistas contra menos de quarenta conservado-
res. Uma maioria de moderados (cerca de duzentos) tendia ao alinhamento
com a ala progressista do colegiado (KUCINSKY, 2001, p. 77).
Pouco antes da outorga do Pacote de Abril, a Igreja havia divulgado
o manifesto Exigncias Crists de uma Ordem Poltica, como resultado da
15 Assembleia Geral da CNBB, realizada em Indaiatuba, em fevereiro de
1977. O documento descrevia o regime militar como autoritrio e adver-
tia que a prpria lgica do Estado de exceo exigia que ele no se tornasse
regra permanente e ilimitada.
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Um povo se desenvolve quando cresce em liberdade e em par-
ticipao, quando tem seus direitos respeitados ou ao menos
dispe de recursos primrios de defesa, como os expressos no
habeas corpus, quando dispe de sistemas que disciplinam e
asseguram mecanismos de controle ascendncia do Execu-
tivo, quando pode contar com o respeito representao das
comunidades intermdias e ao direito de auto-organizao
das instituies sociais, como os partidos, os sindicatos e as
universidades; quando seu direito informao e circulao
das ideias no limitado por formas arbitrrias de censura;
quando pode escolher com liberdade aqueles aos quais dele-
gue o exerccio da autoridade.
189
A tenso entre Igreja e Estado agravou-se progressivamente. Ainda
segundo Kucinski, a Igreja da Libertao passou a traar, em sua liturgia,
uma aproximao entre Cristo e os mrtires das guerrilhas urbanas e da
luta popular, ao passo que rgos de represso do governo so compara-
dos s cmaras de tortura dos primeiros cristos, no Imprio Romano
(KUCINSKI, 2001, p. 77). As ligaes entre a Igreja e vrios movimentos
organizados de oposio ao regime contribuiu para o surgimento de aes
repressivas dirigidas contra o clero e os militantes catlicos. Em 1979, a
CNBB divulgou um balano de suas baixas no confito com o regime mi-
litar. Os nmeros seriam os seguintes: centenas de invases de igrejas, com
ameaas de morte e sequestros. Oito religiosos assassinados e onze banidos.
H 122 prises de religiosos, 34 deles submetidos a torturas, e 131 prises
de ativistas cristos leigos (KUCINSKI, 2001, p. 78). Confrontada com a
represso direta, a Igreja recrudesceu ainda mais seu discurso.
Em 1981, nas Refexes sobre a Conjuntura Poltica, documento
aprovado em 29 de agosto pela 3 Reunio Ordinria do Conselho Per-
manente da CNBB, os bispos afrmavam que a democracia um dos re-
quisitos indeclinveis da liberdade e da dignidade humana, defendidas
pela tica crist. A abertura poltica e a reconstruo das instituies
pblicas eram, de acordo com os lderes da mais expressiva fora religio-
sa do Brasil, uma necessidade premente. O impacto dessa posio sobre
189 Trecho do documento Exigncias Crists de uma Ordem Poltica.
173
Histria Constitucional
Brasileira
a opinio pblica no deve ser desconsiderado. interessante observar
que, mais que defender a redemocratizao, que encontrava a resistncia
de minorias inconformadas em perder o seu poder de arbtrio, a CNBB
empenhava-se em atacar frontalmente o governo:
A histria, sem dvida, mostra exemplos de formas insen-
satas de exerccio das liberdades, em que proposies dema-
ggicas induziram maiorias populares a opes ruinosas
para a sociedade. Mas o que a histria certamente registra
a inerente irresponsabilidade de todos os despotismos e a
quase inevitvel corrupo de todas as formas de governo no
submetidas ao controle dos governados. Se verdade que, em
anos recentes, fatores externos tiveram decisiva infuncia
no agravamento de nossa situao socioeconmica, no
menos certo que, nesses mesmos anos, opes autoritrias
conduziram o pas a polticas econmicas pelas quais o povo
paga hoje um alto preo social.
190
(grifo nosso)
O envolvimento da Igreja no processo de transio e, mais especif-
camente, no prprio processo constituinte intenso. Uma boa sntese das
expectativas da CNBB em relao elaborao da nova Constituio pode
ser encontrada no documento intitulado Por uma Nova Ordem Constitu-
cional, adotado pela 24 Assembleia Geral, realizada em Itaici, bairro do
municpio de Indaiatuba (SP), em abril de 1986. O documento enfatizava a
necessidade de adoo de procedimentos que estimulassem a participao
popular e, ao mesmo tempo, permitissem que os resultados dessa partici-
pao fossem assimilados ao debate constituinte. A ideia central era, com
a nova Constituio, inverter a posio tradicional, que d ao Estado toda
a primazia da iniciativa social. A sociedade dever ganhar a condio de
sujeito coletivo da transformao. Para tanto, a CNBB apostava no desen-
volvimento de instrumentos de exerccio da democracia capazes de colo-
car a ao do Estado a servio da sociedade.
O sentido que deve ter a nova Constituio o de abrir espa-
o para que toda a sociedade possa identifcar criticamente
190 Trecho do documento Refexes sobre a Conjuntura Poltica.
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o que deve ser mudado, num processo de busca de justia
social, liberdade, igualdade de direitos e de oportunidades.
Nesse esforo a sociedade utilizar a mediao do Estado
para que a vida democrtica se aprofunde e a justia preva-
lea cada vez mais nas relaes sociais.
191
A ampliao do apoio redemocratizao pode ser sentida tambm
junto ao empresariado brasileiro, um setor socioeconmico outrora dcil ao
governo, de acordo com Tomas Skidmore. Skidmore registra que, em 1979,
oito industriais paulistas lanaram um manifesto pedindo rpido retorno
democracia. Entre os subscritores fguravam Severo Gomes, Jos Mindlin,
Antnio Ermrio de Moraes e Laerte Setbal. Entre estes, o ex-ministro da
Indstria e Comrcio do governo Geisel, Severo Gomes, ganharia destaque.
Gomes tornou-se mais tarde um dos principais nomes do processo de tran-
sio, defendendo abertamente a realizao da Constituinte enquanto exer-
cia mandato de senador da Repblica por So Paulo, entre 1983 e 1991
192
. A
declarao dos industriais sinalizava, antes de tudo, uma diviso nas fleiras
do grande empresariado nacional (SKIDMORE, 1988, p. 394).
Por fm, no h como falar do processo histrico que culminou
com a convocao da Constituinte de 1987-1988 sem mencionar outros
dois movimentos que, desde o primeiro instante, estiveram presentes no
debate sobre a nova Constituio brasileira e, de certa forma, mesclaram-
se a ele: a luta pela anistia e as manifestaes pelo restabelecimento das
eleies diretas. Ambos demonstraram uma capacidade de mobilizao
popular superior at do prprio movimento pr-Constituinte.
Desde a promulgao do primeiro ato institucional pelo governo
militar em 1964, o debate pela anistia estava posto
193
. Entretanto, como
191 Trecho do documento Por uma Nova Ordem Constitucional.
192 A propsito, ver seu artigo Situao constituinte (1985), publicado na coletnea organizada por Emir Sader, Constituinte e
democracia no Brasil hoje. Para maiores detalhes sobre a infuncia do empresariado na transio poltica, ver Cardoso (1983).
Sobre o mesmo tema, ver, ainda, Boschi e Diniz (1989).
193 Em artigo publicado no jornal Constituio & Democracia, a professora Nair Bicalho e o professor Jos Geraldo de Sousa Jnior
registram o seguinte: No ano de 1964 mesmo, a Editora Civilizao Brasileira lanava a sua revista a Revista da Civilizao Brasi-
leira , marcando com o primeiro nmero, uma tomada de posio de que a sada para a crise que se instalava tinha que carregar
um elemento de superao democrtica: que os crceres se abram, e os tribunais absolvam, e os lares recebam os que serviam
de vtimas. Neste mesmo nmero, a revista, que logo seria vtima do ciclo de retrocesso, trazia o belo artigo de Cony Anistia:
preciso ele dizia que a palavra cresa: invada os muros e as conscincias(BICALHO; SOUSA JNIOR, 2007, p. 3).
175
Histria Constitucional
Brasileira
todos os avanos democrticos obtidos durante o perodo ditatorial, este
tambm exigiu mobilizao intensa da sociedade civil e, em consequncia,
um longo perodo de maturao. Em 1975 surgiu o Movimento Feminino
pela Anistia (MFA), sob a liderana da advogada Terezinha Zerbini, esposa
do general Zerbini, que em 1964 havia se oposto ao golpe e fora afastado do
Exrcito (KUCINSKI, 2001, p. 82). O MFA ainda era uma iniciativa pouco
articulada a outros atores da cena poltica, mas em fevereiro de 1978 surgiu
o Comit Brasileiro pela Anistia (CBA) do Rio de Janeiro, que agregaria
no s as mulheres do MFA como, ainda, vrias correntes de esquerda,
da Igreja e entidades de profssionais liberais, como a OAB e a Associao
Brasileira de Imprensa (KUCINSKI, 2001, p. 84)
194
. No fnal da dcada
de 70, com a avalanche de revelaes sobre a prtica de tortura por agen-
tes do regime militar (em especial os desdobramentos do caso Wladimir
Herzog
195
), e com a realizao de uma srie de eventos pblicos, como de-
bates, passeatas, manifestaes e comcios, o movimento pela anistia se
intensifcou a tal ponto que o Estado de Segurana Nacional no podia
mais ignor-lo (ALVES, 2005, p. 320). Mais que isso: para alguns, como
Nelson Werneck Sodr, a ditadura precisava da anistia para persistir, para
sobreviver, como um desafogo (SODR, 1984, p. 122).
Em 1979, o sucessor de Geisel, presidente Figueiredo, encaminha
ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 14, de 1979
196
. Na mensagem, o
presidente observa que a anistia complementa a revogao dos atos insti-
tucionais pela Emenda Constitucional n 11, de 1978, e dessa forma trans-
porta a revoluo para a histria, como um acontecimento irreversvel,
que transformando qualitativamente a sociedade brasileira pelo alcance
de sua obra extraordinria, projeta sobre o futuro um iderio que h de
194 De acordo com Kucinski, em poucos meses novos comits surgiram em So Paulo, Bahia, Minas, Cear e Pernambuco. A Ordem
dos Advogados do Brasil, at ento tmida na conceituao da anistia, adere palavra de ordem dos CBA por uma anistia ampla,
geral e irrestrita. Em poucos meses, os CBA revelam-se como um dos mais frteis e efcientes movimentos de ao poltica de
frente, superando as divergncias de concepo sobre os objetivos e as tticas da luta pela anistia, que j existiam entre as vrias
correntes da esquerda e entre as esquerdas, os liberais e a Igreja(KUCINSKI, 2001, p. 84). Para uma viso aprofundada de ambos
os movimentos, ver a tese de doutorado de Helosa Greco, Dimenses fundacionais da luta pela anistia (GRECO, 2003).
195 Em outubro de 1978 a Justia Federal de primeiro grau reconheceu que Herzog fora preso ilegalmente e torturado nas depen-
dncias do DOI-Codi em 1975, responsabilizando a Unio pela sua morte (KUCINSKI, 2001, p. 87).
196 Mensagem n 59, de 1979 (DCN, 29/6/1979, p. 1339 e segs.).
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inspirar muitas geraes. A mensagem, iniciada em tom brando e conci-
liador, se torna pouco a pouco mais agressiva. Ao justifcar a no extenso
do benefcio aos condenados pela prtica de crime de terrorismo, assalto,
sequestro e atentado pessoal, Figueiredo afrma que a ao do terrorista
no contra o governo ou o regime, mas contra a humanidade e, por isso,
repelida pela comunidade universal (...). O terrorista no foi e no um
poltico, a menos que se subvertam conceitos em nome de um falso libe-
ralismo. Finalmente, em sua passagem mais explcita e violenta, o projeto
refere-se inconvenincia de perpetuar processos judiciais destinados a
apurar as arbitrariedades cometidas pelo regime:
[O] projeto (...) paralisa os processos em curso, at dos que,
a rigor, no esto a merecer os benefcios de uma medida de
sentido marcadamente poltico. Ao faz-lo, o governo tem
em vista evitar que se prolonguem processos que, com cer-
teza e por muito tempo, iro traumatizar a sociedade com o
conhecimento de eventos que devem ser sepultados em nome
da Paz. (DCN, 29/6/1979, p. 1339-1340, grifo nosso)
A exposio de motivos do projeto original silenciava quanto ao am-
bguo dispositivo que estendia a anistia aos chamados crimes conexos com
os crimes polticos ou praticados com motivao poltica
197
. Pretendia-se
com essa previso instituir o que, poca, foi chamado pelos defensores
do projeto de princpio da reciprocidade, ou, nas palavras de Maria He-
lena Moreira Alves, um perdo incondicional aos integrantes do aparato
repressivo que estiveram envolvidos com a tortura (ALVES, 2005, p. 321).
O dispositivo representava, obviamente, uma vitria da linha dura e foi um
dos principais alvos de crtica durante o trmite da matria no Congresso.
197 Para um apanhado das principais crticas Lei de Anistia, ver Helosa Greco (2003): Assim, a Lei 6.683 de 1979 a lei de
anistia parcial a representao positivada da estratgia do esquecimento e da produo do silenciamento. Ela refete
exemplarmente a lgica interna de sua matriz a Doutrina de Segurana Nacional sobretudo atravs de trs de seus
dispositivos, expressos nos dois primeiros pargrafos do art. 1 e no art. 6 respectivamente, todos eles voltados para o
ocultamento da verdade e a interdio da memria: a pretensa e mal-chamada reciprocidade, atribuda incluso dos ditos
crimes conexos; a excluso dos guerrilheiros, os terroristas no jargo dos militares; e a declarao de ausncia a ser concedida
aos familiares do desaparecidos polticos (GRECO, 2003, p. 297). Alm de tudo isso a lei aproveitava para anistiar os crimes
eleitorais praticados durante o perodo que se estendia de 1961 at a data de sua promulgao. Outro ponto que gerou
bastante crtica foi a perpetuao da legislao autoritria, em especial da Lei de Segurana Nacional (LSN), que continuou
vigente mesmo aps a anistia. Para um balano crtico da LSN, ver Fragoso (1980).
177
Histria Constitucional
Brasileira
O projeto do governo foi lido em Plenrio no dia 28 de junho. Na
mesma data, o Jornal do Brasil estampava em suas pginas uma crnica de
Carlos Drummond de Andrade, intitulada Anistia, como vens, como te
imaginava. O texto de Drummond expressava a perplexidade que marcou
a recepo do projeto pelos setores da sociedade civil mobilizados em tor-
no do processo de redemocratizao:
Anistia, comeo a no compreender teu sentido. Vens com
um ramo de oliveira na mo direita, mas ocultas na outra
algo parecido com uma vergasta. Perdoas a quem no preci-
sava ser perdoado mas exaltado, em vez de te curvares dian-
te dele, porque sofreu punio inqua, j estranho perdo.
E distinguir entre os que devam ser perdoados, para excluir
os que faziam jus a perdo, pois no so criminosos comuns,
soltos pela cidade, incapturveis e impunes; exclu-los do
perdo que justamente lhes aplicvel, isto eu no entendo.
(ANDRADE, 1979)
A despeito de ter recebido mais de trezentas emendas, o projeto do
governo foi pouco alterado em relao sua verso original
198
. Entretanto,
como frisado por Maria Helena Moreira Alves, ainda que parcial, a Anis-
tia de 1979 permitiu importantes avanos prticos, como o retorno ao
pas dos exilados, a candidatura de anistiados a cargos eletivos e a liberta-
o de todos os presos polticos (aps considerao individual dos casos)
(ALVES, 2005, p. 321).
As conexes entre a luta pela anistia e as reivindicaes pela con-
vocao de uma Assembleia Constituinte sempre foram estreitas. Em
1977, Hermes Lima afrmava que o passo fundamental para chegarmos
Constituinte a anistia. Sem anistia no possvel nem chegarmos
Constituinte nem abrirmos um ambiente em que ela possa seguir o seu
caminho (LIMA, 1977, p. 8). Na mesma linha, Terezinha Zerbini de-
fendia que (...) esta convocao [da Constituinte] ter que ser precedida
de uma Anistia Ampla e Geral a todos que foram atingidos pelos atos
198 O parecer da comisso mista (Parecer n 78/79) instituda para apreciar o Projeto de Lei n 14, de 1979, de autoria do
deputado Ernani Satyro, analisa as vrias emendas (DCN, 18/8/1979, p. 1567 e segs.).
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178 Srie
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de exceo (ZERBINI, 1977, p. 11). A prpria Emenda Constitucional
n 26, de 1985, que convoca a Assembleia Nacional Constituinte, entre
outros dispositivos, ampliava os limites da anistia, assegurando aos anis-
tiados a aposentadoria nos cargos e postos a que teriam direito se estives-
sem no servio ativo (GRECO, 2003, p. 390).
Alm da anistia, outro objetivo central do movimento pr-Cons-
tituinte era a redemocratizao do pas, isto , o restabelecimento de elei-
es diretas em todos os nveis de governo, em especial para presidente da
Repblica
199
. O movimento em prol das Diretas J ganhou bastante fora
a partir de 1983, quando ocupou por mais de um ano o centro da cena
poltica brasileira
200
. Em abril daquele ano foi apresentada a proposta de
emenda Constituio que fcou conhecida como Emenda Dante de Oli-
veira
201
, em homenagem a seu primeiro signatrio. Em torno do debate
defagrado pela emenda, o Brasil conheceu o maior movimento cvico de
sua histria. Possivelmente, em nenhuma outra oportunidade a sociedade
civil exerceu tamanha presso sobre o Congresso Nacional.
A chamada Caravana das Diretas percorreu dezenas de cidades
pelo pas, atravessando quase todos os estados. O movimento contava com
o apoio de mais de duzentas entidades da sociedade civil organizada e das
foras polticas oposicionistas, que mobilizaram suas principais lideranas
199 Em 15 de outubro de 1984, Jos Afonso da Silva iniciou assim uma palestra na Assembleia Legislativa do Estado do Rio
Grande do Sul: As discusses em torno da normalizao democrtica e da institucionalizao do Estado de direito deixaram
de ser digresses das elites. Tomaram a rua. As multides que acorreram, ordeira, mas entusiasticamente, aos comcios em
prol da eleies direta do presidente da Repblica interpretaram o sentimento da nao, em busca do reequilbrio da vida
nacional, que s pode consubstanciar-se numa nova ordem constitucional, em uma Constituio que refaa o pacto social e
interprete as tendncias populares mediante atuao de uma Assembleia Nacional Constituinte(SILVA, 2000, p. 17).
200 De acordo com Paulo Bonavides e Paes de Andrade, duas campanhas estiveram, portanto, nas ruas, sendo que uma, mais
forte e imediata, de certo modo ofuscou e suspendeu a primeira, a saber, a da Constituinte, e de certo modo retardou em
cerca de cinco anos o coroamento do ato convocatrio do primeiro dos poderes soberanos. Foi a campanha da sucesso
presidencial pelo voto direto, cuja fase culminante se concretizou com a histrica cruzada das Diretas J, de que nasceu
paliativamente a Nova Repblica de Tancredo Neves e Jos Sarney, uma espcie de Repblica-tampo no tempo, assentada
no compromisso partidrio e oposicionista da Aliana Democrtica(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456).
201 Proposta de Emenda Constituio n 5, de 1983 (DCN, 19/4/1983, p. 468). Para mais detalhes sobre a tramitao e o movi-
mento popular em prol do retorno das eleies diretas para presidente da Repblica, ver Leonelli e Oliveira (2004).
179
Histria Constitucional
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em um esforo suprapartidrio (ALVES, 2005, p. 373)
202
. O amplo controle
do governo sobre o Congresso (o PDS, principal partido da base governis-
ta, contava com 235 das 479 cadeiras da Cmara e 46 das 69 do Senado)
(SKIDMORE, 1988, p. 469) exigia dos defensores das Diretas um grau
de mobilizao da opinio pblica capaz de suscitar a dissidncia nas pr-
prias foras do governo, claramente empenhadas em rejeitar a emenda.
Os comcios, que contavam com a participao de personalidades
da poltica, das artes e dos esportes, reuniram meio milho de pessoas no
Rio de Janeiro no incio de abril de 1984. Em seguida, duzentas mil pessoas
se reuniram em Goinia e o mesmo nmero em Porto Alegre para ma-
nifestar apoio ao restabelecimento das eleies diretas para presidente da
Repblica. No dia 16 de abril, uma multido de um milho de pessoas foi
s ruas de So Paulo em apoio ao movimento (SKIDMORE, 1988, p. 470).
O prximo passo foi o monitoramento da votao da emenda no
Congresso, marcada para o fnal do ms de abril de 1984. Os organizado-
res do movimento pelas Diretas pretendiam monitorar o Congresso em
diversas frentes. Um requerimento para que a sesso do Congresso fosse
transmitida ao vivo pela televiso foi rejeitado. O governo, entretanto, per-
mitiu a transmisso direta por rdio. Alm disso, em todas as capitais,
enormes cartazes foram erguidos com a relao dos seus representantes. O
voto de cada um seria anotado para que todos soubessem. As lideranas
oposicionistas convocaram o pblico para se dirigir ao Congresso para
desflar em torno [do edifcio] com seus automveis buzinando sem pa-
rar, numa demonstrao de apoio emenda (SKIDMORE, 1988, p. 470).
202 De acordo com Skidmore, Muitas prestigiosas fguras da oposio aderiram campanha, entre as quais Lula, fgura obri-
gatria na maioria dos comcios, bem como os governadores Leonel Brizola, Franco Montoro e Tancredo Neves. Mas os dois
polticos que gozavam de maior respeito eram Teotnio Vilela e Ulysses Guimares. Outro apoio importante veio da Igreja
Catlica. Em abril de 1983, o cardeal Arns e D. Ivo Lorscheiter, ento secretrio-geral da CNBB, aderiram formalmente ao
movimento (SKIDMORE, 1988, p. 467).
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A presso intensa da opinio pblica funcionou. Os parlamentares
governistas sentiram-se concretamente intimidados
203
, e o governo tratou
de criar condies para reduzir os riscos de manifestaes no dia da vo-
tao da proposta de emenda. Em 18 de abril, dois dias aps o comcio de
encerramento da Caravana das Diretas, o presidente Figueiredo editou o
Decreto n 89.566
204
, que dispunha sobre o estabelecimento de medidas
de emergncia na rea do Distrito Federal e nos municpios, que indica,
do estado de Gois
205
. Os municpios abrangidos pelo decreto
206
localiza-
vam-se, todos eles, s margens das vias rodovirias de acesso ao Distrito
Federal. Dessa forma, o governo estaria preparado para impedir qualquer
deslocamento relevante de pessoas em direo ao Congresso Nacional
para acompanhar a votao, que ocorreria na semana seguinte. Em nota
ofcial, o governo afrmava:
203 A este respeito, ver o emblemtico discurso do senador Aloysio Chaves, do PDS paraense (DCN, 28/4/1984, Seo II, p. 942
e segs.), pronunciado na vspera da votao da Emenda Dante de Oliveira. Chaves queixa-se das constantes interpelaes
dos manifestantes pr-Diretas, relatando telefonemas residncia de parlamentares, a presena em gabinetes com
insistncia, com exposies feitas numa linguagem muitas vezes agressiva, dura, indelicada frequentemente inslita,
raiando pela indelicadeza, pela grosseria. (...) Verifco, Srs. Senadores, que no h mais privacidade, no h mais respeito
ao lar, no h mais o direito de pensar, de manifestar opinio livremente neste Congresso ou em qualquer outra parte. O
discurso revela claramente o incmodo dos parlamentares acossados, de forma indita, pela populao. Chaves respon-
dia ao discurso de Humberto Lucena, pronunciado pouco antes, no qual o emedebista denunciava os abusos perpetrados
pelo executor das medidas de emergncia (conforme explicado a seguir), o general Newton Cruz. Skidmore descreve-o
como beligerante e autocrtico, o ltimo porta voz da linha dura no cenrio poltico nacional (1988, p. 470). Ainda de
acordo com Skidmore, o general Cruz, responsvel pela execuo das medidas de emergncia, tentou impedir o buzi-
nao no dia da votao, 25 de abril. Quando viu que os motoristas no lhe davam ateno, brandiu o chicote com que
fustigava seu cavalo sobre os caps dos automveis, como se fosse um George Patton redivivo. Novamente a mdia captou
os gestos com que dava vazo sua fria. O simbolismo era inequvoco: a personifcao do militar extremista parecia ao
mesmo tempo impotente e ridculo (SKIDMORE, 1988, p. 471).
204 Decreto n 89.566, de 18 de abril de 1984 (DOU, 19/4/1984, p. 5668, ret. DOU, Seo I, 24/4/1984, p. 5779).
205 O decreto foi expedido com fundamento no art. 155 da Carta de 1969 (com redao defnida pela Emenda Constitucional
n 11, de 1978) e autorizava as seguintes medidas, previstas no art. 156: deteno em edifcios no destinados aos rus de
crimes comuns; busca e apreenso em domiclio; suspenso da liberdade de reunio e de associao; interveno em enti-
dades representativas de classes ou categorias profssionais; censura s telecomunicaes; uso ou ocupao temporria de
bens das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou concessionrias de servios pblicos, bem como a
suspenso do exerccio do cargo, funo ou emprego nas mesmas entidades.
206 Alm do Distrito Federal, o decreto se aplicava aos municpios de Formosa, Cristalina, Luzinia, Ipameri, Catalo, Goinia,
Anpolis, Itumbiara, Pires do Rio e Jata, todos do estado de Gois. Na prtica, entretanto, a medida aplicava-se a todo o pas,
pois nenhuma emissora poderia utilizar cmaras e microfones no recinto do Congresso. Mesmo os videoteipes e gravaes
foram vetados (PEREIRA, 1984, p. 12-13).
181
Histria Constitucional
Brasileira
O presidente Joo Figueiredo manifestou ontem ao povo bra-
sileiro sua disposio de, conforme a vontade popular, mudar
a Constituio. Assinalou o chefe de governo que, vamos
mud-la, mas preciso mudar com responsabilidade, com se-
gurana, com tranquilidade. (...) Desde h alguns dias, o pas
assiste a manifestaes pblicas, integradas ostensivamente
por grupos militantes de ideologias incompatveis com a nos-
sa ordem constitucional. Seguindo esquemas de mobilizao
organizados, os manifestantes se propem, declaradamente,
a constranger e intimidar parlamentares brasileiros a votar de
acordo com determinada orientao. O governo federal con-
sidera que esse procedimento confgura intolervel tentativa
de coao sobre membros do Poder Legislativo, e lembra que,
nos termos da Constituio Federal, o Poder Executivo em
especial o presidente da Repblica est obrigado a garantir
o livre exerccio do Poder Legislativo.
207
A medida, compreensivelmente, despertou imediata crtica da
oposio. Afnal, os presidentes militares no haviam demonstrado qual-
quer preocupao com o livre exerccio do Poder Legislativo ao longo do
perodo ditatorial, quando, sem cerimnia, colocaram o Congresso em
recesso, usurparam suas competncias privativas e expurgaram quase du-
zentos parlamentares que se dispunham a uma oposio mais aguerrida ao
regime (ALVES, 2005, p. 165)
208
. O Legislativo deveria ser livre, mas livre
para servir vontade do presidente da Repblica.
Dante de Oliveira e outros parlamentares chegaram a impetrar um
habeas corpus
209
no STF contra o decreto presidencial e a nota ofcial que o
acompanhara, argumentando que a medida implicava constrangimento do
livre exerccio de seus mandatos e em limitao inconstitucional ao direito
de ir e vir de cidados que pretendessem se deslocar rumo Braslia para
acompanhar a votao. O Supremo, entretanto, indeferiu o pedido, por con-
siderar que as medidas encontravam suporte constitucional e que, se houves-
se excesso em sua execuo, responderia por ele o executor das medidas (que
207 A ntegra da nota encontra-se transcrita nos autos do Habeas Corpus n 45.904/MG, relator ministro Aldir Passarinho.
208 Em todo o perodo militar foram 189 expurgos no Congresso Nacional (ALVES, 2005, p. 165).
209 Trata-se do Habeas Corpus n 61.921-5/DF, relator ministro Aldir Passarinho.
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182 Srie
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viria a ser o general Newton Cruz), e no o presidente da Repblica. Outro
ponto levantado nos meios de comunicao da poca era a semelhana es-
trutural entre as medidas de emergncia aplicadas pelo Executivo e o estado
de stio e de emergncia regulamentados na Constituio. Segundo Marcos
Freire e Hlio Jaguaribe, por exemplo, essa circunstncia impedia a aprecia-
o da Emenda Dante de Oliveira, pois a vedao prevista no artigo 47 da
Carta de 1969, que proibia a emenda Constituio durante a vigncia do
estado de stio ou estado de emergncia, aplicava-se extensivamente hi-
ptese de utilizao das medidas de emergncia (PEREIRA, 1984, p. 16-17).
As medidas de emergncia no fcaram no papel. Uma das provi-
dncias mais polmicas adotadas com base nelas, a Resoluo n 1/ME/84,
do Comando Militar do Planalto, estabelecia a censura s telecomunica-
es no Distrito Federal. De acordo com o ento senador Humberto Luce-
na, a medida impedia que o rdio e a TV levassem ao ar qualquer progra-
ma noticioso sem antes submet-lo ao crivo das autoridades militares ou
policiais (DCN, Seo II, 27/4/1984, p. 918 e segs.)
210
. De fato, o item 6, a, da
resoluo previa a vedao de
irradiao, sem prvia liberao, de programas noticiosos,
jornalsticos, de debates, de entrevistas e pronunciamentos
produzidos ou gerados nas reas submetidas s medidas de
emergncia, cujo contedo seja direta ou indiretamente re-
ferenciado tramitao no Congresso Nacional de emendas
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, bem como
a fatos originados da aplicao das medidas de emergncia.
(PEREIRA, 1984, p. 48-49)
Como se sabe, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada na Cma-
ra dos Deputados
211
e, portanto, sequer chegou a ser submetida ao Senado
em primeiro turno. Entretanto, mesmo que os militares tivessem sido
210 No mesmo relato, o senador Lucena informaria sobre a deteno de vereadores de Anpolis em posto da Polcia Rodoviria
Federal. Os vereadores, que se encontravam acompanhados do ento senador Henrique Santillo, foram impedidos de seguir
viagem at Braslia. Para maiores informaes sobre a cobertura jornalstica da Campanha das Diretas e as medidas de emer-
gncia aplicadas no curso da apreciao da Emenda Dante de Oliveira, ver Pereira (1984).
211 O resultado proclamado pela Mesa registrava 298 votos sim, 65 votos noe 3 abstenes. Dos votos favorveis, 55 eram de
dissidentes do PDS (SKIDMORE, 1988, p. 471).
183
Histria Constitucional
Brasileira
bem-sucedidos na batalha institucional travada no Congresso, o impacto
da ampla mobilizao popular realizada em torno das Diretas sinalizava
para a emergncia de uma nova gramtica poltica na histria brasileira.
Conforme a precisa observao de Maria Helena Moreira Alves,
A prpria fora popular do movimento pelas eleies diretas
que, em cada estado do Brasil, conseguiu realizar as maiores
manifestaes pblicas da histria de cada local, tende a trans-
formar as relaes polticas, colocando em xeque no somente
o processo sucessrio do presidente Figueiredo como tambm
as estruturas do Estado de Segurana Nacional, fundado com
o golpe militar de 1964. Pois a popularidade demonstrada
nas praas pblicas do pas pelas eleies diretas revelou uma
imensa vontade de ruptura com os mecanismos de transfern-
cia de poder e de controle social nos quais se baseava o prprio
Estado de Segurana Nacional. (ALVES, 2005, p. 374)
Os defensores das eleies diretas teriam que resignar-se, portanto,
com um derradeiro Colgio Eleitoral, em 1985, que veio a eleger Tancredo
Neves e Jos Sarney. Tancredo j havia assumido publicamente a convo-
cao de uma Constituinte como uma de suas principais pautas polticas,
em que pese a existncia de registros que lanam dvida sobre sua real
disposio de honrar tal compromisso
212
. Em seu discurso de despedida do
212 O ex-secretrio-geral da Mesa da Cmara dos Deputados, Paulo Afonso Martins de Oliveira, relata o seguinte: Um dia, conversan-
do a ss comigo, Tancredo fez o seguinte comentrio ao falar da convocao da Constituinte: Paulo, voc acha que eu vou instalar
Constituinte para fcar sendo amolado o tempo todo? Criarei uma comisso e vou pedir, de vez em quando, que me mandem
uma proposta de emenda Constituio. O que Tancredo queria dizer que promoveria uma reforma fatiada, como se diz, do
texto constitucional. De temperamento moderado e conciliador, no agradavam ao poltico mineiro as decises radicais(OLIVEIRA,
2005, p. 142-143). No mesmo sentido, o j citado depoimento de Nelson Jobim comisso especial encarregada de apreciar a
Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003, que convocava nova reviso constitucional: Logo, em 1988, tnhamos duas
alternativas: uma, trabalhar com projeto do governo; outra, criar uma grande comisso para elaborar um projeto de Constituio. O
que aconteceu? Morre Tancredo. Mas Tancredo j tinha pensado nisso ao constituir a Comisso Afonso Arinos, a chamada Comisso
de Notveis, que elaborou um texto. No entanto, Sarney no tinha fora poltica naquele momento. Quem a tinha era Ulysses Gui-
mares. Sarney estava afrmando um governo, habilmente tentando fazer com que a transio democrtica, que S.Exa. conduziu
com extraordinria habilidade, pudesse suplementar o fato da morte de Tancredo. E Tancredo no queria Assembleia Constituinte,
ele j queria esse modelo. Mas Sarney no tinha possibilidade de enviar um projeto, porque faltava-lhe fora poltica(grifo nosso).
H, ainda, o relato de Raymundo Faoro, em audincia pblica realizada pela comisso especial do Congresso destinada a apreciar a
proposta de emenda Constituio que convocava a Assembleia Nacional Constituinte. Faoro referia-se a artigo de Freitas Nobre,
ento publicado na Folha de S.Paulo, no qual o ex-lder do MDB indicava que militares tinham horror convocao de uma Cons-
tituinte e, por essa razo, Tancredo no falava em Assembleia Constituinte. Realmente, eu notava que ele no usava a expresso.
Ele usava poder constituinte, deputados constituintes, uma srie de eufemismos(DCN, 3/12/1985, p. 2670).
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Senado, antes de tomar posse como governador eleito de Minas Gerais, em
15 de maro de 1983, Tancredo dizia:
A reorganizao institucional de nosso pas a mais impor-
tante das tarefas impostas nossa gerao. (...) Vamos nos
entregar a esse trabalho, dando ao nosso povo uma Consti-
tuio justa, moderna, instrumento de sua emancipao pol-
tica e econmica e se constitua na pedra angular do majestoso
monumento de nossa irreprimvel vocao democrtica, ele-
mento fundamental de nossa destinao histrica. No hesi-
temos por mais tempo. Enfrentemos esse desafo com todas
as nossas energias. (...) Nao sem Constituio oriunda do
corao de seu povo nao mutilada na sua dignidade c-
vica, violentada na sua cultura e humilhada em face de sua
conscincia democrtica. (DCN, Seo II, 15/3/1983, p. 357)
Esse compromisso fora claramente renovado durante a sesso do
Colgio Eleitoral que elegeu Tancredo e Sarney, em 15 de janeiro de 1985.
Na oportunidade, Ulysses Guimares discursou pelo candidato inscrito
pelo PMDB, e identifcou, como prioridade, a reconstruo das institui-
es democrticas brasileiras, o que, segundo ele, se faria atravs de uma
Assembleia Nacional Constituinte (DCN, 16/1/1985, p. 4)
213
. Estava muito
claro para as foras polticas integrantes da Aliana Democrtica (o PMDB
e a Frente Liberal, dissidncia do PDS) que a eleio de Tancredo deveria
ter como contrapartida a convocao da Constituinte, algo que pode ser
amplamente confrmado com a leitura das declaraes de voto constantes
213 As palavras de Ulysses foram as seguintes: Urge, como prioridade, defnir uma poltica institucional para o Brasil. Esta
defnio tem este nome e este universo: democracia. A indefnio ou a defnio poltica pervertida pelo autoritarismo
contamina de equvocos e de crueldade a ordem econmica e social. A defnio estrutural da Democracia se far atravs
de uma Assembleia Nacional Constituinte, reencontro da nao consigo mesma, reconciliao da sociedade marginalizada e
do Estado profanado pelo arbtrio. Pela primeira vez em nossa histria teremos uma Constituio eleita, escrita, cumprida e
fscalizada pela vontade direta do povo.
185
Histria Constitucional
Brasileira
da ata do Colgio Eleitoral
214
. Tratava-se, portanto, de um compromisso
poltico do qual, mesmo com toda sua reconhecida habilidade, Tancre-
do possivelmente no conseguiria se esquivar de cumprir. De toda forma,
muito mais importante que Sarney, empossado inicialmente vice-presi-
dente e, em seguida, com a morte de Tancredo, presidente da Repblica,
no se escusou de cumprir o compromisso assumido pela sua chapa, ainda
que estivesse longe de ser um defensor da convocao da Constituinte.
Se esse breve relato no esgota o conjunto de atores que, de uma for-
ma ou de outra, envolveram-se nas demandas pela realizao de uma Cons-
tituinte, ele ao menos indica, para alm da dvida razovel, que a sociedade
civil desempenhou um papel central na gestao da nova ordem constitucio-
nal brasileira. Um papel indito na histria constitucional do pas.
2.2 O poder constituinte em cena
A ideia de que a superao da ordem autoritria passava pela cons-
truo de uma nova Constituio para o Brasil iniciou sua trajetria de
214 A declarao de voto conjunta do PDT, por exemplo, lembra o apoio a Tancredo, mas situa-o como um presidente de transio,
que representa o fm de uma era e o incio de outra. Para o PDT, mandato presidencial legtimo no se gera seno pelo voto
popular. O partido de Brizola insistia que, se eleito, Tancredo deveria governar apenas durante a transio, que terminaria
com a convocao de uma Constituinte, no mais tardar em 1986. O PDT insistia que apenas a mobilizao gerada por uma
campanha presidencial poderia articular a participao popular desejada no processo constituinte (DCN, 16/1/1985, p. 9). No
mesmo sentido, h vrias outras declaraes de voto. O vice-lder do PMDB na Cmara, deputado Arthur Virglio Neto, consig-
nou: venho a este Colgio Eleitoral reunio sem povo e reduto das elites para transmitir o recado da Praa Pblica: votar
em Tancredo, derrubar a ditadura, instalar a Nova Repblica, sufragar a Constituinte, exigir as eleies presidenciais diretas,
repor o princpio da soberania nacional, eleger a democracia, anular o fascismo, destruir o dio e a alcaguetagem(p. 11). O
deputado Joo Gilberto (PMDB-RS), por sua vez, alertava: mais do que em homens e lderes, acredito na fora de uma nao
que recobra sua cidadania e sua conscincia de participao e que haver de obrar grandes mudanas e uma transio para
o regime democrtico consolidado na Carta que seja oriunda de uma Assembleia Nacional Constituinte, garantida, soberana,
ntegra(p. 16). Jorge Uequed (PMDB-RS), de maneira mais direta e contundente, registra que, ao expressar nosso voto em
Tancredo Neves, neste esprio e ilegtimo Colgio Eleitoral, estamos votando no compromisso de mudanas, com a imediata
convocao da Assembleia Nacional Constituinte e a consequente eleio direta para presidente da Repblica(p. 16).
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forma clandestina, nas teses de um encontro do Partido Comunista. No
fnal da dcada de 70 e ao longo da primeira metade da dcada de 80, essa
tese encontrava-se defnitivamente includa na agenda dos partidos de
oposio e marcava presena nas reivindicaes da Igreja, do movimento
sindical e de instituies de classe, como a Ordem dos Advogados do Brasil
e a Associao Brasileira de Imprensa, entre outros.
Com a eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney, a ideia de convo-
car uma Assembleia Constituinte chegara, fnalmente, ao poder. De fato,
Sarney no tardou a encaminhar ao Congresso uma proposta de emenda
Constituio destinada a convocar a Assembleia Nacional Constituinte,
livre e soberana
215
. Na concluso da mensagem que encaminha a propos-
ta apreciao do Congresso, Sarney afrma: Espero que, de agora, a so-
ciedade se mobilize para criar a mstica da Constituio, que o caminho
do Estado de direito (DCN, 8/8/1985, p. 1283).
O debate que ento se colocou dizia respeito forma da convoca-
o. Por que recorrer, afnal, a uma emenda constitucional para cumprir
a tarefa de convocar a Assembleia Nacional Constituinte? H, aqui, duas
questes. A primeira delas diz respeito a quem pratica o ato de convoca-
o da Constituinte e a segunda diz respeito propriamente ao recurso
emenda constitucional. Quanto primeira, importante lembrar que,
at ento, todas as Constituintes brasileiras haviam sido convocadas por
atos monocrticos: Em 3 de junho de 1822 (portanto, antes da procla-
mao da Independncia
216
), um decreto imperial do prncipe regente
convocava a posteriormente frustrada Assembleia Geral Constituinte e
Legislativa. O Decreto n 78-B, de 21 de dezembro de 1889, frmado pelo
marechal Deodoro, chefe do Governo Provisrio, estabelecia a instala-
o da Assembleia Constituinte para 15 de novembro de 1890, um ano
aps a proclamao da Repblica. Da mesma forma, em 1933, Getlio
Vargas, tambm chefe do Governo Provisrio, determinou, por meio do
215 Proposta de Emenda Constituio n 43, de 28 de junho de 1985 (DCN, 8/8/1985, p. 1282 e segs.). A ela foram apensadas,
posteriormente, as Propostas de Emenda Constituio n 44 e n 52, ambas de 1985, tambm convocando a Assembleia
Nacional Constituinte.
216 A assembleia, entretanto, somente iria ser instalada em 3 de maio de 1823, sob a Presidncia de D. Jos Caetano da Silva
Coutinho, bispo capelo-mor (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 43).
187
Histria Constitucional
Brasileira
Decreto n 23.102, de 19 de agosto de 1933, a convocao da Assembleia
Constituinte. A Constituinte de 1946, por sua vez, foi convocada pela Lei
Constitucional n 13, de 1945, assinada por Jos Linhares, presidente do
STF, que provisoriamente ocupava o cargo de presidente da Repblica
aps a deposio de Vargas. Por fm, a Constituinte de 1967 foi convo-
cada pelo Ato Institucional n 4, de 1966, outorgado pelo general Castello
Branco, ento presidente da Repblica. Portanto, a convocao da Cons-
tituinte de 1987-1988 por ato do Poder Legislativo era uma novidade na
histria constitucional brasileira.
Quanto segunda questo, o recurso emenda constitucional a ri-
gor no era uma novidade. A convocao da Constituinte de 1946 tambm
ocorrera por meio de uma emenda constitucional, pois as chamadas leis
constitucionais eram espcies normativas destinadas a alterar o texto da
Constituio, conforme se depreende da leitura do art. 174, 4, da Car-
ta de 1937 (inscrito no captulo intitulado Das Emendas Constituio).
Entretanto, tal como nas vrias alteraes constitucionais levadas a efeito
por Vargas ao longo do Estado Novo, tambm a Lei Constitucional n 13,
de 1945, decorria de um ato monocrtico do presidente da Repblica em
exerccio, e no da aprovao do Congresso Nacional
217
. evidente que o
recurso emenda constitucional era imprprio, pois mascarava o evidente
desejo de ruptura que permeava todo o movimento pela reconstituciona-
lizao do pas. Entretanto, esse dado por si s insufciente. Para recons-
truir a histria da convocao da Constituinte, necessrio contextualiz-
lo melhor e, principalmente, perceber como circunstncias inicialmente
desfavorveis acabaram resultando em incremento do debate pblico so-
bre a nova Constituio.
interessante observar que, quatro anos antes da apresentao
da proposta de emenda Constituio que convocava a Constituinte,
217 A introduo de alteraes constitucionais pelo presidente da Repblica resultava de uma interpretao questionvel de
trs dispositivos da Carta de 1937. De incio, o art. 178 havia determinado a dissoluo do Poder Legislativo de todos os
nveis da federao. Novas eleies legislativas deveriam ser realizadas to logo a Constituio fosse submetida ao plebiscito
nacional a que se referia o art. 187. O art. 180, por sua vez, determinava que, enquanto no se reunir o parlamento nacional,
o presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio
(grifo nosso). Como se sabe, o plebiscito nunca ocorreu e o presidente tratou de interpretar generosamentea competncia
legislativa que lhe cabia na hiptese, transformando-a numa competncia constituinte.
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Raymundo Faoro j havia aventado a hiptese de um ato convocatrio que
rompesse com o padro histrico vigente. Em Assembleia Constituinte: a
legitimidade recuperada, Faoro afrmava:
Os precedentes das quatro Constituintes demonstram que a
devoluo e a recuperao, como expresses convergentes de
uma conquista e de uma concesso, ocorreram em momentos
em que no existia o Poder Legislativo. Hoje, a realidade
outra e, em lugar do Executivo que absorvia as funes le-
gislativas, a convocao pode nascer primariamente do poder
que est naturalmente habilitado a convoc-la. No, claro,
para se perpetuar como poder constituinte derivado, mas para
se legitimar no poder constituinte puro, sem os subterfgios e
as falcias de um espao excepcional, dentro de seus condicio-
namentos, numa ampliao da reforma e de suas limitaes.
O que se espera que o Congresso, liberto de sua tutela, se
submeta, ele tambm, ao imprio do povo. Esta a sua vez e
a sua hora. (FAORO, 1985, p. 96, grifo nosso).
No mesmo sentido, em 1984, Dalmo Dallari, em Constituio e Cons-
tituinte, argumentava que, diante de uma real preocupao com a autentici-
dade da Constituio era, sim, possvel a convocao de uma Constituinte.
A convocao no supunha um ato revolucionrio. Para Dallari, seria ab-
surdo admitir que uma Constituio est inadequada e esperar uma revolu-
o armada para substitu-la. Ausente a hiptese de revoluo, mas presente
a convico de que a Constituio vigente no corresponde s exigncias da
realidade social, a convocao poder ser feita pelo mesmo rgo que tiver
competncia para emendar a Constituio (DALLARI, 1984, p. 36-37)
218
.
Tambm Jos Afonso da Silva defendeu que a convocao se desse por meio
de emenda constitucional. Em palestra na Assembleia Legislativa do Estado
do Rio Grande do Sul, em outubro de 1984, Silva sugeria:
218 Nessa hiptese, ainda segundo Dallari, o processo regular para a convocao da Assembleia Constituinte ser a aprovao
de uma emenda constitucional de carter transitrio, dispondo sobre a convocao e estabelecendo regras que assegurem
a mais ampla liberdade de organizao dos eleitores e de divulgao e debate das ideias dos candidatos. Se no houver
condies para que a preparao da Constituinte se faa com essa liberdade ser intil a convocao, pois estaro preju-
dicadas a liberdade e a representatividade, sendo impossvel em tais circunstncias a elaborao de uma Constituio
autntica (DALLARI, 1984, p. 37).
189
Histria Constitucional
Brasileira
O importante que o ato de convocao da Assembleia
Constituinte emane da ao conjunta do presidente da Rep-
blica, eleito a 15 de janeiro de 1985, e do Congresso Nacional.
Da porque no nos parece que uma resoluo do Congresso,
convocando a Constituinte, seja a melhor forma. Resoluo
congressual ato de efeito interno e de efccia muito limi-
tada para resolver a problemtica que sempre envolve a con-
vocao de uma Assembleia Constituinte. Nossa proposta
que o presidente da Repblica (...), aps aprovadas as medidas
pr-Constituintes, lembradas acima, submeta ao Congresso
Nacional uma proposta de lei constitucional, em forma de
emenda Constituio vigente, pela qual se convoque o poder
constituinte originrio, para que, em Assembleia Nacional
Constituinte, elabore e promulgue uma nova Constituio
democrtica para o Brasil. (SILVA, 2000, p. 33)
O Congresso Nacional de Advogados Pr-Constituinte, realizado
pela OAB em 1983, sustentava a mesma tese, conforme relatado por Sea-
bra Fagundes (1983, p. 81). Isso no signifca que houvesse um consenso em
torno do recurso emenda constitucional, pelo contrrio. Mas demonstra
uma clara tendncia a situar a competncia para convocao no mbito do
Congresso Nacional e, por conseguinte, a transform-lo tambm no frum
de debates sobre a forma de funcionamento da Constituinte vindoura.
O recurso emenda constitucional sugeria um fo de continuida-
de ligando o constitucionalismo autoritrio nova ordem constitucional,
como podemos ver explicitamente em um artigo publicado por Manoel
Gonalves Ferreira Filho pouco antes de Sarney encaminhar a proposta ao
Congresso. De acordo com ele,
assim convocada [por emenda constitucional, a Constituinte]
ser sempre, apesar dos disfarces que a possam vestir, poder
constituinte derivado, poder de reforma. Em razo do que ter
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de respeitar as condies postas na emenda que a provocar.
Claro, se esta as puser. (FERREIRA FILHO, 1985, p. 144)
219
Esse posicionamento inseria-se num quadro amplo, analisado de
forma mais detalhada adiante. Durante toda a dcada de 80, os agentes
polticos responsveis por organizar o processo de transio refutaram
insistentemente a ideia de uma ruptura constitucional. Os ecos dessa po-
sio, segundo a qual no Brasil nunca houve rompimentos (JOBIM,
2004, p. 9), ressoam no constitucionalismo brasileiro at hoje. muito
provvel que a opo de Sarney por recorrer a uma emenda constitucio-
nal para convocar a Constituinte estivesse ligada ao propsito de refor-
ar esse discurso. Entretanto, o que foi dito at aqui sobre a gestao do
processo constituinte de 1987-1988 deve ser sufciente para afastar uma
leitura histrica apoiada exclusivamente nos pronunciamentos ofciais e
nas intenes que eles declaravam.
Trs questes so importantes para situar o problema da convoca-
o da Constituinte por uma emenda constitucional. Em primeiro lugar,
a vasta literatura constituinte produzida por diversos setores da socie-
dade civil registra, em peso, que o movimento pela reconstitucionalizao
do pas apresentava uma pretenso de ruptura com a ordem autocrtica.
No consistia em uma conciliao e muito menos em um desenlace do
movimento revolucionrio de 1964, mas na refutao das ideias cen-
trais daquele regime. Assim como a Lei Constitucional n 13, de 1946, no
pretendia emendar a Carta de 1937, a proposta de emenda Constituio
que convocava uma Assembleia Constituinte livre e soberana em mea-
219 Ferreira Filho sustenta essa viso at hoje, como possvel depreender da leitura de O poder constituinte (2005), em especial
p. 37. Na assembleia, a questo foi disputada diversas vezes, e encontrou no professor Florestan Fernandes um dos princi-
pais crticos ideia de que a Constituinte exercia poder meramente revisor: O que se reitera um af ultraconservador e
ultrarreacionrio (que conta com o apoio da maioria parlamentar e com a tolerncia das direes dos principais partidos da
ordem o PMDB e o PFL frente), de conceber a elaborao da Constituio como uma reviso constitucional. Nessa reviso
constitucional, a ordem ilegal vigente seria reinstaurada legitimamente, como um sonho liberal dos antigos e novos donos
do poder. Para isso foi concebido o Congresso Constituinte!... (DANC, 29/4/1987, p. 555). Em sentido oposto, o pronuncia-
mento do peemedebista Nilson Gibson, lendo parecer de Saulo Ramos (Limitaes de poderes e competncias do Congresso
Nacional na funo constituinte): No h a menor dvida que a Assembleia Nacional Constituinte instalada no Brasil, em
1987, derivada, e que os seus poderes so secundrios, o que vale dizer que ela tem poderes de reforma, e que, por mais
amplos que sejam, no se revestem de fora e autoridade sufcientes para permitir deliberaes sobre o que no poderia o
Congresso decidir por simples emenda(DANC, 7/1/1988, p. 122).
191
Histria Constitucional
Brasileira
dos da dcada de 80 no tinha como propsito emendar a Constituio
de 1967/1969. Pelo contrrio. Independentemente da impropriedade ter-
minolgica, em ambos os casos, o objetivo assumido explicitamente era
suplantar a ordem constitucional anterior.
Em segundo lugar, isso no quer dizer que a forma de convocao
fosse desimportante. Como ressaltado por Faoro, a convocao por ato do
Poder Legislativo certamente trazia em si possibilidades interessantes e
inexploradas na experincia constitucional brasileira. O debate congressu-
al sobre a Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985, acabou por
funcionar como um verdadeiro chamamento do povo participao, e no
como o confnamento desse debate ao espao institucional do Congresso,
ainda que esse resultado no tivesse sido desejado por atores polticos en-
volvidos diretamente no processo. Em outras palavras, a intensa presso
recebida pelo Congresso no curso da apreciao da emenda serviu como
um ensaio do momento constituinte, um laboratrio de prticas capa-
zes de estabelecer maior contato entre o debate pblico dos temas iden-
tifcados como constitucionalmente relevantes e o ambiente institucional
do Parlamento
220
. Serviu, ainda, como oportunidade para que o prprio
Congresso amadurecesse posies acerca de uma srie de dilemas, entre os
quais o carter da Assembleia Constituinte a ser instalada, a forma de sua
eleio, a necessidade ou no de realizao de consultas populares no pro-
cesso, o funcionamento paralelo do Congresso, a participao na Consti-
tuinte de senadores eleitos em 1982 e assim por diante (MICHILES, 1989,
220 A este respeito ver o registro da articulao poltica desenvolvida pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte: O
relator [na comisso mista, deputado] Flvio Bierrenbach foi mais longe. No momento de apresentar o seu parecer, abriu,
diante de uma estupefata comisso e dos meios de comunicao, uma enorme mala contendo setenta mil telegramas e
cartas recebidas de todo o pas. Era o apelo por uma Constituinte exclusiva, manifestao de cidados em resposta pregao
e s conclamaes do Plenrio Pr-Participao Popular, outras entidades e alguns partidos(MICHILES, 1989, p. 31).
CE
192 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
p. 30)
221
. Em sntese, prenunciou o fracasso da tentativa de manter o debate
constituinte confnado ao Congresso Nacional.
Em terceiro lugar, a forma pela qual se convoca a Constituinte re-
levante, mas no esgota em si a complexidade do problema. Ferreira Filho
afrmava, ainda antes da convocao (1985, p. 144), que no resta para a
Constituinte prometida, salvo quebra de ordem constitucional, seno um
caminho, que seria uma emenda constitucional. E, uma vez veiculada
por emenda constitucional, a convocao da Constituinte seria nada mais
que a manifestao de um poder de reforma, no de um poder originrio.
Entretanto, chamar uma norma jurdica de emenda constitucional no
a transforma em uma emenda constitucional contra sua prpria estrutura
normativa. Uma distino elementar, como a construda pela doutrina en-
tre lei em sentido formal e lei em sentido material, mostra que julgar uma
norma pela forma como ela intitulada pode conduzir a equvocos.
Se o fundamental para determinar o carter originrio do poder
constituinte como supe Ferreira Filho que este se afrme por meio
de uma violao Constituio vigente, ou seja, da prtica revolucionria
em sentido jurdico (FERREIRA FILHO, 2005, p. 37-38), ento a convo-
cao da Assembleia Nacional Constituinte cumpre o requisito ao procla-
mar, logo em seu art. 1, que o rgo responsvel pela elaborao da nova
Constituio seria livre e soberano. A emenda reconhecia abertamente que
estava, no mnimo, preparando a integral perda de efccia da Constitui-
o de 1967/1969. Nesse sentido, apenas uma concepo excessivamente
generosa dos limites a que se submete o poder reformador autorizaria con-
221 Tais debates ocorreram, principalmente, em torno das diversas audincias pblicas realizadas no mbito da comisso mista
instalada para apreciar a proposta de convocao da Constituinte. A comisso ouviu, entre outros nomes, Afonso Arinos,
Paulo Brossard, Dalmo Dallari, Fbio Comparato, Nelson Saldanha, Gofredo Telles Jr. e D. Luciano Mendes (ento secretrio-
geral da CNBB). As atas de todas as audincias encontram-se publicadas no Dirio do Congresso Nacional. Pode-se ter acesso
a elas por meio da tramitao da Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985, disponvel no seguinte endereo:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=9185>. Acesso em: 29 mar. 2008. Havia,
evidentemente, muito a esclarecer, como bem ilustra a sesso em que a mensagem presidencial contendo a proposta de
emenda Constituio lida em Plenrio. Na oportunidade, o deputado petebista Gastone Righi levanta questo de ordem
solicitando ao presidente do Congresso que devolva a proposio ao presidente por manifesta inconstitucionalidade, uma vez
que uma Constituinte livre e soberana, como afrmado no texto, estaria permitindo (...) abolir a Federao e a Repblica,
e a Repblica e a Federao so conquistas e fatos que a nossa histria esculpe e inscreve de forma que legislador nenhum
possa apagar(DCN, 8/8/1985, p. 1283).
193
Histria Constitucional
Brasileira
siderar como sua regular manifestao a Emenda Constitucional n 26,
de 1985, ainda que a norma em questo ostentasse o nome de emenda e
tivesse sido aprovada com observncia das formalidades previstas para a
reforma da Constituio.
Alm dos problemas ligados ao recurso emenda constitucional, v-
rias polmicas marcaram a apreciao da proposta de convocao da Consti-
tuinte pelo Congresso. A mais importante delas refetia-se na demanda pela
realizao de uma Constituinte exclusiva
222
, isto , pela convocao de um
rgo que fosse no apenas formalmente, mas tambm materialmente di-
verso do Congresso Nacional
223
. A escolha e composio do rgo deliberati-
vo que atua como poder constituinte , sem dvida, um problema delicado.
Para muitos, a plausibilidade da ideia segundo a qual o trabalho do rgo
constituinte representa a manifestao do povo depende dessa confgurao,
que responderia, em ltima anlise, pela prpria legitimidade da Constitui-
o produzida. Jon Elster, por exemplo, arrisca, ao fnal de um estudo sobre
os processos constituintes, algumas concluses normativas acerca do tipo de
organizao que produziria condies timas para a deliberao em tais
circunstncias (1998, p. 116). Entre elas, a primeira diz:
Para reduzir o espao dos interesses institucionalizados,
constituies devem ser escritas por assembleias espe-
cialmente convocadas, e no por colegiados que tambm
222 importante registrar a recorrente advertncia do ento deputado Joo Gilberto quanto utilizao do termo. Segundo
o deputado, se confunde exclusividade, que uma proibio da Constituinte legislar, de fazer legislao ordinria, com o
carter dela [Constituinte] ser originria e (...) autnoma. A tal Constituinte exclusiva obriga a duas coisas: ou devolvemos ao
presidente da Repblica o poder ilimitado do decreto-lei ou faz-la paralela a um Congresso normalmente funcionando, o
que me parece restritivo sua autonomia, sua soberania(DCN, 3/12/1985, p. 2670). Como se sabe, a proposta do deputado
era no sentido de uma Constituinte sem funcionamento paralelo do Congresso. A funo legislativa ordinria caberia a um
rgo, possivelmente uma comisso, da prpria Constituinte. Neste trabalho, a expresso Constituinte exclusiva utilizada
para designar a demanda por um rgo convocado especifcamente para produzir a nova Constituio. Essa foi, de fato, a
expresso que marcou presena no debate no Parlamento e na sociedade civil organizada. A advertncia do deputado Joo
Gilberto, entretanto, era, sem dvida, correta: a Constituinte exclusiva, da forma como era reivindicada, poderia levar a uma
consequncia que poucos desejavam, qual seja, a transferncia da funo legislativa ordinria ao presidente durante a fei-
tura da nova Constituio (assumindo que no haveria um Congresso funcionando concomitantemente com a Constituinte).
Por outro lado, pouco se discutiu a respeito de como seriam as relaes entre Constituinte e Congresso no caso de prevalecer
a linha geral da proposta encaminhada pelo presidente da Repblica, o que de fato ocorreu.
223 Est claro que, a despeito de ser composta pelos deputados e senadores membros do Congresso Nacional, a Assembleia
Nacional Constituinte era uma entidade diversa e autnoma do ponto de vista jurdico. Um rgo, afnal, defnido pelas
competncias que lhe cabe exercer.
CE
194 Srie
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servem como legislaturas ordinrias. Pela mesma razo, as
legislaturas tambm no devem possuir um papel central no
processo de ratifcao. (ELSTER, 1998, p. 117)
Entre ns, Dallari, assim como a grande maioria dos defensores da
convocao da Constituinte, sustentava que, dos meios disponveis para se
elaborar uma Constituio, o mais prximo do ideal de exerccio do poder
constituinte pelo prprio povo a Assembleia Constituinte, em oposio
Constituinte congressual (DALLARI, 1984, p. 35). A justifcativa para
essa posio reside no fato de o Congresso ser uma autoridade instituda,
qual cabe o poder de revisar, mas no o de criar uma nova Constituio.
Atribuir-lhe competncia constituinte signifcaria, em alguma medida,
turvar essa distino central para o direito constitucional.
As diversas audincias pblicas realizadas no mbito da comisso
especial instituda para dar parecer proposta de emenda reproduziram
largamente a polmica a respeito do carter exclusivo ou congressual da
Assembleia Constituinte. Um momento ilustrativo desse debate pode ser
encontrado no depoimento da sociloga Maria Vitria Benevides, ento di-
retora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec) e uma das
principais lideranas do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte.
Em sua exposio, Benevides denunciou o absurdo, em termos jurdicos,
em termos de legitimidade, de se confundir a soberania, o poder sobera-
no acima de todos os outros poderes, com um Poder j constitudo (DCN,
30/11/1985, p. 2635). Esse argumento, que permeou todo o trabalho da co-
misso, faz descansar a legitimidade da Constituinte na forma de eleio e
composio de seus membros. Ainda com a professora Benevides, o povo
vai eleger constituintes para elaborar uma Constituio e isso que garante
a soberania da Constituinte (DCN, 30/11/1985, p. 2641), ou seja, a delegao
de um mandato popular especfco, que a distingue do legislador ordinrio.
A crtica realizao de uma Constituinte exclusiva foi articulada
de diversas formas nos debates ocorridos na comisso. Em geral, apela-
va-se para a afrmao do carter representativo do Congresso, que teria
autoridade mais que sufciente para falar em nome do povo, ainda que
195
Histria Constitucional
Brasileira
para fns de se elaborar uma nova Constituio
224
. Esse argumento, entre-
tanto, no enfrentava vrios dos problemas levantados pelos defensores
da Constituinte exclusiva. Talvez o mais pertinente deles estivesse ligado
s difculdades de se estabelecer um debate efetivo acerca das ideias dos
candidatos Constituinte durante o processo eleitoral. Enquanto candi-
datos a vagas de deputado e senador, os constituintes seriam eleitos em um
pleito no qual haveria tambm disputa pelo governo dos estados, isto ,
em circunstncias que no favoreciam o esclarecimento de suas posies
quanto s principais decises que caberiam Constituinte
225
. O debate so-
bre o tema propiciou, ao menos, uma advertncia importante, formulada
pelo deputado Alberto Goldman, ento representante do PCB paulista:
A Constituinte, (...) ainda que fosse convocada pela melhor forma imagi-
nvel, separada do Congresso, no seria uma Constituinte de querubins,
certamente (DCN, 30/11/1985, p. 2643). Goldman referia-se inverossi-
milhana de uma eleio que levasse ao Congresso representantes outros
que no polticos de carreira ou quadros vinculados a polticos de carreira,
algo com o que alguns de seus colegas bem menos progressistas concor-
davam. Sua crtica no se apresentava, portanto, como uma refutao
convocao da Constituinte exclusiva, mas como um esforo para perce-
ber seus limites, em especial o fato de que ela, por si s, no seria garantia
efcaz de um processo constituinte pblico, representativo e transparente.
Os defensores da Constituinte exclusiva (em especial a professora
Maria Vitria Benevides, com uma longa histria de militncia em prol da
participao popular no processo constituinte) no podem ser acusados, sem
mais, de reduzir o debate acerca da legitimidade da assembleia a questes li-
gadas escolha de seus membros e a seu carter exclusivo ou congressual
226
.
224 Ver, por exemplo, o pronunciamento do deputado Israel Pinheiro Filho PMDB/MG (DCN, 30/11/1985, p. 2638).
225 De acordo com Nelson Jobim, as eleies de 1986, que formaram o Congresso Constituinte, foram voltadas exclusivamente
para que o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro conquistasse os governos dos estados. Entre os fatores que contri-
buram para distorcer esse processo eleitoral, acrescente-se a vigncia do Plano Cruzado, cujos bons resultados (ao menos at
as eleies) infuenciaram decisivamente na votao. De acordo com o prprio Nelson Jobim, eu mesmo fui eleito deputado
federal, no em cima do debate constituinte, mas, em parte, devido aos bons resultados obtidos pelo Plano Cruzado, antes
das medidas tomadas por Funaro em novembro de 1986(JOBIM, 2004 p. 9).
226 At porque o tema da participao popular esteve insistentemente presente nos debates. Entre as questes que ganharam
maior visibilidade, possvel citar a utilizao de consulta popular (via referendo ou plebiscito), o momento de sua realizao
e seu papel durante o processo constituinte e a instituio de formas de participao centradas nos municpios.
CE
196 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
Entretanto, as audincias pblicas realizadas pela comisso revelam que esse
ponto ganhou uma importncia decisiva, como reconhecido pelo prprio
relator, o deputado Flvio Bierrenbach (DCN, 30/11/1985, p. 2646)
227
. Por
essa razo, a frustrao da convocao de um rgo exclusivo deixou como
legado uma narrativa que atribui Constituinte um vcio original, insan-
vel, algo que pde ser sentido recentemente, quando Fbio Konder Compa-
rato, um dos juristas ouvidos pela comisso especial em 1985
228
, reivindicou
a convocao de uma nova Assembleia Constituinte, sob o argumento de
que a primeira teria sido maculada por um vcio de origem.
A Constituio de 1988 foi elaborada no por uma assem-
bleia especialmente criada para esse fm, mas por um rgo
poltico j existente, o Congresso Nacional. O texto abre-
se com a declarao solene: Ns, representantes do povo
brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte
para instituir um Estado democrtico etc.. Em um Estado
democrtico, a soberania pertence ao povo, que no pode
delegar o seu uso a ningum. A aprovao de uma nova
Constituio o primeiro e principal atributo da sobera-
nia. Mas o povo brasileiro no foi chamado a dizer se acei-
227 De acordo com o deputado Flvio Bierrenbach, o tema mais candente que essa comisso enfrenta no momento a respeito
da dicotomia existente entre o pensamento do Estado, ou seja, o pensamento poltico representado pelo Poder Executivo e
possivelmente pelos prprios partidos polticos, e o pensamento da sociedade civil. Enquanto o Poder Executivo pretende
uma Constituinte congressual, ou seja, uma Assembleia Nacional Constituinte a partir do Congresso Nacional, h vozes im-
portantes de relevantssimos segmentos da sociedade civil brasileira que pretendem exatamente o contrrio, que pretendem
uma Assembleia Nacional Constituinte desvinculada do Congresso Nacional.
228 Comparato foi um dos mais contundentes crticos da Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985. Na oportunidade, ele
tachou a proposta da Presidncia de juridicamente inepta e politicamente retrgrada. Para Comparato, o Legislativo nunca
teve poder constituinte originrio, pela razo bvia reconhecida pela mensagem [presidencial] de que ele um rgo consti-
tudo(DCN, 3/12/1985, p. 2676). A despeito do suposto vcio de origemdo procedimento, o prprio Fbio Konder Comparato
participou entusiasticamente do processo, inclusive elaborando um anteprojeto de Constituio encomendado pelo Partido dos
Trabalhadores (COMPARATO, 1986). O texto no deixa, entretanto, de registrar a insatisfao com a alternativa adotada pelo
Congresso Nacional para a convocao da Constituinte: O lamentvel debate provocado pela falsa emenda constitucional, atri-
buindo ao Congresso poderes constituintes, veio demonstrar a absoluta necessidade de que a questo seja regulada na prpria
Constituio. Dir-se- que uma Constituio no pode prever a forma de seu desaparecimento, mas a ordenao constitucional
sua desmente o asserto, ao regular pormenorizadamente o que chamou de reviso total, isto , a elaborao de nova carta
constitucional (1986, p. 67-68). A categoria reviso constitucional, no anteprojeto Comparato, referia-se, portanto, prpria
substituio da Constituio vigente: Declara, a seguir, o anteprojeto a verdade elementar de que a Constituio s pode ser
legitimamente revista por uma Assembleia Nacional Constituinte, eleita pelo povo para essa fnalidade exclusiva; e regula a
composio dessa assembleia, bem como a submisso a referendo popular das matrias aprovadas contra o voto contrrio de
dois quintos dos constituintes [algo que havia sido consagrado no substitutivo Bierrenbach](COMPARATO, 1986, p. 68).
197
Histria Constitucional
Brasileira
tava o documento composto em seu nome e por sua conta.
(COMPARATO, 2008, p. 3)
A derrota da tese da Constituinte exclusiva trouxe pelo menos uma
consequncia no antecipada pelos seus defensores. O processo de aprecia-
o da PEC n 43, de 1985, permeado por tenses entre (pelo menos) duas
formas radicalmente diferentes de conceber a experincia constitucional,
contribuiu para, nas palavras de Joo Gilberto Lucas Coelho e Antnio Car-
los Nantes de Oliveira, desviar as atenes conservadoras e as presses do
sistema dominante sobre a ltima e importante questo: esta, do modo de
elaborar a futura Constituio (COELHO; OLIVEIRA, 1989, p. 20).
Alm do debate sobre a convocao de uma Constituinte exclu-
siva ou congressual, a ampliao das regras de anistia poltica aprovadas
em 1979 foi um dos temas retomados pela comisso especial, renovando
a parceria histrica entre a luta pela reconstitucionalizao do pas e pela
anistia. O tema permanecia sensvel e tomou bastante tempo do relator da
proposio na comisso especial, em razo das negociaes entre os atingi-
dos por atos de exceo e os assessores militares (MICHILES, 1989, p. 30).
O relator designado pela comisso especial, o deputado Flvio
Bierrenbach, desenvolveu um longo trabalho de mediao entre as de-
mandas da sociedade civil organizada, setores do Executivo e lideranas
parlamentares (MICHILES, 1989, p. 31). Seu relatrio, que foi submeti-
do apreciao da comisso em 15 de outubro de 1985
229
, subordinou
a deciso acerca do carter congressual ou exclusivo da Constituinte a
uma consulta popular
230
. Bierrenbach partia da mesma premissa dos de-
fensores da Constituinte exclusiva: trata-se de um trusmo: o Congres-
so poder constitudo, no constituinte. Entretanto, ele no pretendia
229 Todas as citaes do relatrio foram extradas do original (DCN, 19/10/1985, p. 1972-1978).
230 Ver, a propsito, a publicao da Ordem dos Advogados do Brasil A rejeio do plebiscito pela comisso mista do Congresso Na-
cional (1985), que registra o testemunho da OAB sobre o episdio da votao do substitutivo Bierrenbach. O ento presidente
da OAB, Hermann Baeta, frisa que os fatos ali ocorridos [na comisso mista] no poderiam fcar nos arquivos do Congresso
Nacional disposio dos historiadores do futuro, nem nos contentaramos com o simples noticirio, sujeito s naturais
limitaes de espao. Pela sua importncia e pelas consequncias que deles podero advir, torna-se indispensvel sua ampla
divulgao, para que todos os cidados brasileiros tomem conhecimento. (...) mais uma contribuio que damos para a
criao da democracia(ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 1985, p. 8).
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198 Srie
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enfrentar o problema por meio de uma deciso do prprio Congresso: A
relevncia dessa questo tamanha que no me parece que a ningum
seja lcito tentar dirimi-la sem ouvir a fonte originria de todo o poder:
o povo. Segundo o relator, o plebiscito tinha a manifesta vantagem de
conferir plena legitimidade ao processo constituinte. Alm da realiza-
o do plebiscito, o relatrio se valia da participao popular direta para
solucionar temas controversos durante o trabalho da Constituinte. Sob
o ttulo de Direito das Minorias, Bierrenbach sugeriu um sistema de
destaques para posterior referendo popular. Qualquer dispositivo rejei-
tado pela Assembleia Constituinte que tivesse recebido pelo menos dois
quintos dos votos de seus membros estaria automaticamente destacado,
bem como os dispositivos rejeitados que fossem objeto de requerimento
especfco com o mesmo qurum. Os itens destacados seriam submetidos
a referendo antes da promulgao da nova Constituio. A participao
popular seria fomentada, ainda, pelo trabalho das cmaras de vereado-
res, em nvel municipal. De acordo com o substitutivo, entre abril e junho
de 1986 as cmaras promoveriam reunies semanais para o recolhimento
de sugestes Assembleia Nacional Constituinte, com a participao da
sociedade civil organizada do municpio e, ainda, de cidados que con-
tassem com o apoio de pelo menos trs por cento do eleitorado municipal.
O substitutivo Bierrenbach institua prerrogativas institucionais
em favor dos constituintes, como a inviolabilidade e a imunidade formal, e
revogava o art. 181 da Carta de 1967/1969, que exclua de apreciao judicial
os atos praticados com base em atos institucionais e complementares, bem
como os dispositivos constitucionais referentes ao estado de emergncia
e as medidas de emergncia, instrumentos de arbtrio que, segundo o re-
lator, poderiam ameaar a soberania e liberdade da Constituinte. De fato,
o governo havia recorrido a esses instrumentos para impedir a intensifca-
o da presso popular sobre o Congresso durante a apreciao da Emen-
da Dante de Oliveira, e a desconfana de que eles pudessem ser retomados
em algum ponto do processo constituinte no era injustifcada.
Alm disso, a proposta de Bierrenbach previa que, em caso de con-
vocao de uma Constituinte exclusiva, seria instalada uma comisso re-
199
Histria Constitucional
Brasileira
presentativa, composta pelos senadores eleitos em 1982
231
e por outros 46
constituintes escolhidos pela prpria Assembleia Nacional. A comisso
fcaria incumbida do exerccio da funo legislativa ordinria. O substitu-
tivo ostentava, ainda, a pretenso algo irrealista de organizar a participa-
o popular no processo constituinte de modo quase burocrtico. Se essa
tentativa de defnir previamente como se daria a presso popular sobre a
Constituinte seria bem-sucedida ou no, uma questo difcil de respon-
der, mas sua presena insistente no trabalho do relator talvez seja mais
signifcativa do que o detalhismo que marcava a proposta.
A liderana do PMDB e o governo fcaram claramente insatisfeitos
com a proposta de Bierrenbach. Acostumados a um jogo entre as elites, o
que de fato os preocupava era a eliminao do controle do Congresso sobre
o processo constituinte. claro que as consultas populares no estavam
acima de qualquer tentativa de manipulao (partisse ela do governo ou
no). Mas o desgaste de enfrentar nas urnas um debate sobre a amplitude
de direitos trabalhistas, por exemplo, deveria preocupar seriamente essas
lideranas
232
. Dessa forma, um rpido movimento se formou em torno da
construo de uma alternativa proposta do relator.
Coube ao deputado paranaense Walmor Giavarina assinar a pro-
posta, o Parecer n 39-CN, de 1985 (DCN, 19/10/1985, 1970-1972). O voto
assinado por Giavarina, antpoda do trabalho de Bierrenbach, era marcado
por uma afrmao que pulsava afita na maioria dos crculos parlamenta-
res, onde era repetida como um mantra: a ruptura no ser o trao desta
nova poca. A preocupao era dar curso a um processo de transio que,
231 A proposta previa que, em caso de convocao de uma Constituinte exclusiva, a participao dos senadores eleitos em 1982
em seus trabalhos fcaria na dependncia da outorga de um mandato especfco para esse fm, a ser obtido por delegao
popular, no plebiscito que decidira sobre a prpria forma de trabalho da constituinte (se congressual ou exclusiva).
232 Durante a discusso em primeiro turno da proposta de emenda, a deputada Irma Passoni, do PT paulista, afrmava que
Bierrenbach, deputado peemedebista, era um homem de governo, mas soubera resistir presso do prprio partido para
apresentar uma proposta que dialogava com as demandas da sociedade civil organizada. Passoni comparou Bierrenbach ao
deputado Djalma Marinho, arenista que proferiu parecer contrrio concesso da licena para processar o deputado Mrcio
Moreira Alves, em 1968, e criticou a preocupao do PMDB com a consulta popular proposta: No temos por que defender
a ntegra da proposta Bierrenbach. Ela tem, no entanto, um mrito inquestionvel, pois entrega ao povo o direito de decidir
sobre a natureza da Constituinte a ser convocada, sanando assim a aberrao jurdica que consiste em um poder constitudo
se arvorar em poder constituinte originrio. Verifca-se, entretanto, que a realpolitik do PMDB teme o povo e no quer nem
ouvir falar em consulta popular(DCN, 23/10/1985, p. 2040).
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conforme j foi dito acima, expressasse a vocao conciliatria (suposta-
mente autntica) do povo brasileiro. O substitutivo Giavarina limitava-se a
prever uma Assembleia Constituinte Congressual, funcionando de forma
unicameral, praticamente reproduzindo o texto original da proposta de
Sarney. Salvo os avanos duramente negociados em torno de questes re-
lacionadas anistia, todo o resto se perdeu. Em Cidado constituinte a
saga das emendas populares, o episdio foi relatado assim:
Foram dias de intransigncia, rompimento do dilogo
entre Congresso e sociedade civil, que causariam graves
repercusses na continuao do processo. As bancadas do
Senado nada cediam. Nem as pr-Constituintes munici-
pais, como forma de participao, defendidas enfaticamen-
te pela CNBB e pelo crescente movimento popular cons-
tituinte, foram aceitas nas tensas negociaes reservadas.
(MICHILES, 1989, p. 31)
O relatrio de Giavarina prevaleceu na votao da comisso espe-
cial e a matria foi rapidamente encaminhada ao Plenrio do Congresso
Nacional. A discusso em primeiro turno comeou no dia 21 de outubro
de 1985. A proposta de realizao de uma Constituinte exclusiva, que ha-
via sido descartada pelo substitutivo aprovado na comisso especial, ain-
da no estava sepultada. O caminho para retomada do debate, agora no
Plenrio, foi um destaque para votao em separado da expresso sem
prejuzo de suas atribuies constitucionais, contida no art. 1 do substi-
tutivo
233
. Suprimida a expresso, abria-se caminho para que a prpria As-
sembleia Nacional Constituinte esclarecesse de que forma iria funcionar,
se exercendo paralelamente atribuies legislativas ordinrias ou no. A
ideia contava com slido apoio na Cmara e completa oposio no Sena-
do (MICHILES, 1989, p. 32). Ocorre que, destacada a expresso, para que
ela retornasse ao texto teria que ser aprovada por dois teros dos membros
233 O Requerimento n 26 era subscrito pelo deputado Prisco Viana, do PDS da Bahia, e apoiado pelo PMDB, e referia-se ao art. 1
do substitutivo da comisso especial, cuja redao original era a seguinte: Art. 1 Os membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal, sem prejuzo de suas atribuies constitucionais, reunir-se-o unicameralmente em Assembleia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional. O requerimento foi aprovado
em votao simblica, pelo voto das lideranas (DCN, 23/10/1985, p. 2054-2055).
201
Histria Constitucional
Brasileira
de cada uma das Casas. A Cmara, que era majoritariamente favorvel
estratgia, votaria em primeiro lugar. Se rejeitasse o destaque, a matria
sequer seguiria para a apreciao do Senado.
O substitutivo da comisso especial foi aprovado em primeiro tur-
no, ressalvados os destaques (DCN, 23/10/1985, p. 2073)
234
. Quando o re-
querimento para votao da expresso sem prejuzo de suas atribuies
constitucionais foi apresentado ao Plenrio, surgiu a polmica. Provocada
por um pedido de esclarecimento do senador Itamar Franco, a Mesa de-
terminou que o mrito do requerimento referia-se rejeio da parte des-
tacada e, por essa razo, a expresso s poderia ser retirada do texto me-
diante o voto de dois teros dos membros da Cmara e do Senado (DCN,
24/10/1985, p. 2134 e segs.). Portanto, a interpretao proposta pela Mesa
invertia a regra regimental: na realidade, para que a expresso destacada
fgurasse no texto aprovado, ela deveria contar com o apoio de dois teros
dos deputados e senadores, e no o contrrio. O destaque no implica-
va nenhuma considerao acerca do mrito da matria destacada, apenas
ressalvava a oportunidade de apreci-la a par do restante da proposio. O
deputado Bonifcio de Andrada dirigiu-se presidncia com indignao:
V.Exa. acaba de decidir questo de ordem, abrindo prece-
dente contra toda a tradio e contra todas as praxes parla-
mentares existentes no Congresso Nacional, o que se pode
comprovar facilmente nos anais desta Casa. Assim, peo a
V.Exa. que nos fornea uma certido de todas as decises
de ordem relativas a esta matria tomadas pela presidncia
da Casa, que nos fornea tambm certido de leitura, ou
melhor, das suas palavras ditas inicialmente, que constam
das notas taquigrfcas, para que possamos recorrer no s
Comisso de Constituio e Justia, como nosso dever,
mas entrarmos com mandado de segurana pela violncia,
pelo abuso, e, desculpe-me V.Exa., pelo golpe baixo que
est sendo dado contra o Plenrio do Congresso Nacional.
(DCN, 24/10/1985, p. 2135)
234 Na Cmara dos Deputados, o substitutivo foi aprovado por 349 votos contra 60. No Senado Federal, o placar foi de 50 votos
contra 1 em favor do substitutivo.
CE
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O recurso contra a deciso da Presidncia (DCN, 24/10/1985,
p. 2136) foi encaminhado Comisso de Constituio e Justia da Cmara
dos Deputados, que decidiu pelo seu provimento, em conformidade com
o Parecer n 77, de 1985 CN (DCN, 22/11/1985, p. 2320-2323). O relator
da deciso, deputado Aluzio Campos, reconheceu em seu voto que o re-
querimento de destaque no implicava qualquer manifestao a respeito
do mrito da matria, to somente considerou-se o signifcado das ex-
presses e suas implicaes no contexto do substitutivo para que houvesse
votaes distintas da que o aprovou, sem os destaques. Por outro lado, e
mais importante, o parecer da comisso procurava reduzir a importncia
do debate, argumentando que, diferentemente do sustentado por alguns
parlamentares, no caberia Assembleia Constituinte modifcar a Lei
Maior em vigor sem observncia das suas prprias disposies
235
.
Em outras palavras, a Comisso de Constituio e Justia defendia
que, at a promulgao da nova Constituio, a Carta de 1967/1969 per-
maneceria vigente, inclusive no que tocava ao funcionamento do Congres-
so Nacional. Dessa forma, a expresso sem prejuzo de suas atribuies
constitucionais no passava de uma redundncia. A Constituinte no po-
deria extinguir o Congresso Nacional por ato prprio e atribuir a um de
seus rgos a funo legislativa ordinria durante o curso dos trabalhos
236
.
Esse era, possivelmente, o cenrio que preocupava os senadores, em espe-
cial quando somado ao carter unicameral da Constituinte, que reduzia
tremendamente seu peso no processo.
235 A este respeito ver o dilogo entre Itamar Franco e Bonifcio de Andrada (DCN, 24/10/1985, p. 2141). Itamar procura certifcar-se
do posicionamento sustentado por Bonifcio de Andrada: Itamar Franco o deputado Bonifcio de Andrada, Srs. Congressistas,
quer que a Assembleia Nacional Constituinte esquea de pronto esta Constituio, esquea de pronto as normas que ns estamos
votando aqui. E atravs, ento, da Assembleia Nacional Constituinte, todo o processo legislativo que hoje est em vigor deixa de
existir atravs de uma resoluo da Assembleia Nacional Constituinte. Bonifcio de Andrada Perfeitamente. Itamar Franco
Este o pensamento de S.Exa. Bonifcio de Andrada a Assembleia Nacional Constituinte soberana.
236 Essa era, inclusive, a interpretao j expressa na justifcao elaborada pelo ento presidente Jos Sarney ao encaminhar
considerao do Congresso Nacional a proposta de convocao da Constituinte: O compromisso (...) de convocao da
Assembleia Nacional Constituinte (...) singulariza-se pelo fato de estar em plena vigncia uma ordem jurdica e suas institui-
es polticas e civis, cujo imprio se estender at o momento em que for promulgada a nova Constituio. At l, e sob pena
de instalar-se o caos normativo, que a ningum aproveitaria, necessrio respeitar a lei que temos e modifc-la segundo os
processos por ela prpria admitidos(DCN, 8/8/1985, p. 1283).
203
Histria Constitucional
Brasileira
Diante dessas circunstncias, vrias lideranas partidrias assina-
ram um documento no qual reconheciam que a supresso da expresso no
signifcava autorizao para que a Constituinte alterasse o funcionamento
ou a estrutura do Poder Legislativo durante seus trabalhos margem dos
procedimentos constitucionalmente regulados, reconhecendo tacitamente
a tese de que a Carta de 1967/1969 permaneceria vigente durante o perodo
de trabalho da assembleia. No obstante, essa polmica seria retomada em
um longo e difcil debate, aps a instalao da Constituinte, sobre o seu
papel, sua prioridade sobre o Congresso e o funcionamento paralelo deste
(MICHILES, 1989, p. 32)
237
.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia enfrentou dif-
culdades em sua aprovao pelo Plenrio do Congresso. Na Cmara, ele
recebeu o apoio da grande maioria dos parlamentares
238
. No Senado, en-
tretanto, foi necessrio que o presidente do Congresso, Jos Fragelli, exer-
cesse a prerrogativa regimental de desempatar as votaes para que a po-
sio da comisso fnalmente prevalecesse
239
. Confrmado o provimento
do recurso, nos termos do parecer da Comisso de Constituio e Justia,
a expresso sem prejuzo de suas atribuies constitucionais foi a votos,
sendo amplamente rejeitada pela Cmara
240
. A votao em segundo turno
237 O documento foi lido em sesso pelo primeiro-secretrio da Mesa do Congresso (DCN, 22/11/1985, p. 2328). Dizia a ma-
nifestao das lideranas: Diante da controvrsia surgida em torno do Requerimento n 26, que destaca para votao em
separado as expresses sem prejuzo de suas atribuies constitucionais e no curso da 1 Sesso Legislativa da 48 Legisla-
tura, as lideranas adiante assinadas manifestam que a excluso dessas expresses se baseia no entendimento de que so
elas expletivas, de vez que a competncia e atribuies da Cmara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional so
as constantes da Constituio em vigor. Sala das Sesses, 21 de novembro de 1985. Senador Humberto Lucena senador
Carlos Chiarelli deputado Pimenta da Veiga deputado Jos Loureno deputado Prisco Viana deputado Nadir Rossetti
deputado Alberto Goldman.
238 Foram 380 votos favorveis ao parecer, 21 votos contrrios e uma absteno (DCN, 22/11/1985, p. 2331).
239 Foram 28 votos a favor e 28 votos contrrios ao parecer (DCN, 22/11/1985, p. 2339).
240 Foram 287 votos contrrios (na prtica, portanto, pela supresso da expresso), 94 votos favorveis e trs abstenes (DCN,
22/11/1985, p. 2342). Entre outros destaques importantes, que completaram a apreciao da proposta em primeiro turno,
registre-se a rejeio do destaque do deputado Jorge Uequed, que recaa sobre sua emenda ampliativa da anistia prevista no
substitutivo da comisso especial (MICHILES, 1989, p. 31-32).
CE
204 Srie
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da proposta de emenda ocorreu em seguida, com aprovao pela Cmara
e, posteriormente, pelo Senado Federal
241
.
A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, foi
promulgada durante a 375 Sesso Conjunta, realizada nessa mesma data
(DCN, 28/11/1985, p. 2501 e segs.).
2.3 Uma outra histria?
O perodo que transcorre entre a convocao da Constituinte e sua
instalao marcado por dvidas e expectativas. Tudo parecia preparado
para uma transio pelo alto. Para muitos, o perodo de Abertura apenas
reafrmara a tradio poltica brasileira de conciliao entre as elites. Ber-
nardo Kucinski assinala que apesar de alguns momentos de risco, como
o das greves do ABC e da campanha das Diretas J, as elites dominantes e
seus aliados militares nunca perderam o controle do processo de abertura
(KUCINSKI, 2001, p. 139).
Durante a apreciao da proposta de emenda Constituio que
convocou a Assembleia Nacional Constituinte, a forma mais evidente de
corporifcar a vontade de ruptura que marcava os movimentos polticos
pela redemocratizao e reconstitucionalizao do pas era a convocao
de um rgo autnomo, ou, no jargo que acabou ganhando popularidade,
uma Constituinte exclusiva. Por essa razo, as foras polticas que haviam
se alinhado historicamente ao regime militar construram cuidadosamen-
te uma narrativa alternativa, apoiada em duas palavras de ordem: recon-
241 Na Cmara, a proposta foi aprovada em 2 turno com 324 votos favorveis, 59 contrrios e duas abstenes (DCN, 22/11/1985,
p. 2358). Na mesma oportunidade, o presidente do Congresso chegou a declarar a proposta aprovada em votao no Senado.
Tal votao foi posteriormente anulada e novamente realizada na sesso seguinte, quando foi aprovada por 55 votos favor-
veis e nenhum voto contrrio (DCN, 23/11/1985, p. 2377).
205
Histria Constitucional
Brasileira
ciliao e continuidade. Essa narrativa encadeava os eventos associados ao
processo de convocao da Constituinte de modo a apresent-los sempre
como uma benesse, nunca como uma conquista. O deputado Walmor Gia-
varina, por exemplo, autor do relatrio da comisso mista que apreciou
a proposta de emenda Constituio que convocava a Constituinte afr-
mava em seu voto: Teremos no uma Assembleia Nacional Constituinte
originria, clssica, ao preo de semelhantes crises, mas uma Assembleia
Nacional Constituinte instituda, vivel, possvel, que o bom senso nos
impe a realizar. E, em seguida: A ruptura no ser o trao desta nova
poca (DCN, 19/10/1985, p. 1971).
Durante a concluso da votao da emenda, o deputado Pimenta
da Veiga, lder do PMDB na Cmara, manifestou assim sua esperana nos
trabalhos da Assembleia Constituinte: Acredito nesta Constituinte por-
que ela vem como o resultado de uma transio poltica. No fruto de
uma ruptura, da qual o pas sai traumatizado; vem num tempo de paz,
onde no h vencidos nem vencedores (DCN, 28/11/1985, p. 2506). em-
blemtico, nesse sentido, que a nica voz admitida instalao da Assem-
bleia Nacional Constituinte, a do ministro Moreira Alves, ento presidente
do STF, incumbido de dirigir os trabalhos, se levantasse para proclamar
que aquele momento representava o termo fnal do perodo de transio
com que, sem ruptura constitucional, e por via de conciliao, se encerra o
ciclo revolucionrio (DANC, 2/2/1987, p. 5)
242
.
Essa pregao renitente da continuidade se somava a outros fatores
que, em princpio, esmoreciam as esperanas em um processo constituinte
capaz de libertar-se da cultura constitucional e institucional que ameaa-
va confn-lo. Entre eles, possvel citar, alm da derrota da Constituinte
242 Na sesso seguinte, o constituinte Haroldo Lima, do PCdoB baiano, protestava: Ontem, na sesso de instalao, no se destacou
a soberania da Constituinte. Nenhum constituinte pde ter a palavra, e isso no destaca a importncia de constituintes que
foram eleitos para participar de um Poder soberano. Instalamos a Constituinte, Sr. Presidente... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves,
interrompendo): V.Exa. se adstrinja questo de ordem. A sesso de ontem foi a sesso de ontem. A sesso de ontem era uma
sesso solene. V.Exa. se adstrinja questo de ordem, porque, se continuarmos desta forma, evidentemente no chegaremos a
termo com discusses desta natureza. O SR. HAROLDO LIMA (retomando o debate): (...) Ontem, no falou nenhum constituinte.
Houve um exrcito em prontido para uma guerra contra quem? Contra o povo que elegeu a Constituinte soberana? Ontem, no
houve condies de fazermos um pronunciamento aqui... O SR. PRESIDENTE (Moreira Alves, novamente interrompendo): Solicito
a V.Exa. se adstrinja questo de ordem, porque V.Exa. no precisa defender soberania da Assembleia Constituinte valendo-se de
argumentao dessa ordem. Ningum aqui nega a soberania da Assembleia Constituinte(DANC, 3/2/1987, p. 12).
CE
206 Srie
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exclusiva, o funcionamento de uma Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais (apelidada de Comisso de Notveis), que trabalhava em
um anteprojeto de Constituio, e a pesada infuncia do governo fede-
ral no processo eleitoral por meio do Plano Cruzado, bem como o fato de
a eleio para o Congresso constituinte ter ocorrido simultaneamente
eleio para os governos estaduais, a qual na prtica monopolizou o debate
poltico (COELHO, 1989, p. 16). As eleies de 1986 marcaram o regresso
do voto dos analfabetos (abolido pela Lei Saraiva, ainda no Imprio) e o
fm das amarras organizao partidria
243
. O Congresso Constituinte era
marcado pela prevalncia de um centro expressivo e bastante amorfo
(FLEISCHER, 1988, p. 39)
244
.
Na prtica, a disputa entre os candidatos a governador e
a discusso em torno do Plano de Estabilizao Econmica
(Plano Cruzado), poca ainda com uma aparncia de su-
cesso, ocuparam a cena da campanha eleitoral muito mais do
que o necessrio debate sobre os temas constitucionais. Pou-
cos foram os estados onde os partidos trataram na televiso
e no rdio das questes da Constituinte. A chamada grande
imprensa realizou cobertura ampla sobre as possibilidades
e campanhas dos candidatos a governador, mas foi escasso
o noticirio referente ao carter constituinte do pleito e sua
temtica. (MICHILES, 1989, p. 36, grifo nosso)
A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, por sua vez,
foi instituda pelo Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985. A despeito
243 Ambas as alteraes foram introduzidas pela Emenda Constitucional n 25, de 15 de maio de 1985.
244 Segundo Fleischer, a Assembleia Constituinte estava dividida em trs grandes agrupamentos de tamanhos mais ou menos
iguais: 1) Progressista/Esquerda; 2) Um Centro bastante amorfo e desconhecido; 3) Conservador/Direita com uma tendn-
cia de o Centro ser um pouco maior do que os dois extremos(FLEISCHER, 1988, p. 39). Essa percepo, ainda que controversa,
parece ter sido assimilada pelos movimentos sociais interessados em promover a participao popular na Constituinte como
um argumento em prol de um maior controle social sobre a atividade dos parlamentares. Nesse sentido, a observao de
Michiles: A composio do Congresso eleito mostrou-se claramente desfavorvel aos interesses populares. Tornava-se, en-
to, extremamente importante lanar-se na batalha do regimento interno, para assegurar uma real participao popular nos
trabalhos da Constituinte, num esforo consistente para conjugar o risco que o Congresso tem corrido, desde os tempos do
arbtrio, de se isolar e deixar de exprimir os anseios nacionais [trecho da carta enviada aos constituintes pelo Plenrio Pr-
Participao Popular na Constituinte, de So Paulo](MICHILES, 1989, p. 54, grifo nosso). Sandra Gomes, por sua vez, observa
que a disperso das foras conservadoras no incio do jogo democrtico deu uma posio vantajosa aos progressistas no
momento da elaborao do regimento interno(GOMES, 2006, p. 202).
207
Histria Constitucional
Brasileira
de reunir nomes ilustres do direito constitucional brasileiro, foi recebida
com crticas. O deputado Jos Genono, durante a sesso em que seria lida
a proposta de emenda Constituio destinada a convocar a Constituinte,
expressou o descontentamento do Partido dos Trabalhadores:
Reafrmamos a posio contrria ao Decreto 91.450, que
criou a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais,
conhecida como Comisso Pr-Constituinte. Achamos que
somente o povo pode eleger poderes para a elaborao de
uma proposta de Constituio, porque isso tratar da vida
de cada cidado e de cada cidad, da vida social, poltica e
cultural, do sistema poltico deste pas. No podemos esta-
belecer condicionamentos prvios, porque, ao estabelec-
los, poderemos, consciente ou inconscientemente, levarmos
a Assembleia Nacional Constituinte a se transformar num
frum em que continuaro governando as minorias privi-
legiadas, as elites, o poder econmico, o poder de infuncia
poltica, enquanto as grandes maiorias de desesperanados
e marginalizados no tero voz nem espao.
245

A posio de Genono no era isolada. A convocao da Comisso
dos Notveis havia sido objeto de ataques por parte da esquerda e da di-
reita
246
. A ideia de reunir um colegiado de peso para a elaborao de um
anteprojeto havia sido aventada por Tancredo Neves, que descrevera seu
papel como sal na terra, isto , como uma instncia capaz de municiar os
debates constituintes (MICHILES, 1989, p. 34), ainda que, como j visto, as
intenes de Tancredo pudessem ser bem diferentes.
O decreto que criava a comisso procurava inscrev-la no contexto
de uma tarefa que no era exclusivamente sua, mas de todas as institui-
es representativas da sociedade, pblicas ou privadas. Todos deveriam
245 (DCN, 8/8/1985, p. 1281).
246 Segundo Joo Gilberto Lucas Coelho, a rejeio ideia de um projeto prvio era muito disseminada na opinio pblica e
constara, em geral, do discurso de campanha dos constituintes. Direita e esquerda, conservadores e progressistas, moderados
e radicais, quase todos haviam criticado a Comisso dos Notveis ou rejeitado a ideia de um projeto inicial, como perigoso ins-
trumento de controle sobre a assembleia, quer partisse do governo, dos notveis ou de uma comisso interna(COELHO, 1988c,
p. 43). A CNBB, por exemplo, no documento Por uma Nova Ordem Constitucional, alertava: a comisso especial instituda pelo
Executivo, para apresentar considerao do Congresso Constituinte uma proposta de Constituio, no substitui nem reduz a
importncia do amplo debate popular necessrio para que a Constituio possa ser realmente assumida pelo povo.
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colaborar para que os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte
obtivessem ampla representatividade nacional. De fato, milhares de su-
gestes de entidades e cidados foram encaminhadas ao colegiado, que
realizou, ainda, audincias pblicas e longas jornadas de trabalho, o que
demandou a prorrogao do prazo de funcionamento inicialmente previs-
to
247
(MICHILES, 1989, p. 34). Ao receber o trabalho da comisso, Sarney
enfatizara que, alm da contribuio de seus integrantes e, muito espe-
cialmente do presidente Afonso Arinos, o documento continha sugestes
dos mais diversos setores da sociedade brasileira (BONAVIDES; PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 457).
A comisso havia sido instituda com a fnalidade de desenvolver
pesquisas e estudos fundamentais, no interesse da nao brasileira, para
futura colaborao aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte.
Durante a reunio de instalao, Sarney frisou que no lhe caberia substi-
tuir nem o Congresso, nem o povo. A comisso seria uma ponte de alguns
meses entre a gente brasileira e os representantes que ela eleger. Servir
como uma rea de discusso livre e informal das razes nacionais, sub-
metendo ao debate pblico teses bsicas quanto ao Estado, sociedade e
nao (DOU, 26/9/1986, Suplemento especial ao n 185, p. 2). O texto do
decreto, por sua vez, em nenhum momento menciona a palavra antepro-
jeto. Entretanto, como observa Bonavides, o colegiado decidiu seguir os
caminhos da clebre Comisso do Itamaraty e se empenhou na misso de
elaborar um anteprojeto constitucional, documento ultimado e entregue
ao presidente da Repblica em 18 de setembro de 1986 (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 456)
248
.
247 O prazo inicial (20 de junho de 1986, previsto no art. 3 do Decreto n 91.450, de 1985) foi prorrogado por mais trs meses
pelo Decreto n 92.771, de 11 de junho de 1986. A comisso conclui seu trabalho no dia 18 de setembro de 1986.
248 A incerteza quanto fnalidade da comisso ressaltada por Ferreira Filho (1987b), em artigo publicado no Digesto
Econmico: A qualifcao de provisria atribuda comisso incontestavelmente refete a dvida que j apontara no Pa-
lcio do Planalto, sobre a natureza da obra, mais ainda sobre a importncia da referida comisso. Com efeito, registrou a
imprensa, na poca, a incerteza da misso a ela cometida: colher sugestes ou formular um (ante)projeto? Certamente a
colheita de sugestes era a tarefa que mais se ajustava composio dada comisso. Foi ela constituda de nomes ilustres,
sim, mas dentro de um visvel critrio: o de dar lugar a representantes dos variados segmentos da sociedade brasileira. E,
como humano, aos setores mais associados ao movimento poltico que conduzia Nova Repblica. E dentro destes as
fguras consideradas mais progressistas. Assim, embora os inclusse, a comisso no compreendeu apenas juristas, sbios e
polticos, segundo o desejo que certa feita manifestara Tancredo(FERREIRA FILHO, 1987b, p. 10-11).
209
Histria Constitucional
Brasileira
No foi assim, entretanto, que o resultado dos trabalhos da comis-
so foi recebido. O anteprojeto sequer chegou a ser encaminhado ofcial-
mente Constituinte: foi simplesmente despachado ao arquivo do Mi-
nistrio da Justia em 24 de setembro de 1986 (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 458)
249
. Nelson Jobim atribui a recusa de Sarney em
encaminhar um anteprojeto Constituinte disputa ento existente entre
o presidente e Ulysses Guimares, este ltimo fgura histrica do PMDB.
Sarney, por sua vez, era visto no partido como um estranho, um egresso
da Frente Liberal, no tinha fora poltica. Uma alternativa nos moldes
da Constituinte de 1946, por outro lado, encontrava obstculos em outra
disputa entre lideranas, desta vez Ulysses e Fernando Lyra, o candida-
to derrotado presidncia da Cmara dos Deputados. Ainda de acordo
com Jobim, Lyra (tambm peemedebista) havia acusado Ulysses, durante a
campanha, de pretender elaborar um anteprojeto numa comisso amplia-
da, deixando de fora do processo a maioria dos parlamentares
250
.
Se nos farmos nessa explicao, a novidade do processo constituin-
te de 1987 deve-se, exclusivamente, a disputas conjunturais entre lideranas
parlamentares. No que essas disputas sejam despidas de relevncia, mas
uma anlise restrita a elas revela to somente a miopia histrica do nar-
rador que, incapacitado de enxergar mais adiante, descreve com detalhes
aquilo que tem sob os olhos. Ignora o amplo processo de mobilizao social
em curso no pas no momento e ignora, ainda, o efeito desorganizador
que a participao popular produzira j no prprio mbito da Comisso
dos Notveis, levando a um documento com mais de quatrocentos arti-
gos. O anteprojeto despertou, poca, vrias crticas, bem sintetizadas nas
249 Ainda de acordo com Bonavides e Paes de Andrade, o governo no considerou o anteprojeto da Comisso Afonso Arinos um
projeto do governo, mas um simples texto de curiosidades e sugestes, ao mesmo nvel de quantos haviam sido elaborados
e oferecidos assembleia por juristas insuladamente ou por entidades da sociedade civil, como a OAB, do Rio Grande do Sul
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 459).
250 Segundo Jobim: Fernando Lyra resolveu candidatar-se e retirou, de dentro da assessoria legislativa da Cmara de Deputa-
dos, um projeto, uma minuta, um rascunho que a assessoria legislativa havia feito para a Assembleia Constituinte a pedido
de Ulysses. Pegou aquele projeto, e o jogou na campanha poltica para a eleio da Presidncia da Cmara, dizendo o seguin-
te: Esto vendo o que o Dr. Ulysses quer fazer? Dr. Ulysses quer eleger a sua grande comisso, modelo de Nereu Ramos (...).
E isto, ao se espalhar, ateou fogo dentro da Assembleia Constituinte. Eleito Ulysses, no havia mais como fazer um projeto de
Constituio no modelo de 1946. Estava, portanto, barrada a possibilidade de copiar 1891 ou 1934, e no se poderia copiar
1946 (...). Restava, portanto, a inveno. E foi isso que fzemos(JOBIM, 2004, p. 11).
CE
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observaes do professor Manoel Gonalves Ferreira Filho
251
. Na avaliao
de Michiles (1989, p. 35), a comisso foi perdida em grande parte pelo of-
cialismo e ganha pela sociedade. Ou melhor, virou o tal sal da terra, apesar
das generalizadas resistncias que cercaram o seu nascimento. O testemu-
nho de Miguel Reale, um dos membros da comisso, emblemtico:
No obstante as reservas que lhes possamos fazer, ine-
gvel que as sugestes oferecidas pela comisso compem
um documento de grande valia, se levarmos em conta a
fnalidade a que o documento se destina, que a de forne-
cer Assembleia Nacional Constituinte um repertrio de
temas de natureza constitucional ou alados indevidamen-
te a essa categoria normativa. Refetem eles vrios setores
da opinio pblica, embora seja temerrio sustentar, dadas
a composio heterognea da comisso e a forma como
ocorreram as votaes, que suas concluses representam
o modo de pensar da maioria do povo brasileiro, no po-
dendo ser recebidas, a esse ttulo, pela Assembleia Nacio-
nal Constituinte. Estou, ao contrrio, convencido de que
vrias das propostas feitas, em captulos essenciais, cor-
respondem a posies ideolgicas ou a preconceitos mino-
ritrios, visto como no descreio da vocao fundamental-
mente liberal ou no estatizante do pensamento nacional,
no que este possui de mais pondervel e representativo.
(REALE, 1987, p. XII, grifo nosso)
Alm disso, havia uma difculdade posta pela prpria cultura anti-
institucional da sociedade civil organizada, acostumada a bater-se contra o
Estado de Segurana Nacional. O dilogo com o aparato estatal se rompera
h mais de duas dcadas, e alterar esse quadro no era uma tarefa simples.
Conforme o relato de Joo Gilberto Lucas Coelho, as foras polticas em-
penhadas na convocao de uma Constituinte acreditavam que o processo
no teria a compreenso das massas, por estar num plano institucional, e
251 Ferreira Filho publicou um artigo intitulado O anteprojeto de Constituio da Comisso Provisria de Estudos Constitucio-
nais (1987b), no Digesto Econmico de maro/abril de 1987. No texto, ele acusa o anteprojeto de detalhismo, verbalismo,
demagogia, bom-mocismo, hipocrisia e conservadorismo. Defende, ainda, que a proposta da comisso nacionalisteira,
desnacionalizante e mal escrita. A crtica central o fato de o anteprojeto apresentar-se no como uma Constituio, propria-
mente, mas como um vasto, vastssimo programa de atuao no social(1987b, p. 12).
211
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Brasileira
que se fazia necessrio lig-la [a Constituinte] (...) s necessidades bsicas da
populao, para ser compreendida (COELHO, 1988a, p. 15).
Essa premissa levava a dois extremos igualmente complicados.
De um lado, o mpeto de produzir mobilizao popular levou ingnua
identifcao entre aprovao da Constituio e soluo para os diversos
problemas concretos enfrentados pela populao brasileira. De outro, a
crena oposta, possivelmente legatria do pensamento marxista, segundo
a qual a Constituio apenas refete conquistas e mudanas j operadas
na sociedade. Evidentemente, a convocao da Constituinte refetia uma
alterao na correlao de foras polticas. Mas, de que adiantaria mobi-
lizao popular se o quadro poltico institudo fosse uma condicionan-
te absoluta do processo de feitura da nova Constituio? Se trilhado com
coerncia, esse caminho leva somente impotncia e deslegitimao da
Constituio, uma norma incapaz de exercer infuncia sobre os processos
de mudana social, sempre atrasada em relao realidade qual corres-
ponde, ou melhor, deveria corresponder. Os dilemas despertados por essa
cultura anti-institucionalista no devem ser descartados para uma correta
compreenso da atuao das foras que se identifcavam como esquerda ao
longo do processo constituinte.
Enfm, o contexto poltico e econmico (com o naufrgio defniti-
vo do Plano Cruzado) que precedeu a instalao da Assembleia Nacional
Constituinte sugeria, de forma mais imediata, um cenrio de desmobili-
zaes ou desencantos paralisantes (COELHO, 1989, p. 16). Perspectivas
contraditrias, entretanto, se estruturavam a partir das circunstncias ini-
cialmente desfavorveis. Se o trabalho dos notveis despertou crticas e
advertncias quanto necessidade de levar a srio o processo constituinte,
a maneira pela qual ele foi, ao longo do funcionamento da comisso, con-
tagiado pelo debate pblico, deixava entrever que seria muito difcil para
qualquer fora poltica (inclusive o governo) insular o Congresso Consti-
tuinte e controlar de forma sistemtica seu trabalho.
Entre idealismo e ceticismo, a participao social na Constituinte
forjou seu caminho e, ao forj-lo, inaugurou uma nova prtica constitucional
no Brasil. Essa nova prtica construiu seu espao no processo de elaborao
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da Constituio de 1988, por meio da inveno de procedimentos que per-
mitiram uma mobilizao intensa da esfera pblica em torno dos principais
debates constituintes. A discusso sobre o funcionamento da Constituinte e
sobre o sentido de sua soberania (tal qual afrmado no ato convocatrio)
so pontos privilegiados para observar o surgimento dessa prtica.
A extenso dos poderes constituintes outorgados assembleia
num contexto de transio no era uma questo nova no direito cons-
titucional brasileiro. Um debate semelhante havia se colocado durante a
Constituinte de 1946.
Colocava-se em discusso a essncia e os limites do poder
constituinte (...). O duelo mais rigorosamente jurdico se fe-
riu entre Prado Kelly e Nereu Ramos (...). Nereu Ramos fcou
com a tese de que a Constituinte tinha poderes limitados e ex-
clusivos, ou seja, unicamente os de fazer a nova Constituio.
Prado Kelly, representando as correntes minoritrias de opo-
sio no parlamento constituinte, abraava um ponto de vista
diametralmente distinto: a Constituinte, dotada de poderes
soberanos, tanto podia fazer a Constituio como promulgar
atos constitucionais de carter provisrio, conforme aquele
que constava da indicao proposta. (BONAVIDES; PAES
DE ANDRADE, 2002, p. 376)
A tese de Nereu Ramos acabou prevalecendo, como se sabe
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 387). Em 1987, a situao era
semelhante: tambm se vivia um perodo de transio, ainda sob a vign-
cia de uma Constituio outorgada e uma srie de dispositivos autoritrios.
Conforme registrado acima, durante o processo de convocao da Consti-
tuinte de 1987 o problema havia sido discutido e solucionado, preliminar-
mente, em favor da posio vencedora em 1946, isto , no sentido de que a
Constituinte no tinha poderes para alterar a ordem constitucional e legal
vigente a seu talante, devendo restringir sua atividade elaborao da nova
Constituio. Essa posio foi sustentada por juristas como Manoel Gon-
alves Ferreira Filho (1987, p. 17) e Saulo Ramos, para quem a assembleia
exercia to somente o poder constituinte derivado. Segundo este ltimo:
213
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A expresso livre e soberana [contida no art. 1 do ato de
convocao] diz respeito liberdade e soberania com que
pode e deve deliberar sobre assuntos de sua competncia
dentro dos limites e no fora deles do poder secundrio
de reforma, como o faria, e por certo o far, o Congresso Na-
cional quando emendar a Constituio, usando dos poderes
constituintes residuais. Ao prolatar sentena, um juiz de di-
reito , igualmente, livre e soberano, mas -lhe proibido in-
correr em ilegalidade por estar agindo sob condicionamento
jurdico. (SAULO RAMOS, 1987, p. 15)
Essa posio foi severamente atacada pelos grupos minoritrios da
Constituinte, em especial o PT e o PDT. Esses grupos entendiam que a sobe-
rania da Constituinte deveria ser compreendida em dois sentidos, um pro-
ativo e um defensivo. Em outras palavras, a assembleia soberana teria no
s o poder de regular o processo de transio por meio da elaborao de
normas constitucionais e infraconstitucionais
252
, como tambm o de evitar
que qualquer poder institudo perturbasse o exerccio de suas atribuies
253
.
A soluo defnitiva para a questo avanou em relao experi-
ncia de 1946. De acordo com o 7 do art. 59 do Regimento Interno,
poderiam ser submetidos apreciao da Constituinte projetos de deci-
so, destinados a regular matria de relevncia para a Assembleia Na-
cional Constituinte, desde que apoiados por um tero dos membros da
252 Veja-se a esse respeito o discurso do constituinte pedetista Floriceno Paixo: E por desej-la [a Constituinte] livre e so-
berana que venho tribuna reiterar seja colocado em votao o projeto de lei constitucional encaminhado Mesa pela
bancada do PDT h mais de dez dias, que objetiva remover o entulho autoritrio, atravs da revogao de dispositivos da
atual Constituio. Entre outros, o que permite a suspenso do mandato de parlamentares, nos chamados crimes de se-
gurana nacional, o que estabelece a aprovao de projetos de iniciativa do Executivo por decurso de prazo, o que confere
ao presidente da Repblica poderes para expedir decretos-leis e os que lhe atribuem competncia para decretar estado
de stio, medidas de emergncia e estado de emergncia (DANC, 14/2/1987, p. 277). No mesmo sentido, o petista Jos
Genono assinalava: estamos insistindo, e esta a nossa tese central em que a soberania da Constituinte diz respeito s
preliminares constitucionais do entulho autoritrio, mas diz respeito tambm s preliminares da legislao ordinria, isto
, Lei de Segurana Nacional e Lei de Greve. E essas preliminares dos poderes de Constituinte tero de ser decididas
soberanamente por este Plenrio (DANC, 12/2/1987, p. 223).
253 A esse respeito, consultar o projeto de resoluo constitucional, do lder pedetista Lysneas Maciel, que probe os dirigen-
tes de instituies e unidades das Foras Armadas, inclusive em funes ministeriais, de manifestarem-se publicamente
sobre matrias sujeitas deliberao da Assembleia Nacional Constituinte (DANC, 13/2/1987, p. 242). Maciel estava
particularmente irritado com um pronunciamento do ministro do Exrcito, que dissera esperar que a Constituinte no
fosse uma leviandade geral.
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assembleia e aprovado em dois turnos, com qurum de maioria absoluta.
A frmula era bastante ampla e genrica e chegou a despertar o temor em
tendncias polticas mais conservadoras. Alguns sugeriam que a assem-
bleia no passava de poder derivado e, portanto, o dispositivo que regula-
va as chamadas decises era inconstitucional. Outros temiam que ele
pudesse ser usado para cassar mandatos
254
.
Ao todo, dezoito projetos foram apresentados. No obstante, a
Constituinte nunca fez uso da prerrogativa que, de forma indita, havia
se outorgado, ainda que alguns projetos tenham chamado a ateno da
mdia e dos parlamentares
255
. De acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho,
a questo terminou sendo deslindada de uma forma mediada. Nada da
ordem anterior foi revogado. A Constituinte no tomou nenhuma medida
preventiva para afrmar-se institucionalmente (COELHO, 1988c, p. 43).
O prembulo elaborado para o regimento interno, no obstante, procla-
mava explicitamente a soberania da Assembleia Nacional Constituinte, e
os debates travados durante os trabalhos preliminares indicavam que in-
terferncias mais invasivas sobre seu funcionamento difcilmente seriam
toleradas. O relator do projeto de regimento interno, senador Fernando
Henrique Cardoso, ao defender a incluso no texto regimental dos proje-
tos de deciso, afrmava: Constituinte que no se afrma livre e soberano
para poder fazer uma Constituio no digno desse nome. (...) Queremos
apenas salvaguardar-nos, para que tenhamos no apenas a competncia
no papel (DANC, 26/2/1987, p. 593).
254 A esse respeito, ver o discurso de Fernando Henrique Cardoso, relator do projeto de Regimento Interno da Assembleia (DANC,
26/2/1987, p. 593). Ver, tambm, as observaes do prprio Fernando Henrique Cardoso, em texto posterior: Havia preo-
cupao com um dispositivo do regimento interno que permitia Constituinte barrar decises do Executivo que de alguma
forma ferissem a vontade soberana da assembleia. Isso poderia parecer um golpe branco e na verdade foi interpretado como
uma tentativa de o Dr. Ulysses tutelar o presidente. No era essa minha inteno, ao incluir o dispositivo no regimento.
Queria somente reafrmar o bvio: a Constituinte era soberana. No visava, contudo, permitir casusmos. O dispositivo l
permaneceu, e nunca ningum o usou para manobras menores(CARDOSO, 2006, p. 108).
255 Como, por exemplo, o Projeto de Deciso n 10, de 1987, de autoria do deputado constituinte Arnaldo Faria de S, que
suspendia a prerrogativa presidencial de edio de decretos-leis durante o funcionamento da Constituinte. A proposio
recebeu o apoio necessrio, bem como parecer favorvel do relator da Comisso de Sistematizao, Bernardo Cabral (DANC,
3/12/1987, p. 5931), mas nunca chegou a ser submetida ao Plenrio da Constituinte. Ato conjunto das Mesas da Cmara e do
Senado Federal determinou o arquivamento dessas proposies em setembro de 1989 (DCD, 16/9/1989, p. 9574).
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Essa ambiguidade (afrmao de uma prerrogativa que acabou no
sendo utilizada) representava uma forma de reduzir a tenso nas relaes
entre os poderes institudos e o poder constituinte. Muito poucos se dis-
punham a afrmar que a Constituinte encontrava-se jungida pela ordem
constitucional autoritria, mas, ao mesmo tempo, a maioria parecia enten-
der desnecessrio afrmar de maneira contundente o contrrio, gerencian-
do as situaes de crise por meios outros que no a interferncia formal,
via deciso (algo que possivelmente despertaria controvrsias institucio-
nais srias e talvez irreversveis).
O exemplo mais clebre dessa dinmica confrma a diuturna pres-
so do Executivo sobre a assembleia, permanentemente denunciada pelos
oposicionistas e, diga-se de passagem, representada do ponto de vista ins-
titucional pela fgura de um lder do governo na Constituinte. Trata-se
do pronunciamento do presidente Jos Sarney em rede nacional de rdio e
televiso, no dia 26 de julho de 1988, por cerca de meia hora. Sarney teceu
crticas contundentes ao trabalho da Constituinte, que, em sua viso, levaria
o pas famigerada ingovernabilidade. No dia seguinte, Ulysses Guimares
ocupou o mesmo espao em cadeia nacional. Em um pronunciamento fr-
me, em tom de censura, Ulysses rebateu as crticas de Sarney, proclamando
abertamente que a Constituinte se reunira para romper com o status quo e
que a Constituio resultante de seus trabalhos teria cheiro de amanh, no
de mofo (...). A Constituio (...) ser a guardi da governabilidade. A gover-
nabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassisti-
da so ingovernveis. Na mesma noite, o texto constitucional foi aprovado
em primeiro turno (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 469).
As condies em que funcionou a Constituinte certamente desper-
tam alguma crtica. A edio de decretos-leis, a pesada represso a movi-
mentos sociais, em especial aos movimentos grevistas, e outros tantos fa-
tores podem ser lembrados nesse sentido. Por outro lado, constituintes se
renem justamente em tempos de ruptura, incerteza, crise, transio. Nesse
contexto, sua soberania difcilmente pode ser assegurada exclusivamen-
te por fatores institucionais e declaraes formais de onipotncia jurdica.
Tampouco se sustentam pelo recurso fora bruta. Na condio de inven-
es democrticas, as constituies existem para regrar a convivncia de
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cidados sob a gide dos ideais de liberdade e igualdade. No se trata de um
jogo acidental de palavras ou de valores aleatoriamente escolhidos, mas do
resultado de um processo histrico profundamente interconectado emer-
gncia da sociedade moderna. Por essa razo, as constituies que, em sua
feitura, negam performativamente esses princpios, tm merecido a crtica
quase universal do pensamento constitucional. A soberania da Constituin-
te no emerge naturalmente das palavras de seu ato convocatrio, mas se
articula concretamente no desempenho da misso de dar expresso a esses
ideais. Nenhuma Constituinte soberana para negar o prprio conceito de
Constituio, mas cada experincia constitucional concreta responde aos
problemas postos pelo constitucionalismo a partir de uma perspectiva par-
ticular. Qual foi a resposta formulada pela Constituinte de 1987 ao desafo
de constituir a si prpria como (legtima) instncia produtora de uma ordem
jurdica (legtima)? De que forma ela traduziu concretamente a sua sobe-
rania? Para responder a essas perguntas necessrio voltar os olhos para o
processo de organizao dos trabalhos constituintes.
O debate sobre a forma de funcionamento da Constituinte inicia-se
com a elaborao de uma norma transitria, destinada a regular os traba-
lhos da assembleia at a aprovao de seu regimento interno
256
. Por trs des-
se debate encontra-se uma tarefa algo paradoxal. A defnio do regimento
interno vista como o estabelecimento de um procedimento responsvel
por organizar democraticamente o trabalho da Constituinte e, portanto,
atribuir legitimidade s suas decises. Entretanto, o prprio regimento in-
terno deve ser elaborado mediante um procedimento anterior (estabelecido
pela Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 1, de 1987), o qual,
por sua vez, tambm pretende legitimar democraticamente seus resultados.
Mas, para tanto, o prprio procedimento prvio deveria ter sido produzido
com base num procedimento democrtico anterior a ele e assim por diante,
num regresso infnito. Essa difculdade parece acarretar, ainda, a exigncia
de que a democracia esclarea o que a prpria democracia, um raciocnio
que pecaria pela circularidade (CRONIN, 2006, p. 345).
256 Projeto de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 1 (DANC, 4/2/1987, p. 23). O projeto de regimento interno (Pro-
jeto de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 2) publicado logo em seguida (DANC, 4/2/1987, p. 25). Ambos os
projetos so assinados pelos lderes partidrios da Constituinte.
217
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No surpreendente, portanto, que o debate sobre as normas de
funcionamento da Constituinte tenha consumido integralmente os meses
de fevereiro e maro e, ainda, que o projeto estabelecendo normas provis-
rias para o funcionamento da assembleia tenha recebido 72 emendas
257
e o
projeto de regimento interno mais de 1.600 emendas por parte dos parla-
mentares
258
. Nenhuma outra Constituinte brasileira discutiu suas regras de
funcionamento de forma to aberta. Mesmo as normas atinentes ao fun-
cionamento provisrio da assembleia foram defnidas com a possibilidade
de participao de todos os seus membros. Conforme destacou o relator
do projeto, o senador Fernando Henrique Cardoso: Registramos, desde j,
o signifcativo avano que representa para a nossa histria constitucional
o fato de a prpria Assembleia Constituinte exercer, como de seu direito,
competncia para elaborar seu regimento (DANC, 22/2/1987, p. 437)
259
.
257 A ntegra das emendas oferecidas ao Projeto de Resoluo n 1/1987 encontra-se publicada no DANC, 5/2/1987, p. 55-114.
258 Um resumo das 949 emendas apresentadas ao projeto de resoluo original pode ser encontrado no DANC, 22/2/1987,
p. 439-463. A ntegra foi publicada pelo Senado Federal em um volume de mais de 300 pginas (Emendas oferecidas em
Plenrio ao Projeto de Resoluo n 2/87, que dispe sobre o Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte). Outras
697 emendas foram oferecidas ao substitutivo do relator, senador Fernando Henrique Cardoso (DANC, 26/2/1987, p. 592).
259 O processo que mais se aproxima da Constituinte de 1987-1988 nesse aspecto o de 1946. Naquela oportunidade, entretanto,
a assembleia iniciou seus trabalhos utilizando subsidiariamente o Regimento da Constituinte de 1933 (ento outorgado por
ato do Governo Provisrio), por fora do Decreto-Lei n 8.708, de 17 de janeiro de 1946. Em 12 de maro seria promulgado o
regimento defnitivo (Dirio do Poder Legislativo, 13/3/1946, p. 381), preparado a partir do trabalho de uma comisso compos-
ta por trs constituintes indicados pelo presidente da assembleia: Prado Kelly, Nereu Ramos e Osvaldo Lima (Dirio do Poder
Legislativo, 7/2/1946, p. 32). O anteprojeto da comisso recebeu um nmero considervel de emendas e suscitou bastante
debate por parte da Constituinte, em especial quanto questo de sua soberania frente ordem constitucional autoritria
ento vigente (art. 71 do Regimento) outra semelhana com a Constituinte de 1987-1988 (ver Dirio do Poder Legislativo,
12/3/1946, em especial p. 374). Curiosamente, a Emenda n 4 ao projeto de Regimento Interno da Constituinte de 1987,
proposta pelo deputado Joo Cunha, sugeria a adoo do regimento aprovado em 1946. A respeito da crise do regimento na
Constituinte de 1946 ver Bonavides e Paes de Andrade (2002, p. 369-375). A Constituinte do Imprio, a despeito de no ter
partido de um anteprojeto e de ter mantido uma comisso para o debate de seu regimento (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE,
2002, p. 52), dispunha de reduzida autonomia, como fcou demonstrado no episdio de sua dissoluo pelo imperador, em no-
vembro de 1823. Em 1890, a primeira Assembleia Nacional Constituinte da Repblica partiu de um anteprojeto de Constituio
apresentado pelo Governo Provisrio e elaborado pela chamada Comisso dos Cinco (Decreto n 914-A, de 23 de outubro de
1890, cujas disposies transitrias estabeleciam regras gerais para o funcionamento da Constituinte este decreto substi-
tua o primeiro projeto de Constituio apresentado pelo Governo Provisrio em 22 de junho de 1890, por meio do Decreto
n 510). O Governo Provisrio tambm encaminhou Constituinte um projeto de regimento, que chegou a sofrer alteraes
pontuais. Em 1933, conforme mencionado, o Regimento da Constituinte foi aprovado por ato do Governo Provisrio, o Decreto
n 22.621, de 5 de abril de 1933. Este regimento foi substitudo posteriormente por outro, elaborado pela prpria Assembleia
Constituinte, o qual sofreu alguns ajustes ao longo de sua vigncia (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 285). Enfm, em
1967, o governo no s encaminhou ao Congresso um projeto de Constituio como ponto de partida, mas tambm no ato de
convocao da Constituinte (Ato Institucional n 4) disps exaustivamente sobre o seu funcionamento.
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O ponto que merece destaque, entretanto, que pela primeira vez
a organizao dos trabalhos internos da Constituinte foi tratada como uma
questo pblica, e no como um mero ajuste de regras corporativas. No
apenas os constituintes estavam interessados no problema do funciona-
mento da assembleia; tambm os constituintes dos constituintes voltaram
sua ateno para esse desafo. A Confederao Nacional dos Bispos do Bra-
sil, em seu documento Por uma Nova Ordem Constitucional, elaborado na
XXIV Conferncia Geral, em abril de 1986, frisou com veemncia a neces-
sidade de no cair nos erros das constituies anteriores, que, ou foram
promulgadas por constituintes com escassa representatividade popular,
ou impostas pelo poder com a colaborao de peritos. De acordo com
a cpula da Igreja Catlica, a participao da sociedade deveria defnir o
contedo da Constituio.
No campo dos movimentos civis, no ms seguinte, a reunio na-
cional de plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na
Constituinte comeou a pensar na possibilidade de aplicar a iniciativa po-
pular ao prprio processo de elaborao da Constituio. Na plataforma
apresentada por esses movimentos aos candidatos Constituinte, o item
5 indicava: Que o Congresso Constituinte acolha propostas de normas
constitucionais subscritas por um nmero signifcativo de cidados (MI-
CHILES, 1989, p. 57). Como veremos adiante, essa proposta foi acolhida e
batizada com o nome de emenda popular.
Durante a promulgao do regimento interno, em fns de maro de
1987, aps quase dois meses de debate, o presidente da assembleia, Ulysses
Guimares, frisou o ineditismo do procedimento adotado pelos consti-
tuintes, o qual permitia, em sua avaliao, maior dilogo com a sociedade
durante a elaborao do texto constitucional:
A engenharia da produo do texto magno discrepou da
adotada desde 1824, principalmente no que tange, primeira-
mente, exclusividade de uma comisso constitucional, de-
pois porque trabalharam sobre projeto em geral emanado do
Executivo. A renovao do Congresso atuou decisivamente
para inovar na espcie. Sem texto preexistente, repito, a Cons-
tituio ser constituinte e societria. Sua feitura transitar
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por cinco crivos e cadinhos: 24 subcomisses, 8 comisses
temticas, uma comisso de sistematizao, discusso e vo-
tao em plenrias em dois turnos. Semelhantes e sucessivas
instncias de meditao e reforma so janelas abertas para a
sociedade, para receber os ventos, seno a ventania, da oxige-
nao, das mudanas e da interao. A mecnica boa e nova.
Os artesos que a inventaram sabero manej-la com percia,
sabedoria e coragem. (BRASIL, 1987, p. 7, grifo nosso)
Outro episdio que confrma a apropriao da questo regimental
pelo debate pblico ocorre com a criao do grupo chamado Centro e a
reforma do Regimento Interno da Constituinte, por meio da Resoluo
n 3, de 1988. A compreenso desse episdio requer, entretanto, alguma
contextualizao. O Regimento Interno da Constituinte previa trs fases
para o desenvolvimento de sua tarefa. A primeira envolvia o trabalho das
comisses temticas e subcomisses
260
, em que ocorria o recebimento e
sistematizao de sugestes dos constituintes e da sociedade civil, bem
como a realizao de audincias pblicas. Como no havia um texto de
referncia, o projeto de Constituio surgiria, num primeiro momento,
da composio dos relatrios produzidos por cada uma dessas comisses
260 De acordo com o art. 15 do Regimento, eram oito as comisses temticas: I Comisso da Soberania e dos Direitos e Ga-
rantias do Homem e da Mulher (dividida em Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais;
Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; e Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais);
II Comisso da Organizao do Estado (dividida em Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios; Subcomisso dos
Estados; e Subcomisso dos Municpios e Regies); III Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo (dividida
em Subcomisso do Poder Legislativo; Subcomisso do Poder Executivo; e Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico); IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (dividida em Subcomisso do Sistema
Eleitoral e Partidos Polticos; Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana; e Subcomisso de Garantia
da Constituio, Reformas e Emendas); V Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (dividida em Subcomisso
de Tributos, Participao e Distribuio de Receitas; Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira; e Subcomisso
do Sistema Financeiro); VI Comisso da Ordem Econmica (dividida em Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do
Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica; Subcomisso da Questo Urbana e Transporte; e Sub-
comisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria); VII Comisso da Ordem Social (dividida em Subcomisso
dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos; Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente; e Subcomisso
dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Defcientes e Minorias); VIII Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Espor-
tes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao (dividida em Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes; Subcomisso da
Cincia e Tecnologia e da Comunicao; e Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso).
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temticas a partir de suas subcomisses
261
. Essa tarefa ordenadora ca-
beria chamada Comisso de Sistematizao, na qual se desenvolvia a
segunda fase da Constituinte.
Como era de se esperar, o anteprojeto resultante era um longo agre-
gado de sugestes
262
, algumas das quais se mostravam desanimadoramente
deslocadas
263
. O relator dos trabalhos na Comisso de Sistematizao, Ber-
nardo Cabral, diria em seu parecer ao anteprojeto, fruto da justaposio do
trabalho das comisses temticas: detectei (...) a par das virtudes e inova-
es elogiveis, inconsistncias, superfetaes, desvios e, acima de tudo, a
ausncia de um fo condutor flosfco
264
(grifo nosso). Paulo Bonavides e
Paes de Andrade descrevem esse momento de transio entre o trabalho das
comisses temticas e o trabalho da Comisso de Sistematizao como o
perodo mais duro e agnico vivido pela Constituinte:
A enorme prolixidade da primeira forma do anteprojeto,
bem como o desalinho de sua linguagem, a pobreza, a fra-
gilidade da redao constitucional, a presena de algumas
regras absurdas ou confusas, o confito e redundncia de v-
rias normas produziam o desalento ou prefguravam o caos,
ao mesmo passo que excitavam em quase todos os domnios
de opinio a malevolncia e o perverso intento de desmora-
261 Registre-se que a Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao no che-
gou a apresentar seu relatrio Comisso de Sistematizao. O relator, entretanto, buscou aproveitar o material produzido
pela comisso no desempenho da atribuio que lhe impingia o art. 14, 4, do Regimento, segundo o qual, em caso de uma
comisso temtica no apresentar suas concluses, caberia ao relator da Comisso de Sistematizao suprir-lhe a falta.
262 duvidoso que algum imaginasse que, da dinmica de trabalho adotada, emergiria um anteprojeto coerente e sistemtico.
Sandra Gomes registra, a partir do olhar da cincia poltica: O longo documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado
da maneira como os trabalhos das subcomisses e das comisses temticas foram organizados pelo regimento interno. De
acordo com as regras internas, as subcomisses estavam abertas participao de diferentes representantes da sociedade
civil. Como seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as comisses de acordo com a representao de seus
interesses. Sendo as comisses e subcomisses espaos menores em relao ao Plenrio, os custos de aprovao eram me-
nores. Quando uma comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que os vrios representantes de diferentes
interesses tentem inserir suas demandas na Constituio so maiores. A estruturao dos trabalhos constituintes incentivou
esse tipo de ao(GOMES, 2006, p. 200-201).
263 Bonavides e Paes de Andrade citam dois exemplos de contribuies folclricas: um dispositivo que determinava que todos
os carros ofciais seriam pintados da mesma cor, delegando lei complementar a tarefa de defnir qual seria a cor adotada e
outro, dispondo que homens e mulheres eram iguais exceto na gravidez, no parto e no aleitamento (BONAVIDES; PAES DE
ANDRADE, 2002, p. 462). O mesmo exemplo lembrado por Ferreira Filho (1987a, p. 40).
264 A afrmao encontra-se citada em Bonavides; Paes de Andrade (2002, p. 463).
221
Histria Constitucional
Brasileira
lizar a Assembleia Nacional Constituinte. (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 2002, p. 462)
A angstia que marca esses depoimentos, bem como os sucessivos
ataques recebidos pelo anteprojeto e pela prpria Comisso de Sistemati-
zao
265
, so o ndice de um desconforto tpico da inovao. A Constituinte
decidira romper com as experincias pretritas ao adotar como ponto de
partida de seu trabalho no um documento, mas o esforo de dilogo com
a sociedade e entre seus representantes. Esse esforo implicava a constru-
o de um procedimento aberto a percepes, interesses e valores muito
diversos e, inevitavelmente, alimentava uma sensao de insegurana em
relao ao seu desenvolvimento e posterior desenlace.
A primeira consequncia do mtodo de trabalho adotado foi pr s
claras a artifcialidade da soluo dada ao problema constitucional. O espa-
o do que era pressuposto e compartilhado pelos constituintes reduzia-se
dramaticamente na medida em que temas centrais tornavam-se objeto de
disputa. No estava claro, de forma alguma, o que signifcava uma Cons-
tituio, que matrias ela deveria regular e em que intensidade, o papel do
Estado, a extenso e a efccia dos direitos fundamentais, e assim por diante.
A necessidade de enfrentar todos esses pontos exigia, por outro lado, o apro-
fundamento da refexo sobre o prprio sentido de se fazer uma Constitui-
o, refexo que se traduzia no debate sobre o como a Constituinte deveria
desempenhar seu mnus.
Nesse sentido, o regimento havia sido preparado para privilegiar
o trabalho desenvolvido pelas comisses e subcomisses, instncias onde
todos os constituintes tinham possibilidade de participar e onde a interfe-
rncia da sociedade civil apresentava-se mais prxima. A prpria denomi-
nao da Comisso de Sistematizao sugere que seu trabalho deveria se
circunscrever tarefa de organizar e compatibilizar entre si os relatrios
265 Em palestra aos associados do Rotary Club de So Paulo, Ferreira Filho criticou o projeto de Constituio, dizendo que o relator
Bernardo Cabral negava sua paternidade, que pelo menos metade do texto em discusso era composta de promessas e que
os constituintes no recuaram perante o ridculo e o exagero. E concluiu: espero em Deus que o projeto seja profundamente
reformulado, porque seguramente o Brasil no o merece(FERREIRA FILHO, 1987a, p. 40).
CE
222 Srie
8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
das diversas comisses temticas
266
. Na mesma linha, as emendas ofereci-
das em Plenrio ao projeto de Constituio no poderiam propor a subs-
tituio integral do projeto e deveriam se limitar a um nico dispositivo
ou a dispositivos correlatos (art. 23, 2). Alm disso, a rejeio de dispo-
sitivos constantes do projeto de Constituio preparado pela Comisso de
Sistematizao exigiria o apoio de 280 constituintes em votao nominal.
No foi dessa forma, entretanto, que o processo caminhou. O
trabalho na Comisso de Sistematizao no se restringiu mera orga-
nizao e compatibilizao dos relatrios das comisses temticas. O
regimento interno da comisso
267
previa, em seu art. 18, a possibilidade
de emendas relacionadas ao mrito do trabalho das comisses temticas,
ainda que impedisse, na mesma linha do Regimento Interno da Consti-
tuinte (art. 23, 2), emendas destinadas a alterar mais de um dispositivo,
ressalvados os conexos. Alm disso, a despeito da proibio expressa no
art. 13, 2, do regimento interno da comisso, tambm aos constituin-
tes que no integravam a comisso foi reconhecido o direito de oferecer
emendas ao anteprojeto. O projeto de Constituio aprovado pela Comis-
so de Sistematizao alterava substantivamente o conjunto do trabalho
das comisses temticas, que fora inicialmente sintetizado no Anteprojeto
de Constituio (um texto que contava com mais de quinhentos artigos).
Alm disso, as difculdades impostas ao Plenrio para reformar o trabalho
266 A este respeito, o relator do projeto de regimento interno, senador Fernando Henrique Cardoso, observava: As comisses
temticas so fundamentais, so elas que vo de fato produzir o texto inicial. Ao contrrio do que possam parecer, as comis-
ses temticas tm plena funo nesta Constituinte, e delas advir tudo aquilo que depois a Comisso de Sistematizao
tentar compatibilizar. Como estamos vendo, ainda hoje, neste momento, quando estamos aqui mesmo trocando opinies e
j mudando textos, no sentido de expressar melhor o pensamento da Casa, parece-me que esta comisso precisa de alguma
fexibilidade, no para substituir a matria de mrito votada nas comisses temticas, mas para fazer precisamente o que
prope o nobre deputado, para que ela possa encaminhar solues durante a feitura. E depois, se por acaso na Comisso
de Sistematizao, que recordo ser composta pelos relatores das subcomisses, que defendero os pontos de vista das
subcomisses, se no for possvel um acordo, cabe ao Plenrio decidir. No pode a Comisso de Sistematizao decidir nada
no mrito e quando ela, porventura, tiver recusado algo por ser incompatvel, ela tem de vir ao Plenrio com um parecer di-
zendo qual o ponto de vista vencido e o Plenrio quem decide(DANC, 11/3/1987, p. 698). Nesse sentido, os 1 e 2 do
art. 19 do Regimento dispunham que a Comisso de Sistematizao elaboraria um anteprojeto compatibilizando as matrias
aprovadas nas comisses temticas. Eventuais emendas a esse anteprojeto deveriam se circunscrever sua adequao em
face dos anteprojetos das comisses temticas.
267 Aprovado pela Resoluo-CS n 1, de 10 de junho de 1987.
223
Histria Constitucional
Brasileira
da Comisso de Sistematizao geraram um impasse poltico que resultou
na reforma do regimento interno.
A Comisso de Sistematizao detinha, em razo da preferncia
concedida ao projeto de Constituio por ela preparado, importncia es-
tratgica no processo constituinte. Toda a fase de deliberaes em Plenrio
giraria em torno de seu trabalho. Esse modo de proceder assentava-se, em
alguma medida, na crena tcita de que, em virtude do princpio da pro-
porcionalidade partidria, a representao das foras polticas presentes no
Plenrio da Constituinte estaria refetida na composio da Comisso de
Sistematizao. Havia na comisso, entretanto, uma clara sobrerrepresen-
tao, o que parece ter ocorrido, em especial, pela ao do ento lder do
PMDB, Mrio Covas. O art. 13, 1, do Regimento Interno da Constituinte
previa que a comisso seria composta por 49 constituintes, acrescidos dos
presidentes e relatores das comisses temticas, bem como dos relatores das
subcomisses. Tanto os presidentes como os relatores eram apontados pelo
lder, isto , sempre que um desses cargos coubesse ao PMDB pelo princpio
da proporcionalidade partidria, Covas fazia a indicao, priorizando os
quadros mais afnados com o seu posicionamento poltico
268
.
Como resultado dessa composio de foras, o projeto de Consti-
tuio aprovado pela comisso (o chamado Projeto A), que seguiria a Ple-
nrio, registrava a vitria de algumas importantes propostas da esquerda,
prevendo, por exemplo, estabilidade no emprego a partir de noventa dias da
contratao, possibilidade de desapropriao de propriedades produtivas
para reforma agrria, amplo direito de greve, ressalvadas atividades essen-
ciais, maior nmero de monoplios estatais e restries ao capital estran-
geiro e um sistema de governo semipresidencial (GOMES, 2006, p. 199).
268 J naquela poca, o PMDB era um partido bastante heterogneo, o que tornava a defnio do lder de bancada uma questo
central. Este ponto foi estudado de forma detalhada por Sandra Gomes: Uma maneira aproximada de se comparar o comporta-
mento dos membros da Comisso de Sistematizao com o do Plenrio pelas votaes nominais que ocorreram meses frente,
na votao em primeiro turno do projeto (...). Nas trs votaes nominais selecionadas, a preferncia da maioria dos membros da
Comisso de Sistematizao foi oposta quela atingida em Plenrio. Trata-se das votaes nominais n 624 (mandato de cinco
anos para o presidente Sarney, de 2 de junho de 1988), n 315 (emenda do presidencialismo, de 22 de maro de 1988) e n 131
(indenizao ao empregado em caso de despedida arbitrria, de 1 de maro de 1988)(GOMES, 2006, p. 203-204).
CE
224 Srie
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Dessa forma, na medida em que o trabalho da Comisso de Sis-
tematizao se aproximava do fnal, delineava-se um projeto de Consti-
tuio em franca contradio com as preferncias de parte signifcativa
do Plenrio da Constituinte
269
, o qual s poderia ser modifcado, como
mencionado acima, ponto a ponto, com qurum de maioria absoluta em
votao nominal. Os constituintes insatisfeitos com essa situao organi-
zaram-se em torno do que veio a ser uma verdadeira coalizao de veto
(GOMES, 2006, p. 206), o chamado Centro. O pedessista Amaral Netto,
um dos expoentes do grupo, localiza a gnese do movimento na tirania
dos lderes e da Comisso de Sistematizao (DANC, 14/11/1987, p. 5744).
O principal objetivo do Centro consistia na alterao do regimen-
to e na adoo de regras que facilitassem a proposta de alternativas ao pro-
jeto de Constituio oriundo da Comisso de Sistematizao, revertendo a
prioridade de que ele inicialmente gozava na fase de trabalhos em Plenrio.
Vrios projetos de resoluo com esse propsito foram apresentados em
novembro de 1987, antes mesmo da concluso dos trabalhos da comis-
269 A representatividade do Centro sempre foi objeto de polmica. Em depoimento a Tarcsio Holanda, Paulo Afonso Martins de
Oliveira, ento secretrio-geral da Mesa, aponta que o controle da Comisso de Sistematizao por correntes de esquerda
era uma anomalia, pois esses grupos no representavam a maioria da assembleia (OLIVEIRA, 2005, p. 169). Em seu primeiro
manifesto ao pblico, o Centro afrmava: O tempo de ao da maioria da Assembleia Nacional Constituinte conforme o
Manifesto nao, lido pelo constituinte Daso Coimbra, do PMDB do Rio de Janeiro (DANC, 11/11/1987, p. 5697). O grupo,
entretanto, era menor e menos coeso do que os dados iniciais sugeriam. De acordo com Sandra Gomes, o Centro foi bem-
sucedido em formar uma maioria que pudesse alterar as regras internas da Assembleia Nacional Constituinte e, consequen-
temente, aumentar as possibilidades de se modifcar o projeto de Constituio de forma substantiva. No entanto, ainda que
se tenha apresentado como um bloco unido contra as limitaes impostas pelo regimento interno, o Centro era um grupo
bem heterogneo quando se tratava de alterar aspectos substantivos do projeto de Constituio. De fato, no existia naquele
momento um grupo majoritrio de parlamentares que pudesse agir unido em todas as inmeras questes que acabaram
por ser incorporadas na Constituio (GOMES, 2006, p. 212-213). interessante registrar, porm, que mesmo no processo
de aprovao das novas regras regimentais, do qual saiu vitorioso, o Centro teve difculdades em fazer valer sua suposta
maioria em Plenrio. No mesmo sentido, Joo Gilberto Lucas Coelho: uma anlise apressada levaria a se considerar que este
grupo controlaria completamente o processo de votao a seguir. No entanto, internamente suas posies eram muito dife-
renciadas e os votos mostrar-se-iam divergentes em muitos temas (COELHO, 1988c, p. 53, grifo nosso). A este respeito, ver,
ainda, o interessante artigo de Janio de Freitas, publicado na Folha de S.Paulo de 3 de janeiro de 1988 e transcrito no DANC,
5/1/1988, p. 6262 (A maioria que minoria). Freitas sustenta que o Centro no tem representatividade correspondente
nem a um tero das preferncias e ideias expressas nas urnas pelo eleitorado. Os mais de trezentos nomes listados pelo
Centro somariam apenas 24 milhes de votos, contra 55 milhes de votos do restante da Constituinte.
225
Histria Constitucional
Brasileira
so
270
. A apreciao dessas proposies arrastou-se por quase dois meses,
nos quais foram travados intensos debates sobre o papel da Constituinte e
sobre o sentido das regras que regem seu funcionamento. O constituinte
Haroldo Lima, do PCdoB baiano, logo na sesso em que foi apresentado o
projeto de resoluo, apontava que o regimento uma carta essencialmen-
te em defesa das minorias e uma alterao como a proposta representava
um golpe no funcionamento da Constituinte, pois inverteria a premissa
bsica da organizao de seus trabalhos at aquele momento. O Centro,
entretanto, retorquia argumentando que a alterao proposta no regimen-
to interno refetia precisamente a deturpao da proposta originalmente
aprovada, na qual a Comisso de Sistematizao apenas organizaria o tra-
balho das comisses temticas, como possvel perceber no discurso do
deputado constituinte peemedebista Jorge Leite, do Rio de Janeiro:
A vaidade de uma grande parcela da Comisso de Sistemati-
zao, colocada l todos ns sabemos por que razes nos
levou a este impasse. E, com todo o respeito que tenho aos
meus colegas da Comisso de Sistematizao, tenho aqui que
acusar a responsabilidade dessa comisso que levou o impas-
se a este plenrio, que levou o impasse Assembleia Nacional
Constituinte. Falece autoridade Comisso de Sistematiza-
o por ter apresentado um anteprojeto que no aquele extra-
do da lavra, do trabalho, da inteligncia de todos aqueles que
participaram das subcomisses e das comisses tcnicas.
(DANC, 3/12/1987, p. 5933)
Esse argumento, entretanto, soa excessivamente cnico. O objetivo
do Centro no era reforar a lgica de construo participativa do texto
constitucional, tal qual previsto no regimento original. Pelo contrrio, tra-
tava-se exatamente de subverter aquela lgica para permitir que dispositi-
vos sem nenhuma referncia ao processo desenvolvido nas subcomisses
e comisses temticas fossem a Plenrio. O descontentamento e a falta de
compromisso do Centro com o mtodo de trabalho da Constituinte j
270 Projetos de Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 16 a n 21 (DANC, 11/11/1987, p. 5688-5699). O Projeto de
Resoluo n 21, de 1987 (DANC, 11/11/1987, p. 5698-5699), apresentado juntamente com o Manifesto naodo Centro
e subscrito inicialmente por mais de trezentos constituintes, foi aprovado e convertido na Resoluo da Assembleia Nacional
Constituinte n 3, de 1988 (DANC, 6/1/1988, p. 6277).
CE
226 Srie
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haviam sido demonstrados de forma eloquente por um de seus principais
lderes, o deputado pefelista Jos Loureno, que em 16 de outubro de 1987
rasgara o Anteprojeto de Constituio durante reunio da Comisso de
Sistematizao, em frente s cmeras de televiso
271
.
No h dvida que a mudana das regras regimentais representou
uma fratura na lgica dos trabalhos constituintes. De acordo com a Reso-
luo n 3, de 1988, a maioria absoluta dos constituintes poderia apresentar
emendas substitutivas de ttulos, captulos, sees e subsees. Essas emen-
das coletivas gozariam de preferncia em relao ao projeto de Constituio
oriundo da Comisso de Sistematizao (art. 1). Alm disso, foi criada a pos-
sibilidade de destacar para votao em separado, por meio de requerimento
subscrito por 187 constituintes, partes do texto do projeto de Constituio
ou de substitutivo oferecido a parte dele (art. 8). Esse expediente tambm
podia servir inverso da prioridade anteriormente gozada pelo projeto de
Constituio, pois a matria destacada apenas poderia ser includa no texto
constitucional se aprovada pela maioria absoluta dos constituintes (art. 8,
pargrafo nico)
272
. Nas palavras do deputado constituinte do PCdoB de
Gois Aldo Arantes, a proposta era uma violncia contra a Assembleia Na-
cional Constituinte: Querem que 280 votos, por meio da emenda Boeing,
da emenda do Correio, substituam o trabalho desenvolvido por esta assem-
bleia no perodo de dez meses (DANC, 4/12/1987, p. 5979).
Diferentemente da discusso inicial sobre as regras de funciona-
mento da Constituinte, o debate sobre a reforma do regimento interno j
estava bastante vinculado aos interesses de preservar ou derrotar o projeto
de Constituio formulado na Comisso de Sistematizao. Ainda assim,
possvel perceber a concorrncia entre duas formas distintas de pensar o
processo constituinte. A posio sustentada pelo Centro decorre da ma-
nifesta perda de controle das lideranas parlamentares sobre a feitura da
271 H um precioso registro fotogrfco do episdio, de autoria de Givaldo Barbosa (ento reprter fotogrfco do Correio Brazi-
liense), publicado em O processo constituinte 1987-1988. Documentao fotogrfca: a nova Constituio (1988, p. 49). Mais
tarde, na sesso plenria de 3 de dezembro de 1987, Loureno responderia aos gritos de vendidos, vendidos dirigidos das
galerias contra os membros do Centro, com um gesto obsceno (mesma publicao, p. 60).
272 Havia, ainda, a possibilidade de apresentao de destaques para aprovao ou supresso de matria, na forma do art. 7
da Resoluo n 3, de 1988. Esses expedientes so analisados por Nelson Jobim em mesa-redonda organizada pelo Cebrap
(JOBIM, 1994, p. 42-43).
227
Histria Constitucional
Brasileira
Constituio. Sem um grupo hegemnico capaz de estruturar os trabalhos
em torno de um projeto, o processo abriu-se a uma maior infuncia da so-
ciedade civil. Joo Gilberto Lucas Coelho, avaliando esse contexto, afrma:
Embaralhamos um jogo certinho de elites e grupos dominantes. Perde-
mos e ganhamos. Aprendemos (COELHO, 1988a, p. 20)
273
. A impacincia
do constituinte Amaral Netto (PDS-RJ), um dos lderes do Centro, pou-
co antes da aprovao da reforma regimental, corrobora essa avaliao. O
clima da sesso era extremamente tenso. Ao ser interpelado pelo petista
Virglio Guimares, que lhe solicitava um aparte, Netto disparou: No
dou apartes de jeito nenhum. Tudo o que tnhamos de dar aqui j demos.
Agora V.Exas. vo votar e ganhar, se quiserem. No existem mais partes.
No existe mais nada. Vamos votar! (DANC, 4/12/1987, p. 5978).
Tal qual ocorrera na discusso inicial do regimento interno, o deba-
te sobre como a Constituio deveria ser feita ganhava a sociedade e esca-
pava do Congresso. Novamente setores mais organizados, como a Igreja
274

e o movimento sindical se mobilizaram para debater as alteraes na forma
de funcionamento da Constituinte e debater suas consequncias. A refor-
ma do regimento representava uma alternativa para o restabelecimento do
273 Nelson Jobim, a esse propsito, registra: O que aconteceu que, sem haver hegemonia, cada setor corporativo da sociedade
brasileira chegava ou no Centro ou no PMDB, pegava um pedao do Estado brasileiro, punha embaixo do brao e ia embora. E
veja, no havia aquela histria de organismo da sociedade civil. A Igreja Catlica, por exemplo, na questo da reforma agrria,
conversava com a esquerda mais radical, a Pastoral da Terra, mas saa da sala da reforma agrria e entrava na sala da educao
para negociar com a direita, porque queria verba para a PUC. Ou seja, estavam todos tentando defender seus espaos, a OAB in-
clusive, que no batalhou por parlamentarismo ou instituies, mas para conquistar a reserva de mercado do advogado(JOBIM,
1994, p. 44-45). No incorreto afrmar que boa parte da sociedade civil agia de forma corporativa, algo que reconhecido
inclusive por autores que sustentam uma viso oposta de Jobim (MICHILES, 1989, p. 37-38). Joo Gilberto Lucas Coelho observa
que o processo constituinte extraordinariamente rico em manifestaes corporativistas. As categorias tiveram at de conhecer
os limites de suas reivindicaes, quando estas se chocaram com as de outros segmentos que no desejavam atingir. Foi preciso
superar as barreiras em relao a dilogo, negociao, composio de interesses. E, tambm neste sentido, caminhou-se de
forma construtiva (COELHO, 1988c, p. 58). A tese de Jobim, portanto, no esgota o que de fato ocorreu na Constituinte. A pr-
pria atuao da Igreja (citada por ele como corporativa) no processo de coleta de assinaturas para a apresentao de emendas
populares revela uma atitude de solidariedade frente a demandas patrocinadas por outras entidades. Durante esse processo, a
Igreja utilizou sua capilaridade para colaborar com emendas propostas, por exemplo, por organizaes sindicais (MICHILES, 1989,
p. 115). Seja como for, as negociaes difcilmente foram to simples e imediatas como sugere Jobim. Ainda que conduzidas sob
uma perspectiva corporativista, elas servem para observar como o Congresso perde o monopliodo discurso constituinte e de
que maneira procura reunir condies polticas para cumprir sua tarefa. A esse respeito, o petista Florestan Fernandes observava,
ainda no debate sobre a reforma das regras regimentais: Aprendemos o que signifca elaborar uma Constituio nas condies
polticas da sociedade brasileira. No fcil(DANC, 11/11/1987, p. 5705).
274 s vsperas da aprovao da reforma regimental, a CNBB realizou um encontro-convvio com vrios constituintes, durante o
qual a questo foi longamente debatida (CONFEDERAO NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL, 1990, p. 115 e segs.).
CE
228 Srie
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controle do processo constituinte por parte das lideranas parlamentares
e para a acelerao do ritmo dos trabalhos, cujo cronograma j havia sido
alterado diversas vezes. At por essa razo, aps sua aprovao, o papel de-
sempenhado pelo Colgio de Lderes ganharia destaque
275
. Por outro lado,
a minoria vencida no episdio procurava ressaltar que o processo consti-
tuinte no podia ser afastado do debate pblico pela assembleia, um risco
materializado pelo distanciamento entre a matria que seria debatida em
Plenrio (com a possibilidade de substitutivos a ttulos inteiros do projeto)
e a contribuio construda a partir da mobilizao efetiva da sociedade
nas duas primeiras fases da Constituinte. Vale transcrever o seguinte pro-
nunciamento do deputado Jos Genono:
Em primeiro lugar, tem-se dito que necessrio que a maio-
ria no Plenrio tenha um poder soberano sobre todo o traba-
lho de dez meses feito por esta Assembleia Nacional Consti-
tuinte. O trabalho das subcomisses, das comisses temticas
e Comisso de Sistematizao produto de uma democracia
efetiva, vista nos debates e nas votaes processadas nesta
Casa. Com a possibilidade de apresentao de emendas subs-
titutivas de artigos, captulos e ttulos, d-se uma preferncia
275 Segundo Jobim: (...) surgiu o Colgio de Lderes como um instrumento defnidor dos acordos, gerenciados pelo Dr. Ulysses. O ob-
jetivo era criar mecanismos que acelerassem os processos decisrios. E o nico mecanismo possvel foi exatamente o Colgio de
Lderes, para disciplinar os acordos, os entendimentos, as regras de procedimentos. Mas surgiu o problema de que no Colgio das
Lideranas no se conseguia fazer acordos. Chegava-se ao Plenrio com todas as alternativas de textos existentes, os artigos que
estavam nos projetos, as redaes que estavam nas emendas, as supresses s vezes destacava-se parte da emenda, porque
no se deseja aprovar o todo , e nem sempre essas alternativas eram passveis de formar a maioria necessria para aprovao.
Ento lanamos mo de um procedimento que eu havia copiado das Cortes portuguesas, que eram as emendas de transao.
Na hora da votao em Plenrio, se uma matria no servia, crivamos um texto novo, fora do processo regimental. Esse texto
novo era o que formava a maioria, e ento votvamos (JOBIM, 1994, p. 45). Observe-se que a Resoluo n 3, de 1988, previa
a possibilidade de emendas resultantes de fuso de emendas anteriormente apresentadas (art. 3, 2), vedando, entretanto,
inovaes em relao s emendas objeto da fuso. De acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, essa proibio no foi observada
pelo Plenrio: Algumas das decises do Plenrio surpreenderam por aprovar dispositivos no existentes nas fases anteriores.
Esto neste rol, dentre outros: a nova e muito bem produzida defnio de soberania popular; a licena-paternidade; a forma a
respeito da prescrio dos crditos trabalhistas; o sistema presidencial de governo; o mandato de cinco anos para o presidente
de transio; os juizados especiais, afastados os de instruo e a audincia prvia, anteriormente admitidos; a proibio de de-
sapropriar para fns de reforma agrria a propriedade produtiva; a previso do controle dos juros com a determinao da taxa de
doze por cento ao ano; a estatizao do comrcio de sangue e hemoderivados; o clculo da aposentadoria 36 ltimos salrios
de contribuio corrigidos monetariamente, ms a ms; a atribuio de meios legais para a famlia e o indivduo defenderem-se
de programaes de rdio e televiso; a localizao das usinas nucleares; a punio a quem pegar em armas contra a ordem
constitucional; os plebiscitos sobre monarquia ou repblica, e parlamentarismo ou presidencialismo; a reviso constitucional em
cinco anos; os conceitos sobre o ndio(COELHO, 1988c, p. 54).
229
Histria Constitucional
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automtica a essa maioria eventual, que, a partir de um crit-
rio formal, derruba automaticamente o trabalho de dez meses
desta assembleia. (DANC, 10/12/1987, p. 6085)
Entretanto, o risco de que o Centro, aps a reforma do regimento,
passasse a atuar como um rolo compressor sobre a minoria da assem-
bleia no se concretizou. Conforme apontado acima, tratava-se de um gru-
po heterogneo, que funcionou muito mais como uma coalizao de veto
do que como uma frente parlamentar propositiva, dotada de uma agenda
comum. Ainda de acordo com Joo Gilberto Lucas Coelho, o texto resul-
tante do processo constituinte revela confrontos e vitrias alternadas das
diversas posies polticas em disputa, bem como composies que, em
certos temas, possibilitaram solues mediadas (COELHO, 1988c, p. 59)
276
.
A reforma regimental, mesmo diante do descontentamento das lideranas
comprometidas com o resultado do trabalho desenvolvido na Comisso de
Sistematizao, pode ter contribudo para tornar mais vivel o trabalho da
Constituinte, principalmente em termos de organizao do tempo. Enfm,
mesmo alterando a lgica que marcara os primeiros dez meses de debate,
a reforma respeitou as regras impostas pelo regimento interno para sua
tramitao e no foi capaz de criar obstculos mais srios participao
da sociedade civil e, em especial, apreciao das emendas populares. O
resultado da intensa mobilizao social em torno do debate constituinte
no se consubstanciava em fragmentos de texto. A repercusso dessa nova
experincia alcanava um terreno mais profundo, dirigindo-se prpria
concepo de representao numa democracia.
Durante mais de trs meses de seu perodo de funcionamento, a
Constituinte se dedicou quase exclusivamente a refetir sobre como deve-
ria organizar seu funcionamento e, pela primeira vez, esse debate foi enca-
rado como uma questo pblica, protagonizada no apenas por membros
da assembleia. Longe de se mostrar paralisante, a paradoxal questo acerca
de como a Assembleia Constituinte seria capaz de constituir-se democra-
ticamente gerou uma intensa refexo a respeito do sentido da Constitui-
o na experincia constitucional brasileira. Ao se apropriar da discusso
276 Para um rpido balano dos resultados, ver Gomes (2006, p. 212 e segs.).
CE
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sobre a forma de funcionamento da Constituinte e, literalmente, invadir
um espao institucional antes acessvel apenas a iniciados na prtica do
lobby, as diversas foras polticas envolvidas nesse processo construram
condies para repensar o sentido da democracia representativa e dos di-
reitos fundamentais que lhe do suporte. Numa afrmao bastante suges-
tiva, o deputado constituinte mineiro do PT Paulo Delgado apontava que:
o nico poder, o nico lobby que podemos admitir sobre
a Constituinte o do movimento social organizado, o da
sociedade sobre o Congresso Constituinte e no de qualquer
outro tipo de poder, porque o nico poder que pode gerar
poder o da sociedade que, na verdade, aquele que nos
colocou aqui para decidirmos os rumos e os destinos consti-
tucionais deste pas. (DANC, 13/2/1987, p. 242)
A grande inovao do processo constituinte de 1987-1988 reside
em sua abertura participao da sociedade civil e dos cidados em geral,
algo que deve ser objeto de uma considerao mais detida. A abertura da
Constituinte no foi um acaso nem um arroubo de generosidade de re-
presentantes bem-intencionados. Ela foi conquistada aps a aplicao de
intensa presso popular sobre o Congresso, cujo pice se deu entre 1984 e
1985, com a votao da Emenda Dante de Oliveira e da Emenda Constitu-
cional n 26, que convocava a Assembleia Nacional Constituinte. Em 1987,
a mobilizao popular para exercer infuncia sobre os parlamentares era
uma prtica que havia adquirido certo grau de maturidade e articulao
nos movimentos organizados. Dessa forma, alm da presso exercida pelos
lobbies populares, em especial por meio das caravanas a Braslia
277
, formas
institucionais de participao foram asseguradas no curso da elaborao
do regimento interno: a possibilidade de apresentao de sugestes oriun-
das de entidades representativas de segmentos da sociedade, de audincias
277 A deciso de realizao de caravanas, em suas diferentes modalidades no surgiu como mais um modismo contagiante, mas
como resposta a uma avaliao poltica. Das eleies de 1986 formou-se um Congresso majoritariamente conservador. No
era possvel cruzar os braos e deixar os constituintes que representavam os interesses populares, mas sobretudo os que no
representavam, merc da sanha dos outros lobistas, os de Braslia. Construdo em paragens distantes e representando at
fsicamente uma redoma, o Congresso tinha tudo para continuar se isolando das reaes do que se passa em volta e surdo s
vozes da populao(MICHILES, 1989, p. 73).
231
Histria Constitucional
Brasileira
pblicas perante as comisses e subcomisses e, principalmente, de ofere-
cimento de emendas populares.
Os dois primeiros mecanismos j se encontravam presentes no pro-
jeto original de regimento
278
. O oferecimento de sugestes constava do
pargrafo nico do art. 14, e consignava a possibilidade de apresentao
de sugestes por parte de entidades representativas da sociedade. Vrias
emendas, entretanto, tambm reivindicavam para as cmaras municipais
e assembleias legislativas a titularidade para o encaminhamento de su-
gestes
279
. Essas emendas foram acolhidas pelo relator, e a redao fnal
do dispositivo (art. 13, 12, no Substitutivo e art. 13, 11, no Regimento
Interno) acabou por estender a prerrogativa tambm aos tribunais
280
. in-
teressante observar que vrias emendas sugeriram a extenso da faculdade
de apresentao de sugestes a qualquer cidado
281
. Essas propostas no
lograram aprovao. Entretanto,
a Presidncia da Constituinte no foi rgida na aplicao do
regimento e aceitou ideias oriundas de qualquer cidado, de
governadores ou prefeitos, categorias no includas expressa-
mente no dispositivo antes citado [art. 13, 11, do Regimento
Interno da Constituinte]. (MICHILES, 1989, p. 61)
As diversas comisses temticas da Constituinte receberam um to-
tal de 9.770 sugestes. O nmero mais expressivo delas dirigia-se Comis-
so da Ordem Social e Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias
do Homem e da Mulher (quase quarenta por cento do total)
282
. O envio de
sugestes Constituinte, expediente que j havia sido utilizado no mbito
278 Ver art. 14 e pargrafo nico do Projeto de Resoluo n 2, de 1987 (DANC, 4/2/1987, p. 27).
279 Vide, por exemplo, a Emenda n 301, de Nelton Friedrich (DANC, 22/2/1987, p. 448).
280 A redao do dispositivo previa: s assembleias legislativas, cmaras de vereadores e aos tribunais, bem como s entidades
representativas de segmentos da sociedade facultada a apresentao de sugestes contendo matria constitucional, que
sero remetidas pelo presidente da assembleia s respectivas comisses.
281 o caso das Emendas n 297-A, de autoria de Jos Costa e Jos Uequed (DANC, 22/2/1987, p. 448), e n 299-A, de autoria de
Francisco Pinto (DANC, 22/2/1987, p. 448). Ambas sustentavam ser fundamental a participao popular de forma ampla e
desembaraada no processo de elaborao da nova Constituio Federal.
282 Os nmeros detalhados podem ser encontrados em Cidado constituinte: a saga das emendas populares (MICHILES, 1989,
p. 62-63).
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da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, serviu, ainda, como
embrio de algumas das emendas populares capitaneadas por fruns e ar-
ticulaes de entidades formadas desde aquele primeiro momento de mo-
bilizao (MICHILES, 1989, p. 64).
O art. 14 do projeto de regimento previa, por sua vez, que as comis-
ses marcariam um dia por semana para a oitiva de entidades representati-
vas da sociedade, consoante roteiro preestabelecido. As audincias pblicas
permitiam mapear com mais profundidade problemas postos apreciao
das comisses temticas, sintonizando os constituintes com diferentes pers-
pectivas que circulavam na sociedade. Durante o processo de discusso do
regimento interno, vrias emendas pretenderam aprofundar as possibilida-
des de colocar os constituintes em contato direto com a populao.
A Emenda n 188, do deputado Plnio de Arruda Sampaio (DANC,
22/2/1987, p. 446), por exemplo, permitia que as comisses desenvolves-
sem trabalhos fora do Distrito Federal, ao passo que a Emenda n 304, de
Vilson Souza (DANC, 22/2/1987, p. 448), autorizava a formao de grupos
de at cinco constituintes com a funo especfca de se reunirem com
entidades e organizaes da sociedade visando colher informaes e su-
gestes para os seus trabalhos. Os grupos poderiam atuar em todo o terri-
trio nacional, mediante um roteiro previamente aprovado pela comisso
que os destacasse. Tambm foi proposta a criao de uma Comisso de
Audincia Sociedade Civil, que receberia as propostas oriundas da so-
ciedade civil e ouviria seus representantes, distribuindo-as, em seguida,
s comisses pertinentes, nas quais as entidades proponentes de sugestes
subscritas por mais de dez mil cidados teriam direito de usar a palavra.
Havia, ainda, quem pensasse que a Constituinte no deveria estar aberta a
qualquer entidade, indiscriminadamente. O substitutivo do PDT (Emenda
n 2) ao projeto de regimento, por exemplo, restringia a audincia pblica
a entidades de nvel nacional (DANC, 22/2/1987, p. 441).
Essas emendas no chegaram a ser acatadas na verso fnal do regi-
mento interno e representam uma pequena parcela das propostas dirigidas
a instrumentalizar a interao entre sociedade organizada e Constituinte,
mas indicam a intensidade do debate travado em torno da questo. Ao f-
233
Histria Constitucional
Brasileira
nal do processo, o caput do art. 14
283
previa que cinco a oito reunies das
subcomisses seriam destinadas audincia de entidades representativas de
segmentos da sociedade. verdade que nem todas as subcomisses se vale-
ram desse instrumento, mas, conforme aponta Joo Gilberto Lucas Coelho:
Talvez o mais rico momento da Constituinte tenha sido o
das audincias. O Brasil apresentou-se nu e real, com pro-
blemas e sonhos, tenses e divergncias. Centrais sindicais,
lideranas empresariais, movimentos os mais diversos, espe-
cialistas e membros do governo depunham, a convite ou por
iniciativa prpria. (COELHO, 1988a, p. 16-17)
J as emendas populares apareceram pela primeira vez no art. 23
do substitutivo, que acolhia inmeras propostas nesse sentido (DANC,
22/2/1987, p. 468). O dispositivo, transformado em art. 24 no regimento
defnitivo, permaneceu regulado nos mesmos termos propostos pelo rela-
tor, o senador Fernando Henrique Cardoso. Vale a pena destacar um trecho,
ainda que longo, das consideraes tecidas no substitutivo a este respeito:
Ainda no que tange ao carter democrtico da nova pro-
posio, vale assinalar a ampliao das oportunidades de
participao da sociedade, em ateno s inmeras emen-
das apresentadas nesse sentido. Alguns pases introduziram
no processo legislativo o instituto da proposio popular,
ou seja, o direito de um determinado nmero de cidados
apresentarem projetos de lei ao parlamento. O objetivo desta
inovao ampliar a participao da sociedade e fortalecer a
democracia representativa. Com esse duplo cuidado o de
criar canais de participao poltica sem que haja prejuzo do
princpio da representao democrtica acolhemos neste
substitutivo a ideia proposta por vrios constituintes, entre
os quais os Srs. Mrio Covas, Brando Monteiro, Siqueira
Campos, Nelson Wedekin, Jos Fogaa, Koyu Iha e a banca-
da do PT, no sentido de abrir a possibilidade para que 30.000
(trinta mil) eleitores possam propor emendas ao projeto da
283 As subcomisses destinaro de 5 (cinco) a 8 (oito) reunies para a audincia de entidades representativas de segmentos
da sociedade, devendo, ainda, durante o prazo destinado aos seus trabalhos, receber as sugestes encaminhadas Mesa
ou comisso.
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Constituio. (...) Condicionamos, entretanto, essa faculdade
a que haja, pelo menos, 3 (trs) entidades legalmente cons-
titudas que patrocinem a iniciativa e limitamos o nmero
de projetos a serem propostos a trs por eleitor. Mais ainda,
preocupados com o princpio democrtico da representao,
condicionamos a tramitao das propostas de iniciativa po-
pular aceitao tcita dada pelos constituintes que compo-
ro a comisso a que as propostas forem enviadas. No caso
de rejeio por todos os membros da comisso, s haver
tramitao se algum constituinte a endossar, tornando-se,
assim, equivalente a proposta sua e merecedora de tratamen-
to igual a outra do mesmo gnero. Apesar dessas necessrias
cautelas, chamamos a ateno para o carter inovador desse
dispositivo, mormente em se tratando de matria constitu-
cional. (DANC, 22/2/1987, p. 463)
Os organizadores do relatrio Cidado constituinte: a saga das emen-
das populares consideraram a possibilidade de apresentao de emendas
desse tipo como a primeira mudana no quadro poltico institucional brasi-
leiro obtida pelo longo esforo que vinha sendo desenvolvido, desde o incio
de 1985, pelos plenrios, comits e movimentos pr-participao popular na
Constituinte (MICHILES, 1989, p. 54). A proposio de emendas consistia
em mecanismo mais avanado que a participao em audincias ou ofereci-
mento de sugestes e correspondia a um avano qualitativo da Constituinte
em termos de abertura sociedade (1989, p. 55). Enquanto as sugestes enca-
minhadas s comisses e subcomisses temticas constituam apenas subs-
dios ao trabalho dos constituintes, as emendas que contassem com pelo me-
nos trinta mil assinaturas de eleitores e apoio de, no mnimo, trs entidades
associativas legalmente constitudas integravam o processo de elaborao da
nova Constituio, e s poderiam ser excludas dele pela manifestao un-
nime da Comisso de Sistematizao. Caso contrrio, deveriam ser aprecia-
das. Alm disso, o art. 24, VI, do Regimento Interno da Constituinte e o art.
16, 1, do Regimento Interno da Comisso de Sistematizao asseguravam
a um dos signatrios da emenda o direito de defend-la da tribuna.
235
Histria Constitucional
Brasileira
No total, foram apresentadas 122 emendas populares
284
, reunindo
mais de doze milhes de assinaturas. Considerando as regras regimentais
para a apresentao das emendas (que permitiam ao cidado assinar no
mximo trs propostas), a lgica de coleta das assinaturas (que mesclava
campanhas solicitando a assinatura em trs propostas com outras que pre-
feriam priorizar apenas uma iniciativa) e o universo do colgio eleitoral em
1987 (ento com praticamente setenta milhes de eleitores), estima-se que
entre dez e doze por cento dos cidados brasileiros participaram direta-
mente do processo constituinte (MICHILES, 1989, p. 104-105). Igualmente
impressionante o nmero de entidades envolvidas na coleta das assinatu-
ras: quase trezentas entidades dos mais diferentes perfs foram mobiliza-
das. As entidades sindicais, profssionais, acadmicas e tcnico-cientfcas
responderam por 42% desse total, com destaque tambm para as entidades
civis (30%) e religiosas (9%)
285
.
A exigncia regimental de que pelo menos trs entidades associa-
tivas legalmente constitudas patrocinassem a emenda popular acabou
contribuindo para construir, ampliar ou intensifcar parcerias j existentes
(MICHILES, 1989, p. 85). Dessa forma, as emendas populares no apenas
abriram espao para uma interlocuo da Constituinte com demandas for-
muladas por potencialmente todos os setores da sociedade civil. Elas tam-
bm contriburam para o fortalecimento da organizao da sociedade civil.
Alm dessas formas institucionalizadas de participao popular,
tambm relevante ressaltar o fato de que nenhuma outra Constituinte
contou com uma divulgao to ampla de seus trabalhos pela mdia. A
Empresa Brasileira de Radiodifuso (Radiobrs) preparou, com o apoio
284 Registre-se que dezenas de outras emendas foram submetidas populao, mas acabaram no sendo encaminhadas As-
sembleia Constituinte: a resoluo tardia de coloc-las em campo, o acanhamento da rede de distribuio, a falta de quadros
de militncia empenhada em assumir a rdua tarefa de coleta de assinaturas contriburam para que no fossem entregues
dentro dos prazos fxados e assim permanecessem desconhecidas dos registros ofciais(MICHILES, 1989, p. 102).
285 Atente-se, entretanto, para a circunstncia de que justamente as entidades religiosas apoiaram cinco das sete emendas que
obtiveram mais de meio milho de assinaturas (MICHILES, 1989, p. 109). As entidades patronais tambm compareceram em
nmero signifcativo (quarenta entidades), apresentando dezenove emendas. Quem pensava que emenda popular fosse
monoplio da esquerda, surpreendeu-se: o instrumento estava disposio de todos e foi largamente utilizado por inte-
resses empresariais(COELHO, 1988a, p. 17). As emendas mais expressivas desse setor de entidades ligavam-se defesa dos
princpios da livre iniciativa (ver Emenda Popular n 35, defendida por Mrio Amato) e questo do ensino profssionalizante
e manuteno do chamado Sistema S.
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do Servio de Divulgao e Relaes Pblicas do Senado Federal e da
Assessoria de Divulgao e Relaes Pblicas da Cmara dos Deputados,
763 programas de cinco minutos cada sobre o dia a dia da Constituinte,
os quais eram divulgados nos canais de televiso diariamente, entre 12 e
14 horas e entre 19 e 22 horas
286
. O presidente da Assembleia Constituinte
poderia, ainda, requisitar das concessionrias de rdio e televiso horrio
especial destinado a divulgar fato relevante de interesse da Assembleia
Nacional Constituinte (art. 77, Regimento Interno da Assembleia Na-
cional Constituinte), enquanto as emissoras estatais e educativas reser-
varam uma hora de sua programao diria para a realizao de debates
sobre temas constitucionais (art. 78, Regimento Interno da Assembleia
Nacional Constituinte). Por fm, todo o tempo destinado ao Poder Legis-
lativo na Voz do Brasil deu lugar Voz da Constituinte, com a divulgao
diria das atividades da assembleia (art. 79, Regimento Interno da As-
sembleia Nacional Constituinte).
Alm disso, vrias instituies empenharam-se em preparar terre-
no na sociedade para o debate na Constituinte, bem como em noticiar o
que ocorria durante o seu funcionamento. O Programa Especial de Ensi-
no a Distncia do Decanato de Extenso da Universidade de Braslia, por
exemplo, lanou curso denominado Constituio & Constituinte, veicu-
lado em encarte no Correio Braziliense, o jornal de maior circulao em
Braslia. A UnB criou, ainda, o Centro de Estudos e Acompanhamento
da Constituinte (Ceac) que, capitaneado pelo ex-deputado Joo Gilberto
Lucas Coelho, chegou a publicar dois volumes (intitulados Constituinte:
temas em anlise) avaliando o trabalho da Constituinte nas mais diversas
reas. Ambas as iniciativas contaram com o apoio entusiasmado do reitor
poca, Cristovam Buarque. Tambm digno de meno foi o trabalho da
CNBB, que se debruou sobre o cotidiano da Constituinte por meio da
publicao de 158 encartes denominados Notcias-Constituintes, os quais
tiveram expressiva circulao (AGUIAR, 1990).
Alm disso, no curso do debate sobre o funcionamento da Cons-
tituinte, a sua eventual submisso consulta popular e a forma pela qual
286 De acordo com o art. 76 do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte.
237
Histria Constitucional
Brasileira
deveria ocorrer a consulta foram alvo de muita discusso. Desde a apro-
vao do ato convocatrio o tema estava em relevo. Como j se mencio-
nou, o relatrio do deputado Flvio Bierrenbach se valia do expediente
para decidir sobre o carter exclusivo ou congressual da Constituinte
287

e, ainda, para permitir que matrias rejeitadas que contassem com o
apoio de pelo menos dois quintos dos constituintes fossem, posterior-
mente, sujeitas a referendo popular. A ideia foi retomada na Emenda n
2, o substitutivo apresentado pelo PDT ao projeto de Regimento Interno
(DANC, 22/2/1987, p. 441). Pela emenda, estariam sujeitas a referendo as
matrias que houvessem sido rejeitadas, mas que contassem com o apoio
de pelo menos vinte por cento dos votos da assembleia. O Partido dos
Trabalhadores, por sua vez, apresentou tambm um substitutivo (Emen-
da n 1 ao projeto de Regimento Interno) (DANC, 22/2/1987, p. 440) que
previa a realizao de um intrincado sistema de consultas populares para
embasar a elaborao da redao fnal do projeto de Constituio, a qual,
uma vez aprovada, seria submetida a referendo.
A soluo adotada pelo relator, senador Fernando Henrique Car-
doso, e consagrada no texto fnal do Regimento Interno da Constituinte,
foi permitir a apresentao de projetos de resoluo que versassem so-
bre consulta plebiscitria nos dez dias seguintes publicao dos avul-
sos do projeto de Constituio (que resultava do trabalho da Comisso de
Sistematizao)
288
. Nenhum projeto nesse sentido foi aprovado, entretanto.
287 Ver nota 228.
288 De acordo com o relator, no que concerne s propostas relativas a plebiscito e referendum, consideramos que sua conveni-
ncia e suas modalidades devam fazer parte do debate constitucional, remetendo o tema, portanto, a outro momento das
discusses. Entretanto, desde j, se assegura (art. 58, 1, do substitutivo) a apresentao, a tempo oportuno, de emenda
que proponha referendum no curso dos trabalhos da assembleia(DANC, 22/2/1987, p. 464).
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2.4 O legado do processo constituinte
A Constituinte de 1987 apresentava, desde o debate acerca de sua
convocao, enorme preocupao com a forma. Polmicas sobre o car-
ter exclusivo ou congressual da assembleia ou, ainda, sobre sua soberania
frente ordem constitucional que se pretendia revogar no eram inditas
na histria brasileira. Entretanto, em nenhuma outra oportunidade esses
temas, e outros tantos, relacionados organizao do processo de elabora-
o da Constituio, mobilizaram tamanha ateno por parte dos consti-
tuintes e, principalmente, da sociedade. As razes dessa preocupao com
o proceder da Constituinte so difceis de localizar, mas pelo menos dois
fatores parecem signifcativos.
Em primeiro lugar, as regras procedimentais funcionam em regi-
mes democrticos como garantias da minoria, ou seja, como salvaguardas
do processo deliberativo, exigindo que a deciso, que observa o princpio
majoritrio, apenas seja tomada aps um determinado nvel de debate p-
blico e troca de argumentos. A crena de que a composio da Constituinte
era majoritariamente conservadora (MICHILES, 1989, p. 54)
289
reforava
nos grupos polticos numericamente inferiorizados a necessidade de cons-
truir expedientes procedimentais que permitissem a mobilizao da esfera
pblica. A publicidade no impede, por si s, o desenvolvimento de uma
poltica tradicional, intransparente e baseada no favorecimento recpro-
co, mas possui um inegvel efeito desarticulador sobre ela.
Em segundo lugar, nenhuma das foras polticas presentes na Cons-
tituinte era capaz de organizar os trabalhos em torno de um projeto hegem-
nico
290
. A recusa adoo de um texto-base como ponto de partida prova
289 No obstante, o quadro acabou tendendo para um equilbrio ideolgico, com um grupo decisivo oscilante, conforme o
tema(COELHO, 1988c, p. 58).
290 Sandra Gomes, respaldada em anlises de Kinzo e Fleischer, observa que o progressivo aumento das foras oposicionistas ao
regime militar tambm signifcou, por outro lado, a disperso das foras conservadoras. No incio dos trabalhos constituintes,
os conservadores ainda se encontravam divididos em funo da luta sucessria presidencial que levou ao esfacelamento do
Partido Democrtico Social (PDS) e dos membros associados ao regime militar. (...) o prprio PMDB era um partido muito
heterogneo do ponto de vista ideolgico(GOMES, 2006, p. 202).
239
Histria Constitucional
Brasileira
sufciente disso. Soma-se a ela o papel desempenhado pelo chamado Centro
(que, mesmo congregando a maioria absoluta dos constituintes, no foi capaz
de aprovar, por exemplo, seu projeto de ordem econmica), a variedade de
matizes que marcou a atuao da esquerda, a falta de unidade entre os grupos
identifcados com as elites dominantes (COELHO, 1988a, p. 14) e divergn-
cias no seio da prpria sociedade civil organizada (COELHO, 1988c, p. 50).
Pode-se falar, nesse sentido, em um processo constituinte com alto
grau de refexividade, ou seja, com acentuada vocao para problematizar
a si prprio. Todas as demais assembleias constituintes da histria brasilei-
ra tinham diante de si a misso de traduzir juridicamente um movimento
poltico que estabelecera, a priori, sua agenda: a fundao de um pas inde-
pendente, a adoo da forma republicana de governo, a consagrao de um
estado centralizador em detrimento do governo oligrquico da Primeira
Repblica, a retomada do constitucionalismo liberal, em consonncia com
o desenlace da Segunda Guerra Mundial e, enfm, a institucionalizao da
ditadura militar. Em 1988, qual era a grande tarefa? O processo de tran-
sio lenta, segura e gradual no vinha acompanhado de uma resposta,
isto , de um projeto de pas. Pelo contrrio. A narrativa ofcial vislumbra-
va a nova Constituio como a concluso do ciclo revolucionrio, nas
palavras do ento presidente do STF, ministro Moreira Alves. Ainda nessa
perspectiva, a transio no implicava ruptura e, por conseguinte, repre-
sentava to somente a continuidade de um projeto j construdo, quando
muito a sua reacomodao.
A longa gestao da Constituio de 1988, entretanto, sugere uma
concluso radicalmente diferente. O processo histrico de mobilizao em
torno da tarefa constituinte no Brasil coincide, em grande parte, com o
surgimento de novos atores e demandas sociais, articulados no bojo de um
amplo movimento de crtica ao Estado centralista e interventor, marcado
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pela noo de planejamento e pela monopolizao do espao pblico
291
.
Esse modelo estatal, normalmente designado por Estado Social, encontra-
va-se em crise j no curso da dcada de 70. Essa crise relacionava-se, como
se sabe, a uma realidade fscal sobrecarregada pelo aumento das funes
estatais, mas no apenas a isso. De acordo com Cristiano Paixo:
fundamental assinalar que a crise do Estado Social no
exclusivamente fscal ou administrativa. Ela , antes de tudo,
uma crise de dfcit de cidadania e de democracia. A crise
de cidadania decorre da carncia, gradativamente percebida,
de participao efetiva do pblico nos processos de delibera-
o da sociedade poltica. A identifcao do pblico com o
estatal acabou por limitar a participao poltica ao voto. A
isso se aduziu uma estrutura burocrtica centralizada e dis-
tanciada da dinmica vital da sociedade. A associao entre
pblico e estatal acarretou a construo de uma relao entre
indivduo e Estado que pode ser equiparada relao travada
entre uma instituio prestadora de servios (e bens) e seus
clientes. (PAIXO, 2003, p. 41-42, grifo nosso)
Portanto, ao mesmo tempo em que o Estado Social imergia em pro-
blemas fscais e administrativos, novas formas de organizao da socieda-
de civil estruturavam-se e buscavam espao no cenrio poltico, algo que
291 Guillermo ODonnell denomina a organizao estatal tpica das ditaduras sul-americanas de Estado burocrtico-autorit-
rio. As caractersticas desse modelo de organizao estatal so sintetizadas por ele da seguinte forma: Estamos diante de
um BA [Estado burocrtico-autoritrio] na medida em que se deem as seguintes condies conjuntamente: 1) manuteno
do que nos trabalhos j citados chamei de excluso poltica do setor popular, manifestada naquilo que nos interessa de
forma direta pela proibio, coercitivamente respaldada, de formar organizaes que se dirijam ao pblico invocando
representar interesses desse setor e/ou da classe operria, bem como pelo controle governamental efetivo dos sindicatos,
sobretudo no que se refere proibio, tambm coercitivamente respaldada, de fazer poltica; 2) inexistncia, ou subsistn-
cia basicamente formal, de instituies da democracia poltica (parlamento, partidos e garantia de direitos individuais por
via de um poder judicirio capaz de lograr efetiva aplicao da legislao que ampara tais direitos; e 3) restrio da arena
poltica fundamentalmente a aes desenvolvidas no interior do aparato estatal, que tm por atores os membros desse
aparato civis e militares e as cpulas de grandes organizaes privadas (ODONNELL, 1982, p. 233). Como visto acima,
a doutrina de segurana nacional, formulada principalmente pelo general Golbery, partia de premissas semelhantes: O
Estado-modelo a ser adotado, segundo Golbery, teria de ser forte e regulador de diversos setores no apenas porque dele
dependia a garantia da segurana nacional, como tambm porque a segurana nacional dependia de um nvel reduzido de
oposio, de um planejamento centralizado e de crescimento econmico (CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 37). As preo-
cupaes da doutrina de segurana nacional no se confnavam, portanto, a questes ligadas economia, a despeito de se
valer amplamente desse tipo de discurso. Pelo contrrio: estendiam-se largamente sobre o campo da poltica e do direito: A
segurana nacional estaria, dado seu carter coletivo, acima de direitos individuais e comportamentos privados, passveis de
supresso quando necessrio(CARDOSO; PIERANTI; SILVA, 2007, p. 35).
241
Histria Constitucional
Brasileira
no Brasil pode ser percebido a partir da organizao dos chamados mo-
vimentos de base, seculares ou no (ALVES, 2005, p. 274), e de um novo
movimento operrio, crescentemente dissociado da burocracia estatal
(ALVES, 2005, p. 291). Esses movimentos se forjaram no embate com a di-
tadura e, portanto, em um clima compreensivelmente anti-institucionalis-
ta. Em geral constituem-se a partir da traduo de problemas experimen-
tados concretamente por setores excludos da sociedade em demandas por
direitos, isto , em questes pblicas. Apontam, assim, para a construo
de novos signifcados para a prpria experincia jurdica, e tornam inst-
veis as fronteiras entre pblico e privado. Os debates em torno da garantia
de direitos das mulheres e da criana e do adolescente ganham fora, bem
como movimentos em torno da preservao do meio ambiente e contra
vrias formas de discriminao
292
.
O movimento pr-Constituinte caminha de mos dadas com esse
processo. Em alguma medida, ele dialoga com a dissoluo do Estado So-
cial, que pode ser percebida sob vrios ngulos: a ecloso dos debates sobre
a reforma do Estado impulsionados pela alternativa neoliberal thatcherista
e seus opositores de diversos vieses; a estruturao de uma crtica racio-
nalidade tcnico-burocrtica e suas pretenses de uma poltica legitimada
pelo saber cientfco; o aprofundamento dos dilemas ligados ao multicul-
turalismo e seu impacto nas questes de identidade; a intensifcao do
processo de mundializao da sociedade e a consequente fragilizao do
conceito de soberania nacional, que repercute diretamente no constitucio-
nalismo contemporneo. Essas realidades circundam o momento consti-
tuinte brasileiro e apresentam a ele desafos.
Em contraposio ao paradigma do Estado Social, marcado pela
ideia de compensao, o paradigma emergente concentra-se na ideia de ci-
dadania, compreendida em sentido procedimental, de participao ativa
292 De acordo com Joseph Staats, a sociedade civil no deve mais ser vista em termos hegelianos, como o sistema das ne-
cessidades dentro de um sistema de mercado do trabalho social e troca de mercadorias, uma concepo provavelmente
sufciente para compreenso da sociedade burguesa em seus primrdios, mas no especialmente til para compreenso das
complexidades da sociedade moderna. Melhor, de acordo com Habermas, a sociedade civil deve ser pensada como composta
por aquelas associaes, organizaes e movimentos que emergem mais ou menos espontaneamente, afnados com a forma
pela qual os problemas sociais ressoam na esfera da vida privada, destilando e transmitindo essas reaes de forma amplif-
cada na esfera pblica(STAATS, 2004, p. 589).
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(PAIXO, 2003, p. 43). E exatamente essa participao ativa que a lite-
ratura identifca como a caracterstica mais marcante do processo cons-
tituinte de 1987-1988
293
. Trata-se, em primeiro lugar, de assegurar uma
nova lgica de produo de direitos, uma lgica que pretende reocupar
o espao pblico privatizado. claro, entretanto, que a emergncia desse
novo paradigma no representa uma abolio do passado. O tipo de pr-
tica constitucional fundada no processo constituinte de 1987-1988, que se
apoiou nessa nova pr-compreenso do direito, teve (e tem) que disputar
espao com mentalidades preexistentes, em confronto com as quais ela se
constituiu. Mentalidades que, muitas vezes, ainda se mostram vivas e pre-
sentes no cotidiano das instituies democrticas. Joo Almino, falando
especifcamente sobre os limites da tarefa constituinte, alerta para o fato
de que mudana total inverso simblica ou pura iluso. (...) Iluso de
levar a histria a um ponto de origem, reconstruir a sociedade segundo
um plano prescrito pela natureza ou pela razo (ALMINO, 1986-1987,
p. 8). Nenhum processo constituinte (ou mudana paradigmtica) nos
transportar deste mundo para outro, antes inexistente.
Entretanto, apenas um esquecimento-falsrio (para utilizar a ex-
presso de Franois Ost), poder omitir que, pela primeira vez na histria
brasileira, os protagonistas da mudana constitucional no estavam conf-
nados e no se confnaram aos crculos institucionais. O movimento em prol
da convocao da assembleia e o prprio processo constituinte envolveram
efetivamente vrios setores da sociedade civil organizada, cujos interesses
e demandas eram mltiplos, s vezes destoantes e, no raro, defendidos de
maneira corporativa (MICHILES, 1989, p. 37-38). Ainda que houvesse a
possibilidade de traar algumas demandas comuns
294
, o que irmanava esses
novos atores era o empenho em participar do processo, em infuenciar os
293 Ver, a respeito, a afrmao de Bonavides e Paes de Andrade: a Constituinte de 1987-1988 foi uma Constituinte, como nunca,
alis, houve em nossa histria constitucional de vrias repblicas e um imprio, em que o povo esteve realmente perto dos
mandatrios da soberania e sem quaisquer obstculos lhes trouxe o subsdio de sua colaborao e o prstimo de sua vontade.
A presena da sociedade nunca faltou, portanto, nas diversas ocasies em que ocorreram dramticos confitos de interes-
ses, dos quais haveriam de emergir afnal as regras bsicas disciplinadoras de matria a ser posta no texto da Constituio
(BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 2002, p. 496). Ver, ainda, Michiles (1989, p. 37): (...) a caracterstica mais marcante da
Constituio de 1988 ser certamente o alto nvel de participao da sociedade em sua elaborao.
294 A respeito das demandas que consistiam em alguma medida compartilhada pelos movimentos sociais, ver Sousa Jnior
(1988, p. 32-33).
243
Histria Constitucional
Brasileira
trabalhos, em apresentar argumentos e estabelecer negociaes. Em sntese,
a crena de que uma alternativa democrtica real poderia ser construda a
partir da participao popular no processo (SOUSA JNIOR, 1988, p. 33),
uma alternativa que reconhecesse a democracia como inveno, criao
ininterrupta de novos direitos, e no apenas conservao de direitos j reco-
nhecidos (SOUSA JNIOR, 1988, p. 34). Diferentemente do que postulava
a insistente narrativa ofcial, a Constituinte de 1987-1988 representou uma
fratura em nossa experincia constitucional
295
.
Em um depoimento ao jornalista Tarcsio Holanda, o ento secre-
trio-geral da Mesa da Constituinte, Paulo Afonso Martins de Oliveira,
servidor que acompanhara por meio sculo o cotidiano do Congresso Na-
cional, registrou sua perplexidade com o novo estado de coisas a partir
de um interessante relato sobre o seu outrora familiar espao de trabalho:
O deputado Ulysses Guimares preocupava-se com o in-
tenso movimento de pessoas circulando pelas dependncias
do Congresso, de modo particular na Cmara dos Deputa-
dos. Eram centenas de pessoas que procuravam infuenciar
os constituintes para faz-los aceitar suas reivindicaes,
misturando-se poltica de toda natureza, de categorias fun-
cionais, de representantes de sindicatos, de movimentos fe-
mininos, de ndios, grupos raciais e at religiosos. Em face
dos problemas criados por essa movimentao, foi realizado
um estudo sobre como outros pases trataram a questo. Em
outros pases, era vedado o acesso de pessoas estranhas aos
locais privativos dos parlamentares. Estudou-se como era o
costume na Itlia, Portugal, Holanda, Irlanda, Inglaterra,
Estados Unidos, Frana e Alemanha. Nesses pases, o pr-
prio acesso s galerias era sempre restringido severamente e,
em alguns casos, s era permitido mediante convites. Con-
tudo, nada pde ser feito. Ocorria verdadeira invaso dos
mais diversos interesses, em total desrespeito s normas da
295 Na sntese de Adriano Pilatti: Pr-estruturada em forma congressual, para ser tambm poder constitudo entre poderes
constitudos, de modo a ter composio condicionada por regras ditatoriais concebidas para produzir maiorias parlamentares
afeioadas ao partido da ordem e, alm disso, eleita num contexto que garantiu ampla maioria a uma aliana governamen-
tal em que predominavam quadros conservadores, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 desencaminhou-se,
desprendendo-se dos desgnios de seus primeiros criadores(PILATTI, 2008, p. 311).
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244 Srie
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Casa e em prejuzo da prpria liberdade dos constituintes.
(OLIVEIRA, 2005, p. 167)
Nesse mesmo depoimento, Paulo Afonso relata que o trabalho de-
senvolvido nas comisses temticas e subcomisses, onde a participao
popular se dera de forma intensa, havia sido um esforo vo, apesar de al-
guns pareceres de alta qualidade. Ele arremata: No se aproveitou nada
(OLIVEIRA, 2005, p. 173).
Outro olhar sobre essa mesma histria oferecido pelo ex-
deputado e, poca, coordenador do Centro de Estudos e Acompanha-
mento da Constituinte da UnB, Joo Gilberto Lucas Coelho, que contesta
a verso segundo a qual o povo foi convidado a propor e nada foi aprovei-
tado. Para ele, a despeito das graves derrotas (a mais chocante de todas,
em sua percepo, relacionada reforma agrria),
a Constituio tem dispositivos sobre democracia partici-
pativa, cidadania, direitos do trabalhador, educao, sade,
previdncia, criana e adolescente, direitos da mulher, reco-
nhecimento da pluralidade tnica, preservao e ampliao
de monoplios estatais, plebiscito sobre parlamentarismo e
presidencialismo e tantos outros, de origem nas emendas po-
pulares. Lembre-se o que j foi referido: os depoimentos nas
audincias pblicas permitiram aos parlamentares elabora-
rem dispositivos sobre conceitos que estavam, paralelamente,
sendo trabalhados pelos movimentos sociais. Em certos ca-
sos, as solues encontradas foram, especialmente do ponto
de vista tcnico, mais completas. (COELHO, 1988a, p. 18-19)
O divrcio entre esses dois olhares representa a batalha inconclusa
em torno da memria do processo constituinte. A tentativa de apagar ou
diminuir o signifcado da intensa interferncia da sociedade civil durante
esse momento histrico tambm a tentativa de reconduzir o trabalho da
assembleia a uma lgica mais familiar a quem narra os eventos, a lgica de
uma elite parlamentar que, a servio de interesses bem defnidos, apropria-
se do processo, controlando-o. Segundo Le Gof, uma das grandes preocu-
paes das classes, dos grupos, dos indivduos que dominaram e dominam
as sociedades histricas tornar-se senhores da memria e do esqueci-
245
Histria Constitucional
Brasileira
mento. Os esquecimentos e os silncios da histria so reveladores destes
mecanismos de manipulao da memria coletiva (LE GOFF, 2003, p. 422).
Uma Constituio no simplesmente texto, assim como o tra-
balho de uma Constituinte no pode ser reduzido ao texto promulgado.
Como observa Derrida (2002, p. 47), um documento constitucional (cons-
titutivo de algo) no deve ser interpretado como uma mera assero, mas
como um proferimento, isto , como uma afrmao contextualizada, do-
tada de sentido performativo. No importa apenas o que dito, mas como
dito, por quem e em nome de quem. A narrativa ofcial mostrou-se, desde
o ato convocatrio, preocupada em afrmar a Constituinte como o espao
da continuidade, da ordem, da estabilidade, da transio sem ruptura. E,
desde a promulgao, a nova Constituio nunca cessou de ser atacada em
nome da governabilidade, principalmente por meio da sugesto de novos
processos de reviso. Um olhar cuidadoso sobre o como mostra que os
representantes do povo que assinam o novo texto constitucional o fazem
sob a gide de uma ideia de legitimidade e representao renovadas, que
do ensejo refexo acerca do prprio signifcado do princpio da sobera-
nia popular. Como aponta Chambers,
o povo como autoridade constituinte nunca poder ser
sinnimo do povo como entidade emprica. O povo como
entidade puramente emprica nunca unnime e sempre
conduz a uma situao na qual existem um Ns, o Povo
que vence contra um Ns, o Povo que derrotado. (...)
Quando ns contamos nossas histrias sobre o povo, de-
vemos ser capazes de nos referir a episdios constituintes
nos quais os cidados tenham participado em processos de
autorrefexo e accountability. Nesses momentos, os prin-
cpios superiores da lei maior so articulados na esfera p-
blica para serem conhecidos, reconhecidos ou contestados
por todos. Esses momentos, e as histrias que contamos
sobre eles, podem servir como a argamassa necessria para
unir pessoas essencialmente diferentes em um povo.
(CHAMBERS, 2004, p. 169)
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246 Srie
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O processo constituinte de 1987-1988 conta uma histria na qual
possvel divisar com clareza esse momento de autorrefexo. Uma refexo
que no foi empreendida apenas pelos constituintes, mas que foi levada a
efeito, genuinamente, pela sociedade brasileira. Restringir a refexo sobre
a legitimidade da Constituinte de 1987 circunstncia de sua convocao
por uma emenda constitucional um reducionismo grosseiro. Primeiro,
porque desconsidera o longo processo de amadurecimento trilhado pela
reivindicao de uma nova Constituio ao longo de toda a dcada de 1970
e metade da dcada de 1980. A convocao no foi um gesto magnnimo e
condescendente do presidente da Repblica, mas a resultante de uma srie
de reivindicaes que, ao longo de mais de quinze anos, foram se interpe-
netrando e convergindo sobre o poder institudo. Segundo, porque ignora
que, com todos os seus problemas, a convocao proporcionou uma valio-
sa oportunidade de articulao entre Congresso e sociedade civil. Enfm,
porque, sem o dizer, parte da premissa de que a invocao do poder cons-
tituinte originrio por um ato de fora unilateral condio sufciente ou
mesmo necessria para o sucesso de um empreendimento constitucional.
Devemos nos perguntar, pelo contrrio, se o ato de fora , de fato, o em-
brio da ordem constitucional. Como nos adverte Menelick de Carvalho
Netto, a manifestao legtima do poder constituinte requer mais do que
a simples e bruta tomada do poder ou manipulaes palacianas para obter
apoio do povo (CARVALHO NETTO, 2002, p. 45).
Por outro lado, importa permanecer atento ao questionamento
no inteiramente respondido, agitado por Jos Geraldo de Sousa Jnior:
Qual a possibilidade de incorporao, no texto constitucional, desses
processos sociais novos desenvolvidos na prtica da cidadania?
296
. O mo-
296 A respeito desses processos sociais novos, Sousa Jnior afrma: Se a transio , conjunturalmente, uma mediao entre o
autoritarismo e a democracia, a possibilidade de associaes livres favorece as condies efetivas de ruptura na esfera do
poltico, liberando o exerccio de um poder contido na ao de outros setores sociais. Instaurando novos espaos ideolgi-
cos e novos instrumentos polticos de participao, as chamadas organizaes populares de base expandem, como prtica
histrica, a dimenso democrtica da construo social de uma cidadania contempornea, representativa da interveno
consciente de novos sujeitos sociais neste processo. E, em arranjo constituinte, materializam, no apenas a experincia re-
cente de organizao dos movimentos sociais na direo de um papel determinante ativo e soberano de seu prprio destino.
Mas, no processo de busca de reconhecimento de suas formaes contrainstitucionais e contraculturais, classes e grupos
emergentes, por meio de suas formas organizativas, alcanam novas quotas de emancipao, instrumentalizando-se poltica
e juridicamente para instituir o seu projeto histrico de organizao social(SOUSA JNIOR, 1988, p. 30).
247
Histria Constitucional
Brasileira
mento constituinte um momento inaugural e, se por um lado oferece
condies para sua constante atualizao, por outro no capaz de se au-
toimunizar contra interpretaes autoritrias. Tradies, prticas polti-
cas e atitudes mentais so difceis de mudar (PAIXO, 2006, p. 4). Uma
experincia to signifcativa e rica quanto a Constituinte est fatalmente
sujeita batalha da memria, na qual atores e concepes que se viram
derrotados ou marginalizados ao longo do processo reposicionam seus ar-
gumentos e procuram virar o jogo a seu favor.
O prximo captulo investiga de que forma a memria do proces-
so constituinte ativada e apropriada quando est em pauta o seu legado.
As diversas tentativas de alterao das regras que regem a reforma cons-
titucional ao longo dos ltimos vinte anos serviro como referncia para
essa observao.
CE
8"FG6;&/ J
251
Histria Constitucional
Brasileira
A Constituio ameaada:
reflexes sobre o sentido dos
procedimentos especiais de reforma
constitucional luz dos vinte anos
de vigncia da Constituio de 1988
Uma coisa so os direitos humanos, estes sim clusulas p-
treas. Outra, completamente diferente, muito mais modesta,
modestssima, a alterao das regras para promover mu-
danas constitucionais.
(Jos Serra, em novembro de 1994.)
Em seu estudo sobre a Revoluo Americana, Hannah Arendt su-
gere que a modernidade tornou possvel que um corpo poltico incapaz de
reivindicar para si a sano da antiguidade procurasse obter a sano da
legitimidade. Os eventos de fundao ocorrem, nos tempos modernos, em
plena luz do dia, e nos convidam a pensar a difcil questo acerca de como
tornar permanente uma ordem poltica inaugurada por meio de um ato
revolucionrio. Para Arendt, os americanos recorreram tradio roma-
na e ao seu conceito de autoridade para construir essa resposta:
o ato da fundao desenvolve, inevitavelmente, a sua prpria
estabilidade e permanncia, e a autoridade, neste contexto,
no nem mais nem menos do que uma espcie de argumen-
tao necessria, em virtude da qual todas as inovaes e al-
teraes permanecem ligadas fundao, que ao mesmo tem-
po elas aumentam e desenvolvem. (AREDNT, 2001, p. 250)
Por essa razo, a autoridade da Constituio americana residiria
exatamente na possibilidade de emend-la e adit-la, possibilidade que
representa no a refutao, mas a afrmao das fundaes originais da
CE
252 Srie
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Repblica (ARENDT, 2001, p. 250). O xito da tarefa revolucionria no
se mede pelo carter supostamente defnitivo da sua obra, mas pela sua
capacidade de fazer-se permanente infuncia e inspirao da prtica que a
preserva e, por isso mesmo, atualiza e renova seu sentido.
No se pode dizer que essa mesma ideia inspirou as iniciativas
reformistas no Brasil nos ltimos vinte anos. Pelo contrrio. A histria
das mudanas constitucionais sob a gide da Constituio de 1988 no
a histria do desenvolvimento e preservao daquela prtica fundacional
indita que aforou de forma quase inesperada durante os trabalhos da As-
sembleia Nacional Constituinte. Para o discurso reformista, trata-se da ne-
cessidade de corrigir um erro, um desvio de rumo. Corrigir os excessos de
uma Constituio que consagra direitos demais, que regula demais e torna
a tarefa do governo complicada demais. Uma Constituio que precisa, na
expresso nada delicada de Nelson Jobim, de uma lipoaspirao
297
.
Este captulo pretende analisar a Reviso Constitucional de 1993
e as diversas tentativas de alterar as regras que regem a reforma constitu-
cional ao longo da vigncia da Constituio de 1988. Essas tentativas se
inscrevem em um contexto diferente daquele vivido nas dcadas de 1960
e 70, mas muitas vezes se apoiam em um lxico que, contra o legado da
Constituinte de 1987-1988, aposta no autoritarismo, no cinismo e no eli-
tismo constitucional (PAIXO, 2006). At o presente momento, nenhuma
delas foi bem-sucedida.
297 Audincia Pblica n 100, de 2006, realizada em 8/2/2006 pela Comisso Especial da Proposta de Emenda Constituio
n 157, de 2003.
253
Histria Constitucional
Brasileira
3.1 Reviso constitucional: o surgimento
da ideia na Constituinte e sua
reinterpretao nos primeiros anos de
vigncia da Constituio
A ideia da reviso constitucional esteve longe de ser um dos grandes
temas de debate da Constituinte. A Subcomisso de Garantia da Constituio,
Reforma e Emendas, que funcionou no mbito da Comisso da Organizao
Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies, a despeito de ter organizado
audincias que abordaram a questo da mudana constitucional, no dedicou
qualquer ateno ao tema da reviso, ao menos nos termos em que ele veio a
ser consagrado no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
O dispositivo que resultou no art. 3 do ADCT apareceu bem mais
tarde, fruto da fuso das Emendas n 2P00111-4, de autoria dos constituin-
tes Gastone Righi, Inocncio Oliveira, Vivaldo Barbosa, Brando Montei-
ro, Jos Maria Eymael, Nelson Jobim, Nelson Wedekin e Joaquim Bevilac-
qua, e n 2P01759-2, de autoria do constituinte Ronan Tito
298
. A fuso das
duas emendas foi autorizada, a despeito da patente falta de conexo entre
elas
299
. A redao resultante da fuso sofreu ajustes de forma
300
durante
298 Para um histrico detalhado da fuso das emendas e de seu contedo original, ver o pronunciamento do senador Ronan
Tito durante a sesso do Congresso Nacional que fxou a data de incio dos trabalhos da reviso constitucional (DCN,
30/9/1993, p. 2704 e segs.).
299 O 2 do art. 3 da Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 3, de 1988, prescrevia o seguinte: Admitir-se-, ainda, a fuso
de emendas, desde que a proposio dela constante no apresente inovaes em relao s emendas objeto da fuso (...)(grifo nosso). A
redao original da Emenda 2P00111-4 era a seguinte: Inclua-se, onde couber, no Ttulo IV, Captulo I, Subseo I, artigo com a seguinte
redao: Art. A reviso constitucional ser realizada a cada cinco anos, contados da vigncia desta Constituio ou de sua ltima revi-
so pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, na forma que a lei estabelecer. A redao original da Emenda
2P01759-2 era, por sua vez: Inclua-se, onde couber: Art. A Constituio poder ser revista de cinco em cinco legislaturas pelo voto da
maioria absoluta de seus membros(DCN-RCF, 4/11/1994, p. 392). Acrescente-se a isso o fato de que as emendas aditivas no atendiam
a exigncia regimental vigente naquele momento, segundo a qual emendas individuais somente seriam aceitas se versassem sobre dis-
positivo do projeto de Constituio (art. 3, II, da Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte n 3, de 1988). Registre-se, ainda, que,
conforme observado pelo senador Wilson Martins durante o processo de reviso constitucional, em 1993, o constituinte Manoel Moreira
apresentara, perante a Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, em 1987, emenda individual regulando a reviso
constitucional. A emenda foi rejeitada e no constou do anteprojeto daquela comisso (DCN-RCF, 4/11/1994, p. 392).
300 A redao inicial da emenda resultante da fuso era a seguinte: Art. A reviso constitucional ser realizada daqui a cinco
anos, contados da vigncia desta Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso
unicameral(DANC, 3/6/1988, p. 100).
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254 Srie
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sua apreciao, mas nenhum dos aspectos centrais do texto foi alterado.
A votao da proposta, ocorrida no fnal da apreciao em primeiro tur-
no do projeto de Constituio, foi encaminhada por Joaquim Bevilacqua,
que localizou na tradio portuguesa a fonte de inspirao para a proposta
de realizao da reviso constitucional (DANC, 3/6/1988, p. 100)
301
. Em
defesa do instituto, Bevilacqua argumentou que a reviso poderia servir
para promover adaptaes na Constituio diante da hiptese de uma al-
terao na forma ou no sistema de governo, decorrente do plebiscito pre-
visto para 1993. Em nenhum momento, entretanto, circunscreveu-a a tal
propsito
302
. Para ele, a reviso funcionaria como uma miniconstituinte,
uma oportunidade para, aps cinco anos de experincia com a nova Car-
ta, introduzir ajustes por meio de procedimento e qurum facilitados
303
.
Ou, nas palavras de outro signatrio da emenda, Ronan Tito, pretende-se
(...) que, aps colocada esta Constituio em funcionamento durante cinco
anos, se verifque da justeza de todas as conquistas que estamos promul-
gando (DANC, 3/6/1988, p. 102).
O debate sobre a matria foi curto. A nica crtica proferida aber-
tamente contra a proposta veio do constituinte baiano Jorge Hage, do
PMDB, que considerou a medida inconveniente, e censurou-a por en-
fraquecer a autoridade da Constituio. A reviso seria, em seu entendi-
mento, um tipo de selo de prazo de validade, limitada a cinco anos. De
acordo com Hage,
Toda a legitimidade, todo o peso indiscutvel e inquestio-
nvel que exige o documento constitucional estaria trinca-
do, rachado, posto sob dvida e suspeio, porque os pr-
301 Os arts. 284 e seguintes da Constituio da Repblica Portuguesa dispem sobre a realizao de revises constitucionais
espaadas, em princpio, por um prazo de cinco anos, salvo por aprovao de quatro quintos dos deputados em exerccio
na Assembleia da Repblica, quando tal requisito temporal dispensado. Para maiores detalhes, ver Jorge Miranda (1997,
p. 374 e segs.). Em 2005, Portugal aprovou a 7 Reviso Constitucional.
302 Ora, se o povo brasileiro decidir que o Brasil a partir de 1993 ser, por exemplo, uma monarquia parlamentarista, ou uma
repblica parlamentarista, mais do que evidente que ser necessria uma profunda restaurao da ordem jurdica que hoje
estamos discutindo e que em breve iremos aprovar(DANC, 3/6/1988, p. 101).
303 Segundo Bevilacqua: prevemos para a reviso o voto da maioria absoluta, por conseguinte, cinquenta por cento mais um, em
votao unicameral, ou seja, Senado e Cmara em conjunto. Seria quase que uma miniconstituinte, uma Constituinte derivada,
realmente, do expresso mandamento constitucional consignado aqui, nas Disposies Transitrias(DANC, 3/6/1988, p. 101).
255
Histria Constitucional
Brasileira
prios constituintes seus autores teriam como que declarado
num post scriptum, numa nota de rodap, que no tiveram
talvez as melhores condies para trabalhar, que, apesar de
estarmos aqui durante um ano e meio, no conseguimos fa-
zer o melhor e o mais adequado ao pas, que nos deixamos
levar por presses do casusmo, ou do momento, ou da con-
juntura. Estaramos, a sim, passando recibo quilo que os
setores conservadores dizem a cada dia deste projeto, que
concessivo demais, que tpico e casustico demais, que
entra demasiado no detalhe das concesses, dos avanos s
classes trabalhadoras, e que esta coisa se deveu ao fato de
que ns, de repente, destampamos a panela de presso das
reivindicaes sociais aps um perodo autoritrio, mas que
isto, num perodo de mais calmaria, jamais estaria numa
Constituio. E tantas outras alegaes a mais, s quais no
passarei recibo. (DANC, 3/6/1988, p. 102)
Jorge Hage tambm chamou a ateno para o fato de que o Congres-
so revisor, que estaria no exerccio de suas funes em 1993, seria um Con-
gresso j no quarto ano de mandato, menos sensvel e afnado com a opinio
pblica. O relator Bernardo Cabral, aps uma breve sugesto de redao,
apresentou parecer favorvel emenda, cuja votao passou a ser encami-
nhada pelas lideranas partidrias. Apenas o PDS e o PFL os dois partidos
tradicionalmente identifcados com as foras polticas mais conservadoras
na Constituinte encaminharam o voto no. PMDB, PTB, PDC, PSB, PT,
PCdoB e PCB encaminharam o voto sim, apoiando a reviso.
interessante observar que, naquele momento, a emenda coleti-
va ao Ato das Disposies Gerais e Transitrias (Emenda n 2.045), as-
sinada por 287 parlamentares do Centro, j havia sido aprovada, e nela
no constava a previso de realizao da reviso constitucional (DANC,
2/6/1988, p. 28)
304
. Em outras palavras, a reviso no era uma reivindica-
o do Centro, nem de um partido poltico em especial. Seus defensores
localizavam-se ao largo de todo o espectro poltico da Constituinte. O
304 A emenda foi aprovada, ressalvados os destaques, por 320 votos favorveis, 222 contrrios e 10 abstenes (DANC, 2/6/1988,
p. 39). Para maiores detalhes, ver A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo
(PILATTI, 2008, p. 274 e segs.).
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256 Srie
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senador Divaldo Suruagy, do PFL de Alagoas, por exemplo, defendeu a
reviso constitucional, caracterizando-a como uma prtica democrtica a
despeito da posio contrria de seu partido. Suruagy entendia que a adap-
tao paulatina da ordem constitucional poderia ser mais condizente com
o constante processo de aggiornamento da poltica e da economia brasilei-
ra. Para ele, muito mais til para a sanidade institucional brasileira ser, a
cada mudana profunda do processo poltico, buscarmos mais o caminho
da adaptao do que o da revogao, pura e simplesmente, da Constitui-
o em vigor (DANC, 4/6/1988, p. 151). E alertou para o esquecimento
das lies do passado, quando o imobilismo constitucional decorrente
de um qurum qualifcado excessivamente rgido para as reformas cons-
titucionais abriu espao para episdios como o Pacote de Abril. Em sua
opinio, teria sido muito mais prudente adotar um qurum diferenciado,
de dois teros para as reformas aprovadas numa mesma sesso legislativa,
e o de maioria absoluta, quando se tratasse de reformas aprovadas em suas
sesses legislativas consecutivas (DANC, 4/6/1988, p. 151).
A reviso constitucional no era, portanto, consenso entre os
constituintes. A emenda aglutinativa havia sido aprovada, mas a ela ha-
viam sido oferecidos quatro destaques, de autoria dos constituintes Mar-
cos Lima (Destaque n 425), Lavoisier Maia (Destaque n 548), Mendes
Ribeiro (Destaque n 871) e Jos Jorge (Destaque n 1.075), todos com
o propsito de suprimir a previso transitria. O fm dos trabalhos da
Constituinte j se encontrava prximo, e intensas negociaes para agi-
lizar o processo de votao marcaram as ltimas sesses. No bojo desse
processo, os quatro destaques que pretendiam eliminar a reviso cons-
titucional do texto do ADCT foram retirados pelos respectivos autores,
sem necessidade de apreciao pelo Plenrio da Assembleia (DANC,
31/8/1988, p. 489-490).
Sobre o dispositivo, fcou pendente apenas a Emenda n 1.763, de
autoria do constituinte Darcy Deitos, que pretendia inserir no texto do ar-
tigo 3 do ADCT, antes da palavra realizada, a expresso uma s vez, de
modo a deixar expressamente consignado que a reviso constitucional no
deveria repetir-se. O tema estava predestinado polmica, mas, naque-
le momento, a situao foi contornada de forma (talvez excessivamente)
257
Histria Constitucional
Brasileira
simples: o constituinte Nelson Carneiro ponderou estar claro, a partir do
texto aprovado, que no vai haver vrias revises, apenas uma, nica. O
autor da emenda, entretanto, sentia-se inseguro quanto a tal interpretao
e insistiu em consultar o relator, Bernardo Cabral, que observou:
o que acaba de ser dito pelo eminente constituinte Nelson
Carneiro [s haver uma reviso] tem absoluta procedncia,
fcar registrado nos anais da Casa o que se deseja. Com isso
e por isso, fao um apelo ao eminente constituinte Darcy
Deitos, para que retire a emenda, fcando sua proposio
apenas registrada nos anais da Casa, no havendo qualquer
necessidade de a matria ser levada votao.
305
A emenda foi retirada por Deitos, e a previso de realizao da re-
viso constitucional cinco anos aps a promulgao da Constituio de
1988 foi mantida. A estrutura adotada pela nova Constituio previa, as-
sim, uma via ordinria de alterao constitucional, denominada emen-
da e uma via extraordinria e excepcional de alterao, denominada
305 A ntegra do dilogo entre o constituinte Darcy Deitos, o constituinte Nelson Carneiro, e o relator, Bernardo Cabral, a que se
segue: O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Destaque n 59, de autoria do constituinte Darcy Deitos. Quer S.Exa. inserir no
texto do art. 3 das Disposies Transitrias, antes da palavra realizada, a expresso uma s vez. Concedo a palavra ao nobre
constituinte Darcy Deitos, para encaminhar a votao. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente,
a minha emenda de correo de linguagem. Acrescentaramos antes da palavra realizadaa expresso uma s vez. O texto
fcaria da seguinte forma: A reviso constitucional ser uma s vez realizada, aps cinco anos, contados da promulgao da
Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.A nossa emenda, Sr.
Presidente, j recebeu parecer favorvel do Sr. Relator. Gostaria de saber se S.Exa. mantm o parecer exarado anteriormente.
Trata-se de uma correo de linguagem, Sr. Presidente, mas talvez seja necessrio submeter a voto. O SR. NELSON CARNEIRO
Sr. Presidente, peo a palavra pela ordem. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Tem V.Exa. a palavra. O SR. NELSON
CARNEIRO (PMDB-RJ. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, se V.Exa. me permite, o prprio texto j responde, porque diz:
A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio.S pode ser uma vez. No
vai haver vrias revises, apenas uma, nica, cinco anos a contar da data da promulgao da Constituio. De modo que a
emenda no procedente. O SR. DARCY DEITOS (PMDB-PR. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, entendemos que uma
questo de linguagem. A linguagem no est correta. Ouamos o relator. O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimares) Vamos ouvir
o relator. O SR. BERNARDO CABRAL (Relator) (PMDB-AM. Sem reviso do orador.) Sr. Presidente, Sras. e Srs. Constituintes, o
eminente constituinte Darcy Deitos deseja que fque expresso que a reviso constitucional ser realizada uma s vez. Justifca
S.Exa. na sua emenda, que, no havendo a incluso da expresso uma s vez, poderiam surgir dvidas quanto matria. O
autor da emenda, constituinte Joaquim Bevilcqua, entende que no. Acho que o constituinte Darcy Deitos tem razo. Optei
pela aprovao por uma questo de reforo, mas lembro Casa que o que acaba de ser dito pelo eminente constituinte Nelson
Carneiro tem absoluta procedncia, fcar registrado nos anais da Casa o que se deseja. Com isso e por isso, fao um apelo ao
eminente constituinte Darcy Deitos, para que retire a emenda, fcando sua proposio apenas registrada nos anais da Casa, no
havendo qualquer necessidade de a matria ser levada votao(DANC, 31/8/1988, p. 490).
CE
258 Srie
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reviso, que seria realizada, em princpio, uma nica vez, consoante a
redao dada ao art. 3 do ADCT
306
.
Mas as insatisfaes que rondaram o processo constituinte no se
aplacaram com a promulgao do texto, e o debate sobre a necessidade de
promover ajustes na Constituio foi retomado muito antes do prazo de cin-
co anos inicialmente previsto para a realizao da reviso constitucional.
A primeira investida de peso dos reformistas ocorreu no governo
Collor, e fcou conhecida como Emendo
307
. O Emendo foi encaminhado
por Collor ao Congresso num momento difcil de seu governo, em outu-
bro de 1991, aps o naufrgio dos dois primeiros planos de estabilizao
econmica, sob o comando de Zlia Cardoso, poucos meses aps a posse
de Marclio Marques Moreira, seu segundo ministro da Fazenda. Antes
mesmo do recebimento da proposta pelo Congresso, importantes lideran-
as polticas mostravam-se pouco receptivas ao projeto. Essa postura no
decorria de um apreo especial Constituio, mas do descrdito que o
governo Collor acumulava j naquele momento. O senador Humberto Lu-
cena, que havia sido presidente do Senado Federal entre 1987 e 1989 e vol-
taria a s-lo entre 1993 e 1995, durante a reviso constitucional, proferiu,
em agosto de 1991, um longo discurso criticando a proposta de reforma
formulada pelo governo. De acordo com o senador, a medida no passava
de uma cortina de fumaa sobre o quadro real de difculdades, destinada
a encobrir suas verdadeiras causas e seus responsveis principais:
Ora, Sr. Presidente, Srs. Senadores, como esconder que a
situao atual decorre fundamentalmente da poltica equi-
vocada com que se tem tratado a crise socioeconmica; do
diagnstico falso que tem permanentemente pautado as
atuaes um milmetro do entendimento ortodoxo de que a
306 Essa confgurao terminolgica afastava-se das distines normalmente acolhidas pela doutrina constitucional brasileira,
que, com Pinto Ferreira, Meirelles Teixeira, Jos Afonso da Silva e outros, entendia reforma constitucional como gnero, do
qual reviso e emenda seriam espcies. As emendas destinar-se-iam introduo de modifcaes pontuais, ao passo que a
reviso envolveria um processo mais difcultoso e a possibilidade de aprovao de mudanas mais extensas e expressivas no
texto constitucional (SILVA, 2006, p. 62).
307 Proposta de Emenda Constituio n 51, assinada pelo presidente Fernando Collor em 4 de outubro de 1991, na vspera do
aniversrio de trs anos da Constituio de 1988. A proposta foi encaminhada ao Congresso Nacional pela Mensagem n 523,
de 1991 (DCN, Seo I, 18/10/1991, p. 20134).
259
Histria Constitucional
Brasileira
recesso o remdio para o problema infacionrio do pas,
com todo o seu squito de mazelas?
Aprofundou-se brutalmente a recesso no pas com os pla-
nos Collor I e II; promoveu-se o mais violento sequestro de
ativos fnanceiros de que se tem notcia em tempos de paz;
garrotearam-se os salrios; as empresas tiveram as suas ta-
xas de lucratividade fortemente reduzidas. Enfm, levou-se o
pas a uma queda produtiva recorde de quase sete por cento,
com uma taxa mdia de desemprego altamente signifcativa,
em torno de doze por cento.
(...) Por mais que tenhamos clara a necessidade de aprimorar a
Constituio, no podemos a ela imputar a responsabilidade
pelo fracasso da poltica econmica e pelos desvios das polti-
cas sociais at agora desenvolvidas neste governo, ainda mais
quando ela sequer completou os cinco anos de sua promulga-
o. (DCN, Seo II, 28/8/1991, p. 5251-5252)
As difculdades de formao de uma base parlamentar slida no
haviam sido resolvidas no primeiro ano do governo Collor, e, em meio ao
agravamento da crise, a soluo desse problema era ainda mais remota.
Difcilmente o presidente seria capaz de angariar o apoio de trs quintos
do Congresso para seus projetos. Na exposio de motivos do Emendo,
Collor apelou at mesmo ao papa Paulo VI, que afrmava ser desenvolvi-
mento o novo nome da paz. E desenvolvimento, lembrava o presidente,
demandava ouvir os ventos transformadores do mundo, os quais con-
sagram o princpio de que um Estado onipresente sempre inefcaz. Era
necessrio liberalizar a economia, garantir a estabilidade dos preos por
meio de um ajuste fscal duradouro, abrir a economia poupana exter-
na e recriar estmulos iniciativa privada nacional. Tais medidas exi-
giam, entretanto, a modifcao de alguns poucos dispositivos constitu-
cionais, que representam empecilhos intransponveis para os novos rumos
que queremos (DCN, Seo I, 18/10/1991, p. 20143).
Entre o vasto conjunto de medidas sugeridas encontrava-se a proi-
bio de emisso de ttulos pblicos pelos estados e municpios, a restrio
aos monoplios federais, a eliminao da distino entre empresa brasileira
CE
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8/&9:;)/7 4* <=.*&>5.)"
e empresa brasileira de capital nacional, a atribuio de competncia ao STF
para, por provocao do advogado-geral da Unio ou do procurador-geral
da Repblica, avocar qualquer ao que envolvesse imediato perigo de gra-
ve leso ordem, sade, segurana ou s fnanas pblicas, uma srie
de ajustes nas normas constitucionais tributrias, mudanas na estrutura
e funcionamento da Administrao Pblica, uma reforma universitria,
e assim por diante. O senador Nelson Carneiro, em sesso do Senado, no
dia 20 de setembro de 1991, reclamava que um nico projeto com alteraes
to dspares era antirregimental
308
. Recuperando o uso que a doutrina cons-
titucional tradicionalmente fazia desses termos, o senador apontou que o
Congresso estava diante de uma verdadeira reviso constitucional, e no de
emenda Constituio (DCN, Seo II, 21/9/1991, p. 6267).
O leque aberto pelo Emendo era to amplo que, em 10 de outu-
bro, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, r-
go responsvel pela primeira manifestao sobre a proposio (acerca de
sua admissibilidade), determinou que ela fosse desmembrada em cinco,
originando as Propostas de Emenda Constituio n 55, 56, 57, 58 e 59,
de 1991
309
. As novas propostas aglutinaram, respectivamente, as matrias
relativas reforma fscal (PEC n 55, de 1991), s medidas pertinentes
desregulamentao da economia (PEC n 56, de 1991), ao avocat-
ria de competncia do STF (PEC n 57, de 1991), regulamentao sobre
transplante e a proibio do comrcio de sangue (PEC n 58, de 1991) e
reforma administrativa e universitria (PEC n 59, de 1991). Essa ltima
proposio foi retirada a pedido do presidente da Repblica pelo Aviso
308 O senador referia-se ao art. 371 do Regimento Interno do Senado Federal, segundo o qual vedada a apresentao de
proposta que objetiva alterar dispositivos sem correlao direta entre si.
309 A deciso foi comunicada ao presidente da Cmara dos Deputados por ofcio do presidente da Comisso de Constituio e
Justia (Ofcio n P 120/91): Sr. Presidente, em conformidade com o que fcou decidido por esta comisso no dia 10 do
corrente, comunico a V.Exa. que os ilustres membros deste d. rgo tcnico, nos termos do disposto no art. 57, III, do Regimento
Interno, deliberaram promover o desmembramento da Proposta de Emenda Constitucional n 51, de 1991 constitutiva do
que se convencionou chamar de Emendo em cinco distintas propostas de emendas constitucionais, tratando cada uma das
mesmas dos seguintes temas, a saber: a) ajuste fscal; b) desregulamentao da economia; c) poder avocatrio do Supremo Tri-
bunal Federal; d) remoo de rgos, tecidos e substncias humanas para fns de transplante e proibio de comercializao de
sangue; e e) funcionalismo pblico e reforma universitria. Diante do exposto, e com os anexos que acompanham o presente,
encaminho a referida propositura a V.Exa., para as providncias de estilo, mormente a renumerao respectiva das propostas,
com a reserva temtica supramencionada, e a ulterior distribuio. Aproveito a oportunidade para renovar a V.Exa. protestos
de elevada estima e profunda considerao. Deputado Joo Natal, presidente(DCN, Seo I, 11/10/1991, p. 19865).
261
Histria Constitucional
Brasileira
n 436, de 13 de maio de 1992 (DCN, Seo I, 22/5/1992, p. 10021-10022),
enquanto a PEC n 55, de 1991, foi declarada prejudicada em junho de
1993, em face da aprovao da Emenda Constitucional n 3, de 1993 (DCN,
Seo I, 30/6/1993, p. 13982). Aps uma tramitao acidentada, as trs pro-
postas restantes foram encaminhadas pela Mesa Diretora da Cmara ao
Congresso Revisor, na qualidade de proposta de emenda revisional
310
.
Nenhuma delas, entretanto, foi objeto de considerao ao longo da reviso
constitucional, e as trs terminaram arquivadas em 1994 (DCN, Seo I,
3/12/1994, p. 14822).
O Emendo, enquanto primeiro esforo revisionista da Constitui-
o de 1988, representou a tentativa de agregar apoio por parte de um go-
verno desgastado pelo fracasso de sua poltica econmica e sem suporte no
Congresso
311
. Esse governo entendia a alterao constitucional como um
passo necessrio para a superao dos atuais entraves ao desenvolvimen-
to; porm, diante das difculdades que lhe eram oferecidas por um con-
texto parlamentar hostil, j cogitava avanar para uma alternativa que en-
volvesse a alterao das regras do jogo. O jornalista Carlos Castello Branco
chegou a noticiar em sua coluna no Jornal do Brasil, que:
[Marco] Maciel [ento lder do governo no Senado], como se
sabe, est propondo s demais lideranas e aos presidentes da
Cmara e do Senado a votao prvia de uma emenda consti-
tucional que altere o processo vigente e restaure a votao em
sesso das cmaras reunidas, como se fazia antigamente, das
emendas Constituio. Sem que isso ocorra, nada passar.
310 Ofcio SGM/P 1.182, de 1993.
311 Nesse sentido o trabalho de Couto: A aprovao das reformas constitucionais do Emendo seria um trunfo para um governo
que precisava tanto aprofundar as transformaes econmicas orientadas para o mercado (que Collor, alis, inaugurou de
forma efetiva) como lanar os fundamentos de uma coalizo poltica que ainda no se forjara. O Emendo, porm, naufra-
gou. Assim como naufragaram as demais tentativas de reforma constitucional apresentadas pelo presidente. A busca de
uma maioria qualifcada no Congresso esbarrava em diversos obstculos: a pouca destreza poltica do chefe do Executivo, a
fragmentao congressual, o empenho das oposies, a inexistncia (ainda) de um consenso mais amplo acerca das reformas
necessrias e o fato de estar prevista para 1993 uma reviso constitucional, fazendo com que muitos entendessem ser aquele
o momento apropriado para mudanas numa Constituio to recente(COUTO, 1997, p. 46). Na mesma linha, o depoimento
da liderana petista Jos Genono ao Cebrap: O processo de institucionalizao da democracia brasileira enfrenta um n que
no foi desatado nem pelo parlamento, nem pelos partidos, nem pelo processo eleitoral, nem pela sociedade brasileira. No
meu entender, o n da questo a no constituio, nesse processo de democratizao, de maiorias organizadas que, com
respeito s minorias, tenham um projeto para o futuro do pas(GENONO, 1994, p. 7).
CE
262 Srie
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Mas a prpria Emenda Maciel corre o risco de ser a primeira
demonstrao concreta da inviabilidade de reforma consti-
tucional segundo as normas adotadas pelos constituintes de
1988. A menos que a votao seja precedida de entendimento
poltico bastante amplo para assegurar sua aceitao. (CAS-
TELLO BRANCO, 1991, grifo nosso).
Esta proposta de emenda Constituio chegou a ser apresentada
na Cmara dos Deputados no fnal de outubro de 1991, em iniciativa en-
cabeada pelo deputado Adylson Motta
312
, ento vice-lder do PDS, parti-
do da base do governo Collor. Em maio de 1992, a proposta recebeu um
parecer lacnico, porm favorvel, da Comisso de Constituio e Justia
da Cmara (DCN, Seo I, 13/5/1992, p. 8727). Acabou, porm, levando o
mesmo fm do restante do Emendo: encaminhada para o Congresso Re-
visor como proposta de emenda revisional, nunca chegou a ser apreciada.
A tentativa de restaurar a antiga sistemtica de tramitao das pro-
postas de emenda Constituio, permitindo a sua apreciao em sesso
conjunta no Plenrio do Congresso Nacional, respondia a uma difculdade
percebida, poca, como de difcil superao. Alm do qurum de trs
quintos dos membros de cada Casa para a aprovao das propostas, seria
necessrio pensar uma alternativa para a hiptese de a Cmara aprovar
um texto diferente do aprovado pelo Senado, e vice-versa.
Os dois turnos exigidos pela Constituio em cada Casa
Legislativa para aprovao por trs quintos criariam impas-
se, entre outras coisas, por no prever o que acontecer se
uma das cmaras alterar o votado anteriormente na outra.
Como no h regra, poderia ocorrer um pingue-pongue de
durao defnida apenas pela ocorrncia, ou no, de acor-
do. (CASTELLO BRANCO, 1991)
At os dias de hoje, essa questo no foi equacionada de forma
adequada. A soluo encontrada pelo Congresso tem sido a promulgao
parcial de propostas de emenda Constituio, isto , a promulgao
312 Proposta de Emenda Constituio n 68, de 1991 (DCN, Seo I, 22/2/1992). A despeito de ter sido publicada apenas em
fevereiro de 1992, a proposio foi oferecida em fns de outubro de 1991.
263
Histria Constitucional
Brasileira
de partes da proposio que, tendo o mesmo teor, tenham sido aprova-
das pela Cmara e pelo Senado, uma alternativa que envolve diversos
inconvenientes
313
. Nos idos de 1991, o debate sobre essa matria era bas-
tante incipiente e produzia insegurana tanto no governo quanto nos
meios parlamentares. As difculdades polticas enfrentadas por Collor
no Congresso pareciam amplifcar os obstculos envolvidos na aprecia-
o de propostas em dois turnos conduzidos separadamente na Cmara
e no Senado. O governo procurava construir alternativas que superassem
o iminente quadro de paralisia poltica que ameaava sua gesto. Entre
as possibilidades que comearam a se desenhar, a que dispunha de maior
popularidade era, sem dvida, a antecipao da reviso constitucional
inicialmente prevista para 1993.
Um primeiro ponto a favor da ideia era o fato de que ela j ha-
via sido proposta antes, em iniciativa liderada pelo deputado Jos Ser-
ra, do PSDB
314
. Serra, defensor assumido do parlamentarismo, sustenta-
va que tanto o plebiscito quanto a reviso constitucional deveriam ser
313 Inicialmente, interessante lembrar que o Brasil adota a sistemtica da promulgao parcial em se tratando de projetos
de lei submetidos a veto parcial. A parte no vetada imediatamente promulgada e o veto segue de volta ao Congres-
so para apreciao, conforme o artigo 66 da Constituio Federal. A possibilidade de promulgao parcial de leis pelo
presidente no um expediente popular. Conforme ensinam Eduardo Alemn e George Tsebelis, analisando o poder de
agenda presidencial na Amrica Latina, mais rara ainda tem sido a previso padro forte, segundo a qual os presidentes
podem promulgar automaticamente as partes no modifcadas de um projeto parcialmente vetado, um procedimento
que se originou no incio do sculo XX na Argentina e Brasil (ALEMN; TSEBELIS, 2005, p. 5). Alm de conferir uma posi-
o privilegiada ao chefe de governo no processo legislativo, tal procedimento pode implicar prejuzo ao carter sistem-
tico da legislao, quadro agravado no Brasil pela lenincia com que tratada a eterna procrastinao da apreciao dos
vetos. Aplicado ao procedimento de reforma constitucional, esse expediente apenas contribui para transferir ao nvel da
Constituio a precariedade que tem marcado boa parte de nosso processo legislativo ordinrio. Como no poderia deixar
de ser, a promulgao parcial de emendas constitucionais produz, a cada utilizao, sua safra de polmicas. A mais recen-
te foi debatida pelo STF no julgamento da medida cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.395-6/DF. Na
oportunidade, discutia-se a relevncia de uma alterao introduzida pelo Senado na redao do art. 114, I, da Constitui-
o, a qual abriria espao para dvidas sobre a competncia para julgar aes envolvendo servidores pblicos ocupantes
de cargos efetivos ou em comisso. Em razo da suposta alterao do sentido normativo do texto, seria exigvel que ele
fosse novamente apreciado pela Cmara dos Deputados. O STF, entretanto, entendeu que a alterao no inovava o senti-
do do dispositivo e fxou entendimento de que a competncia para julgar relaes de trabalho de servidores ocupantes de
cargo efetivo ou em comisso cabe no justia trabalhista, mas justia comum, federal ou estadual, conforme o caso.
Outra polmica tambm oriunda da Reforma do Judicirio dizia respeito regra a ser observada para a composio do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico na hiptese de no indicao de nomes pelas autoridades competentes no prazo
constitucional (art. 5, 1, da Emenda Constitucional n 45, de 2004). A questo foi apreciada pelo STF na Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 3.472/DF e tambm se baseava em divergncia entre os textos normativos supostamente
aprovados pelo Senado Federal e pela Cmara dos Deputados, vigentes em razo de promulgao parcial.
314 Proposta de Emenda Constituio n 51, de 1990 (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
CE
264 Srie
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antecipados para 1992
315
, pois, a se manter a previso original da Consti-
tuio, grande parte do trabalho legislativo do Congresso Revisor ocor-
reria em 1994, ano de eleies gerais. Serra temia que as eleies esvazias-
sem ou enviesassem o debate poltico, estimulando a adoo de medidas
populistas
316
. O lder tucano concordava com a necessidade de reformas
constitucionais urgentes, tal como defendido pelo governo, e acreditava
que a Constituio havia se excedido no mpeto regulatrio, tornando
excessivamente rgido o sistema jurdico.
Atendendo ebulio do momento poltico e refetindo uma
fase de profunda conscientizao e reivindicao sociais, a
Constituio desceu, na regulao de algumas matrias, a
315 Registre-se que pelo menos outras sete propostas foram apresentadas no mesmo sentido, na Cmara e no Senado Federal: a
Proposta de Emenda Constituio n 6, de 1991, do deputado Valdemar Costa Neto (DCN, Seo I, 27/6/1991, p. 11491); a
Proposta de Emenda Constituio n 8, de 1991, do deputado Fetter Junior (DCN, Seo I, 8/8/1991, p. 12930); a Proposta de
Emenda Constituio n 47, de 1991, do deputado Cunha Bueno (DCN, Seo I, 12/11/1991, p. 22617); a Proposta de Emenda
Constituio n 67, de 1991, do deputado Pauderney Avelino (DCN, Seo I, 19/2/1992, p. 1671); a Proposta de Emenda
Constituio n 74, de 1991, do deputado Alberto Goldman (DCN, Seo I, 22/2/1992, p. 2054); a Proposta de Emenda Consti-
tuio n 14, de 1991, do senador Jos Richa (DCN, Seo II, 13/8/1991); e a Proposta de Emenda Constituio n 9, de 1992,
do senador Jos Eduardo (DCN, Seo II, 17/10/1992, p. 8234). As cinco primeiras foram apensadas PEC n 51, de 1990, de Jos
Serra, e declaradas prejudicadas com a aprovao dessa proposio. A PEC n 9, de 1992, no chegou a ser apreciada, sendo
declarada prejudicada com o encerramento dos trabalhos da reviso constitucional. J a PEC n 14, de 1991, foi apreciada no
Senado Federal, tendo sido rejeitada no segundo turno de votao. Em primeiro turno, prevaleceu to somente a antecipao do
plebiscito. O PMDB posicionou-se contrariamente antecipao da reviso constitucional, argumentando que o prazo de cinco
anos estabelecido pelo constituinte originrio para a realizao da reviso seria intangvel: (...) no que tange antecipao da
reviso constitucional, ns da bancada do PMDB vamos votar contra, por considerar, Sr. Presidente, Srs. Senadores, a opinio de
abalizados juristas, entre os quais citaria: Leito de Abreu, Sidney Sanches, Aristides Junqueira e Geraldo Ataliba este at mais
radical. Todos acharam que como foi o poder constituinte originrio quem estabeleceu um prazo de cinco anos para a reviso
constitucional, antes disso no se poderia realiz-la portanto, utilizando-se o qurum qualifcado de maioria absoluta para alte-
rar o texto constitucional de 1988(DCN, Seo II, 24/10/1991, p. 7282). No segundo turno, todavia, nem mesmo a antecipao
do plebiscito foi capaz de alcanar o qurum de trs quintos, exigido para a aprovao da matria. Apenas 46 senadores votaram
favoravelmente ao projeto. De toda forma, a antecipao do plebiscito, mantida a data inicialmente prevista para a reviso cons-
titucional, foi a opo adotada pelo Congresso, mediante a aprovao com modifcaes da proposta de Serra, a PEC n 51, de
1990, que se transformou na Emenda Constitucional n 2, de 1992, como se ver adiante.
316 De acordo com Carlos Castello Branco, na opinio de Serra, o xito da modernizao do pas est pendente da reforma
constitucional que, segundo estabeleceu a Constituio de 1988, se realizar em 1993, precedida de consulta plebiscitria
sobre forma e sistema de governo tambm marcada para o mesmo ano. Serra entende ainda que plebiscito e reforma devem
ser antecipados para 1992, pois seria de todo imprprio realiz-los na data prevista desde que a discusso constituinte seria
no curso de 1994 quando a nao estar mobilizada para eleies gerais, do presidente da Repblica, dos governadores, dos
membros do Congresso e das assembleias estaduais(CASTELLO BRANCO, 1990, grifo nosso). Na justifcao da proposta, Ser-
ra afrma que a insistncia em manter a data inicialmente prevista para a reviso resultar num grande fasco: a qualidade
do trabalho ligado reviso constitucional, sobre o qual se assentaram tantas esperanas, est fadado a constituir um grande
fasco e um autntico fracasso, com srias implicaes e um prejuzo irrecupervel para o sistema jurdico e as instituies
brasileiras(DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784).
265
Histria Constitucional
Brasileira
mincias inadequadas para constar de um texto do seu nvel,
tornando o sistema jurdico excessivamente rgido, incapaz
de se adaptar s diversas situaes exigidas pela sociedade
de um pas procura do desenvolvimento e de sua afrmao
como nao democrtica comprometida com o bem-estar do
seu povo. Em geral, as emendas Constituio so discuti-
das e votadas em cada Casa do Congresso Nacional em dois
turnos, considerando-se aprovadas se obtiverem, em ambos,
trs quintos dos votos dos respectivos membros. No caso de
emenda constitucional prevista no art. 3 do Ato das Dispo-
sies Constitucionais Transitrias, a discusso e votao
sero realizadas em sesso unicameral, dependendo, para
sua aprovao, do voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional. (DCN, Seo I, 8/11/1990, p. 11784)
verdade que o argumento de Serra no considerava, ao menos
naquele momento, a hiptese de que a reviso pudesse se realizar aps o
ano de 1994, e no antes, sem necessidade de qualquer alterao consti-
tucional
317
. Serra, entretanto, parecia entender, como os crticos dos ex-
cessos da Constituio de 1988, que seria melhor levar a reviso a cabo
o quanto antes
318
.
Para o governo, outra vantagem da antecipao da reviso consti-
tucional era a abertura do caminho para a aprovao de alteraes cons-
titucionais com base em um rito que se ajustava s suas possibilidades po-
lticas: qurum de maioria absoluta em sesso unicameral. Isto , no s
Senado e Cmara deliberariam na mesma oportunidade, mas deliberariam
como se fossem uma s Casa Legislativa. Tudo com a grande vantagem de
317 Nesse sentido, entre outros, o entendimento de Lus Roberto Barroso (1994, p. 68-69): o constituinte brasileiro de 1988
inscreveu l no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias um artigo 3 prevendo a reviso da Constituio ao fnal ou
a partir de cinco anos. Pode ser cinco, pode ser seis, pode ser dez. O juiz da convenincia e oportunidade disso, data maxima
venia, no nem a OAB, nem a ABI, nem so os professores de direito. O juzo da convenincia poltica de fazer-se ou no a
reviso agora do Congresso Nacional.
318 Entre outras vozes que se levantaram no Congresso em prol da antecipao da reviso com argumento semelhante ao avan-
ado por Serra, estava o senador Marco Maciel, proeminente liderana governista. De acordo com Maciel, que subscrevera
a Proposta de Emenda Constituio n 9, de 1992, H um grande risco de fazer um trabalho premido pelas presses
eleitorais, num momento de crise em que vive o pas, e, consequentemente, que seja um trabalho marcado pelo episdico,
pelo conjuntural e, por que no dizer, por extenso, pelo transitrio, o que, a meu ver, no se coaduna, no se compatibiliza
com a boa tcnica constitucional. Maciel chegou a sugerir, inclusive, emenda estabelecendo limite temporal alm do qual a
reviso no poderia se estender, visando minimizar a infuncia das eleies (DCN, Seo II, 4/12/1992, p. 9947).
CE
266 Srie
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utilizar um expediente j previsto na Constituio. Os riscos envolvidos,
inclusive de contestao judicial da medida, seriam signifcativamente re-
duzidos, restringindo-se validade da antecipao da reviso, tema que de
fato chegou a merecer a ateno do STF.
Por fm, a antecipao da reviso oferecia uma resposta a quem
argumentava que o momento para a introduo de alteraes mais signif-
cativas em um texto constitucional to jovem seria precisamente a reviso,
consignada nos dispositivos transitrios da prpria Carta.
A estratgia do governo esbarrava, entretanto, em signifcativa
resistncia por parte de partidos oposicionistas e tambm por parte de
entidades da sociedade civil que haviam desempenhado um papel mais
ativo ao longo do processo constituinte, como a Ordem dos Advogados do
Brasil, a Associao Brasileira de Imprensa, a Confederao Nacional dos
Bispos do Brasil e a Central nica dos Trabalhadores
319
. E tal oposio no
se limitava antecipao da reviso, mas estendia-se prpria realizao
da reviso constitucional, postura alimentada pela incerteza que marcava
o debate sobre os limites do poder outorgado ao Congresso Revisor.
A preocupao compartilhada pelas entidades da sociedade civil e
pelos partidos que faziam oposio a Collor, como o PT, o PDT e o PCdoB,
era que a reviso constitucional se convertesse em uma ameaa s con-
quistas obtidas ao longo da Constituinte de 1987-1988 e, ainda, em uma
oportunidade para que o governo implantasse na Constituio os funda-
mentos de uma poltica econmica que entendiam inadequada, o neoli-
beralismo. Curiosamente, esses partidos apoiaram a incluso da reviso
constitucional no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias em
1988, contra a posio de PDS e PFL, que agora eram favorveis no s
realizao da reviso, mas sua antecipao.
319 A crtica reviso tambm foi encampada pela Sociedade Brasileira pelo Progresso da Cincia, a SBPC. Em entrevista revista
Princpios, do Partido Comunista do Brasil, durante o primeiro semestre de 1994, o presidente da instituio, Aziz Nacib
AbSaber, afrmava: A SBPC contra a reviso constitucional pela inadequao do momento, pela fragilidade do Congresso,
pela decomposio governamental existente no pas, pelas sucessivas crises decorrentes da corrupo, pelo fato de corrupto-
res estarem dentro do processo decisivo. Fao essa campanha pela SBPC, coloco a ideologia a servio do meu pas, de minha
sociedade, do meu povo e daqueles que esto mais prximos de mim. Fira a quem ferir(ABSABER, 1994).
267
Histria Constitucional
Brasileira
O temor de que a reviso constitucional implicasse o sacrifcio de
conquistas sociais da Constituio de 1988 no era infundado. O discurso
acerca das difculdades geradas pela Constituio para a governabilidade
(e, depois, para o custo Brasil) se popularizava, expressando a convico
de que parte das garantias constitucionais referentes ao direito do trabalho
e previdncia social, por exemplo, contribuam diretamente para piorar o
desempenho do setor pblico e privado do pas. Nesse sentido, os juristas
que se posicionavam favoravelmente reviso, como o professor Octvio
Magano, apressavam-se em repelir o entendimento de que a aluso do
artigo 60 4, IV, a direitos e garantias individuais abranja os direitos so-
ciais (MAGANO, 1994, p. 14, e 1993). Em outubro de 1992, a diretoria do
Instituto de Estudos Empresariais patrocinou o VI Frum da Liberdade,
iniciativa que desaguou em proposta de reviso constitucional coordenada
por Ives Gandra Martins. O professor Ives Gandra, com o auxlio de uma
comisso de juristas
320
, ultimou um projeto de reviso no qual todo o cap-
tulo dos direitos sociais previsto no Ttulo II da Constituio desaparecia
(MARTINS, 1993, p. 24-25)
321
.
No campo da sociedade civil organizada, a OAB, j em fevereiro de
1991, havia externado, por meio de seu Conselho Federal, posio contr-
ria antecipao da reviso, que classifcava como golpe na legitimidade
320 Assinam o projeto, alm de Ives Gandra da Silva Martins, como coordenador-geral, Celso Ribeiro Bastos, Cezar Saldanha
Souza Jnior, Edvaldo Brito, Elony Cerezer Martins, Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Jos Cretella Jnior, Nicolau Frederes,
Oscar Dias Corra e Paulo Jos Kolberg Bing.
321 No prefcio da obra, Ives Gandra atribui a ausncia falta de consenso entre os membros da comisso: Desta forma, os cap-
tulos referentes aos Direitos Sociais e os Direitos dos Trabalhadores esto aguardando melhor defnio dos que os discutem.
Espera a comisso ter, em breve, uma proposta tambm para esses relevantes captulos (MARTINS, 1993, p. 13-14). fato,
entretanto, que o presidente do Instituto que patrocinou a iniciativa, Andr Burger, em sua apresentao ao projeto, dava a
entender que tais captulos no eram exatamente indispensveis: uma Constituio deve ter por objetivo primordial restrin-
gir os poderes do governo e assegurar as liberdades individuais (1993, p. 9). O projeto repercutiu no Congresso. De acordo
com o senador Aloizio Mercadante, as foras empresariais e polticas conservadoras, que se articulam em torno do projeto
neoliberal, esto com propostas claras e defnidas para a reviso. O projeto mais acabado foi lanado h alguns meses, no Rio
Grande do Sul, pelo Frum da Liberdade, que rene importantes entidades empresariais. A Constituio por um Brasil Livre,
elaborada sob a coordenao do jurista Ives Gandra Martins, e que contou com a contribuio de Celso Bastos, Oscar Dias
Crrea,