We seek not dogma, but disciplined thought.

(King, Keohane e Verba, 1994, p. 7)

A anlise do efeito das instituies polticas
sobre o comportamento dos atores polticos ou
sobre o contedo das decises polticas ganhou
grande proeminncia nos estudos em cincia
poltica realizados no Brasil. O postulado bsico
de que as instituies importam foi incorporado
agenda de pesquisa da cincia poltica
brasileira, assim como parte expressiva do debate
entre os cientistas polticos est voltada a respon-
der pergunta de quais so as instituies mais
adequadas para que tenhamos um sistema
democrtico, representativo e estvel.
De fato, o tema das instituies tem grande
apelo tanto para os cientistas sociais motivados a
produzir orientaes normativas e/ou recomen-
daes polticas como para aqueles motivados a
produzir conhecimento cientfico. Como demons-
traram Ferejohn e Pasquino, a longa histria da
teoria poltica reveladora das estreitas conexes
entre os projetos normativo e positivo, posto que:
O terico interessado em persuadir uma audin-
cia [...] [visa a] nos convencer de como a vida
poltica deveria ser vivida, e tentando fazer isso
nos trata como capazes de acompanh-lo na con-
templao de como as instituies alternativas ou
os sistemas normativos deveriam funcionar. [Ora],
quem prescreve uma ao deve ser capaz de
antecipar suas conseqncias relevantes [...]. Para
que uma teoria normativa seja atrativa, ela deve
ser ao menos um pouco plausvel, assim como
atrativa, luz da teoria positiva. Ela deve con-
seguir acertar (ao menos na maior parte das ve-
zes), caso contrrio qual seria a atrao das pres-
cries normativas que se apiam nela? (Ferejohn
e Pasquino, 2001, p. 6).
Em outras palavras, qualquer prescrio nor-
mativa sobre um estado desejvel de vida social
deve ser capaz de demonstrar que as instituies
propostas produziro efeitos compatveis ou
A AGENDA INSTITUCIONAL
Marta Arretche
148 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N

. 64
prximos deste estado de coisas. Simetricamente,
a justificativa para a mudana institucional est
assentada sobre uma condenao dos efeitos pro-
duzidos pelas instituies presentes. Portanto, as
relaes entre instituies e seus efeitos dese-
jveis ou indesejveis devem estar assentadas so-
bre um conhecimento de natureza positiva. Em
suma, proposies normativas devem se apoiar
em conhecimentos relativos s regularidades da
vida social, campo da cincia social positiva.
Obviamente, esta proposio vlida para qual-
quer nvel de abrangncia, desde propostas que
envolvam amplas reformas polticas at recomen-
daes de mudana em polticas especficas.
O apelo da agenda institucional tanto nor-
mativo como positivo assenta-se sobre o supos-
to de que o comportamento humano as prefe-
rncias e os valores dos indivduos no
manufaturvel, ao passo que as instituies so
um artefato humano, passvel de construo cons-
ciente. Nesse contexto, o que importa para a vida
social so os comportamentos dos indivduos e
no suas preferncias. Logo, a contribuio desse
programa de pesquisas consistiria na possibili-
dade de identificar o modo como as instituies
afetam os comportamentos, de tal sorte que seja
possvel influir na vida social propondo institui-
es polticas que criem incentivos favorveis aos
comportamentos desejados.
Tal conexo entre teorias normativas e
positivas remete para questes relativas teoria
do conhecimento e de metodologia. No campo da
primeira, falar de uma cincia social positiva
supe admitir que seu objetivo descobrir regu-
laridades da vida social (King, Keohane, e Verba,
1994), negando a perspectiva que Tilly (2001)
chamou de ctica, por postular que as aes
polticas seriam totalmente indeterminadas e, por-
tanto, imprevisveis.
Na evoluo recente das cincias sociais, a
negao das premissas dos paradigmas holsticos,
assim como a refutao emprica de suas expli-
caes, implicou a aceitao do postulado de que
a cincia social positiva no capaz de estabelecer
leis gerais. Os argumentos de que os desejos e as
aes humanos no podem ser totalmente determi-
nados (Elster, 1994), de que eventos sociais so afe-
tados por fatores no-sistemticos (King, Keohane
e Verba, 1994), ou, ainda, de que um mesmo fen-
meno geral pode ocorrer atravs de trajetrias dis-
tintas (Esping-Andersen, 1991; Bendix, 1996), todos
eles conduziram ampla aceitao de que o obje-
tivo da cincia poltica positiva pelo menos,
em seu estgio atual produzir conhecimentos
de natureza probabilstica isto , cuja capaci-
dade de previso estaria limitada alta probabili-
dade de termos B como resultado, caso sejamos
capazes de identificar A (Pierson, 2004) e de
portabilidade limitada, concentrados em teorias de
mdio alcance (Merton, 1970) isto , orientados a
explicar um conjunto restrito de fenmenos sociais.
No plano metodolgico, o reconhecimento
do carter probabilstico e de portabilidade limi-
tada da cincia social positiva no torna menos
necessrio o emprego de regras de inferncia l-
gica que deixem confiveis as concluses alcan-
adas (King, Keohane e Verba, 1994). Ao contr-
rio, o fato mesmo da incerteza do conhecimento
que torna absolutamente necessrio o respeito a
regras de inferncia que permitam estabelecer
uma relao de causalidade entre um determina-
do fenmeno social ou poltico (B) e outro fen-
meno que lhe d origem (A). Da a importncia
da citao que inicia este artigo, uma vez que este
talvez o maior desafio de nossas anlises em
cincia poltica, qual seja, o de produzir pensa-
mento disciplinado por regras de mtodo.
Basicamente, a diferena entre uma especulao
uma hiptese plausvel sobre a causa de um
fenmeno e uma explicao causal (Elster,
1994) supe o respeito a regras bsicas que disci-
plinem o pensamento do analista, protegendo-o
de suas prprias preferncias.
1
Para a agenda institucionalista como de
resto para todos os programas de pesquisa orien-
tados a produzir teorias de mdio alcance , isto
implica que no so todos os fenmenos polticos
que podem ser explicados por estas teorias, mas
apenas aqueles cujas caractersticas se ajustem s
suas premissas. O postulado de que as institui-
es importam, porque afetam as estratgias dos
atores e o contedo das decises polticas, deu
origem a um extenso programa de pesquisa que
busca explicar tanto as relaes entre instituies,
comportamentos e resultados as teoria institu-
cionais como a origem das prprias instituies
polticas as teorias das instituies (Diermeier e
Krehbiel, 2003).
DOSSI: MTODOS E EXPLICAES DA POLTICA 149
A ampla difuso dos pressupostos das teo-
rias institucionalistas causaria, entretanto, grande
desservio causa da produo de conhecimento
se esta se convertesse em um novo dogma, que
oferecesse respostas fceis para fenmenos com-
plexos. Em outras palavras, explicar um fen-
meno poltico qualquer afirmando que as as
instituies importam tornou-se quase uma tri-
vialidade. Na verdade, a contribuio central est
em identificar quais instituies de fato afetam
comportamentos e decises, e como, isto , por
meio de que processos e mecanismos.
Um exemplo desse desafio a anlise das
relaes entre a forma de Estado e o welfare state.
Desenvolvimentos recentes no campo da anlise
comparada contriburam para questionar a am-
plamente aceita premissa [...] de que o federalismo
inimigo do crescimento do Estado de Bem-Estar
em todos os pases e em todas as eras (Leibfried,
Castles e Obinger, 2005, p. 307). A anlise com-
parada de decises e resultados de polticas pbli-
cas tem concludo que praticamente sem signifi-
cado analtico a diviso binria entre estados
federativos e unitrios (Filippov, Ordeshook,
Shvetsova, 2004; Obinger, Leibfried e Castles, 2005).
Confrontados com concluses desse tipo, os
cientistas sociais esto normalmente propensos a
afirmar que o fenmeno em questo complexo.
Esta, entretanto, no constitui uma soluo satis-
fatria, uma vez que nada mais do que uma
confisso do insuficiente desenvolvimento da teo-
ria existente, posto que quer dizer que no sabe-
mos quais so as variveis que explicam o
comportamento do fenmeno analisado (King,
Keohane e Verba, 1994). Alternativamente, poder-
se-ia afirmar que esta uma evidncia de que as
instituies no importam, uma vez que dife-
rentes instituies no produzem diferenas
relevantes nos resultados. A aceitao dessa res-
posta implicaria, evidentemente, o abandono da
agenda institucionalista e a adoo de outro pa-
radigma de investigao. Uma terceira alternativa
seria admitir que no so estas as instituies que
de fato importam, qual seja, os estudos empricos
que admitiram a premissa da existncia de uma
distino fundamental entre estados federativos e
unitrios no estavam observando as instituies
de fato relevantes para explicar a emergncia e o
desenvolvimento das polticas de proteo social.
Longe de significar um fracasso desse pro-
grama de pesquisa, isso na verdade indica sua
maturao, na direo de excluir com base em
slida investigao emprica variveis explicati-
vas que no se mostraram relevantes. Assim, o
avano desse programa exigiria examinar quais
instituies polticas favorecem o desenvolvimen-
to e a ampliao de polticas de proteo social
abrangentes e inclusivas.
Alm disso, o avano desse programa
envolveria examinar como tais instituies polti-
cas afetam as decises, problema este ainda mais
difcil de ser enfrentado, pois implica abrir a
caixa preta do processo decisrio e identificar
os mecanismos postos em marcha (Elster, 1994)
pelas instituies identificadas (Tilly, 2001).
Examinar mecanismos institucionais distinto de
examinar instituies, pois diferentes instituies
podem por em marcha mecanismos institucionais
similares. Por exemplo: a disperso ou a centra-
lizao da autoridade poltica so mecanismos
institucionais centrais na anlise do desempenho
dos estados federativos. Tanto a facilidade para
aprovar emendas constitucionais como a concen-
trao de recursos tributrios na Unio favorecem
a centralizao da autoridade poltica, na medida
em que limitam a autonomia decisria dos gover-
nos locais. Embora sejam instituies distintas,
pem em marcha um mecanismo institucional
similar.
No menos relevante nessa agenda de
pesquisa a controvrsia relativa questo da
seleo de casos para anlise. Muitos trabalhos no
campo da escolha racional pretendem identificar
leis gerais, parcimoniosas, com base na investi-
gao de um grande nmero de casos. Na teoria
do neoinstitucionalismo histrico, a prioridade
dada aos efeitos derivados da combinao de va-
riveis em contextos especficos e ao carter en-
dgeno da formao das preferncias dos atores
implicou que a grande maioria dos trabalhos
desta corrente seja feita com base em compara-
es de um pequeno nmero de casos. Tais
divergncias de mtodo do a impresso de que
as divergncias entre essas duas correntes esto
centradas em tcnicas de pesquisa, quando, na
verdade, se referem a tipos de explicao vlida
(Tilly, 2001). Mais do que isto, difundiu-se a
errnea proposio de que o mtodo dos neo-
150 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N

. 64
institucionalistas enfatizaria a singularidade dos
casos.
claro que para um analista interessado em
fazer recomendaes para um determinado pas,
o conhecimento de suas especificidades da
maior relevncia. Entretanto, para a produo de
conhecimento positivo, relativo s regularidades
da vida social, os fenmenos singulares podem
ser apenas expresso de eventos estocsticos
(King, Keohane e Verba, 1994) e, portanto, sem
relevncia. Por outro lado, um caso singular pode
ter grande relevncia para a teoria social se suas
caractersticas particulares desafiam o conheci-
mento terico existente. A relevncia do caso
norte-americano em Weir et al. (1988) e Skocpol
(1992) no est em descrever as particularidades
da poltica social nos Estados Unidos, mas em
explicitar que as diferenas dos resultados no
desenho daquele sistema de proteo social
poderiam ser atribudas a variveis ainda no
examinadas pelas teorias existentes. No a sin-
gularidade do caso que motiva sua seleo, mas
sua capacidade de trazer luz teoria existente.
Portanto, o que interessava no era o que par-
ticular ao caso norte-americano, mas o que
geral e ainda no havia sido descoberto pelo co-
nhecimento disponvel. Tratava-se, portanto, de
converter nomes prprios em variveis (Prze-
worski e Teune, 1970).
Em suma, entre os cientistas polticos envolvi-
dos na agenda de pesquisa institucionalista, no h
apenas divergncia quanto aos postulados bsicos
facilmente acessveis em resenhas e artigos (Levi,
1997; Immergut, 1998; Hall e Taylor, 2003), mas
tambm quanto aos mtodos a serem empregados
para fazer inferncias sobre a regularidade da vida
social (Lieberman, 2001; Levi, s.d.).
Contudo, no me parece produtivo empe-
nhar-se na defesa da superioridade de qualquer
uma de suas vertentes, particularmente a teoria
das escolhas racionais e o neoinstitucionalismo
histrico. Extensa e produtiva produo recente
(Bates, 1998; Elster, 2000; Skocpol, 2000; Maho-
ney e Rueschemeyer, 2003; Pierson, 2004) dedi-
cou-se a enfrentar pontos de controvrsia entre as
duas correntes, explicitando divergncias e pro-
duzindo algumas convergncias em torno de
questes substantivas, tais como a formao das
preferncias dos atores (se endgenas ou exge-
nas), as causas da mudana institucional (se
endgenas ou exgenas), o postulado do equi-
lbrio institucional, as disciplinas com as quais
deve dialogar preferencialmente a cincia poltica
(se a economia ou a sociologia) e a influncia do
fator tempo no desenvolvimento institucional. A
atitude intelectualmente mais produtiva neste
caso seria enfrentar tais questes e argumentos
especficos.
Notas
1 A definio de estratgias de pesquisa que cons-
truam proposies explicativas empiricamente
falsificveis e internamente consistentes (King,
Keohane e Verba, 1994) distinta da escolha das
tcnicas de coleta de dados (Tilly, 2001). Na ver-
dade, a excessiva concentrao das atenes na
superioridade das tcnicas qualitativas ou quan-
titativas tem deslocado o ponto central da dis-
cusso. De fato, para obter resultados analticos
confiveis, a deciso mais importante diz res-
peito estratgia de pesquisa. As tcnicas de co-
leta de dados so apenas conseqncias da es-
tratgia de pesquisa, que, por sua vez, depende
da pergunta a ser respondida. Tcnicas qualitati-
vas ou quantitativas no so superiores em si
mesmas, mas devem ser avaliadas por sua ade-
quao pergunta a ser respondida, natureza
dos dados e indicadores a serem construdos e
qualidade da informao disponvel.
BIBLIOGRAFIA
BATES, R. et al. (1998), Analytic narratives.
Cambridge, Cambridge University Press.
BENDIX, R. (1996), Construo nacional e
cidadania: estudos de nossa ordem
social em mudana. So Paulo, Edusp.
DIERMEIER, D. & KREHBIEL, K. (2003), Institu-
tionalism as a methodology. Journal of
Theoretical Politics, 15 (2): 123-144.
ELSTER, J. (1994), Peas e engrenagens das cin-
cias sociais. Rio de Janeiro, Relume-
Dumar.
_________. (2000), Rational choice history: a
case of excessive ambition. American
Political Science Review, 94 (3): 685-695.
DOSSI: MTODOS E EXPLICAES DA POLTICA 151
ESPING-ANDERSEN, G. (1991), As trs econo-
mias polticas do Welfare State. Lua
Nova, 24: 85-116.
FEREJOHN, J. & PASQUINO, P. (2001), A teoria
da escolha racional na cincia poltica:
conceitos de racionalidade em teoria
poltica. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, 16 (45): 5-24.
FILIPPOV, M.; ORDESHOOK, P. & SHVETSOVA,
O. (2004), Designing federalism: a theo-
ry of self-sustainable federal institutions.
Cambridge, Cambridge University Press.
HALL, P. & TAYLOR, R. (2003), As trs verses do
neoinstitucionalismo. Lua Nova, 53:
193-223.
IMMERGUT, E. (1996), As regras do jogo: a lgi-
ca da poltica de sade na Frana, na
Sua e na Sucia. Revista Brasileira de
Cincias Sociais, 30 (11): 139-163.
_________. (1998), The theoretical core of the
new institutionalism. Politics and
Society, 26 (1): 5-34.
KING, G.; KEOHANE, R. & VERBA, S. (1994),
Designing social inquiry: scientific
inference in qualitative research.
Princeton, Princeton University Press.
LEVI, M. (1997), A model, a method, and a map:
rational choice in comparative and his-
torical analisys, in M. Lichbach e A.
Zuckerman, Comparative politics. ratio-
nality, culture, and structure, Cambrid-
ge, Cambridge University Press.
_________. (s.d.), Modeling complex historical
process with analytic narratives
(mimeo.).
LEIBFRIED. S.; CASTLES, F. & OBINGER, H.
(2005), Old and new politics, in fede-
ral states, in H. Obinger; S. Leibfried e
F. Castles (orgs.), Federalism and the
Welfare State: new world and European
experiences, Cambridge, Cambridge
University Press.
LIEBERMAN, E. (2001). Causal inference in his-
torical analysis: a specification of
periodization strategies. Comparative
Political Studies, 34 (9): 1011-1035.
MAHONEY, J. & RUESCHEMEYER, D. (2003),
Comparative historical analiysis in the
social sciences. Cambridge, Cambridge
University Press.
MERTON, R. (1970), Sociologia: teoria e estrutura.
So Paulo, Mestre Jou.
OBINGER, H.; LEIBFRIED. S.; CASTLES, F. (orgs.).
(2005), Federalism and the Welfare
State: new world and European experi-
ences. Cambridge, Cambridge Univer-
sity Press.
PIERSON, Paul. (2004), Politics in time. Prince-
ton/Oxford, Princeton University Press.
PRZEWORSKI, A. & TEUNE, H. (1970), The logic
of comparative social inquiry. Malabr, R.
Krieger Pub. Company.
RAGIN, C. (1987), The comparative method: mov-
ing beyond qualitative and quantitative
strategies. Berkeley, University of
California Press.
SKOCPOL, Theda. (1992), Protecting soldiers and
mothers. Cambridge, Harvard University
Press.
_________. (2000), Commentary: theory tackles
history. Social Science Theory, 24 (4):
669-676.
TILLY, C. (2001), Mechanisms in political
processes. Annual Review of Political
Science, 4.
WEINGAST, Barry. (1998), Notes on a possible
integration of historical institutionalism
and Rational Choice theory, artigo
preparado para o Russell Sage
Foundation Meeting, Nova York, nov.
WEIR, M.; ORLOFF, A. & SKOCPOL, T. (orgs.).
(1988), The politics of social policy in the
United States. Princeton, Princeton
University Press.