Voc pode ter um Senhor, voc pode ter um Rei,

mas o homem para temer o coletor de impostos.

Charles Adams (1993)
Introduo
O captulo tem por objetivo apresentar alguns elementos que
fazem parte dos fundamentos bsicos da economia do setor pblico,
procurando contribuir para uma melhor compreenso de uma rea da
economia que possui interfaces com os cursos de Direito, Cincias
Contveis, Administrao Pblica, Cincias Sociais e Servio Social.
A aproximao com a realidade institucional brasileira dever
ocorrer, na medida do possvel, nas anlises histricas e nas
discusses tcnicas de finanas pblicas.
De modo geral, a economia do setor pblico trata das
atividades econmicas dos governos, de como arrecadam recursos e
de como fazem a alocao destes. Entretanto, entender o setor
pblico no apenas conhecer de finanas pblicas, mas tambm
compreender como decises polticas de representantes eleitos
democraticamente pelo voto podem se traduzir em polticas pblicas.
Em outras palavras, como os governos fazem a alocao dos recursos
Fundamentos Bsicos da
Economia do Setor Pblico
Cludio Cesar de Paiva
Suzana Fernandes de Paiva
pblicos? Existem critrios, princpios, ou eles simplesmente
atendem a acordos polticos? E os rent-seeking?
A despeito da pertinncia desses questionamentos,
necessrio esclarecer que a abordagem proposta no tem como foco
discutir a Teoria do Estado, tampouco aprofundar os debates das
representaes de interesses no desenho de polticas pblicas. So
temticas fundamentais para os que se aventuram na compreenso da
importncia assumida pelo Estado em qualquer economia do mundo,
mas que necessitariam, em virtude de sua complexidade, de um
esforo muito alm do proposto neste captulo.
Aspectos histricos da
participao do Estado na economia
A finalidade precpua do Estado deve ser a de prover a
satisfao das necessidades bsicas da sociedade como um todo, bem
como democratizar as oportunidades individuais de acesso ao bem
pblico. Para tanto, utiliza-se de recursos arrecadados na forma de
tributos e de diversos instrumentos de interveno pblica.
Numa viso panormica, possvel verificar que as
intervenes governamentais tm se ampliado substancialmente na
economia contempornea, indo muito alm da simples correo das
falhas de mercado (market failure). Ademais, considerando as diversas
externalidades negativas geradas pelos movimentos financeiros
especulativos e pela elevada concentrao de renda, o Estado torna-se
cada vez mais um elemento imprescindvel para assegurar maior
eficincia na distribuio dos recursos disponveis e justia social.
Ao longo da histria percebe-se, no entanto, que o papel e a
relevncia atribuda participao do Estado na economia capitalista
tem se alterado com relativa constncia. Em perodos de crescimento
econmico, ganham foras os argumentos liberais de que o mercado
auto-suficiente para gerar e impulsionar o desenvolvimento da nao
e, portanto, caberia ao Estado se concentrar em atividades bsicas de
Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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268
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organizao da sociedade, tais como o exerccio do monoplio da
fora (poder de polcia), a cobrana de tributos e a garantia da
propriedade privada.
Todavia, em momentos de crise econmica, a interveno do
Estado clamada (e aclamada) por todos como necessria para
corrigir as falhas de mercado e fazer com que a economia volte a gerar
riquezas. O crash da Bolsa de Valores de Nova York, em 24 de
outubro de 1929, um exemplo clssico. A economia americana s
conseguiu sair da crise quando Roosevelt, ento presidente dos
Estados Unidos, implantou o New Deal (1933), que, em essncia, era
um plano econmico que pregava forte interveno do Estado na
economia por meio de polticas anticclicas, as quais tinham o
objetivo de estimular a demanda efetiva.
A recente crise de inadimplncia no mercado de hipotecas
sub-prime nos Estados Unidos outro exemplo que tem exigido do
Estado, por meio da autoridade monetria (FED Federal Reserve),
um grande volume de recursos para a manuteno da sade financeira
dos bancos, como a estatizao das companhias hipotecrias Fannie
MAE e Freddie Mac, a compra da maior seguradora mundial
(American Internacional Group AIG), a ajuda aos credores do Bear
Stearns (julho de 2007), alm dos episdios da Lehman Brothers e
Merrill Lynch.
Em muitas ocasies, a ideologia adquire um peso preponderante
no debate em relao necessidade de interveno do Estado na
economia. No incio dos anos 80, por exemplo, com a chegada de
Ronald Reagan presidncia dos Estados Unidos e de Margareth
Thatcher ao governo da Inglaterra, foram adotadas diversas medidas a
fim de reduzir o excesso de interveno do Estado na economia. Nem
todas as medidas sugeridas tiveram apoio dessas sociedades, haja vista
a reao em massa da sociedade inglesa diante da tentativa de Thatcher
de adotar o poll tax ou imposto per capita. As medidas adotadas por
Reagan e Thatcher, no entanto, ajudaram na concretizao dos
alicerces de uma ideologia que veio a ser denominada de
neoliberalismo, um termo utilizado no debate poltico-ideolgico para
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
269
designar propostas a favor da liberdade de mercado, numa clara
contraposio ao Welfare State.
Nas duas ltimas dcadas, se houve certo consenso em torno da
necessidade de redefinio do papel do Estado, o mesmo no ocorreu no
que diz respeito direo das reformas. O debate foi polarizado pelos
que no queriam o retorno da burocracia e do arcasmo representado
pelo velho Estado desenvolvimentista, enquanto outros grupos sociais
se posicionavam contrariamente alternativa neoliberal do Estado
mnimo, com base nos resultados apresentados por algumas naes que
adotaram esse modelo na dcada de 1980.
A despeito da intensidade e dos vencedores dos debates, o que se
tem observado um movimento em direo a uma coordenao mais
eficiente entre os diversos poderes pblicos e destes com a sociedade
civil, em especial empresrios e trabalhadores, organizaes de direitos
civis e sociais e de consumidores, num esforo imenso de reequilibrar as
relaes de poder.
Para Pensar...
sobre a crise imobiliria americana e a interveno do Estado
A transformao dos Estados Unidos em USSRA (Estados Unidos
Socialistas da Repblica da Amrica) j ocorreu. Os camaradas George
Bush (Presidente), Henry Paulson (Tesouro) e Ben Bernanke (Federal
Reserve) simplesmente socializaram os prejuzos dos ricos.
Nouriel Roubini
(Professor da New York University)
As funes econmicas do setor pblico
O mercado, por sua natureza intrnseca, no consegue alocar
eficientemente a distribuio de bens e servios e, paralelamente, produzir
um ambiente de bem-estar social para o conjunto da populao. Para a
cristalizao desse bem-estar, h a necessidade de o Estado intervir na
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Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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economia ofertando bens pblicos. Entende-se como bens pblicos o
consumo e uso de bens e servios indivisveis e no rivais, tais como:
escola, hospital, estrada, saneamento, ferrovia, hidrovia, previdncia,
iluminao pblica, segurana pblica etc. Portanto, um bem pblico est
submetido ao princpio da no-excluso, isto , quando um indivduo
usufrui de um desses bens pblicos ofertados pelo Estado, no exclui a
possibilidade de outro cidado tambm vir a consumir o mesmo bem.
Mas como o Estado faz para ofertar os bens pblicos? Os bens
pblicos so ofertados por meio de equipamentos e polticas
pblicas, que so elaboradas como forma de atender eficientemente a
trs funes balizadoras da atuao do Estado:
a) alo ca tiva;
b) dis tri bu tiva;
c) esta bi li za dora.
Entende-se como funo alocativa ao interveno do Estado
na economia para ofertar um bem pblico numa determinada regio
que o capital privado no tem interesse de explorar. Em virtude dessa
interveno do Estado, pode-se dizer que h uma externalidade
positiva quando todos os cidados so atingidos diretamente pelo
investimento pblico, o qual tem por objetivo melhorar o bem-estar
da populao, por exemplo, com a construo de creches, escolas,
hospitais, estradas, policiamento, saneamento bsico.
J no caso da funo distributiva, a interveno do Estado tem
por objetivo proporcionar uma maior eqidade na distribuio de
renda, ou seja, reduzir a distncia existente na apropriao de renda e
da riqueza de um pas. O governo funciona como um agente
redistribuidor de renda, na medida em que, por meio da tributao,
retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setores
ou regies) e os transfere para os segmentos menos favorecidos.
Em relao funo estabilizadora, a interveno do Estado se
justifica para manter a estabilidade da moeda (inflao sobre controle),
visto que um descontrole nos meios monetrios pode proporcionar
uma distoro nos parmetros que serviro de guia para a racionalidade
e o clculo dos agentes econmicos, porque causar uma corroso no
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
271
valor nominal dos contratos monetrios. A funo estabilizadora
tambm tem como preocupao a manuteno da taxa de desemprego
em nveis baixos da sua importncia na gerao de estmulos aos
investimentos, os quais incrementaro o nvel do produto e renda e,
com isso tendero a favorecer o crescimento econmico e o pleno
emprego dos fatores de produo.
Princpios de tributao
Para que o Estado possa cumprir com as funes anteriormente
descritas e oferecer bens pblicos ou semipblicos ao conjunto da
sociedade, necessrio que possua recursos financeiros, que so
obtidos por meio da cobrana compulsria de tributos (tributao
sobre renda, consumo e propriedade), ou seja, a tributao tem o
papel de transferir recursos do setor privado para o setor pblico.
Com efeito, cada esfera de governo deve explorar adequadamente a
sua base tributria, uma vez que o tributo se constitui, teoricamente,
num importante instrumento de reduo das desigualdades e de
promoo de justia social.
Mas ser que os tributos sempre foram utilizados pelos
governos como instrumento de reduo das desigualdades e de
promoo da justia social?
A histria tem se encarregado de mostrar uma realidade
bastante diferente, na qual a explorao da sociedade, por meio dos
tributos, tornou-se uma prtica habitual desde tempos remotos, haja
vista a quantidade de tributos cobrados na Roma Antiga, tais como:
os impostos sobre importaes de mercadorias (portorium), sobre as
heranas (vicesima hereditatum), captaes sobre a propriedade de
gado e de terras (capitatio animalia, capitatio terrena), as reparaes
de guerra, enfim, algo que fortuitamente se resumiria numa frase do
perodo: Dai a Csar o que de Csar.
No obstante, a histria tambm nos revela diversas revolues
cuja motivao est, de algum modo, relacionada insatisfao com a
explorao da sociedade pelos impostos.
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Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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A Frana e os Estados Unidos so exemplos interessantes e
bastante ilustrativos. Na Frana, a excessiva cobrana de impostos
para manter o padro de vida da corte, que inclua at a cobrana de
pedgios para atravessar as terras dos nobres com mercadorias,
desencadeou uma revolta em 1789, conhecida como Revoluo
Francesa, que resultou na deposio da aristocracia, na decapitao
de seus lderes e na instalao da Repblica Francesa. Nos Estados
Unidos, a independncia americana em 1776 est associada s
tentativas sucessivas de majorao de tributos, por parte da
metrpole inglesa, sem o voto dos colonos.
No Brasil, tambm so abundantes os exemplos de conflitos
motivados pela excessiva tributao. Dois casos, no entanto, se
mostraram fundamentais para a constituio do Estado Nacional
brasileiro. Um deles foi a Inconfidncia Mineira (1788-1792), quando
o Alferes Joaquim Jos da Silva Xavier o Tiradentes questionou a
explorao da Colnia brasileira pela Coroa Portuguesa. J o outro
exemplo a Revoluo Farroupilha (1835-1845), tambm conhecida
como Guerra dos Farrapos, que resultou na criao da Repblica do
Piratini, com a supresso da esfera imperial. A majorao excessiva
sobre os produtos do Rio Grande contribuiu para que parte da elite
local se levantasse contra a opresso imperial.
Antes de prosseguir nas discusses sobre os princpios de
tributao, pertinente responder, desde logo, ao seguinte questio-
namento: o que so tributos?
De acordo com a definio proposta no Cdigo Tributrio
Nacional (CTN), em seu artigo 3, tributo toda prestao pecuniria
compulsria, em moeda cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua
sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.
Em outras palavras, trata-se de uma obrigao compulsria,
obrigatria, cuja finalidade a arrecadao, que dever ser paga em
moeda corrente. Essa forma de pagamento dever prevalecer, uma vez
que no considerado no Brasil o tributo in natura (no qual parte da
mercadoria comercializada entregue ao Fisco a ttulo de pagamento
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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do tributo, por exemplo: para o pagamento do ICMS, entregam-se dez
quilos de arroz a cada cem quilos vendidos), e tampouco o tributo in
labore (a cada ms, o sujeito passivo destina alguns dias de seu
trabalho entidade tributante).
A Constituio de 1988 classificou os tributos como
compostos por:
1
I. Impos tos;
II. Taxas;
III. Con tri bu i es de melho ria.
I. Os impostos so considerados como o principal tributo na
arrecadao prpria dos entes federados (Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal). O imposto um tributo no vinculado atividade
estatal, isto , no necessrio que o governo preste um servio
pblico para poder cobrar imposto, pois no h uma equivalncia
entre o montante que uma pessoa paga a ttulo de imposto e o que o
Estado reverte em seu benefcio.
Os impostos podem ser classificados sob os seguintes aspectos:
Diretos impostos sobre a renda e o patrimnio, por exemplo:
IR, IPTU, IPVA.
Indiretos impostos sobre transaes de mercadorias e servios,
por exemplo: ICMS, IPI e ISS.
Os impostos diretos incidem sobre a renda e o patrimnio do
indivduo, a partir dos quais se estabelecem diferenas tributrias em
funo das condies prprias de cada contribuinte, ou seja, da
capacidade contributiva. Da a sua associao direta ao princpio da
capacidade de pagamento de cada contribuinte. Por outro lado, os
impostos indiretos tm incidncia sobre a produo, o consumo e a
circulao de bens e servios, sendo geralmente incorporados aos
preos. Nesse caso, os contribuintes podem transferir total ou
parcialmente o nus da contribuio para terceiros.
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Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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1. importante mencionar que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existncia, na
ordem jurdica brasileira, de quatro espcies tributrias: impostos, taxas, contribuies
(que englobam contribuies de melhoria e contribuies parafiscais ou especiais) e
emprstimos compulsrios.
14
A diferena bsica entre impostos diretos e indiretos encontra-se
na forma como eles afetam os contribuintes, ou seja, se por meio da
renda ou do consumo.
II. As taxas correspondem a um tributo que tem por fato
gerador uma atuao estatal diretamente referida ao contribuinte, por
meio da prestao de um servio ou um ato de polcia.
A taxa de servio um tipo de tributo que tem por hiptese de
incidncia um servio pblico especfico e divisvel, ou seja, a
possibilidade da utilizao efetiva ou potencial, individualmente
considerada. importante ressaltar que a simples disponibilidade do
servio j d ensejo cobrana da taxa. Por exemplo: servio de
fornecimento domiciliar de gua potvel, servio de fornecimento
domiciliar de energia eltrica, servio de transporte coletivo etc.
A taxa de polcia um ato que se refere diretamente ao
contribuinte e que envolve o exerccio do chamado poder de polcia. O
poder de polcia a faculdade que o Estado tem de, observados os limites
constitucionais, disciplinar o exerccio dos direitos liberdade e
propriedade das pessoas, compatibilizando-os com o bem comum.
III. A contribuio de melhoria corresponde modalidade de
tributo que tem como fato gerador a valorizao do imvel do
contribuinte em decorrncia de obra pblica. Portanto, necessria,
em primeiro lugar, uma relao de causalidade entre a obra pblica e a
valorizao imobiliria e, em segundo lugar, que a cobrana s ocorra
aps a concluso da obra.
A contribuio de melhoria um tributo muito pouco utilizado
pelas prefeituras no Brasil, embora seja por definio um tributo social,
pois visa devolver sociedade uma parte do enriquecimento sem
causa, j que o dono do imvel valorizado por uma obra pblica dever
apropriar-se de uma mais-valia imobiliria custeada pela sociedade.
Diferentemente dos impostos, as taxas e as contribuies de
melhoria so tributos que no se baseiam em fatos da vida reveladores
de capacidade contributiva, isto , no se baseiam em fatos do
contribuinte, mas em fatos do Estado com repercusso na esfera
econmica do contribuinte.
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Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
275
Na literatura sobre finanas pblicas, verifica-se uma clara
tendncia a vincular a tributao direta com o objetivo da eqidade e
a tributao indireta meta da eficincia no desenho de um sistema
tributrio. No entanto, a veracidade desses pressupostos depende no
somente da estruturao do sistema tributrio, mas sobretudo da
efetividade na cobrana de tributos e do carter progressivo ou
regressivo da incidncia da carga tributria.
No caso do Brasil, observa-se que a incidncia da tributao
indireta maior do que a da tributao direta na renda das famlias
(Tabela 1). Todavia, no caso da tributao direta, verifica-se uma
progressividade na incidncia tributria, considerando que a carga de
impostos diretos sobre as famlias que ganham at dois salrios
mnimos de 1,71%, enquanto a incidncia sobre as famlias com
renda superior a trinta salrios mnimos se eleva para 10,64%. No caso
dos impostos indiretos, verifica-se uma regressividade na incidncia
tributria, considerando que, medida que os rendimentos auferidos
crescem, ocorre uma reduo na incidncia tributria. Dado que os
impostos indiretos influem fortemente sobre o consumo, as famlias de
menor renda, que comprometem maior parte do salrio com
alimentao, pagaro proporcionalmente mais impostos do que uma
famlia mais abastada. Nesse sentido, revela-nos a anlise da tributao
indireta por faixas de rendimentos que nas famlias com rendimentos
de at dois salrios mnimos, a incidncia tributria de 28,19%,
enquanto nas famlias com rendimentos superiores a trinta salrios
mnimos a incidncia de 17,98% da renda auferida.
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Renda em salrios
mnimos
Renda gasta com
impostos
Renda bruta gasta com
impostos diretos
Renda lquida gasta com
impostos indiretos
At 2 28,19 1,71 26,48
De 5 a 6 17,96 3,98 13,98
De 10 a 15 15,05 4,58 10,47
Mais de 30 17,98 10,64 7,34
* O estudo considera as regies metropolitanas pesquisadas pela POF/IBGE-1996 (So Paulo, Rio de
Janeiro, Porto Alegre, Curitiba, Recife, Fortaleza, Salvador, Belm, Belo Horizonte, Goinia e Braslia).
Fonte: Salvador Werneck Vianna et al. (2000).
Tabela 1. Incidncia tributria por faixa de renda Brasil (%).*
14
A economia do setor pblico apresenta ainda uma srie de
princpios que devem nortear o desenho de um sistema tributrio, de
modo que as distores tributrias permaneam num patamar mnimo e
o sistema tributrio seja o mais justo possvel. Dentre esses princpios,
dois so fundamentais: o da neutralidade e o da eqidade.
O princpio da neutralidade diz que o tributo no deve
provocar nenhuma distoro no sistema de preos relativos de uma
economia, isto , na relao existente entre as vrias combinaes
proporcionadas pelos preos agrcolas, pelos preos industriais e
pelos preos dos servios. Em outras palavras, o tributo no deve
alterar o comportamento privado com respeito s decises de
consumo e produo. A rigorosa aplicao desse princpio contribui
para a otimizao do nvel de bem-estar da coletividade e, dessa
maneira, conduz ao que se costuma chamar, em finanas pblicas, de
tributao eficiente ou tributao tima no sentido de Pareto.
O princpio da eqidade procura dar um mesmo tratamento, em
relao contribuio, aos indivduos considerados iguais (eqidade
horizontal), assegurando, ao mesmo tempo, que os desiguais sejam
diferenciados segundo algum critrio estabelecido (eqidade
vertical). Em outras palavras, esse princpio afirma que cada cidado
deve contribuir com um valor justo para a arrecadao do governo.
Mas a pergunta trivial que surge : o que justo?
Para lanar luz a essa questo, h dois outros princpios, que
so o do beneficio e o da capacidade de pagamento.
O princpio do benefcio, cuja origem terica encontra-se em
Hobbes, Locke e Smith, diz que o indivduo deve contribuir com uma
quantia proporcional ao benefcio proporcionado pelo bem pblico.
Dessa forma, esse princpio mostra que a eqidade no depende
somente da estrutura tributria, mas do mix constitudo pela poltica
de gastos e de tributos.
Esse princpio, no entanto, no de fcil operacionalizao, uma
vez que existe grande dificuldade em mensurar o benefcio recebido por
cada indivduo, sobretudo quando se sabe que os indivduos se mostram
resistentes em revelar suas preferncias.
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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Essa dificuldade possibilita o surgimento de free riders, isto ,
indivduos que se aproveitam da situao em que o servio governamental
no pode ser divisvel ou individualizado para usufruir do servio sem
pagar pelo mesmo. Alm disso, a aplicao do princpio do benefcio na
tributao torna-se problemtica quando dirigida a indivduos que no
possuem renda, uma vez que estariam excludos do consumo dos bens e
servios governamentais, j que no tm como pagar.
Desse modo, a aplicao nica e exclusivamente do princpio
do benefcio para assegurar maior eqidade do sistema de tributao
seria um equvoco, j que, do ponto de vista redistributivo, a funo
do governo estaria sendo altamente ineficiente. Isso implica a
necessidade de associar outro mecanismo para tornar o sistema
tributrio mais justo o princpio da capacidade de pagamento.
O princpio da capacidade de pagamento, cuja origem terica
encontra-se em Rousseau e Stuart Mill, diz que o nus tributrio deve
recair de acordo com a capacidade de pagamento do indivduo, sendo o
melhor indicador a renda. Dessa forma, os indivduos com capacidades
iguais devem contribuir no mesmo montante, enquanto indivduos com
capacidades diferentes devem contribuir com montantes diferentes.
Existe um limite para a tributao?
A cobrana de tributos, como exposto na seo precedente, por
definio uma ao compulsria, caso contrrio, ningum pagaria
impostos, j que as aes voluntrias de alguns contribuintes seriam
fortemente desestimuladas pela ao de contribuintes free riders
(carona). No entanto, mesmo com a obrigatoriedade do recolhimento de
tributos aos cofres pblicos, verificam-se, com freqncia, aes de
eliso e evaso fiscal em pases com carga tributria elevada. A eliso
fiscal definida como uma ao lcita para evitar ou diminuir a carga
tributria, enquanto a evaso fiscal um meio ilcito de evitar ou
diminuir a carga tributria por meios fraudulentos: a sonegao fiscal
propriamente dita.
Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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Uma tentativa de ilustrar o comportamento do contribuinte e
da economia diante das constantes majoraes de tributos foi
realizada pelo economista Arthur Laffer. O esforo para mostrar os
resultados das relaes entre diferentes nveis de tributao com a
respectiva arrecadao tributria lhe concedeu a paternidade do que
viria a ser conhecido como Curva de Laffer.
2
A histria da chamada Curva de Laffer comeou em 1978,
quando o ento editor do Wall Street Journal, Jude Wanniski,
publicou um artigo denominado de Taxes, Revenues, and the Laffer
Curve, em que relatava as discusses ocorridas num jantar realizado
em dezembro de 1974 no Washington Hotel, na cidade de
Washington, na qual participaram, alm de Wanniski e Laffer,
Donald Rumsfeld e Dick Cheney. No artigo, Wanniski descreve uma
situao em que Laffer, ento professor de economia da Universidade
de Chicago, desenhou num guardanapo de papel a relao peculiar
entre arrecadao tributria e impostos. Ele tentava mostrar que, a
partir de determinado nvel de tributao, qualquer elevao de taxa
acarretaria uma reduo da arrecadao ao invs de aumento.
Vejamos a seguir uma ilustrao da Curva de Laffer:
Figura 1. A Curva de Laffer.
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Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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RT
% do IR 70 50 30 0
R
1
R
2
A B
C
2. Sobre a atualidade da Curva de Laffer, recomenda-se a leitura do artigo The Laffer Curve:
Past, Present, and Future, de autoria de Arthur Laffer, publicado em The Heritage
Foundation, n. 1765, 2004.
De acordo com a exposio grfica proposta por Laffer, do
ponto de origem (zero) at o ponto C, os aumentos nominais de
alquotas so aceitveis pelos contribuintes, resultando em aumentos
contnuos na arrecadao fiscal, embora a taxas decrescentes. Esse
trecho da Curva de Laffer chamado de intervalo normal de
tributao. Entretanto, a partir do ponto C, aumentos de alquotas
desestimulariam a economia formal e a receita do imposto comearia
a declinar, apresentando nveis de arrecadao idnticos aos gerados
com alquotas inferiores indicada no ponto C. Este o caso, por
exemplo, do ponto B, em que a alquota de 70%, mas a arrecadao
tributria a mesma de quando o governo praticava uma alquota de
30% (ponto A). Esse trecho descendente da curva, a partir do ponto C,
conhecido como o intervalo proibitivo de tributao.
A anlise dessas possveis reaes dos contribuintes com
relao s suas obrigaes fiscais nos permite trs concluses:
primeiro, as alquotas do imposto de renda apresentam um limite de
crescimento uma vez atingido esse limite, qualquer elevao da
alquota ter um efeito contraproducente na arrecadao tributria;
segundo, poder-se-ia dizer que o ponto C, em que a arrecadao
tributria mxima, definiria a chamada carga fiscal tima, que seria
aquela que propiciaria ao governo a maximizao da receita
tributria; terceiro, a curva reversa de Laffer, representada pela rea
alm do ponto C, gera desestmulos ao trabalho e produo formal,
incentiva a sonegao fiscal e, portanto, promove significativas
perdas de receitas tributrias.
A caixa-preta do dficit pblico
No campo das finanas pblicas, existem pelo menos trs
focos principais de controvrsias e contendas:
i) a par ti lha da arre ca da o tri bu t ria entre os entes da fede ra o
(cen tra li za o ver sus des cen tra li za o fiscal);
Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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14
ii) a res pon sa bi li dade pela pres ta o de deter mi na dos ser vi os
pbli cos (segu rana pblica, por exem plo);
3
iii) a difi cul dade de con trole e men su ra o dos gas tos pbli cos.
Nos primeiros dois casos, os constantes conflitos entre os entes
da federao
4
para elevar a participao na base arrecadatria vis--vis
descentralizao de responsabilidades (autonomia financeira versus
repartio das competncias) tm gerado, em determinadas
circunstncias, constrangimentos para a manuteno do pacto
federativo. No terceiro caso, que de fato o que interessa nesta seo,
trata-se da controvrsia existente nas formas de mensurao dos gastos
pblicos, em particular na apurao dos resultados fiscais.
O ponto de partida para a anlise proposta nesta seo a
apresentao dos diferentes conceitos e formas de financiamento do
setor pblico, particularmente a definio de setor pblico e dficit
pblico.
O conceito de setor pblico utilizado no Brasil para efeitos de
mensurao do resultado fiscal corresponde ao setor pblico
no-financeiro mais o Banco Central. Consideram-se como setor
pblico no-financeiro as administraes diretas federal, estaduais e
municipais, as administraes indiretas, o sistema pblico de
previdncia social e as empresas estatais no-financeiras federais,
estaduais e municipais, bem como a Itaipu Binacional.
Com base no conceito de setor pblico, possvel realizar a
demonstrao do resultado fiscal. Sendo assim, quando h um
excesso de arrecadao em relao aos gastos pblicos, a situao
fiscal aponta para uma situao de supervit nas contas pblicas.
Entretanto, em situaes adversas, quando as despesas pblicas
excedem o total disponvel de receitas pblicas, a demonstrao
contbil aponta para a ocorrncia de dficit pblico.
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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3. Embora a Constituio da Repblica, promulgada em 1988, atribua a responsabilidade pela
segurana pblica ao Estado, os municpios brasileiros tm assumido progressivamente essa
responsabilidade com o aumento do efetivo das Guardas Municipais.
4. No caso especfico do Brasil, so considerados entes da Federao: a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os municpios.
Mas o que computado nas despesas pblicas? Qual a melhor
metodologia de clculo do dficit pblico? Qual o tamanho timo ou
sustentvel dos dficits fiscais?
A despeito de diversos conceitos e medidas de dficit pblico,
factvel afirmar que no existe um mtodo que seja absolutamente
melhor do que os demais para a mensurao desse resultado
oramentrio. Essa diversidade de conceitos e mtodos de avaliao,
que, quando de sua criao, eram justificados como forma de tornar a
aferio mais prxima da realidade, conduz a certas ambigidades e
torna-se instrumento de manipulao da realidade econmico-financeira
do setor pblico. No obstante, enquanto o governo, por um lado,
anuncia recordes na arrecadao tributria e supervits primrios
crescentes nos ltimos anos, de outro, tem crescido a presso para a
reduo dos dficits nominais, inclusive com a emergncia da proposta
de dficit nominal zero.
Para tentar minimizar os problemas na mensurao do resultado
fiscal do setor pblico e harmonizar os critrios de apurao do dficit,
o Fundo Monetrio Internacional (FMI) desenvolveu em 1986 o
conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP),
que corresponde variao do endividamento do setor pblico
no-financeiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, isto , a
soma das variaes do estoque da dvida lquida interna do setor
pblico, do fluxo de financiamento externo lquido e da variao da
base monetria. O aspecto importante a salientar que a concepo de
endividamento, segundo critrios estabelecidos pelo FMI no Manual
on Government Finance Statistics, equivale ao conceito de dvida
lquida do setor pblico que, por sua vez, corresponde dvida pblica
bruta menos os ativos financeiros em poder do setor pblico, inclusive
as reservas internacionais.
Para avaliar a necessidade de financiamento do setor pblico,
preciso compreender as trs formas de apurar o dficit pblico: o
dficit nominal (DN), o dficit operacional (DO) e o dficit primrio
(DP). O dficit nominal pode ser mensurado pela diferena entre as
despesas e receitas pblicas em valores nominais mais o montante de
juros nominais sobre a dvida pblica interna e externa. Neste conceito
Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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14
foi includa como despesa a correo monetria e cambial sobre as
dvidas pblicas, o que resultou em severas crticas por parte de pases
em desenvolvimento, sobretudo aqueles que possuam elevado nvel
inflacionrio e grande instabilidade cambial, pois isso dificultava a
prtica da senhoriagem mobiliria. O argumento utilizado por esses
pases era que a emisso de novos ttulos pblicos para cobrir correo
monetria e/ou variao cambial no teria impactos no valor real da
dvida.
A partir desse debate, surgiu o conceito de dficit operacional, que
permitia mensurar o dficit pblico com base na excluso da correo
monetria e cambial, ou seja, o dficit operacional corresponde ao dficit
nominal, excluda a parcela referente atualizao monetria da dvida
lquida. Esse conceito torna-se relevante em pases com inflao elevada,
como foi o caso do Brasil na dcada de 1980, tendo em vista que
possibilita mostrar a necessidade de financiamento do Setor Pblico num
ambiente sem inflao. Nesse caso, a correo monetria funcionaria
simplesmente como uma reposio da parcela do estoque da dvida
corroda pela inflao.
Por fim, h o conceito de dficit primrio, que mensurado por
meio do dficit total, excluindo a correo monetria e cambial e os juros
reais da dvida contrada em perodos anteriores, ou seja, corresponde
diferena entre os gastos pblicos e a arrecadao tributria no exerccio,
independentemente dos juros e correes da dvida passada. No caso de
os gastos do setor pblico serem inferiores arrecadao tributria,
excluindo, evidentemente, os dispndios com juros sobre a dvida
existente, ocorreria o chamado supervit primrio.
Na Figura 2, apresentado o resultado primrio do setor pblico
consolidado a partir do incio do Plano Real, em que se torna evidente o
ajuste fiscal que vem sendo realizado no Brasil desde 1997. Aps o
dficit primrio alcanar aproximadamente 1% do PIB em 1997, o
governo brasileiro modifica a conduo da poltica fiscal, de modo a
garantir supervits crescentes para fazer frente elevao da dvida
pblica. Em 2002, por exemplo, o supervit primrio foi de R$ 52,4
bilhes (3,96% do PIB), superando a meta de R$ 50,3 bilhes,
estabelecida no Memorando Tcnico de Entendimento com o FMI.
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
283
Deve ser ressaltado ainda que, nos primeiros meses do governo
Lula, houve uma renegociao dos acordos com o FMI, na qual o
Governo brasileiro, em nome de um aumento da credibilidade junto
aos agentes econmicos, props uma elevao da meta de supervit
primrio para 4,25% do PIB para o perodo de 2003-2005. Mesmo
diante de um crescimento econmico negativo, o resultado fiscal do
primeiro ano do governo Lula apresentou um supervit primrio de
4,27% do PIB, isto , a Unio, os Estados, os municpios e as estatais
conseguiram um supervit de R$ 66,173 bilhes. Dados recentes
mostram que em 2007 o supervit primrio do setor pblico
consolidado foi de R$ 101,6 bilhes, o equivalente a 3,98% do PIB.
Os supervits tm se mostrado robustos desde 1999, no
entanto, ainda no so suficientes para o pagamento integral dos juros
da dvida pblica.
Figura 2. Supervit primrio do setor pblico consolidado (em % do PIB).
Fonte: Banco Central do Brasil.
A Tabela 2 apresenta o resultado primrio do setor pblico
consolidado, o total de juros nominais incidentes sobre a dvida pblica,
bem como a evoluo das necessidades de financiamento do setor
pblico no-financeiro em proporo do PIB. Conforme mostram os
dados da tabela e da Figura 3, o total de juros nominais sobre a dvida
lquida foi, no ltimo ano do Governo de Fernando Henrique Cardoso,
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5,04
0,36
-0,09
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3,7
4,01
4,27
4,61
4,83
4,31
3,98
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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de R$ 114 bilhes (8,63% do PIB) em 2002, enquanto a necessidade de
financiamento do setor pblico totalizou nesse perodo R$ 61,6 bilhes
(4,62% do PIB).
No primeiro ano do mandato do Governo Lula, em 2003, os
juros nominais pagos pelo setor pblico foram de R$ 145,2 bilhes ou
9,5% da riqueza produzida internamente no pas, mesmo aps um
supervit primrio equivalente a 4,27% do PIB. Em 2007, o setor
pblico consolidado alcanou um supervit primrio recorde de
R$ 101,6 bilhes, o equivalente a 3,98% do PIB. Entretanto, a carga
de juros pagos pela dvida pblica foi equivalente a 6,25% do PIB ou
R$ 159 bilhes. J o resultado nominal apontou para um dficit de
2,27% do PIB, o menor dos ltimos anos.
Os dados expostos na Figura 3 mostram que o governo
brasileiro um dos que mais gastam com o pagamento de juros no
mundo. Desde o incio do Plano Real at 2007, os gastos do setor
pblico brasileiro com o pagamento de juros foram superiores a
R$ 1,3 bilho, montante bastante superior aos gastos do governo com
todas as polticas sociais do pas. Isso evidencia que o governo vem,
durante os anos de estabilidade econmica, praticando uma poltica
fiscal Robin Hood s avessas, ou seja, deixando de gastar com
polticas sociais para gerar supervits primrios (portanto, retirando
dos pobres), para pagar juros da dvida pblica, cujos ttulos
encontram-se nas mos dos grandes bancos e dos financistas do pas.
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Resultado
Primrio
0,01 3,28 3,50 3,70 4,01 4,27 4,61 4,83 4,31 3,98
(+) Juros
Nominais
-7,47 -9,06 -7,08 -7,20 -8,63 -9,49 -7,21 -8,11 -7,67 6,25
= Resultado
Nominal
-7,46 -5,78 -3,58 -3,50 -4,62 -5,22 -2,60 -3,28 -3,36 -2,27
Fonte: Banco Central do Brasil.
Tabela 2. Resultado primrio, juros nominais e nfsp em proporo do PIB.
Figura 3. Gastos anuais do setor pblico brasileiro com juros da dvida (R$ bilhes).
Fonte: Elaborao prpria baeada em dados do Ministrio da Fazenda
Um aspecto de extrema relevncia quando se discute o setor
pblico refere-se s fontes para financiar os gastos realizados pelo
governo durante a execuo de polticas fiscais expansionistas,
especialmente quando a elevao dos gastos resulta em dficits fiscais.
De modo geral, o dficit do setor pblico pode ser financiado por meio
de polticas fiscais (aumento da arrecadao ou corte de gastos). Porm,
existem outras fontes de recursos extrafiscais que podem ser utilizadas
no financiamento dos dficits pblicos:
domesticamente, por meio de dvida mobiliria, de dvida
bancria ou da base monetria;
externamente, por emprstimos;
pela reduo de seus ativos (privatizaes).
O resultado fiscal de um governo tambm poder ser apurado
pela separao entre as causas geradoras do dficit (ou fluxos) e as
formas de seu financiamento (ou estoque), denominadas,
respectivamente, entre os profissionais de finanas pblicas, como
clculo acima da linha e abaixo da linha. O clculo abaixo da linha
corresponde apurao com base na variao da dvida pblica lquida,
interna e externa, no perodo de clculo, excludos os encargos
financeiros lquidos. Esse mtodo permite uma homogeneizao das
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48,7
45
44,9
72,9
87,4
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145,2
128,3
157,1
158,7
159
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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informaes e uma anlise adequada do financiamento do setor pblico,
sendo o Bacen o responsvel pelo clculo. Por outro lado, o clculo
acima da linha corresponde diferena entre as receitas e as despesas
no-financeiras do setor pblico. Esse mtodo permite um
acompanhamento mais eficiente da execuo oramentria, pelo
controle das receitas e despesas, estando o clculo sob a
responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional.
A contabilizao das despesas pblicas tambm pode ser
realizada pelo regime de caixa ou pelo regime de competncia. No
regime de caixa, as despesas so consideradas nas estatsticas no ms
em que so de fato honradas ou pagas. Por outro lado, no regime de
competncia, as despesas so contabilizadas com base no ms em
que foram geradas. Por exemplo, os salrios dos funcionrios
pblicos referentes ao ms de novembro e pagos no incio do ms de
dezembro sero contabilizados como gastos do ms de novembro, se
apurados pelo regime de competncia, e como gastos do ms de
dezembro se forem apuradas pelo regime de caixa. No Brasil, os
resultados primrios do setor pblico so apurados pelo regime de
caixa, enquanto as despesas financeiras e a NFSP so apuradas pelo
Banco Central pelo regime de competncia.
No Brasil, a utilizao do regime de caixa tem favorecido a
existncia de prticas dissimuladas por parte de prefeitos e
governadores, especialmente em perodos de concluso de mandatos,
quando deixam de pagar o funcionalismo pblico (salrio e dcimo
terceiro), cancelam pagamentos a fornecedores etc., com o objetivo
de maquiar as contas pblicas.
5
Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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5. Recomenda-se aos alunos de finanas pblicas e interessados na discusso das vrias
formas de corrupo municipal a montagem de seminrios baseados na cartilha Combate
Corrupo nas prefeituras do Brasil, publicada pela AMARRIBO (Amigos Associao
de Ribeiro Bonito), sob coordenao de Antoninho Marmo Trevisan, Antonio Chizzotti,
Joo Alberto Ianhez, Jos Chizzotti, Josmar Verillo.
Consideraes finais
Este texto apresentou alguns fundamentos bsicos da Economia
do Setor Pblico, essenciais para quem se aventurar a aprofundar seus
conhecimentos sobre o instigante e complexo mundo do setor pblico.
Os conceitos e pontos tratados aqui, entretanto, compreendem apenas
um milsimo das possibilidades de debates e controvrsias
apresentadas aos estudiosos dessa disciplina. O tema oferece ainda
uma infinidade de outras temticas importantes e passveis de serem
trabalhadas e aprofundadas, mas que no foi possvel abordar aqui, no
limitado espao de um captulo de livro, tais como: o federalismo
fiscal, a guerra fiscal, a carga tributria, o sistema tributrio brasileiro, a
poltica fiscal, o plano plurianual (PPA), as lei de diretrizes
oramentrias (LDO), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LFR), a
descentralizao, os financiamentos de polticas pblicas, a reforma do
Estado, as Parcerias Pblico-privadas (PPP) etc.
Para aqueles que so adeptos de caminhar em terrenos
pantanosos, movidos por desafios e controvrsias, o aprofundamento
na disciplina certamente trar muita satisfao, uma vez que, do
nascimento at a morte, todos so afetados pelas aes dos governos.
Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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1. Explique as funes econmicas fundamentais do setor pblico.
2. Defina o princpio da neutralidade e o princpio da eqidade.
3. Explique como se poderia avaliar se uma tributao justa.
4. Explique a Curva de Laffer.
5. Defina o que setor pblico no Brasil.
6. Defina dficit pblico.
7. Explique as trs formas de mensurar o dficit pblico.
8. Explique o clculo abaixo da linha e acima da linha.
QUESTES PARA REVISO
Questes de concursos pblicos:
1. Os termos acima da linha e abaixo da linha, aplicados em relao ao
dficit pblico no Brasil, correspondem a (Concurso BNDES-2002):
a) duas definies distintas de dficit pblico, que se diferenciam,
respectivamente, pela incluso ou no dos pagamentos de juros pelo
governo.
b) dois conceitos distintos de dficits, que se diferenciam, respectivamente,
pela incluso ou no da correo monetria paga pelo governo.
c) conceitos distintos de dficit, calculados a partir da mesma fonte de
informaes.
d) duas formas de medir o dficit, respectivamente, a partir de sua
gerao e de seu financiamento.
e) duas definies distintas de dficit pblico, que se diferenciam,
respectivamente, pela incluso ou no das despesas de capital do
governo.
2. Segundo o princpio da eqidade, na teoria da tributao, dois critrios
so propostos: a classificao dos indivduos que so considerados
iguais e o estabelecimento de normas adequadas de diferenciao.
Indique quais so esses critrios. (Concurso Receita Federal 2002)
a) Neutralidade e eficincia.
b) Benefcio e capacidade de contribuio.
c) Unidade e universalidade.
d) Eficincia e justia.
e) Produtividade e eficincia.
3. Com relao curva de Laffer, assinale a opo falsa. (ESAF/Fiscal de
Tributos Estaduais 2002)
a) A curva de Laffer mostra a relao entre receita tributria e as alquotas
tributrias.
b) Observa-se que, a princpio, a curva sobe quando as alquotas tributrias
afastam-se de zero, mas, adiante, a curva comea a declinar.
c) Supondo que as alquotas tributrias subissem at 100% da renda,
todos os incentivos para produzir e trabalhar seriam retirados e as
receitas tributrias seriam zero.
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Captulo
Fundamentos Bsicos da Economia do Setor Pblico
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Autores
Cludio Cesar de Paiva e Suzana Fernandes de Paiva
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d) Se as alquotas tributrias fossem 0% da renda, haveria incentivos
para trabalhar e produzir, uma vez que nenhum imposto seria pago.
e) A curva de Laffer mostra a relao entre a renda real e alquotas
tributrias.
4. O dficit pblico no Brasil mensurado a partir da idia de necessidade de
financiamento do setor pblico (NFSP). Este, por sua vez, pode ser
apresentado por meio dos conceitos primrio, operacional e nominal. Quanto
a esses conceitos correto afirmar que (ESAF/AFCE-CE/TCU 2002):
a) no Brasil o dficit primrio maior do que o dficit nominal.
b) nem no conceito primrio nem no nominal esto includos os juros
nominais da dvida pblica.
c) tanto o conceito operacional quanto o primrio levam em considerao
os juros reais da dvida pblica.
d) o pagamento de juros reais sobre a dvida pblica no influi no dficit
pblico, independentemente do conceito utilizado na sua apurao.
e) no dficit primrio, diferentemente do dficit nominal, no so
considerados os juros nominais da dvida pblica.
5. A respeito dos diversos conceitos de dficit pblico utilizados no Brasil,
responda Verdadeiro ou Falso (Concurso ANPEC):
( ) O dficit nominal e o operacional seriam idnticos caso a inflao
fosse igual a zero.
( ) O dficit operacional ser menor do que o dficit primrio se ao
longo do ano a taxa de juros real que incide sobre a dvida pblica
for negativa.
( ) O dficit operacional calculado subtraindo-se do dficit nominal o
imposto inflacionrio.
( ) O dficit primrio pode ser calculado a partir do dficit nominal
subtraindo-se deste ltimo os juros nominais que incidem sobre a
dvida pblica.
14
REFERNCIAS
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