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A universidade brasileira

luz do modelo prismtico


AGERSON T ABOSA PINTO *
1. Introduo; 2. O modelo prismtico; 3. A universi-
d d ~ brasileira; 4. Concluses.
1. Introdui.
Passada a moda da teoria evolucionista que modernamente ger-
minou em Laplace, Darwin e Spencer, mas que tem suas semen-
tes na velha filosofia grega, os estudiosos da mudana social j
demonstraram que esta no se opera de maneira uniforme, gra-
dual e progressiva. No s as sociedades no evoluem do mesmo
modo e no mesmo ritmo, como so diferentes os graus de mudan-
\.,'a, e esta no se dirige linearmente para o progresso. Da porque
naes que nasceram na mesma poca distanciaram-se, s vezes,
'..lmas das outras no processo do desenvolvimento e, em busca des-
t8. tomaram caminhos diferentes. Ademais, dentro de uma deter-
minada sociedade, os diversos setores da cultura tambm no se
desenvolvem sob a mesma cadncia. a demora ou retardamento
cultural (cultural lag) de que j falava Ogburn, em 1922, em
seu famoso livro Social change. 1 A rica literatura sobre mudan-
Professor da Universidade F'ederal do Cear.
1 Eis como, de maneira clara e exata, Ogburn coloca o problema: "The
thesis is that the various parts of modern culture are not changing at
the same rate, some parts are changing much more rapidly than others;
R. Adm. pbl. Rio de Janeiro, 8(4): 48-79, out./dez. 1974
a, desenvolvimento e modernizao ainda no esgotou a fecun-
didade desse campo de estudos, que continua atraindo a ateno
de especialistas do mundo inteiro.
Foi estudando administrao comparada com Fred W. Riggs 2
chegou elaborao de mais um modelo 3 explicativo do compor-
tamento das sociedades ao longo do continuum do desenvolvi-
mento e, particularmente, da conduta do setor administrativo
dentro das sociedades em transio, ou, na sua linguagem, das
sociedades prismticas. Mas este, como veremos, no apenas um
mdelo a mais. Procurou explicar facetas importantes do proble-
ma. at ento desapercebidas, e revelou, atravs de um tipo ori-
ginal de abordagem, aspectos da mudana que haviam escapado
s teorias mais divulgadas.
Este trabalho pretsnde mestrar a adequao do modelo de Riggs
wciedade focalizando, de medo especial, o compor-
tarlento da administrao pblica, atravs do exame de um tipo
especial de burocracia, que a universidade. Seria mais um teste
de validade emprica da teoria, desta vez em sociedade diferente
d2,c;.uelas que lhe serviram de laboratrio. Veremos tambm que,
neste esforo brasileiro rumo ao desenvolvimento, o papel da es-
cola, e, particularmente, da universidade, no foi o que era de
se esperar. Antes que pioneira, ela sempre foi, entre ns, cauda-
and that sir.ce ihe:e is a correlation and interdependence of parts, a
rap_d change in one part of our culture requires readjustments through
oth2r changes in the various correlated parts of culture. For instance,
and education are correlated, hence a change in industry makes
r.ecessary through changes in the educational system. Idus-
try and educa'jon are two variables, and if the change ia industry occurs
first and the adjustment through education follows, industry may be re-
ferred to as Lhe indepelldent var,able and education as the dependent
variable. Where one part of culture changes first, through some discovery
01' invention. and occas:ons cha!lges in some part of cuIture dependent
upon it, tH::re fieqLlf1Uy is a delay in the changes occasioned in the
dependent p:'l t of culture. The extent of this lag will vary according to
the nature of the cultural material, but may exist for a considerable
number of years, during which time there may be said to be a maladjust-
ment." Ogburn, William F. Social change. New York, Delta Book, 1966.
p. 200-1.
2 Fred W. Riggs, pr01essor da Universidade de Indiai.a, tem larga ex-
perincia de pesquisas sobre administrao em pases subdesenvolvidos
do Oriente.
3 O emprego de modelos no apenas uma moda que invadiu tambm
o campo das cincias socia's. antes uma necessidade didtica ou heu-
rstica, como acha Riggs, citando Deutsch: "Estamos empregando mode-
los, intencionalmente ou no, toda vez que tentamos raciocinar siste-
maticamente sobre o que quer que seja." Para ele, "um mode:o significa
qualquer estrutura de smbolo e normas operacionais que tenha sua con-
trapartida na vida real". Riggs, Fred W. Administrao nos pase3 em
desenvolvimento: a teoria da sociedade prismtica. Rio de Janeiro, Fun-
dao Getulio Vargas, 1968. p. 6-7.
A u1tfmrsidade 49
tria das mudanas e do progresso.
1
Assim, teria havido entre
a administrao pblica, em geral, e, especialmente, entre a bu-
rocracia educacional e vrios outros setores culturais, o fenmeno
do cultural lag, em prejuzo do desenvolvimento global.
De incio, estudaremos, em suas linhas gerais, o modelo pris-
mtico, aplicado sociedade como um todo, e depois, de modo
especial, administrao pblica. Passaremos, em seguida, ao es-
tuao da universidade brasileira, apenas com o intuito de mostrar
que lhe assenta muito bem o manequim prismtico. No foi p8S-
svel e nem talvez fosse necessrio, para o que nos propomos, um
estudo aprofundado da nossa universidade, tarefa assaz difcil
sobretudo agora que, com a reforma, ainda no se fixaram, em
definitivo, os traos de sua nova fisionomia. Nesse estudo, embo-
r2, superficial, tentamos focalizar os aspectos mais importantes
da instituio, desde sua natureza - passando por suas funes
e estrutura - at o seu funcionamento.
Tivemos por bem, em nossa exemplificao, no identificar nem
pessoas nem instituies, mesmo em prejuzo, s vezes, de sua
fora persuasiva.
2. O modelo prismtico
o modelo prismtico 5 pode ser utilizado em seu nvel macrosso-
cial, mais amplo, aplicvel s sociedades globais, ou em seu nvel
microssocial, mais restrito, para o mbito, por exemplo, da buro-
cracia. que Riggs, em seus estudos de administrao, sempre
deu realce s interaes entre a burocracia e a ambincia social
mais ampla, supondo impossvel aprofundar-se no exame daque-
la, sem um slido conhecimento desta. Na anlise estrutural-fun-
cionalista por ele usada, a burocracia tida como um subsistema
4 Veja, a esse respeito, as observaes de Oliveira Lima, Lauro. Tecno-
logia, educao e democracia: educao no processo de superao do
subdesenvolvimento. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1965, especial-
mente nos captulos 4 - Responsabilidade administrativa do sistema edu-
cacional, 5 - Tecnologia, educao, democracia e 9 - A universidade a
servio do desenvolvimento.
5 A teoria de Riggs chama-se prismtica, ou o seu modelo prismtico,
em razo de se concentrar, como j foi dito, na explicao das socieda-
des intermedirias, em transio. Estas retm, superpostas, as funes
que se concentram indiferenciadas nas sociedades tradicionais, e que sur-
gem diferenciadas ou difratadas nas sociedades modernas. assim como o
prisma capta a luz branca concentrada, composta de todas as freqn-
cias, para projet-la. difratada, decomposta nas cores do arco-ris. Essa
analogia explica, pois, no apenas o uso do adjetivo prismtico, como das
expresses - concentrado e difratado - correspondentes, respectivamen-
te, a tradicional cu moderno, ou a qualquer tipologia bipolar, caracteri-
zadora das sociedades que ocupam os extremos do continuum em que se
processa o desenvolvimento. Veja Riggs, Fred W. op. cito p. 26 e 30-4.
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do sistema social. Da a interdependncia funcional entre o todo
e suas partes, entre o sistema e seus diversos subsistemas, e des-
tes, entre si. Comparou essa interao entre burocracia e socie-
dade global s relaes ecolgicas, isto , entre indivduos e meio
fsico, dedicando estudos especiais ecologia da administrao.
Analisemos resumidamente o modelo em seus dois enfoques, dis-
pensando mais ateno ao segundo, ou seja, administrao pris-
mtica, j que nosso objetivo principal a anlise de um tipo
cncreto e especial de burocracia.
2 . 1 A sociedade prismtica
o entendimento do que seja sociedade prismtica depender do
exame dos conceitos de sociedade concentrada e de sociedade difra-
tada. J nos referimos ao continuum, em cujas extremidades se
acham as sociedades concentrada e difratada, 6 ou, respectivamente,
tradicional e moderna, 7 e, meia distncia destas, a sociedade pris-
rrtica ou transicional. 8 Para explicar sua tipologia, Riggs co-
meou apresentando caractersticas "de forma talvez um tanto
iUlpressionista", como ele mesmo reconhece, passando, depois, a
utilizar, com maior rigor cientfico, o mtodo estrutural-funcio-
nalista. Percorramos, a largo passo, os dois caminhos.
2.1.1 A sociedade concentrada homognea; a difratada, hete-
rognea, enquanto a prismtica resulta de uma fuso das duas
primeiras. Para estas, a explicao j havia sido dada, desde Spen-
6 Veja a nota anterior, em que explicamos o emprego dessas expresses.
7 Embora no haja correspondncia perfeita entre essas duas tipologias,
vamos empregar, ao longo deste artigo, uma pela outra. "Os caractersti-
cos que identificam o tradicional, transicional ou moderno so diferentes
dos que definem o concentrado, prismtico ou difratado. Todavia, creio
existir uma ccrrelao entre as respectivas escalas ... " Riggs, Fred W. op.
cito p. 40-1. Esse autor justifica a preferncia pela terminologia que
criou, por sua iseno de conotaes temporais e valorativas ou teleol-
gicas. Transicional, v. g., sugere a idia de passagem, de transcurso, quan-
do, na realidade, no prprio de uma sociedade prismLca tender ne-
cessariamente para a difratada. O de moderno, a seu turno,
pOde insinuar a noo de superioridade. Ora, no se pode dizer, em regra,
que a sociedade difratada seja superior prismtica, e, esta, concen-
trada. Veja Riggs. op. cit. p. 39-40.
8 o que diz Heady: "Numa escala que medisse o grau de especificidade
funcional das estruturas, o modelo prismtico puro representaria, presu-
mivelmente, uma sociedade que seria o ponto central entre os modelos
concentrado e difratado, embora isso ainda no tenha sido completa-
mente esclarecido." Heady, Ferrel. Administrao pblica: uma perspec-
tiva comparada. Rio de Janeiro, Zahar, 1970. p. 55.
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Cl' e Durkheim 9, motivo por que Riggs insiste com mais nfase
na caracterizao da sociedade prismtica. A sociedade concentra-
da como que se resume na vida do grupo familiar. As unidades
farrliares ou de parentesco so estruturalmente idnticas, como
os anis da minhoca. Da sua homogeneidade. A sociedade difra-
t ~ d a heterognea, no sentido de que se compe de uma plura-
lidade diversificada de grupos, cada um com seus padres de con-
duta e sua escala de valores. A sociedade prismtica rene carac-
tersticas das duas outras. Tem uma aparente heterogeneidade,
pois imita a sociedade difratada. O formalismo, lO que um dos
:::ellS caracteres predominantes, a expresso do seu imitacionis-
mo, C ~ o seu mimetismo. Suas mudanas se do, via de regra, por
influncias de fora, exgenas, razo por que as sociedades pris-
m6.tic;:,s, segundo Riggs, so, na realidade, exoprismticas. Suas
leis, por exemplo, aculturadas ou adaptadas de sociedades moder-
nas, no conseguem aplicao plena, pois no se compatibilizam
com os velhos padres de conduta remanescentes da sociedade
tradicional. O que ocorre com a sociedade prismtica a super-
pcsio parcial ou imbricao de estruturas, normas e valores da
sceiedade difratada sobre os sedimentos deixados pela sociedade
ccncent.rada, gerando, a todo instante, paradoxos, incongruncias
e ambigidades. li
2.1.2 Segundo a anlise estrutural-funcionalista, a sociedade
concentrada particularista e difusa e baseia-se no status atri-
budo, enquanto que a sociedade difratada universalista, fun-
cicnalmente especfica e tem por base o status adquirido.
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A
9 Para Spencer a evoluo social, como a biolg'ca, passa de um aumen-
to de integrao para uma disperso de movimento ou funes, ou seja.
da sociedade de estrutura homognea (sociedade militar). com base no
principio de cooperao compulsria, para a sociedade de es'.:rutura hete-
rognea (sociedade industrial), integrada pelo princpio da cooperao
voiuntria. Semelhantemente, para Durkheim h sociedades segment-
rias e diferenciadas, integradas, respectivamente, pela solidariedade me-
cnica, com base no parentesco, e pela solidariedade orgnica, com b:>.se
no contrato.
lO Segundo Kleber Nascimento. "o conceito de formalismo refere-se
incongruncia entre o prescrito e o observado, entre lei e comportamento.
entre o formal e o real. .. " Nascimento, Kleber. Reflexes sobre estrat-
gia de reforma administrativa: a experincia federal brasileira. In: Re-
vista df' Administrao Pblica, v. 1, n. 1, p. 13, 1967.
Ii veja Riggs, Fred W. op. cito p. 15-21.
\2 Riggs est usando as trs ltimas das cinco variveis de padro com
que Parsons esquematizou 8.S altunaLvas de ao em qualquer sociedade,
a saber: universalismo-particularismo, difuso-especificidade e atribuio-
realizao. Veja Riggs. op. cito p. 21-30 e Parsons, Talcott. The social sys-
tem. New Yorl:., The Free Press, 1968. p. 68-112.
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sociedade prismtica aquela do meio termo, em que no h pre-
demnio destas ou daquelas caractersticas, ou em que todas elas
mi&turam-se equilibradamente. 13 O particularismo, como atribu-
to da sociedade concentrada, significa o personalismo, o grupis-
mc, o etnocentrismo que nela marcam a conduta dos agentes, em
c(mtraposio abertura para o universal, transcendncia, que
nn distinguem grupos, raas e naes e que marcam a sociedade
diIratada. A sociedade concentrada funcionalmente difusa, isto
, suas funes so exercidas misturadamente, sem estruturas es-
pecficas, diferenciadas. Nela, uma estrutura desempenha um
gU.4ndc; nmero de funes. Na sociedade difratada, porm, cada
estn .. tura 14 desempenha uma s funo, ou um pequeno nmero
de funes que se manifestam distintas, diferenciadas. Ela , as-
Einl, funcionalmente especfica. A estrutura familiar, por exem-
plo, que, na sociedade tradicional, tambm exerceu funes eco-
n6micRs, polticas e religiosas, ccupa-se, na sociedade moderna,
qua::e exclusivamente com a funo biolgica, pois at a scciali-
zao das crianas em tenra idade j est sendo confiada s es-
colas maternais. O status atribudo, t'ase da socied3.e concentra-
da, significa que nela a posio das pes30as definida pelo
pe12. raa, pela idade e pelo parentesco, isto , pa!' fatores nai:u-
r8.is, que independem da vontade humana, enquanto que na so-
cied2.dr difratada o que prevalece a (achievement) ,
o status adquirido, a posio alcanada deliberadamente, custa
do esforo individual. A sociedade prismtica, como j dissemos,
l.ma miscelnea de todos esses atributos. Se tomarmos. v. g., a
famlia na sociedade prismtica, veremos que ela j se encamiha
pan-.. a especificidade funcional, pois j no exerce mais aquela
pluralidade de funes, busca a realizao, o status adquirido,
qucndo inicia os seus membros na diviso do trabalho e os orienta
13 Riggs tem o cuidado de ressalvar que seus tipos extremos - sociedade
concentrada e sociedade difratada - so ideais ou hipotticos. Realmen-
te, no h sociedades exclusivamente concentradas nem exclus:vamente
difratadas. As sociedades so tod8S mais ou menos prismticas. Riggs,
Fred W. op. cito p. 27. Essa observao faz lembrar o que Hager. diz a
respeito da posio dos pases perante o desenvolvimento. Segundo ele,
no h pases subdesenvolvidos nem desenvolvidos. H os que no esto
e os que esto em desenvolvimento. Dentre estes, uns so mais e outros
so menos desenvolvidos. Hagen, Zverett E. La teora econmica deI de-
sarrollo. Buenos Aires, Amorrortu, 1971. p. 15.
14 Riggs definiu estrutura como "qualquer de comportam::::to
que se tenha tornado um aspecto normal de um sistema social". Riggs.
op. cito p. 22. Smelser, com mais clareza, diz que ela "a interao re-
petida e uniforme entre duas ou mais pessoas". SmelsEf. Neil J. A socio-
logia da vida econmica. S. Paulo, Editora Pioneira, 1968. p. 53. Quanto
funo, o seu sentido mais corrente, segundo Merton, o de "conseqn-
cias observveis que propiciam a adaptao ou ajustamento de um dado
sistema". Merton, Robert K. Sociologia: teoria e estrutura. So Paulo,
Mestre Jou, 1970. p. 118.
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para a profissionalizao, rompe as barreiras do particularismo,
integrando-se a outros grupos e acolhendo valores universais. Mas,
em contrapartida - como prova de que subjacentes mas atuan-
tes esto as marcas da sociedade concentrada - a famlia ainda
responsvel por muitas atitudes particularistas; notria sua
intromisso nas estruturas encarregadas das funes polticas,
ecolimicas e administrativas, e muito ainda pesa, na determina-
o do status social das pessoas, a bagagem que lhes foi atribuda
via hereditariedade.
Riggs construiu vrios minimodelos para tornar mais compre-
ensvel o seu modelo de sociedade prismtica. Limitemo-nos a ci-
tar o do bazar-cantina, que nos parece dos mais interessantes:
" . .. a' cena (lugar onde se realiza qualquer ao) econmica de
nosso modelo prismtico formalmente parece um mercado, mas
seu comportamento real possui igualmente as caractersticas de
outras cenas - a arena (cena da interao poltica); o palco (da
competio por prestgio) e a repartio (da ao administrativa).
Para simplificar, chamemos aos determinantes do preo no mer-
cado - fatores de mercado - e a todas as demais consideraes
q u ~ determinam o equilbrio de poder, prestgio e solidariedade -
fatores de arena. Teremos, ento, que: numa sociedade difratada,
os preos so predominantemente determinados por 'fatores de
mercado' e a influncia de 'fatores de arena' sobre os preos
insignificante; na sociedade concentrada, os fatores de arena pre-
domi!1am sobre os fatores de mercado de tal forma que pratica-
mente no se apresenta o fenmeno 'preo'; na sociedade pris-
'Intica, porm, os preos so determinados por uma combinao
de fatores de arena e de mercado. Essa relao pode ser sinteti-
zada na proposio de que a razo dos fatores de mercado para
os fedores de arena como determinantes do preo varia de acordo
com a posio da economia no contnuo que vai do concentrado
ao difratado." 15
2
n
oL ,1 administrao pblica prismtica
A administrao pblica p:rismtica haveria de ostentar aqueles
mesmos predicados da sociedade prismtica, aquela superposio
de particularismo e universalismo, de difuso e especificidade, de
atribuio e realizao. Sem podermos discutir, aqui, as modernas
15 Riggs, Fred W. op. cito po 1150 o emprego da expresso - bazar-can-
tina - tem a seguinte justificao: o bazar o smbolo da indetermi-
nao dos preos e de lugar aberto a todos, enquanto que a cantina ,
por natureza, discriminadora, privativa de determinadas pessoas. a su-
perposio da sociedade difratada sobre a concentrada, produzindO o
tipo prismtico.
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teorias a respeito da natureza e objetivos da administrao, admi-
tamos que ela seja o instrumento de organizao e implementa-
o das prticas. Assim, tornou-se corrente dizer que suas virtu-
des cardeais so a eficincia e a eficcia. Eficcia, para Riggs, "diz
respeito ao grau de realizao ' de um determinado objetivo", e
efidncia "refere-se ao custo relativo do que foi realizado". 16 Em
linguagem sistmica, cumpriria administrao executar, de modo
racional, as regras ditadas pelos rgos de direo do Estado -
"maximizando o produto governamental e minimizando os indu-
tos representados pelos custos" 17 sempre com vistas persecuo
de objetivos definidos. Mostraremos, com o apoio de Riggs, que a
administrao prismtica nunca obtm o grau de eficincia e
ef.ccia da administrao difratada, em razo do peso da influn-
cia que sobre ela exerce a administrao concentrada. 18 Por ser
prdiga, est a perder, a todo instante, a eficincia, e por exces-
poderosa, est impedida de alcanar um grau satisfa-
de eficcia. Durante a comprovao dessas duas proposies
bsicas, nos reportaremos, aqui e ali, s variveis de padro, ca-
racterizadoras da sociedade prismtica, que tambm o so da bu-
rocracia. Por outras palavras, veremos que a administrao reflete
sf-mpre a sociedade. Embora em nveis diferentes, a realidade que
est sendo tratada a mesma. Para efeito de simplificao e
clareza, Riggs chama a repartio prismtica de "sala"; a con-
centrada, de "cmara", e a difratada, de "escritrio". Julgamos
dispensvel falar dos outros dois modelos, 19 j que o que nos in-
teressa o modelo "sala".
2.2.1 O poder da burocracia - Vrias razes explicam o gran-
d3 pGder burocrtico nas sociedades prismticas. Antes de tudo,
a necessidade da burocracia. A proporo que os pases se desen-
Y81vem, mais 'precisam de administrao. No basta planejar,
preci c;o executar. As metas projetadas so, em geral, atingidas,
quc.:ldc a execuo eficientemente administrada. Porque deles
necessitam, os governantes nem sempre conseguem controlar a
a(:o insinuante dos burocratas. Antes, so at por eles influen-
16 Idem. p. 281.
17 Idem. p. 279.
18 A burocracia do modelo weberiano, caracterizada pela racionalidade,
hierarquia, impessoalidade, qualificao profissional e regulamentao
expressa, somente pode ser praticada em sociedades modernas ou difrata-
das. Veja Gerlh, H. H. & Mills, C. Wright. eds. From Max Weber. New
York, A Galaxie Book, 1958. p. 196-8.
19 Se o prismtico ocupa o espao intermedirio entre o concentrado e
o difratado, e se as trs posies j foram descritas, a nvel da sociedade,
fica fcil tirar dedues para o nvel das burocracias.
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ciados.
20
Em segundo lugar, os rgos executivos, legislativos e
Judicirios so incapazes de exercer controle efetivo sobre as au-
toridades administrativas. Alm disso, o poder da burocracia
bifocal. Ela no s agente da prtica poltica, como serve tam-
bm de canal de mobilizao poltica, funo especfica dos par-
tidos polticos, e de mobilizao social, funo que em geral tam-
bm no prpria da burocracia. Deixa, ento, de ser especfica,
torna-se difusa e mUltifuncional, em detrimento, claro, de sua
eficcia. Se a ateno dos burocratas desviada para outros obje-
tivos, que no os da prpria burocracia, a ao desta tender, na-
turalmente, a tornar-se menos eficaz: "Quanto mais poderosos
forem os burocratas, mais fcil se torna permitir que o ganho
pessoal prejudique o cumprimento do dever, maior a tentao
para permitir que a famlia e as amizades tenham precedncia
sobre as obrigaes para com a organizao, e mais natural ser
favorecer os membros das comunidades minoritrias. Nessa situa-
o, compreende-se facilmente que um egocentrismo sem lei pre-
valea sobre as normas oficialmente institudas." 21 Vejamos algu-
mas amostras da manifestao desse poder:
a) Relaes com a clientela - Pelo poder que detm, o buro-
crata faz-se naturalmente importante, para no dizer arrogante.
Na sociedade prismtica, a clientela no costuma recorrer s suas
representaes nas cmaras e assemblias para reivindicar do go-
verno novas polticas, inovaes jurdicas, aperfeioamento e efi-
cincia na prestao dos servios pblicos. Procura diretamente
a burocracia: " ... sua estratgia bsica consiste em exercer pres-
so direta sobre os funcionrios incumbidos da execuo das di-
retrizes governamentais, a fim de conseguir deles que deixem de
aplicar as normas ou apressem o fornecimento de servios auto-
rizados".22 Sem controle ou sob controle ineficiente, esse relacio-
namento um convite permanente aos desmandos, que vo desde
o "trfico de influncia", um tanto camuflado, at a mais desla-
vada corrupo: " ... o peso das sanes a que na realidade esto
sujeitos os funcionrios da 'sala' estimula mais a transgresso
do que o cumprimento da lei. A expectativa de propinas tambm
induz o pessoal da 'sala' a inventar formalidades e obstculos
tcnicos que atrasam o andamento dos processos, com o objetivo
de induzir os clientes a oferecerem pagamento para receber aqui-
20 "No devemos supor que os funcionrios se submetem passivamente
'vontade pblica', ou que, se tiverem uma oportunidade, deixaro de
afirmar a prevalnCia de seu interesse prprio e assim converter (ou
subverter) o ente pblico, moldando-o segundo suas prpr!as convenin-
cias e instituindo o domnio da burocracia." Riggs, Fred W. op. cito p. 280.
21 Riggs, Fred W. op. cito p. 284.
22 Idem. p. 290.
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lo a que por direito lhes deveria ser proporcionado independen-
temente de qualquer despesa". 23
b) O nepotismo do recrutamento - Nos modelos prismtico::;
Ja deve estar previsto por lei que o recrutamento dos funcion-
rios deve ser feito por concurso, aberto a todos, no melhor estilo
difratado. claro que so os princpios do universalismo, da es-
pecificidade e qualificao funcionais que esto ditando esse modo
formalista de recrutar. Mas a procura do mrito"" apenas uma
simulao, pois, no final, o nepotismo que prevalece como trao
marcante dos modelos concentrados. O poder da burocracia no
fica apenas na influncia sobre o resultado dos concursos e sobre
as nomeaes. H, em toda investidura, uma perspectiva de au-
mento de poder, tanto do padrinho quanto do afilhado. o que
diz Riggs, com muita justeza: "Os candidatos a emprego preo-
cupam-se tanto com o poder potencial do cargo quanto com as
correspondentes responsabilidades profissionais, e as autoridades
que fazem nomeaes esto mais interessaas no reflexo dessas
ncmeaes em sua prpria posio de poder do que nas come-
qncias administrativas que delas possam advir." 25 Por isso
que a iealdade mais importante do que a competncia profis-
sional.
c) As panelinhas burocrticas - O particularismo do modelo
"sala" no fica apenas no nepotismo do recrutamento, mas se
evidencia tambm na formao das panelinhas burocrticas, ou
clectes, na linguagem de Riggs. Sua fora est em sua origem
comum, no seu etnocentrismo, no seu elevado grau de solidarie-
dade: "O clecte uma segunda famlia; seus membros tratam
uns aos outros como se fosFem parentes. O lder de uma clecte
olhado como um pai substituto. Os funcionrios da 'sala' so tra-
tados como filhos adotivos." 26
d) O domnio do polinormativismo - O modelo da "sala" est
todo ele impregnado de polinormativismo. Com essa expresso
Riggs designa a mistura de normas, frmulas e mitos antigos e
modernos que compem a pauta normativa da sociedade prism-
23 Idem. p. 290.
24 Embora o sistema do mrito tenha sido institudo no Brasil em 1934,
apenas 10% do funcionalismo civil ingressaram no servio pblico atra-
vs de suas normas, quando a previso era para 90%, o que " um indica-
dor de alto grau de formalismo do sistema de pessoal da administrao
federal brasileira". Veja Nascimento, Kleber. op. cito p. 13.
25 Riggs, Fred W. op. cito p. 292.
26 Idem. p. 295.
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tica. 71 ao polinormativismo que se deve a existncia de situa-
es ambivalentes e dos conflitos entre contrato e status, 28 entre
meritocracia e nepotismo, entre incompetncia e desempenho. 29
Como o burocrata sempre tira proveito do polinormativismo, repu-
tamos que este seja tambm indicador do poder burocrtico. Essa
nos parece ser a concluso de Riggs: "O funcionrio da sala, em-
bora formalmente aceite determinado conjunto de normas espe-
cficas, pode secretamente rejeit-las como inexpressivas ou no
obrigatrias. O alcance bifocal do poder, na sala, torna-se assim
compreensvel em termos do sistema de valores do ocupante do
cargo. Por exemplo, o funcionrio pode declarar-se adepto da nor-
ma que estabelece padres objetivos de recrutamento baseados
no critrio de realizao individual (igualdade de status e normas
universalistas), mas no seu ntimo estar por padres mais suje-
tivos, baseados no critrio da condio pessoal (uma rgida hie-
rarquia de status e normas particularistas). Pode profligar publi-
camente o suborno e a corrupo, mas secretamente estimular sua
prtica. Pode, num momento, insistir na estreita e literal obser-
vncia dos regulamentos, e no seguinte fechar os olhos a uma
franca violao dos mesmos 30. Aproveita-se de oportunidades
para transgredir a lei, quando isto lhe interessa, mas exige estri-
ta obedincia lei quando isto acontece ser de sua convenincia." 31
e) A hipercentralizao - O elevado grau de centralizao das
burocracias prismticas no , como pareceria prima facie, sinal
27 Na linguagem de R!ggs, frmulas so "as grandes regras, quer ideo-
lgicas ou utpicas, pelas quajs a sociedade d;stingue o escolhido do re-
jeitado, localiza direitos e deveres, separa uns grupos dos outros, decide
quem far e defender estas regras, o que pode ser processado ou alienado,
ou quais os significados que so ace:tveis". Mitos so "as r..ormas no
manifestas. os valores ou objetivos bsicos, os fins ltimos pel.os quais
qualquer sociedade se gu;a". Veja Chapman, R;chard A. theory
in public administration: review of the theories of Fred Riggs. In: Pu-
blic Administraticn Revicw, v. 44, p. 415-33, 1966. No final desse trabalho
h um glossrio das palavras bsicas m:adas nas princ'!Jais obras de Riggs
sobre teoria prismtica.
28 A invest:dura na burocracia se faz atravs de uma esnc' e de contra-
to entre o servidor e a entidade pblica, regulado por normas gerais,
universalistas. Variveis, porm, defin!doras do status social elo burocra-
ta, como, v. g., a or:gem familiar, Que explicam o tratamento discrimi-
natrio que lhe ser dispensado.
29 s vezes, basta o diploma para atestar a competncia. No se exige
a prova de desempenho. No caso, diz Riggs, "os smbolos do critrio de
realizao so cOhtraditados pela realidade do critrio da condio pes-
soal. .. Um diploma escolar ou universitrio, ou um concurso, do direito
a que se reivindique 'graduao'''. No " preciso que o desempenho d
validade s recompensas do funcionrio ... R!ggs. op. cito p. 297.
30 Idem. p. 296.
31 Idem. p. 298.
58 R.A.P. 4/74
de fora e de poder. antes a sua prpria fraqueza. que nessa
hipercentralizao no h poder real, mas apenas poder formal,
um poder equvoco, j que a autoridade se desvincula do contro-
le: " ... os altos funcionrios no tm condies de impor a seus
subordinados um controle substancial na prtica. Apesar da cen-
tralizao formal da autoridade, o poder burocrtico real se fra-
ciona, penetrando os nveis inferiores da sala: no est concen-
trado no pice".32 A "hipercentralizao constitui, pois, uma es-
perana v, uma aspirao sem base e uma mistificao, desti-
nada a mascarar a realidade oculta, que a disperso do con-
trole." 33
f) Cotizaes 'burocrticas - "Com a expresso 'cotizaes bu-
rocrticas' quero referir-me a autorizaes e dotaes oramen-
trias formais que, embora elaboradas pelas reparties de ora-
mento e sancionadas pelos gabinetes e legislativos, substancial-
mente no refletem tanto a prioridade relativa das necessidades
programticas quanto o poder relativo das elites burocrticas." 3-t
Na burocracia difratada "o funcionrio apenas um porta-voz, um
agente administrativo de foras polticas mais fortes que ele. Na
sala, por contraste, o poder burocrtico relativamente ponde-
rvel. Isso significa que as decises oramentrias tomadas na
sala obedecem mais ao poder relativo dos funcionrios do que ao
peso dos reclamos do pblico quanto a servios governamentais." 35
2.2.2 A prodigalidade da burocracia - Riggs demonstra que a
ineficincia e a ineficcia da burocracia, no modelo "sala", decor-
rem indistintamente do seu excesso de poder e de sua prodigali-
dade. Como a noo de eficincia se relaciona com minimizao
de custos, achamos que o grau de associao entre eficincia e
prcdigalidade maior do que entre esta e eficcia. Em contra-
partida, associamos mais a ineficcia hipertrofia do poder. A
verdade que o carter perdulrio elo modelo sala parece efeito
de sua onipotncia, de sua conduta sem controle : "... as estru-
turas formalsticas de governo, impostas a uma entidade poltica
prismstica, criam normas pelas quais se podem computar os custos
relativos, mas as sanes para compelir os funcionrios a esco-
lherem processos mais baratos, e no mais caros, so relativamen-
te fracas". 36 A seu turno, "o poltico extraburocrtico. .. esfora-
32 Idem, p, 300.
33 Idem. p. 302.
31 Idem. p. 324-5,
35 Idem. p. 325.
36 Idem. p. 285.
A universidade brasileira 59
se em vo para impor contloles polticos burocracia e, nesse
mister, descobre as possibilidades mais lucrativas e compensado-
ras da interferncia poltica - interveno direta no processo
administrativo, na concesso de permisses e licenas, em nomea-
es e contratos. Assim, em lugar de criar sanes visando a uma
obedincia mais positiva s diretrizes adotadas, o poltico pris-
mtico transforma-se numa influncia negativa no que refere
eficincia administrativa, contribuindo para o esbanjamento". 37
Riggs ressalva que no possvel provar diretamente, atravs da
medio de custos, que a burocracia prismtica, no desempenho
de sua funo, seja mais perdulria do que a dos modelos "c-
mara" e "escritrio". A comprovao se faz indiretamente por
meio de "outras caractersticas da burocracia, principalmente as
motivaes que possam induzir os funcionrios pblicos a pro-
curar e palmilhar as rduas trilhas que levam eficincia em
vez de enveredar pelos caminhos mais fceis que conduzem a des-
governo e m administrao - a prodigalidade administrativa". 3'
Apontemos rapidamente algumas provas:
a) A indeterminao dos preos - O modelo do bazar-cantina
ajusta-se perfeitamente dentro da "sala". Os custos dos servios,
includa a remunerao dos funcionrios, deveriam estar de an-
temo fixados. Mas, como os preos so indeterminados, as con-
dies pessoais, tanto de quem beneficirio dos servios, como
de quem pago para execut-los, produzem normalmente uma
elevao de custos. A distribuio dos servios e dos vencimentos
torna-se desigual e, por isso, mais dispendiosa.
b) Recrutamento de funcionrios - Se, no processo de recru-
tamento dos servidores, o nepotismo pretere o mrito e a compe-
tncia funcional, no h que esperar em termos de produtividade
e eficincia. Uma vez dentro da repartio, o funcionrio, por in-
competente que seja, no precisa mais submeter-se a treinamen-
to. Se, de um lado, para a burocracia, pouco importa pessoal
qualificado, de outro est o clecte a defender intransigentemente
o funcionrio mesmo relapso e incapaz: "Punir ou despedir um
funcionrio da sala, por incompetente, seria, pois, como deserdar
um filho faltoso; poder ser feito em casos extremos, mas uma
medida que normalmente se evita a todo custo - prefervel
agent-lo e ocultar suas deficincias a expor o clecte experin-
cia traumtica de eliminar um de seus membros." 39
37 Idem. p. 303.
38 Idem. p. 282.
39 Idem. p. 295.
60 R.A.P.4'74
c) Excesso de funcionrios - A ampliao desmedida do nme-
ro de funcionrios explica-se, de um lado, pela baixa produtivi-
dade no servio pblico, resultado, em grande dose, do recruta-
mento de incompetentes e, de outro, pela crescente demanda de
empregos. A corrida para as reparties, onde o trabalho deve ser
mais suave e mais "nobre" do que nas empresas privadas, com-
patibiliza-se perfeitamente com a tradio paternalista do Estado
e com a sede de poder das autoridades burocrticas. Os funcio-
nrios, pela sua quantidade, no podem ser bem pagos. Uns, en-
to, defendem-se, lutando por vantagens adicionais: "A inflao
das contas de despesas de representao torna-se uma vantagem
acessria francamente aceita, compreendendo-se a viagens pura-
mente fictcias. Jetons para trabalho em comisses, consultas e
servio extraordinrio podem proporcionar um acrscimo de ren-
dimento minoria favorecida." 40 Outros passam a exercer ativi-
dades secundrias ou "bicos": "O 'bico' - que no modelo pris-
mtico muitas vezes funciona durante o horrio de expediente
oficial - no somente desvia a energia dos funcionrios da 'sala'
do exerccio de suas atribuies imediatas, mas cria, tipicamente,
conflitos de interesses, isto , situaes em que a satisfao dos
interesses particulares dos servidores se choca" 41 com os interes-
ses de suas reparties. O paradoxo, detacado por Riggs, da abas-
tana sobre a penria, de rendas altas sobre salrios baixos, au-
menta a desigualdade dentro da "intensifica o des-
contentamento daqueles que no encontram lugar no trem da ale-
gria. " Presos ao sndrome de dependncia, tornam-se" (todos
eles) "dependentes, ineficientes e relapsos, perfeitos burocratas,
no sentido pejorativo da palavra". 12 Tudo isso, em suma, resulta
em elevao intil das despesas governamentais.
d) Despesas-ddivas - H muita prodigalidade da administra-
o no que se refere s despesas. Como estas, no modelo difra-
tado, so regulamentadas, e no concentrado, tm o carter de
ddivas, "a forma tipicamente prismtica da despesa pblica
uma combinao de regulamentao formal com o sistema ddi-
vas".';3 Existe uma contabilidade, sujeita a um complexo de nor-
mas talvez mais rigorosas do que na burocracia moderna, mas ela
dplice, falsificadora da realidade, em que os gastos sempre so
superiores ao valor dos bens adquiridos ou dos servios executa-
dos. Os contadores que no se submetem a esse sistema "simples-
';c Idem. p. 313.
41 Idem. p. 314.
42 Idem. p. 303.
43 Idem. p. 333.
A universidade brasileira 61
mente perdem a oportunidade de emprego". 44 Existe tambm uma
auditoria para o exame das contas, mas ela naturalmente for-
malstica, interessando-lhe mais verificar se os documentos, os
relatrios, esto de acordo com as normas, corretos e bem feitos,
do que sua correspondncia com a realidade. A concorrncia p-
blica, v. g., um exemplo de regulamentao protetora do errio
contra fornecedores e burocratas corruptos. Mas os "problemas"
que ela poderia trazer sua ganncia so facilmente contorn-
veis. Riggs mostra que muito comum o preo mais baixo das
propostas ser muito superior aos vigentes no mercado. Teriam os
proponentes aumentado os preos para cobertura de despesas com
a preparao da concorrncia, ou teriam entrado em conluio, obri-
gando-se o vencedor a dividir os lucros extras, como compensa-
o? 45
Enquanto a burocracia permanecer prismtica, nenhum pro-
cesso evitar a prodigalidade nem propiciar a alocao tima
dos recursos que so naturalmente escassos. Em conseqncia, o
grau de eficcia e eficincia da administrao continuar deixan-
do muito a desejar.
3. A universidade brasileira
Tentaremos agora demonstrar, atravs de variados exemplos, a
adequao do modelo "sala", que acabamos de estudar, univer-
sidade brasileira, como tipo especial de burocracia. Sua recente
reforma no nos permite ainda avaliar o alcance de seu avano
rumo modernizao. Em que ponto do continuum ficar, aps
o entrechoque de traos altamente difratados trazidos pela re-
forma e os traos marcadamente concentrados de sua fisionomia
anterior? Com a reforma, desapareceu o retardamento cultural
entre ela e outras instituies nacionais? So questes que, por
enquanto, ficaro sem resposta. Nesta anlise, os aspectos que
mais nos interessam so, obviamente, os administrativos. Estes,
porm, no podem ser estudados sem o exame de suas interaes
com os demais aspectos da realidade universitria e de suas co-
nexes com o contexto mais amplo da sociedade. Da porque fa-
remos referncia a todo esse relacionamento. guisa de sistema-
tizao, distribumos os exemplos em itens e subitens da vida
universitria, que nos parecem mais significativos.
W',:"".
3 . 1 A natureza de universidade
o carter prismtico da universidade brasileira pode ser obser-
vado a partir do exame de sua prpria natureza.
44 Idem. p. 335-6.
45 Idem. p. 335.
62
R.A.F. 4/74
3. 1 . 1 Disperso e prodigalidade - O que para ns universi-
dade? At bem pouco tnhamos universidades, falvamos em ex-
panso das universidades brasileiras, mas elas no passavam de
aglomerados de faculdades que no se intercomunicavam, no
interagiam, no formavam um todo orgnico. Apenas formalmen-
te se interligavam em torno de uma reitoria. Nada ou quase nada
havia de comum em sua vida. Cada uma tinha o seu vestibular,
o seu curso fechado, o seu regime didtico, o seu laboratrio e/ou
biblioteca, o seu quadro de pessoal, compreendendo os corpos do-
cente e administrativo. fcil imaginar quanto era prdiga e
ineficiente essa universidade. Se ela tivesse, v. g., as faculdades
de Direito, Economia e Administrao, entre elas o que predomi-
nava, apesar de sua grande afinidade, era o isolamento. Nem mes-
mo as disciplinas comuns aos currculos recebiam tratamento co-
mum. O mesmo ocorria com o grupo de faculdades da rea m-
dica: Medicina, Odontologia, Farmcia, etc. Cada uma tinha os
seus laboratrios e a sua biblioteca. Cada uma tinha at diferen-
tes professores para as disciplinas bsicas comuns, como a biolo-
gia. Quanto desperdcio de material e de pessoal! Ora, se os re-
cursos, que so escassos, passam por divises e subdivises para
atendimento de dezenas de escolas dentro da universidade, na-
tural que nenhuma delas possa ter bom equipamento. 16 E o re-
sultado a prestao de um servio, no caso o ensino, de pior
qualidade. Numa palavra: ineficincia. Ultimamente, por impera-
tivo de lei, tem sido feito um grande esforo no sentido de uma
melhor alocao dos recursos para o ensino superior. No que se
refere aos recursos de pessoal ou, mais precisamente, ao profes-
sorado, talvez tenha havido uma pequena reduo da produtivi-
dade, pois foi permitido que o professor mudasse de matria para
no mudar de departamento ou de faculdade. Quanto aos que
trabalham em regime especial, ainda no se fez uma avaliao
da correspondncia entre o aumento das despesas e a elevao
do rendimento do ensino e da pesquisa. No que tange aos recur-
sos materiais, por exemplo, poucas so as universidades brasilei-
ras que j tm a sua biblioteca central, funcionando com todos
os seus servios. A maioria alega, por certo, que sua estrutura
fsica mais favorvel ao sistema de biblioteca por unidade, ou,
quando muito, de bibliotecas setoriais. 47
46 Quando do incio da reforma, verificou-se que somente numa das gran-
des universidades brasileiras havia mais de 30 laboratrios de fsica. As
bibliotecas deviam passar de meia centena.
47 Certa universidade solicitara, h pouco tempo, de uma agncia inter-
nacional, financ!amento para um projeto de expanso. Por infelicidade,
integrava a comisso daquele rgo que veio inspecionar as condies da
universidade um tcnico em biblioteconomia, de nvel PhD, que fez ques-
to de visitar todas as bibliotecas. Como a situao daquela universidade
estivesse muito longe do plano difratado que perseguir, o fi-
nanciamento no foi concedido nos termos do projeto.
A universidade brasileira
63
3. 1.2 Universalidade de campo e autonomia - A reforma foi
iniciada em 1966, ainda num clima de indefinio a respeito da
natureza da universidade. Mas, j em 1968, a Lei n9 5540 estabe-
lecia, em seu artigo 11, os requisitos para a existncia e o fun-
cionamento de uma universidade. Assim, consolida a estrutura
orgnica com base nos departamentos, na conjugao das fun-
es de ensino e pesquisa e no emprego mais racional dos recur-
sos, j previstos em documentos anteriores, e introduz caracte-
rsticas novas, como, por exemplo, a universalidade de campo. 48
Ora, a esto as universidades rurais, num comportamento genui-
namente prismtico, a contestar a universalidade de campo exi-
gida por lei. Ao que parece, elas no esto cuidando de sua in-
corporao s universidades j existentes na regio, ou de sua
reorganizao, se lhes convm manter sua autonomia de univer-
sidades, medidas essas, alis, j previstas na citada lei, em seu
artigo 52.
As leis, como vimos, so geralmente difratadas. Sua elaborao
e objetivos so inspirados em critrios universalistas. Essa Lei nl?
5540, que o diploma da reforma, tem muita coisa, ela prpria,
de prismtico, de acomodatcio. Foi at melhor assim. O que ela
perdeu de mimetismo, de imitao grosseira de modelos alienge-
nas, muito avanados, ganhou em autenticidade ou ajustamento
realidade brasileira, que prismtica e atrasada. Apontemos,
como exemplo, a questo da autonomia. Art. 31?: "As universida-
des gozaro de autonomia didtica, cientfica, disciplinar, admi-
nistrativa e financeira, que ser exercida na forma da lei e dos
seus estatutos." Mas que autonomia essa se os esta.tutos das
universidades so uma quase reproduo do que e ~ t b e l e c e a lei
para todas? Estaria havendo o que Riggs chama de hipercentra-
lizao, incompatvel com o estado de autonomia? Que autono-
mia didtica essa, se as universidades no podem mais nem es-
colher as matrias do seu vestibular 49 e os seus currculos, todos
48 Eis, na ntegra, o teor desse importante artigo: "As universidades or-
ganizar-se-o com as seguintes caractersticas: a) unidade de patrim-
nio e administrao; b) estrutura orgn:ca com base em departamentos,
reunidos ou no em unidades mais amplas; c) unidade de funes de
ensino e pesquisa, vedada a duplicao de me:os para fins idnticos ou
equivalentes; d) racionalidade de organizao, com plena utilizao dos
recursos materiais e humanos; e) universalidade de campo. pelo cultivo
das reas fundamentais dos conhecimentos humanos, estudados em si
mesmos ou em razo de ulteriorws aplicaes e de uma ou mais :ire as
tcnico-profissionais; f) flexibilidade de mtodos e critrios, com Tistas
s diferenciaes individuais dos alunos, s peculi:uidades regionai. e s
possibilidades de combinao dos conhecimentos para novo. curso i> e pro-
gramas de pesqusas."
49 No que sejamos contra a inovao do vestibular nico e unificado.
Achamos at o novo sistema prefervel ao anterior. Queremos somente
mostre.r que cada vez mais essa autonomia est ficando apenas no papel.
64 R.A.P. 4/74
eles, tm que ser submetidos ao crivo do Conselho Federal de
Educao? Que autonomia financeira essa, se tem aumentado
o controle dos rgos centrais sobre a vida econmica das uni-
versidades? 50
3. 1 . 3 Autarquia e fundao - Diz o art. 49 da mesma lei: "As
universidades e os estabelecimentos de ensino superior isolados
constituir-se-o, quando oficiais, em autarquias de regime espe-
cial ou em fundaes de direito pblico e, quando particulares,
sob a forma de fundaes ou associaes." Eis aqui um exemplo
tpico de polinormativismo, embora a ele Riggs no se tenha re-
ferido: a existncia de dois ou mais regimes jurdicos, regulando
a mesma situao. Por que, no plano federal, no se fez uma
opo entre fundao e autarquia? Responde assim o Grupo de
Trabalho que planejou a reforma: " ... No existem razes pon-
derveis para que as universidades federais atualmente existen-
tes se convertam ao regime de fundaes... Entendeu-se que a
preservao da autonomia das universidades, consideradas em
seus aspectos essenciais, se compadece perfeitamente com o esta-
tuto jurdico da autarquia. O problema crucial da administrao
universitria, na ordem federal, conferir-lhe plasticidade e do-
t-la de mecanismos flexveis que liberem a instituio dos cos
tumeiros entraves da burocracia interna e, sobretudo, do exces-
sivo controle dos rgos governamentais." 51 Mas, se tanto faz au-
tarquia como fundao, por que as universidades federais ulti-
mamente esto-se constituindo sob a forma de fundaes? 52
3 . 2 As funes da universidade
O estudo das funes do ensino superior outro campo fecundo
de provas de que a universidade brasileira realmente prismti.
ca. O primeiro trao a destacar seria a incongruncia entre o
que faz e o que pretende fazer, manifestao, como vimos, de
formalismo. Reza a citada lei, em seu artigo 19: "O ensino supe-
rior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das cincias,
50 Ouvimos um diretor de escola de agronomia queixar-se de no poder
empregar melhor suas verbas de rao e similares, em virtude da exign-
cia de nota fiscal. Poderia comprar diretamente ao produtor a preos
muito mais baixos. A soluo prismtica - perdulria e irracional -
gastar mais com as firmas "idneas" contanto que a contabilidade e a
auditoria encontrem os documentos em ordem.
51 Governo Costa e Silva. Reforma universitria: relatrio do grupo de
trabalho. Rio de Janeiro, mGE, set. 1968. p. 27-8.
52 Constituem exemplos as universidades do Amazonas, Maranho e
Piau.
A universidade brasileira 65
letras e artes, e a formao de profissionais de nvel universit-
rio." Em seu artigo 20, a lei faz referncia expressa a mais um
objetivo, o da extenso: "As universidades e os estabelecimentos
isolados de ensino superior estendero comunidade, sob forma
de cursos e servios especiais, as atividades de ensino e os resul-
tados da pesquisa que lhe so imanentes." Eis porque os estatu-
tos dps universidades costumam referir-se a estas trs funces:
ensino, pesquisa e extenso. 53 No caberia discutir aqui a enor-
me abrangncia desses objetivos. J vimos que quando um rgo
exerce sozinho v8rias funes, sua eficcia poder diminuir. Em-
bora pases adiantados, como a Unio Sovitica e a Inglaterra, j
tenham comeado a confiar a institutos desvinculados da univer-
sidade, e a alivi-la da responsabilidade de todo o ensino profis-
sional, na maioria deles a universidade ainda exerce as funes
do ensino e da pesquisa. 54 Aquele trinmio, resumo das funes
do ensino universitrio, expressa at muito bem as nossas neces-
sidades: ensino, principalmente para a formao profissional; pes-
quisa para o estmulo s inovaes cientficas e tecnolgicas; e
53 Veja-se a forma pela qual isso foi dito no estatuto de determinada
universidade: "A universidade ter por objetivo preservar, elaborar, de-
senvolver e transmitir o saber em suas vrias formas de conhecimento
puro e aplicado, propondo-se, para tanto: a) ministrar ensino pa.ra for-
mao de quadros destinados s atividades tcnicas e aos trabalhos de-
sinteressados da cultura; b) realizar pesquisas e estimular criaes que
enriqueam o acervo de conhecimentos e tcnicas nos setores abrangi-
dos; c) estender comunidade, sob a forma de cursos e servios espe-
ciais, o exerccio das funes de ensino e pesquisa."
54 o que explica Halsey: " ... Developments in the nature of the scien-
tific and their social consequences need not, and in most countries do
not, elicit a total response from the universities. Institutions may adapt
themselves to cultural and social change, by becoming more specialized.
Therefore, teaching and research may be developed in separa te organi-
zations. Advanced teaching and research may be segregated into quar-
ternary institutions as in the great American graduate schools. Research
may be concentrated in government or industrial institutes. Training for
particular professions, for example, school teaching in England ar En-
gineering in Russia may be obtained in a nonuniversity institution. The
Russian institutes are a clear example of differentiated organizations that
provide education in a single specialized field. In Britain or America this
specialization of function has usually been limited to the separation of
departments and faculties (such as medicine or engineering) within the
university, whereas the soviet institutes are entirely separated from the
universties." Halsey, A. H. The sociology of education. In: Smelser, Neil J.
ed. Sociology: an introduction. New York, John Willey, 1968. p. 409-10. J
Harbison, sempre preocupado com o problema dos recursos humanos para
o trabalho, resume os objetivos da universidade num s: a formao da
mo-de-obra qualificada de alto nvel. Veja Harbison, Frederick H. Mo-
de-obra e desenvolvimento econmico: problemas e estratgia. In: Pe-
reira, Luiz. (orgJ. Desenvolvimento, trabalho e educao. Rio de Janeiro,
Zahar, 1967. p. 162.
66
R.A.P. 4174
extenso para levar a toda comunidade 55 os benefcios gerados
pelo ensino e pela pesquisa da universidade e que so, na verdade,
por aquela financiados.
3.2. 1 Ensino e pesquisa - A questo que a universidade no
est aparelhada para o exerccio dessas funes. Como, durante
muito tempo, a universidade limitou-se a ensinar para formar o
"homem culto", suas verbas, ainda hoje, destinam-se quase ex-
clusivamente funo ensino. E, ainda assim, esta desempe-
nhada muito deficientemente. A relao aluno-professor , em ge-
ral, muito alta; as bibliotecas so pauprrimas; o tempo, tanto do
professor como do aluno, destinado ao estudo, ainda muito cur-
to; os laboratrios para experimentao do que est sendo ensi-
nado esto ainda muito longe de atender s nossas reais necessi-
dades. Nem toda universidade tem o seu hospital e os existentes
no podem atender o nmero sempre crescente de estudantes que
precisam praticar. Poucas so as universidades que possuem, por
exemplo, seus colgios de aplicao para a prtica no campo edu-
cacional. A lei j associou o ensino pesquisa, mas, na prtica,
entre ns, difcil mant-los associados, especialmente nos cur-
sos de graduao. O maior problema da pesquisa na universida-
de brasileira talvez seja o seu preo excessivamente elevado. Re-
conhecendo a dificuldade, o governo tem destinado verbas espe-
ciais, extra-oramentrias, ao estmulo das pesquisas. Tais so,
v. g., as dotaes manipuladas pela COMCRETIDE para comple-
mentao de salrios de professores, e pelo CNPq e CAPES, em
forma de bolsas de estudo e outras atividades.
3.2.2 Extenso - Quanto extenso, praticamente sem recur-
sos, no sabemos como possa ser desenvolvida proveitosamente.
Fundao nova, ainda no se deu extenso o destaque mereci-
do. Da, a sua condio de apndice do ensino. A esto os Proje-
tos Rondon e Mau, colaborando com as universidades na aplica-
o do ensino e indiretamente, fazendo extenso. A esto os
campi avanados de vrias universidades sulinas, fazendo exten-
so na Amaznia, ao mesmo tempo que executam treinamento
profissional. A esto os programas dos Centros Rurais Universi-
trios de Treinamento e Ao Comunitria (CRUTAC) das uni-
versidades nordestinas, tambm fazendo extenso da melhor qua-
lidade, apesar da precariedade dos recursos.
55 nesse sentido que se pode falar em universidade para o povo. A
universidade, em qualquer parte do mundo, , por natureza, seletiva, eli-
tista, no sentido de uma aristocracia intelectual. Isso no impede sua
crescente democratizao, no sentido de que os talentos por ela recruta-
dos provm de todas as classes sociais.
A universidade brasileira 67
3.3 Universidade e desenvolvimento
Pelo visto, a universidade brasileira, ao exercer essas funes, es-
t-se conscientizando de que deve ser uma agncia de desenvol-
vimento. o que pensavam os seus reformadores: "O desenvolvi-
mento, como categoria de totalidade, embora tenha como suposto
fundamental o prccesso econmico, objetiva a realizao de todos
os valores humanos, numa hierarquia de meios e fins. Dentro des-
ta concepo integrada, situa-se a universidade como um dos fa-
tores essenciais. Do primeiro ponto de vista, a reforma tem obje-
tivos prticos e tende a conferir ao sistema universitrio uma es-
pcie de racionalidade instrumental em termos de eficincia
tcnico-profissional, que tem por conseqncia o aumento da
produtividade dos sistemas econmicos. Para tanto, impe-se a
metamorfose de uma instituio tradicionalmente acadmica e
socialmente seletiva num centro de investigao cientfica e tec-
nolgica em condies de assegurar a autonomia da expanso in-
dustrial brasileira." 56 Mas, o que tem feito a universidade para
provar o seu comprometimento com o progresso do pas? Talvez
seja ainda cedo demais para as provas, mas a verdade que h
muito pessimismo quanto a esse novo destino da universidade, ali-
mentado talvez pelo seu longo passado de alienao. 57 Porque
prismtica, ainda muito forte a presso que sobre ela exercem
os grupos polticos e as oligarquias familiares. O desenvolvimen-
to tarefa complexa, penosa e coletiva. Requer competncia,
abnegao e participao de todos. Mesmo depois da reforma, a
expanso indiscriminada de vagas tem sido uma das preocupa-
es centrais das autoridades universitrias. Tal poltica educa-
cional pode ser agradvel aos polticos, mas altamente disfun-
'" Governo Costa e Silva. Reforma universitria: relatrio do grupo de
trabalho. Rio de Janeiro, mGE, set. 1968.
'7 H poucos anos, o Prof. Rubens Maciel, quando membro do CFE, numa
palestra sobre a universidade e o desenvolvimento, demonstrou, com elo-
qentes exemplos, que a universidade brasileira ainda no tinha sido
motivada para as tarefas desenvolvimentistas, embora estas reclamassem
urgncia. Citou o caso de dois qumicos emigrados da Europa para o
Brasil depois da II Guerra Mundial. Um ficou numa importante univer-
sidade e o outro empregou-se numa fbrica de papel do Paran. O re-
sultado foi que o primeiro, por lhe faltarem as condies mnimas de
trabalho, fossilizou-se, enquanto o segundo, cercado de toda considera-
o pela empresa, prosseguiu estudando e realizou pesquisas de elevada
significao econmica. Citou ainda que outra universidade realizava pes-
quisas com ces e gatos, animais do cio, quando a regio estava a re-
clamar pesquisas com ovinos e bovinos, bases de sua riqueza. Surpreen-
deu-nos verificar que, numa cidade de outra regio, onde o gado representa
uma das maiores fontes de riqueza, no havia uma faculdade de vete-
rinria, embora o seu complexo universitrio j contasse com quase uma
dezena de escolas.
68 R.A.P.4/74
cional para o desenvolvimento. 58 O desenvolvimento exige pesqui-
sa de mercado. O nmero de vagas em cada curso, em universidade
oficial, deveria depender das projees da demanda coletiva de
profissionais, com a respectiva qualificao. Esta uma estrat-
gia elementar de qualquer planejamento educacional. Ora, existe
no Brasil um decreto em pleno vigor proibindo reduo de vagas
nas escolas superiores. Por enquanto, apenas parcialmente esto
sendo atendidas as sugestes do Grupo de Trabalho encarregado
especificamente de estudar o problema da expanso de matrculas.
Segundo ele, o aumento das vagas deveria concentrar-se em qua-
tro reas prioritrias onde se diplomam os profissionais mais re-
clamados pelo desenvolvimento econmico e social, a saber: "a)
professores de nvel mdio, a rea de maior deficit, atualmente;
b) medicina e outras profisses da sade (enfermagem, bioqu-
mica, odontologia); c) engenharia (principalmente engenharia
de operao) e outras profisses da rea tecnolgica (engenharia
qumica, qumica industrial); d) tcnicos intermedirios (carrei-
ras curtas de nvel superior)". 59 Talvez fosse necessrio, como pen-
sa Harbison, a criao de estmulos especiais para carreiras prio-
ritrias pouco procuradas, pois as tradicionais, pouco produtivas
e de mercado saturado, mas que do status, so as que ainda
polarizam as preferncias.
6O
Mais importante do que tentar o
equilbrio entre a demanda estudantil e a oferta de vagas - o
58 A disfuncionalidade est no fato de se continuar gastando com edu-
cao-consumo, ao invs de se melhorar a qualidade do ensino realmen-
te necessrio ao desenvolvimento. Diz Harbison: "... se o que importa
aos polticos o nmero de estudantes universitrios, as universidades
tero de oferecer maior quantidade de lugares que os necessrios nas
carreiras no cientficas". Op. cito p. 164. Expanso se liga superpro-
duo e esta ao desemprego, segundo Adam Curle: "Another form of
over-investment in university education which is equally deleterious to
development is exemplified by the expansion, in such countries as India
and the Philippines, leading to over production of certain categories of
persons, such as lawyers, of low calibre ... One of the most serious con-
sequences of excessive primary and university expansion and of too much
literary as opposed to vocational and technical education, partieularly
if the large numbers have greatly lowered the standards. is that they
lead to unemployment." CUrle, Adam. Educational strategy for developing
societies. London, Tavistock Publications, 1963. p. 88 e 90.
59 Governo Costa e Silva. Reforma universitria: relatrio do grupo de
trabalho para expanso de matrculas. Dep. de Imprensa Nacional, dez.
1968. p. 79. No consta tenha sido grande o incremento de matrculas na
primeira rea, e ainda muito reduzido o nmero de cursos em fun-
cionamento na quarta. Com respeito segunda rea, o governo tomou
uma providncia realmente salutar: no autorizar o funcionamento de
novas faculdades de medicina, antes que se consiga melhorar o padro
de ensino das existentes.
60 "The study of incentives is an integral and indispensable part of
educational planning, and a planner who ignores the incentives structure
of his society is like an ostrich hiding his head in the sand." Harbison,
A universidade brasileira 69
que jamais ser conseguido numa sociedade prismtica - bus-
car a harmonia entre as necessidades do pas atrasado e a oferta
de matrcula, incentivando a demanda onde ela se apresente mais
fraca. bl Alis, com a implantao da reforma do ensino de 19 e
29 graus, elaborada com base nos princpios da continuidade e
da terminalidade, propiciando oportunidades de qualificao para
o trabalho antes do ensino superior,62 talvez diminua a presso
sobre a universidade, por vagas nos cursos tradicionais. Assim ela
poder cuidar melhor das reas prioritrias e da criao de cur-
sos novos exigidos pelo nosso desenvolvimento, o que equivale a
dizer que ela melhor poder cumprir a sua misso.
3 . 4 A estrutura da universidade
A estrutura da universidade brasileira compreen-
de hoje rgos da administrao superior, como a reitoria, os cen-
tros de coordenao e o conselho universitrio; rgos setoriais
que coordenam as atividades das escolas ou cursos afins, e os de-
partamentos, definidos por lei como a menor frao da estrutura
universitria. 63 Em todos esses rgos encontramos traos carac-
tersticos do modelo "sala", reveladores de que nossa universidade
ainda muito prismtica. Comecemos pela reitoria.
3 .4. 1 Reitoria - A figura do reitor assemelha-se de um pre-
sidente de repblica no sistema presidencialista, com sua pletora
de atribuies. Se for inteligente, poder facilmente controlar a
maioria do conselho universitrio e governar como quiser. Por ou-
tras palavras, h uma hipertrofia do poder executivo universit-
rio, perfeitamente compatvel com a hipercentralizao, de que
fala Riggs, prpria da burocracia prismtica.
64
Uma das preo-
Frederick H. Educational planning and human rsource development.
Numeguen, Unesco. 1967. p. 15. Uma universidade nordestina criou recen-
temente o curso de engenharia de pesca, iniciativa que poder ter re-
percusso na economia regional, pois a fauna martima do Nordf'ste
uma das mais ricas do Brasil. A demanda de vagas, porm, foi inicial-
mente muito pequena. No seria o caso de. por exemplo, para atrair o
estudante, oferecer-lhe uma bolsa de estudos durante o curso?
l Harbison mostra, por exemplo, que h. nos pases subdesenvolvidos,
muita necEssidade de prcfessores, mas a demanda e ::J. oferta so peque-
nas, pela simples razo do "low status and salary". Ibidem. p. 19.
(,2 Veja o significado que a reforma do 19 e 29 graus teve para o desen-
volvimento do pas, em Chagas, Valnir. Mais que uma reforma: uma nova
concepo de escola. Escola para Professores, outubro de 1971. Separata
publicada pela Editora Abril.
J Lei n9 5540, art. 11, 39.
h4 Numa das ltimas reunies do Conselho de Reitores deliberou-se plei-
tear para competncia do reitor a nomeao dos chefes de departamento,
o nico colegiado eleito por sufrgio universal (aqui significa que todos
os docentes podem votar) e voto direto.
70 R.A.P.4/74
cupaes da reforma, segundo palavras do Grupo de Trabalho, "foi
a necessidade de intensificar o processo de racionalizao da ad-
ministrao universitria. Com este intuito, prope-se que seja
levado em conta, no exame do funcionamento dos programas de
desenvolvimento das universidades, o esforo realizado no sentido
desta racionalizao e do fortalecimento de mecanismos de pla-
nejamento, oramento e administrao financeira. Pea bsica
dessa poltica a funo do superintendente, a ser exercida por tc-
nico de alto nvel e com responsabilidade nas atribuies de pla-
nejamento e na dinmica administrativa". 65 As universidades
hoje tm, todas elas, por motivo da recomendao acima, o seu
sub-reitor ou pr-reitor de planejamento. Mas, em todas elas, a
escolha do reitor, embora, s vezes, referendada pelo Conselho
Universitrio. Da porque nem sempre, natural, aquela funo
exercida por tcnico de alto nvel. Riggs quem explica: "Se
lhe for dado escolher entre a competncia e a lealdade de um
funcionrio, a autoridade da 'sala' escolher a lealdade." E aponta
logo a conseqncia: "Evidentemente, quando se escolhem pes-
soas para funes pblicas tendo em vista as suas potencialida-
des de poder e a sua lealdade aos superiores, e no as suas quali-
dades profissionais, o resultado ter que ser perda de eficincia
administrativa."66 O mesmo, por extenso, pode ser dito com re-
ferncia aos demais componentes do seu primeiro escalo de au-
xiliares e tambm dos escales inferiores.
Ainda no se fez uma pesquisa para a busca das razes pelas
quais os reitores das universidades federais, em sua maioria, eram,
antes da reforma, e continuam sendo, post reforma, mdicos. 67
Se, no processo de escolha, o prestgio da Faculdade de Medicina
dentro da universidade, com implicaes sociais e polticas, pesar
mais do que a competncia do administrador, teramos mais um
trao do modelo "sala" espelhado na administrao universitria.
Ainda com relao reitoria, a reforma introduziu uma inova-
o que, por ser puro imitacionismo da universidade norte-ame-
ricana, altamente difratada, no ser to cedo posta em prtica.
a chance de um membro da comunidade, alheio aos quadros
docentes, poder, como reitor, assumir o comando da universidade.
No se discute a qualificao para o cargo. A verdade que a
,,5 Reforma universitria: relatrio do grupo de trabalho para expan-
so de matrculas. Dep. de Imprensa Nacional, dez. 1968. p. 30.
6f Riggs, Fred W. op. cito p. 292.
f7 Pesquisa realizada pelo Prof. Wanderley Guilherme dos Santos mos-
trou a tendncia que se vem acentuando ult!mamente de aumentar o
nmero de tcnicos, na maioria engenheiros, nas chefias dos executivos
estaduais, o que uma tendncia difratada. Vej a Governadores polticos,
governadores tcnicos e governadores militares. In: Dados, n
9
8, p. 123-
8. 1971.
A universidade brasileira 71
influncia dos clectes ou "panelinhas", do esprit de corps, da so-
lidariedade profissional, da autodefesa da classe to grande den-
tro da universidade, como de qualquer repartio, que dificilmen-
te um leigo, por mais competente que seja, ser includo por vo-
tao numa lista para reitor.
3.4.2 Organizao setorial - A organizao setorial outra
novidade da reforma. Concorreu ela para que a estrutura da
universidade viesse a ter um carter orgnico e integrado. Antes.
quando as unidades (faculdades, escolas e institutos) se ligavam
diretamente reitoria, predominava a disperso, o isolacionismo.
O nico plo existente era a reitoria, de natureza, porm, quase
exclusivamente administrativa. No havia plos centralizadores
da atividade didtico-cientfica. Alm dessa funo, os centros ou
setores podero desempenhar um papel de elevada significao
econmica. Algumas universidades, por sinal poucas, fiis ao es-
prito da lei, eliminaram corajosamente as tradicionais unidades,
poupando diretores, automveis, chefes de gabinete, secretrias,
etc. Com menos aparato e talvez mais produtividade, os conselhos
departamentais e os colegiados de curso passaram a exercer suas
funes. Na maioria das universidades, apegadas ainda ao modelo
"sala", a organizao setorial est apenas no papel, nos estatutos
e regimentos. puro formalismo.
68
Seu funcionamento, de ime-
diato, importaria em diminuio de poder e de prodigalidade, o
que, como vimos, no interessa burocracia prismtica.
3.4.3 Unidades e departamentos - Os traos prismticos das
velhas unidades revelam-se a todo instante, no poder centralizador
da direo, no sistema de recrutamento de burocratas e at de
professores, na baixa produtividade daqueles e tambm destes, na
falta de recursos e na pobreza dos seus "produtos". A dualidade
do regime jurdico do pessoal (Estatuto dos Funcionrios Pbli-
cos e Consolidao das Leis do Trabalho), expresso, como j vi-
mos, de polinormativismo, presta-se admiravelmente ao favoritis-
mo e s solues particularistas. Da porque as universidades ul-
timamente tm preferido contratar professores atravs dos crit-
68 o seguinte dispositivo estatutrio de uma universidade faz lembrar
Ovdio neste famoso verso - "video meliora proboque deteriora sequor"
(vejo o que melhor e o aprovo, mas sigo o que pior): "A universidade
atribuir o mximo de efetividade ao funcionamento dos centros referi-
dos neste artigo, visando a uma futura eliminao do nvel intermedirio
de institutos, faculdades e escolas, quando os departamentos passaro a
vincular-se diretamente aos centros respectivos, com os ajustamentos que
se fizerem necessrios." Trata-se de um primor de acomodao pris-
mtica ...
72 R.A.P. 4/74
rios de seleo mais convenientes no momento, a submet-los aos
velhos concursos, mais solenes e menos prticos. 69
Descendo aos departamentos, vamos encontrar arranjos que se
harmonizam perfeitamente com o todo prismtico do modelo
"sala". Sua chefia privativa do professor titular, numa homena-
gem autoridade do ex-catedrtico; a afinidade das disciplinas
que o compem interpretada com maior ou menor amplitude,
dependendo dos interesses em jogo; como clula geradora do po-
der burocrtico, l que comeam as converses para a feitura
das listas e o conseqente sistema de troca de favores, de discri-
minao e de favoritismo. Em muitas escolas, o sistema departa-
mental ainda no comeou a funcionar de verdade. Para ocultar-
se o principal motivo que a tradio individualista da ctedra,
a chocar-se com o trabalho de equipe - essncia da vida depar-
tamental - alega-se at que no h salas adequadas para os pro-
fessores se reunirem.
3. 5 O funcionamento da universidade
Vejamos, por fim, como, em seu funcionamento, a universidade
brasileira tambm se ajusta ao modelo "sala". Limitemo-nos a
buscar provas nos seus regimes didtico-cientfico e econmico-
financeiro.
3.5.1 Regime didtico-cientfico - Apontemos apenas alguns
dos muitos sinais de existncia do modelo.
a) O exame vestibular - O choque entre o moderno e o antig
comea no vestibular. Apesar das crticas e dos protestos, o atual
processo do vestibular nico e unificado, no mbito da universi-
dade, est-se impol1do, mesmo com o seu alto grau de difrao.
E mais, a sua tendncia centralizar-se, cada vez mais sair dos
limites da universidade, envolver a cidade inteira e o estado, atin-
gir a regio e at nacionalizar-se. Pareceria, s vezes, at antipa-
tritico, ao diminuir a importncia do vernculo, com a supresso
da parte redacional da prova. Mas tem que ser assim. Trata-se
de um exame de massa. Perde na capacidade de julgar o poder
criador e imaginativo dos estudantes, mas ganha em preciso, ra-
pidez e lisura nas correes das provas. Aqui, o critrio univer-
salista do computador extinguiu o particularismo dos julgamen-
69 Sob a gide flexvel e ampla da CLT, tantas e tamanhas aberraes
tm sido cometidas que, para narr-las, precisaramos de vrios volumes.
Numa certa universidade foi feito um concurso de ttulos para professor,
cujas normas rezavam que estes somente seriam computados at o n-
mero x, coincidente com o menor escore de uma relao de candidatos
favoritos. O resultado foi outra coincidncia: os aprovados foram exata-
mente os candidatos constantes da referida lista.
A universidade brasileira 73
tos subjetivos, desferindo um profundo golpe no tradicional sis-
tema de colas e apadrinhamento.
b) O primeiro ciclo - As foras subjacentes do ensino tradicio-
nal, porm, parecem logo despontar vitoriosas no primeiro ciclo,
torcendo o esprito da lei que o criou, ou, se quiserem, ajustan-
do-o situao prismtica da universidade. A graduao ficou
estruturada em dois ciclos. O primeiro, chamado tambm de b-
sico ou fundamental, compreenderia duas fases. Na primeira, a
indiferenciao de rea do vestibular continuaria, com uma intro-
duo de estudos gerais, teis a qualquer diplomado de nvel uni-
versitrio. Na segunda fase seria feita uma ponte de ligao com
o segundo ciclo ou ciclo profissional, atravs da administrao de
disciplinas com ele mais diretamente relacionadas. O segundo ci-
clo comearia com um ano ou pouco mais de universidade, com
ampla diferenciao e ajustamento s necessidades do mercado
regional de trabalho e s aptides individuais. Por sua vez, o De-
creto-lei n9 464, de 11 de fevereiro de 1969, em seu artigo 59, foi
muito idealista quando atribuiu ao primeiro ciclo geral esta tr-
plice funo: "a) recuperao de insuficincias evidenciadas pelo
concurso vestibular na formao dos alunos; b) orientao para
a escolha da carreira; c) realizao de estudos bsicos para ci-
clos ulteriores". Ora, como possvel, por exemplo, fazer a orien-
tao para a escolha da carreira, com turmas enormes, poucos
professores, provas objetivas para correo mecnica, e sem a as-
sistncia do orientador educacional? As presses de fora da uni-
versidade foram to fortes} 70 os conflitos internos motivados qua-
se sempre por deficincia de recursos humanos foram to fre-
7\ que faltou pacincia suficiente para aguardar os re-
sultados da experincia. Fizeram-se concesses e ajustamentos,
abriu-se um leque de diversificao tal que, por muito pouco, no
se voltou ao status quo ante.
c) A flexibilidade do ensino - A reforma estimulou uma outra
mudana altamente significativa para o ensino superior. Trata-se
70 Muitos pais no podiam entender como seus filhos, aprovados no ves-
tibular e preparados cientfica e psicOlogicamente para fazer medicina,
no eram logo matriculados na faculdade. Uma figura estranha chamada
excedente endgeno, substituto daquela do vestibular, aterrorizava, como
um fantasma.
7\ Na relao das disciplinas para compor o currculo do primeiro ciclo
houve muita ciumada e muito particularismo. Partiu-se para a impro-
visao de professores, pois aqueles que j se estavam especializando em
disciplinas do ciclo prOfissional relutavam, com certa razo, em "descer"
ao ciclo bsico, em prejuzo, talvez, do rendimento do seu trabalho. Pou-
cas foram as universidades que treinaram seu pessoal docente, como de-
viam, para as tarefas do primeiro ciclo.
74 R.A.P. 4/74
de prtica rotineira da universidade norte-americana que bem
poderia aclimatar-se nossa realidade e produzir frutos dos me-
lhores. Referimo-nos maior flexibilidade do ensino, propiciada
pela matrcula por disciplina e no mais por srie, pelo sistema
de crditos para aferio do aproveitamento escolar, pela intro-
duo de disciplinas opcionais nos currculos, pela orientao
para a especialidade, fugindo-se, j em nvel de graduao, da
"clnica geral", e buscando-se o aproveitamento das diversas opor-
tunidades da carreira. Houve como que uma harmonizao dos
princpios da terminalidade e da continuidade que j nortearam
a reforma do ensino de 19 e 29 graus. A concluso do curso po-
der ser antecipada para os alunos mais bem dotados ou que
dispuserem de mais tempo para os estudos, como poder ser re-
tardada, sem problemas de continuidade, para aqueles impossibi-
litados de diplomar-se em tempo mais curto. Porm, para que o
sistema, que difratado, funcione entre ns com proveito, pre-
ciso reprimir constantemente as foras do regime concentrado
anterior. A oferta de disciplinas deve ser ampla e diversificada, se
no voltamos, na prtica, matrcula por srie. A providncia
implica na disponibilidade de muitos professores e na extenso
do regime especial de trabalho a professores de outras reas que
no as prioritrias. preciso aliviar o currculo pleno de disci-
plinas obrigatrias e usar parcimoniosamente dos pr-requisitos,
elastecendo-se, em contrapartida, a relao das optativas, sob pena
de o aluno, afinal, ficar sem alternativas para ajustar seus estu-
dos s suas preferncias e s solicitaes do mercado de traba-
lho. Se no se colocar em prtica, imediatamente, a figura do
aconselhamento, a flexibilidade quanto durao do curso per-
der o seu sentido. Os estudantes tendero sempre, atrados pela
antecipao da formatura, a matricular-se numa quantidade de
matrias sempre superior s suas reais possibilidades e conve-
nincias.
d) Verificao de aprendizagem - Por ltimo, uma referncia
ao sistema de verificao do rendimento escolar. Todo mundo con-
corda que o ensino universitrio devia constar de mais estudo,
reflexo, debate e prtica, e de menos aulas clssicas, memoriza-
o, monlogo e teoria. Entre ns, porm, no h condies, por
muitos motivos, para suprimir, de uma feita, as aulas expositivas
e substitu-las integralmente por seminrios e painis, ricos em
audiovisuais, com slides, projetores, filmes, televiso. Talvez com
o aperfeioamento do sistema de verificao de aprendizagem se
obtivesse indiretamente uma melhoria no padro de ensino. Al-
gumas universidades formularam sistemas complexos em que umas
provas testam o conhecimento parcial e global da matria e ou-
tras prestam-se a revelar a capacidade de reflexo, de criativida-
A universidade brasileira
75
de, de imaginao e de pesquisa. Aquelas podem at ser confiadas
ao computador, mas estas exigem um trabalho penoso do profes-
sor antes, durante e depois de sua aplicao. A esta altura, a
professor (alguns so pagos por hora-aula! ... ) tem que se "de-
fender" aplicando, em nome de sua liberdade de ctedra, o tipo
de prova que mais lhe convier. Alm disso, como mais um ates-
tado de que o sistema realmente prismtico, a freqncia tam-
bm a ele se incorpora, como critrio de aprovao e promoo.
3.5.2 Regime econmico-financeiro - Como toda repartio de
modelo "sala", a universidade tambm vive na penria. Nela, tal
vez por sua natureza, no se evidencie aquele paradoxo de que
fala Riggs - de ser pobre e ao mesmo tempo perdulria. O de-
senvolvimento dos fundos rotativos, "mediante os quais determi-
nados subprodutos das atividades de uma repartio podem ser
,rendidos, retendo-se a receita para manter o programa" talve1
fOsse uma soluo para aliviar as aperturas l1nanceiras da uni-
versidade, se sua destinao pudesse ser estendida a outros obje-
tivos que no a simples manuteno dos programas. 72 Mas a uni-
versidade, com isso, tenderia a desempenhar atividades de em-
presa pblica, o que talvez fosse incompatvel com a sua figura
jurdica de autarquia.
Felizmente, as contenes, ao que parece, vo desaparecer. Nada
podia ser mais prismtico na vida de um oramento.
a) A discriminao oramentria - Parece ser verdade que a
discriminao particularista do modelo "sala" influi na partio
do bolo da Unio em fatias desiguais e no eqitativas. A influn-
cia dos polticos, o prestgio do reitor e at a importncia da re-
gio em que fica a universidade, tudo concorre para um aqui-
nhoamento discriminatrio; tudo isso, como diz Riggs, fala mais
alto do que as reais necessidades coletivas.
73
Os exemplos so os
mais numerosos e eloqentes. O oramento de uma universidade
brasileira, relativamente nova, cinco vezes maior do que o de
algumas de suas congneres que tm o dobro de sua idade e o
dobro de seus alunos. Uma universidade interiorana, que se tor-
nou merecidamente famosa, tem sua histria intimamente ligada
aos prestgio de um grande poltico da regio e ao dinamismo do
i2 Veja Riggs, Fred W. op. cito p. 329. Tempos atrs uma universidade
ficou famosa por construir edifcios com capacidade muito superior s
necessidades do momento. O aluguel do espao ocioso era fonte de renda,
de aplicao mais livre. O procedimento no foi julgado recomendvel
para uma universidade ... , embora estivesse de acordo com a racionali-
dade da burocracia moderna, na linha mais genuna do puritanismo cal-
vinista. Claro que poderia haver abusos, a favorecer a prodigalidade.
73 Riggs, Fred W. op. cito p. 324-5.
76 R.A.P. 4/74
seu primeiro reitor. Um professor de medicina de uma universi-
dade do Nordeste, moo ainda Il1as com brilhante ps-graduao
nos Estados Unidos e estgios na Europa, 74 ficou surpreso com a
frieza com que foi recebido no SuJ.., ao apresentar a um rgo fi-
nanciador o projeto de uma pesquisa. Nada faltava ao projeto, a
partir da relevncia, a no ser o status regional.
b) A centralizao do poder financeiro - Na elaborao do or-
amento analtico da universidade, nenhum reitor deixaria de
reforar as consignaes da administrao superior, mesmo por-
que, depois que as unidades gastam as suas migalhas, a ele
que tm de recorrer, alimentando um importante mecanismo de
reforo do poder central. A chamada "qumica oramentria"
um expediente normal na vida econmica de uma repartio pris-
mtica. O previsto para a gasolina, todo ano, s d para o pri-
meiro semestre. Entretanto, os carros no param e no devem
parar. A padronizao da nomenclatura das consignaes ora-
mentrias tem sua funcionalidade, embora sua inadequao e
obsoletismo provoquem risos. 7;
4. Concluses
4. 1 Recursos mentais para a explicao dos fenmenos, os mo-
delos so tanto mais vlidos quanto mais aplicveis. Emboca teo-
rizado com a base emprica das sociedades orientais, o modelo
prismtico possui a virtude principal de um idealtypus, que sua
universalidade. Com este trabalho, ficou mais uma vez provada
a validade do modelo de Riggs e de sua utilizao proveitosa tam-
bm nas sociedades atrasadas do Ocidente.
4.2 Sociedade prismtica aquela que rene, superpostas, ca-
ractersticas das sociedades homogneas (atrasadas ou concen-
tradas) e das sociedades heterogneas (desenvolvidas ou difrata-
das), ou, por outras palavras, aquela em que as pessoas pautam
a sua conduta por normas e valores que so, ao mesmo tempo,
universalistas e particularistas, definem o seu status social mis-
turando critrios de atribuio e de realizao, e na qual as es-
truturas e funes ainda so realmente pouco diferenciadas.
4.3 A administrao pblica prismtica, em conseqncia das
caractersticas da sociedade da qual um subsistema, tem como
74 Chegou a ser condecorado recentemente pelo Colgio Americano de
Cirurgies, coisa rara para estrangeiros.
7; Havia uma consignao que falava em "divertimentos infantis" e,
outra, em "artigos para fumantes", misturados com "gneros de alimen-
tao". Numa universidade, no h esse tipo de divertimento, nem con-
sumo de muitos desses artigos, mas no h como fugir do padro.
A universidade brasileira
77
predicados dominantes a ineficincia e a ineficcia, associadas ao
excesso de poder e prodigalidade. A hipertrofia do seu poder
manifesta-se ora nas relaes entre burocratas e o pblico clien-
te, ora no nepotismo do recrutamento dos servidores e na forma-
o das "panelinhas" ou clectes. A indeterminao dos preos tan-
to dos servios que realiza, quanto do pagamento de quem os exe-
cuta, o excesso de funcionrios incompetentes, o processo das des-
pesas, onde a forma tem muito mais importncia do que os custos,
so alguns sinais de seu carter perdulrio.
4.4 O prismtico da universidade brasileira comea no polinor-
mativismo que define sua prpria natureza jurdica, com implica-
es sobre sua autonomia, e que regula o status jurdico de seu
pessoal, produzindo ambigidades, injustias e favoritismos, e vai
at a ambio de suas funes, gerando todas as manifestaes
de formalismo, principalmente a incongruncia entre o prescrito
e o observado, entre o desejado e o possvel.
Em sua estrutura organizacional, bastante complexa, e em seu
regime escolar, bastante aperfeioado, o moderno e o antigo esto
a chocar-se a cada instante, causando o prismtico. Disso so ex-
presses, por exemplo, a diferenciao formal dos rgos e o cen-
tralismo da reitoria, a estruturao racional dos cursos e curr-
culos e os processos superados de transmisso e verificao de
aprendizagem.
4.5 H prenncio, porm, de que a universidade brasileira, com
a reforma, ir mudar brevemente o ritmo de sua marcha. Poder
no s, extinguindo o cultural lag, acompanhar o passo dos ou-
tros setores que, com a sociedade em geral, se desenvolvem acele-
radamente, mas tornar-se pioneira de mudanas sociais e orien-
tadora do prprio desenvolvimento nacional. Para isso, alm das
mudanas oportunas e benficas da reforma, h todo um imenso
esforo de estudantes, professores e autoridades polticas e admi-
nistrativas. A concluso final no de pessimismo: a universidade
brasileira continuar prismtica ainda por algum tempo, mas
sempre ocupando um ponto mais avanado do continuum.
Summary
The Brazilian university according to the prismatic modelo
This article is an attempt to show the universal aplicability of
Fred Riggs' prismatic model; its validity to Western developing
societies mainly to the Brazilian university system.
78 R.A.P. 4/74
After analyzing the university's role and the impact of changes
brought out by the university reform the author identifies se-
veral contradictions between prescribed and observed procedures,
desirable and actually attained results as a consequence of poli-
tical and cultural pressures. Regarding systematization such
examples are presented as following: 1) the nature of universi-
ty; 2) the functions: teaching and research; 3) the university
and the need to attend priority areas of development; 4) univer-
sity structure, and its features of the "sala" model; 5) distinct
items such as: entrance examination, flexibility in teaching and
rationality of credit system, teaching and evaluation procedures,
the economic-financial system and so on.
The author concludes that the university reform has intro-
duced a tendency toward change in the Brazilian university in
a sense that it should not only keep up with changes in society
but also become a pioneer in social change and an active agent
of national development.
INFORMAAO INVESTIMENTO
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o empresrio bem informado tem maiores oportunidades de aumentar a
rentabilidade de seus negcios.
Mantenha-se bem informado sem os nus de pesquisas demoradas e custosas.
A Fundao Getulio Vargas poupa-lhe esse trabalho publicando em seus
peridicos estudos de especialistas consagrados e bem informados. Evite as
solues precipitadas. O planejamento vital na continuidade de seus neg-
cios. Os subsdios para as suas decises so encontrados em Conjuntura
Econmica e Revista de Administrao de Empresas, da Fundao Getulio
Vargas. Economistas, pesquisadores, estudiosos e tcnicos em administrao
oferecem nessas publicaes informaes atualizadas.
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Pedidos para Fundao Getulio Vargas - Editora da FGV - Praia de
80tafogo, 188 - C. P. 21.120 - ZC-05 - Rio de Janeiro, G8.
A universidade brasileira
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