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La integracin
regional en la vida
democrtica del
Paraguay
Fernando Masi
Fernando Masi
Socilogo y Economista, especializado en Economa
y Poltica Internacional en la Johns Hopkins University
(SAIS) de los Estados Unidos. Es Miembro-Investi-
gador y Director del Centro de Anlisis y Difusin de
Economa Paraguaya (CADEP).
Para el Paraguay, la integracin
regional tuvo dos etapas bien distintas.
En la primera, en la dcada del noventa,
la integracin sirvi fundamentalmente
para evitar retrocesos en el proceso de
transicin democrtica del pas. Sin
embargo, las ganancias econmicas de
la integracin se mantenan ausentes.
En una segunda etapa (2003-2013)
el Paraguay comenz a experimentar
los benefcios de la integracin tanto
por un esfuerzo importante de sus
exportaciones a la regin como de un
papel ms pro-activo de los gobiernos
nacionales.
Desde el inicio de la transicin democrtica, en
1989, la integracin regional apareca como uno de
los factores ms relevantes para el apoyo y consoli-
dacin de este proceso. La dictadura de Stroessner
haba quedado aislada con la vuelta a los ciclos
democrticos de sus principales vecinos, quienes,
por primera vez ensayaban acuerdos bilaterales de
integracin con un sentido muy diferente a las ex-
periencias de dcadas anteriores.
No hay duda que la decisin del primer gobier-
no de la transicin democrtica (Rodrguez 1989-
1993), de aceptar formar parte del Mercosur, ha sido
fundamentalmente poltica antes que comercial o
econmica. La ausencia en este nuevo emprendi-
miento regional podra haber dejado que el Para-
guay continuara aislado en sus esfuerzos por cami-
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consista en adquirir productos de consumo suntua-
rio del sudeste asitico para su reventa o reexporta-
cin al Brasil.
As, antes de 1991 y principalmente por efec-
tos del contrabando, el Paraguay ya se encontraba
integrado a los dems pases del Mercosur, pero
fronteras adentro. Es decir abierto a la introduc-
cin de todo tipo de productos de sus vecinos y
de diversas partes del mundo. Con la creacin del
Mercosur se presentaba la oportunidad de aumen-
tar la colocacin de productos paraguayos en los
mercados vecinos. Por lo tanto el Paraguay tambin
quedara integrado fronteras afuera como expre-
saron los industriales al Canciller en 1990 cuando
el Gobierno Nacional consultaba con los empresa-
rios sobre la conveniencia econmica y comercial
de integrar el bloque regional en ciernes
2
. Es decir
caeran las tradicionales barreras proteccionistas
de Brasil y Argentina, principalmente para bienes
industriales. Para los empresarios industriales, en-
tonces, ms que prdidas, el Mercosur signifcara
ganancias.
Sin embargo, las exportaciones paraguayas se
mantuvieron deprimidas durante toda la dcada del
noventa. La apertura de los mercados vecinos signi-
fcaba que las ventas externas del Paraguay se diri-
gan ahora en su mayor parte al Mercosur, pero sin
que el total de exportaciones aumente y sin diver-
sifcacin alguna de estas exportaciones. A su vez,
el modelo importador-re exportador se mova con
mucha dinmica y consegua que los gobiernos de
la transicin los protejan de los efectos nocivos que
signifcaba profundizar la integracin regional
3
.
De esta forma el modelo econmico del Para-
guay caminaba de contramano a la integracin re-
gional y, por lo tanto, los benefcios de esta ltima
no se hacan sentir. De hecho, este modelo expul-
2 Reunin realizada en Septiembre de 1990 en la Cancillera
Nacional con empresarios nacionales, en la cual el autor
particip.
3 Ello signifcaba que al decidirse el arancel externo comn
(AEC) del Mercosur o el nivel de proteccin comercial
de la regin, el mismo resultara alto para el Paraguay, es
decir para los productos importados de fuera del Merco-
sur. El Paraguay consigui mantener hasta hoy una lista
de excepciones al AEC para los productos del denominado
rgimen de turismo, blindando as al comercio de reex-
portacin.
nar hacia la democracia. El primer gobierno de la
transicin hizo del mbito internacional y regional
una de sus principales armas para conseguir su legi-
timidad interna, poniendo en prctica un activismo
diplomtico desconocido en los tiempos del rgi-
men autoritario
1
. Para este gobierno la legitimidad
internacional era clave para sostener la democracia.
De hecho, la pertenencia al Mercosur, result
fundamental cuando el pas atraves una de sus
peores crisis polticas entre 1996 y 1999 y se pro-
nunci, en forma acertada para algunos pero desa-
fortunada para otros, al sancionar polticamente al
Paraguay en el 2012 ante el juicio poltico que de-
puso al Presidente Lugo. El Protocolo de Ushuaia,
de garantas democrticas en el Mercosur, sancio-
nado en 1998, ha sido, principalmente el resulta-
do de las vicisitudes polticas del Paraguay en los
noventa.
Democracia y modelo econmico
Las bondades o ventajas de la integracin eco-
nmica para el Paraguay no se agotaban en las ga-
rantas polticas para la democracia. Esta ltima
tambin necesitaba de una legitimacin orientada
al crecimiento econmico y del bienestar de la po-
blacin; y la integracin regional deba contribuir a
este propsito.
Desde la frma del Tratado de Asuncin (1991),
el proceso de integracin regional no signifc un
acontecimiento cuya relevancia haya sido conside-
rado como tal por los principales agentes econ-
micos del pas, por los actores polticos y sociales,
los medios de comunicacin y la opinin pblica
en general. De ah que ante la suspensin poltica
del Paraguay en el Mercosur a mediados de 2012,
se alzaran fuertes voces que solicitaban el retiro del
Paraguay del bloque regional y otras que expresa-
ban que el Mercosur no sirve para el Paraguay.
La razn de ello estriba en una economa tra-
dicionalmente abierta, especializada en la exporta-
cin de una o dos materias primas agrcolas y con
una fuerte dinmica importadora que en un 60%
1 El gobierno de Rodrguez frmaba el Pacto de San Jos de
Derechos Humanos de la OEA, aceptaba formar parte del
Grupo de Rio y del Mercosur y lograba la visita del Vice-
presidente de los Estados Unidos a Paraguay (Masi, 1991).
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saba poblaciones del rea rural, creaba un sector
informal urbano importante ante la falta de un pro-
ceso fuerte de industrializacin y generaba pocas
oportunidades para el aumento de la oferta exporta-
ble y de los ingresos.
El propio modelo econmico, con el correr de
los aos, se convertira en uno de los principales
causantes del desencanto con la democracia en el
Paraguay. Una democracia que permita una amplia
libertad pero que no generaba sufcientes oportuni-
dades para el progreso econmico de la poblacin
4
.
Crecimiento econmico e integracin
Luego de dos dcadas de estancamiento, se
inicia una nueva etapa de crecimiento econmico
en el Paraguay a partir del 2003. Este crecimiento
econmico ha estado sustentado en un incremento
signifcativo de la produccin de commodities (soja
y carne y otros granos) basada en la dinmica de la
agricultura empresarial, y acompaada en los lti-
mos aos por un proceso de agro-industrializacin.
El incremento geomtrico de las exportacio-
nes, fue acompaado de un aumento importante
de las exportaciones al Mercosur. Pero a diferencia
de la mayor parte de las ventas externas, el Para-
guay comenzaba a vender al Mercosur productos
manufacturados bastante diversifcados, teniendo
ltimamente al Brasil como el principal mercado
para rubros industriales. Tambin desde el Brasil
empezaban crecientemente a llegar inversiones
que se destinaban al sector industrial, en algunos
casos para exportacin al mercado internacional
(frigorfcos) y en otros casos para el propio mer-
cado brasileo (maquilas).La apertura del mercado
brasileo para productos manufacturados lograba
incluso atraer a frmas extranjeras de la extra zona
para aprovechar el mercado ampliado
5
.
4 Las ltimas encuestas de Latino barmetro sealan este
fenmeno y colocan al Paraguay como uno de los pases
con menores niveles de apoyo a la democracia en la regin.
5 Un ejemplo claro de esto ha sido la instalacin de fr-
mas japonesas y coreanas para la fabricacin y venta de
autopartes a la industria automovilstica brasilea. Otro
ejemplo, aunque no concretado, ha sido la intencin de in-
versin de una industria de aluminio canadiense en el pas,
para la venta de insumos al mercado brasileo
Dejando de lado la actitud pasiva y defensiva de
Paraguay en las mesas de negociaciones del Merco-
sur durante los noventa, los gobiernos de Nicanor
Duarte y Fernando Lugo adoptaron una posicin
proactiva que redund en benefcios para el pas.
En primer lugar, el Paraguay lograba introducir el
concepto de asimetras en el Mercosur y obtener
medidas diferenciales y favorables a las dos eco-
nomas pequeas de la regin (2003). En segundo
lugar, la propuesta paraguaya de creacin del Fon-
do de Convergencia Estructural del Mercosur (FO-
CEM) era aprobada (2005) con benefcios mayores
para el pas. En tercer lugar y ante la decisin de
caminar ms rpidamente hacia la unin aduanera,
se lograba que la propuesta de la eliminacin del
doble cobro arancelario contemple compensaciones
para el Paraguay como pas de menor desarrollo re-
lativo (2010)
6
.
Esta dinmica tambin fue aplicada con el Bra-
sil como principal socio del Paraguay en el Mer-
cosur. El Memorndum de entendimiento del 2009
resultaba en el aumento del precio pagado por Bra-
sil para adquirir el remanente de energa elctrica
que le corresponde a Paraguay en Itaipu, y el uso de
Brasil del FOCEM para la construccin de la lnea
6 La decisin aprobada fue realizada en un 90% sobre la
base de la propuesta paraguaya. Con la misma se dejaba
de afectar la recaudacin aduanera y se evitaba impactos
negativos sobre el desarrollo productivo del pas.
El propio modelo econmico,
con el correr de los aos,
se convertira en uno de los
principales causantes del
desencanto con la democracia
en el Paraguay.
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500 kV dentro del pas
7
. Este acuerdo tambin ha
incluido otros benefcios al Paraguay que han sido
negociados desde entonces.
En tercer lugar, los acuerdos de libre comercio y
de preferencia comercial entre el Mercosur y el res-
to de los pases de Sudamrica as como con India,
Sudfrica, Israel y Egipto, brind la oportunidad al
Paraguay de diversifcar sus mercados de destino.
Actualmente el 17% de las exportaciones paragua-
yas se dirigen a los pases asociados del Mercosur,
regionales y extra regionales.
En defnitiva, el Mercosur comenzaba a conver-
tirse en un factor positivo y favorable para el desa-
rrollo econmico del pas, por dos razones. La pri-
mera, porque el crecimiento econmico de la ltima
dcada no solo colocaba al Paraguay como cuarto
exportador mundial de soja, sino que permita el
desarrollo exportador industrial del Paraguay y de
otros bienes diversifcados con destino al Mercosur.
La segunda, porque las administraciones guberna-
mentales del ltimo decenio entendieron que para
que el Mercosur tenga sentido para el Paraguay ha-
ba que tener propuestas y pelear las mismas en las
mesas de negociaciones.
El futuro de la integracin regional
La sancin poltica impuesta al Paraguay (2012)
por causa de lo que se consideraba como una rup-
tura democrtica, y la entrada forzada al Mercosur
de una Venezuela con baja calidad democrtica, son
acontecimientos que estn marcando un antes y un
despus en el proceso de integracin regional.
Al mismo tiempo, el estancamiento de la pro-
fundizacin del proceso de integracin regional por
la pausa impuesta por Argentina ante sus crecien-
tes problemas econmicos internos y un retorno al
proteccionismo, complica la capacidad del bloque
tanto en sus relacionamientos internos como inter-
locutor ante potencias econmicas desarrolladas o
emergentes.
El Paraguay retorna al bloque en este contexto
7 Existe una clusula del FOCEM que permite a cualquier
pas unilateralmente realizar una donacin a otro pas-socio
del Mercosur por un monto incluso superior al anualmente
recibido por cada pas-socio a travs de este fondo. La
donacin fue de US$ 300 millones
de debilidades institucionales del Mercosur y ante
el desafo de incrementar su presencia en la regin
y el mundo. La tesis de salida del Mercosur argu-
mentada por agentes econmicos y sectores pol-
ticos nunca resisti ninguna lectura correcta de la
situacin del Paraguay en la regin. Sin embargo su
vuelta y permanencia en el bloque presenta nuevos
desafos a los cuales enfrentar y que exigirn una
participacin activa del pas.
El principal desafo es delinear el Mercosur Po-
sible a travs del Mercosur Real. Es lo que realmen-
te interesa a las economas pequeas como Para-
guay y Uruguay, Repensar el Tratado de Asuncin,
de manera a profundizar las relaciones econmicas
y comerciales de los socios, pero fjndose metas
realistas con ganancias igualmente distribuidas
para grandes y pequeos.
El Paraguay deber hacer su aporte sustancial a
la construccin de este Mercosur Real, de manera
a preservar su status de pas de menor desarrollo
relativo y al mismo tiempo conservar y ampliar los
benefcios actuales de la integracin regional.
Bibliografa
(Masi, F. (1991). Hasta cundo la diplomacia presi-
dencialista?. En: J. Heine (compilador). Anua-
rio de Polticas Exteriores Latinoamericanas
1990-1991. Caracas: Editorial Nueva Sociedad.