Você está na página 1de 19

STATE OF IOWA 

BEFORE THE DEPARTMENT OF COMMERCE 
ALCOHOLIC BEVERAGES DIVISION 
 
                                                                
IN RE:                                                                     DOCKET NO. A‑2009‑00033         
                                                                                 DIA NO. 09DOCBL104 
Iowa City Fieldhouse Co., Inc.      
d/b/a The Field House               
111 E. College Street 
Iowa City, Iowa 52240 
                                                                                PROPOSED DECISION 
Liquor License No. LC‑34755                                      
________________________________________________________________________                               
                                                                    
On July 28, 2009, the Iowa City City Council (local authority) voted to deny the 
renewal  application  filed  by  Iowa  City  Fieldhouse  Co.,  Inc.  d/b/a  The  Field 
House  (licensee)  for  Liquor  License  No.  LC‑34755  based  on  the  rate  of  PAULA 
(Possession of Alcohol Under Legal Age) citations on the licensed premises over 
the previous twelve months.    The licensee filed a timely appeal and was granted 
timely  filed  status,  which  enables  it  to  continue  selling  alcoholic  beverages 
pending  administrative  appeals.        A  consolidated  hearing  was  held  before 
Administrative Law Judge Margaret LaMarche on October 23, 2009 at 1:00 p.m.  
This case was consolidated for hearing with a similar appeal filed by Etre, L.L.C., 
d/b/a  Etc, Liquor License No.  LC‑32070 (Docket No. A‑2009‑00034).     Separate 
decisions  are  being  issued  for  each  licensee.        The  local  authority  was 
represented  by  Assistant  City  Attorney  Eric  Goers.    The  Field  House  was 
represented  by  attorney  Matthew  J.  Adam.    Etc.  was  represented  by  attorney 
Steven  Ballard.      The  record  was  held  open  for  a  total  of  three  weeks  for  the 
parties to submit simultaneous briefs and reply briefs.   
 
THE RECORD 
 
The  record  includes  the  electronic  license  renewal  applications,  Notices  of 
Appeal  and  Acknowledgements;  Notice  of  Hearing;  Notice  Rescheduling 
Administrative Hearing; testimony of the witnesses; the parties’ Briefs and Reply 
Briefs; Local Authority Exhibits 1 (with redactions), 2‑4, 7‑29 (See Exhibit List for 
description)and Field House Exhibits B (City Clerk Tally Sheet for IDs turned in 
by Licensee) and Exhibit C (Transcript of Local Authority Special Work Session 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 2 
 
on 2/9/09); and Etc. Exhibits 100‑102, 104, 106‑107, and 109 (See Exhibit Index for 
description).   
 
ISSUE 
 
Whether the local authority properly denied the renewal application filed by the 
licensee  based  on  a  finding  that  the  licensee  lacked  the  requisite  “good  moral 
character”  to  hold  a  liquor  license because  the  licensee’s  PAULA  rate  exceeded 
1.0,  in  violation  of  Resolution  No.  09‑38,  approved  by  the  local  authority  on 
February 10, 2009? 
 
FINDINGS OF FACT 
 
1.  For a number of years, the local authority and the University of Iowa have 
been  exploring  various  strategies  and  proposals  to  address  and  reduce  both 
underage  and  over  consumption  of  alcoholic  beverages  in  Iowa  City.      The 
University  is  especially  concerned  about  these  issues  because  they  can  lead  to 
negative  legal  consequences  for  students  and  can  adversely  affect  students’ 
health, safety, and academic success.  A number of the proposals considered and 
implemented  by  the  local  authority  have  focused  on  the  licensed  liquor 
establishments  in  Iowa  City.    (Testimony  of  Sarah  Lux  Hansen;  Samuel 
Hargadine; Local Authority Exhibits 1, 14, 17‑27) 
 
2.  State statutes and rules do not prohibit persons who are under 21 years of 
age from being present on premises that serve alcohol, although local authorities 
may impose such a prohibition through a local ordinance. 1  On August 1, 2003, 
the  local  authority  adopted  an  ordinance 2  prohibiting  persons  under  the  age of 
19 from being present on the premises of a licensed liquor establishment, whose 
primary business is the sale of alcohol, after 10:00 p.m.    There was a subsequent 
ballot  initiative  to  increase  the  age  for  entry  to  bars  in  Iowa  City  to  21,  but  the 
ballot initiative failed on November 6, 2007.   Currently, persons age 19 and over 
are  legally  permitted  to  be  present  on  the  premises  of  licensed  liquor 
establishments in Iowa City.    However, the local authority continues to explore 
ways to prevent persons ages 19 and 20 from obtaining and consuming alcohol 
while present at a licensed liquor establishment.  (Local Authority Exhibits 14‑28) 
 

1 See, generally, Iowa Code chapter 123 and 123.30(2), 185 IAC chapter 4, and 4.3. 
2 Iowa City Ordinance 4‑5‑8. 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 3 
 
3.  In  Iowa,  all  applicants  for  liquor  licenses  or  beer  permits  must  satisfy  a 
statutory  “good  moral  character”  requirement.3    Liquor  license  applications  are 
first  reviewed  and  approved  (or  denied)  by  the  local  authority,  and  then  the 
Iowa  Alcoholic  Beverages  Division  reviews  and  approves  (or  denies)  the 
applications. 4  The local authority has adopted an ordinance, 5 which requires the 
police chief to conduct an investigation to determine if an applicant for a liquor 
license is of “good moral character” and to make a recommendation to the local 
authority whether the liquor license application should be approved or denied. 
(Local Authority Exhibit 15, p. 2)   
 
  a.  On June 27, 2006, the local authority approved Resolution6 No. 06‑
216  implementing  a  written  policy  for  the  review  of  initial  applications  and 
renewals  of  liquor  licenses,  beer  permits,  and  wine  permits.    The  policy  was 
developed  by  the  Chief  of  Police,  in  collaboration  with  the  City  Clerk  and  the 
City  Attorney.    The  policy  stated  that  the  Police  Chief  (or  his  or  her  designee) 
would  make  an  investigation  to  determine  if  the  applicant  is  of  “good  moral 
character,”  as  that  term  is  defined  in  State  Code  and  the  rules  of  the  Iowa 
Alcoholic Beverages Division.  The policy set out a nonexclusive list of factors to 
be considered in determining good moral character, which included but was not 
limited to: 
 
! A pattern of convictions of persons within the establishment for PAULA 
(Possession of Alcohol Under Legal Age) and/or the local law prohibiting 
persons  under  19  from  being  in  licensed  establishments,  which  suggests 
that  the  licensee  or  permittee  does  not  have  measures  in  place  to 
adequately  control  access  of  persons  under  legal  age  to  alcohol.    The 
Police Chief or Designee shall review the establishment’s rate of PAULAs 
per visit.  A rate of 1.5 PAULAs per visit may be grounds for disapproval 
of the application. 
 

3 Iowa Code section 123.30(1)(a); 123.3(26)(2009). 
4 See Iowa Code section 123.32(2009). 
5
Iowa  City  Ordinance  Sec.  4‑2‑3(B),  see  Field  House  Brief,  p.  2,    ftnte.  2  ,  for  full  text.  An 
“ordinance”  is  defined  as  a  city  law  of  a  general  and  permanent  nature.  Iowa  Code  section 
363.2(16)(2009).
6
A “resolution” or “motion” means a council statement of policy or a council order for action to 
be taken, but “motion” does not require a recorded vote.   Iowa Code section 362.2(21)(2009). 
  
DIA No. 09DOCBL104 
Page 4 
 
(Local Authority Exhibit 14, Attachment #5 (same as Etc. Exhibit 100), emphasis 
supplied) 
 
b.  On  February  10,  2009,  the  local  authority  adopted  Resolution  No. 
09‑38,  which  rescinded  Resolution  No.  06‑216  and  approved  Guidelines  for 
Police  Chief’s  Review  of  Applications  for  Initial  and  Renewal  Liquor  Licenses 
(Guidelines).    The  Guidelines  represented  a  substantive  revision  of  the  local 
authority’s  prior  policy  concerning  its  consideration  of  PAULAs  in  the 
evaluation of “good moral character.”  The Guidelines state, in relevant part: 
 
! Citations  issued  on  the  premises  for  PAULA  (Possession  of  Alcohol 
Under Legal Age) which indicate that the licensee or permittee knows that 
such activity is taking place on the premises and does not have measures 
in place to adequately control access of persons under legal age to alcohol.  
The  Police  Chief  or  Designee  shall  review  the  establishment’s  rate  of 
PAULAs  per  visit.    For  renewals  after  July  1,  2009,  the  Police  Chief  will 
recommend  denial  for  any  establishment  with  a  rate  of  1.00  or  more 
PAULAs  per  visit  assuming  at  least  18  visits  in  the  12  month  renewal 
period.    A  rate  of  less  than  1.00  may  be  grounds  for  disapproval  of  the 
application. 
 
(Etc. Exhibit 101, emphasis supplied)  Thus, the defined rate of citations requires 
the  police  chief  to  recommend  denial  of  the  application  but  the  local  authority 
retains  its  ultimate  authority  and  discretion  to  grant  or  deny  the  application 
based on the individual circumstances.  (Etc. Exhibit 101; Local Authority Exhibit 
3) 
 
4.  The  Guidelines  approved  by  the  local  authority  did  not  include  a 
definition  of  the  word  “visit.”    When  discussing  the  proposed  changes  to  the 
PAULA  policy  at  a  Special  Work  Session  on  February  9,  2009,  one  council 
member commented that it was “going to be extremely important to…to define 
visit  as  best  we  can,  so  that  the  industry  can  know  what  to  expect…”    (Field 
House Exhibit B, p. 27)   
 
Samuel Hargadine has been the Iowa City Police Chief for the last four years.  At 
hearing,  Chief  Hargadine  described  a  “visit”  as  when  a  police  officer  enters  a 
licensed  establishment for  the  purpose  of  ascertaining  compliance  with  state  or 
city liquor laws.  In Chief Hargadine’s opinion, if an officer’s entry into a bar is 
for  the  purpose  of  getting  a  glass  of  water,  using  the  bathroom,  or  even  to 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 5 
 
respond to a reported fight, then that entry should not be counted as a “visit” to 
the bar for purposes of calculating the PAULA citation rate.   
 
Chief  Hargadine  has  delegated  responsibility  for  maintaining  PAULA  records 
and calculating PAULA rates to Sergeant Troy Kelsay, who is a supervisor in the 
records  department.    The  police  chief  did  not  provide  Sgt.  Kelsay  with  a 
definition of the word “visit” for the purposes of the Guidelines.  Sgt. Kelsay has 
been  keeping  PAULA  records  in  a  generally  consistent  manner  since  2002.    In 
calculating the PAULA rate, Sgt. Kelsay divides the number of PAULA citations 
by  the  number  of  police  “visits”  to  the  licensed  premises  over  the  previous  12 
months,  so  long  as  there  have  been  at  least  18  “visits.”    The  frequency  and 
number  of  visits  to  each  bar  in  Iowa  City  varies.    Chief  Hargadine  has 
commented that “we go fishing where the fish are.”  (Local Authority Exhibits 7‑
13; Testimony of Troy Kelsay; Sam Hargadine) 
 
Sgt.  Kelsay  has  always  had  a  very  clear  idea  of  what  he  meant  by  “visit,”  but 
concedes  that  his  view  may  be  different  from  Chief  Hargadine’s  interpretation 
and that someone else may not be able to determine what constitutes a “visit” by 
examining  the  Guidelines.    In  calculating  the  PAULA  rate,  Sgt.  Kelsay  only 
includes  visits  to  the  premises  for  which  the  police  dispatcher  has  assigned  an 
activity code of “bar check.”  A “bar check” is typically initiated by the officer(s) 
to check for violations.  The officer radios in to police dispatch to report that he 
or  she  is  checking  a  particular  bar,  and  the dispatcher  would  code  the  call  as  a 
“bar  check.”        In  calculating  the  PAULA  rate,  Sgt.  Kelsay  does  not  consider 
police  visits  to  an  establishment  for  other  reasons,  such  as  police  responses  to 
specific complaints like fights or organized compliance checks using cooperating 
underage  persons.    His  rationale  for  excluding  these  visits  to  the  licensed 
premises  is  that  the  officers  would  not  be  looking  for  PAULA  violations  or 
issuing  PAULA  citations  when  they  are  going  to  the  licensed  premises  for  a 
limited  purpose.    Sgt.  Kelsay  posts  the  PAULA  statistics  on‑line,  including  the 
number  of  bar  checks  at  each  establishment.    He  is  willing  to  review  the 
classification  of    a  particular  visit  and  change  it  to  a  bar  check  if  a  licensee  can 
show that it was miscoded by the officer or dispatch. 
 
Officers  have  different  approaches  when  conducting  a  bar  check  for  underage 
violations.    Some  officers  will  use  a  “shotgun”  approach  and  request 
identification  from  every  patron.    Others,  like  Sgt.  Kelsay,  will  focus  on  those 
patrons who act suspiciously by going into a restroom or handing their beverage 
to  another  patron  when  they  see  an  officer.    If  Sgt.  Kelsay  issues  a  PAULA 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 6 
 
citation to an underage patron who has been marked as over‑21 at the door, he 
immediately  suspects  that  the  person  displayed  false  identification  to  a  door 
person.    He  will  pressure  the  patron  to  provide  any  false  identification in  their 
possession  by  pointing  out  that  he  could  take  them  to  the  police  station  rather 
than cite and release them on the PAULA violation.  In Sgt. Kelsay’s experience, 
most patrons will then turn over their false identification or consent to a search 
of their wallet or purse.   
 
Even if a patron is not observed in physical possession of an alcohol beverage at  
the  establishment,  PAULA  citations  may  be  issued  based  solely  on  a  positive 
preliminary breath test (PBT).  In addition, PAULA citations may also be issued 
for  constructive  possession  of  alcohol,  such  as  when  four  patrons  are  found 
sitting at a table with a pitcher and four glasses.    Sgt. Kelsay believed that most 
officers would require more than an alcoholic beverage within arm’s reach of the 
patron before issuing a PAULA citation.  (Testimony of Troy Kelsay) 
 
5.  Iowa City Fieldhouse Co., Inc. d/b/a The Field House (“Field House”) has 
held  Class  C  Liquor  License  No.  LC‑34755  for  the  premises  at  111  E.  College 
Street in Iowa City, Iowa since 2002.  The Field House is owned by Dave Carey, 
Joe  Denny,  Michelle  Payton,  and  Colin  Caffrey.      Dave  Carey  currently  owns 
eight  bars  in  the  state  of  Iowa.    The  local  authority  approved the  liquor  license 
renewal  applications  for  The  Field  House  in  2003,  2004,  2005,  2006,  2007,  and 
2008.  On or about July 6, 2009, The Field House filed a renewal application for 
Liquor  License  No.    LC‑34755.      (Electronic  Renewal  Application;  Testimony  of 
Rafer Mateer; Dave Carey) 
 
6.    Chief  Hargadine  reviewed  The  Field  House’s  most  recent  renewal 
application using the Guidelines approved by the local authority on February 10, 
2009.    In  the  12‑month  period  from  July  10,  2008  to  July  10,  2009,  143  PAULA 
citations had been issued to patrons on the premises of The Field House during 
92  bar  checks.    This  gave  The  Field  House  a  PAULA  citation  rate  of  1.5543478 
(1.55).  Chief Hargadine prepared a written memorandum recommending denial 
of The Field House’s renewal application based on its PAULA citation rate.    
 
In  his  memorandum,  Chief  Hargadine  also  noted  that  during  the  previous  12 
months  there  had  been  272  arrests/charges  associated  with  The  Field  House 
location, 111‑113 E. College Street, as follows: 
 
o PAULA: 143 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 7 
 
o Public Intoxication: 64 
o Assault or Disorderly Conduct (fighting): 28 
o DL/ID offenses: 16 
o Under 19 In Bar After 10pm: 10 
o Obstruction, Interference, or Assault on a Police Officer: 9 
o Open Container: 3 
 
Chief  Hargadine  also  noted  229  calls‑for‑service  associated  with  the 
establishment, including the following  103 nuisance calls: 
 
o Out with subject: 65 
o Fight in progress: 21 
o Assault: 9 
o Intoxicated Pedestrian: 3 
o Unknown Problem: 3 
o Domestic Fight: 1 
o Narcotics: 1 
 
Both the arrests and calls for service included incidents occurring outside of The 
Field  House  that  were  “associated”  with  The  Field  House  by  the  original 
complainant.  The calls for service are not considered “bar checks” and were not 
counted  when  calculating  the  licensee’s  PAULA  citation  rate.  Sgt.  Kelsay 
acknowledged that the Driver’s License/ID citations were likely given to patrons 
who also received PAULA citations.  “Out with subject” indicates that the officer 
called dispatch to report he or she will be out in front of The Field House with a 
subject, presumably to discuss some negative behavior such as a fight or an open 
container.      Sgt.  Kelsay  conceded  that  when  he  reviewed  the  143  citations  with 
the Field House attorney, they found that one of the citations was issued outside 
the  licensed  premises  and  not  during  a  bar  check.    Sgt.  Kelsay  recalculated  the 
PAULA  rate  excluding  this  citation  and  it  was  1.54.    Chief  Hargadine  and  Sgt. 
Kelsay both testified that if it were not for the PAULA rate over 1.0, they would 
have  recommended  approval  of  The  Field  House  renewal  application.    (Local 
Authority Exhibit 4; Testimony of Samuel Hargadine; Troy Kelsay)   
 
7.   PAULA citations are only issued to bar patrons and are not issued to the 
bar’s owners or employees, unless the employee happens to be underage and in 
possession  of  alcohol.    Citations  are  only  allegations  and  do  not  establish  or 
prove  guilt.  Chief  Hargadine  had  no  data  to  show  whether  the  143  PAULA 
citations  that  were  issued  to  patrons  of  The  Field  House  in  the  12  months 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 8 
 
preceding the renewal application resulted in convictions.  (Testimony of Samuel 
Hargadine; Troy Kelsay)   
 
8.  Rafer Mateer has managed The Field House for just over six years and has 
an ownership interest in two other Iowa City bars and one bar in West Liberty.  
The  Field  House  has  not  had  any  prior  suspensions  or  revocations  for  liquor 
license violations under its current ownership and management.  Its owners and 
employees  have  never  been  cited  or  convicted  for  sales  to  underage  persons.   
Mr.  Mateer  estimated  that  The  Field  House  serves  5000  customers  in  a  week.   
Nearly all of The Field House employees have participated in TIPS (Training for 
Intervention Procedures), which trains them in proper serving procedures, how 
to  check  identification,  and  how  to  identify  false  identification.    The  most 
experienced  employees  are  assigned  to  positions  at  the  door  checking 
identification and to security positions on the floor of the establishment. 
 
The  Field  House  typically  has  four  employees  posted  at  the  entrance.    One 
employee checks identification and stamps the right hand of all 19‑20 year olds, 
one employee provides a wrist band to persons over the legal age, one employee 
collects  the  cover  charge,  and  the  fourth  employee  stands  oversees  the  other 
three.    The  Field  House  has  used  identification  scanners  in  the  past  but  found 
them ineffective because the vast majority of persons are using valid ID’s issued 
to other people, and the scanner does not screen false ID’s. 
 
Field House employees are offered a $5.00 incentive for every false ID that they 
confiscate from a patron.  In the past, the Field House has given the confiscated 
ID’s  to patrolling police officers or has cut them up.  Mr. Mateer estimates that 
his  employees  have  confiscated  more  than  2700  ID’s  in  the  past.    Recently  the 
owners  were  told  that  they  should  turn  the  confiscated  ID’s  in  at  the  police 
station.    On  July  22,  2009,  one  of  the  owners  of  The  Field  House  delivered  924 
confiscated identification cards to the police records window.  They included 537 
Iowa driver’s licenses, 316 out‑of‑state driver’s licenses and personal ID’s, and 71 
Iowa non‑driver and other identification cards.  (Field House Exhibit B) 
 
Field  House  bartenders  and  waitresses  do  not  check  identification  but  are  only 
permitted to sell or serve alcoholic beverages to customers with the over‑21 wrist 
band,  regardless  of  the  patron’s  apparent  age.    Servers  who  are  observed 
violating  this  rule  are  immediately  terminated.    On  a  busy  night,  there  are 
typically  12‑15  employees  posted  within  the  establishment  to  provide  security.   
One  employee  is  always  posted  at  the  back  door  and  one  is  posted  at  the  side 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 9 
 
door to prevent people from sneaking into the bar.  The other security personnel 
watch  the  dance  floor  and  the  rest  of  the  establishment  for  signs  of  intoxicated 
persons, underage drinking, fights, or other misbehavior.  If an underage person 
is  caught  drinking  alcoholic  beverages  they  are  required  to  leave  the  premises 
immediately.   
 
Mr.  Mateer  estimated  that  Iowa  City  police  officers  enter  The  Field  House  5‑6 
times  per  week.    Usually  two  officers  will  enter  together,  although  Mr.  Mateer 
has  seen  as  many  as  ten  officers  come  in  at  one  time.      (Testimony  of  Rafer 
Mateer; Dave Carey) 
   
CONCLUSIONS OF LAW 
 
I.  Summary of Arguments 
 
The  local  authority  relies  on  its  Resolution  No.  09‑38,  which  was  approved  on 
February  10,  2009  and  which  sets  out  factors  for  the  police  chief  to  consider  in 
evaluating  the  “good  moral  character”  of  applicants  for  liquor  licenses,  to 
support  its  denial  of  this  liquor  license  renewal  application.    Specifically,  the 
local authority relies on the part of the resolution that requires the police chief to 
recommend denial if the applicant has a PAULA citation rate over 1.0 in the 12 
months preceding the application.  In summary, the local authority contends that 
its  adoption  and  implementation  of  Resolution  09‑38  is  a  valid  exercise  of  its 
home rule authority, is not inconsistent with state law, and provides a valid and 
fair  measure  of  “good  moral  character.”        The  licensee,  on  the  other  hand, 
contends that the resolution is not consistent with state law, is not authorized by 
Home  Rule,  is  void  for  vagueness,  is  arbitrary  and  an  abuse  of  discretion,  and 
that  even  if  valid,  that  the  numbers  used  by  the  local  authority  to  calculate  the 
PAULA rate were inaccurate and meaningless.   
 
II.  State Has Broad Authority To Regulate Liquor and Liquor Licenses 
 
Iowa  Code  section  123.1  sets  forth  the  public  policy  underlying  the  Iowa 
Alcoholic Beverages Control Act and states that the Act: 
 
…shall be deemed an exercise of the police power of the state, for 
the  protection  of  the  welfare,  health,  peace,  morals,  and  safety  of 
the  people  of  the  state,  and  all  its  provisions  shall  be  liberally 
construed for the accomplishment of that purpose.  It is declared to 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 10 
 
be  public  policy  that  the  traffic  in  alcoholic  liquors  is  so  affected 
with  a  public  interest  that  it  should  be  regulated  to  the  extent  of 
prohibiting all traffic in them, except as provided in this chapter. 
 
Iowa  Code  chapter  123  establishes  the  Alcoholic  Beverages  Division  within  the 
Department  of  Commerce  to  administer  and  enforce  the  laws  of  this  state 
concerning beer, wine, and alcoholic liquor7  and also provides for the governor 
to  appoint  a  division  administrator  and  members  of  the  Alcoholic  Beverages 
Commission. 8    The  administrator,  with  the  approval  of  the  commission  and 
subject  to  chapter  17A,  may  adopt  rules  as  necessary  to  carry  out  Iowa  Code 
chapter  123,  including  rules  prescribing  the  conditions  and  qualifications 
necessary for the obtaining of licenses and permits.9   
 
Liquor license applications (and renewal applications) are initially filed with the 
appropriate  local  authority.10    The  local  authority  shall  either  approve  or 
disapprove the issuance of a liquor control license, shall endorse its approval or 
disapproval  on  the  application  and  shall  forward  the  application  with  the 
necessary fee and bond, if required, to the division. 11   
 
An applicant for a liquor control license, wine permit, or beer permit may appeal 
from the local authorityʹs disapproval of an application for a license or permit to 
the administrator of the Alcoholic Beverages Division (division).  In the appeal, 
the applicant shall be allowed the opportunity to demonstrate in an evidentiary 
hearing conducted pursuant to chapter 17A that the applicant complies with all 
of  the  requirements  for  holding  the  license  or  permit.  If  the  administrator 
determines that the applicant complies with all of the requirements for holding a 
license  or  permit,  the  administrator  shall  order  the  issuance  of  the  license  or 
permit 12  Therefore, in this proceeding the licensee has the burden of establishing 

7 Iowa Code section 123.4(2009). 
8 Iowa Code sections 123.5, 123.10(2009) 
9 Iowa Code section 123.21(11)(2009) 

10  Iowa  Code  section  123.32(1)(2009).    “Local  authority”  means  the  city  council  of  any 

incorporated city in the state of Iowa or the county board of supervisors of any county, which is 
empowered by Iowa Code chapter 123 to approve or deny applications for beer or wine permits 
or liquor control licenses; empowered to recommend that such permits or licenses be granted and 
issued by  the division; and empowered to take actions reserved to them  by Iowa Code chapter 
123.  Iowa Code section 123.2(21)(2009). 
11 Iowa Code section 123.32(2)(2009). 

12 Iowa Code section 123.32(6)(2009). 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 11 
 
that it complies with the requirements for holding a liquor license in the state of 
Iowa. 
 
A.  Statutory Good Moral Character Requirement 
 
The legislature has determined that  a liquor control license may only be issued 
to a person who is of “good moral character” as defined by Iowa Code chapter 
123. 13  Iowa Code section 123.3(26) provides the following relevant definition for 
“good moral character”:  
 
26.  ʺPerson of good moral characterʺ means any person who meets 
all of the following requirements: 
 
a.  The person has such financial standing and good reputation as 
will  satisfy  the  administrator  that  the  person  will  comply  with  this 
chapter  and  all  laws,  ordinances,  and  regulations  applicable  to  the 
personʹs operations under this chapter... 
   
This  provision  establishes  a  relatively  broad  and  subjective  standard  for  good 
moral  character. 14    However,  185  IAC  4.2(4)”b”  provides  further  guidance  for 
determining good moral character and also provides a role for the local authority 
in making this determination: 
 
4.2(4)  Financial  standing  and  reputation.    A  local  authority  or  the 
administrator  may  consider  an  applicantʹs  financial  standing  and 
good  reputation  in  addition  to  the  other  requirements  and 
conditions  for  obtaining  a  liquor  control  license...and  local 
authority  or  the  administrator  shall  disapprove  or  deny  an 
application  for  a  liquor  control  license,...  if  the  applicant  fails  to 
demonstrate  that  the  applicant  complies  with  the  lawful 
requirements and conditions for holding the license... 
 
b.  In  evaluating  an  applicantʹs  ʺgood  reputation,ʺ  the  local 
authority or the administrator may consider such factors as, but not 

13 Iowa Code section 123.30(1)(a)(2009) 
14 Other provisions of the definition are more objective, e.g. a person must be a U.S. citizen and 
citizen of Iowa or registered to do business in the state, must not have been convicted of a felony 
in the past 5 years, and must not have had another liquor license revoked.  See Iowa Code section 
123.3(26)(b)‑(d). 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 12 
 
limited  to,  the  following:  pattern  or  practice  of  sales  of  alcoholic 
beverages to 19‑ and 20‑year‑old persons for which the licensee or 
permittee,  or  the  licensee’s  or  permittee’s  agents  or  employees, 
have pled or have been found guilty,  15  pattern and practice by the 
licensee  or  permittee  or  the  licenseeʹs  or  permitteeʹs  agents  or 
employees,  of  violating  alcoholic  beverages  laws  and  regulations 
for  which  corrective  action  has  been  taken  since  the  previous 
license or permit was  issued,  sales to intoxicated persons, licensee 
or permittee convictions for violation of laws relating to operating a 
motor  vehicle  while  under  the  influence  of  drugs  or  alcohol,  the 
recency  of  convictions  under  laws  relating  to  operating  a  motor 
vehicle  while  under  the  influence  of  drugs  or  alcohol,  licensee  or 
permittee  misdemeanor  convictions,  the  recency  of  the 
misdemeanor convictions. 
 
(emphasis supplied).   
 
The  list  of  factors  is  non‑exclusive  but  notably  all  of  the  listed  factors  relate  to 
conduct  and  behavior  of  the  license  applicant  or  the  applicant’s  employees.    
Licenses  can  be  denied  for  failure  to  satisfy  the  good  moral  character 
requirement  if  there  has  been  a  pattern  and  practice  of  violations  of  alcoholic 
beverage laws and regulations by the licensee (or by the licensee’s employees or 
agents)  for  which  “corrective  action”  has  been  taken  since  the  previous  license 
was issued. 16  Violations do not have to be proven through criminal convictions.17   
Violations  can  be  established  in  an  administrative  hearing  held  before  the  local 
authority or the division. 18 
 
PAULA citations are issued to patrons and are not issued to the licensee or to the 
licensee’s employees.  Nevertheless, a large number of PAULA citations issued to 
patrons  inside  the  licensed  establishment  in  the  year  prior  to  renewal  may 
constitute  a  pattern  and  practice  of  violations  that  will  reflect  poorly  on  the 
licensee’s good moral character, so long as the local authority goes forward with 

15 This provision relates back to a time when the licensee sanctions for alcohol sales to 19 and 20 
years olds were limited to a $50 fine.  That statutory provision has  been repealed and this portion 
of the rules is no longer of any practical effect.  See 97 Acts, ch 126, §54. 
16 185 IAC 4.2(4)”b.” 

17 Iowa Code section 123.39(1)(c)(2009)(“A criminal conviction is not a prerequisite to suspension, 

revocation, or the imposition of a civil penalty pursuant to this section.”) 
18 Iowa Code section 123.39(1)(2009). 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 13 
 
evidence to show the culpability of the licensee or the licensee’s employees with 
respect to the citations.   
 
In  terms  of  establishing  a  pattern  and  practice  of  violations  under  subrule 
4.2(4)(b), the following provisions of Iowa Code section 123.49(2) are potentially 
implicated by PAULA citations: 
 
2.  A  person  or  club  holding  a  liquor  control  license  or  retail 
wine or beer permit under this chapter, and the person’s or club’s 
agents or employees, shall not do any of the following: 
… 
 h.  Sell, give, or otherwise supply any alcoholic beverage, wine, 
or  beer  to  any  person,  knowing  or  failing  to  exercise  reasonable 
care  to  ascertain  whether  the  person  is  under  legal  age,  or  permit 
any  person,  knowing  or  failing  to  exercise  reasonable  care  to 
ascertain  whether  the  person  is  under  legal  age,  to  consume  any 
alcoholic beverage, wine or beer. 
… 
 j.  Knowingly permit or engage in any criminal activity on the 
premises covered by the license or permit. 
 
Thus,  if  the  patron  issued  a  PAULA  citation  was  sold  or  served  an  alcoholic 
beverage by the licensee (or an employee of the licensee) or if the licensee (or the 
licensee’s  employee)  “permitted”  the  underage  person  to  consume  an  alcoholic 
beverage, while either knowing the person was underage or by failing to exercise 
reasonable  care  to  ascertain  that  the  person  was  underage,  then  the  licensee  is 
liable  for  committing  a  violation  of  Iowa  Code  section  123.49(2)(h)19  and/or 
123.49(2)(j).    It  is  important  to  remember,  however,  that  if    underage  persons 
misrepresent  their  age  (for  example  by  showing  false  identification),  and  the 
licensee establishes that reasonable inquiry was made to determine whether the 
prospective purchaser was over legal age, then the licensee is not guilty of selling 
alcoholic liquor, wine, or beer to a person under the legal age. 20 
 
 

19 Iowa Code section 123.50(3) mandates progressive penalties for violations of Iowa Code section 
123.49(2)(h), ranging from a $500 fine for a first violation to revocation for a fourth violation in a 
period of three years.   
20 Iowa Code section 123.49(3)(2009). 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 14 
 
B.  Home  Rule  and  Local  Authority  Power  to  Adopt  Ordinances  or 
Regulations Governing Liquor Licenses. 
 
Under  Article  III,  Section  38A  of  the  Iowa  Constitution,  municipalities  in  Iowa 
have  home  rule  authority  to  determine  their  local  affairs  and  government,  but 
only to the extent those determinations are not inconsistent with the laws of the 
General  Assembly. 21    This  provision  of  the  Iowa  Constitution,  known  as  the 
“Home  Rule  Amendment,”  grants  municipal  corporations  broad  authority  to 
regulate matters of local concern.22   However, this authority is limited by the fact 
that  a  city’s  exercise  of  power  must  not  “be  inconsistent  with  the  laws  of  the 
general assembly.”  23   
 
The  determination  of  whether  a  particular  local  action  is  inconsistent  with  the 
laws of the general assembly requires a preemption analysis.24 Preemption may 
be  express  or  implied.    Express  preemption  occurs  when  the  general  assembly 
has specifically prohibited local action in an area.25  The Iowa Supreme Court has 
recognized  that  while  the  general  assembly  reserved  to  itself  the  general 
authority to regulate the alcoholic beverage industry in Iowa, it also gave limited 
regulatory powers to local authorities. 26  For example: 
 
! No  liquor  control  license  shall  be  issued  for  premises  which  do  not 
conform to all applicable laws, ordinances, resolutions, and health and fire 
regulations. 27    
! Local authorities may  adopt ordinances or regulations for the location of 
the  premises  of  retail  wine  or  beer  and  liquor  control  licensed 
establishments, and local authorities may adopt ordinances, not in conflict 
with Iowa Code chapter 123, that do not diminish the hours during which 
beer, wine or alcoholic beverages may be sold.28    
! Local authorities may also require an applicant’s security personnel to be 
trained and certified in security methods.29  

21 Goodell v. Humboldt County, 575 N.W.2d 486,500(Iowa 1998). 
22 City of Des Moines v. Gruen, 457 N.W.2d 340, 341 (Iowa 1990). 
23 Iowa Const. art.III, §38A. 

24 Iowa Const., art. III, §39A, see Home Rule in Iowa, 22 Drake L.Rev. at 305. 

25 Goodell, 575 N.W. 2d at 492. 

26 Iowa Grocery Industry Association v. City of Des Moines, 712 N.W.2d 675, 679(Iowa 2006). 

27 Iowa Code section 123.30(2)(2009). 

28 Iowa Code section 123.39(2)(2009);  185 IAC 4.3.   

29 Iowa Code section 123.32(4)(2009). 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 15 
 
! Following  written  notice  and  opportunity  for  hearing,  local  authorities 
may  suspend  a  license  or  permit  for  a  period  not  to  exceed  one  year  or 
impose a civil penalty not to exceed one thousand dollars per violation. 30 
 
Because  there  is  no  express  preemption,  the  question  turns  to  implied 
preemption.    Implied  preemption  occurs  when  the  ordinance  prohibits  an  act 
permitted  by  statute,  or  permits  an  act  prohibited  by  a  statute.31      Implied 
preemption  may  also  occur  when  the  legislature  has  “covered”  a  subject  by 
statutes in such a manner as to demonstrate a legislative intention that the field is 
preempted by state law. 32   In determining what the legislature has permitted or 
prohibited  [for  purposes  of  implied  preemption],  the  [court]  looks  to  the 
legislative  intent,    and  requires  that  any  local  ordinance  remain  faithful  to  the 
legislative  intent,  as  well  as  the  legislative  scheme  established  in  the  relevant 
state statutes. 33 
 
III.  Local Authority’s Adoption and Application of Resolution No. 09‑38 
 
The local authority has adopted Ordinance 4‑5‑8, which requires the police chief 
to conduct an investigation to determine if a liquor license applicant is of “good 
moral character” and to make a recommendation to the local authority whether 
to  approve  or  deny  the  application.      This  ordinance  only  establishes  a  local 
procedure for the review of applications and does not conflict with any provision 
of Iowa Code section 123.    
 
On  February  10,  2009,  the  local  authority  adopted  Resolution  09‑38,  which 
required  the    police  chief  to  review  an  applicant’s    PAULA  citation  rate  and  to 
recommend  denial  if  the  rate  over  the  past  12  months  exceeded  1.0.      Chief 
Hargadine  and  Sgt.  Kelsay  conceded  that  the  only  reason  for  the  police 
department’s recommendation to deny The Field House renewal application was 
its  PAULA citation rate.  If it were not for the PAULA rate and Resolution No. 
09‑38,  the  police  department  would  have  recommended  renewal  of  the  license.   
Moreover,  the  hearing  before  the  local  authority  focused  almost  exclusively  on 
the  PAULA rate as the reason for the denial.  (Local Authority Exhibit 3).   For 
this reason, this proposed decision  focuses on the portion of Resolution No. 09‑
38 that pertains to PAULA citations. 

30 Iowa Code section 123.39(1)(2009). 
31 Gruen, 457 N.W.2d at 342. 
32 Goodell, 575 N.W.2d at 493. 

33
Id. at 500.
DIA No. 09DOCBL104 
Page 16 
 
Resolution  No.  09‑38  provides,  in  part,  that  the  factors  to  be  considered  by  the 
police chief in determining good moral character include: 
 
Citations issued on the premises for PAULA (Possession of Alcohol 
Under  Legal  Age)  which  indicate  that  the  licensee  or  permittee 
knows that such activity is taking place on the premises and does 
not have measures in place to adequately control access of persons 
under legal age to alcohol. 
 
Read in isolation, the foregoing section of Resolution No. 09‑38 does not appear 
to  be  necessarily  inconsistent  with  state  statutes  and  rules  that  focus  on  the 
conduct  of  the  licensee  or  the  licensee’s  employees  in  determining  good  moral 
character.    However,  the  local  authority  has  implemented  and  applied  the 
resolution to the licensee without providing evidence to show that the licensee or 
the licensee’s employees knew that the prohibited activity (underage possession 
and consumption of alcohol) was taking place on the premises, which would be 
required to find a violation of Iowa Code section 123.49(2)(j).  Nor did the local 
authority provide evidence to show that the licensee failed to exercise reasonable 
care to ascertain that a person consuming alcoholic beverages was of legal age, as 
minimally  required  to  show  a  violation  of  Iowa  Code  section  123.49(2)(h).   
Rather, the local authority relies on raw statistics of PAULA citations and on the 
implication  that  based  solely  on  the  number  of  citations  per  “bar  check”,  the 
licensee or the licensee’s employees must have known or permitted the violations 
to occur.    
 
While it is true that the licensee has the burden to establish good moral character, 
the local authority is still expected to bring forward sufficient evidence to show 
culpability  of  the  licensee  or  the  licensee’s  employees  with  respect  to  the 
underage  possession  charges.  The  local  authority  must  present  more  than  raw 
numbers  of  PAULA  citations.    The  local  authority’s  case  reveals  nothing  about 
the  circumstances surrounding the issuance  of any of the 143  PAULA citations. 
The  officers  who  issued  the  citations  did  not  testify.    There  were  no  police  or 
incident  reports  with  respect  to  any  of  the  citations.    We  do  not  know  if  the 
individuals  cited  were  holding  or  drinking  an  alcoholic  beverage  or  if  they 
possessed  or  consumed  alcohol  in  the  presence  of  an  employee.        The  local 
authority’s witnesses conceded that PAULA citations could be issued to patrons 
with a positive PBT, even if there is no evidence that they consumed the alcohol 
on  the  licensed  premises.    PAULA  citations  can  also  be  issued  for  constructive 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 17 
 
possession,  such  as  when  there  are  four  glasses  on  a  table  and  officers  observe 
four patrons sitting at the table.   
 
In  addition,  if persons who were  issued PAULA citations  presented reasonably 
credible false IDs (and possession of false identification is widely recognized as a 
large  problem  in  Iowa  City)  then  these  citations  should  not  be  counted  as 
evidence of the licensee’s lack of “good moral character.”  Sixteen patrons were 
given  citations  for  false  IDs  and  presumably  also  received  16  of  the  PAULA 
citations.  It is unclear if additional citations were issued to patrons with over‑21 
wrist bands and who presented  false IDs at the door, but who were not asked if 
they had a false ID or did not voluntarily produce the false ID for police officers.   
There  is  no  evidence  concerning  the  types  of  IDs  that  were  presented  or  how 
credible or convincing they may have been for the person who presented them. 
 
The  probative  value  of  the  PAULA  statistics  is  further  diminished  because   
Resolution 09‑38  fails  to define what constitutes a “visit.”  Even  if Sgt. Kelsay’s 
interpretation of “visit” is accepted as fair and reasonable,  the legitimacy of his 
numbers depends entirely upon individual officers to properly and fully report 
their  activities  with  respect  to  each  establishment  and  on  the  dispatcher  to 
provide  the  appropriate  activity  code.      At  least  one  such  coding  error  was 
identified at hearing with respect to The Field House.   
 
Based  on  this  record,  it  must  be  concluded  that  Iowa  City  Fieldhouse  Co.,  Inc., 
d/b/a  The  Field  House  does  have  the  required  “good  moral  character”  to 
continue  to  hold  a  liquor  license  in  the  state  of  Iowa.    The  local  authority’s 
reliance on Resolution No. 09‑38 to deny the renewal application  based solely on 
the  PAULA  citation  statistics  presented  at  hearing  was  inconsistent  with  state 
law and regulations defining “good moral character” and should be reversed.   
 
DECISION AND ORDER 
 
It is therefore ORDERED that the local authority’s decision to deny the renewal 
application for Liquor License No. LC‑34755, filed by Iowa City Fieldhouse Co., 
Inc.  d/b/a  The  Field  House  based  on  its  PAULA  citation  rate  is  hereby 
REVERSED. 
 
185 IAC 10.27(1) and (2) provide that any adversely affected party may appeal a 
proposed  decision  to  the  Administrator  of  the  Alcoholic  Beverages  Division 
within thirty (30) days after issuance of the proposed decision.  In addition, the 
DIA No. 09DOCBL104 
Page 18 
 
Administrator may initiate review of a proposed decision on the Administratorʹs 
own  motion  at  any  time  within  thirty  (30)  days  following  the  issuance  of  a 
proposed decision.   
 
Requests for review shall be sent to the Administrator of the Alcoholic Beverages 
Division, 1918 S.E. Hulsizer, Ankeny, IA 50021.  Unless otherwise ordered, each 
appealing  party  may  file  exceptions  and  briefs  within  thirty  (30)  days  of  the 
notice  of  appeal  or  order  for  review.      Within  thirty  (30)  days  thereafter,  any 
party may file a responsive brief.  The Administrator may shorten or extend the 
briefing period as appropriate.  The Administrator may resolve the appeal on the 
briefs  or  provide  an  opportunity  for  oral  argument.    185  IAC  10.27(6).    The 
administrator may affirm, reverse or modify the proposed decision.   
 
A party who is adversely affected by the proposed decision shall not be deemed 
to  have  exhausted  administrative  remedies  unless  the  adversely  affected  party 
files a request for review of the proposed decision within the time provided and 
the  Administrator  has  reviewed  the  proposed  decision  and  has  affirmed, 
reversed, or modified the proposed decision. 
 
Dated this 15th day of  December, 2009. 

                                 
Margaret LaMarche 
Administrative Law Judge 
Department of Inspections and Appeals 
Division of Administrative Hearings 
Wallace State Office Building‑Third Floor 
Des Moines, Iowa 50319 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Copies to:

Margaret LaMarche Beverly Zylstra


Administrative Law Judge Social Gaming Unit
Department of Inspections & Appeals Lucas State Office Bldg.
Lucas State Office Building Des Moines, Iowa 50319
Des Moines, Iowa 50319
Gayle Collins
John Lundquist Commissioner
Assistant Attorney General Iowa Alcoholic Beverages Division
Department of Justice 1918 SE Hulsizer
Hoover State Office Building Ankeny, Iowa 50021
Des Moines, Iowa 50319
Karen Freund
Lt. David Eick Iowa Alcoholic Beverages Division
ISP, District #10 1918 SE Hulsizer
15239 35th Street Ankeny, Iowa 50021
Oelwein, Iowa 50662-9446
Eric R. Goers
Chief Sam Hargadine Assistant City Attorney
Iowa City Police Department 410 East Washington Street
410 E. Washington Street Iowa City, Iowa 52240
Iowa City, Iowa 52240
Matthew J. Adam
Marion Karr Attorney at Law
th
City Clerk - City Hall 1100 5 Street
410 E. Washington Street Suite 205
Iowa City, Iowa 52240 Coralville, Iowa 52241

John Henry Ellison


Chief Investigator
2323 Grand Avenue
Des Moines, Iowa 50312