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N 146
O programa Minha Casa Minha Vida em
municpios de at 50 mil habitantes: Quadro
institucional e prognsticos da proviso
habitacional de interesse social
3 de maio de 2012

2

Comunicados do Ipea
Os Comunicados do Ipea tm por
objetivo antecipar estudos e
pesquisas mais amplas conduzidas
pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada, com uma comunicao
sinttica e objetiva e sem a pretenso
de encerrar o debate sobre os temas
que aborda, mas motiv-lo. Em geral,
so sucedidos por notas tcnicas,
textos para discusso, livros e demais
publicaes.
Os Comunicados so elaborados pela
assessoria tcnica da Presidncia do
Instituto e por tcnicos de
planejamento e pesquisa de todas as
diretorias do Ipea.
Desde 2007, mais de cem tcnicos
participaram da produo e
divulgao de tais documentos, sob
os mais variados temas. A partir do
nmero 40, eles deixam de ser
Comunicados da Presidncia e
passam a se chamar Comunicados do
Ipea. A nova denominao sintetiza
todo o processo produtivo desses
estudos e sua institucionalizao em
todas as diretorias e reas tcnicas do
Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia
da Repblica, o Ipea fornece suporte
tcnico e institucional s aes
governamentais possibilitando a
formulao de inmeras polticas pblicas
e programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento
Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais,
substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da
Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Vanessa Petrelli Corra
Diretor de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Polticas Setoriais de
Inovao, Regulao e Infraestrutura
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fbio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria



3

Introduo
1

O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) foi institudo pela Medida
Provisria (MP) n
o
459/2009, convertida na Lei n
o
11.977/2009, que, por sua vez, foi
alterada pela MP n
o
514/2010, convertida na Lei n
o
12.424/2011. Cabe destacar que o
programa inclui procedimento de oferta pblica de recursos a instituies financeiras
autorizadas pelo Banco Central do Brasil (Bacen) e a agentes financeiros do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH), de modo a operacionalizar a subveno econmica do
programa a beneficirios em municpios de pequeno porte, ou seja, com populao de
at 50 mil habitantes.
Dessa forma, observa-se que esta modalidade do MCMV, ainda que
minoritria
2
frente aos recursos destinados s cidades maiores, tornou-se um importante
instrumento de poltica pblica, pois incrementou o gasto do governo federal em
habitao de interesse social nos municpios com at 50 mil habitantes. Alm disso, o
programa intensifica as decises de investimentos em produo da cidade frente a
condicionantes institucionais, urbansticos e ambientais, que podem colocar municpios
de qualquer porte em alerta. Ainda que se possam antever impactos do MCMV de
menor escala em municpios de pequeno porte, a histrica falta de capacidade
institucional que as pequenas cidades apresentam, seja para o planejamento urbano, de
modo geral, seja para o planejamento de aes habitacionais, em particular, poder
tornar graves at mesmo eventuais impactos indesejados advindos da implantao de
conjuntos habitacionais de poucas unidades.
Deste modo, este comunicado tem por objetivo compreender os aspectos
institucionais do Programa Minha Casa Minha Vida para se elaborar prognsticos da
proviso habitacional de interesse social. Por sua vez, entende-se que seja vlido
examinar o quadro institucional urbanstico e habitacional desses municpios, de modo a
buscar caracterizar sua capacidade para desempenhar os papeis que lhes so prprios na
proviso habitacional de interesse social, o que ser feito a seguir.
As informaes analisadas neste documento so provenientes das seguintes
bases de dados: a) Ministrio das Cidades; b) Siga Brasil; c) Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais do IBGE. Desta forma, este comunicado encontra-se composto por
trs sees. Na primeira seo, o objetivo examinar o quadro institucional urbanstico
e habitacional dos municpios. No caso da segunda seo, o foco central analisar as
4

formas alternativas de proviso habitacional e, por fim, a ltima seo apresenta as
observaes finais do estudo.
1. Anlise do quadro institucional urbanstico e habitacional de municpios
O advento do MCMV institui um novo momento no quadro institucional
municipal, o qual est associado produo pblica de habitao de interesse social.
Em linhas gerais, observa-se a existncia de dois momentos importantes neste processo
histrico. O primeiro abrange as aes oramentrias de apoio ao Poder Pblico para
Construo Habitacional para Famlias de Baixa Renda, como tambm apoio Proviso
Habitacional de Interesse Social, ambas do Programa Habitao de Interesse Social
(Aphis) realizadas no perodo 2007-2010. O segundo, associado a um novo arranjo,
caracteriza-se pela diviso de responsabilidades entre poder pblico e instituies ou
agentes financeiros, em que o acesso moradia passa a dar-se, majoritariamente, por
meio de aquisio com financiamento oneroso, ainda que em parte subsidiado.
Para reforar a existncia desta quebra estrutural destaca-se que o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que desde 2006 abrange a Aphis,
no realizou em 2009 e 2010 selees de propostas de municpios com o objetivo de
construir casas para famlias de baixa renda
3
. O Relatrio de Gesto do FNHIS
referente a 2009 claro ao afirmar que o MCMV passou a concentrar e priorizar a
aplicao de recursos para proviso habitacional, ao passo que o Fundo passou a
concentrar investimentos em urbanizao de assentamentos precrios. Alm disso,
Aphis e MCMV tambm se diferenciam pelos critrios de seleo de propostas, que
sero examinados na prxima seo.
Uma vez que a modalidade de subveno econmica do MCMV, foco deste
documento, aplicvel apenas a municpios com populao de at 50 mil habitantes,
restringe-se tambm o universo de anlise da Aphis para aqueles municpios na mesma
faixa de populao. Neste sentido, a adoo de uma nova estratificao para os
municpios de at 50 mil habitantes necessria para distinguir os municpios com
populao de at 20 mil habitantes daqueles com populao maior, uma vez que a
Constituio Federal estabelece a obrigatoriedade do plano diretor para os ltimos
4
.
No caso da Aphis, diferenciaram-se os municpios que tiveram ou no empenhos
com valores pagos e restos a pagar efetivamente pagos no quadrinio 2007-2010.
Naquilo que se refere ao MCMV, foram considerados os municpios selecionados ou
5

no em 2009/2010 e em 2011/2012. Deste modo, a tabela abaixo apresenta a
composio, a situao, o nmero de municpios e sua participao relativa para as
formas de proviso habitacional nos perodos em destaque.

Tabela 1 - Nmero de municpios e percentual em relao ao total de municpios por faixa de populao e
forma de proviso habitacional: Aphis e MCMV
Populao Situao Nmero de
municpios
Percentual em
relao ao total
de municpios na
faixa de
populao
At 20 mil Executaram Aphis 432 11,0
No executaram Aphis 3489 89,0
Selecionados MCMV 2009/2010 1554 39,6
No selecionados MCMV 2009/2010 2367 60,4
Selecionados MCMV 2011/2012 1965 50,1
No selecionados MCMV 2011/2012 1956 49,9
De 20 mil a 50
mil
Executaram Aphis 212 20,1
No executaram Aphis 843 79,9
Selecionados MCMV 2009/2010 520 49,3
No selecionados MCMV 2009/2010 535 50,7
Selecionados MCMV 2011/2012 614 58,2
No selecionados MCMV 2011/2012 441 41,8
Fontes: Elaborao Ipea. SigaBrasil (execuo oramentria Aphis) e Ministrio das Cidades (selees
MCMV, consultas ao site em 10 mar. 2011 e 13 abr. 2012).

Levando-se em conta os municpios com populao de at 50 mil habitantes,
constata-se que as selees do MCMV abriram, em 2009/2010, uma perspectiva de
proviso habitacional para cerca de 3,2 vezes o nmero de municpios que receberam
recursos do OGU para Aphis no perodo 2007-2010, durante o qual apenas 13% do total
de 4.976 municpios nessa mesma faixa de populao executaram a ao habitacional
em destaque. Porm, ainda que tenha sido ampliado o quantitativo de municpios que
recebem recursos da Unio para habitao, nota-se que a continuidade de investimentos
d-se em nmero reduzido de municpios somente 311 (6% do total) executaram
Aphis e, adicionalmente, tiveram propostas do MCMV selecionadas em 2009/2010.
J as selees do perodo 2011/2012 apontam para o atendimento de quatro
vezes o nmero de municpios que receberam recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU) para Aphis entre 2007 e 2010. Dentre esses municpios, 385 municpios
executaram Aphis entre 2007 e 2010 e 1.541 municpios foram selecionados para o
6

MCMV em 2009/2010. Tambm no caso das selees do MCMV em 2011/2012,
verifica-se que a maioria dos municpios brasileiros com populao de at 50 mil
habitantes (51,8%) ser contemplada com novas unidades habitacionais por meio da
oferta pblica de recursos do MCMV
5
.
Para se ter um retrato da capacidade institucional desses municpios, no que se
refere poltica urbana e poltica setorial de habitao, consideraram-se os dados de
2009 da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2010) como
indicadores do comportamento dos grupos de municpios que foram
executores/selecionados e municpios no executores/no selecionados em cada uma
das formas de proviso habitacional consideradas.
Para tanto, segmentaram-se as categorias analisadas em instrumentos relativos
ao planejamento urbano e ao planejamento setorial da habitao. Dentre os instrumentos
de planejamento urbano, considerou-se a existncia de conselho da cidade (ou de
desenvolvimento urbano, ou de poltica urbana, tidos como equivalentes), e de plano
diretor, elaborado ou em elaborao, com as presenas por tipo de municpio
apresentadas na Tabela 2.

Tabela 2 - Presena de instrumentos de planejamento urbano em municpios por faixa de populao e forma
de proviso habitacional: Aphis e MCMV (Em %)
Populao Situao Tem
conselho da
cidade etc.
Tem plano
diretor ou
est
elaborando
Plano
contempla
Zeis
1

At 20 mil Todos os municpios 9,03% 49,20% 19,10%
Executaram Aphis 12,04% 51,16% 21,49%
No executaram Aphis 8,66% 48,95% 18,72%
Selecionados MCMV 2009/2010 7,27% 43,76% 15,87%
No selecionados MCMV 2009/2010 10,18% 52,77% 20,52%
Selecionados MCMV 2011/2012 6,67% 43,66% 15,63%
No selecionados MCMV 2011/2012 11,40% 54,75% 21,25%
De 20 mil
a 50 mil
Todos os municpios 27,87% 95,07% 29,14%
Executaram Aphis 29,72% 95,28% 26,82%
No executaram Aphis 27,40% 95,02% 29,75%
Selecionados MCMV 2009/2010 25,00% 93,08% 24,94%
No selecionados MCMV 2009/2010 30,65% 97,01% 32,75%
Selecionados MCMV 2011/2012 21,50% 93,16% 24,52%
No selecionados MCMV 2011/2012 36,73% 97,73% 34,81%
Fontes: Elaborao Ipea. Dados da MUNIC 2009, SigaBrasil (execuo oramentria Aphis) e
Ministrio das Cidades (selees MCMV, consultas ao site em 10 mar. 2011 e 13 abr. 2012).
Nota:
1
Zona Especial de Interesse Social.
7

Constata-se que a existncia de conselho da cidade menos frequente vis--vis
ao plano diretor. Comparando-se os municpios segundo as formas de proviso
habitacional, nota-se que a presena do conselho tem maior frequncia no grupo de
municpios com menos de 20 mil habitantes que executaram Aphis vis--vis aos
municpios que no executaram (39% municpios a mais contam com conselho). No
caso dos municpios com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes, a presena do
conselho entre os que executaram Aphis pouco maior do que entre os no-executores
(8% municpios a mais).
J a presena de plano diretor (elaborado ou em elaborao) varia menos entre
os municpios que executaram ou no Aphis. As diferenas so de apenas 4,5% e 2,7%
planos diretores a mais, respectivamente para as faixas de at 20 mil habitantes e de 20
mil a 50 mil habitantes. Tratando-se do MCMV, nota-se tendncia contrria, isto , a
presena dos dois instrumentos menor entre os municpios selecionados, o que
tambm mais notvel entre os municpios com menos de 20 mil habitantes: conselhos e
planos, respectivamente, so 29% e 17% menos frequentes no grupo de municpios
selecionados em 2009/2010.
Entre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes, a presena desses
instrumentos , respectivamente, 18% e 4% menos frequente no grupo de municpios
selecionados. J entre os municpios selecionados para o MCMV em 2011/2012, essas
diferenas se aprofundam: conselhos so agora 41% menos frequentes no conjunto dos
municpios selecionados, em ambas as faixas de populao consideradas. Foi tambm
examinada a presena do instrumento Zona Especial de Interesse Social (Zeis) nos
planos diretores, a qual baixa, de modo geral, e no segue tendncia nica. Por
exemplo, dentre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes que executaram Aphis, as
Zeis so menos frequentes, o que contraria o observado em relao a conselhos e planos
diretores. De qualquer modo, as Zeis so sempre menos frequentes entre os municpios
selecionados para o MCMV.
Tambm importante ressaltar que, conforme foi observado em avaliao
nacional de planos diretores, as Zeis costumam abranger, sobretudo, as reas j
ocupadas por assentamentos precrios, o que lhes d aspecto insuficiente para a
ampliao do acesso moradia, ainda que potencialmente favorvel realizao de
urbanizao e regularizao fundiria
6
.
8

Para tratar da forma como a poltica setorial de habitao est institucionalizada
nos municpios, foram considerados os seguintes instrumentos: a) existncia de rgo
gestor da habitao no municpio (qualquer estrutura, exclusiva ou subordinada); b)
cadastro de famlias interessadas em aes habitacionais; c) conselho municipal de
habitao; d) fundo municipal de habitao; e e) Plano Local de Habitao de Interesse
Social (Plhis) elaborado ou em elaborao. A Tabela 3 mostra a presena desses
instrumentos:

Tabela 3 - Presena de instrumentos de planejamento habitacional em municpios por faixa de populao e
situao de proviso habitacional: Aphis e MCMV (Em %)
Populao Situao Tem rgo
gestor da
habitao
Tem
cadastro de
famlias
Tem
conselho
municipal
de habitao
Tem fundo
municipal
de habitao
Tem Plhis
ou est
elaborando
At 20 mil Todos os
municpios
61,34% 78,07% 37,29% 35,73% 41,47%
Executaram Aphis 70,14% 89,81% 51,85% 49,54% 50,23%
No executaram
Aphis
60,25% 76,61% 35,48% 34,02% 40,38%
Selecionados
MCMV 2009/2010
66,92% 82,05% 35,20% 34,17% 43,50%
No selecionados
MCMV 2009/2010
57,67% 75,45% 38,66% 36,76% 40,14%
Selecionados
MCMV 2011/2012
64,78% 81,22% 31,96% 32,57% 42,54%
No selecionados
MCMV 2011/2012
57,87% 74,90% 42,64% 38,91% 40,39%
De 20 mil
a 50 mil
Todos os
municpios
75,64% 83,89% 48,72% 50,71% 62,56%
Executaram Aphis 78,30% 94,81% 62,74% 64,62% 68,87%
No executaram
Aphis
74,97% 81,14% 45,20% 47,21% 60,97%
Selecionados
MCMV 2009/2010
74,81% 85,38% 46,15% 48,08% 62,88%
No selecionados
MCMV 2009/2010
76,45% 82,43% 51,21% 53,27% 62,24%
Selecionados
MCMV 2011/2012
75,24% 83,06% 42,83% 44,46% 58,96%
No selecionados
MCMV 2011/2012
76,19% 85,03% 56,92% 59,41% 67,57%
Fontes: Elaborao Ipea. Dados da MUNIC 2009, SigaBrasil (execuo oramentria Aphis) e
Ministrio das Cidades (selees MCMV, consultas ao site em 10 mar. 2011 e 13 abr. 2012).

9

Os planos habitacionais tm menor frequncia vis--vis aos planos diretores,
situao que pode ser atribuda s exigncias quanto regularidade dos municpios
frente ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cujo principal
impacto dado pela restrio formalizao de contratos de repasse e ao prprio
repasse de recursos do FNHIS aos contratos j firmados em seu mbito.
As resolues do conselho gestor do FNHIS impuseram prazos menores para a
instituio dos conselhos e fundos locais do que para a elaborao dos planos
atividade mais complexa do que a elaborao de textos legais para instituio dos
conselhos e fundos, e que envolve conhecimento tcnico muitas vezes indisponvel em
pequenas cidades.
Com efeito, o grupo dos municpios que executaram Aphis mostra maior
presena de conselho e de fundo quando comparado ao grupo daqueles municpios que
no executaram. Novamente, essa tendncia mais forte entre os municpios com
populao menor que 20 mil habitantes, uma vez que h 46% conselhos e fundos a
mais. Entre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes que executaram Aphis, as
presenas do conselho e do fundo so 39% e 37%, respectivamente, mais frequentes.
Mesmo que os Plhis sejam sempre menos frequentes que conselhos e fundos, constata-
se uma frequncia maior em termos de presena do plano entre os municpios de at 20
mil habitantes que executaram Aphis 24% mais frequente.
Naquilo que se refere aos municpios selecionados para o MCMV, tambm entre
os instrumentos da poltica setorial de habitao se repete a tendncia contrria
observada para conselhos de poltica urbana e planos diretores. Assim, conselhos e
fundos de habitao so de 7% a 10% menos presentes nos grupos de municpios que
tiveram selees para o MCMV em 2009/2010. Em 2011/2012, os contrastes so
aprofundados, havendo diferenas da ordem de 16% a 25% conselhos e fundos a menos
nos grupos de municpios de ambas as faixas populacionais selecionados. J a presena
de Plhis no mostra tendncia clara e, em 2011/2012, o plano 5% mais presente entre
os municpios selecionados de at 20 mil habitantes, e 13% menos presente entre os
selecionados de 20 a 50 mil habitantes.
O instrumento com maior presena o cadastro de famlias interessadas em
programas habitacionais. Neste sentido, observa-se quase sempre uma frequncia maior
entre os municpios que executaram Aphis e entre os que foram selecionados para
participarem do MCMV
7
(a nica inverso d-se entre os municpios de 20 a 50 mil
10

habitantes selecionados pelo MCMV em 2011/2012). A proporo de cadastros
informatizados maior entre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes, em torno de
dois teros, ao passo que apenas metade dos cadastros dos municpios menores
informatizada. A especificao da natureza do benefcio esperado pelas famlias existe
em cerca de trs quartos dos cadastros, sendo que a especificao essencial para a
definio das solues de habitao a serem oferecidas.
A existncia de rgo gestor da habitao no municpio menos frequente, em
qualquer caso, quando comparada com a existncia de cadastros de famlias. Por outro
lado, sempre maior a frequncia dos instrumentos previstos pelo SNHIS (conselho,
fundo e plano habitacional). Tambm no h tendncia nica quanto presena do
rgo gestor dentre os municpios selecionados (ou no selecionados) pelo MCMV.
Conforme destacado na Tabela 3, observam-se movimentos contraditrios entre as
faixas populacionais consideradas.
Alm disto, outras consideraes so realizadas quanto s caractersticas que
denotam a qualidade dos instrumentos de planejamento urbano e habitacional, ainda
utilizando informaes da MUNIC 2009:
1. A julgar pelo registro da realizao de reunies, os conselhos da cidade e
assemelhados so pouco atuantes (apenas cerca de 70% dos municpios tiveram
reunies nos 12 meses anteriores realizao da pesquisa). Quanto ao carter dos
conselhos, destaca-se a baixa frequncia de menes quanto a atribuies de
fiscalizao e, menos ainda, atribuies normativas em ambos os casos, em menos
de metade dos conselhos. So indcios de que h baixa efetividade deste instrumento
de gesto das cidades.
2. Tratando-se dos conselhos de habitao, a pequena efetividade de seu
funcionamento comparvel dos conselhos da cidade, mas h menes um pouco
mais frequentes de atribuies de fiscalizao (pouco mais de metade dos
conselhos) e de normatizao da poltica municipal de habitao.
3. Como j mencionado, os Plhis podem necessitar do aporte de
conhecimento tcnico externo aos municpios, especialmente para aqueles
municpios de pequeno porte, que costumam ter limitaes no quadro de
profissionais de arquitetura, engenharia e cincias sociais. Alm disto, em geral no
h disposio de estabelecimentos universitrios, que poderiam desenvolver os Plhis
como atividade de extenso, em local prximo. Como j foi destacada
11

anteriormente, a Aphis uma das aes oramentrias compreendidas no SNHIS,
que conta com instrumentos nacionais de planejamento Plano Nacional de
Habitao (PlanHab), financiamento (FNHIS) e controle social (conselho gestor do
FNHIS), os quais devem replicar-se nos estados e nos municpios, podendo tambm
os Plhis contar com o apoio financeiro do FNHIS para sua elaborao
8
. Assim, se
por um lado o SNHIS exige desenvolvimento institucional dos municpios, tambm
oferece apoio tcnico e financeiro para tanto, podendo-se atribuir ao SNHIS alguma
responsabilidade pela maior presena de instrumentos de planejamento habitacional
entre os municpios que executaram Aphis.
A anlise feita acima mostra que os municpios de at 50 mil habitantes que
foram selecionados para integrar o programa MCMV so aqueles com as menores
presenas de instrumentos de planejamento urbano e de planejamento setorial de
habitao (especialmente os previstos no SNHIS, que dispem sobre planejamento e
gesto participativos), frente aos municpios que executaram Aphis.
importante examinar, por outro lado, quais os papis a serem desempenhados
pelos municpios frente s duas formas de proviso habitacional consideradas e,
tambm, verificar o papel dos instrumentos de planejamento e do aparato de gesto
habitacional nesses contextos, de modo a relativizar o quadro de restries institucionais
apresentado at aqui.

2. Anlise de formas alternativas de proviso habitacional
No que diz respeito ao pblico-alvo
9
, a Aphis se destinava a famlias com renda
de at R$ 1.050, enquanto as famlias muturias do MCMV devem ter renda de at R$
1.600 (valor vlido para a oferta pblica de 2011/2012), com critrios semelhantes de
atendimento a beneficirios e de sua seleo pelo poder pblico em ambos os casos.
Ambos exigem que as famlias sejam cadastradas pelo poder pblico no Cadastro nico
de Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico); o MCMV exige ainda que os
beneficirios estejam inscritos junto aos cadastros habitacionais do DF, estados ou
municpios, ou da Caixa Econmica Federal, quando for o caso
10
.
Muito distinta a forma como as unidades habitacionais so produzidas e
destinadas aos beneficirios finais, o que, por sua vez, implica papis tambm distintos
para as prefeituras municipais. No caso da Aphis, trata-se de unidades habitacionais que
so executadas direta ou indiretamente pelo poder pblico, em um dos seguintes
12

regimes de execuo: a) empreitada global; b) administrao direta; c) mutiro ou
autoconstruo e que so disponibilizadas para uso pelos beneficirios (com ou sem
nus). Portanto, as decises tomadas neste programa acontecem em mbito do prprio
poder pblico, assim como o instrumento a ser utilizado para a titulao, seja
transferncia de propriedade, seja compromisso de constituio de direito real sobre o
imvel.
No MCMV em municpios de at 50 mil habitantes, ainda que as propostas para
participao no programa sejam apresentadas pelo poder pblico local (estado e/ou
municpio), o acompanhamento da execuo dos empreendimentos cabe a instituies
financeiras ou agentes financeiros do SFH, e o acesso moradia d-se pela aquisio
mediante financiamento concedido pelos agentes financeiros a pessoas fsicas.
Os recursos da subveno econmica do MCMV so repassados aos agentes
financeiros e complementam o valor de produo das unidades habitacionais. Quanto
aos regimes de execuo das obras, podem ser os mesmos utilizados na Aphis, mas no
h, na Portaria Interministerial n
o
484/2009 dos ministrios da Fazenda e das Cidades,
nem na Portaria n 547/2011 do Ministrio das Cidades, as quais definem as condies
necessrias implementao do MCMV em municpios com populao de at 50 mil
habitantes, meno quanto atribuio de execuo dos trabalhos necessrios
consecuo do objeto contratado, ficando subentendida a participao de construtoras.
Por fim, os critrios de seleo de propostas para os programas so distintos:
Para Aphis
11
, so prioritrias as propostas que: a) possuam projeto bsico para a
rea de interveno; b) possuam projeto executivo; c) atendam populao em reas
sujeitas a situaes de risco de vida, insalubridade ou locais imprprios para moradia; d)
atendam a demandas de segmentos especficos; e) sejam consideradas prioritrias pelo
conselho municipal ou estadual ou rgo de carter equivalente; f) sejam apresentadas
por entes federados no contemplados, no ano anterior ao da realizao da seleo,
pelos demais programas de habitao de interesse social geridos pela Unio; g) atendam
demanda habitacional decorrente do crescimento demogrfico resultante do impacto de
grandes empreendimentos de infraestrutura; h) sejam apresentadas por municpio que
possua Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) assinado com o Ministrio Pblico
para implementao de aes voltadas a atender populao objeto da interveno
proposta; i) sejam apresentadas por municpios que possuam maior valor percentual de
dficit habitacional em relao ao total de domiclios do municpio; j) atendam a
13

demandas apresentadas por movimentos sociais, associaes e grupos representativos
de segmentos da populao; atendam populao com problemas de coabitao
familiar ou nus excessivo de pagamento de aluguel; l) ou atendam populao
residente em rea de conflito fundirio urbano.
J o MCMV considera menor nmero de critrios
12
, selecionando propostas que
atendam cumulativamente a: a) realocao de famlias situadas em reas insalubres ou
de risco; b) municpios com dficit habitacional acima da mdia da UF correspondente;
c) municpios em situao de calamidade pblica; d) atendimento a demanda
habitacional decorrente do crescimento demogrfico resultante do impacto de grandes
empreendimentos de infraestrutura; e) municpios com andamento de obra em situao
normal no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Habitao; e f) maior
contrapartida do setor pblico local (os dois ltimos excludos em 2011/2012). Ainda,
para a segunda oferta pblica foram acrescentados critrios relativos insero do
municpio no Programa Brasil Sem Misria e nos Territrios da Cidadania, bem como
critrios de prioridade dados pelo Decreto n 7.499/2011, nos incisos de seu Art. 4,
quais sejam:
1. a doao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de terrenos
localizados em rea urbana consolidada para implantao de empreendimentos
vinculados ao programa;
2. a implementao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de
medidas de desonerao tributria para as construes destinadas habitao de
interesse social; e
3. a implementao pelos municpios dos instrumentos da Lei n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade), que visam ao controle da reteno das reas urbanas em
ociosidade.
No consta exigncia de priorizao da proposta por conselho municipal ou
estadual de habitao, e a existncia de projeto elaborado para a rea de interveno
apenas um critrio de desempate.
Na Tabela 4 est um resumo comparativo dos critrios.




14

Tabela 4 - Critrios para seleo de propostas de produo habitacional conforme programa
Prioridades para seleo: critrios baseados em FNHIS Aphis MCMV
2009/2010
MCMV
2011/2012
Dficit habitacional Sim (2 critrios) Sim Sim
Populao em reas de risco Sim Sim Sim
Demanda habitacional de grandes
empreendimentos
Sim Sim Sim
Populao em conflito fundirio urbano Sim No No
Projeto bsico para rea de interveno Sim Desempate Desempate
Projeto executivo Sim No No
Demandas de movimentos sociais etc. Sim No No
Municpio com TAC para atender populao
da rea
Sim No No
Municpio no atendido em seleo HIS
1

anterior
Sim No No
Proposta priorizada por conselho Sim No No
Municpio em situao de calamidade pblica No Sim Sim
Municpio com obra normal do PAC
Habitao
No Sim No
Municpio com maior contrapartida No Sim No
Municpio no Brasil Sem Misria No No Sim
Municpio em Territrio da Cidadania No No Sim
Doao de terreno No No Sim
Medidas de desonerao tributria para
construo HIS
No No Sim
Implementao instrumentos do Estatuto da
Cidade para controle de ociosidade
No No Sim
Fontes: Elaborao Ipea a partir do Manual de Apresentao de Propostas 2008-2011 do FNHIS, da
Portaria Interministerial n 484/2009 e da Portaria do MCidades n 547/2011.
Nota:
1
Habitao de Interesse Social.

Cabem alguns comentrios aos critrios, de forma agrupada:
1. Aphis e MCMV concordam em critrios que conformam alguns
consensos da poltica nacional de habitao: a) reduo do dficit habitacional, b)
solues para populaes em reas de risco e c) atendimento a necessidades
habitacionais em cidades sujeitas a impactos demogrficos de grandes
empreendimentos.
2. Somente a Aphis considera critrios que emanam de movimentos sociais
que tm foco no acesso moradia, incluindo a formulao especfica de demandas
de proviso habitacional por organizaes representativas dos movimentos; alm
disso, a) mecanismos de controle social so levados em conta (priorizao de
propostas pelo conselho municipal de habitao), assim como a b) emergncia do
atendimento dada pela existncia de conflitos fundirios ou compromissos (TAC)
em atender a determinada populao; c) um indicador da qualidade de projetos
urbansticos e de arquitetura (expressa na existncia de projeto executivo) conta
15

pontos; e d) so prioritrios os municpios que no foram atendidos em selees
anteriores de programas habitacionais.
3. J os critrios que so levados em conta somente pelo MCMV divergem
dos anteriores, primeiramente a) pela inexistncia de alguma forma de controle
social
13
; b) a emergncia do atendimento dada por situaes que podem afetar o
municpio (calamidade pblica), mas no necessariamente populaes especficas
que demandem habitao; c) propostas podem ser selecionadas sem terem projetos
para a rea de interveno; e d) a considerao da maior contrapartida como
prioridade para seleo de propostas critrio novo, que no encontra eco em outras
selees de propostas que utilizem recursos do OGU
14
, e que no teve continuidade
na oferta pblica do MCMV em 2011/2012.
4. Em compensao, alguns critrios acrescentados na segunda oferta pblica
permitem relativizar as divergncias entre Aphis e MCMV, especialmente a
insero de municpios nos programas Brasil Sem Misria e Territrios da
Cidadania, com o que se pode esperar foco mais preciso em pblicos que constituem
o grosso do dficit habitacional; e a implementao de instrumentos urbansticos,
jurdicos e tributrios que possam dar uso a reas urbanas ociosas neste caso,
meritria a vinculao estabelecida entre instrumentos de poltica habitacional e de
poltica fundiria, mesmo que esse critrio seja, em nosso entendimento, de difcil
verificao
15
.
Com base no que foi exposto acima, entende-se que necessidades,
especificidades e demandas locais, formuladas ou chanceladas em instncias de controle
social tambm local, tendam a ser desconsideradas pelo MCMV, ainda que este possa
considerar critrios locais para a priorizao do atendimento a beneficirios mas que,
de qualquer modo, necessitaro de instncias de controle social capazes de defini-los.

3. Consideraes finais
Em linhas gerais, o objetivo deste comunicado foi compreender os aspectos
institucionais do Programa Minha Casa Minha Vida para fazer prognsticos da proviso
habitacional de interesse social.
Neste sentido, pode-se destacar os seguintes pontos:
a) A extenso de um programa como o MCMV a municpios de menos de 50 mil
habitantes pode aumentar o interesse de construtoras, antes voltadas apenas a cidades
16

maiores, para comearem a atuar em um novo contexto e associadas a instituies
financeiras e agentes financeiros do SFH detentores dos contratos de financiamento com
os muturios, dados o baixo risco envolvido na produo dos empreendimentos
(demanda tornada solvvel pelo subsdio habitacional e eventual inadimplncia dos
muturios suportada por fundo garantidor) e as economias de escala advindas da
realizao de empreendimentos simultaneamente em vrios municpios.
b) Em razo da provvel massificao a ser adotada, podem-se antever prejuzos
adequao de projetos a situaes locais, sem falar no atendimento a demandas
especficas da maioria dos futuros moradores, aspecto que deveria ser considerado no
refinamento das aes do trabalho tcnico social
16
. Ainda que o poder pblico apresente
propostas de participao no MCMV, podendo incluir os projetos urbansticos e de
arquitetura, muito mais provvel que os reais responsveis pela elaborao dos
projetos sejam agentes ou instituies financeiras, verdadeiros interessados e
beneficiados pelas economias de escala que podero ser proporcionadas pelo programa.
c) A possibilidade de apresentao (e seleo) de propostas elaboradas pelos
governos estaduais, beneficiando municpios, deveria motivar a discusso conjunta
desses entes em relao a aspectos como a definio da demanda a ser atendida, bem
como as formas de atend-la,
d) A insero urbana de empreendimentos pode apresentar caractersticas
contrastantes no MCMV, conforme o porte dos municpios. Como as selees feitas at
o momento compreendem poucas unidades por municpio
17
, e como no
necessariamente constituiro conjuntos habitacionais, podendo estar dispersas na rea
urbana, a dotao de infraestrutura provavelmente refletir as condies de urbanizao
j existentes no municpio, ou seja, a carncia na prestao de servios urbanos
caracterstica de pequenas cidades, fora de contextos metropolitanos. Por sua vez, a
provvel localizao perifrica, com seus impactos sobre a mobilidade das famlias,
dever ter um atenuante nos municpios de pequeno porte, em comparao com a
enorme distncia entre o local de moradia e os principais centros de emprego que j
vem sendo observada nos empreendimentos do MCMV em grandes cidades
18
. Mesmo
assim, e a exemplo do que j ocorria com a Aphis, provvel que constituam enclaves
com caractersticas muito diferentes das reas urbanas tradicionais das pequenas
cidades, o que poder contribuir para estigmatizar os conjuntos habitacionais e seus
moradores.
17

f) Considerando-se o porte dos empreendimentos e dos municpios, no dever
haver dinamizao do mercado imobilirio local. Este, em condies normais, to
mais estagnado quanto menor for o municpio e quanto mais o municpio estiver
inserido em espaos rurais pobres, caracterstica que, alis, fica latente na seleo mais
recente do MCMV. Antev-se muito mais a dificuldade do poder pblico local em
conseguir ofertar terra bem localizada e dotada de infraestrutura, um insumo cujo
fornecimento de sua atribuio e que conta pontos para a seleo de propostas do
MCMV.
louvvel que o MCMV expanda a perspectiva de proviso habitacional para os
pequenos municpios, afastando-se de um retrospecto de produo muito limitada com
recursos do OGU, no qual se poderia caracterizar o grupo de executores da Aphis como
uma elite. Assim, a seleo de quaisquer municpios pelo MCMV justificvel se a
poltica nacional de habitao quer valer-se da oportunidade dada por este programa
como meio de produzir habitao em municpios com pouca capacidade institucional
para faz-lo. Mas essa iniciativa, em nosso entender, no poderia prescindir da
manuteno da vitalidade do FNHIS para o apoio proviso pblica da habitao, de
modo a oferecer incentivo financeiro aos municpios que se preocupem com a melhoria
das condies institucionais do setor habitacional local, fazendo com que haja,
especialmente: a) efetivo funcionamento dos conselhos de habitao; b) destinao de
todos os recursos disponveis aos fundos habitacionais; e c) elaborao de planos
habitacionais de interesse social com participao ampla e qualificada da sociedade,
seguida do cumprimento das aes prioritrias previstas nos planos.
Neste sentido, o momento da elaborao do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015
foi propcio ao refinamento das aes habitacionais de interesse social do governo
federal, envolvendo no apenas a produo habitacional, mas seu controle social e o
fortalecimento institucional dos agentes envolvidos. Destacam-se duas propostas
recentes do Conselho das Cidades que convergiram nesses objetivos, por meio de
recomendaes ao Ministrio das Cidades no sentido de transferir a totalidade dos
recursos do OGU do PAC Habitao (incluindo, portanto, o Programa MCMV) ao
FNHIS, de forma a garantir o seu controle social; e de garantir as condies necessrias
para que seja acompanhada da criao e do funcionamento de conselhos gestores
congneres nos estados, Distrito Federal e municpios
19
.

18

Notas

1
Colaboraram para a elaborao deste Comunicado, Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea Cleandro Krause. Pela Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec), colaboraram
Murilo Pires, Andr Calixtre e Luciana Acioly. A finalizao deste documento contou com a assistncia e
colaborao da Assessoria de Imprensa e Comunicao do Ipea (Ascom).
2
O valor das subvenes, de R$ 1 bilho na seleo do MCMV de 2009/2010, e de R$ 2,68 bilhes na seleo de
2011/2012, contrastam com os R$ 16,5 bilhes que podero ser transferidos ao Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR), para proviso habitacional em municpios com populao acima de 50 mil habitantes. Pode-se afirmar que
tambm so minoritrias outras modalidades do MCMV, como o subsdio no valor total de R$ 500 milhes a
agricultores familiares e trabalhadores rurais, para produo ou reforma habitacional, e a transferncia de R$ 500
milhes ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), no chamado Programa Habitacional Popular Entidades
(PHPE), para contratao de financiamento habitacional em empreendimentos organizados por entidades privadas
sem fins lucrativos (conforme posio de 10 de fevereiro de 2012, foram selecionados ou contratados projetos em
valor total a ser aportado pelo FDS de R$ 353,89 milhes); ainda que possam ser aplicadas em municpios com
menos de 50 mil habitantes, diferenciam-se por no contarem com o poder pblico como agente organizador e,
portanto, no sero tratadas neste artigo.
3
O presente trabalho inclui selees realizadas j no mbito do FNHIS, mas no foram individualizados
investimentos resultantes de selees anteriores vigncia do FNHIS ou realizadas j em sua vigncia. Ressalve-se
que em 2009 houve empenhos e contrataes relativas a Aphis provenientes de emendas parlamentares, no
enquadradas no PAC, com valor total aproximado de R$ 28,4 milhes.
4
Alm dos municpios com populao acima de 20 mil habitantes, a existncia de plano diretor obrigatria para
municpios inseridos em regies metropolitanas (RMs), em reas de interesse turstico e sob influncia de grandes
empreendimentos, independentemente de sua populao, conforme o Estatuto da Cidade (EC) (Lei no 10.257/2001).
Por simplicidade, ser estabelecido apenas o corte populacional neste trabalho.
5
Conforme notcia publicada em 12 de abril de 2012, o Ministrio das Cidades recebeu 8.939 propostas para
construo de 426.146 unidades habitacionais, em 4.042 municpios, o que significa dizer que 81,2% dos municpios
brasileiros com populao de at 50 mil habitantes apresentaram propostas para produo habitacional por meio da
oferta pblica de recursos do MCMV em 2011/2012. Nesta mesma faixa populacional, h 336 municpios que esto
compreendidos na rea de atuao do FAR (ver nota 1) e que, portanto, podem ou podero vir a receber
investimentos do MCMV por meio daquele fundo. Os municpios na rea de atuao do FAR foram includos na
presente anlise; alternativamente, com sua excluso do universo de anlise, verificou-se que as variaes da
presena dos instrumentos de planejamento aqui considerados so pequenas, sempre menores que 1%, para mais ou
para menos.
6
Cf. CARDOSO, A. L.; SILVEIRA, M. C. B. da. O plano diretor e a poltica de habitao. In: MONTANDON, D.
T.; SANTOS JNIOR, O. A. (Org.). Os planos diretores municipais ps-estatuto da cidade: balano crtico e
perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital/Observatrio das Cidades, IPPUR/UFRJ, 2011.
7
A falta do cadastro de famlias, por si s, no indica que o municpio no esteja preparado para a tarefa de seleo
da demanda, uma vez que os cadastros podem ser elaborados em curto prazo, destacando-se o que ocorreu quando da
oferta pblica 2009/2010, momento em que os municpios receberam apoio da Caixa Econmica Federal (CAIXA)
para elaborao dos cadastros.
8
No quadrinio 2007-2010, o Ministrio das Cidades selecionou propostas de 1.940 municpios para elaborao do
Plhis e, em 2011, ofereceu a municpios de at 50 mil habitantes, que no tenham tido propostas para elaborao de
Plhis selecionadas anteriormente nem integrem RMs, a alternativa de elaborar o plano segundo procedimento
simplificado atendendo Resoluo n 37, de 8 de dezembro de 2010, do Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (CGFNHIS), que determinou o procedimento para municpios de at 20 mil habitantes,
posteriormente aumentado para 50 mil habitantes pela Resoluo n 43, de 5 de julho de 2011.
9
Aphis conforme Manual de Apresentao de Propostas 2008-2011 do FNHIS, relativo a esta ao, obtido do site do
Ministrio das Cidades; MCMV conforme Portaria no 140/2010 do Ministrio das Cidades.
10
Conforme as portarias do Ministrio das Cidades n 140, de 5 de abril de 2010, e n 610, de 26 de dezembro de
2011, o poder pblico local, alm de utilizar critrios nacionais, pode definir critrios locais para priorizao do
atendimento de beneficirios, que devem ser aprovados nos conselhos municipais de habitao ou, nos casos em que
o municpio no possuir conselho de habitao constitudo, nos conselhos de assistncia social. Dentre esses critrios,
no pode ser priorizado o atendimento de inscritos antes da publicao da MP no 459, de 25 de maro de 2009 e,
quando da oferta pblica 2009/2010, no se puderam deixar de considerar as inscries coletadas pela CAIXA at a
data da publicao da Portaria no 140.
11
Conforme Manual de Apresentao de Propostas 2008-2011 do FNHIS, relativo a esta ao.
19

12
Conforme Portaria Interministerial no 484/2009 e Portaria do MCidades n 547/2011.
13
Ressalvando-se que a participao de conselhos de habitao (ou, na falta deles, de conselhos de assistncia social)
resume-se deliberao sobre critrios de hierarquizao e seleo da demanda, ou seja, sem se debruar sobre a
proposta de produo habitacional como um todo.
14
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) apenas define patamares mnimos e mximos de contrapartida dos
proponentes que solicitem transferncias voluntrias da Unio, que devem ser respeitados na apresentao de
propostas.
15
bastante comum nos planos diretores a previso sinttica desses instrumentos, sem que os respectivos
dispositivos sejam detalhados e regulamentados, quer no prprio plano diretor ou em lei ordinria, de modo que sua
efetividade tem sido muito limitada. Alm disso, os critrios para aplicao dos instrumentos devem estar
fundamentados na definio de funo social da propriedade no plano diretor, outro ponto que costuma ser omitido.
16
A Portaria Interministerial no 484/2009 prev como diretrizes a reserva de unidades habitacionais para idosos e o
atendimento a portadores de deficincias fsicas em unidades habitacionais adequadas; tambm prev que nos
projetos que envolvam o atendimento a famlias indgenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais,
indispensvel anlise e entendimento da especificidade social e institucional da rea de interveno, de modo a
assegurar integral afinidade entre as propostas de projetos e a realidade e demanda destas comunidades. J a Portaria
n 547/2011 mantm as diretrizes relativas a unidades habitacionais para idosos e pessoas com deficincias, mas no
traz nenhum contedo relativo ao atendimento de comunidades tradicionais.
17
Em 2009/2010, propostas com at 30 unidades habitacionais em municpios com populao de at 20 mil
habitantes, e at 60 unidades habitacionais nos municpios com populao de 20 mil a 50 mil habitantes; em
2011/2012, at duas propostas com at 50 unidades habitacionais cada, a serem apresentadas por quaisquer
municpios, podendo ser acrescidas de propostas apresentadas pelo estado: uma proposta com at 50 UH
beneficiando municpios com populao de at 20 mil habitantes; e duas propostas com at 50 UH cada, beneficiando
municpios com populao de 20 mil a 50 mil habitantes.
18
Cf. CARDOSO A. L. et al. Habitao de interesse social: poltica ou mercado? Reflexos sobre a construo do
espao metropolitano. In ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 14. Anais... Rio de Janeiro, 2011.
19
Conforme Resoluo Recomendada do Conselho das Cidades n 114, de 10 de junho de 2011.

20