LA TRIBUTACIN EN AMRICA LATINA

Recaudacin, Eficiencia y Equidad

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Oscar Hernn Cerquera Losada
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La evolucin tributaria de Amrica Latina, ha enfrentado diversos obstculos para
lograr un sistema tributario en base a tributos estables y levemente progresistas;
son muchos cambios en materia tributaria que han transitado en la regin, pero
estos no han sido tan armnicos y permanentes, sino que por el contrario
desequilibrados y continuos; desequilibrados porque en todos estos aos aun no
s ha logrado una adecuada distribucin de la carga tributaria entre los distintos
niveles econmicos de la sociedad, as como tampoco se han establecido un
grado de participacin claro en los distintos niveles de gobierno. Y continuos
porque los procesos de reforma han debido reestructurarse debido a que no han
alcanzado los niveles de recaudacin necesarios para satisfacer las demandas del
gasto pblico y alcanzar una sostenibilidad y permanente solvencia.
Un ejemplo claro de estas dos caractersticas de los sistemas tributarios de la
regin se observa claramente en el caso colombiano, Snchez y Espinosa (2005)
sealan de maneta clara y sinttica que las ltimas reformas del sistema tributario
del pas, Entre 1980 y 2003 en Colombia se llevaron a cabo ocho reformas
tributarias, en los aos de 1983, 1986, 1990, 1992, 1995, 1998, 2000 y 2003. La
mayora de estas reformas tuvieron como objetivo el aumento de los ingresos
tributarios para asegurar as el equilibrio de las finanzas pblicas a corto y
mediano plazo. Si bien las diversas reformas tributarias lograron incrementar los
ingresos del gobierno, los efectos de cada una fueron transitorios, lo que obligaba
a realizar una nueva reforma. Ello contrasta con el aumento del gasto pblico que
ha sido inflexible a la baja.

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Artculo publicado en revista Homo Economicus. Edicin N. 2, diciembre de 2013. ISSN: 2145-
6283.
2
Economista de la Universidad Surcolombiana, candidato a Magister en Economa por la
Universidad de Buenos Aires. Integrante del grupo de Investigacin IGUAQUE.
Email: os-celo@hotmail.com
Una caracterstica comn de la regin, es la heterogeneidad observada en cuanto
a las caractersticas econmicas, sociales, polticas y geogrficas de los pases;
esto implica que las caractersticas de la tributacin en Amrica Latina sean
tambin diferentes entre los pases, por tanto, es posible observar grandes
diferencias en los niveles totales de ingresos tributarios que estos recaudan, con el
objeto de financiar sus distintas responsabilidades de gasto pblico asumidos por
el Estado, precisamente la cantidad de tributos y su porcentaje de recaudacin
cambia porque las necesidades y responsabilidades de los gobiernos son
diferentes. En efecto, la carga tributaria de un pas se relaciona con la estructura
tributaria prevaleciente en el mismo, con la efectividad para implementar polticas
pblicas por sus respectivos gobiernos y con el grado de desarrollo institucional
para recaudar con efectividad los tributos establecidos formalmente (Gmez y
Jimnez, 2011).
Sin embargo, desde una interpretacin ms global de la situacin tributaria de la
regin, es posible marcar ciertas tendencias y caractersticas generales en las que
pueden identificarse la gran mayora de pases de la regin; aspectos como las
limitaciones tcnicas, econmicas, polticas y administrativas, las tendencias en
materia de poltica administrativa y tributaria y los elevados niveles de evasin
impositiva son algunas de las caractersticas comunes entre los pases de la
regin.
Los pases de Amrica Latina se caracterizan por una estructura tributaria
sesgada hacia la imposicin indirecta
3
; en menor medida el impuesto sobre la
renta, se encuentra concentrado especialmente en los quintiles alto de la sociedad
en donde su efecto redistributivo no es tan claro ante la posibilidad de traslacin
de la carga fiscal hacia los costos de los bienes y servicios consumidos por las
personas fsicas
4
. Es por esto que las polticas de reforma tributaria en la regin
van encaminadas no solo a mejorar la imposicin directa e indirecta, sino tambin
a mejorar la composicin de los impuestos sobre la renta que graban a individuos

3
En donde la principal fuente de recurso tributario es el Impuesto al Valor Agregado IVA.
4
Gmez y Jimnez (2011).
y a sociedades, considerando los costos de eficiencia y el impacto sobre la
distribucin del ingreso respecto a cada tipo de impuesto.
En las ltima dcada, factores como la reduccin de aranceles, la sustitucin del
IVA, el incremento de cargas laborales, los impuestos mnimos y de emergencia,
entro otros, han estado presentes en los diferentes procesos de reforma tributaria
en la regin; estos factores tienen dos elementos comunes, en palabras de Gmez
(2006) por una parte, la necesidad ineludible de tener que captar recursos fiscales
y, por la otra, los lmites que impone la administracin tributaria en su capacidad
para gestionar normas con un grado aceptable de cumplimiento. Estos cambios
en algunos de los instrumentos de la poltica tributaria descritos al comienzo del
presente prrafo, han sido influenciados por los profundos cambios sociales,
econmicos e institucionales que se han observado en los ltimos aos en la
regin. La presin tributaria se ha incrementado considerablemente debido en
gran medida al crecimiento econmico, la relativa estabilidad macroeconmica de
los ltimos aos y el incremento de precios especialmente en los productos de la
canasta bsica.
Un punto importante que ha influido en la actual dcada, han sido las reformas en
materia tributaria que se implementaron de manera conjunta en toda la regin; el
objetivo de estas reformas era el de recaudar la mayor cantidad de recursos
posibles para atender los crecientes gastos del gobierno, a partir de all el IVA se
convierte en el principal gravamen de los gobiernos latinoamericanos. Sin
embargo, no ha sido posible lograr el nivel de equidad y estabilizacin deseado,
debido al sesgos hacia la imposicin indirecta (IVA que hace difcil diferenciar
segmentos de poblacin para cobrarles o no impuestos) y el alto grado de evasin
tributaria.
El cuadro nmero uno clasifica a los pases de Amrica Latina segn su nivel de
cargar tributaria y el PIB per cpita para los aos 1990-2009; la clasificacin se
hizo en tres grupos de acuerdo a la distribucin promedio de los ingresos tributario
como porcentaje del PIB y del PIB per cpita en dlares a precios constantes del
ao 2000. Se podran pensar que pases con niveles de PIB per cpita altos
debera mostrar mayores niveles de presin tributaria. Sin embargo, en la regin
se observan pases con ingresos tributarios por encima del promedio
latinoamericano pero con un bajo PIB per cpita, como es el caso de Bolivia y
Nicaragua; tambin se encuentran casos de pases con altos niveles de PIB per
cpita pero bajos niveles de carga tributaria.
Cuadro N. 1: Clasificacin de pases de Amrica Latina segn el nivel de
carga tributaria y el PIB per cpita
Fuente: (Gmez y Jimnez, 2011).
A pesar de que Amrica Latina es una de la regiones con menor presin tributaria
del mundo, con niveles similares a los de Asia del Este, frica sub-sahariana y la
mitad de los niveles de los pases desarrollados, est ha aumentado
considerablemente a lo largo de la dcada, pues paso de representar el 19.7% del
PIB en 1999-2001, a 23.3% en 2008-2009; al observar los datos por pases se
pueden apreciar las grandes diferencias existentes en la regin, Brasil y Argentina
son los pases que ms alta presin tributaria tienen, 34.4% y 31.2% como
porcentaje del PIB para el 2008-2009; por otra parte Mxico y Guatemala presenta
las tasas ms bajas, 10.7% y11.7% respectivamente, para el mismo periodo
5
; en
la ltima dcada la carga tributaria promedio de toda la regin incluyendo las

5
Estas cifras corresponde al promedio ponderado de Amrica Latina.
contribuciones de seguridad social se ha incrementado de manera sostenida en
cerca de 5 puntos porcentuales del PIB anual. Eso se debe como ya se anoto
anteriormente al aumento de los impuestos sobre bienes y servicios y la expansin
de las bases imponibles generadas por el aumento de los precios de las
exportaciones de bienes primarios, la introduccin de iniciativas como impuestos
mnimos e impuestos a las transacciones financieras y las continua reforma a la
estructura y la administracin tributaria. Si evala el crecimiento de la carga
tributaria en la regin entre el comienzo (1999-2001) y el final (2008-2009) de la
dcada, puede comprobarse que la regin incremento sus ingresos tributarios en
20.3% (como porcentaje del PIB); pases como Ecuador (54.2%) y Argentina
(54%) se ubicaron por encima del promedio regional, mientras que en Chile (1.6%)
y Guatemala (2.5%), y como caso especial Mxico (-13.4%), el crecimiento estuvo
muy por debajo del promedio, esto permite concluir que existe una alta dispersin
en la regin de la carga tributaria entre los pases de Amrica Latina. Se debe
resaltar que algunos gobiernos cuentan con fuentes de ingresos adicionales como
la extraccin de recursos naturales (con las regalas), los pagos arancelarios (por
ejemplo el canal de Panam), donaciones y dems, que mejoran la financiacin
pblica as la carga tributaria sea baja.
Un objetivo caracterstico entre los pases de la regin fue la bsqueda de
solvencia fiscal en la ltima dcada. Por tanto disearon reformas que cambiaron
la estructura tributaria de la regin guiadas hacia el aumento de los impuestos
generales sobre bienes y servicios; estos tuvieron un crecimiento promedio del
47% desde 1990 a 2009 para toda la regin, y aumentaron su participacin dentro
del total de recaudacin de los principales tributos al pasar del 24% en 1990 a
35.7% en 2009 (grfico N. 1). Otros impuestos que tuvieron un buen rito de
crecimiento (24% de 1990 a 2009) fueron impuestos a la renta y la ganancia de
sociedades, pasaron de representar el 20.4% del total de la tributacin promedio
latinoamericana a el 26.5%. Este crecimiento se debi a la ampliacin parcial de
algunas bases tributarias gravando los servicios, aplicando tributos o
contribuciones distorsivas, la apropiacin de mayores recursos originales en la
produccin y exportaciones de bienes, etc. Otro punto importante es la
disminucin tanto de la tasa de crecimiento como de participacin por parte de los
impuestos al comercio internacional, pues esto se debe a la mayor apretura
comercial de los mercados, en especial por la entrada en vigencia de los
diferentes tratados de libre comercio con pases como Estados Unidos y China.
Grfico N. 1: Evolucin de la Participacin Relativa de los Principales
Tributos dentro de la Estructura Promedio de Amrica Latina (porcentaje del
total de ingresos tributario
Fuente: (Gmez y Jimnez, 2011).
Otro grupo de impuestos que decreci (-33.5%) en 2008-09 con respecto a 1999-
2001 fueron los impuestos selectivos, a su vez tuvieron una prdida de peso
relativo sobre el total de impuestos, pues pasaron de 13.7% a 9.1% para el mismo
periodo de estudio. La seguridad social ha mantenido un comportamiento
relativamente estable, al igual que los impuestos sobre el patrimonio; la diferencias
entre estos dos, es que el primero representan cerca del 16.7% del total de
impuestos, mientras que el segundo participa con solo el 5%.
Pero ms all del mejoramiento en los indicadores en materia tributaria, la regin
ha tenido amplias dificultades para cumplir con los objetivos de eficiencia
asignativa, equidad distributiva y estabilizacin econmica. Segn Gmez y
Jimnez (2011), estas dificultades se relacionan con una serie de aspectos como:
i) Insuficiente y voltil carga tributaria, en comparacin a otras regiones del mundo
24,2
21,3
17,8
20,4
17,0
3,8
35,7
9,1
6,1
26,5
14,5
13,6
3,6
33,5
13,7
9,5
16,7
3,8
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
Generales s/
bienes y serv.
Especficos s/
bienes y serv.
Comercio
internacional
Renta y
ganancias
de capital
Seguridad
Social
Propiedad
1990-1992 1999-2001 2008-2009
+5%
-6%
+24%
-37%
-55%
+47%
con niveles similares de desarrollo y tambin en relacin a la recaudacin
potencial que determinan los actuales niveles de ingreso; ii) Estructura tributaria
desbalanceada y sesgada hacia los impuestos indirectos, lo cual, entre otras
cosas, disminuye el efecto redistributivo del sistema tributario tornndolo regresivo
en muchos de los pases de la regin; iii) Bases imponibles reducidas, en razn de
las numerosas exenciones tributarias y de gastos tributarios; y i v) Alto nivel de
incumplimiento y morosidad, lo cual acrecienta y distorsiona an ms los
resultados observados.
A manera de conclusin, se puede decir que la presin tributaria en Amrica
Latina se ha incrementado sustancialmente en la ltima dcada, impulsada
especialmente por el crecimiento econmico, la consolidacin de la estabilidad
macroeconmica, el aumento de los precios de los productos bsicos y las
reformas fiscales que se enfocaron esencialmente en el fortalecimiento del IVA
como el principal gravamen del sistema tributario latinoamericano. Sin embargo,
los sistemas tributarios de la regin han visto limitada su capacidad para cumplir
otros objetivos de poltica relacionados con temas de equidad y estabilizacin. La
gran mayora de pases han complementado sus ingresos totales con recursos
provenientes de fuentes que explotan las ventajas comparativas de cada pas, que
si bien suelen ser voltiles y agotables (en el caso de que provengan de recursos
naturales no renovables) sirven en buena medida para financiar los gastos y
servicios pblicos de los pases







Trabajos citados
Centrngolo, O., & Gmez Sabaini, J. (2006). Tributacin en Amrica Latina. En
busca de una nueva agenda de reformas. Santiago de Chile: CEPAL.
Centrngolo, O., & Gmez-Sabaini, J. (2007). La tributacin directa en Amrica
Latina y los desafos y los desafios a la imposicin sobre la renta. CEPAL.
Gomez Sabaini, J. (2005). Evolucin y situacin tributaria actual en Amrica
Latina: Una serie de temas para la discusin. CEPAL.
Gmez Sabaini, J., & Jimnez, J. (2011). El financiamiento de los gobiernos
subnacionales en Amrica Latina: un anlisis de casos. CEPAL.
Gmez Sabaini, J., & OFarrell, J. (2009). La Economa Poltica de la Poltica
Tributaria en Amrica Latina. 21 Seminario Regional de Poltica Fiscal
ILPES/CEPAL, Santiago de Chile.
Gonzles, D., Martinoli, C., Pedraza, J. L., (2009). Sistemas tributarios de Amrica
Latina, situacin actual, reformas y polticas para promover la cohesin social.
Instituto de estudios fiscales , Madrid.
Melo, L. A., & Ramos, J. E. (2010). Algunos aspectos fiscales y financieros del
sistema de salud en Colombia. Borradores de Economa BANREP.
Snchez, F., & Espinosa, S. (2005). Impuestos y reformas tributarias en Colombia
1980-2003. documento 2005/11, Bogot, D.C., Centro de Estudios sobre
Desarrollo Econmico (CEDE), Universidad de los Andes.