DRd Desenvolvimento Regional em debate

Ano 1, n. 1, dez. 2011.

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A REINVENO DA RELAO ESTADO-SOCIEDADE ATRAVS DA GESTO
PBLICA DESCENTRALIZADA: UMA ANLISE DA DESCENTRALIZAO
POLTICA EM SANTA CATARINA, BRASIL
1

Oscar Jos Rover
2

Eros Marion Mussoi
3


RESUMO
Este artigo analisa processos de gesto pblica descentralizada em contextos micro-regionais
predominantemente rurais. Faz uma anlise das Secretarias de Desenvolvimento Regional
(SDRs) do Estado de Santa Catarina, as quais so identificadas aqui como as experincias
brasileiras de maior potencial para qualificar a dimenso administrativa da descentralizao
do Estado, oportunizando maior gama de recursos e poder para as micro-regies. Cada SDR
possui um Conselho de Desenvolvimento Regional que amplia a participao social na gesto
do desenvolvimento, porm sem um papel deliberativo. Alm disto, os gestores das SDRs so
indicados pela coalizo de partidos do governo do estado e as demandas atendidas so avulsas
e desvinculadas de uma estratgia de desenvolvimento construda com os atores sociais que
atuam no local. Apesar de seu potencial, conclui-se que a descentralizao promovida em
Santa Catarina no promove de forma plena a reinveno da relao Estado-Sociedade, pois
no supera prticas polticas tradicionais e reproduz processos de oligarquizao comuns na
gesto pblica brasileira e latino-americana.
Palavras-chave: Estado-Sociedade. Gesto pblica. Descentralizao politico-administrativa,
desenvolvimento regional, territrios predominantemente rurais

ABSTRACT
The reinvention of the StateSociety relationship through a decentralized public
management: an analysis of political decentralization in Santa Catarina, Brasil
This article analyses some public management processes in micro-regional territories that are
predominantly rural. It analyses Santa Catarinas Regional Development Departments
(SDRs), which we consider that are the brazilian experiences with the greatest potential to
qualify the administrative dimension of the States decentralization, providing a greater range
of resources and power to the micro-regions. Each SDR has a Regional Development Council
that expands social participation in development management, yet without a deliberative role.
Plus, the SDRs managers are hired by the parties coalition of the state government and the
requests they attend are detached from a development strategy constructed with social actors.
Despite its potential, we conclude that the kind of decentralization promoted in Santa Catarina
doesnt fulfill its potential of reinventing the State-Society relationship, because it doesnt
Oscar Jos Rover; Eros Marion Mussoi

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overcome traditional political practices and also reproduces oligarchy processes that are
common in the brazilian and Latin-American public management.
Key-words: State-Society relationship. Public management. Political and administrative
decentralization. Regional development. Predominantly rural territories.

INTRODUO
As experincias de ao pblica local/territorial para o desenvolvimento so
inumerveis pelo mundo afora, assim como o so na Amrica Latina e no Brasil. No caso
brasileiro, elas so resultados de inovaes promovidas ainda no perodo da ditadura militar
(1964-85) por associaes de municpios, mas principalmente aps a Constituio Federal de
1988, que respondendo s demandas de democratizao pela sociedade, criou maior grau de
autonomia para as unidades descentralizadas da federao. Desta forma, os primeiros passos
da descentralizao brasileira recente ocorreram atravs de processos de municipalizao.
Esta, implementada em mais de 5.000 municpios, em menos de duas dcadas evidenciou suas
vantagens e restries.
Algumas das restries apontadas para processos de gesto pblica descentralizada
indicam a necessidade de, alm da escala municipal, atuar em escalas micro-regionais. Muitas
iniciativas municipalizadas, mesmo que bem intencionadas, se mostram restritas em produzir
resultados desejados pela populao local, por estarem muito aprisionadas escala municipal,
pois sofrem vcios de gesto local, como patrimonialismo e clientelismo no trato da coisa
pblica. Entre os municpios e os estados, como unidades da federao brasileira, evidenciou-
se um vcuo na gesto pblica, o qual comeou a receber respostas na dcada de 2000, por
exemplo, quando foram criados os Territrios Rurais pelo governo federal e as Secretarias de
Desenvolvimento Regional pelo governo do Estado de Santa Catarina as SDRs, alm de
outras iniciativas.
A descentralizao da estrutura administrativa e a busca da ampliao da participao
social so elementos comuns a todos os processos de gesto pblica descentralizada, mesmo
que em variados graus em cada um. Um olhar mais atento ao caso das SDRs, em Santa
Catarina, mostra que a experincia brasileira de maior potencial para uma qualificao na
dimenso administrativa da descentralizao do Estado, oportunizando com isso maior gama
de recursos e poder para as micro-regies. A maioria das 36 regies administrativas de Santa
Catarina1 composta por municpios com caractersticas predominantemente rural, o que cria
uma oportunidade para cada um destes territrios organizar sua insero e diferenciao nos
processos de desenvolvimento estadual e nacional. A Secretaria de Desenvolvimento
Regional (SDR), rgo administrativo de cada regio descentralizada, possui um Conselho de
Desenvolvimento Regional que amplia a participao social na gesto do desenvolvimento.
Porm, os Conselhos so apenas consultivos, no possuindo um papel deliberativo; os
gestores da SDR so indicados pela coalizo de partidos do governo do estado; as demandas
atendidas pelas SDRs so avulsas e desvinculadas de uma estratgia de desenvolvimento
construda com os atores sociais locais. Assim, a descentralizao para as micro-regies

1
As SDRs foram criadas pelo Governo do Estado de Santa Catarina em 2003, em nmero menor, at sua
estabilizao em 36 secretarias no ano de 2010. Em 2011, com a entrada de um novo governo estadual, no
houve alteraes estruturais do nmero e da dinmica de funcionamento das SDRs.
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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promovida em Santa Catarina no realiza seu potencial de uma efetiva reinveno da relao
Estado-Sociedade. Ela no supera prticas polticas tradicionais, reproduzindo a
oligarquizao to comum na gesto pblica brasileira e latino-americana.

DESCENTRALIZAO POLTICA: MUNICPIOS E REGIES NO PACTO
FEDERATIVO BRASILEIRO
O modelo de pacto federativo do Estado brasileiro, enquanto regime de distribuio de
competncias marcado desde sua origem por uma caracterstica centrfuga, onde o poder
emana do centro e , a partir da, capilarizado para as esferas descentralizadas ou
desconcentradas. Apesar disto, no momento histrico chamado de velha repblica at a
revoluo de 1930, as esferas locais e regionais, atravs de um federalismo oligrquico
(Camargo, 2001), tiveram papel relevante e constituram estruturas de poder muito bem
articuladas com o nvel central. O que marcou grande parte da histria do federalismo
brasileiro, no entanto, foi a capacidade do Estado central orientar os rumos do
desenvolvimento da nao. Isto est relacionado com uma tradio terica de ver Estado e
Sociedade como dimenses polares, onde, segundo Diniz (1999, p. 99), h um predomnio da
racionalidade governativa sobre os imperativos democrticos, enfatizando a eficcia da lgica
concentradora e discricionria do poder estatal, em detrimento de uma dinmica
descentralizadora, plural e competitiva, prpria do jogo democrtico.
Com a Constituio de 1988
2
, os municpios ganham relevncia no pacto federativo
brasileiro. At este momento, doutrinariamente, eles j eram reconhecidos como entes
federativos, mas apenas a partir da que lhes garantida autonomia, isto , o governo
municipal no est subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de
suas atribuies exclusivas; e as leis municipais, sobre qualquer assunto de competncia
expressa e exclusiva dos municpios, prevalecem sobre a estadual e a federal [...] (Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal, 2003). Para alm dos itens de competncia exclusiva
dos municpios previstos na Constituio de 1988, outras polticas de
descentralizao/desconcentrao originrias de unidades superiores do pacto federativo
puderam ser operacionalizadas aps esta Constituio, neste caso exigindo adeso prvia dos
governos locais (Arretche, 1999). A partir da possibilidade colocada pela Carta Magna, o
municpio ganha condio de pessoa jurdica (cdigo civil, artigo 41) ou capacidade civil, que
a faculdade de exercer direitos e contrair obrigaes.
Apesar destes avanos em direo descentralizao/desconcentrao, as
competncias destinadas Unio continuam muito grandes quando comparada s unidades da
federao, [] fazendo com que tenhamos um dos Estados federais mais centralizados do
mundo (Magalhes, 2000, p. 19). Por outro lado, avaliando-se do ponto de vista tributrio, os
municpios foram os maiores beneficirios da descentralizao posta a cabo a partir da
Constituio de 1988 (Souza, 1998; Camargo, 2001). Quando comparado com perodos
anteriores este beneficiamento fato. Camargo (2001, p. 342), falando da distribuio dos
fundos de participao entre as unidades federadas afirma: Essa distribuio diminuiu a

2
O processo de elaborao da nova Constituio brasileira foi ps a ditadura militar que durou de 1964 a 1985.
A elaborao desta Constituio foi marcada por uma forte demanda da sociedade por maiores espaos na
formulao e gesto das polticas pblicas.
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parcela do governo federal que caiu de 67% para 52%, enquanto a dos estados subiu
inicialmente de 25% para 28%, e a dos municpios de 9% para 17%. Porm, a partir da,
[] os estados, pura e simplesmente, foram transferindo parte das suas
responsabilidades para os municpios, sem a correspondente transferncia de
recursos, enquanto a Unio, alm de adotar este mesmo procedimento, ainda criou
uma srie de mecanismos financeiros que vieram a retirar recursos dos estados e
municpios (Bremaeker, 2002, p. 8).
Insiste-se que esta transferncia de competncias para a escala inferior do pacto
federativo, para ocorrer exige sua adeso, no representando assim, uma transferncia
unilateral das esferas superiores como faz parecer Bremaeker. Com a
descentralizao/desconcentrao forjada a partir de 1988, cada nvel de governo pretende
transferir ou reservar para si tarefas conforme o tipo da poltica, se mais ou menos cara, e o
escopo dos beneficirios, se polticas mais ou menos universais. Isto representou a gerao de
conflitos intergovernamentais entre os diferentes nveis de governo, onde cada um considera
uma relao custo e benefcios fiscais e polticos, bem como recursos fiscais e administrativos
para executar a tarefa (Arretche, 1999, p. 115).
O caminho da descentralizao ocorrida aps 1988 no Brasil no foi uma via de mo
nica. Para compreend-lo necessrio entender os movimentos de centralizao e
descentralizao, considerando-se o poder histrico que o Estado central tem no pas, bem
como os diferentes nveis de descentralizao gerados em diferentes estados da federao.
fato, no entanto, que o cenrio das dcadas de 1980 e 90 abriu um horizonte para a
experimentao democrtica nos municpios brasileiros, onde novas experincias foram sendo
construdas em diferentes locais, tendo na participao da sociedade civil (demanda
organizada, elaborao, planejamento e controle de polticas) importante referncia para uma
nova relao Sociedade e Estado. Isto forjou experincias inovadoras com oportunidades a
novos grupos sociais locais intervirem nas polticas pblicas, mas tambm abriu oportunidade
para re-edio de prticas polticas tradicionais, agora mais legitimadas por uma iluso de
participao. Souza (1997, p. 394) cita Arretche para ponderar que a centralizao no
explica o clientelismo, mas tampouco formas descentralizadas o eliminam, assim como
acrescentamos que no elimina o patrimonialismo historicamente arraigado nas relaes
polticas nacionais. Souza (1997) acrescenta que, do ponto de vista histrico, a experincia de
governos descentralizados vem sendo capturada por interesses setoriais e clientelistas, no
sentido do monoplio do poder pelas elites locais (Souza, 1997, p. 401-402). O autor pondera,
no entanto, que o fenmeno da descentralizao multifacetado, plural e alcana formas
variadas de expresso.
Em muitos municpios se organizaram vrios conselhos setoriais (da agricultura, da
sade, da educao, tutelar, etc), especialmente por exigncias de escalas superiores do pacto
federativo, para garantir repasse de recursos financeiros com maior controle social. Isto
implicou, em muitos casos, na formao de excessivos conselhos setoriais, muitas vezes
havendo sombreamento de representao das pessoas e dos objetivos entre diferentes
conselhos. Isto acontece especialmente nos pequenos municpios, com caractersticas
predominantemente rurais, onde so poucas as lideranas para participar da diversidade de
espaos de representao formados (Schneider; Silva; Marques, 2004). Muitos municpios
procuraram resolver estas questes com a constituio de Conselhos ou Fruns de
Desenvolvimento Municipal, visando trabalhar com estratgias integradas e no setoriais de
desenvolvimento. Neste contexto, na dcada de 1990 e incio dos anos 2000, o Programa
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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Comunidade Solidria e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf), ambos do governo federal, estimularam municpios pequenos e predominantemente
rurais a estruturarem Programas Municipais de Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentvel (PMDLIS)
3
ou Planos de Desenvolvimento Rural
4
respectivamente. Nestes dois
casos organizaram-se nos municpios Fruns de Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentvel (FDLIS) e Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR).
A gesto de polticas pblicas escala municipal, seja centralizada nos
administradores polticos municipais, seja utilizando mecanismos de ampliao da
participao e representao de interesses, atravs de mecanismos de governana local,
possibilitou duas percepes em termos de escala: uma quanto aos potenciais da gesto
municipal para promoo do desenvolvimento, outra quanto s limitaes desta escala
territorial para forjar alguns processos, que produzem melhores resultados quando
organizados em escalas superiores municipal. Assim, vrias experincias de consrcios,
conselhos e fruns regionais, visando a gesto de territrios micro-regionais e regionais tm
se organizado para responder a este vcuo percebido. As escalas micro-regional e regional da
gesto do desenvolvimento local, em sua relao com as instncias municipais e supra-
regionais so a abrangncia principal deste estudo. Novos espaos institucionais vm sendo
constitudos para realizar a gesto do desenvolvimento nestas escalas, como os conselhos e
fruns que integram organismos de Estado, do mercado e da sociedade civil.

MICRO-REGIES PREDOMINANTEMENTE RURAIS COMO TERRITRIOS DE
PLANEJAMENTO
A experimentao histrica de gesto do desenvolvimento local em nvel dos
municpios revelou seus potenciais, quando comparada com uma gesto pblica estritamente
centralizada, mas revelou tambm seus limites. O municpio, como unidade de gesto do
desenvolvimento local, revela limites em termos de capacidade de investimentos, bem como
quanto escala de seu territrio para algumas aes econmicas, organizativas e ambientais,
que exigem transcender as fronteiras municipais. Com base nisto, muitas prefeituras
municipais h dcadas se integram para organizar complementaridades entre elas, naquelas
questes que avaliam produzir mais resultados em escala superior ao municpio. A formao
de associaes de municpios, como organizaes para-estatais tm um histrico de existncia
em Santa Catarina desde a dcada de 1960. Na dcada de 1990, estas associaes, em Santa
Catarina, passam a constituir consrcios de sade, de meio ambiente, dentre outros, visando
articular as suas complementaridades, bem como superar sombreamentos nas aes setoriais
dos municpios que as integram. Tambm nesta dcada e neste estado se constituram Fruns
de Desenvolvimento Regional Integrado (FDRI), capitaneados pelas associaes de
municpios, envolvendo prefeituras, organizaes de mercado, da sociedade civil e de outros
nveis do Estado. Os FDRI visaram a integrao de atores e polticas numa clara abordagem

3 Para uma leitura mais geral sobre o Programa Comunidade Solidria e esta sua iniciativa de desenvolvimento
local ver Resende (2000). Para uma reflexo sobre a construo destes processos em 07 municpios ver Rover
e Fogolari (2005).
4 Para estudo mais aprofundado ver Duarte e Mattei (2005).
Oscar Jos Rover; Eros Marion Mussoi

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territorial, na qual o territrio era entendido como a abrangncia dos municpios ligados s
diferentes associaes
5
.
A organizao de aes de gesto do desenvolvimento por uma abordagem territorial,
em escala micro-regional, tambm ganha fora em contextos predominantemente rurais a
partir do Pronaf Infra-estrutura e Servios Municipais. Este programa federal iniciou em 1997
com abrangncia restrita aos municpios e em 2001 passou a prever [] 5 a 10 % do valor
da cota de cada estado para apoio a projetos de desenvolvimento rural e fortalecimento da
agricultura familiar apresentados por organizaes intermunicipais (Schneider; Cazella;
Mattei, 2004, p. 43). Apesar desta iniciativa para a gesto micro-regional do desenvolvimento
rural, no entanto, apenas em 2003 que o governo federal faz um maior deslocamento da
abrangncia municipal para a intermunicipal, inclusive criando a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA). Identifica-se nesta iniciativa uma resposta a
demandas de atores sociais locais, bem como a estudos que identificavam limitaes dos
resultados da abrangncia municipal, bem como uma estratgia do governo federal em
favorecer a participao mais intensiva de organizaes da sociedade civil micro-regional.
Cazella, Cardoso e Mattei (2005, p. 19) afirmam que passa a haver uma menor interferncia
das instncias governamentais, seja na escolha dos representantes, seja na definio dos
projetos que deveriam ser priorizados, a favor das organizaes da sociedade civil. Tambm
a partir de 2003, por iniciativa do governo federal, neste caso do Ministrio de
Desenvolvimento Social, surgem os Consrcios de Desenvolvimento Local e Segurana
Alimentar (CONSAD), estes como herana dos PMDLIS e do programa Comunidade
Solidria/Ativa. Franca (2003) citada por Mendona e Ortega (2005), afirma que os atores
sociais locais que participaram do Programa Comunidade Ativa tambm j demandavam que
sua gesto transcendesse a escala municipal. A criao das Secretarias e dos Conselhos de
Desenvolvimento Regional pelo estado de Santa Catarina, a partir de 2003, outra evidncia
de como ganha fora no perodo recente a percepo da micro-regio como escala territorial
relevante para o planejamento e gesto do desenvolvimento local.
A modificao da abrangncia das polticas de abordagem territorial do
desenvolvimento local para a escala micro-regional ou regional compreendida: como uma
resposta a anlises e experincias que demonstravam limites para sua gesto em escala
municipal; e/ou uma resposta a um vcuo de poder que resultava em limitadas polticas
pblicas estaduais e federais adequadamente geridas escala micro-regional/regional; e/ou
ainda, uma forma de diferentes foras polticas exercendo governos estaduais e federais
organizarem um arranjo de poder que lhes d suporte nos diferentes territrios em que visam
implementar suas polticas (Rover, 2006). Isto quer dizer que o que est em questo na
valorizao da abrangncia micro-regional/regional de gesto do desenvolvimento no
apenas a percepo quanto s limitaes da escala municipal. Compreende-se que no Brasil
h um vcuo federativo nos territrios micro-regionais/regionais, visto que os municpios no
constituem polticas pblicas nesta escala e os estados e o governo federal historicamente no
constituram institucionalidades de gesto autnoma para esta abrangncia. A criao recente
das Secretarias de Desenvolvimento Regional em Santa Catarina uma evidncia de como
diferentes governantes vem dando resposta a este vazio institucional. A existncia das
associaes de municpios e dos fruns por elas criados tambm demonstra como diferentes
atores percebem o vcuo federativo que marca a escala Micro-regional/regional.

5
Para maiores informaes e para uma reflexo mais profunda sobre os FDRI em Santa Catarina vide Birkner
(2006).
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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Conjuntamente a isto, o redesenho institucional para a gesto do desenvolvimento local em
micro-regies/regies expressa a constituio de novas redes de poder poltico. Na medida em
que se instituem novos espaos de gesto poltica, envolvendo atores da sociedade organizada
e dos governos, estes espaos so ocupados por atores sociais muitas vezes articulados s
redes dos governantes que os instituram. Estas redes buscam construir uma hegemonia6
capilar ao poder governamental que instituiu os fruns de governana, cuja maior
preocupao muitas vezes legitimar polticas elaboradas centralmente.
Com a crescente preocupao com a governana e com as diferentes propostas de
descentralizao colocadas em curso, ampliou-se a construo de novas configuraes
institucionais para gesto do desenvolvimento local. O planejamento participativo e o
controle social so dois temas que tiveram crescente espao na construo e reflexo sobre
as polticas pblicas locais. O repasse de recursos existentes nas centrais do Estado federal e
estaduais do pacto federativo para os locais passou a exigir novas institucionalidades, novos
espaos institucionais, para alm dos governos e das escalas j formalizadas no pacto
federativo nacional. Neste contexto surgiram as regies descentralizadas criadas pelo
governo do Estado de Santa Catarina em 2003.
No caso dos municpios, o pas teve que passar por vrias cartas constitucionais para
chegar ao reconhecimento formal dos mesmos, abrindo a possibilidade de autonomia jurdica
e administrativa. Na escala micro-regional so recentes as experincias e resultados que
demonstram seus potenciais e limites para gesto do desenvolvimento local. Elas so
resultado de uma crescente evidncia quanto a um vcuo federativo, no qual iniciativas em
gesto integrada (governana) para o desenvolvimento vm sendo produzidas em escala
micro-regional/regional. Porm, as aes de governana que ocorrem atualmente se fazem
tuteladas pelos governos, na medida em que os territrios micro-regionais no possuem
autonomia poltica ou administrativa para financiar seus projetos, ou constituir seus fruns e
conselhos para se auto-regulamentar e gerir de forma integrada seu futuro.

AS SECRETARIAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO ESTADO DE
SANTA CATARINA: HISTRIA, CONSOLIDAO E RESTRIES NO TRAJETO
DE SUA ORGANIZAO
A partir de 2003, com a posse do novo governo do Estado de Santa Catarina, foram
institudas as Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR). O estado de Santa Catarina foi
inicialmente dividido em 29 micro-regies, sendo que cada uma delas com uma SDR e um
Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR). Os CDR so rgos tcnicos de
aconselhamento, orientao e formulao das normas e diretrizes gerais para o
desenvolvimento das atividades das Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional
(SANTA CATARINA, 2003). Posteriormente, acrescentou-se uma 30 regio, completando-

6
Para Gramsci, a hegemonia se refere a um modo de exerccio do poder baseado num consentimento ativo, no
caindo no extremo de fundamentar o poder apenas em termos de consenso, o que reduziria o papel do conflito.
Para ele, a manuteno do poder se d atravs do uso da fora (feito no aparato de Estado) e da construo de
consenso (feita na sociedade civil). A manuteno/gerao de espaos de poder aqui analisada do ponto de
vista da construo de consensos, permeados por conflitos, envolvendo atores da sociedade civil, do mercado e
do Estado, em processos de gesto social ou governana, utilizando a noo de hegemonia a partir de Gramsci.
Oscar Jos Rover; Eros Marion Mussoi

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se a diviso que funcionou at 2006. A partir de 2007, com a reeleio de Luiz Henrique da
Silveira como governador de Santa Catarina, foi anunciada a criao de mais 06 SDRs no
estado (Tabela 01).
A descentralizao governamental e a democracia participativa so apontadas como a
base da estratgia de desenvolvimento do governo do estado de Santa Catarina. Para alm
disso, um conjunto de dez itens norteadores apontados pelo governo, correspondem aos
objetivos do desenvolvimento do estado, sendo eles: a descentralizao, o poder do territrio,
o desenvolvimento regional, o novo papel do Estado, a gesto inovadora, as secretarias
regionais, o papel estratgico dos conselhos regionais, o poder dos conselheiros, projetos e
parcerias e o planejamento participativo.
7
Estes itens indicariam a orientao procedimental
dos CDR. Cada CDR composto pelo Secretrio de Estado do Desenvolvimento Regional, os
prefeitos, os presidentes de Cmara de Vereadores, alm de dois representantes da sociedade
civil de cada municpio da regio (SANTA CATARINA, 2003).
Tabela 1 Criao e mudanas no marco legal e estrutura das SDRs em Santa Catarina.
Data Lei Objetivo N. SDRs
criadas
30/1/2003 LCP- 000243 Estabelecer nova Estrutura Administrativa do Poder Executivo,
implantao, descentralizao e regionalizao da estrutura
administrativa. A execuo das atividades da administrao
estadual ser descentralizada e desconcentrada e se dar
preponderantemente pelas Secretarias de Estado do
Desenvolvimento Regional e por outros rgos de atuao
regional.
29 SDR
28/2/2005 LCP- 000284 Estabelecer um modelo de gesto para a administrao pblica
estadual estrutura organizacional do poder executivo e reforma
administrativa.
30 SDR
7/5/2007 LCP- 000381 Estabelecer reforma administrativa na administrao pblica
estadual em sua estrutura organizacional, secretaria executiva de
gesto dos fundos estaduais.
36 SDR
Fonte: Filippim e Abrucio (2010).

Na estrutura organizativa das SDRs, alm dos Conselhos de Desenvolvimento
Regional, h os rgos administrativos da Secretaria de Desenvolvimento Regional e os
Comits Temticos (CT). Tanto a Secretaria (SDR) quanto o Conselho (CDR) foram criados
em 2003. Os CT so resultados de uma parceria do governo do estado com o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), por meio do projeto Meu Lugar. A partir do
referido projeto se gerou um processo de planejamento em cada uma das regies do estado,
elaborando a agenda de desenvolvimento regional, da qual derivaram os CT, a partir de
2006. Seu objetivo organizar diretrizes, propostas e projetos por reas temticas, tendo ainda
o papel de pr-selecionar tecnicamente projetos para serem ou no aprovados no mbito do
CDR.
Por meio do projeto Meu Lugar foram elaborados os planos de desenvolvimento
regional, em cada uma das 30 regies, no ano de 2005, envolvendo atores sociais, econmicos

7
Encontram-se os referidos itens em documento intitulado Bons conselhos para o desenvolvimento, da
Secretaria de Planejamento do Estado, sem ano de publicao.
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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e institucionais. A partir de 2006, o projeto Meu Lugar de cada regio passou a ser indicado
como o ambiente institucional de orientao do processo de desenvolvimento regional. O
plano elaborado e os Comits Temticos so as referncias institucionais atravs das quais se
organiza o Meu Lugar. O carter mais tcnico e a pr-seleo de projetos a serem
posteriormente analisados pelo Conselho de cada regio so o que define a especificidade do
Comit. Os nomes e o nmero de CT foram definidos a partir de uma proposta que veio do
governo estadual. Com a criao dos CT eles passam a analisar os projetos e propor projetos,
dar parecer tcnico para anlise posterior de cada CDR.
Reitera-se que partiu do governo do estado de Santa Catarina a iniciativa para
constituio do CDR, da Secretaria de Desenvolvimento Regional, bem como de todo
processo de descentralizao em regies administrativas. O fato de a iniciativa partir do
governo do Estado tem impacto sobre o conjunto do processo.
Da experincia de construo das SDRs expressa algumas restries, j apontadas em
alguns estudos. Elas se referem: a) pouca diversidade de representao dos grupos e
organizaes de cada regio nos CDR e CT; b) sua incapacidade de construir coletivamente
estratgias de desenvolvimento regional e transcender condio de espao de levantamento
de demandas avulsas; assim como quanto limitada capacidade de cada CDR orientar a
destinao de recursos investidos pelo governo do estado na regio (ROVER, 2007). Para
alm disso, os CT, que tem sido apontados como instrumentos de potencial eficincia na
descentralizao em funo da capacidade tcnica de avaliao de projetos, no esto
constitudos em vrias regies.
8
Entretanto, se verifica que o processo de descentralizao
proposto pelo governo do estado de Santa Catarina produz um avano em relao a formas
mais centralizadas de definio das polticas pblicas.

Um debate sobre a descentralizao
Abordar descentralizao do Estado nos parece possibilidade de transitar num
aparente consenso, o qual trs consigo um conjunto de desafios a serem perseguidos e
superados. Este aparente consenso resultado de que o tema descentralizao reflete um
conjunto de desejos comuns. Primeiramente, pelos desejos cada vez mais crescentes da
sociedade por participao na formulao e na gesto das polticas pblicas. Segundo, certa
incapacidade do Estado (como ente poltico) e sua mquina pblica, de gerenciar
autonomamente o desenvolvimento, numa sociedade em que os grupos de interesse (OFFE,
1984; 1989) esto cada vez mais organizados, em detrimento dos grupos sociais com menos
poder e organizao. Nestes grupos com menos poder e organizao podemos tambm incluir
regies que vivem processos de degradao socioeconmica (TURNES, 1996), nas quais a
desigualdade social e a excluso econmica so problemas prioritrios. Terceiro, nos leva
tambm a refletir um conjunto de dificuldades operacionais e metodolgicas para que a
descentralizao efetiva realmente ocorra.
Sem entrar no mrito de intencionalidades subjetivas que constituem as diferentes
experincias de descentralizao, certo que todas, tm no seu marco conceitual o

8
Esta informao faz parte de levantamentos preliminares realizados por meio de dilogos com agentes
governamentais.
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atendimento aos requisitos de maior racionalidade administrativa pela descentralizao; maior
proximidade do Estado Sociedade; dinamizao da potencialidade local/regional.
A descentralizao recente implementada pelo Estado de Santa Catarina implica num
modelo de regionalizao da administrao pblica com a criao de estruturas de gesto, as
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR) e de espaos de governana, os Conselhos
de Desenvolvimento Regional (CDR). Da parte do governo do Estado, esta descentralizao
veio acompanhada de uma apologia da descentralizao, acreditamos que com objetivo de
legitimar o processo por ele implementado. Por outro lado, j tm sido elaboradas crticas ao
modelo implantado, pelo exagero de regies e secretarias criadas e ao que isto pode significar
de recursos financeiros aplicados (MUSSOI, 2007).
Alm disto, apontada tambm a dificuldade de este processo ser resultado de planos
de desenvolvimento regional, onde a aplicao das polticas pblicas tenha uma maior
eficincia em termos de incluso social e dinamizao da capacidade regional (encarando a
multidimensionalidade do desenvolvimento) - (DALABRIDA et all, 2009). Nestes casos, so
apontadas crticas que na maioria das regies os CDR se limitam a apresentar listas de
reivindicaes, muitas delas elaboradas por grupos scio-profissionais.
Outra crtica apontada experincia da regionalizao em Santa Catarina o vis
poltico-partidrio do processo, onde a indicao dos gestores das SDR ocorre unicamente
pela afinidade poltico-partidria com o governo do Estado (CAZELLA, CARDOSO e
MATTEI, 2005). Neste sentido, alm de restringir a direo do processo rede poltica dos
governantes do Estado, as regies tm muito pouca autonomia em relao s diretrizes e
polticas pr-definidas no governo estadual. Disto resulta que este processo possa ser
apresentado mais como uma desconcentrao
9
do que como uma descentralizao poltica
(ROVER, 2007).
A descentralizao algo extremamente complexo, que quebra paradigmas na gesto
pblica, o que exige colocar em debate algumas caractersticas definidoras de uma cultura
poltica nacional, que interferem nas dinmicas de descentralizao e precisam ser superadas.
Aqui nos referimos a uma cultura poltica tradicional, eivada de valores oligrquicos, de
corporativismos, de autoritarismo, de patrimonialismo, clientelismo, formao de feudos de
poder locais e regionais (MUSSOI, 2007).
Esta cultura poltica certamente complica a implementao de um processo de
descentralizao efetivo, em favor de projetos de desenvolvimento regional com natureza
universal e plural, que considerem todas as dimenses e todos os estratos populacionais e
produtivos. Uma abordagem como esta implicaria em constituir uma gesto social necessria
para a consolidao e sustentabilidade do processo, inclusive que supere limites da
temporalidade de perodos governamentais. Propomos, assim, que a gesto deste processo de
descentralizao seja observada pelo quanto ela se demonstra aproximar do que seria uma
gesto social eficiente (KLIKSBERG, 2003). Neste sentido, indicamos alguns pontos que
consideramos centrais para uma adequada gesto social da regionalizao em Santa Catarina.

9
Para Sobrinho (1977) a descentralizao d nfase autonomia de que podem dispor pessoas jurdicas
diferenciadas da organizao poltica e constitucional do Estado, ligadas a programas de conjunto nacional.
Desconcentrao a transferncia de atribuies do centro para a periferia de uma mesma organizao jurdica
pblica, poltica ou administrativa.
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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DESCENTRALIZAO COMO PROCESSO DE POTENCIALIZAO DO ATIVO
SOCIAL NA GESTO PBLICA
Quando falamos de potencializao do ativo social na gesto pblica, estamos nos
referindo participao social na definio de polticas pblicas e na sua gesto. Isto envolve
a ampliao da abertura de participao seja nas organizaes governamentais como nas no
governamentais, atuantes como instrumentos de polticas pblicas, pois freqente ouvir-se a
crtica unilateral, abordando s o fechamento do Estado participao.
Potencializar o ativo social implica, neste caso, tambm rever a constituio das
instncias participativas, onde os modelos de representatividade e participao so pelo
menos discutveis quanto sua representatividade na participao, dinmica organizativa,
dilogos de desiguais, dentre outros. Historicamente, os conselhos e fruns deliberativos tm
sido rgos de legitimao de polticas previamente decididas no campo poltico e/ou tcnico
(MUSSOI, 1998).

CONSTRUO DE PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAIS/
TERRITORIAIS
Os projetos devem partir do dinamismo territorial efetivo e ampliar a dinmica
institucional do territrio. Uma gesto social efetiva se realiza preocupada em potencializar
as experincias exercitadas pela cultura poltico-econmica local/regional, assim como
introduzir novas alternativas organizacionais em contextos de dinmica organizativa e
institucional frgil. Aqui, vale ressaltar a importncia da criao/potencializao de plos de
cincia e tecnologia que gerem pesquisa, conhecimento, informao e inovao de forma a
dar suporte sustentvel para novas concepes de desenvolvimento, que obedeam a
multidimensionalidade e a interinstitucionalidade necessrias na busca da harmonia entre as
dimenses econmica, ambiental, social, cultural e poltica. No entanto, ressalva-se que para
um adequado desenvolvimento endgeno (MUSSOI, 1998) importante que plos de cincia
e tecnologia signifiquem a valorizao da capacidade de inovao local/regional,
potencializando a criatividade e inteligncia j existentes nos diferentes territrios.
Os plos regionais universitrios (Universidades Regionais), juntamente com
instituies que j atuavam na produo de cincia e tecnologia, como a Epagri, UFSC e
UDESC, representam uma oportunidade excelente neste campo. Para alm da atuao isolada
de cada uma destas instituies de pesquisa, extenso e ensino, chave a sua integrao
regional, para que a descentralizao v alm da dimenso setorial para uma abordagem
territorial e integrada de desenvolvimento. Para isto tambm chave a aplicao
descentralizada dos recursos constitucionais para a Cincia e Tecnologia.

Oscar Jos Rover; Eros Marion Mussoi

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QUALIFICAO DE GESTORES PBLICOS
As funes de coordenao de processos complexos como a descentralizao
requerem extrema competncia na sua gesto e no podem concorrer com os limites dos
mandatos gerenciais e governamentais, e muito menos com as indicaes de cunho
exclusivamente poltico-partidrio. preciso criar e estimular a formao de competncias
em gesto pblica, para diferentes escalas de ao, desde os gestores locais do processo,
passando pelos executores regionais, pelos gestores de empresas pblicas, chegando na
formao da base social envolvida e beneficiria do processo.
A formao de competncias aqui proposta se refere, principalmente, compreenso e
domnio metodolgico para construo de aes integradas visando o desenvolvimento
local/regional. Uma capacitao com este perfil deve atingir a todos os envolvidos nos
processos de gesto. Porm, especialmente os gestores pblicos precisam dominar
instrumentos para o diagnstico das diversas realidades locais/regionais, organizando suas
potencialidades e desafios para a incluso social na gesto do processo. Aos gestores pblicos
cabe, como responsabilidade, garantir a sustentabilidade dos projetos apoiados com o dinheiro
pblico, superando os limites governamentais e absorvendo as diferentes capacidades
regionais existentes, independente de vis ideolgico. Mesmo que esta ltima proposio se
situe numa dimenso utpica, importante que ela seja mantida nas dinmicas de gesto
pblica para orientar uma efetiva perspectiva de universalizao das polticas, para o que o
papel dos gestores central (MUSSOI, 2007).

DESCENTRALIZAO PROCESSO PEDAGGICO
Como qualquer processo, a descentralizao envolve um aprendizado constante.
envolve a desconstruo de hbitos gerenciais tradicionais e construo constante de novos
hbitos, seja na estrutura de Estado, seja na prpria sociedade. Os atores sociais, na medida
em que so estimulados a se organizar cada vez mais, gradativamente tendem a apropriar-se
do processo, tornando-o cada vez mais endgeno e sustentvel (MUSSOI, 2007)
Na medida em que amplia a participao social na deciso sobre as polticas pblicas,
a descentralizao tem importante papel pedaggico, pois permite que atores sociais antes
distantes destes processos decisrios, passem a conhecer as dinmicas de organizaes das
polticas pblicas regionalizadas, desde sua concepo at sua execuo. Neste sentido, a
prpria participao tem um importante papel de formao poltica (ROVER, 2000; 2007).

DESCENTRALIZAR EXIGE AMPLIAR A AUTONOMIA LOCAL
Vrios dos processos de descentralizao at hoje institudos, pelo menos no Brasil,
valorizaram dimenses relacionadas ampliao da participao social e proximidade entre
os governos e as comunidades locais, porm desconsideraram a dimenso oramentria.
Chamar os atores sociais para uma maior participao na deciso sobre as polticas pblicas
sem construir condies efetivas de que esta participao tenha algum poder de deciso sobre
as peas oramentrias que so destinadas a cada territrio local, pode resultar numa
deslegitimao dos novos espaos de gesto social.
A reinveno da relao estado sociedade atravs da gesto pblica descentralizada

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Os atores sociais manifestam interesse em participar de debates e discusses sobre
estratgias e propostas para o desenvolvimento local, mas cada vez mais tambm tm a
percepo de que estas discusses precisam estar vinculadas dimenso oramentria, sob o
risco de suas discusses no resultarem em encaminhamentos concretos.

CONSIDERAES FINAIS
O Estado de Santa Catarina/Brasil deu um importante passo de institucionalizao
efetiva de um processo de descentralizao das polticas pblicas. Como um processo que
teve incio relativamente h poucos anos, ele ainda repleto de limitaes, sejam aquelas
ligadas a vcios de origem, em funo da forma e dinmica institudas pelo governo estadual,
sejam outras ligadas a motivaes mais culturais, a partir das quais se privilegia o
favorecimento a grupos privados, em detrimento dos interesses pblicos. No desafio de
reinventar a relao Estado Sociedade, central que a descentralizao avance,
incorporando elementos at aqui pouco valorizados, como os mencionados neste artigo.
A cultura poltica nacional ainda existente, com vcios histricos como o
patrimonialismo e os procedimentos clientelistas no trato da coisa pblica, potencializa as
foras tradicionais dominantes dos territrios. Estes vcios sero, ainda algum tempo, fatores
limitantes de processos que realmente levem a uma gesto pblica mais democrtica e
integrada.
No entanto, como afirmado anteriormente, a abertura do Estado para a ampliao do
processo de formulao e gesto de polticas pblicas uma imposio da Sociedade e, por
isto, um processo pedaggico de conquista. Parece no existir dvidas que quanto mais a
Sociedade reivindicar e lutar pelos seus direitos de participar e descentralizar efetivamente o
Estado, mais obriga o Estado a abrir espaos de participao. Assim se reinventam novas
formas de relao Estado-Sociedade, a partir de processos em que o Estado se obriga a
mostrar competncia, tanto na gesto como na escolha de seus dirigentes em todos os nveis.

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1
Uma verso inicial deste artigo foi apresentada no VIII Congresso Latino-Americano de Sociologia Rural,
realizado pela Associao Latino-Americana de Sociologia Rural (ALASRU), em Porto de Galinhas (PE),
durante os dias 15 a 19 de novembro de 2010. As anlises aqui expostas tratam do perodo entre 2003 a 2010.
2
Mestre em sociologia poltica, doutor em desenvolvimento rural, professor da Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC). rover@cca.ufsc.br
3
Engenheiro Agrnomo, Mestre em Educao Agrcola e Extenso Rural, PhD em Agroecologia e
Desenvolvimento Sustentvel, Professor da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
eros.mussoi@terra.com.br