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Os Princpios mais
Relevantes do Direito
Administrativo
Alexandre Guimares Gavio Pinto
Juiz de Direito do TJ/RJ.
Todos os ramos do direito so marcados por princpios peculiares,
que influenciam intensamente o ordenamento jurdico, identificando-
se aqueles que esto previstos de forma expressa na lei, e outros que
se encontram implcitos no sistema jurdico.
importante notar que existem princpios que esto descritos na
prpria Constituio da Repblica, e que, portanto, so considerados
princpios constitucionais, tendo sido introduzidos, progressivamente,
na conscincia do povo, durante uma evoluo histrica.
Na realidade, os princpios constitucionais funcionam como
uma bssola para toda a legislao infraconstitucional.
Da mesma forma, os princpios gerais de direito permeiam
o sistema jurdico-normativo, caracterizando-se como elementos
fundamentais da cultura jurdica e cnones que no foram ditados
explicitamente pelo elaborador da norma, mas que esto inseridos
no ordenamento jurdico como normas de valor genrico, capazes de
orientar a compreenso, aplicao e integrao do direito.
preciso se ter presente que os princpios, sejam princpios cons-
titucionais ou princpios gerais de direito, sempre marcaram a cincia
jurdica, e isto se justifica pelo fato de que se fundam em premissas
ticas extradas da lei, sendo verdadeiros focos de luz, capazes de
iluminar e orientar o intrprete da norma.
O Direito Administrativo, assim como as demais cincias jurdi-
cas, tambm regido por vrios princpios, que refletem o momento
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poltico em que vive a sociedade, e que merecem uma profunda e
detida reflexo.
DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Sobre Direito Administrativo, algumas consideraes se fazem
necessrias.
Tal ramo do direito pode ser compreendido como o conjunto de
normas e princpios jurdicos que regem a atividade administrativa, as
entidades, os rgos e agentes pblicos, que atuam com o objetivo de
atender as necessidades da coletividade.
Destaque-se que o Estado deve criar as condies necessrias
para que os indivduos vivam de forma harmnica e solidria na so-
ciedade e desenvolvam suas aptides fsicas, morais e intelectuais.
Isto porque, sociedade poltica compete assegurar as condies
indispensveis ao bem geral.
A funo administrativa constitui o dever do Estado de atender
ao interesse pblico.
Indubitavelmente, o Direito Administrativo uma disciplina do
ramo do Direito Pblico, organizada por princpios, que se encontram
reunidos de forma harmoniosa.
A Administrao Pblica detm prerrogativas e sujeies, com o
fito de suprir as necessidades decorrentes do interesse coletivo, o que
permite, muitas vezes, em virtude da supremacia do interesse pblico
sobre o particular, o condicionamento ou limitao do exerccio de
direitos e liberdades individuais.
Para alcanar o bem pblico, o Estado exerce determinadas
atividades, tais como a manuteno da ordem interna e a execuo
de servios para o bem-estar e o progresso da coletividade.
Entre as funes do Estado, podemos identificar: a funo legisla-
tiva, que consiste na elaborao das normas que iro disciplinar a vida
social; a funo judiciria, que consiste na interpretao e aplicao
do direito em situaes concretas, e a funo administrativa, que se
relaciona ao atendimento das necessidades materiais do povo.
No que tange ao desempenho das diversas funes estatais, a
Constituio da Repblica determina uma distribuio entre os Pode-
res, o que implica o reconhecimento de que a funo legislativa ser
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desempenhada predominantemente pelo Poder Legislativo; a funo
judiciria preponderantemente pelo Poder Judicirio, e a funo ad-
ministrativa preponderantemente pelo Poder Executivo.
Ressalte-se que cada poder pode exercer funes que, em prin-
cpio, so atribudas a outro, o que faz com que todos desempenhem
atividades relacionadas com a funo administrativa do Estado.
Mais uma vez, o critrio adotado para a partilha de competncias
administrativas o da predominncia de interesses, atravs do qual a
Unio desempenha as competncias de interesse nacional, os Estados,
as de interesse regional, e os municpios, as de interesse local.
Reputa-se atividade administrativa a gesto dos interesses qua-
lificados da comunidade.
A atividade administrativa profundamente influenciada pela
conjugao, principalmente, dos princpios, que estudaremos adiante,
da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse
pblico.
A Administrao Pblica est subordinada aos princpios de Di-
reito Administrativo e, em especial, aos princpios bsicos institudos
no artigo 37, caput, da Constituio da Repblica, a saber: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
A vontade do Estado se manifesta atravs de seus agentes, que
so pessoas naturais que recebem a importante tarefa de atuar em
nome do Poder Pblico.
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
O caput do artigo 37 da Lei Maior enumera os princpios bsi-
cos da Administrao Pblica, e estes se aplicam aos trs poderes e
Administrao Pblica Direta e Indireta.
So princpios bsicos da Administrao Pblica: a legalida-
de, segundo o qual, ao administrador somente dado realizar o que
estiver previsto na lei; impessoalidade, que exige que a atuao do
administrador pblico seja voltada ao atendimento impessoal e geral,
ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, no sendo a
atuao atribuda ao agente pblico, mas entidade estatal a que se
vincula; moralidade, que estabelece a necessidade de toda a ativida-
de administrativa atender a um s tempo lei, moral e eqidade,
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em suma, aos deveres da boa e honesta administrao; publicidade,
que faz com que sejam obrigatrios a divulgao e o fornecimento de
informaes de todos os atos praticados pela Administrao Pblica, e
eficincia, que impe a necessidade de adoo, pelo administrador,
de critrios tcnicos e profissionais, que assegurem o melhor resultado
possvel, rechaando-se qualquer forma de atuao amadorstica e
ineficiente do Poder Pblico.
Passamos ao exame detido dos princpios supramencionados.
O mais importante dos princpios da Administrao Pblica, por
ser vetor basilar do regime jurdico-administrativo, o princpio da
legalidade. Destaque-se que todos os demais decorrem do princpio
em anlise, que se revela essencial num Estado Democrtico de Direi-
to, regime poltico que visa estabelecer um razovel equilbrio entre
os direitos da pessoa e os direitos da sociedade, entre a liberdade e a
soberania, atravs do qual o povo se governa a si mesmo, quer direta-
mente, quer por meio de representantes eleitos para gerir os negcios
pblicos e elaborar as leis.
Em razo do princpio da legalidade, somente considerada
legtima a atuao do agente pblico ou da Administrao Pblica,
se for permitida por lei. Isto porque, toda atividade administrativa
que no estiver autorizada por lei ilcita, ressaltando-se que, se ao
particular dado fazer tudo quanto no estiver proibido; ao adminis-
trador somente franqueado o que estiver permitido por lei, j que a
atuao administrativa encontra-se subordinada de forma indelvel
vontade legal.
Ressoa evidente que o princpio da legalidade constitui uma das
principais garantias dos direitos individuais, j que a prpria lei, que
define os aludidos direitos, tambm estabelece os limites da atuao
administrativa, restringindo, por vezes, o exerccio de tais direitos, em
benefcio da coletividade.
O princpio da legalidade, que no est albergado apenas no
artigo 37, mas tambm nos artigos 5, incisos II e XXXV, e 84, inciso IV
da Lei Maior, importa em subordinao do administrador legislao,
devendo ser fielmente realizadas as finalidades normativas, posto que
s legtima a atividade do administrador pblico, se estiver compatvel
com as disposies legais.
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O princpio da impessoalidade compreende a igualdade de
tratamento que a administrao deve dispensar aos administrados que
estejam na mesma situao jurdica. Exige, tambm, a necessidade de
que a atuao administrativa seja impessoal e genrica, com vistas a
satisfazer o interesse coletivo. Esta a razo pela qual deve ser impu-
tada a atuao administrativa ao rgo ou entidade estatal executora
da medida, e no ao agente pblico, pessoa fsica.
Foroso convir que, em decorrncia do princpio da impessoa-
lidade, vedado tratamento discriminatrio aos administrados que se
encontrem nas mesmas situaes.
A impessoalidade encontra-se relacionada com a finalidade, ou
seja, com o fim previsto na lei, cujo desrespeito configura desvio, o
que invalida o ato administrativo.
O princpio da impessoalidade tambm combate o desvirtua-
mento da atuao do administrador pblico como meio de promoo
pessoal, sendo, portanto, vedada a utilizao de nomes, smbolos
e imagens nas realizaes da administrao, que, em prejuzo do
interesse pblico, promovam partidos polticos e agentes pblicos,
comprometendo a legtima atuao administrativa, que deve ser im-
pessoal, abstrata e genrica.
O princpio da moralidade evita que a atuao administrativa
distancie-se da moral, que deve imperar com intensidade e vigor no
mbito da Administrao Pblica.
Tal princpio obriga que a atividade administrativa seja pautada
cotidianamente no s pela lei, mas tambm pelos princpios ticos
da boa-f, lealdade e probidade, deveres da boa administrao.
Mister se faz registrar que boa-f, lealdade, razoabilidade e
proporcionalidade so princpios gerais, que ditam o contedo do
princpio da moralidade administrativa.
No que se refere ao princpio da publicidade, convm escla-
recer que a Administrao Pblica tem o dever de dar publicidade, ou
seja, de conduzir ao conhecimento de terceiros, o contedo e a exata
dimenso do ato administrativo, a fim de facilitar o controle dos atos
da administrao. Isto se explica, pelo fato de que a atividade admi-
nistrativa deve ser caracterizada pela transparncia, de modo que a
todos assegurado o direito obteno de informaes e certides,
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para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de interesse
pessoal.
O princpio em foco, tambm diz respeito aos julgamentos reali-
zados por rgos do Poder Judicirio, admitindo-se que a lei limite, em
determinados atos, a presena das prprias partes e de seus advogados,
desde que o sigilo seja imprescindvel para a defesa da intimidade das
partes litigantes, sem prejuzo do direito pblico informao, ou,
se assim o exigir o interesse pblico, como, por exemplo, se estiver
em jogo a segurana pblica, ou que, o assunto, se divulgado, possa
vulnerar a intimidade de determinada pessoa, sem qualquer benefcio
para o interesse pblico.
imperioso assinalar que o princpio da publicidade, retratado nos
incisos LX, XIV, XXXIII e LXXII, do artigo 5 da Constituio da Repblica,
assegura o direito informao, no s para assuntos de interesse particu-
lar, mas tambm de interesse coletivo, o que demonstra um fortalecimento
do controle popular sobre os atos da Administrao Pblica.
Quanto ao princpio da eficincia podemos dizer que o orde-
namento jurdico censura a atuao amadorstica do agente pblico,
que, no exerccio de sua funo, deve imprimir incansvel esforo
pela consecuo do melhor resultado possvel e o mximo proveito
com o mnimo de recursos humanos e financeiros.
O princpio da eficincia exige, tambm, que a Administrao
Pblica seja organizada em permanente ateno aos padres mo-
dernos de gesto, no fito de vencer o peso burocrtico, para lograr
os melhores resultados na prestao dos servios pblicos postos
disposio dos cidados.
Outros princpios de Direito Pblico, consagrados na legislao
infraconstitucional, tambm marcam o estudo e aplicao das normas
referentes ao ramo do direito, ora em anlise.
O princpio da supremacia do interesse pblico ensina-nos
que, no confronto entre o interesse do particular e o interesse pblico,
prevalecer o segundo, no qual se concentra o interesse da coletivi-
dade, o que no significa, inquestionavelmente, que o Poder Pblico
possa imotivadamente desrespeitar os direitos individuais.
necessrio que os interesses pblicos tenham supremacia
sobre os individuais, posto que visam garantir o bem-estar coletivo e
concretizar a justia social.
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Em razo do princpio da indisponibilidade, no concedida
liberdade absoluta ao administrador, para concretizar transaes de
qualquer natureza, sem prvia autorizao legal.
Insta salientar que os agentes pblicos no tm disponibilidade
sobre os interesses pblicos destinados sua guarda e realizao,
at porque os bens, direitos e interesses pblicos so confiados ao
administrador to-somente para a sua gesto, e jamais para a sua dis-
posio sem justa causa. Por esse motivo que o poder de disposio
para alien-los, renunci-los ou transacion-los, depender sempre
de lei.
O exerccio da atividade administrativa representa deveres para
o agente pblico e para a prpria administrao, como os deveres de
guarda, aprimoramento e conservao do interesse pblico.
Revela-nos o princpio da continuidade que a atividade admi-
nistrativa, mxime a prestao dos servios pblicos, no pode sofrer
paralisaes abruptas e imotivadas.
A atividade administrativa deve ser prestada ininterruptamente,
com vistas a suprir as necessidades pblicas, no podendo paralisar-
se a prestao do servio pblico, que nada mais do que a forma
pela qual o Estado desempenha funes essenciais ou necessrias
coletividade.
Em decorrncia do princpio em tela, que a Carta Magna dis-
pe, em seu artigo 37, VII, que o direito de greve ser exercido nos
termos e limites definidos em lei especfica, no intuito de se conciliar
o direito de greve com a necessidade do servio pblico, e que a lei
impossibilita, para quem contrata com a Administrao Pblica, de
invocar a exceptio non adimplenti contractus nos pactos que te-
nham por objeto a execuo de servio pblico, e que reconhecido
ao Poder Pblico o direito de utilizar os equipamentos e instalaes
da empresa que com ele contrata, para assegurar a continuidade do
servio pblico, havendo, inclusive, a possibilidade de encampao
da concesso de servio pblico.
Em decorrncia do princpio da autotutela, a Administrao
Pblica tem o poder de rever os seus prprios atos, seja para revog-
los, quando inconvenientes, ou seja, para anul-los, quando ilegais.
Esse poder conferido Administrao Pblica propicia o controle
de seus prprios atos, com a possibilidade da anulao dos atos ilegais
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e da revogao dos atos inconvenientes ou inoportunos, independen-
temente de recurso ao Poder Judicirio.
indene de dvidas que a possibilidade de reviso interna dos
atos administrativos, que realizada no mbito da prpria pessoa ju-
rdica, no pode conduzir a abusos e conseqentemente a desrespeito
de direitos.
No h que se falar em reviso do ato administrativo, por con-
venincia e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar
direitos a outrem. Da mesma forma, que no admissvel a revogao
de ato vinculado, ou de ato cuja edio tenha sido imposta por lei,
bem como, se j foi exaurida a competncia do agente pblico.
O princpio da autotutela tambm demonstra que a Adminis-
trao Pblica tem o dever de zelar pelos bens que integram o seu
patrimnio, podendo, atravs de medidas de polcia administrativa,
obstaculizar atos que ponham em risco a conservao desses mesmos
bens, sem a necessidade de auxlio ou autorizao do Poder Judici-
rio.
De acordo com o princpio da especialidade, as entidades
estatais no podem abandonar, alterar ou modificar as finalidades
para as quais foram constitudas. Atuaro as ditas entidades sempre
vinculadas e adstritas aos seus fins que motivaram sua criao.
Quanto ao princpio da presuno de legitimidade, de le-
galidade e de veracidade, foroso convir que, para materializar
o interesse pblico que norteia a atuao administrativa, as decises
da Administrao Pblica so dotadas do atributo da presuno de
legitimidade e de legalidade, tornando-se presumivelmente verda-
deiras quanto aos fatos e adequadas quanto legalidade. Tal atributo
permite, inclusive, a execuo direta, pela prpria administrao, do
contedo do ato ou deciso administrativa, mesmo que no conte com
a concordncia do particular.
bem verdade que se trata de presuno relativa, que admite
prova em contrrio, mas, em razo da aludida presuno, as decises
administrativas so de execuo imediata, possuindo a possibilidade
de gerar obrigaes para o particular, independentemente de sua
anuncia, bem como de serem executadas pela prpria Administrao
Pblica, atravs de meios diretos ou indiretos de coao.
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O princpio da razoabilidade sinaliza que o administrador no
pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por adotar provi-
dncias segundo o seu exclusivo entendimento, devendo considerar
valores comuns a toda coletividade.
Do princpio supramencionado, resulta a imperiosidade da
observncia do valor justia, valor mximo tutelado pela ordem jur-
dica, uma vez que a razoabilidade vai se atrelar congruncia lgica
entre as situaes postas e as decises administrativas, bem como s
necessidades da coletividade.
O princpio da proporcionalidade impe Administrao
Pblica a permanente adequao entre os meios e os fins, banindo-se
medidas abusivas, com intensidade superior ao estritamente neces-
srio.
O administrador pblico est obrigado a sacrificar o mnimo
para preservar o mximo de direitos.
J o princpio da motivao exige que o administrador pblico
explicite, de forma clara e precisa, os pressupostos de fato e de direito
da deciso prolatada, demonstrando a efetiva compatibilidade entre
ambos e a correo da medida adotada.
O princpio em tela exige que a Administrao Pblica justifique
seus atos, o que tambm aplicvel s decises administrativas dos
Tribunais, cujos julgamentos devem ser realizados publicamente.
O princpio da segurana jurdica visa garantir certa perpetui-
dade nas relaes jurdicas estabelecidas pela Administrao Pblica.
Insta salientar que o administrador pblico no deve, sem justa causa,
invalidar atos administrativos, desfazendo relaes ou situaes jurdi-
cas consolidadas. Quando possvel, porque legal e moralmente aceitos,
deve convalidar atos, que, a despeito de pequenas irregularidades,
cumpram ou atinjam a finalidade pblica.
O princpio da segurana jurdica se justifica pelo fato de ser
comum ocorrerem mudanas de interpretao em determinadas nor-
mas legais no mbito administrativo, o que poderia afetar situaes j
consolidadas na vigncia da anterior orientao.
claro que a aplicao do aludido princpio deve ser realizada
com o devido bom-senso e razoabilidade, sob pena de se impedir, de
forma arbitrria e odiosa, a Administrao Pblica de anular atos com
inobservncia da lei.
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Ora, a segurana jurdica tem relao com a idia de respeito a
boa-f, eis que, se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurdico
perfeito e a coisa julgada, por respeito segurana jurdica das partes,
no admissvel que o administrado tenha seus direitos desrespeitados
ao sabor de interpretaes jurdicas variveis no tempo.
PRINCPIOS RELACIONADOS AOS SERVIOS PBLICOS
Os servios pblicos tambm so marcados por princpios no
menos importantes, que merecem observao e anlise.
cedio que os servios pblicos existem em razo do reco-
nhecimento de que determinadas reas de atuao no podem ser
tratadas exclusivamente no campo privado, sob pena de parcela da
populao no ter acesso ao que vital para uma vida digna em
sociedade.
Determinadas atividades, destinadas ao atendimento da socie-
dade, so atribudas ao Estado, em razo da maior possibilidade de
dispor de instrumentos materiais e jurdicos, para atender ao usurio
com segurana e relativa eficincia.
O servio pblico pode ser definido como a atividade de for-
necimento de utilidade ou comodidade posta disposio dos admi-
nistrados pela Administrao Pblica ou por quem lhe faa s vezes,
sob regime de direito pblico.
A Carta Magna partilha as competncias estatais, de natureza
material, entre os componentes da Federao, com a adoo do critrio
da predominncia de interesses.
Idntico critrio se aplica aos servios pblicos, o que nos
revela que a Unio vai desempenhar os servios pblicos de pre-
dominante interesse nacional; os Estados vo exercer os servios
pblicos de interesse regional, e os municpios, as competncias de
interesse local.
O Distrito Federal que, por fora de norma constitucional, no
pode ser dividido em municpios, presta os servios pblicos que so
da competncia dos Estados e dos municpios, com exceo daqueles
previstos no artigo 21, XIII e XIV da Lei Maior.
A Lei n 8.987/95 estabelece as regras gerais, alm dos princpios
relacionados prestao dos servios pblicos.
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O princpio da continuidade determina que o servio que
comeou a ser prestado, no pode deixar de ser ofertado aos usurios
em potencial.
Desta feita, o prestador de servios pblicos tem o dever de
manter o servio em funcionamento, atendendo s necessidades do
usurio.
importante notar que, mesmo nas hipteses de delegao,
no h justificativa para a paralisao do servio, ainda que o poder
concedente deixe de cumprir determinadas clusulas contratuais.
No possvel, em princpio, a aplicao, nos moldes do direito
privado, da exceo do contrato no cumprido, regra que permite
a um dos contratantes deixar de cumprir as obrigaes assumidas,
quando o outro contratante tambm no cumprir as suas. Logo, se o
poder concedente no cumprir suas obrigaes, o concessionrio ou
permissionrio deve continuar a prestar o servio, que tem a natureza
jurdica de servio pblico.
evidente que a regra no pode ser considerada absoluta,
permitindo a interrupo do servio quando o grau de inadimplncia
colocar em risco a manuteno do delegatrio.
O princpio da continuidade no pode ser invocado para im-
pedir a suspenso do fornecimento de servio individual facultativo
ao usurio que no paga a tarifa. Esse princpio deve ser avaliado de
forma ampla, impedindo que o prestador deixe de oferecer ao usurio
em potencial, o servio que j teve a sua prestao iniciada.
A continuidade no deve ser avaliada individualmente nas hi-
pteses de inadimplncia.
No permitir a interrupo do servio individual facultativo nos
casos de no pagamento da tarifa, significa transferir injustamente para os
usurios adimplentes o custo resultante da inadimplncia de alguns.
A prpria Lei n 8.987/95, em seu artigo 6, 3, estabelece que
no se considera descontinuidade a interrupo do servio em situao
de emergncia ou aps prvio aviso, quando: I- motivada por situaes
de ordem tcnica ou segurana das instalaes; e II- por inadimple-
mento do usurio, considerado o interesse da coletividade.
O princpio da regularidade significa que o servio pblico
deve ser prestado de acordo com as condies estabelecidas pelo
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Poder Pblico, como necessrias ao pleno atendimento das necessi-
dades do usurio.
Pelo princpio da modicidade, as tarifas no devem impedir
o acesso do usurio em potencial ao servio, devendo ser levado em
considerao, na sua fixao, o perfil social e econmico do usurio,
o custo da prestao e a necessidade de aperfeioamento e remune-
rao do prestador.
Por oportuno e pertinente, o princpio da cortesia constitui di-
reito do usurio e dever do fornecedor de proporcionar um tratamento
educado, prestativo e respeitoso ao usurio.
O princpio da segurana revela-nos que o servio pblico
deve ser prestado com observncia das regras bsicas de segurana,
no devendo representar riscos para o usurio.
Por ser um dever do prestador, sua responsabilidade ser obje-
tiva, aplicando-se a regra do artigo 37, 6, que consagra a teoria do
risco administrativo.
Em razo do princpio da atualidade, o prestador do servio
deve se manter plenamente informado e atualizado das permanentes
evolues tecnolgicas, proporcionando um melhor atendimento s
necessidades dos usurios.
Por fim, convm assinalar que a no-observncia de qualquer
dos princpios da Administrao Pblica ou do Direito Administra-
tivo pode macular a edio de um ato ou contrato administrativo,
tornando-o invlido e incapaz de produzir efeitos jurdicos, o que
nos revela a enorme importncia do tema ora tratado, que no pode
deixar de ser observado pelos aplicadores do direito, na interpretao
e soluo dos conflitos decorrentes de lides que envolvam o Direito
Administrativo.