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PODER DISCRICIONRIO DA ADMINISTRAO

Enfoque: Direito Administrativo Disciplinar.



A doutrina define o poder discricionrio como o
direito disponibilizado Administrao, de modo explcito ou implcito,
para a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha da sua
conveniencia, oportunidade ou contedo
1
. Isto no quer dizer que o
administrador possa agir com ampla liberdade de ao, tendo em vista
que o ato administrativo disciplinar composto de pressupostos que
vinculam, at certo ponto, a conduta disciplinar especialmente no que
concerne competencia, objeto ou contedo, forma, motivo ou causa e
finalidade.

A margem de liberdade sobre a qual se assenta a
possibilidade de escolha corresponde noo de mrito administrativo,
ou do juzo de conveniencia e oportunidade da escolha no atendimento
do interesse pblico, juzo esse efetuado pela autoridade qual se
conferiu o poder discricionrio.
2


O exerccio do poder discricionariedade tem
levado a autoridade pblica a acertos e desacertos ao longo tempo,
mormente porque exercido por seres humanos falveis, e, porque no
dizer, alguns venais. Quanto mais rumoroso o caso a ser tratado na esfera
disciplinar, quanto mais presso for exercida para uma ao disciplinar
rpida e eficiente, maior o perigo da ocorrencia do arbtrio.

na motivao do ato administrativo disciplinar
que tem se verificado a maior incidencia de vcio insanvel, maculando a
eficcia da reprimenda administrativa e possibilitando, no raro, a
reintegrao do servio ilegalmente punido, com pagamento de vultosa
indenizao. A exposio dos motivos determinantes da sano alvitrada
deve estar autorizada pelo conjunto probatrio coligido; em harmonia
com os pareceres da comisso processante ou do presidente do processo;
da consultoria jurdica e manter correlao lgica com a acusao
administrativa.


1
Meirelles, Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 30 Ed., pg. 118.
2
Medauar, Odete Direito Administrativo Moderno RT, 4, pg. 130.
Vemos com certa frequencia conflitos entre o
parecer da comisso processante ou do presidente do processo com
pareceres da consultoria jurdica, outras vezes, divergencia unicamente na
deciso final com desprezo aos pareceres anteriores. Quando isto ocorre a
motivao empregada quase nunca aponta os motivos pelos quais ocorre
a divergencia, prefere a autoridade julgadora empregar interpretao
diversa quanto anlise das provas e opta pela sano extremada,
raramente absolve o imputado.

O Poder Judicirio. no exerccio do controle
externo da Administrao, ratifica, via de regra, a ao disciplinar
mantendo a punio sob a alegao de que no pode adentrar no mrito
administrativo, por ser da competencia exclusiva do Poder Executivo.

Vejamos algumas decises nesse sentido:

MANDADO DE SEGURANA - Ato administrativo -
Demisso de funcionrio municipal que deu
contribuio para que terceiros realizassem saques de
importncia em dinheiro do PASEP - Ato e
procedimento administrativos que esto regulares, e
portanto, eivados de legitimidade - Poder Judicirio
que no pode analisar o mrito da deciso
administrativa, por ser elemento do poder
discricionrio da Administrao - Writ que no
meio idneo para examinar fatos apurados em inqurito
disciplinar e para aferir a injustia da penalidade -
Segurana denegada (...). (Relator: Djalma Lofrano -
Mandado de Segurana n 19.501-0 - So Paulo -
27.10.93) (grifei)

POLCIA MILITAR - Demisso por ato justificado de
comandante geral - Possibilidade - Processo disciplinar
administrativo respeitado - Ampla defesa garantida -
Pena aplicada de excessivo rigor - Irrelevncia -
Matria de mrito ligada ao poder discricionrio da
Administrao que refoge competncia do Poder
Judicirio - Recurso no provido. No se divisa na
espcie qualquer falha ou ilegalidade do processo
administrativo disciplinar que culminou com a demisso
do apelante das Fileiras da Polcia Militar. A escolha da
pena matria de mrito que refoge apreciao
do Poder Judicirio, inserindo-se no poder
discricionrio da Administrao, descabendo
discutir se a punio foi excessiva ou rigorosa, na
medida em que o juzo de convenincia e
oportunidade sempre da autoridade
administrativa. (Apelao Cvel n. 279.293-1 - So
Paulo - 8 Cmara de Direito Pblico - Relator: Celso
Bonilha - 14.05.97 - V.U.) (grifei)

A doutrina sempre seguiu a mesma direo,
como pode ser conferido a seguir:

No exame da legalidade, cumpre ao Poder
Judicirio examinar o ato administrativo sob todos os
aspectos, a partir do nascimento, passando depois por
todos os elementos integrantes, sem descuidar,
entretanto, de aprofundar a investigao e perscrutar-lhe
as entranhas, ou seja, a finalidade visada. (...)
Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato
administrativo, est impedido o Poder Judicirio de entrar
na indagao do mrito, que fica totalmente fora do seu
policiamento.
3


Com essa proteo jurisprudencial e
doutrinria o administrador tinha ao seu talante o direito de impor
sano mais ou menos grave, segundo seu desiderato, e at isentar
de pena do servidor increpado de transgredir a norma estatutria.

Entrementes, o legislador fez a sua parte no
aprimoramento da norma de regencia, assim, o artigo 168 da Lei
federal n 8112/90, passou a exigir que o parecer da comisso
processante fosse considerado na deciso final do processo
disciplinar, salvo se contrrio prova dos autos.

Alguns acrdos do colendo Superior
Tribunal de Justia mantiveram inclume o poder discricionrio,
porm exigem da autoridade julgadora, que na motivao do ato
resultante, esclarea o motivo de eventual divergencia sob pena de
nulidade.

...A teor do art. 168 da Lei n. 8.112/90, a
autoridade competente far o julgamento do processo
administrativo disciplinar, acolhendo o relatrio da
Comisso Processante, ou, motivadamente, rejeitando-o,
se este contrariar as provas dos autos....
4
(grifei)



3
Jnior, Jos Cretella Controle Jurisdicional do Ato Administrativo Forense, 3 Ed. Pg. 336.
4
STJ - MS 9.649/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, TERCEIRA SEO, julgado em 05/12/2008, DJe
18/12/2008
Maior segurana passou a ser conferida para
o deslinde da ao disciplinar e via de consequencia para o servidor
acusado de falta grave.

Maior cuidado ainda se fazia necessrio no
aprimoramento da ao estatal e este exsurgiu quando foi
concebido o artigo 2, da Lei federal n 9784/99, onde constou:

A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia. (grifei)

A norma em tela regula o processo
administrativo no seio da Administrao Pblica federal, porm
nada impede que seus fundamentos sejam aproveitados no
processo administrativo disciplinar estadual, quando no colidirem
com norma estatutria de competencia do Estado-Membro. Com
sua edio reforado sobressaiu-se o teor do artigo 128 do Estatuto
dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio Lei n 8112/90-, cujo
teor preconiza prudencia no exerccio do poder disciplinar.

o texto:
Na aplicao das penalidades sero consideradas a
natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos
que dela provierem para o servio pblico, as
circunstncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes funcionais.
Lecionando sobre o tema, o excelente
professor Jos Armando da Costa ressaltou o seguinte:

O contexto normativo do princpio da
proporcionalidade no nosso jus positum, como no
poderia deixar de ser, pressiona para que se deduza que a
relao dosimtrica entre conduta funcional anomala e
respectiva punio no se inclui no campo de mrito do
ato disciplinar (afervel discricionariamente pelo
administrador), e sim no universo da legalidade, o que,
advirta-se desde logo, impede que o seu exame fique
ilharga do controle externo do Poder Judicirio.
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5
Costa, Jos Armando da Controle Judicial do Ato Disciplinar Braslia Jurdica 2002 , pg. 61.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
perfilha idntico entendimento:

A irrazoabilidade, basicamente,
corresponde falta de proporcionalidade, de correlao
ou de adequao entre os meios e os fins, diante dos
fatos (motivos) ensejadores da deciso administrativa. O
princpio tem grande aplicao no direito frances, no
direito argentino, no direito espanhol, onde, com
frequencia, o Judicirio anula atos administrativos que
contrariem o princpio da razoabilidade, precisamente
pela inexistencia daqueles requisitos. A matria
particularmente relevante quando se trata de sanes
disciplinares ou de medidas de polcia, umas e outras
excessivas ou sem qualquer correlao com os fins
visados pelo ordenamento jurdico.
6


De forma eficaz o Poder Judicirio vai aos
poucos solidificando o real alcance do poder discricionrio,
cotejando-o com os princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade, traando contornos quanto influncia das provas na
deciso final, quanto repercusso dos antecedentes funcionais do
acusado para fins de agravamento ou mitigao da pena, bem
assim no prejuzo experimentado pelo errio pblico.

Enfim, cristaliza-se a interpretao jurdica de
que em sede de processo administrativo disciplinar no h mais
preponderncia do poder discricionrio, quando em voga a pena
extremada.

a tonica do atual entendimento
jurisprudencial:

...Em face dos princpios da
proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e
culpabilidade, tpicos do regime jurdico disciplinar, no
h juzo de discricionariedade no ato administrativo que
impe sano a Servidor Pblico, razo pela qual o
controle jurisdicional amplo, de modo a conferir
garantia aos servidores pblicos contra eventual arbtrio,

6
Pietro, Maria Sylvia Zanella Di Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988 Atlas, 2
Ed., pg. 201.
no se limitando, portanto, somente aos aspectos
formais....
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(grifei)

Ganhou em eficiencia a norma jurdica, eis
que atravs desse entendimento salutar melhor amparo est
reservado ao servidor pblico, contra punies desproporcionais,
arbitrrias e fruto da anlise lgico-abusiva, amplamente
empregada num passado no muito distante.

No se trata de deciso escoteira h outras
do mesmo jaez e tambm h quem v mais longe, exigindo para o
processo administrativo disciplinar os mesmos rigores aplicados no
processo penal, justa reivindicao, uma vez que supletivamente
a norma processual penal a musa inspiradora dos atos regulatrios
do processo administrativa disciplinar.

... todas as infraes que possam levar
penalidade de demisso devem ser respaldadas em
prova convincente, sob pena de comprometimento da
razoabilidade e da proporcionalidade...: MS 12.429/DF,
Rel. Min. FELIX FISCHER (DJU 29.06.2007). (grifei)

...No Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) a Administrao Pblica se despoja de suas notas
eminentes, em especial a discricionariedade, pois
jungida a deciso ao contexto das provas coletadas, cuja
avaliao se faz sob a luz do princpio da
proporcionalidade....
8
(grifos nossos)

...No obstante a independncia das
esferas penal e administrativa, mister ressaltar que a
impetrante foi absolvida do crime de corrupo passiva,
por falta de provas, na Ao Penal Pblica que tramitou
perante a primeira vara federal do Rio de Janeiro.
Segurana concedida....
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O rigor probatrio do processo penal irradia o
entendimento jurdico de que na seara do processo administrativo
disciplinar, no possa ser diferente, pois no haver razoabilidade e

7
STJ - MS 13.518/DF, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, TERCEIRA SEO, julgado em
05/12/2008, DJe 19/12/2008
8
STJ - MS 13.000/DF, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, TERCEIRA SEO, julgado em
25/06/2008, DJe 19/08/2008
9
STJ- MS 13.581/DF, Rel. Ministra JANE SILVA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), TERCEIRA
SEO, julgado em 05/12/2008, DJe 04/02/2009
nem proporcionalidade na imposio de sano por conduta no
provada suficientemente. Melhor do isso, a absolvio penal mesmo
que por insuficincia de prova vem sendo levada em considerao,
no como elemento de repercusso e anulao, como ocorre nos
casos de absolvio plena, mas como indcio de inocencia.

Mantm-se inclume o princpio da
independencia das instancias civil e criminal, mas no se pode
compactuar com o atual conceito administrativo de que a absolvio
penal fundada na insuficincia de provas repercuta negativamente
em desfavor do servidor increpado, funcionando quase como um
elemento agravante.

Rendo sinceras homenagens ao colendo STJ
por esposar modernos conceitos de Direito Administrativo
Disciplinar, coisa que deveria estar sendo defendida pela doutrina,
mas infelizmente no est por se vincular a vetustos conceitos dos
doutrinadores de antanho.

So Paulo, 03 de maro de 2009.


Dr. Paulo Lopes de Ornellas
Advogado