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A Burocracia Weberiana e a Administrao

Federal Brasileira*
GERCINA ALVES DE OLIVEIRA
1. Introduo. 2. O Conceito Weberiano de Burocracia. 3. Ca-
ractersticas da Sociedade Brasileira: Breve Anlise Evolutiva. 4. O
Modlo Weberiano no Sistema Administrativo Federal Brasileiro.
1. Introduo
O conceito weberiano de burocracia resultante da concepo weberiana
de autoridade legal.
Suas razes emergem da problemtica do poder, sua origem e legitimida-
de, sua estrutura organizacional e funcionamento, sua eficcia e destinao
e, por fim, suas conseqncias.
Burocracia designa, em Weber, um quadro de funcionrios que, organi-
zados dentro de uma forma especfica e submetidos a normas de conduta
tambm especficas e determinadas, exercem autoridade legal.
A burocracia, conforme visualizada e descrita por Weber um tipo ideal
de organizao que, provvelmente no encontra rplica na realidade, mas
funciona como importante modlo de anlise sociolgica e poltica nas pes-
quisas e no desenvolvimento da teoria das organizaes e, por conseqncia,
no estudo e na formulao da teoria administrativa.
* ~ t artigo foi escrito originalmente, em julho de 1969, sob a forma de tra-
balho acadmico que a Autora apresentou, como aluna, no curso de Mestrado
do Terceiro Programa Nacional de Aperfeioamento de Professres de Adminis-
trao (PRONAPA), ministrado pelo Centro de Ps-Graduao da Escola Bra-
sileira de Administrao Pblica, da Fundao Getlio Vargas.
R. Adm. pbl., Rio de laneho, 4 (2): 47-74, jul./ dez. 1970
a partir da conc'-!po de burocracia como unidade de anlise que pa-
rece oportuna a tentativa de examinar e avaliar o processo de burocratiza-
o do sistema administrativo federal brasileiro, como instrumento de mo-
dernizao da sociedade nacional.
Todavia, a complexidade e a amplitude do tema indicam, de imediato,
que tentativa desta natureza no se esgota em trabalho simples e despreten-
sioso como o que ora apresentamos; por isto alertar o leitor para a
tnica do artigo. que a anlise crtico-comparativa da administrao federal
brasileira, considerad.l em sua vinculao e interdependncia com os subsis-
temas da sociedade &lobal, com o modlo \veberiano.
2. O Conceito Weberiano de Burocracia
1. Uma tentativa de anlise do modlo.
Ao descrever e analisar os fundamentos da organizao burocrtica, como
uma construo do tipo idea1,1 Weber desenvolve seu trabalho sbre trs
aspectos fundamentais. estreitamente inter-relacionados e interdependentes,
mas que parece ser considerados de maneira isolada, conforme o
fz o autor, para melhor compreenso e posterior discusso do conceito de
burocracia.
Tais aspectos so os seguintes:
a) aceitao da v.llidade das idias em que repousa a autoridade racIO-
nal-legal;
b) a organizao fundamental necessria para o exerccio da autoridade
racional-legal; e
c) o exerccio da autoridade racional-legal no quarto administrativo do
tipo ideal que Webe:' chamou de burocracia.
O primeiro aspect.:> corresponde prpria argumentao em que se fun-
damenta a legitimidade da autoridade racional-legal, que implica na aceita-
o de algumas premissas bsicas apresentadas a seguir:
a) as normas legc.is visam a fins utilitrios, a yalres racionais ou a am-
bos; so estabelecidas por acrdo ou imposio e atingem tdas as pessoas
dentro da organizao ou rea submetidas autoridade ou poder de onde
emanam;
b) as normas legais so abstratas. enquanto consideradas como um sis-
tema integrado deno:ninado Direito, mas se concretizam na aplicao da lei
aos casos particulan s. Dsse modo, o processo administrativo deve orien-
tar-se para os intersses racionais assim definidos pelas ordenaes da or-
ganizao (associao), dentro dos limites legalmente estabelecidos e de
acrdo com os principias gerais aprovados ou no-aprovados pelas orde-
naes;
c) o exerccio da autoridade legal est relacionado com o cargo ocupado
pelo funcionrio, o que implica em sua subordinao a uma ordem impes-
1 WEBER, Max. Os Fundamentos da Organizao Burocrtica: uma Construo do
Tipo Ideal. In: CAMPOS, Edmundo (organizao e traduo). Sociologia da Burocra-
cia. Rio de Janeiro, Zahar Editres, 1966, p. 16.
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soaI para a qual orienta suas aes, enquanto funcionrio. Um presidente
eleito, embora no sendo funcionrio na acepo weberiana, est sujeito
a esta mesma ordem;
d) como corolrio da impessoalidade, que reveste o exerccio da auto-
ridade legal, os membros da organizao s devem obedincia autoridade
enquanto investida no cargo e no desempenho das respectivas funes. Isto
significa que a obedincia no devida ao indivduo, mas ao cargo ocupado,
que representa uma posio de autoridade com limites legalmente definidos.
Em ltima anlise, o membro da organizao obedece lei.
A segunda parte da descrio trata das caractersticas inerentes orga-
nizao incumbida de exercer a autoridade racional-legal. Nessa parte,
Weber enumera os caracteres tpicos da organizao burocrtica, do ponto
de vista das estruturas de posio e de autoridade, das qualificaes exigi-
das das pessoas que integram essas estruturas e das normas que orientam sua
conduta e. finalmente, da forma e dos instrumentos de funcionamento da
organizao.
Se quisermos pormenorizar, diremos que uma organizao burocrtica
se apresenta com os seguintes caracteres:
a) uma estrutura de cargos, cujos contedos e limites so definidos pelas
normas, organizados hierrquicamente, de modo que, em cada nvel, os
cargos inferiores esto sob a superviso e o contrle de um cargo superior;
b) especificao de reas de competncia, resultantes da diviso siste-
mtica de trabalho e da diferenciao de funes, e o desempenho dessas
funes por algum investido de autoridade, que pode usar da coero
dentro de condies e limites definidos. A uma unidade de organizao
com competncia especfica, que se exerce na forma descrita, Weber deno-
mina "rgo administrativo";
c) existncia de um quadro administrativo, constitudo por funcionrios
nomeados, os quais so tecnicamente qualificados e adequados a especiali-
zao da organizao burocrtica e tm seu comportamento norteado pelas
normas tcnicas e outras que regulam o exerccio dos cargos;
d) separao entre a propriedade da organizao, que controlada den-
tro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do funcionrio, acessvel ao
seu uso Desta separao, que abrange tambm a repartio (lugar
de trabalho) e o domiclio, decorre ser um assalariado e funcionrio de uma
burocracia;
e) distino e separao de propsitos pessoais dos propsitos do fun-
cionrio, cuja conduta no cargo impessoal e orientada pelas normas per-
tinentes; e
f) registro documental de atos administrativos, decises, normas e ordens
escritas.
O ltimo aspecto descrito e analisado por Weber prende-se, como j foi
dito, ao exerccio da autoridade racional-legal, isto , aquilo que le chama
de "dominao na estrutura do quadro administrativo".
Diz Weber que h espcies de autoridade suprema apropriadas aos dife-
rentes tipos de dominao - tradicional, carismtico e legal - e de suas
2 Idem, ibidem, p. 18.
Burocracia Weberiana
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combinaes. Tda vez, entretanto, que a dominao envolve elementos
racionais a autoridade exercida atravs de "quadro administrativo racional-
legal susceptvel de aplicao",:l porquanto ste tipo de quadro u o mais
importante mecanismo para a admillistrao de assuntos cotidianos",4 rea
em que o exerccio da autoridade, num sentido restrito, e da dominao,
num sentido amplo, consiste, precisamente, em administrar." (o grifo
nosso)
A partir da descrio analtica dos trs aspectos que, sucintamente tenta-
mos reproduzir, Weber caracteriza o tipo puro de burocracia, considerada
como um quadro administrativo formado de funcionrios nomeados, que
esto subordinados a um chefe supremo investido de autoridade legal, "em
virtude de apropriao, -?leio ou designao para a sucesso",G mas que le
prprio exerce essa autoridade dentro de uma rea de competncia legal-
mente estabelecida.
Sente-se na concepo weberiana a preocupao fundamental de identifi-
car um modlo de organizao capaz de garantir o exerccio efetivo da auto-
ridade racional-legal. Essa preocupao, segundo parece, vai levar a uma
caracterizao to minuciosa e definida das relaes das pessoas que devem
fazer funcionar a organ izao (os funcionrios) dentro da estrutura admi-
nistrativa, que, prticamente, no deixa lugar para o informal, o irracional
e o arbitrrio e transforma um padro descritivo ideal de critrios e rela-
es em padro prescritivo.
Assim, ao concentrar sua anlise no corpo de funcionrios que integram
o quadro administrativc de um sistema de autoridade legal, Weber est no
s descrevendo um modlo ideal, como prescrevendo um verdadeiro cdigo
tico-legal para as relaes funcionais dos indivduos dentro de uma buro-
cracia. Seno vejamos. mediante a reproduo do texto do autor: "O con-
junto do quadro administrativo subordinado autoridade suprema for-
mado, no tipo mais PLro, de funcionrios nomeados que atuam conforme
os seguintes critrios:
1. So individualmente livres e sujeitos autoridade apenas no que diz
respeito a suas obrigaes oficiais.
2. Esto organizados numa hierarquia de cargos, claramente definida.
3. Cada cargo possui uma esfera de competncia, no sentido legal, cla-
ramente determinada.
4. O cargo preenchido mediante uma livre relao contratual. Assim,
em princpio, h livre seleo.
5. Os candidatos s,) selecionados na base de qualificaes tcnicas. Nos
casos mais racior,ais, a qualificao testada por exames, dada como
certa por diplomas que comprovam a instruo tcnica, ou utilizam-se
ambos os critrics. Os candidatos so nomeados e no eleitos.
6. So remunerados com salrios fixos em dinheiro, na maioria das vzes
com direito e penses. Smente em determinadas circunstncias a
3 Idem, ibidem, p. 19.
4 Idem, ibidem, p. 19.
5 Idem, ibidem, p. 20.
6 Idem, ibidem, p. 20.
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autoridade empregadora, especialmente nas organizaes privadas, tem
direito de rescindir o contrato. Mas o funcionrio sempre livre para
demitir-se. A escala salarial inicialmente graduada de acrdo com
o nvel hierrquico; alm dsse critrio, a responsabilidade do cargo
e as exigncias do status social do ocupante podem ser levadas em
conta.
7. O cargo considerado como a nica ou, pelo menos, principal ocupa-
o do funcionrio.
8. O cargo estabelece os fundamentos de uma carreira. Existe um sis-
tema de promoo baseado na antiguidade, no merecimento ou em
ambos. A promoo depende do julgamento dos superiores.
9. O funcionrio trabalha inteiramente desligado da propriedade dos
meios de administrao e no se apropria do cargo.
10. Est sujeito a uma rigorosa e sistemtica disciplina e contrle no de-
sempenho do cargo.'"
Essas normas, a que Weber denomina critrios para nomeao e atuao
do funcionrio na burocracia, podem ser identificadas, fcilmente, como o
cerne de tda administrao de pessoal das organizaes complexas, pbli-
cas e particulares, atravs dos sistemas de seleo baseada nas qualifica-
es e aptides, nas promoes vinculadas antiguidade e ao mrito, nos
sistemas de classificao de cargos e da fixao de salrios, no regime dis-
ciplinar que estabelece penalidades e sanes, enfim, em todos aqules
aspectos que parecem ter sido considerados como bsicos e necessrios para
assegurar o funcionamento eficiente, impessoal e imparcial da administra-
o burocrtica.
Dois dentre sses critrios parecem particularmente importantes para o
autor.
O primeiro a nomeao, de carter contratual, baseada na seleo que,
independendo de vinculaes de parentesco, amizade e outras semelhantes,
essencial burocracia racional-legal e a distingue da burocracia-patrimo-
nial. Nesta, embora com algumas caractersticas de uma burocracia, os fun-
cionrios s formalmente atuam de maneira burocrtica, uma vez que so
nomeados por critrios estranhos s qualificaes pessoais.
Com isso Weber parece deixar claro que s atravs da via do mrito se
assegura ao funcionrio capacidade de atuao independente de compromis-
sos alheios queles decorrentes do exerccio do prprio cargo.
O outro critrio diz respeito ao conhecimento especializado ou especiali-
zao, que inerente ao desempenho das funes dentro de uma organiza-
o burocrtica e que se reflete na exigncia de qualificaes tcnicas, co-
muns a todos os cargos do quadro administrativo, com exceo daqueles
que se encontram na cpula da organizao.
tsses cargos de cpula, que correspondem, por exemplo, ao de Presiden-
te, ou Ministro de Estado ou outros assemelhados, na administrao pblica
de um pas. e ao de presidente de uma emprsa, na administrao particular,
, Idem, ibidem, p. 20-21.
Burocracia Weberiana 51
representam a singularidade de comando que, nas palavras de Weber, su-
perior chefia colegiaJa, da qual se desenvolveu, por satisfazer "a necessi-
dade de rpidas e unvocas decises, livres da necessidade de compromisso
entre diferentes opinies e livres tambm das maiorias a ca-
racterstica monocrticl ou monstica do tipo puro.
Diz Weber que a burocracia se nplica a qualquer tipo de atividade (eco-
nmica, poltica. religiosa, militar, prestao de servios etc.), no domnio
pblico ou particular, e que sua existncia pode ser assinalada ao longo
da histria. embora sempre revestindo formas que apresentam variado grau
de burocratizao em relao ao modlo ideal.
A superioridade de ssa forma ele organizao sbre suas predecessoras
histricas fundamenta se, principalmente, no conhecimento tcnico, que lhe
confere carter racional e a transforma num instrumento de dominao pre-
ciso. est]':el, seguro. rigorosamente disciplinado, capaz de assegurar alta
eficincia administra ti'"a. iJ
Dentro dessa perspectiva, Weber parece considerar a administrao bu-
rocrtica como conseqncia natural e inevitvel do desenvolvimento do
processo social histrico, sobretudo atravs da e\'oluo do capitalismo,
transformando-se numa necessidade para as novas e complexas formas de
organizao da produc-3.o econmica, baseadas numa tecnologia mecanizada,
capitalistas ou socialistas.
Esta viso quase fatalista pode ser sentida quando diz, referindo-se
administrao burocrtica: "Ela , atualmente. indispensvel para o atendi-
mento das necessidades da administrao de massa. No setor administrativo,
a opo est entre a burocracia e o diletantismo"Y'
Convm, a esta altura, tentar uma apreciao sinttica do conceito we-
beriano de burocracia tal como aqui exposto:
1. O ncleo do conceito de burocracia parece ser, fora de dvida, a
organiz.ao social ex;el15a e cOlllvlexa que se desenvolveu rpidamente na
Europa e na Amrica do I'\orte. a partir da Revoluo Industrial. Tal orga-
nizao teria como prottipo o Estado Moderno. com suas mltiplas, diver-
sificadas e crescentes funes, mas abrange tambm as grandes emprsas
capitalistas, que de certa forma, sentiu e preconizou, tenderiam
organizao burocrti.::a, bem como outros tipos de organizao a que le
chamou genericamente de associaes; 11 essas associaes compreendem tda
sorte de organizaes complexas modernas, como universidades, partidos
polticos, sindicatos e: c.
2. A burocracia c uma tentativa de organizar as atividades humanas
por critrios puramel!fe racionais e seculares que permitam o exerccio da
autoridade sbre as pessoas e os fatos, dentro de uma rea determinada em
que tais atividades se desenvolvem.
8 Idem, ibidem, p. 23.
9 Ver OpllS cito p. 24-26.
10 Idem, ibidem, p. 24.
11 Idem, ibidem, p. 2(, "Todos os demais tendem a ser organizados em grandes
associaes inevitvelmente sujeitas dominao burocrtica, inevitabilidade idntica
da dominao das mquinas de preciso na produo em massa".
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3. A autoridade burocrtica necessriamente legal e por isso exige a
formulao de normas que orientam e disciplinam no s a definio e o
processamento das atividades da organizao, atravs de leis, decretos. re-
gulamentos, portarias e outros documentos escritos, como delimitam e ca-
racterizam as relaes de posio e os papis dos indivduos que integram
a estrutura organizacional e, por delegao. exercem parcela da autoridade
deferida ao chefe supremo. De regra, tambm essas relaes e papis so
definidos e disciplinados por meio de regulamentos oficiais.
4. A necessidade de canais para fazer fluir a autoridade do tpo da or-
ganizao para os nveis inferiores e torn-la efetiva na coordenao das
tarefas organizacionais diversificadas e complexas, d lugar a uma hierarquia
de posies (cargos), que corresponde a parcelas definidas de autoridade
e de responsabilidade dentro de reas especficas e formalmente delimitadas
da organizao. Disso decorre, por um lado, a especificao de atribuies
e tarefas das unidades de trabalho e a fixao de competncia dos respon-
sveis por seu funcionamento, e por outro, a ordenao dessas unidades
numa linha vertical descendente, das mais complexas e de autoridade mais
ampla para as mais simples e de autoridade mais restrita.
5. A complexidade e a extenso das atividades e os processos tecnolgi-
cos indispensveis sua implementao condicionam a diviso de trabalho
baseada na especializao das tarefas, que requerem para sua execuo in-
divduos preparados e qualificados tecnicamente. I!!
6. A normalizao, a hierarquizao funcional e a especializao pare-
cem objetivar, principalmente, a criao de condies assecuratrias de efi-
cincia na realizao das tarefas organizacionais e a estrutura hierrquica,
em particular, parece ser a via natural e prpria para as comunicaes entre
as autoridades dos diversos escales, desempenhando, portanto, papel fun-
damental no fluxo de informaes e contatos que alimentam o proce5So de-
cisrio ao longo dessa linha vertical.
7. Do mesmo modo que a especializao indispensvel para assegurar
eficincia administrativa. a impessoalidade necessria para garantir a ra-
cionalidade
l3
do processo decisrio. Vale a pena transcrever sbre o assun-
to trecho de Peter Blau, que parece bastante elucidativo:
"Apesar da instruo profissional e das normas oficiais. fortes sen-
timentos ou tendncias pessoais podem interferir na tomada racio-
nal de decises. Da que a impessoalidade tenha a funo de im-
pedir a intruso de tais fatres nas decises oficiais". (o grifo do
original) . 14
12 Weber usa o trmo tcnica numa acepo que abrange o conhecimento espe-
cializado adquirido por aprendizagem formal ou informal. Veja obra citada. p. 22.
13 Referimo-nos racionalidade funcional, isto , racionalidade orientada para
fins preestabelecidos, independente de valres pessoais, que corresponde tica da
responsabilidade. (Ver sbre o assunto GUERREIRO RAMOS Administrao e Estrat-
gia para O Desenvolvimento. Rio de Janeiro. Fundao Getlio Vargas, 1966, p. 50-56.
H BLAU, Peter. O Estudo Comparativo das Organizaes. In: Sociologia da Buro-
cracia, Rio, Zahar, 1966, p. 129.
Burocracia Weberiana 53
Entendemos que I.?xatamente a partir da como condio
de eficincia e da imoessoalidade como requisito para a racionalidade do
processo decisrio que Weber se preocupa com a codificao
15
dos direitos e
deveres dos funcionrios burocrticos.
De fato, o sistema de carreira que atravs da promoo por mrito e
antiguidade se oferece ao funcionrio, embora contenha em si o fundamento
da profissionalizao (especializao), parece destinado, em grande parte,
a sustentar a lealdade do funcionrio para com a organizao e neutralizar
os efeitos inconvenientes de uma impessoalidade
l6
que lhes exigida me-
.diante rigoroso sistema de disciplina e contrle no desempenho do cargo.
l
'
At certo ponto poJe-se assinalar idntica funo nomeao atravs do
processo seletivo que garante, ao mesmo tempo, o recrutamento de funcio-
nrios qualificados (especializados) para os cargos e refora a impessoali-
dade na tomada de deciso, pelo menos no tocante a possveis presses exer-
cidas pela estrutura hierrquica superior.
2. Algumas crticas ao modlo weberiano.
Tomando o conceilO de burocracia, na forma proposta por Max Weber,
verificamos que suas caractersticas - racionalidade, normatizao, hierar-
quia, especializao e impessoalidade - podem ser consideradas como cate-
gorias essenciais das organizaes complexas na busca de eficincia admi-
nistrativa. De uma perspectiva funcionalista, diramos que so categorias
funcionais da burocracia.
Diz Alvin Gouldncr que Weber tratou to-smente das funes mani-
festas da administrao burocrtica, que explicam algumas, porm no tdas
as suas
Dentro de uma linha semelhante, Robert Merton chamou a ateno para
as disfunes da burocracia, resultantes das prprias presses internas da
estrutura organizacional burocrtica weberiana.
1
!J Tais disfunes esto liga-
das ao comportamento do funcionrio burocrata, e segundo o autor, podem
ser compreendidas pela aplicao de trs conceitos: o de "incapacidade
treinada", de Veblin; o de "psicose ocupacional", de Dewey; e o de "defor-
mao profissional", de Warnotte.
A incapacidade treinada corresponde falta ou insufincia de flexibilida-
de para reagir s tr2.nsformaes situacionais e a psicose ocupacional de-
signa as preferncias e antipatias que o indivduo adquire em funo do
trabalho.
De acrdo com Merton, a observncia s normas, exigida pela burocra-
cia weberiana, importa num elevado grau de conformidade do funcionrio
a essas normas, de tal forma que, muitas vzes, a submisso a elas passa
n O uso do trmo codificao se explica pela observao que fizemos em outra
parte dste trabalho, quando dissemos que a minudncia da descrio weberiana
sbre o funcionrio bu 'ocrtico se assemelha a um cdigo tico-legal.
16 BLAU, Peter. Ibidem, p. 129.
17 \VEBER, Max. Obra citada. p. 21.
18 GOULDNER, Alvin W. Conflitos na Teoria de Weber. In: Sociologia da Buro-
cracia, Rio de Janeiro, Zahar, 1966, p. 59.
19 MERTON, Robert King. Estrutura Burocrtica e Personalidade. In: Sociologia
da Burocracia, Rio de Janeiro, Zahar, 1966, p. 100.
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a ser um fim em si mesmo, em vez de ser instrumento de orientao da
conduta funcional. Quando isso ocorre, o comportamento do funcionrio
se enrijece e le se torna incapaz de adaptar sua ao s condies ou trans-
formaes reais no previstas na lei, no regulamento ou na norma. Sua con-
duta, dissocia-se da realidade e dos fins que a organizao deve atingir em
funo dessa realidade, dando lugar ao fenmeno conhecido como for-

Uma segunda disfuncionalidade da burocracia, resultante em parte da
disciplina em relao s normas e em parte do sentido de carreira, que
orienta a atuao, as expectativas e as perspectivas profissionais do funcio-
nrio, o que Merton chama de
A terceira disfuncionalidade apontada por sse autor decorre da forma-
o do esprito do grupo, que nasce da conscincia de intersses e destino
comuns entre os funcionrios. Disso resulta a configurao da burocracia
com intersses e objetivos prprios que nem sempre se coadunam com os
intersses do pblico ou das autoridades da cpula do poder administrativo.
22
Em outras palavras, a comunidade de intersses e de destino do burocrata
fazem-no desenvolver, paralelamente organizao formal, uma organiza-
o informal que emerge sempre que os intersses atuais ou futuros do grupo
parecem Junto com o orgulho do ofcio, que o faz resistir
mesmo a mudanas de rotina, isto leva cristalizao da conduta como
forma padronizada de defesa e de resistncia s mudanas organizacionais,
principalmente quando partidas de pessoas alheias ao grupo.
Finalmente, diz Merton que tambm contribui para a "incapacidade trei-
nada" o requisito weberiano da impessoalidade. Sem dvida a impessoali-
dade caracterstica necessria e indispensvel s relaes na organizao
burocrtica, como decorrncia mesma de sua definio como grupo se-
cundrio, mas nem por isso deixa de criar aspectos disfuncionais, contri-
buindo para a rigidez e inflexibilidade da personalidade do burocrata e se
constituindo em fonte de conflito entre o pblico e o
De tudo isso, parece correto concluir que a burocracia - conforme des-
crita por Weber - um tipo de organizao que garante a eficincia atra-
vs dos requisitos da racionalidade, da normatizao da hierarquia, da es-
pecializao e da impessoalidade. Mas, como demonstrou Merton, os mes-
mos requisitos promotores da eficincia podem-se transformar em requisitos
disfuncionais, provocadores do enrijecimento da conduta dos membros da
organizao, que resulta numa atitude de resistncia mudana e, portanto,
numa incapacidade da organizao de reagir aos inputs do sistema maior em
20 Idem, ibidem, p. 102. O conceito de formalismo de Merton, difere do for-
malismo de Riggs. Veja nota de rodap n.O 42, dste artigo.
21 Idem, ibidem, p. 104.
0'0 Idem, ibidem, p. 104-105.
2:\ Idem, ibidem, p. 105.
24 Idem, ibidem, p. 106-108.
25 Kleber. Reflexes sbre Estratgia de Reforma Administrativa:
A Experincia Federal Brasileira. In: Revista de Administrao Pblica, Rio de Ja-
neiro, F.G.V., 1.0 semestre de 1967, n.O 1, p. 44.
Burocracia Weberiana
55
que se insere e adequar suas finalidades e seu funcionamento s necessida-
des dsse sistema.
Como assinala Kleber Nascimento, a eficincia administrativa requer as
categorias weberianas bJrocratizantes, porm requer tambm iniciativa. ino-
vao, criatividade, fle;jbilidade, capacidade de auto-ajustamento e com-
petncia como base do processo
Por fim, embora no constitua crtica ao modlo weberiano de burocra-
cia, parece oportuno incluir aqui algumas observaes sbre as condies
que ensejam seu desem olvimento.
De acrdo com S.N. h uma tendncia para o desenvolvi-
mento das organizaes burocrticas, em uma determinada sociedade (sis-
tema social), quando:
1. existe uma ampla diferenciao de papis e de instituies (econmica,
poltica etc.);
2. a distribuio dos papis sociais mais importantes obedece a critrios de
aquisio de base universalista em vez de particularista;
3. existe separao entre os grupos funcionais especficos (organizaes
econmicas e profissionais e associaes voluntrias, clubes etc.) e os
grupos particularistas bsicos (parentesco, territrios etc.);
4. a definio de sociedade global mais ampla do que a de qualquer gru-
po particularista bsico;
5. os principais grupo, e camadas sociais cumprem objetivos especficos
(polticos, econmicos, assistenciais) "que no podem ser realizados
dentro da estrutura limitada dos grupos particularistas bsicos"; e,
6. por fra da crescente diferenciao na estrutura, os diversos setores de
atividades dependem cada vez mais uns dos outros para conseguir su-
primentos e recursos. isto , se tornam mais e mais especializados e
interdependentes.
Ainda segundo o referido autor, sses processos diferenciadores resultam
na liberao de um potencial de recursos - dinheiro, fra de trabalho e
voto poltico, sem injunes - que so disputados pelas vrias unidades
institucionais para pro\ erem seus servio,> e alcanarem suas finalidades;
surgem, ento, problemas administrativos e de que en-
contram na forma especfica da organizao burocrtica o instrumento ade-
quado para organizar os servios necessrios, coordenar as atividades em
grande escala, implementar os diversos objetivos. prover os recursos e regu-
lamentar os conflitos (' as relaes interpessoais dentro do sistema dife-

26 EISENSTADT, S. N. BUl"Ocracia, Burocratizao e Desburocratizao. 111: Sociolo-
gia da Burocracia, Rio de Janeiro, Zahar, 1966, p. 73.
:!7 Cf. obra citada, p. 7::.-74.
28 No texto consultado a palavra empregada cOlllrle.
29 Cf. obra citada, p. 74.
56 R.A.P. 2/70
Tais organizaes (burocracias) so criadas geralmente por uma elite
(governamental, empresarial etc.) no s para tratar dos problemas men-
cionados como para assegurar a essa elite a proviso dos servios necess-
rios e as posies estratgicas do poder na sociedade.
30
Historicamente. elas
apareceram quando o poder dos reis se sobreps s fras feudais e aristo-
crticas, atravs de uma organizao administrativa que tornava essas fr-
as dependentes do govrno real. econmica e pollticamente (burocracias
patrimoniais). Na poca contempornea. as organizaes burocrticas so
criadas quando detentores do poder poltico ou econmico necessitam mo-
bilizar diferentes recursos, provenientes de diferentes setores sociais, para
solucionar problemas oriundos de fatres externos, como a guerra por exem-
plo, ou originados de fatres ou presses internos, como desenvolvimento
econmico, reivindicaes polticas etc.:
l1
3. Caractersticas da Sociedade Brasileira: Breve Anlise
Evolutiva
A anlise do processo de burocratizao do sistema administrativo leva-nos
a perpassar os olhos sbre alguns aspectos da evoluo histrica da socie-
dade numa tentativa de surpreender e identificar fatres e fatos
culturais, econmicos, sociais, polticos e mesmo administrativos que, de
alguma forma, propiciaram ou obstaculizaram o desenvolvimento dsse pro-
cesso dentro das linhas do modlo weberiano.
Colonizado por um povo sem grande tradio agrcola, mas cuja nica
preocupao parece ter sido fazer dle uma imensa lavoura, o for-
mou-se com caractersticas econmicas. culturais, psicolgicas, sociais e po-
lticas que so. ao mesmo tempo, produto dessa circunstncia e elemento
condicionante e fortalecedor da sociedade que aqui se desenvolveu, a partir
dos primeiros decnios do sculo XVI.
A economia brasileira nasceu e cresceu sob o signo do latifndio agrrio
e de um comrcio estril, voltado para o mercad' externo con-
sumidor de matria-prima.
Segundo Buarque de Holanda. pelo menos quatro fatres contriburam
para isso: fertilidade e abundncia de terra; existncia do mercado com-
prador da Europa ainda no industrializada e interessada na importao
de produtos nativos dos trpicos; mo-de-obra barata e de fcil obteno,
representada pelo negro escravo importado da frica; e certos hbitos e
valres culturais do colonizador portugus. refletidos ento, no pouco amor
e apro ao trabalho manual e na ambio de fortuna sem grande custo e de
prestgio rpido.
33
30 Cf. obra citada, p. 74.
31 Cf. obra citada, p. 75.
32 Convm ficar claro que a perspectiva da anlise fundamentalmente sociolgica.
33 Ver HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. Capo lI, Trabalho e Aven-
tura, p. 37 e 40.
Burocracia Weberiana
57
Dessa combinao de fatres, aliada atitude subjetiva, quase contem-
plativa, que redundava numa certa ignorncia pelo mundo circundante, no
sentido de atuar sbre le deliberadamente, visando a conhec-lo e modi-
fic-Id
H
decorreu, indubitvelmente, a formao de nossa estrutura rural
econmica, caracterizada por uma agricultura extensa, rotineira, desvitali-
zadora e baseada nos processos mais rudimentares, tomados de emprstimo
ao ndio.
Sem dvida, essa atitude de colonizador portugus junto com uma ten-
dncia mobilidade fsica e social, contriburam para a capacidade de
ad:tptao e para a plasticidade, que lhe permitiram recriar seu meio de ori-
gem no nvo ambiente:
15
e trazer tantos benefcios para nossa formao
tnica. Mas, provvdmente, foi tambm essa atitude quase passiva e, at
certo ponto. determinista-conformista um dos condicionantes da cristaliza-
o dos padres rurais e da ausncia de esprito empreendedor e renovador
que se nota ao longo da maior parte do nosso processo social evolutivo.
Sbre sse alicerce econmico, e em conseqncia dle, vai desenvol-
ver-se a estrutura social brasileira, onde aparece a famlia, como unidade
bsica, abrangente e absorvente de todos os segmentos da vida de seus
membros: econmicos. profissionais, polticos e religiosos.
A vida se organiza em trno da grande propriedade rural - a fazenda -
e. dentro dessa, a famlia patriarcal o ncleo, cujo chefe exerce sua auto-
ridade de maneira ampla, absoluta e arbitrria sbre descendentes, agrega-
dos, escravos e empregados. A fazenda uma verdadeira autarquia, com
auto-suficincia econmica, vida religiosa, escola e mesmo uma indstria
caseira que a faz depender muito pouco do incipiente comrcio externo e da
prestao de servios dos artesos e profissionais livres da cidade.
Ali a vida social repousa numa cooperao, cujo mvel parece ser a pr-
pria sobrevivncia e fortalecimento da famlia como unidade de proteo
a seus membros, ger mdo uma solidariedade fundada no sentimento. Alis,
segundo Buarque de Holanda, sse tipo de solidariedade que prevalece
no nimo do colonizador portugus, o que desfavorece a formao de vn-
culos e associaes que no sejam baseados no sentimento e em laos afe-
tivos prprios do crculo domstico.
Dessa unidade familial. compacta, ligada pelo sangue, pelo parentesco e
pela amizade, fechada sbre si mesma, intolerante e resistente s presses
externas, emergem os valres, os hbitos e a mentalidade que orientaro
as relaes econmicas, sociais e polticas da vida brasileira, de forma quase
absoluta at 1930, e em maior ou menor grau at os dias atuais.
Dsse modo, a polarizao da atividade econmica em trno da monocul-
tura da cana, apoiada no trabalho escravo, hipertrofiou o latifndio agrcola
e ste, por sua vez, gerou e sustentou a famlia patriarcal, unidade social
autnoma e todo-poderosa durante todo o perodo colonial e monrquico
e, talvez, em grande parte da Repblica.
A combinao dsses fatres trouxe conseqncias negativas no s para
o desenvolvimento econmico, mas influenciou todo o processo social, po-
34 Idem, ibidem. Capo I, Fronteira da Europa, p. 28.
~ Idem, ibidem. Capo 11, Trabalho e Aventura, p. 41.
58 R.A.P.2170
ltico e administrativo do pas. Dentre essas conseqncias reputamos como
mais prejudiciais, pela extenso dos seus reflexos:
1. Ausncia de um esfro srio de cooperao voltado para outras ati-
vidades produtivas, como a manufatura e o comrcio, que poderiam
no s ligar a fazenda cidade, como dar a esta uma base econmica
prpria;
2. Em decorrncia disso, a ausncia de cidades independentes, nascidas
dsses dois tipos de atividades, com uma classe urbana possuidora de
valres, hbitos e mentalidade especficos, mais secularizados e racio-
nais, distintos daqueles oriundos da vida rural; e
3. Ausncia de uma classe artesanal, constituda na base da tradio pro-
fissional familiar e uma extrema escassez de mo-de-obra livre qualifi-
cada e semiqualificada.
As mudanas que se operam a partir da vinda da Crte para o Brasil,
em 1808. e que so acentuadas na segunda metade do sculo XIX com o
desenvolvimento do capitalismo comercial caboclo, alteram essa estrutura
vigente, mas de maneira lenta e superficial. Na verdade, s depois da Abo-
lio e da Repblica as presses estruturais internas vo determinar modi-
ficaes mais profundas, geradoras de tenses e conflitos ao nvel econmico
e poltico.
Com efeito, com a chegada do rei portugus, D. Joo VI, e, posterior-
mente, com o surto do capitalismo comercial, que comeam a aparecer as
profisses urbanas - profisses liberais e ocupaes polticas e administra-
tivas - e que surge uma burguesia urbana, enriquecida pelo comrcio.
As novas classes urbanas, entretanto, so desprovidas de mentalidade ci-
tadina. Seus valres e hbitos no so autnticos, mas tomados de emprs-
timo cultura rural dominante. A nova burguesia, tambm conservadora,
uma espcie de caricatura da aristocracia agrria, que sua classe de re-
ferncia.
No obstante tais identificaes culturais, essa burguesia que vai come-
ar a abalar os alicerces da classe dos grandes proprietrios de terras, ori-
ginando as primeiras crises entre a economia escravocrata e a economia
modernizadora, que teve no Baro de Mau um dos seus principais incen-
tivadores. '
a acumulao de capital financeiro e o aumento de comunicaes (es-
trada de ferro e telgrafo) que vo ser, em grande parte, responsveis pelo
incio da diversificao econmica, atravs dos primeiros estabelecimentos
manufatureiros e fabris que surgem na Bahia, no Rio de Janeiro, em Minas
Gerais, em So Paulo e no Rio Grande do Sul; e, sem dvida, essa inci-
piente diversificao que determina e fomenta o aparecimento dos profis-
sionais semi-especializados e dos operrios urbanos.
Assim, a organizao mais racional requerida pela diversificao do pro-
cesso produtivo, atravs da atividade pr-industrial, criou as primeiras ten-
ses entre o conjunto de formas e relaes de trabalho prprios da estru-
tura agrria e as necessidades da estrutura nascente, que exigiam mo-de-
Burocracia Weberiana
59
obra semi-especializada e relaes de trabalho menos pessoais, mais con-
tratuais.
Parece-nos que a partir da se forma e se desencadeia uma srie de con-
seqncias que se em tdas as relaes sociais, notadamente. no
prprio nvel econmico e, mais tarde, no nvel poltico, as quais vo defla-
grar, sucessivamente, embora distanciados por perodos de tempo diferen-
tes, os movimentos sociais representados pela Abolio, pela Repblica e
pela Revoluo de 19:10.
Entretanto, como vimos, nem a burguesia urbana nem os estamentos
sociais que com ela surgiram se caracterizavam por uma cultura secular,
mas, antes, por uma r.lentalidade rural, que penetrou, fundamente nos sis-
temas poltico e administrativo, que comearam a crescer de importncia
e dos quais passaram a participar as novas classes.
Dsse modo, no eXistindo ntida delimitao entre o privado e o pblico,
entre a famlia e o Esudo, e entre a famlia e a emprsa, o sistema poltico
s reconhecido como tal. enquanto identificado com as ligaes familiares
e afetivas. No se entende a filiao partidria e a lealdade poltica em
trmos de intersses ou idias, mas do sentimento familiar no sentido amplo.
Mesmo quando a mentalidade e a ao polticas parecem inspiradas nas
ideologias liberais europias, esto eivadas dos valres de uma sociedade
ainda nitidamente agrria. Essas ideologias tiveram sempre o sabor de coisa
importada, que serviram antes para acomodar a antiga classe nova estru-
tura, sem perda real de poder e privilgios, do que para criar e desenvolver
uma mentalidade democrtica e produtiva, porque como diz Nestor Duarte:
"A fra de uma ideologia no chega a alterar diretamente uma estrutura
social, mas consegue rrodificar, substituir ou iludir a ideologia prpria dessa
estrutur?" .:lG
A ausncia de distino entre o privado e o pblico, que obstaculiza, de-
forma e corri o sistema poltico, afeta como no poderia deixar de ser o
sistema administrativo e governamental.
Assim a organizaJ administrativa se estrutura e funciona atravs de
uma burocracia patrimonial que , sobretudo, um prolongamento da uni-
dade familial, nos que orientam o recrutamento dos funcionrios,
seu comportamento e relaes de emprgo.
Compreende-se que seria impossvel ter quela poca uma burocracia
pautada pela racionalidade, pela especializao exigida dos seus integrantes
e por sua escolha do mrito. Foi dos quadros familiares e das clas-
ses urbanas sem profisso que saram os burocratas brasileiros da colnia
e foram os critrios afetivos, familiares e protetores que constituram a norma
para a formao dos vnculos entre o Estado e seus funcionrios. Isto
explica Estado brasileiro como um Estado paternalista e a burocracia
nacional como um pwlongamento primeiramente da famlia e, mais tarde,
do chefe poltico e de sua faco.
Paralela a tudo isto, formava-se a elite intelectual brasileira, educada, em
grande parte, dentro dos padres ideolgicos liberais-burgueses vigentes na
36 DUARTE, Nestor. A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional. 111: Bra-
siliana, segunda edio 1966, So Paulo, Nacional, vol. 172, p. 103.
60 R.A.P.2170
Frana e na Inglaterra, porm conservadora e antimodernista, porque sada
de uma sociedade rural-escravocrata, voltada para as profisses liberais pre-
dominantemente especulativas e retricas.
Quando na velha Europa, sacudida e remoada pela Revoluo Indus-
trial, se desenvolvia uma educao mais tecnolgica e cresciam os contin-
gentes de tcnicos e trabalhadores industriais urbanos, o Brasil estimulava
uma educao que, alm de elitista, era, fundamentalmente, retrica e ba-
charelesca, contrria e impeditiva da formao de mentalidade mais prtica
e emprica e do nascimento de ocupaes de carter mais tcnico e cient-
fico. Tal educao e as ocupaes dela emergentes no eram, sem dvida,
as mais apropriadas para um pas que precisava fazer sua revoluo indus-
trial, mas eram as "nicas dignas dos antigos senhores de escravos e de
seus herdeiros".3' No dizer de Buarque de Holanda a inteligncia decorati-
va, personalista e aristocrtica que nada mais significava do que uma forma
de os indivduos se distinguirem de outros por "alguma virtude aparente-
mente congnita e intransfervel, semelhante por sse lado nobreza de
e que, portanto, era incapaz de suprir o trabalho fsico necessrio
criao da riqueza, na poca da mquina.
Dsse modo, continua faltando ao pas a fra motivadora capaz de mo-
dificar sua estrutura econmica, que permanece essencialmente agrria. mes-
mo depois de a fazenda do caf substituir a lavoura da cana e a usina subs-
tituir o engenho, trazendo modificaes na organizao econmica e nas
relaes patro-empregado que aproximavam bastante sses estabelecimen-
tos dos padres fabris e industriais. Alis, das mos dos cafeicultores que
iro sair os capitais para o incio da industrializao propriamente ditaYo
O carter elitista e marcantemente humanista de nossa educao parece
ter tido influncias danosas em todo o processo econmico social brasileiro,
mas tais influncias parecem mais prejudiciais do ponto de vista poltico-
administrativo.
A imcligncia produzida por sse tipo de educao e emergente das clas-
ses dominantes, de razes ou mentalidade rurais, ou de ambas, teria que ser
carreada para alguma atividade e foi absorvida justamente pelos dois siste-
mas que se desenvolviam em paralelo - o poltico e o administrativo -
ambos com estreitas vinculaes ao sistema senhorial, no apenas durante
a Colnia e o Imprio, mas mesmo na fase republicana.
Disso decorreu a prevalncia na vida poltica e administrativa de senti-
mentos prprios da comunidade particularista, pessoalista e an-
tipoltica, resultando da "uma invaso do pblico pelo privado, do Estado
pela Famlia".40 Poderamos dizer, talvez, que no havia conscincia do
papel pblico e, por conseguinte, no havia o poltico no rigor do trmo.
Na esfera poltica, como j se acentuou, essa incapacidade de separar
o pblico do particular se consubstanciou na lealdade s faces e depois
37 HOLAl'DA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. Capo lU, Herana Rural, p. 107.
3B Idem, ibidem, p. 111.
39 Ver IANNI, Octavio. Industrializao e Desenvolvimento Social no Brasil. Rio,
Civilizao Brasileira, 1963, p. 21.
40 Idem, ibidem, p. 106.
Burocracia Weberiana 61
aos partidos, baseada nos laos de parentesco, no compadrio e na depen-
dncia econmico-afetiva, gerando a poltica de clientela; na esfera admi-
nistrativa isto se revelou na burocratizao patrimonial, onde os ocupantes
dos cargos administrativos, com freqncia, no foram capazes de distinguir
o intersse pblico do prprio intersse, condio essencial eficincia da
organizao burocrtica.
Resultou de tudo isso um despreparo da elite governante para atender s
demandas de modernizao do pas, dentro das novas condies criadas pela
Abolio e pela Repblica. Nossas elites eram educadas para manter o
status quo da velha ordem agrria e patrimonial. Eram homens mais preo-
cupados com a fra das palavras do que com as coisas prticas, trao que,
segundo Srgio Buarque de Holanda, se fazia notar at quando legislavam.
H
Eis a algo que talvez contribua para explicar a grande dose de formalis-
mo existente em nossa cultura administrativo-governamenta1.
42
Ao iniciar-se o sculo XX, h no Brasil duas estruturas econmico-so-
ciais - a agrria-comacial que se enfraquece e a urbano-industrial que se
vai fortalecendo aos piJUCOS.
43
Essa coexistncia origina desequilbrio cada vez maior entre o nvel de
aspiraes econmico-polticas da populao urbana e a sua efetiva parti-
cipao no processo poltico, criando um estado de tenso que se libera
em greves e movimentos armados esparsos, que se iniciam, em 1917 as pri-
meiras e em 1922 os ltimos, e culminam com a Revoluo de 1930.
H
A Revoluo de foi, portanto, um movimento tendente a "redefinir
a estrutura do poder""5 e, conseqentemente, o sistema poltico, abrindo-o
participao das mdias urbanas, principalmente. Mas, a Revo-
luo de 1930 foi tamkm o grande fato propiciador (embora no o nico)
da criao de uma indstria brasileira quando, atravs da nova estrutura
de poder, lhe deu condies de crescer de maneira autnoma, voltada para
as necessidades de um mercado interno e desvencilhada da atividade agr-
rio-comercial, dirigida para o exterior,4G que antes predominava.
Vejamos, em breve retrospecto, as principais conseqncias da Revolu-
o de 1930, a partir das quais o sistema evolveu at nossos dias:
1. criao de condies que permitiram a estruturao e o funcionamento
da indstria como setor significativo do aparelho produtivo;4
41 Cf. obra citada. p.
42 Ver RIGGS, F. W. A EcoloRia da Administraiio Pblica. Rio, Fundao Getlio
Vargas. 1964, p. 123, onde o autor diz: "O formalismo corresponde ao grau de
discrepncia entre o prescritivo e o descritivo. entre o poder formal e o poder
efetivo, entre a impressfo que nos dada pela Constituio. pelas leis e regula-
mentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do govrno e da
sociedade".
4:l Ver IAN:-;I, Octavio. Obra citada. p. 22.
H Ver Octavio. I)bra citada, p. 21-23.
45 Ver Octavio. IJbra citada, p. 22-23.
46 Ver IAN"'I, Octavio. Obra citada, p. 23.
47 A Revoluo de 1930 no foi o nico fato a criar tais condies: outros fatres
internos e internacionais muito contriburam para isto, mas as modificaes estru-
turais operadas pela Re\ oluo, foram, sem dvida, decisivas.
62 R.A.P.2/70
2. nova configurao da estratificao social, onde: cresce e se fortalece
a classe mdia citadina; desponta um operariado urbano cujas relaes
de emprgo so definidas, contratualmente, atravs de uma legislao
trabalhista; e, aparece a classe empresarial urbana como detentora de
grande parcela de poder poltico;
3. criao de condies para maior participao poltica das novas clas-
ses e das antigas, atravs de reformulao do sistema eleitoral;
4. fortalecimento do Govrno Federal, atravs da centralizao adminis-
trativa e poltica sbre vrias reas antes entregues aos Governos Esta-
duais;
5. expanso e aperfeioamento do sistema educacional; e,
6. tentativa de reorganizao da burocracia federal em bases racionais.
A Revoluo de 1930 ps o Brasil, inegvelmente, na trilha da industria-
lizao e de algumas importantes conquistas sociais e polticas, mas herdou
muitas contradies da estrutura anterior, que condicionaram o curso do
processo e, por outro lado, foi incapaz de por si mesma superar certos en-
traves e obstculos de ordem interna e externa que se contrapuseram nossa
revoluo industrial e ao nosso desenvolvimento.
Os primeiros anos aps a Revoluo so marcados por uma 'profunda
modificao do Estado, que passa a atuar como o grande organizador da
vida nacional, inicialmente no plano da sistematizao orientadora e nor-
mativa, e depois, no prprio nvel de gesto.
Com a crescente interveno estatal em quase todos os setores de ativi-
dades produtivas se ampliam os servios pblicos, sobretudo, da administra-
o federal, que se refletem na criao de autarquias, sociedades de econo-
mia mista e no prprio crescimento do nmero de rgos da administrao
centralizada. Criam-se alguns ministrios (Trabalho, Indstria e Comrcio,
Educao e Sade e Aeronutica), autarquias previdencirias (IAPC,
IAPETEC, IAPI), reguladoras da economia (IAA, IBC etc.), e industriais
(martimas e ferrovirias principalmente).
criado tambm um rgo central de administrao geral - Departa-
mento Administrativo do Servio Pblico - com a principal incumbncia
de racionalizar os servios pblicos, elaborar e acompanhar a execuo do
oramento federal, fixar as normas da administrao de pessoal e selecio-
nar os candidatos a cargos pblicos, na forma que fra estabelecida na
Constituio de 1934 e, posteriormente, na Carta de 1937.
Essa primeira fase de orientao intervencionista coincide, em sua maior
parte, com o perodo do Govrno Discricionrio que se instalou no pas entre
1937 e 1945, mas persistiu mesmo depois que a Nao retornou norma-
lidade democrtica, embora, a partir de 1950, mais voltada para os proble-
mas de planejamento global do que para a execuo de atividades. Im-
portantes rgos paraestatais so criados: Petrobrs, Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico, Banco do Nordeste, vrias superintendncias
regionais de desenvolvimento, entre as quais avulta a Sudene.
Com o movimento poltico-militar de maro de 1964, comeou a esbo-
ar-se uma orientao no sentido de reduzir a interveno do Estado na
Burocracia Weberialla 63
atividade econmica, o que pode ser sentido nos vrios decretos-leis expe-
didos pelo Govrno Castelo Branco, sobretudo nos ltimos dias de feve-
reiro de 1967.
Em conseqncia ja posio intervencionista do Estado cresce, evidente-
mente, o servio pblico federaL embora nem sempre de maneira adequada.
A urbanizao, qUe em parte contribura para a Revoluo de 1930, con-
tinua a crescer, assumindo, lentamente, caractersticas populacionais pe-
culiares, que decorrem da industrializao.
Urbanizao e industrializao conjugadas ampliaram a estrutura de clas-
ses que despontara com a Revoluo de 1930, dando-lhes caractersticas
mais ou menos bem definidas. importantes, sobretudo, para a composio
dos partidos polticos que entre 1946 e 1964 atuaram na vida nacional e
para a prpria vinculao dos memb;os dessas classes a sses partidos.
48
Nos limites dste trabalho no cabe analisar a evoluo do sistema so-
cial brasileiro em suas mincias. porque isto nos levaria anlise porme-
norizada de cada urr dos subsistemas e sua interdependncia. Por isso ten-
taremos finalizar est1 parte, apontando as caractersticas do sistema como
um todo, que nos parecem mais importantes no momento atual.
EconmicamenteJ Brasil continua sendo considerado um pas agrcola,
importador de bens de consumo, bens intermedirios e de capital, com uma
renda per capita que no ultrapassa 300 dlares. O setor agrcola absorvia,
em 1960, mais da metade de nossa populao ocupada e proporcionava um
produto bruto que correspondia a apenas 25% do produto bruto total, con-
forme se verifica na tabela abaixo.
4u
DISTRIBUIO PERCENTUAL DA POPULAO OCUPADA
E DO PRODUTO BRUTO-BRASIL
Setores da Populac!o ocupada Produto bruto
produo 1940 1950 1960 1940 1950 1960
Setor Primrio 71,0 64,4 58,5 39,5 31,0 26,9
Setor Secundrio 8,9 12.9 12,7 17,3 23,7 31,8
Setor Tercirio 20,0 22,7 28,8 43,2 45,3 41,3
Nosso setor industrial est longe de ser significativo em trmos de fonte
de absoro de mo-de-obra e de participao no produto, situao que se
torna tanto mais apgustiante quanto mais dependemos da importao de
bens de capital e de tecnologia dos pases altamente desenvolvidos.
O setor tercirio aparece com um grau crescente de absoro de mo-de-
obra e com uma parcela considervel do produto bruto, situao que, no
48 SOARES, Glucio. A Nova Industrializao e o Sistema Poltico Brasileiro. Revis-
ta Dados, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 1967, n.o 213.
4 ~ Tabela reproduzida de Introduo Economia - uma abordagem estruturalista,
de A. Castro e C. L e ~ s a Rio, Editra Forense, 1968, p. 28.
64 R.A.P.2170
caso de um pas desenvolvido, poderia ser significativo mas no o no caso
brasileiro, onde pode significar uma incapacidade de crescimento do setor
secundrio e a criao de servios e subservios para ocupar a mo-de-obra
econmica ativa.
Culturalmente continuamos sendo um povo com fundas razes na men-
talidade rural, que se projeta principalmente no sistema poltico. A secula-
rizao lenta e est longe de atingir tda a populao, mesmo parcela da
que se concentra nas cidades. Todavia a ampliao e a vulgarizao dos
meios de comunicao de massa (a televiso nas cidades e o rdio e o tran-
sistor no interior, por exemplo), parecem destinadas a modificar bastante
sse quadro situacional.
O subsistema poltico reflete as modificaes que se processam nos dois
subsistemas anteriores - econmico e cultural. H uma mobilizao cres-
cente de indivduos para a participao poltica, mas sua participao efetiva
est limitada por vrios fatres de ordem estrutural e institucional.
4. O Modlo Weberiano no Sistema Administrativo Federal
Brasileiro
Tentaremos, agora, analisar alguns aspectos do processo de burocratizao
do sistema administrativo federal brasileiro, luz do modlo weberiano, uti-
lizando o que foi dito, de maneira sumria nas partes anteriores, sbre o
referido modlo e a evoluo da sociedade nacional.
Isto nos levar a colocar algumas questes nem sempre de simples cons-
tatao, mas avaliativas,GO e sugere duas necessidades imediatas concomitan-
tes: identificao do momento histrico em que se pode vislumbrar, no pas.
sinais de uma administrao pblica orientada para uma organizao nos
moldes do modlo weberiano e identificao das condies econmicas, po-
lticas e sociais que ensejaram o fato.
Recorrendo descrio de Weber sbre o contexto scio-econmico do
qual emergiu a burocracia racional-legal e s observaes feitas por
Eisenstadt acrca das condies em que sse tipo de organizao se tem de-
senvolvido,51 parece que podemos inferir algumas concluses muito impor-
tantes para qualquer tentativa de compreenso do fenmeno burocracia:
a) a burocracia weberiana um modlo descritivo ideal, mas que se inspira
em uma realidade histrica - o sistema social complexo caracterstico
da economia que predominava na Europa e na Amrica
do Norte no sculo XIX;
b) no obstante seu aspecto histrico, o modlo contempla um estgio da
diversificao e complexidade da vida associativa humana, no qual h
GO Enquanto concepo ideal, pode-se dizer que um modlo no intrinsecamen-
te valorativo; quando, porm, um sistema social global ou parte dle adotam orien-
tao calcada em sistemas cujas realidades se aproximam do modlo, as conse-
qncias da adoo tm que ser referidas, necessriamente, a fins sociais, assumindo,
portanto, carter valorativo (as conseqncias, bvio).
51 Cf. p. 11 dste artigo.
:;2 O trmo aqui usado como sinnimo de economia industrial.
Burocracia Weberiana 65
uma diferenciao c uma separao mais ou menos ntidas entre os sub-
sistemas (econmico, poltico, cultural etc.) e existe a necessidade de
prover eficientemente a administrao e fazer a integrao das diversas
atividades inerentes queles subsistemas no sistema global;
c) historicamente, parece que o referido estgio tem sido conseqncia do
proceso de industrializao (sobretudo da industrializao anterior era
da automao), da encontrarmos a organizao burocrtica, em maior
ou menor escala, em todos os pases industrializados ou em fase de in-
dustrializao; e
d) a burocracia instrumento de poder (alis esta foi sua destinao ori-
ginal) .
Se recuarmos no tempo, vamos verificar que o problema da burocracia
no Brasil no fugiu s coordenadas inseridas nos itens b, c e d.
Enquanto pas de economia agrria, sem estruturas funcionais bem dife-
renciadas, nosso sistema administrativo governamental no se sentiu premi-
do pela necessidade de organizar-se em bases racionais, no sentido weberia-
no. At a Abolio, em 1888, a sociedade nacional apresenta caractersticas
que a aproximam do modlo concentrado, dentro da escala de Riggs,53 e a
administrao pblica , nitidamente, uma burocracia patrimonial, onde os
intersses do Estado so, de regra, os intersses da burguesia rural.
Ainda depois da Abolio e da Repblica, a administrao pblica con-
tinua com essa caracterstica, mas o crescimento das atividades comercial
e manufature ira, diversificando a estrutura econmica, vai impondo dife-
renciaes nas demais estruturas e fazendo surgir as condies propiciatrias
da organizao burocrtica.
A Revoluo de 1930, que o marco institucionalizador do reconheci-
mento poltico dessa diferenciao, tambm - em nosso entender - uma
baliza na evoluo do sistema administrativo, que passa a ser o principal
instrumento do Govrno Provisrio e depois do Govrno discricionrio de
Getlio Vargas, na reorganizao da vida nacional.
A obrigatoriedade do concurso para ingresso nos cargos pblicos de car-
reira, a reorganizao dos quadros e das reparties, a previso de um esta-
tuto para os funcionrios civis (elaborado e transformado em lei em 1939)5-1.
e a criao de um rgo tcnico de administrao geral - o DASP - de-
monstram bem a tentativa de organizar a administrao pblica federal nos
moldes da burocracia weberiana. A prpria necessidade de fortalecer o Go-
vrno Federal, atravs da centralizao de atividades antes entregues s oli-
garquias regionais e suas administraes, demandava a instituio de uma
burocracia com capacidade tcnica e administrativa para apoiar a ao po-
ltica do Govrno Federal na reformulao estrutural do pas, visando ao
desenvolvimento autnomo da indstria que fra um dos mveis da Re-
voluo de 1930.
53 RIGGS, F. W. A Ecologia da Administrao Pblica. Rio, Fundao Getlio
Vargas.
54 Decreto-lei n.o 1.713, de 28.10.39.
66 R.A.P.2/70'
Mas possua o sistema social brasileiro condies ecolgicas para aceitar
e fazer vingar uma organizao administrativa racional, especializada e im-
pessoal do tipo weberiano?
Penso que no.
A Revoluo mudara a estrutura poltica e administrativa, mas do ponto
de vista cultural, continuvamos sendo uma nao de mentalidade e hbitos
rurais, com uma imensa populao analfabeta, sem um suporte educacional
voltado para a formao de tcnicos e especialistas e onde, apesar do avano
que foram as mudanas deflagradoras da Revoluo, o papel pblico con-
tinuava absorvido pelo papel particular (familiar) em grande parte.
A rejeio do padro weberiano pelas nossas condies ecolgicas pode
ser sentida, de maneira indiscutvel, atravs do sistema do mrito como for-
ma de ingresso na administrao federal. Entre 1938 (criao do DASP)
e 1945 (queda da ditadura Vargas) o sistema funcionou razovelmente. no
obstante a existncia de amplo contingente de servidores que no estavam
abrangidos pelo dispositivo constitucional,55 seja pelo carter de temporarie-
dade das respectivas funes - os extranumerrios
5G
- seja pelo critrio
da confiana pessoal que presidia as respectivas nomeaes - dirigentes
de todos os nveis.
57
A partir de 1945, entretanto, restabelecida a convi-
vncia democrtica, o mrito passou a ser o critrio excepcional para entra-
da no servio pblico. raif:
Poderia inferir-se da que burocracia e democracia so incompatveIS'!
evidente que no.
A eficincia da burocracia e sua manuteno equilibrada parece advir
justamente de certas caractersticas democrticas, que agem como mecanis-
mos de contrle e reorientao do seu funcionamento, mecanismos que pres-
supem sistemas sociais bastante diferenciados ou, na terminologia riggnia-
na, estruturas difratadas, onde o contrle efetivo sbre a burocracia se faz
sentir atravs dos grupos funcionais que participam da estrutura ampla de
poder genericamente denominados associaes. 58
Parece, assim, que a pseudo-incompatibilidade revelada acima entre o
processo de burocratizao nacional e o regime democrtico de govrno,
restaurado em 1945, deve ser analisada e compreendida em funo da dis-
ponibilidade dsses mecanismos de contrle externos da burocracia no sis-
t ~ m a social brasileiro.
5::; Constituio Federal de 1934, arts. 168 e 170, 2..
56 Embora no abrangidos expressamente pelo preceito constitucional, os extra-
numerrios-mensalistas estavam sujeitos a um sistema de seleo, em grande parte
semelhante ao dos funcionrios (ttulos e provas pblicas de habilitao).
57 Ocupantes de cargos isolados de provimento em comisso.
58 RIGGS, F. W. Obra citada, p. 22, onde o autor caracteriza uma associao
como uma forma de organizao que possui funes ou objetivos especficos, i.e.,
"especificidade funcional", que pode ser "a defesa de uma profisso, a prtica de
um esporte, a busca do dinheiro, o culto religioso, o aprimoramento da moral p-
blica ou a modificao de uma lei". Cf. tambm obra citada, p. 21-33, onde o au-
tor ressalta o papel e a importncia das associaes na administrao pblica norte-
americana.
Burocracia Weberiana 67
Se atentarmos para o fato de que as associaes - principal elemento
constitutivo dos mecanismos de contrle externos da burocracia - so
produto de sistemas scciais altamente difratados e que, para operar, segue
em amplo e s stema de comunicaes, ver-se- de imediato, que a
sociedade nacional, no p.=rodo considerado, no possua condies para
fazer medrar tais formas de organizao; mesmo algumas porventura exis-
tentes:i(' teriam pouca cu nenhuma capacidade de exercer o tipo de contrle
a que se fz
Com efeito, no perodo indicado, o sistema social brasileiro uma socie-
dade que comea a dar os primeiros passos para seu desenvolvimento eco-
nmico, administrati\'O. social e poltico, mas no apresenta ainda a existn-
cia dsses setores comi) subsistemas suficientemente autnomos, com obje-
tivos bem definidos, yalrcs prprios e critrios especficos de organizao
e funcionamento. O que antes se percebe um sistema onde objetivos, va-
lres e critrios - econmicos, sociais, polticos e administrativos - se
interpcnetram, coexistem e se superpem, de maneira indistinta, em todos os
subsistemas, dando lu;;ar a uma sociedade do modlo prismtico,GO com
elevado grau de forma
1
ismo.
fi1
Dentro dsse contexto prismtico, quando o Pas foi redemocratizado, as
associaes que existiam ou vieram a existir, no teriam condies de se
constiturem em mecar ismos de contrle burocrtico externo, dado seu ca-
rter de clectes,":'. incapazes de se orientarem por intersses gerais e univer-
salsticos, que uma das caractersticas das associaes como grupos de
contrle, nas sociedad s difratadas e democrticas.
Por outro lado, os partidos polticos que poderiam exercer sse contrle,
sob alguma forma, atr 1\'.?s dos seus representantes legislativos, no tinham
condies para faz-lo, eis que por contingncia mesmo da estrutura prism-
tica - assumiram o carter de clectes, orientados por uma poltica
de clientela, que carac:erizou o funcionamento da maioria dos grandes par-
tidos, tanto os de estrutura agrrio-familial, como os de base urbana.';;)
Em conseqncia disto tudo, a pretenso de organizar e orientar o fun-
cionamento da pblica federal pelos critrios weberianos da
racionalidade, da tecni:idade, do mrito e da impessoalidade no teria con-
dies de frutificar, porque no dispunha de respaldo ecolgico que favorece
a utilizao da burocr<lcia como instrumentalidade de eficincia administra-
5n Sindicatos e algumas associaes culturais ou profissionais. Mesmo hoje, que
o nmero de associae;, sobretudo com objetivos de defesa de intersses profis-
sionais, considervel, nJO se nota ainda participa:o significativa dessas unidades
sociais no contrle sbre a burocracia.
60 Cf. RIGGS, F. W. Obra citada, p. 123-130.
61 Cf. Nota de rodap n.O 42 dste artigo.
Cf. RIGGS, F. W. Ob;'a citada. p. 168, onde o autor define o c/eele como "todo
grupo que usa as forma, modernas de organizao associativa, conservando, toda-
via, os objetivos difusos e particularistas de tipo tradicional".
63 A afirmativa baseia-,;e em observaes diretas de fatos administrativos, sobre-
tudo os ligados a nomea0es e admisses rara os quadros das autarquias federais,
no perodo de 1955 a 1563.
De acrdo com tais observaes, o empreguismo foi instrumento, em maior ou
menor escala, pelo meno, de trs grandes partidos, no mbito federal.
68 R.A.P.2/70
tiva. Da tentativa resultou uma burocracia do tipo sala,G4 onde no se igno-
ra a racionalidade como critrio administrativo, mas onde, freqentemente,
no se orienta a ao por esta racionalidade.
Assim, a burocracia federal inaugurada no Brasil depois de 1930, no
encontrando no sistema aquelas condies de uma sociedade difratada, in-
dispensveis a sua organizao e funcionamento dentro do modlo weberia-
no, transformou-se, antes de tudo, no instrumento de dominao poltica do
Govrno totalitrio de Getlio Vargas que, atravs dela, entretanto. criou
algumas das condies bsicas essenciais ao desenvolvimento do Pas. Essas
condies se concretizaram na formao de um corpo de tcnicos, em gran-
de parte responsveis pela adoo e implementao de medidas e criao
de rgos decisivos para o progresso nacional, no smente durante seu
Govrno, mas em governos posteriores.
Deve-se, ento, burocracia pblica federal a introduo e o desenvolvi-
mento da cultura tcnica administrativa no Brasil, qual no se pode nem
deve reduzir o equacionamento e a soluo dos problemas do pas, mas que,
tambm, no pode ser subestimada como elemento para equacionar e so-
lucionar sses problemas.
O papel da burocracia federal foi, portanto, relevante enquanto forjado-
ra do tecnicismo indispensvel ao desenvolvimento de acrdo com os inte-
rsses nacionais, mas foi prejudicial na medida em que sse tecnicismo se
erigiu num fim em si mesmo, passando a elite burocrtica e apegar-se for-
ma, lei e s tcnicas em detrimento dos fins maisculos da sociedade na-
cional. Nesse ponto a burocracia, j como organizao autnoma com inte-
rsses prprios a defender, passou a constituir-se em ponto de resistncia
a mudanas e inovaes administrativas que o Pas exigia face aos cres-
centes problemas colocados pela industrializao e pelo desenvolvimento.
Identifica-se a a disfuncionalidade apontada por Merton, que surge justa-
mente da cristalizao da burocracia como um grupo voltado para sua auto-
preservao, disfuno que, por sua natureza, parece fadada a existir em
qualquer organizao burocrtica, independentemente das condies cultu-
rais, polticas e econmicas do contexto social no qual se insere.
No caso particular do Brasil, parece que a disfuno mertoniana tomou
conotao especial, diferente da que se pode surpreender em contextos de-
senvolvidos, porque emergente de uma sociedade prismtica. Isto significa
que ao formalismo de Riggs - discrepncia entre a norma e a realidade
cultural - se juntou a cristalizao da conduta e a resistncia mudana,
objetivando preservar o status do grupo, disfuno de que nos fala Merton.
Talvez se possa dizer que a burocracia federal, no Brasil, embora forma-
lstica no sentido riggniano, porque tentou criar e introduzir valres e com-
portamentos que no encontravam maior ressonncia em nosso sistema so-
cial, contribuiu substancialmente para a modernizao administrativa, en-
quanto instrumento de poder de ao do Govrno totalitrio de Vargas,
sobretudo atravs da elite tcnica-burocrtica, que se formara, de incio, no
exterior e, depois, no prprio Pas.
64 Cf. RIGGS, F. W. Obra citada, p. 181-184.
Burocracia Weberiana 69
Entretanto, voltando o Pas vida democrtica, a burocracia, ou melhor
dizendo, a elite democrtica, que vivera e sobrevivera graas cobertura
do Govrno discricionrio, foi levada naturalmente a exacerbar o conser-
vantismo mertoniano,6' como forma de assegurar sua autoconservao de
grupo com status e com parcela de poder dentro da sociedade nacional.
Nesse segundo estgio, a burocracia teria tido conseqncias negativas
ou mesmo prejudiciais na medida em que:
a) o conhecimento tcnico especializado deixou de ser um instrumento de
modernizao, atravs da adequao do sistema administrativo s de-
mandas econmicas, sociais, e polticas impostas pela mudana social,
para ser um meio je conservar apenas poder; e
e) a penetrao de influncias poltico-partidrias e econmicas nos altos
escales da hierarcuia burocrtica subordinou o poder da burocracia a
intersses pclticos e econmicos de grupos, nem sempre condizentes
com os intersses jo sistema social como um todo.
Um balano dos quarenta anos que decorreram aps a Revoluo de 1930
demonstra que coube burocracia pblica federal um importante papel na
de alguns setores da vida nacional, principalmente at 1950
mais ou menos.
Posteriormente, a incapacidade da burocracia de adaptar-se s exigncias
de mudana, a baixa qualificao dos funcionrios e dirigentes, o aviltamen-
to dos salrios do funcionalismo e a vulnerabilidade s influncias poltico-
partidrias e, por via indireta, s influncias de grupos econmicos, fizeram
declinar essa importncia e hoje muitos consideram o sistema administrativo
brasileiro como um dos mais srios entraves ao desenvolvimento do Pas.
Em quase quarenta anos no conseguiu a burocracia federal aproximar-se
do modlo weberiano. Seria isto possvel e desejvel agora?
No resta dvida que o sistema social brasileiro de hoje apresenta uma
diferenciao bem maior de instituies e de papis e que sses j so, em
grande parte, adquiridos por critrios universalistas baseados na educao,
no mrito etc. Existe tambm uma razovel separao entre os grupos fun-
cionais especficos e os grupos familiares e territoriais, bem como uma di-
ferenciao bastante acentuada nos vrios setores da vida nacional, conjunto
de condies que, segundo Eisenstadt, so propiciadoras do desenvolvimento
da organizao burocrtica.
Todavia preciso lembrar que essas condies no ocorrem em todo o
sistema, considerado {'m seus limites fsicos e nem ocorre de maneira ho-
mognea em todos os subsistemas e suas partes estruturais. Assim, por
exemplo, podemos admitir que h uma incidncia quase total dessas con-
dies dentro do subsi5tema industrial-urbano, mas que mesmo dentro dste
encontramos graus de separao entre os papis pblico e privado
dos seus membros, em funo das caractersticas dos subsistemas poltico e
familiar com os quais se relacionam intimamente. Podemos tambm admi-
tir, sem grande esfro, que no subsistema agrrio, onde se concentra a maio-
ria de nossa populao ocupada, persiste, ainda, uma indiferenciao quase
65 Veja nota de rodap n.o 21 dste artigo.
70 R.A.P.2/70
completa entre os papis e as prprias instituies prevalecendo a, forte-
mente, os vnculos familiares dentro da antiga concepo rural.
Em sntese, a secularizao da sociedade brasileira ainda pequena e res-
trita s populaes industriais-urbanas, embora tenda a alcanar as popu-
laes rurais, na medida em que essas so expostas aos diversos meios de
comunicao ou atingidas pelo processo de urbanizao.
Em tese, portanto, parece mais vivel hoje do que na dcada de 30 a or-
ganizao do sistema administrativo brasileiro nos moldes da burocracia
weberiana, isto , baseado num conjunto de funcionrios especializados, or-
ganizados dentro de uma hierarquia de carreira e orientados por uma con-
duta funcional impessoal, calcada nas leis, regulamentos e normas.
Isto poderia resultar, a curto prazo, numa maior eficincia do sistema
administrativo para equacionar e solucionar os grandes problemas de Go-
vrno; mas a mdio e longo prazo, por fra da disfuncionalidade que lhe
inerente, segundo Merton, poderia transformar-se numa fonte de resis-
tncia ao renovadora e desenvolvimentista requerida pelas mudanas
no sistema.
Desde que no podemos obscurecer certas vantagens e funcionalidades da
aplicao de alguns princpios da burocracia weberiana ao contexto dos sis-
temas industriais, mas tambm no podemos deixar de considerar suas dis-
funcionalidades, parece que s restaria a tentativa de adaptar a aplicao
dstes princpios a cada realidade histrica, visando dar-lhes a flexibilidade
que assegure a dinmica do prprio sistema burocrtico e a sua auto-regula-
o em funo das demandas do sistema social como um todo. Em outras
palavras, preciso que a burocracia seja um sistema aberto.
Parece fora de dvida que o estgio atual de desenvolvimento do sistema
social brasileiro requer um subsistema administrativo racional, eficiente e
eficaz, o que torna desejvel, e mesmo indispensvel, sua orientao por
certas caractersticas presentes no modlo weberiano, as quais indiscutivel-
mente, parecem concorrer para uma administrao eficiente. Sem exame
mais profundo, arriscaramos indicar entre essas a especializao, a quali-
ficao pessoal, a profissionalizao (carreira) e o mrito.
inegvel que a administrao pblica necessita de uma organizao bu-
rocrtica constituda de funcionrios especializados, escolhidos por suas qua-
lificaes e profissionalizados para administrar a coisa pblica eficiente e
eficazmente. No vemos como uma organizao complexa possa fugir a tais
requisitos, para conseguir eficincia, dentro dos padres conhecidos de or-
ganizar as atividades administrativas.
Porm, tambm inquestionvel a necessidade de mecanismos, dentro do
sistema social global, que impeam a cristalizao da burocracia e evitem
sua transformao em fator de resistncia s mudanas requeridas pelo pr-
prio sistema, em sua trajetria para o desenvolvimento.
Tais mecanismos - a nosso ver - so essencialmente polticos e se con-
cretizam na existncia de organizaes diferenciadas dentro do sistema so-
cial, como sindicatos, associaes profissionais, partidos polticos e certos
tipos de associaes voluntrias, as quais podem exercer influncia e contrle
Burocracia Weberiana 71
sbre a burocracia, no sentido de orient-la e reorient-Ia para os objetivos
do sistema como um todo.
Ora, no Brasil, a relativa insignificncia dsses tipos de associao, em
nmero, variedade e capacidade de influncia, tem ainda pequena ou ne-
nhuma importncia, da no se poder contar com ste mecanismo de in-
fluncia e contrle, sero a longo prazo, provvelmente.
condies, que as vantagens ou desvantagens da adoo
de um sistema com caractersticas da burocracia weberiana
para o sistema social Jrasileiro dependeriam menos da organizao buro-
crtica em si do que e'a orientao valorativa e ideolgica dos seus mem-
bros, bem como da cO:1gruncia existente entre essa orientao e as neces-
sidades do sistema social como um todo.
Quer dizer, as ou desvantagens que a burocracia, no plano
administrativo-governamental, pode acarretar para o subsistema econmico,
por exemplo, se consubstanciaro nas polticas e diretrizes tributrias, fis-
cais, monetrias, de comrcio e exportao, no grau de intervencionismo no
domnio e no campo econmico etc. O mesmo nos parece vlido para os
demais subsistemas.
Logo, o que parece importante a criao e a manuteno de uma bu-
rocracia com orientao. sensibilidade e capacidade para identificar, equa-
cionar e solucionar prc1blemas, sugerir medidas e sobretudo tomar decises
adequadas, nos diversos setores das atividades administrativas do
em consonncia com as necessidades e os intersses do sistema social. ,
dito de outra forma, a instituio de uma burocracia aberta, capaz de con-
tribuir decisivamente o processo de desenvolvimento nacional.
Por certo isto no tarefa fcil e uma das primeiras dificuldades defron-
tadas compatibilizar os intersses e valres da burocracia (principalmente
ao nvel de altos dirigentes) com os valres e as exigncias do sistema so-
cial; porque, na em que no exista essa compatibilizao, aumenta
a probabilidade de resistncia da burocracia para atender a tais exigncias,
quando no para frustr-las por completo.
Evidente que h outros aspectos da organizao burocrtica desvantajo-
sos, como a rigidez hie:-rquica, por exemplo, responsvel, em grande parte,
pela morosidade da ao e da deciso administrativo-governamental. Porm
ste e outros aspectos, comumente apontados como defeitos da burocra-
cia, so hoje susceptveis de ser eliminados ou minimizados pelas modernas
tcnicas de administra;io baseadas nas cincias sociais e pelas teorias de sis-
temas, porquanto preciso no esquecer que a burocracia, enquanto orga-
nizao, ela mesma um sistema aberto.
SUMMARY
WEBERIAN BUREAUCRACY AND THE BRAZILlAN
FEDERAL ADMINISTRATION
The article is an attempt to analyse and evaluate the process of bu-
reaucratization of the Brazilian federal administrative system as an
72
R.A.P.2170
instrument of modernization. Weber's model of bureaucracy is used as
a unit of analysis.
Considering the size and complexity of the task, it is clear that it
could not possibly be comprehensively carried out in one single article.
The author therefore, in the opening paragraphs of the introduction,
calls the reader's attention to the key-note of the paper, which is a
critical-comparative analysis of Brazilian federal administration, in its
linkages with the global social system, from the perspective fo the
Weber mode/.
In the first part of the article the author analyzes, from a rather per-
sonal viewpoint, Max Weber's concept of bureaucracy. The discussion
is based on Weber's own writings as well as on a criticai study, by
Merton, of bureaucracy's behavioral dysfunctions. The author con-
cludes this section with a discussion of the conditions of differentiation
of the functional and role structures of social systems, which, accord-
ing to Eisenstadt, enhance the development of bureaucratic organ-
ization.
There fol/ows a brief retrospect of Brazilian society's historical evolu-
tion, an attempt being made, within a sociological perspective, to
identify cultural, economic, social, political and even administrative
factors and facts which in some way may have contributed in further-
ing or hindering the process of national bureaucratization along the
lines of Weber's mode/.
In this analytical effort it is pointed out how the combination of agrar-
ian economic structure (sugar cane) and patriarchal family had a neg-
ative influence on the entire economic, social, political and adminis-
trative development process of the country, where at the time of the
transfer of the Portuguese Royal Court to Brazi I (1808) this situation
was clear/y reflected in the following characteristics of Brazilian so-
ciety:
a) lack of a serious cooperative effort aimed at other productive activ-
ities such as manufacturing and commerce, which might not only
link plantations to the city but also provide the latter with an eco-
nomic basis of its own;
b) as a consequence, lack of independent cities originating from those
two kinds of activities, and of an urban class with its own specific
values, habits and mentality, more rational and distinct from those
appertaining to rural life;
c) lack of sklilled trades based on a tradition of domestic craftsman-
ship, and extreme scarcity of free skilled and semiskilled labor.
With the transfer of the Court to Brazil and the ensuing rise of com-
mercial capitalism the first signs of pre-industrialization appear after
a while and a relative differentiation of functional structures takes
place. However, the roles are still influenced and guided by agrarian-
familial values and attitudes, and this is reflected in the typically pat-
rimonial administrative organization, whose members think and act
in obeisance to emotional, family and protective criteria, thereby pro-
Burocracia Weberiana 73
ducing o paternalistic federal Brazilian administration, which is an
extension, first, of the family, and seccondly, of the political boss and
his faction.
The first decades of the Twentieth Century witness the presence of
two quite differentioted structures - agrarian-commercial and urban-
industrial. The resulting tensions and conflicts brought about the 1930
Revolution, one of the most important consequences of which certainly
was the attempt to reorganize the federal bureaucracy on o rational
basis, closer to the Weberian model.
Such an effort, however, has been largely frustrated, os the author
seeks to demonstrate in the third and final part, by the very condi-
tions - economic, social, cultural and political - germane to o Bra-
zilian society displaying features of a prismatic structure, in terms of
Riggs' model.
From this point on the orticle is concerned with analysing and evaluat-
ing the effects of the federal bureaucracy on the social system os o
whole, particularly in view of the development process which in o more
or less deliberate manner was set in motion by the 1930 Revolution.
In this sense, the author states that the federal bureaucracy acted
os modernizing force os long os it was an instrument of Vargas' ar-
bitrary government, but failed to hold on to this role when o democratic
political regime was restored in the country. This is due to o set of
circumstances related to the prismaticism of society, perhaps mainly
to the lack of associative organizations able to operate os o control
mechanism of bureoucracy, for even the few in existence deported
themselves os true clects.
In the course of o series of critical-evaluative consideration on the
efficiency of bureoucratic organization, the author examines the
opportunity and desirability of adopting o weberian approach in the
federal administration, and concludes that it seems necessary and ur-
gent to provide the country with o national administrative system ca-
pable of ensuring the efficiency and effectiveness required for the
development of the country's society. Ali the some, in order to elimi-
note or minimize the disfunctionalities of some of these characteristics
- 05 shown by Merton - it is essential that the bureaucratic organ-
ization be conceived and mo de to work os an open system; this seems
to be feasible by way of techniques and practices based on modern
administrative theory, but it will also depend to o great extent on the
externai controls i m ~ o s e on bureaucracy by the social system.
74 R.A.P.2/70

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