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2328 Dirio da Repblica, 1. srie N.

78 22 de abril de 2013
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 187/2013
Processo n. 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013
Plenrio
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional:
I Relatrio
1. Pedido formulado no processo n. 2/2013
No mbito do processo n. 2/2013, foi pedida, pelo
Presidente da Repblica, a apreciao e declarao, com
fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade:
a) Das normas constantes dos n.s 1 a 9 do artigo 29.
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2012 (Lei do
Oramento do Estado para 2013, adiante LOE2013), e,
a ttulo consequente, das restantes normas constantes do
mesmo preceito, por eventual violao, no plano tribu-
trio, do princpio da igualdade na sua dimenso de pro-
porcionalidade, resultante da conjugao das disposies
normativas do artigo 13. e do n. 1 do artigo 104. com a
norma do n. 2 do artigo 18. da Constituio da Repblica
Portuguesa Repblica (CRP);
b) Das normas constantes dos nmeros 1 e 2 e, a t-
tulo consequencial, das restantes normas do artigo 77.
da mesma lei, por violao, no plano tributrio, do prin-
cpio da igualdade na sua dimenso de proporcionalidade
(artigos 13. e 104., n. 1, conjugados com o artigo 18.,
n. 2, da CRP) e por violao do princpio da proteo da
confiana, contido no artigo 2. da CRP;
c) Das normas constantes dos n.s 1, 2, 3 e 4 do ar-
tigo 78. da mesma lei e, a ttulo consequente, das restantes
normas do mesmo artigo, com fundamento na violao do
princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pes-
soal (artigo 104., n. 1, da CRP), dos princpios da igual-
dade e da proporcionalidade (artigo 104., n. 1, conjugado
com os artigos 13. e 18., n. 2, da CRP), do princpio da
proteo da confiana (artigo 2. da CRP), do direito a uma
sobrevivncia com um mnimo de qualidade (artigos 1. e
63., n.s 1 e 3, da CRP) e do ncleo essencial de direitos
patrimoniais de propriedade, na sua dimenso societ-
rio-pensionista, garantidos pelo n. 1 do artigo 62., nos
termos do n. 2 do artigo 18., ambos da CRP.
a seguinte a fundamentao do pedido:
1
As normas que so objeto do presente pedido de
fiscalizao da constitucionalidade constam da Lei da
Assembleia da Repblica que aprova o Oramento de
Estado para 2013 e suscitam as dvidas de constitucio-
nalidade que se passa seguidamente a mencionar.
I - Suspenso do subsdio de frias aos trabalhadores
ativos do setor pblico
2
O artigo 29 da Lei indicada dispe o seguinte:
Artigo 29.
Suspenso do pagamento de subsdio de frias ou equivalente
1 - Durante a vigncia do PAEF, como medida excecio-
nal de estabilidade oramental suspenso o pagamento do
subsdio de frias ou quaisquer prestaes corresponden-
tes ao 14. ms s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo
27. cuja remunerao base mensal seja superior a 1100.
2 - As pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27.
cuja remunerao base mensal seja igual ou superior
a 600 e no exceda o valor de 1 100 ficam sujeitas
a uma reduo no subsdio de frias ou nas prestaes
correspondentes ao 14. ms, auferindo o montante

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calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes =
= 1320 - 1,2 x remunerao base mensal.
3 - O disposto nos nmeros anteriores abrange todas
as prestaes, independentemente da sua designao
formal, que, direta ou indiretamente, se reconduzam
ao pagamento do subsdio de frias a que se referem
aqueles nmeros, designadamente a ttulo de adicionais
remunerao mensal.
4 - O disposto nos n.s 1 e 2 abrange ainda os con-
tratos de prestao de servios celebrados com pessoas
singulares ou coletivas, na modalidade de avena, com
pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de
duas prestaes de igual montante.
5 - O disposto no presente artigo aplica-se aps terem
sido efetuadas as redues remuneratrias previstas no
artigo 27. bem como as constantes do artigo 31.
6 - O disposto nos nmeros anteriores aplica-se ao sub-
sdio de frias que as pessoas abrangidas teriam direito
a receber, incluindo pagamentos de proporcionais por
cessao ou suspenso da relao jurdica de emprego.
7 - O disposto nos nmeros anteriores aplica-se igual-
mente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja
em efetividade de funes quer esteja fora de efetividade.
8 - O Banco de Portugal, no quadro das garantias de
independncia estabelecidas nos tratados que regem a
Unio Europeia, toma em conta o esforo de conteno
global de custos no setor pblico refletido na presente
lei, ficando habilitado pelo presente artigo a decidir, em
alternativa a medidas de efeito equivalente j decididas,
suspender o pagamento do subsdio de frias ou quais-
quer prestaes correspondentes ao 14. ms aos seus
trabalhadores durante o ano de 2013, em derrogao das
obrigaes decorrentes da lei laboral e dos instrumentos
de regulamentao coletiva relevantes.
9 - O regime fixado no presente artigo tem natureza
imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer
outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e
sobre instrumentos de regulamentao coletiva de tra-
balho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado
ou modificado pelos mesmos.
3
Cumpre assinalar que as normas contidas nos nme-
ros 1 e 2 do artigo 29:
a) Se aplicam, por fora da remisso feita para a
norma do n 9 do artigo 27 do mesmo diploma, quer a
titulares de rgos de soberania e pessoas que desempe-
nhem cargos pblicos nos diversos setores da Adminis-
trao, quer a trabalhadores com qualquer modalidade
de relao jurdica de emprego pblico, sendo todos
eles, para os efeitos deste requerimento, designados por
trabalhadores ativos do setor pblico;
b) Na medida em que determinam a suspenso do
subsdio de frias ou de quaisquer prestaes correspon-
dentes ao 14 ms aos referidos trabalhadores, mantm
uma medida equivalente que constava das normas do
artigo 21 da Lei do Oramento de Estado para 2012 (1),
importando, todavia, assinalar uma diferena entre os
dois regimes: enquanto as duas disposies impugnadas
neste requerimento determinam, apenas, a suspenso
do 14 ms, j as normas do artigo 21 do Oramento
de Estado de 2012 impunham cumulativamente com
idntica medida, tambm a suspenso do 13 ms (sub-
sdio de Natal).
4
Importa recordar, como premissa pr-compreensiva
da presente argumentao, o contexto jurdico que en-
volveu por parte do Tribunal Constitucional, com os
fundamentos constantes o Acrdo n 353/2012, a de-
clarao da inconstitucionalidade, com fora obrigatria
geral, das normas constantes do artigo 21 e tambm
do artigo 25 da Lei n. 64-B/2011 que aprovou o Or-
amento do Estado para 2012.
5
O Tribunal Constitucional apreciou, ento, a suscita-
o de um problema de constitucionalidade fundado na
repartio desigual de encargos pblicos com o equilbrio
financeiro do Estado entre, por um lado, trabalhadores
ativos do setor pblico (artigo 21) e reformados e pen-
sionistas (artigo 25), a quem foi determinada a suspenso
dos subsdios de frias e de Natal e, por outro, os traba-
lhadores ativos do setor privado, a quem no foi exigido
um sacrifcio idntico.
6
O Tribunal, no aresto mencionado no n. 4 deste
requerimento e de, algum modo, na linha do Ac.
n 396/2011, admitiu como legtima alguma diferencia-
o entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua
no setor privado da economia, no se podendo conside-
rar, no atual contexto econmico e financeiro, injustifi-
cadamente discriminatria qualquer medida de reduo
de rendimento dirigida apenas aos primeiros.
7
Contudo, o mesmo rgo no deixou de considerar
que a liberdade do legislador em recorrer ao corte de
remuneraes e penses que auferem por verbas pbli-
cas, tendo em vista atingir o equilbrio oramental, no
seria ilimitada, pelo que a diferena entre o grau de
sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida
e para os que no so no pode deixar de ter limites,
importando ter em conta que a dimenso da desigual-
dade do tratamento tem de ser proporcionada s razes
que justificam esse tratamento desigual, no podendo
revelar-se excessiva .
8
Atenta a fundamentao exposta, o Tribunal Cons-
titucional declarou a inconstitucionalidade das normas
do artigo 21 e do artigo 25 da Lei do Oramento para
2012, com fundamento na violao do princpio da
igualdade, conjugado com o princpio da proporciona-
lidade, tendo-o feito nos seguintes termos:
A diferena de tratamento de tal modo acentuada
e significativa que as razes de eficcia da medida ado-
tada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice
pblico para os valores apontados nos memorandos
de entendimento no tem uma valia suficiente para
justificar a dimenso de tal diferena, tanto mais que
poderia configurar-se o recurso a solues alternativas
para a diminuio do dfice quer do lado da despesa
( .. .) quer do lado da receita (. .. ). Da que seja evidente
que o diferente tratamento imposto a quem aufere re-
muneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os
limites da proibio do excesso em termos de igualdade
proporcional.
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9
O artigo 29 da Lei que objeto do presente pedido
de fiscalizao de constitucionalidade, em articulao
com outras disposies de natureza fiscal em sede de
IRS constantes do mesmo diploma, mantm um tra-
tamento tributrio diferenciado para certas categorias
de cidados, como os trabalhadores do setor pblico,
do qual resulta um esforo acrescido face quele que
exigido aos restantes trabalhadores no ativo.
10
Sucede que, em matria fiscal, o critrio de dife-
renciao constitucionalmente admitido na tributao
do rendimento pessoal o critrio da capacidade con-
tributiva (n. 1 do artigo 104 da Constituio), o qual
corporiza operativamente o princpio da igualdade na
repartio dos encargos pblicos entre os cidados, no
podendo a aplicabilidade do mesmo critrio cingir-se
aos impostos, j que se impe a quaisquer tributos de
carter parafiscal, em nome dos princpios constitucio-
nais da universalidade e da igualdade, bem como do
princpio da prevalncia da substncia sobre a forma
que inere ao Estado material de direito.
Assim,
11
Embora do ponto de vista contabilstico se possa dizer
que a suspenso do subsdio de frias consistir numa
medida que incide sobre a despesa pblica, enquanto
um agravamento fiscal constituir uma medida do lado
da receita, verifica-se que essa distino contabils-
tica e formal pois, de um ponto de vista substantivo e
jurdico-constitucional, a suspenso do pagamento do
subsdio de frias aos funcionrios pblicos e pensio-
nistas traduz-se num esforo contributivo acrescido que
lhes unilateralmente exigido para o financiamento do
Estado e que envolve uma ablao do seu rendimento
anual, pelo que consistir num verdadeiro imposto.
12
A desigualdade que subsiste na tributao entre traba-
lhadores do setor pblico e do setor privado, em detri-
mento dos primeiros, ter de ancorar, por conseguinte,
em fundamentos materiais adequados, e no tanto em
argumentos de maior fragilidade como os que consta-
vam do Relatrio relativo lei do Oramento de 2012,
de acordo com os quais:
i) Os trabalhadores ativos do setor pblico benefi-
ciariam, em mdia, de retribuies superiores s do
setor privado;
ii) Os mesmos trabalhadores teriam uma maior ga-
rantia de subsistncia do vnculo laboral.
13
Quanto ao primeiro argumento, importa esclarecer
que ele contraria o sentido dos princpios jurdico-cons-
titucionais da capacidade contributiva e da unidade
do imposto, acolhidos na norma constante do n. 1 do
artigo 104 da Constituio, j que a fixao do imposto
sobre o rendimento no aferida em funo de mdias
de retribuio de distintas categorias profissionais, mas
sim em razo dos rendimentos e das necessidades de
cada sujeito ou agregado familiar.
14
No que concerne ao segundo argumento, parece evi-
dente que a capacidade econmica para pagar impostos
no determinada pela maior ou menor estabilidade do
vnculo laboral, j que:
a) Um determinado sujeito passivo pode beneficiar
de uma menor garantia de subsistncia do vnculo e ter
uma capacidade econmica substancialmente superior
a outro com um vnculo laboral mais estvel (como o
caso, exemplificativo, de profissionais famosos das artes
e espetculos e do desporto que podem auferir, com um
contrato de um s ano, um rendimento que um funcio-
nrio pblico poder no receber em muitos anos);
b) As redues salariais no setor pblico tm afetado
mesmo aqueles funcionrios com vnculos precrios e a
termo certo (como ser o caso dos professores contratados).
O acolhimento deste argumento obrigaria a uma
tributao que examinasse, setor a setor e empresa a
empresa, o nvel de estabilidade e de precariedade do
vnculo laboral dos diferentes trabalhadores, antes de
graduar em conformidade as diferentes taxas de im-
posto, o que se afiguraria no apenas ilgico mas tam-
bm impraticvel.
Dito isto,
15
Sem embargo de o artigo 29 da Lei que aprova o
Oramento de Estado para o ano de 2013 ter mantido
um regime tributrio diferenciado entre trabalhadores
do setor pblico e do setor privado, diferena que o Tri-
bunal Constitucional admite, em tese, poder ocorrer em
razo do critrio do recebimento por verbas pblicas,
importa registar que o mesmo preceito legal reduziu,
tambm, a desproporo entre as duas categorias de
trabalhadores na repartio de sacrifcios destinados a
garantir o equilbrio oramental.
16
Poder mesmo afirmar-se que, na norma mencionada
no nmero anterior, a desigualdade que subsiste, quando
comparada com o regime julgado inconstitucional cons-
tante do artigo 21 da Lei de Oramento de Estado para
2012, deixou de assumir o nvel de desproporo previa-
mente existente, passando por exemplo a diferenciar-se
quantitativamente, a partir do valor de 1.100 euros, na
base da suspenso do montante equivalente a um salrio
mensal para a funo pblica.
Contudo,
17
Se um facto que as opes normativas constantes
do diploma que objeto deste pedido de fiscalizao
traduzem um esforo de aproximao em relao
orientao jurisprudencial do Tribunal Constitucional
nsita no Ac. n. 353/2012, a qual admite uma desi-
gualdade de tratamento tributrio entre categorias
de trabalhadores nos limites da razoabilidade, cum-
pre contudo interpelar o rgo mximo de Justia
Constitucional sobre se essa aproximao ter sido
suficiente e adequada, luz do princpio constitu-
cional da igualdade conjugado com o princpio da
proporcionalidade.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2331
18
No juzo de proporcionalidade sobre a conformi-
dade das normas sindicadas com a Constituio no
podem deixar de ser tidas em conta, a par do esforo
de reduo quantitativa da desproporo pr-existente
na distribuio de sacrifcios entre as duas categorias
de trabalhadores, outros fatores tais como:
a) A equidade e justia na repartio desses sacrifcios;
b) A proibio do excesso na diferenciao dos sa-
crifcios entre categorias de trabalhadores.
19
Sendo o prprio Tribunal Constitucional, no j citado
Acrdo n. 353/2012, que recorda que () quanto maior
o grau de sacrifcio imposto aos cidados para a satisfa-
o de interesses pblicos, maiores so as exigncias de
equidade e justia na repartio desses sacrifcios cumpre
destacar, tal como se observou nos nmeros 10 e 13 deste
requerimento e atento o disposto no n 1 do artigo 104
da Constituio, que a capacidade contributiva respeitante
ao imposto sobre o rendimento pessoal aferida por cada
sujeito ou agregado familiar em razo do seu rendimento
e necessidades.
20
Uma menor considerao do princpio da capacidade
contributiva pessoal pela norma impugnada pode condu-
zir, em diversos casos e ao arrepio do n. 1 do disposto
no artigo 104 da Constituio, a situaes de tributao
regressiva do rendimento das pessoas singulares na medida
em que, quem tenha um nvel de rendimento menor pode
vir a ser obrigado, em razo do seu estatuto de funcionrio
pblico, a fazer um esforo contributivo sensivelmente
maior do que quem tenha um nvel de rendimento superior,
importando aferir se, nesses cenrios de desigualdade, o
referido esforo contributivo ou no excessivo, o que
envolve a submisso da mesma norma a um teste de pro-
porcionalidade.
21
Idntico teste, por uma aproximada ordem de razes,
deve ser feito norma do n. 2 do artigo 29 que opera uma
reduo no valor do subsdio de frias aos trabalhadores do
setor pblico, cuja remunerao de base mensal seja igual
ou superior a 600 euros e no exceda o valor de 1.100 euros.
Nestes termos,
22
Impe-se a suscitao do controlo da constituciona-
lidade das normas dos nmeros 1 e 2 do artigo 29 da
Lei n 66-B/2012 e, a ttulo consequente, das restantes
normas do mesmo preceito legal, na medida em que
subsistem dvidas sobre se as referidas normas obser-
vam os limites da proibio do excesso em termos de
igualdade proporcional (Ac n 353/2012 do Tribunal
Constitucional) extrados da conjugao das normas do
artigo 13 e do n 1 do artigo 104 da Constituio, com
a norma do n. 2 do artigo 18, da mesma Constituio.
II. A tributao de reformados e pensionistas
23
As normas dos artigos 77 e 78 da Lei n. 66-B/2012,
relativas tributao dos reformados e pensionistas
suscitam trs ordens de dvidas em matria de consti-
tucionalidade que se passa seguidamente a referir.
A. Da inobservncia pela norma do artigo 77 do critrio
da igualdade proporcional na tributao de reformados
24
Reza o seguinte o artigo 77 da Lei em apreciao:
Artigo 77.
Suspenso do pagamento do subsdio de frias
ou equivalentes de aposentados e reformados
1- Durante a vigncia do PAEF, como medida exce-
cional de estabilidade oramental, suspenso o paga-
mento de 90% do subsdio de frias ou quaisquer presta-
es correspondentes ao 14. ms, pagas pela CGA, IP.,
pelo Centro Nacional de Penses e, diretamente ou por
intermdio de fundos de penses, por quaisquer entida-
des pblicas, independentemente da respetiva natureza
e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente
as suportadas por institutos pblicos, entidades regula-
doras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas,
de mbito nacional, regional ou municipal, aos aposen-
tados, reformados, pr-aposentados ou equiparados cuja
penso mensal seja superior a e 1 100.
2-Para efeitos do disposto no nmero anterior, consi-
dera-se a soma de todas as penses devidas a qualquer
ttulo percebidas por um mesmo titular e com a mesma
natureza, nomeadamente penses de sobrevivncia, sub-
venes e prestaes pecunirias equivalentes que no
estejam expressamente excludas por disposio legal, e
pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Penses e,
diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por
quaisquer entidades pblicas, independentemente da res-
petiva natureza e grau de independncia ou autonomia,
nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, en-
tidades reguladoras, de superviso ou controlo, e empre-
sas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal.
3- Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores,
considera-se que tm a mesma natureza, por um lado, as
penses, subvenes e prestaes atribudas por morte
e, por outro, todas as restantes, independentemente do
ato, facto ou fundamento subjacente sua concesso.
4- Os aposentados cuja penso mensal seja igual ou
superior a 600 e no exceda o valor de 1100 ficam su-
jeitos a uma reduo no subsdio ou prestaes previstos
no n. 1, auferindo o montante calculado nos seguintes ter-
mos: subsdio/prestaes = 1188 - 0,98 x penso mensal.
5- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional
de estabilidade oramental, o valor mensal das subvenes
mensais vitalcias, depois de atualizado por indexao s
remuneraes dos cargos polticos considerados no seu cl-
culo, reduzido na percentagem que resultar da aplicao
dos nmeros anteriores s penses de idntico valor anual.
6- O disposto no presente artigo aplica-se cumulati-
vamente com a contribuio extraordinria prevista no
artigo seguinte.
7- No caso das penses ou subvenes pagas, diretamente
ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer en-
tidades pblicas, independentemente da respetiva natureza
e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as
suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras,
de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito
nacional, regional ou municipal, o montante relativo ao sub-
sdio cujo pagamento suspenso nos termos dos nmeros
anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA,
IP., no sendo objeto de qualquer desconto ou tributao.
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8- O disposto no presente artigo abrange todos os apo-
sentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que
recebam as penses e ou os subsdios de frias ou quais-
quer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagos pelas
entidades referidas no n. 1, independentemente da natu-
reza pblica ou privada da entidade patronal ao servio da
qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuies
ou de estes descontos ou contribuies resultarem de ati-
vidade por conta prpria, com exceo dos reformados e
pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n. 127/2011, de
31 de dezembro, alterado pela Lei n. 20/2012, de 14 de
maio, e das prestaes indemnizatrias correspondentes
atribudas aos militares com deficincia abrangidos, res-
petivamente, pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro,
alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro,
203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91,
de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s
46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo
Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos
Decretos-Leis n. s 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11
de agosto, e pelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de julho.
9- O regime fixado no presente artigo tem natureza im-
perativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras
normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre ins-
trumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos
de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos
mesmos.
25
A argumentao expendida nos n.s 3 a 22 deste reque-
rimento relativa suspenso do pagamento do subsdio
de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico
extensvel, com adaptaes, questo de suspenso do
pagamento de 90% do subsdio de frias, ou de quaisquer
prestaes correspondentes ao 14 ms, a reformados e
pensionistas, determinada pelos n.s 1 e 2 do artigo 77 do
diploma em apreciao, acrescendo ainda a essa dvida
de constitucionalidade, uma outra sobre a conformidade
das mesmas normas com o princpio da proteo da
confiana.
26
No que concerne s pessoas cuja penso seja superior
a 1.100 euros, a suspenso de 90% do subsdio de frias
prevista no n. 1 do artigo 77 implica um tratamento
diferenciado em matria de tributao de rendimento
dos reformados e pensionistas em relao aos demais
cidados que no sejam trabalhadores ativos do setor
pblico, e que se traduz numa reduo de 6,43% do ren-
dimento anual dos primeiros, a qual se associa numa plu-
ralidade de casos, eventual diminuio de rendimento
resultante da alterao dos escales e das taxas do IRS.
Ora,
27
Se, de acordo com o n. 1 do artigo 104 da Constituio,
a capacidade contributiva respeitante ao imposto sobre o
rendimento pessoal aferida por cada sujeito ou agregado
familiar em razo do seu rendimento e necessidades, e in-
tegrando a suspenso do valor de 90% do subsdio de frias
o conceito material de tributao fiscal sobre o rendimento
pessoal dos reformados, regista-se que estes, sem funda-
mento material razovel, so discriminados negativamente
em termos de esforo tributrio em face de outras categorias
de cidados, nomeadamente dos trabalhadores no ativo do
setor privado.
28
Se no caso dos trabalhadores do setor pblico a desigual-
dade de tratamento tributrio em relao aos trabalhadores
do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudncia
constitucional, uma justificao dentro de certos limites,
centrada no critrio do recebimento por verbas pblicas
por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja si-
tuao especfica o Tribunal Constitucional reconhece no
Ac. n. 353/2012, o referido critrio justificante no vale
exatamente da mesma forma, j que as penses recebidas
de instncias pblicas tiveram, como contrapartida, as
contribuies que os mesmos e as entidades empregadoras
efetuaram para a segurana social durante a sua vida de
trabalho.
29
A desconsiderao do princpio da capacidade con-
tributiva pelos preceitos sindicados (articulados com
outras disposies de agravamento fiscal constantes
do diploma), na medida em que no toma em conta
os rendimentos e necessidades do agregado familiar,
suscetvel de gerar situaes de tributao regressiva
do rendimento de reformados em termos pelo menos
idnticos em relao situao problemtica referida
no n. 20 deste requerimento, importando aferir-se:
a) Existe fundamento para essa situao de desigual-
dade em que o reformado pensionista sujeito a um es-
foro contributivo especfico em razo da sua condio;
b) Se esse esforo viola, ou no, o princpio da proi-
bio do excesso.
30
Cumpre, assim:
a) Por identidade de razo com o questionamento da
constitucionalidade do artigo 29, promover a fiscalizao
da constitucionalidade da norma contida no nmero 1, e,
a ttulo consequencial, das restantes normas do artigo 77
da Lei em exame, na medida em que as mesmas inobser-
vem os limites da proibio do excesso em termos de
igualdade proporcional extrados da conjugao das nor-
mas do artigo 13 e do n. 1 do artigo 104, com a norma
do n. 2 do artigo 18 da Constituio da Repblica;
b)Por fora da aplicao, com adaptaes, da argu-
mentao constante dos nmeros 46 a 53 deste requeri-
mento, suscitar o controlo da conformidade das normas
referidas na alnea anterior com o princpio da proteo
da confiana, previsto no artigo 2 da Constituio.
B. Da suscetibilidade de violao do princpio da igualdade pe-
las normas contidas no artigo 78, por fora de criao de
um imposto de classe destinado a tributar agravadamente
pensionistas e sujeitos a eles equiparados.
31
O artigo 78 da Lei n. 66-B/2012 dispe o seguinte:
Artigo 78.
Contribuio extraordinria de solidariedade
1- As penses pagas a um nico titular so sujeitas a
uma contribuio extraordinria de solidariedade (CES),
nos seguintes termos:
a) 3,5% sobre a totalidade das penses de valor men-
sal entre 1 350 e 1 800;
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2333
b) 3,5% sobre o valor de 1 800 e 16% sobre o rema-
nescente das penses de valor mensal entre 1 800,01
e 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre
3,5% e 10%;
c) 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal
superior a 3 750.
2 - Quando as penses tiverem valor superior a 3 750
so aplicadas, em acumulao com a referida na al-
nea c) do nmero anterior, as seguintes percentagens:
a) 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor
do IAS mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor;
b) 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o
valor do IAS.
3 - O disposto nos nmeros anteriores abrange, alm das
penses, todas as prestaes pecunirias vitalcias devi-
das a qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-apo-
sentados ou equiparados que no estejam expressamente
excludas por disposio legal, incluindo as atribudas
no mbito do sistema complementar, designadamente no
regime pblico de capitalizao e nos regimes comple-
mentares de iniciativa coletiva, independentemente:
a) Da designao das mesmas, nomeadamente pen-
ses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, indemni-
zaes por cessao de atividade, prestaes atribudas
no mbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da
forma que revistam designadamente, penses de reforma
de regimes profissionais complementares;
b) Da natureza pblica, privada, cooperativa ou outra,
e do grau de independncia ou autonomia da entidade
processadora, nomeadamente as suportadas por insti-
tutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso
ou controlo, empresas pblicas, de mbito nacional,
regional ou municipal, caixas de previdncia de ordens
profissionais e por pessoas coletivas de direito privado
ou cooperativo, designadamente:
i) Centro Nacional de Penses (CNP), no quadro do
regime geral de segurana social;
ii) Caixa Geral de Aposentaes (CGA), com exceo
das penses e subvenes automaticamente atualizadas
por indexao remunerao de trabalhadores no ativo,
que ficam sujeitas s medidas previstas na presente lei
para essas remuneraes;
iii) Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicita-
dores (CPAS);
iv) Instituies de crdito, atravs dos respetivos fun-
dos de penses, por fora do regime de segurana social
substitutivo constante de instrumento de regulamentao
coletiva de trabalho vigente no setor bancrio;
v) Companhias de seguros e entidades gestoras de
fundos de penses.
c) Da natureza pblica, privada ou outra, da entidade
patronal ao servio da qual efetuaram os respetivos
descontos ou contribuies ou de estes descontos ou
contribuies resultarem de atividade por conta prpria,
bem como de serem obrigatrios ou facultativos;
d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contra-
tual subjacente sua atribuio, e da proteo conferida,
de base ou complementar.
4- O disposto nos nmeros anteriores no aplicvel
componente de reembolso de capital, exclusivamente
na parte relativa s contribuies do beneficirio, das
prestaes pecunirias vitalcias devidas por compa-
nhias de seguros.
5- Para efeitos de aplicao do disposto nos n.s 1 a
3, considera-se a soma de todas as prestaes da mesma
natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-
se que tm a mesma natureza, por um lado, as prestaes
atribudas por morte e, por outro, todas as restantes,
independentemente do ato, facto ou fundamento sub-
jacente sua concesso.
6- Nos casos em que, da aplicao do disposto no pre-
sente artigo, resulte uma prestao mensal total ilquida
inferior a 1 350 o valor da contribuio devida apenas
o necessrio para assegurar a perceo do referido valor.
7- Na determinao da taxa da CES, o 14. ms
ou equivalente e o subsdio de Natal so considerados
mensalidades autnomas.
8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP., no caso das
penses atribudas pelo sistema de segurana social e
pela Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicita-
dores, e a favor da CGA, IP., nas restantes situaes,
competindo s entidades processadoras proceder de-
duo da contribuio e entreg-la CGA, IP., at ao
dia 15 do ms seguinte quele em que sejam devidas
as prestaes em causa.
9- Todas as entidades abrangidas pelo n. 3 so obri-
gadas a comunicar CGA, IP., at ao dia 20 de cada
ms, os montantes abonados por beneficirio nesse ms,
independentemente de os mesmos atingirem ou no,
isoladamente, o valor mnimo de incidncia da CES.
10- O incumprimento pontual do dever de comuni-
cao estabelecido no nmero anterior constitui o res-
ponsvel mximo da entidade, pessoal e solidariamente
responsvel, juntamente com o beneficirio, pela entrega
CGA e ao CNP da CES que estas instituies deixem
de receber e pelo reembolso s entidades processadoras
de prestaes sujeitas a incidncia daquela contribuio
das importncias por estas indevidamente abonadas em
consequncia daquela omisso.
11- O regime fixado no presente artigo tem natureza
imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras nor-
mas, especiais ou excecionais, de base legal, conven-
cional ou contratual, em contrrio e sobre instrumentos
de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de
trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos
mesmos, com exceo das prestaes indemnizatrias
correspondentes, atribudas aos deficientes militares
abrangidos, respetivamente pelo Decreto-Lei n. 43/76,
de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83,
de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de
10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de
julho, pelas Leis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009,
de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de
outubro, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 248/98,
de 11 de agosto, e 250/99, de 7 de julho.
32
Em sntese:
a) As normas contidas nas alneas do nmero 1 do
artigo 78 do diploma que objeto do presente pedido
preveem que as penses de valor mensal situado entre
1.350 e 3.750 euros fiquem sujeitas a uma contribuio
extraordinria de solidariedade, fixada entre taxas de
3,5% e de 10%;
2334 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
b) As normas constantes das alneas do n. 2 do pre-
ceito legal referido na alnea anterior estipulam que, em
acumulao com a taxa de 10% acabada de referir, o
montante das penses que exceda 12 vezes o valor do IAS
e que no ultrapasse 18 vezes aquele valor fique sujeito a
uma taxa de 15%, enquanto o montante das penses que
ultrapasse 18 vezes o valor do IAS seja tributado com
uma taxa de 40%.
33
A contribuio extraordinria de solidariedade assume
a natureza de um imposto sobre rendimento pessoal que
resulta ser distinto do IRS, na medida em que:
a) Atinge apenas uma classe ou categoria de pes-
soas, os reformados e pensionistas, pr-aposentados e
equiparados e no a universalidade dos cidados;
b) Aparenta apresentar caractersticas no apenas de
imposto sobre o rendimento pessoal, mas tambm de
imposto sobre o patrimnio mobilirio;
c) Incide sobre rendimentos brutos, enquanto o IRS
incide sobre rendimentos lquidos aps se proceder s
dedues especficas previstas no artigo 53 do CIRS;
d) A progressividade da contribuio extraordinria de
solidariedade distinta da progressividade dos escales
do IRS;
e) Apresenta-se como um imposto real que no toma
em conta as necessidades e os rendimentos do agregado
familiar, enquanto no IRS os rendimentos de penses
so englobados e sobre eles so feitas dedues coleta,
que espelham a pessoalidade do imposto.
34
Em razo destes atributos especficos, a taxa de so-
lidariedade determinada pelas normas constantes dos
nmeros 1 e 2 do artigo 78 reflete uma fragmentao
da tributao do rendimento das pessoas singulares com
agravamentos fiscais seletivos em razo de critrios de
classe, o que colide com a exigncia constitucional de
unidade de tributao do rendimento das pessoas singu-
lares, prevista no n. 1 artigo 104 da Constituio.
35
Paralelamente, a contribuio extraordinria de soli-
dariedade que impende sobre os reformados e pensionis-
tas envolve um esforo fiscal muito intenso e despropor-
cionado para os sujeitos passivos aos quais se aplica, do
que resultam situaes objetivamente discriminatrias
e excessivas como a que resulta do seguinte exemplo:
a) Conjugando a Contribuio Extraordinria de
Solidariedade com a nova tabela do IRS, com a taxa
adicional de solidariedade prevista no artigo 186 e com
a sobretaxa prevista no artigo 187, verifica-se que um
reformado que aufira uma penso com o valor mensal
de 1.350 euros fica sujeito taxa marginal de tributao
de 34, a qual se eleva com o valor da penso, atingindo
77% para um montante de 18 vezes o valor do IAS;
b) Em contraposio com a situao acabada de descre-
ver, para um contribuinte no pensionista, com idntico
rendimento, as taxas marginais de tributao so de 32%
e 54%, respetivamente, devendo, em comparao com os
trabalhadores ativos do setor privado, acrescer, ainda, a
diferenciao que resulta da suspenso do pagamento de
90% do subsdio de frias a reformados e pensionistas.
Do exposto, parece evidente que,
36
A medida fiscal prevista no artigo 78 ao incidir,
como se antecipou, sobre uma categoria especfica de
cidados, refora a desigualdade na repartio do es-
foro fiscal, j que no assenta no critrio da capacidade
contributiva, constituindo uma medida com caracters-
ticas potencialmente arbitrrias e discriminatrias que
penaliza uma classe ou categoria social determinada,
em violao do artigo 13 da Constituio.
37
De acordo com a norma do n. 1 do artigo 104 da
Constituio, os cidados so tributados no seu ren-
dimento pessoal atravs de um imposto nico e pro-
gressivo que deve ter em conta as necessidades e
os rendimentos do agregado familiar, o que exclui a
possibilidade de uma tributao assente em critrios
subjetivos, como o das categorias sociais ou funcionais
em que o sujeito passivo se insere.
Por conseguinte,
38
Na medida em que o imposto sobre o rendimento
pessoal no est concebido na ordem jurdica portuguesa
como um imposto de classe, assente na diviso dos
cidados em diferentes categorias sociais e profissionais,
ocupaes e modos de vida, parece resultar que:
a) Por imposio constitucional, o legislador no
pode modelar o imposto sobre o rendimento das pessoas
singulares desconsiderando o critrio da capacidade
contributiva e substituindo-o por outro, margem da
legitimao constitucional;
b) A tributao sobre o rendimento pessoal dificil-
mente poder ter outras razes de agravamento que no
as decorrentes dos critrios objetivos do princpio da
capacidade contributiva, no parecendo admissvel,
luz da teleologia que inere listagem exemplificativa
constante da norma do n. 2 do artigo 13 da Constitui-
o, a criao de benefcios ou discriminaes tributrias
fixadas em razo da origem, condio social ou, acres-
centa-se aqui, da condio ou estatuto de atividade ou
de inatividade laboral dos cidados.
Nestes termos,
39
A contribuio extraordinria de solidariedade, na
medida em que predica, progressivamente, valores
elevados e crescentemente desproporcionados na dis-
criminao tributria negativa do rendimento dos pen-
sionistas em face dos trabalhadores no ativo, carece de
fundamento constitucional e de cabal justificao em
termos de razoabilidade e de lgica redistributiva.
que, quanto a esse dfice justificativo, cumpre
assinalar que
40
Os reformados e pensionistas, quando comparados
com os trabalhadores ativos, encontram-se numa situa-
o de maior carncia e vulnerabilidade material j que:
no podem progredir em nenhuma carreira e aumentar o
seu rendimento, no podem em muitos casos acumular a
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2335
penso com rendimentos de trabalho e so objeto de um
aumento crescente com encargos no domnio da sade,
pelo que, a ser admissvel um critrio de discriminao
positiva, o mesmo poderia em tese operar justificada-
mente em favor dos pensionistas, mas j no em favor
dos trabalhadores ativos em face dos primeiros.
41
certo que a situao de emergncia financeira a
que o Estado portugus se encontra sujeito obriga
convocao de uma ponderao proporcional de bens,
podendo essa exigncia de proporcionalidade justifi-
car a compresso de determinados direitos de natureza
remuneratria, em nome de interesses pblicos de alto
relevo jurdico-constitucional.
Contudo,
42
Um qualquer estado de necessidade financeiro ou
fiscal no parece autorizar:
a) A criao de impostos de classe portadores de um
esforo fiscal desigualitrio e excessivo em face das de-
mais categorias de cidados e, mesmo que por hiptese
fosse tida como admissvel semelhante opo, importaria
ento, por razes lgicas, que o legislador estabelecesse
a identificao das classes e categorias especificamente
a onerar atendendo, a ttulo prvio, quer a critrios de ca-
pacidade econmica, quer a critrios de justia material,
o que manifestamente no sucedeu no caso sub iuditto;
b) Que as penses de nvel mdio ou superior, por se
reportarem a uma minoria (embora expressiva) de pen-
sionistas, possam ser submetidas a um agravamento
tributrio profundamente desigual e at exorbitante,
j que os direitos fundamentais, com relevo para os
direitos, liberdades e garantias, valem universalmente
para todos os cidados nos termos do n. 1 do art. 12
da Constituio e so, tal como sustenta Dworkin,
trunfos contra as maiorias passveis de legtima
invocao em juzo, em benefcio de setores minori-
trios da sociedade.
43
No se diga, por outro lado, que o propsito da con-
tribuio seria o de aproximar os reformados e pen-
sionistas do regime aplicvel aos funcionrios ativos,
designadamente no que respeita a contribuies obriga-
trias para a segurana social, carecendo em absoluto
semelhante tipo de fundamento de sustentao lgica
e jurdica, na medida em que:
a) A carreira contributiva de reformados e pensionis-
tas, em vista de um direito em formao, j se concluiu,
tendo aquele direito sido constitudo, de forma plena,
na respetiva esfera jurdica;
b) Enfermaria de um vcio lgico, a pretenso de pen-
sionistas e reformados virem a contribuir para um sis-
tema previdencial sobre os benefcios que auferem desse
mesmo sistema, pelo fato de se terem j tomado - por
direito prprio - beneficirios do mesmo sistema;
c) Uma contribuio que tivesse por objetivo com-
pensar um eventual desfasamento entre a penso aufe-
rida e as contribuies do trabalhador e do empregador
efetuadas no passado teria sempre de respeitar, em vir-
tude dos princpios da igualdade e da proporcionalidade,
o histrico contributivo de cada beneficirio e no a
penso presentemente recebida;
d) Essa contribuio, por se referir a rendimen-
tos passados que produziram todos os seus efeitos
contributivos, seria sempre inconstitucional, por
violao da proibio da retroatividade da lei fiscal
agravadora, nos termos do n. 3 do artigo 103 da
Constituio.
44
Estima-se, em concluso, que as normas contidas nos
nmeros 1 e 2 do artigo 78, e a ttulo consequente, as
restantes normas do mesmo artigo, enfermam de incons-
titucionalidade, radicada nos seguintes fundamentos:
a) A contribuio extraordinria de solidariedade
criada pelas mencionadas normas pode, atentas as suas
caractersticas fiscais autnomas ou prprias, ser de-
finida como um imposto diverso do IRS, pelo que ao
refletir uma fragmentao da tributao do rendimento
das pessoas singulares, com agravamentos fiscais dita-
dos para certas categorias de cidados, viola o princpio
da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal,
previsto no n. 1 artigo 104 da Constituio;
b) A mesma contribuio, na medida em que tributa,
em acumulao com os agravamentos parafiscais pre-
vistos no artigo 77 e com os agravamentos oramentais
em sede de IRS, uma categoria especfica de pessoas
em razo de critrios ligados sua condio ou estatuto
de inatividade laboral e no do critrio constitucional
da capacidade contributiva, descrimina negativamente,
de forma desproporcionada e sem justificao constitu-
cional, os pensionistas, em relao aos trabalhadores no
ativo, do que resulta a violao dos princpios da igual-
dade e da proporcionalidade, garantidos pelas disposi-
es normativas do n. 1 do artigo 104 da Constituio
conjugadas com as normas do artigo 13 e com as do
n. 2 do artigo 18 da mesma Constituio.
C. A desconformidade das normas sindicadas com os princpios
da proteo de confiana, da proporcionalidade e da garantia
de direitos patrimoniais associados propriedade privada
na afetao desfavorvel do rendimento de pensionistas e
aposentados.
45
O Tribunal Constitucional reconhecera j no Ac.
n 353/2012 que a situao especfica dos reformados
e aposentados se diferencia da dos trabalhadores da Ad-
ministrao Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos
primeiros convocar diferentes ordens de consideraes
no plano da constitucionalidade.
46
A par da discriminao factual de que os reformados
foram objeto em termos de esforo fiscal em relao a
trabalhadores ativos por fora das leis do Oramento de
Estado para 2012 e 2013, a especificidade do seu esta-
tuto jurdico pode ancorar-se nas seguintes premissas:
a) A ordem jurdica portuguesa reconhece a existncia
de uma relao sinalagmtica entre o sistema previden-
cirio e os contribuintes da segurana social, no marco
da qual os pensionistas fizeram um investimento de
confiana e que garante que todo o tempo de trabalho
releve para o clculo das penses;
2336 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
b) Essa relao permite distinguir a diferente na-
tureza das taxas pagas pelos trabalhadores no ativo
segurana social, atravs de descontos no seu venci-
mento, relativamente aos impostos que, no quadro de
uma relao unilateral, so pelo mesmo trabalhador
pagos ao Estado;
c) A mesma ordem jurdica, embora aceite a redu-
tibilidade (por via tributria ou inclusivamente por
fora de outros atos como a penhora) das penses que
por virtude dessa relao sinalagmtica so devidas
aos reformados e aposentados, no deixa de reconhe-
cer um domnio de intangibilidade a essas prestaes
(cujo valor varivel em funo do rendimento) e
que se encontra salvaguardado por fora da aplicao
dos princpios constitucionais da dignidade da pessoa
humana e da garantia do ncleo de direitos patrimo-
niais conexos com o direito de propriedade privada.
i) Da inobservncia do princpio da proteo de confiana
No que concerne primeira questo, a norma do n 4
do artigo 63 da Constituio estabelece que todo o
tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o
clculo das penses de velhice e invalidez independen-
temente do setor de atividade em que tiver sido prestado
, no assumindo este princpio normativo o carter de
uma norma programtica, mas uma natureza precetiva na
medida em que qualificado pela doutrina de referncia
como um direito social de natureza anloga aos direitos,
liberdades e garantias (-), sendo inconstitucional toda a
lei que desconsidere no clculo das penses parcelas do
tempo de trabalho ou que opere, nestas ltimas, redu-
es arbitrrias que equivalham a essa desconsiderao.
48
O princpio acabado de expor deve ser conjugado com
a relao sinalagmtica estabelecida entre o sistema pre-
videncirio e os contribuintes da segurana social e que
reconhecida no artigo 54 da Lei de Bases da Segurana
Social (-), sendo nessa relao direta entre a obrigao
de contribuir e os direitos a prestaes que se funda
o investimento de confiana dos cidados, assente no
postulado de que as suas contribuies para a segurana
social durante todo o tempo de trabalho se traduziro
no valor de uma penso, calculada de acordo com a lei
aplicvel no momento da aposentao, valor que no
poder ser abrupta e drasticamente reduzido pelo Estado.
49
O princpio nsito no n. 4 do artigo 63 da Consti-
tuio deve ainda ser conjugado com a proteo devida
a direitos adquiridos dos pensionistas, expressamente
reconhecida pelo artigo 66 e pelo artigo 100 da refe-
rida Lei de Bases da Segurana Social, determinando
este ltimo preceito que o desenvolvimento e a regu-
lamentao da presente lei no prejudicam os direitos
adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo
da legislao anterior, nem os quantitativos de penses
que resultem de remuneraes registadas na vigncia
daquela legislao .
Ora,
50
As normas do artigo 78 da Lei impugnada afrontam
o princpio da proteo da confiana (deduzido do ar-
tigo 2 da Constituio), na medida em que a aplicao
das taxas nele previstas, quando acumuladas com as
medidas parafiscais previstas no artigo 77 do mesmo
diploma e com o aumento da tributao referido no
n 35 deste requerimento, frustram de forma sbita,
em muitos casos exorbitante e carente de fundamento
constitucional, as legtimas expectativas dos pensionis-
tas em auferirem uma penso cujo valor efetivo, depois
de sujeito a tributao, se no afaste excessivamente do
valor esperado e calculado nos termos da lei aplicvel
no momento da aposentao, atentas as contribuies
efetuadas e a salvaguarda do seus direitos adquiridos.
51
Cumpre, a este propsito, enfatizar com muita clareza
que, no tocante a pensionistas e reformados se est,
efetivamente, perante autnticos direitos adquiridos tal
como se encontram definidos nos termos dos artigos 66
e 100 da Lei de Bases da Segurana Social, e no apenas
perante direitos em formao.
52
A leso ao princpio da proteo da confiana ainda
se pode tomar mais evidente em dois tipos de situaes
que se passa seguidamente a mencionar.
53
As medidas previstas nos n.s 1 e 2 artigo 78 ao inci-
direm, de acordo com o n. 3 deste artigo, sobre certifi-
cados de reforma da segurana social e outras prestaes
pecunirias que operem como penses complementares
e cuja subscrio voluntria pelos cidados tenha sido
incentivada pelo Estado, vulneram o investimento de
confiana que estes fizeram na sua subscrio, por fora
da desproporcionada e desnecessria tributao que
comportam, j que os mesmos cidados, ao abdicarem
de outro tipo de poupanas, descontaram valores da sua
retribuio para obterem um complemento de reforma
que passa a ficar severamente comprometido atravs de
um esforo fiscal equiparado ao das penses.
Por outro lado,
54
A redao do n. 4 do artigo 78, quando conjugada
com o disposto no n. 3, revela a incidncia deste im-
posto sobre os juros de aplicaes puramente privadas
bem como sobre o respetivo capital quando no resul-
tem, exclusivamente, de contribuies do benefici-
rio, o que se mostra desconforme com o princpio da
proteo da confiana e com a proteo constitucional
da propriedade, tal como consagrada no artigo 62 da
Constituio j que:
a) A realizao daquelas aplicaes foi incentivada
pelo legislador, designadamente atravs da concesso de
benefcios fiscais, pelo que a alterao legislativa agora
operada assume uma natureza gravosa e contraditria
com as expectativas criadas pelo mesmo legislador;
b) Ao incidir de forma muito significativa sobre o
capital, o imposto confiscatrio e expropriativo, na
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2337
medida em que representa uma descapitalizao notria,
arbitrria e desigual de aplicaes financeiras realizadas
por reformados, at em comparao com aplicaes de
outra natureza.
ii) Da afetao desproporcionada do direito
a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade
55
Tal como foi antecipado no n. 46 deste requerimento,
existem no ordenamento portugus disposies legais
que admitem a redutibilidade das penses, mormente em
caso de penhora, o que significa que, independentemente
dos descontos feitos, o sistema admite a ablao parcial
do seu valor quando esteja em causa a prevalncia de
outros direitos ou interesses constitucionalmente pro-
tegidos, embora essas redues se encontrem sujeitas
observncia de uma parcela intangvel.
56
A ttulo de exemplo, a norma da alnea b) do n. 1 do
artigo 824 do Cdigo de Processo Civil veda a penhora
de dois teros das penses de aposentao, regalia so-
cial, seguro, renda vitalcia ou qualquer penso dessa
natureza.
57
O Tribunal Constitucional sobre esta matria tem
entendido que o direito do credor em realizar o seu
crdito fundamenta-se no direito de propriedade o qual
pode colidir com o direito do pensionista a receber uma
penso que lhe garanta uma sobrevivncia condigna
(artigos 1 e 63 na Constituio), pelo que o sacrifcio
do direito do credor em no satisfazer o seu crdito na
totalidade custa do valor das penses do devedor ser
constitucionalmente legtimo se for necessrio e ade-
quado salvaguarda do direito fundamental do devedor
a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade
impondo-se que o legislador adote um critrio de pro-
porcionalidade na distribuio dos custos do conflito
(Ac. n. 349/91).
58
Limites de natureza anloga ditados por exigncias
de proporcionalidade na reduo do valor das penses
por via tributria, tendo em vista a salvaguarda de uma
existncia condigna dos pensionistas, devem igualmente
impor-se no esforo fiscal que recai sobre os reformados
e pensionistas.
59
Sucede que a carga de esforo crescentemente des-
proporcionada que impende sobre as penses, e que
claramente exemplificada na alnea a) do n. 35 deste
requerimento pode ter comprimido, para alm do ad-
missvel, nas penses a partir de 1350 euros, dimenses
constitucionalmente protegidas pelo artigo 1 em con-
jugao com as normas dos n.s 1 e 3 do artigo 63 da
Constituio, atento o facto dessas normas, ignorando
o princpio da capacidade contributiva, terem a po-
tencialidade de afetar as condies de sobrevivncia
com um mnimo de qualidade de muitos pensionistas
e respetivos agregados.
iii) Diminuio do ncleo essencial de direitos patrimoniais
conexos com o direito de propriedade privada
60
A carga de esforo tributrio que potenciada em ter-
mos excessivos pelo disposto no artigo 78 do diploma
ora sindicado pode, igualmente, pr em causa direitos
patrimoniais conexos com o direito de propriedade pri-
vada, ou se se quiser, da propriedade societrio-pensio-
nista que se reconduz norma do n. 1 do artigo 620 da
Constituio e que beneficia, com adaptaes, do regime
garantstico dos direitos, liberdades e garantias contido
no artigo 18 da mesma Constituio.
61
Existem, na verdade, tal como se demonstra no n. 35
deste requerimento, cargas de esforo fiscal relativas
a uma pluralidade de nveis de rendimento que, por
efeito da aplicao da contribuio extraordinria de
solidariedade, podem revestir, pela sua desnecessidade,
desproporo quantitativa e falta de fundamento num
critrio constitucional aceitvel como o da capacidade
contributiva, um carter expropriatrio ou confiscatrio
que atinge o ncleo essencial de direitos patrimoniais
conexos ao direito de propriedade privada, impedindo
nomeadamente que os rendimentos lquidos dos pen-
sionistas lhes proporcionem uma existncia condigna
e com um mnimo de qualidade.
62
Em concluso, cumpre tambm suscitar o controlo
da constitucionalidade das normas dos n.s 1 e 2 do
artigo 78 do diploma em apreciao, com fundamento
na eventual violao do ncleo essencial de direitos
patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n. 1 do
artigo 62 da Constituio e de acordo com o disposto
no n. 2 do artigo 18 da Constituio.
2. Pedido formulado no processo n. 5/2013
No mbito do processo n. 5/2013, foi pedida, por um
Grupo de Deputados (do PS) Assembleia da Repblica,
a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da
inconstitucionalidade:
a) Das normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 77. da
LOE 2013, com fundamento na violao dos princpios da
proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado
de Direito contemplado no artigo 2. da CRP, da igualdade
perante a repartio dos encargos pblicos, coberto pelo
artigo 13., n. 1, da CRP, da proporcionalidade, decorrente,
designadamente, do princpio da dignidade da pessoa hu-
mana, tutelado pelo artigo 1. da CRP e do princpio do
Estado de Direito, bem como os artigos 62., 63., 105. e
106., n.1, todos da CRP;
b) Da norma constante do artigo 78 da mesma lei,
por violao do artigo 104. da CRP, dos princpios da
proteo da confiana, da igualdade perante os encargos
pblicos e ainda dos artigos 62. e 63. da CRP, e por
violao do princpio da igualdade (artigo 13. da CRP)
na medida em que se pretenda impr um adicional de
sacrfico assumidamente equivalente entre funcionrios
e pensionistas, ex-funcionrios e no, o que consiste
em tratar de modo idntico destinatrios em situao
diferente.
2338 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
c) Das normas constantes do artigo 29. da mesma lei,
por violao dos princpios da proteo da confiana, de-
corrente do princpio do Estado de Direito contemplado
no artigo 2. da CRP, da igualdade face repartio dos
encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da CRP,
bem como da proporcionalidade, nos seus segmentos da
adequao e necessidade, em termos equivalentes aos
aduzidos a propsito das normas do artigo 77., n.s 1 e 2,
para alm dos artigos 106., n. 1, e 59., n. 1, a), ambos
da CRP.
a seguinte a fundamentao do pedido:
Inconstitucionalidade das normas do artigo 77.,
n.s 1 e 2, da LOE 2013
Alcance
1. As normas supra citadas impem aos pensionistas
- que tinham visto amputado pela LOE 2012 o valor
anual das suas reformas, a ttulo de suspenso de pa-
gamentos de subsdios, at mais de 14,2% - um novo
programa plurianual de amputaes, indo at mais de
6,4% em cada ano, que pretende aplicar-se, como o
anterior se propunha, durante a vigncia do PAEF.
Como nas normas oramentais que as precederam, a
amputao inicia-se a partir da penso mensal de 600 eu-
ros, e atinge o nvel mximo a partir da penso mensal
de 1100 euros.
2. Com o programa agora reformulado, alcanar-se-
em trs anos (2012, 2013, 2014) uma ablao efetiva, s
a este ttulo de suspenso de pagamento de subsdios, de
at mais de um quarto do valor anual das suas penses
(27%), em termos nominais.
3. Esta medida entra em vigor fazendo corpo com
outra (artigo 77., n. 6) que, adicionalmente, retira aos
pensionistas 3,5% a 10% do montante anual das penses
na faixa situada entre as penses de 1350 e de 3750 euros
mensais, aplicando-se, a partir desse montante, ablaes
mais severas (v. art.77. da LOE 2013). Tal significa,
em dois exerccios oramentais, uma desapropriao
cumulativa de mais 7 a 20%, que eleva, na prtica, o
valor acima indicado de 27% para 34%, no caso de uma
penso de 1350 euros (e para 47%, no caso de uma pen-
so de 3750 euros, para no argumentar com os impactos
mais drsticos sobre as penses a partir da).
4. Em relao a um pensionista com um valor de
penso como o indicado (1350 euros) -e a partir da
com expresso bem mais elevada-, s o programa
cumulativo (v. art. 77., n. 6, da LOE 2013), que se
poderia denominar suspenso/reduo de subsdios
mais contribuio extraordinria (pressupondo que esta
cumulao ablativa pretende aplicar-se, no mnimo,
neste e no prximo ano oramental), completaria, no
perodo em referncia, a ablao de mais de um tero
do montante anual, nominal, da penso - em adio
puno fiscal.
5. Acresce que as duas medidas vm a luz num qua-
dro caracterizado por um drstico agravamento fis-
cal, decorrente da reduo do nmero de escales e da
aplicao de uma sobretaxa de 3,5% no mbito do IRS
- um quadro que , por igual, aplicado aos pensionistas.
Prescindindo de entrar em linha de conta com todo o
edifcio do IRS e do efeito que lhe acrescentado pela
reduo de escales e outras alteraes, e considerando
apenas o efeito, isolado, da sobretaxa, a percentagem
do montante anual da penso perdida, no perodo em
causa, passaria, num dos casos indicados, para 41%, e
no outro para 54 %, sempre em termos nominais (e sem
argumentar com o caso das penses de valor superior
a 4250 euros).
6. No ordenamento oramental institudo para 2013,
nenhuma norma prev qualquer efeito compensatrio
especfico para o facto dos destinatrios de normas
oramentais plurianuais que se sucederam transitarem
da alada do artigo 27. da LOE 2112 - que s por ter
sido declarado inconstitucional deu espao, doutro modo
inexistente, para a soluo aqui em causa - para a do
artigo 75. da LOE 2013 j amputados, por via de desa-
propriao ilegtima (suspenso de pagamento de subs-
dios), de 7,1 % a 14,2% do valor anual da penso.
Normas e princpios constitucionais violados
7. So violados os princpios da proteo da con-
fiana, decorrente do princpio do Estado de Direito
contemplado no artigo 2. da Constituio, da igualdade
perante a repartio dos encargos pblicos, coberto pelo
artigo 13., n. 1, da Constituio, da proporcionalidade,
decorrente, designadamente, do princpio da dignidade
da pessoa humana, tutelado pelo artigo 1. da Constitui-
o e do princpio do Estado de Direito, bem como os
artigos 62. e 63. da Constituio e ainda o artigo 105.
da Constituio
8. Amputar, com os efeitos referidos, penses al-
canadas com base em vidas de trabalho e de carrei-
ras contributivas nos termos fixados pela lei, esforo
dos prprios e, com essa estrita finalidade, de terceiros
- quando a prpria lei reconhece como relao sina-
lagmtica direta a relao entre contribuio e pres-
tao (Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema
Previdencial da Segurana Social, aprovado pela Lei
n. 110/2009,de 16 de setembro, art. 112, n. 3) -
ferir gravemente a confiana no Estado de Direito. 0s
cidados tm direito a esperar que o Estado honre os
seus compromissos, em especial quando j cumpriram
os seus. A comunidade deixa de ter razes para confiar
no Estado e na lei, se estes no sustentam a sua promessa
perante os mais velhos - em particular quando estes j
satisfizeram, em tempo oportuno, tudo o que lhes era
pedido em contrapartida pela lei.
9. Fazer isso em relao a pessoas que, para alm
de terem cumprido a sua parte, j no podem alterar
os seus planos de vida face ao incumprimento pblico,
uma ofensa qualificada ao princpio da proteo da
confiana, praticada sobre expectativas que so, entre
todas, merecedoras de uma proteo reforada.
10. Quer quanto aos pensionistas que nunca foram
servidores pblicos, quer quanto aos que o foram, a
muito significativa diferena de tratamento que ins-
tituda em seu desfavor, no contexto oramental em
que ocorre, no s se afasta de qualquer justificao
atendvel (o critrio da eficcia resultante da facilidade
na execuo no pode ser invocado em anos consecu-
tivos - no que alis se desautoriza a si prprio) como,
utilizando o critrio introduzido pelo TC, e para mais
constando de novo de normas oramentais plurianuais,
exorbita de qualquer tolervel limiar de sacrifcio.
11. Se se atentar que a posio dos pensionistas,
comparada com as demais posies de provenincia
de receita/reduo de despesa, carrega aos ombros o
peso das medidas, declaradas inconstitucionais, j su-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2339
portadas, encontrando-se assim em desigual ponto de
partida criado ilegitimamente pelo legislador, ressalta o
carter desproporcionado e excessivo da diferenciao
reformulada. E no admissvel que um dcimo de um
catorze avos do valor anual da penso (0,07%) com-
pense neste plano qualquer diferena, ou seja expresso
sria de uma considerao da situao especfica dos
pensionistas (como no Relatrio se faz crer).
12. As medidas legislativas at aqui analisadas ofen-
dem o princpio da proporcionalidade em pelo menos
dois dos seus segmentos, adequao e necessidade.
13. Essas medidas no so adequadas para atingir ou
fomentar o fim que visam, isto o fim (imediato) da
consolidao oramental. Mesmo que o Tribunal deva
atender perspetiva ex ante do legislador, baseando o
seu juzo na apreciao dos factos, nos conhecimentos
tcnicos e de cincia - particularmente da cincia eco-
nmica - e nas prognoses que o legislador poderia e
deveria fazer tendo em conta a experincia, evidente
que as medidas que agora se repetem no permitem
atingir nem fomentar o fim visado, antes se mostram
at contraproducentes.
14. O legislador devia ter tido em conta a experincia
de 2011 e 2012 e os ensinamentos da cincia econ-
mica no momento da produo das normas referidas,
no podendo deixar de concluir pela sua inadequao,
como no pode agora o Tribunal, fazendo o juzo que
o legislador deveria ter evidentemente feito, deixar de
concluir pela inadequao e consequente violao do
princpio da proporcionalidade.
15. Do mesmo modo, e tal como no ano transato, as
medidas analisadas no se afiguram as menos drsticas,
ou as menos restritivas, dentro de um espetro alargado
de alternativas, antes se configurando como as mais
fceis e as que menos esforos envolvem da parte do
Estado. Os repetidos anncios por parte do Governo de
que possvel reduzir a despesa do Estado em vrios
milhares de milhes de euros d fora a esta convico
de que as medidas em causa so inconstitucionais por
violao do segmento da necessidade do princpio da
proporcionalidade.
16. Como o evidenciam anteriores abordagens de-
senvolvidas no TC, a imposio de diferenciao de
tratamento como esta no poderia ser objeto de medida
plurianual por um lado por ser a ultra atividade
incompatvel com a Constituio, por outro por a ne-
cessidade e justificao da medida no poderem verifi-
car-se seno em relao ao horizonte de um oramento
(artigo 106. n. 1 da Constituio).
17. As penses, de especfico valor, atribudas a pes-
soas, em resultado de contribuies, prprias e alheias,
e em concretizao, j subjetivada, do direito consti-
tucional segurana social, prevista no artigo 63. da
Constituio, devem ser havidas como bens privados,
isto , propriedade para os efeitos da proteo constante
do artigo 62. da Constituio, nomeadamente do seu
n. 2. No seria compreensvel que na ordem constitucio-
nal portuguesa o direito a uma penso, fixado em certo
valor nos termos da lei e atribudo a uma pessoa, com
os pressupostos dela constantes, tivesse uma proteo
inferior propriedade (no sentido constitucional) e a
sua sustentao, nessa esfera, ficasse apenas entregue
aos cuidados do princpio da proteo da confiana.
Quando se amputa uma penso de velhice, seja em que
contexto for, no s de confiana - mas de mais do
que isso - que devemos falar.
18. As ablaes em causa, operando a ttulo defini-
tivo e desacompanhadas, como so, de compensao
adequada, at mesmo quando reconhecidas inconsti-
tucionais, revestem carter confiscatrio (cf. Meneses
Leito, Anotao, in Revista da Ordem dos Advoga-
dos, 2012, pg. 415ss), tambm em consonncia com
doutrina e jurisprudncia de vrios pases europeus, a
comear pela Alemanha, e de tribunais internacionais
(cf., por todos, J. C. Loureiro, Adeus ao Estado Social,
pg. 115ss). Em sntese: penses resultantes da contri-
buio e do esforo individual, pressupondo prestaes
no irrelevantes do prprio e de terceiros e servindo de
fundamento a planea mento individual de existncia, em
especial na velhice, constituem ou, consoante a ordem
jurdica concreta, so crditos privados que equivalem
a propriedade, para o efeito de beneficiarem de proteo
constitucional no menor da que atribuda a este direito
(entre ns, art. 62, n.2, da Constituio).
19. As normas em causa, diferentemente dos cha-
mados chevaliers budgtaires, constituem tpicas
normas oramentais, pelo que sujeitas ao princpio da
anualidade, a que constitucionalmente est submetido
o oramento. Em sede oramental, a ultra atividade
incompatvel com a Constituio (cf. Moura Ramos, de-
clarao de voto, Ac. n. 353/2012). infringida a norma
que consta do artigo 106, n. 1, da Constituio.
Inconstitucionalidade do artigo 78. da LOE 2013
Alcance
20. Estabelece-se aqui um imposto a que se d o
nome de contribuio extraordinria de solidariedade:
um imposto sobre o tipo de rendimento penso (ou para
este efeito assim considerado) que , declaradamente,
moldado por forma a infligir um sacrifcio equiparvel
(esta medida visa alcanar um efeito equivalente me-
dida de reduo salarial, l-se no Relatrio OE2013,
pg. 51) ao das redues remuneratrias aplicadas os
funcionrios pblicos em 2011 e anualmente renovadas
at agora. Tambm neste sentido claro o Relatrio cit.,
onde se l que o aumento da despesa que resulta das
alteraes no regime dos subsdios, vencimentos e pen-
ses, alegadamente decorrentes do Acrdo do TC, ser
compensado por medidas de carter fiscal (pg.47).
21. Na verdade, o que exigido de quem j concluiu
a sua carreira contributiva, e com base nela formou o seu
direito a uma especfica penso como aqui o caso, no
pode ser equiparado, ou sequer aproximado, s parti-
cipaes patrimoniais a que se reconduzem as contri-
buies e quotizaes prprias do sistema de segurana
social. Falta a, de todo, a relao sinalagmtica que
a prpria ordem jurdica a reconhece (cf. Cdigo e Lei
citados). O regime traado facilita a concluso ao consa-
grar uma completa indiferena diferente natureza das
penses, de origem contributiva e no contributiva, e
prestaes e rendimentos anlogos abrangidos.
22. Tendo presente a referncia do Relatrio do
OE2013 s redues remuneratrias, a alternativa
qualificao fiscal ver-se aqui uma pura reduo de
penses escondida sob a designao de contribuio, j
que as entidades a quem consignado o produto dela
(ISS, I.P. e CGA, I.P.) so afinal as que deveriam colo-
car o seu valor nas mos dos titulares das penses e os
2340 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
prprios proponentes da soluo usam abertamente o
modelo sacrificial e legal das redues remuneratrias
(cf. OE2013 Relatrio ).
Normas e princpios constitucionais violados
23. Vista a contribuio como imposi5o de natu-
reza fiscal, violado o artigo 104. da Constituio,
que prev um imposto sobre o rendimento nico
e personalizado (tendo em conta as necessidades e
rendimentos do agregado familiar), o que nesta cons-
truo infringido.
24. A interpretar-se este sacrifcio adicional como
reduo de tipo anlogo que mantida para funcionrios
- ou seja, outra pura amputao de penso - esto ento
em causa os princpios da proteo da confiana, da
igualdade perante os encargos pblicos e os artigos 62.
e 63. da Constituio, sendo inteiramente aplicveis,
e correlativamente agravados, os juzos e concluses
formulados a propsito da suspenso de subsdio de
frias.
25. Acresce que se est fora do mbito pessoal ver-
sado no Acrdo do TC n. 396/2011 (servidores p-
blicos, vencendo por verbas pblicas, com especial
vnculo prossecuo do interesse pblico) - para alm
de se exceder, no concreto regime institudo, o limiar
de sacrifcio a que a se faz referncia pelo que a
imposio de um adicional de sacrifcio assumidamente
equivalente entre funcionrios e pensionistas, ex-fun-
cionrios e no, consistindo em tratar de modo idntico
destinatrios em situao diferente, representa violao,
noutra dimenso, do princpio da igualdade ( art. 13.
da Constituio ).
Inconstitucionalidade dos artigos 29. da LOE 2013
Alcance
26. Impe-se aqui ao grupo que, por comodidade de
expresso, se designar genericamente de trabalhadores
da funo pblica, que tinham visto, pela LOE de
2012, amputado, at mais de 14,2%, o valor anual da
sua remunerao - sacrifcio j efetivamente suportado
com que, tambm eles, transitam para a esfera do pre-
sente normativo oramental - um programa plurianual
especfico de novas amputaes, que pretende vigorar,
como o anterior, durante a vigncia do PAEF, indo
at 7,1% em cada ano (suspenso/reduo do sub-
sdio). Alcana-se assim, em trs anos (2012, 2013,
2014), uma ablao, s a este ttulo, de mais de um
quarto do valor anual do seu vencimento (28,4%).
Tomando em considerao a reduo remunerat-
ria, logo no vencimento de 1500 euros mensais, a
perda, no perodo (e sem tomar em considerao
a esfera fiscal), eleva-se para 38,9% do valor da re-
munerao anual (sendo a partir da os nmeros bem
mais elevados).
27. A presente medida sacrificial ocorre no qua-
dro, j referido, de um acentuado agravamento fis-
cal, decorrente da reduo do nmero de escales e
da aplicao de uma sobretaxa de 3,5% no IRS, em
que tudo, por igual, aplicado aos trabalhadores da
funo pblica.
28. Com efeito, no ordenamento oramental insti-
tudo, como ocorre com os pensionistas atingidos, ne-
nhuma norma atribui qualquer efeito til ao facto dos
destinatrios das normas oramentais plurianuais que
se sucederam transitarem da alada dos artigos sacri-
ficiais da LOE 2012 - interrompidos pelo acrdo do
TC na sua pretenso de vigncia plurianual - para a das
presentes normas da LOE 2013 j amputados, por via
de ilegtima apropriao, de 7% a 14% do valor anual
da remunerao.
29. Assim, o programa de diferenciao/ablao
em subsdio que subjazia norma de 2012 visava re-
tirar aos trabalhadores da funo pblica, nos anos de
2012, 2013, 2014, at 42,8% (3x14,2) a mais que aos
outros destinatrios no abrangidos por este tipo de
sacrifcios. Com o novo dispositivo, a diferenciao
sacrificial imposta, a este ttulo, fica ainda em 28,5% (ou
seja, sobrevivem dois teros do programa diferenciador
original, em ambiente bem mais agravado para todos,
e tambm, e ao mesmo nvel, para os destinatrios do
programa).
30. Cumulando com a reduo remuneratria, que
continua a operar, o diferencial em desfavor dos traba-
lhadores da funo pblica, naquele perodo, ascende
a 39,5% do valor da remunerao anual, logo a partir
dum vencimento de 1500 euros.
Normas e princpios constitucionais violados
31. A soluo imposta viola o princpio da proteo
da confiana, o princpio da igualdade face repartio
dos encargos pblicos e o art. 106, n. 1, da Constituio
(anualidade).
32. Viola, alm disso, o princpio da proporcionali-
dade, nos seus segmentos da adequao e necessidade,
em termos equivalentes aos acima aduzidos a propsito
das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, que se do aqui
por reproduzidos.
33. Ao j aduzido, acresce que o Estado no sustenta
o seu compromisso em termos de retribuio, mas sus-
tenta o mesmo grau exigncia em matria de durao
e qualidade na prestao do trabalho, o que acarreta,
para l da violao do art. 59. n. 1 a) da Constituio,
como apontado por Meneses Leito (ROA, cit) - vio-
lao que tambm aqui se invoca - ofensa ao princpio
da confiana.
34. A diferena de tratamento, na dimenso, muito
significativa, que instituda em desfavor dos traba-
lhadores da funo pblica, a partir dos que apenas
ganham 600 euros mensais, no contexto oramental
em que agora ocorre, no s se afasta de qualquer
justificao atendvel (o critrio da eficcia no pode
ser invocado em vista de oramentos futuros em anos
consecutivos), como ultrapassa o limiar de sacrif-
cio, utilizando o critrio que foi introduzido pelo
TC. Neste rumo, constitucionalmente desautorizado,
releva ainda a ultra atividade da norma (pretenso a
vigorar para l do ano em causa), incompatvel com
a Constituio.
35. Deve tambm frisar-se que o sacrifcio extrafiscal
dos trabalhadores da funo pblica compara agora
com o tratamento, em primeiro lugar em sede extrafis-
cal, dado s demais provenincias de receita/reduo de
despesa, elegveis para a partilha do sacrifcio, levando
s costas todo o peso das medidas declaradas inconstitu-
cionais que j suportaram - o que faz ressaltar o carter
excessivo, e excessivamente diferenciado, do tratamento
que lhes aplicado.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2341
36. A violao do princpio da igualdade avulta, em
particular, se se notar que em relao a outros contra-
tos, ou outros vnculos sinalagmticos de que emergem
posies devedoras e mesmo pagamentos regulares da
parte do Estado, no foi aplicada ablao idntica - como
se s em relao a trabalho e penses as regras e
princpios da Constituio; fora do mbito fiscal, per-
mitissem amputaes e cortes por via legal deste tipo e
dimenso, o que no pode aceitar-se.
37. A regra oramental em causa pretende-se de efeito
plurianual, e de mbito de vigncia reportado vign-
cia do PAEF, pelo que, conforme j invocado, viola o
art. 106 n. 1 da Constituio .
3. Pedido formulado no processo n. 8/2013
No mbito do processo n. 8/2013, foi pedida, por um
Grupo de Deputados (do PCP, do BE e do PEV) Assem-
bleia da Repblica, a apreciao e declarao, com fora
obrigatria geral, da inconstitucionalidade:
a) Das normas constantes dos artigos 27., 29. e con-
sequentemente do artigo 31., e 45., da LOE2013, por
violao do princpio da dignidade da pessoa humana
consagrado no artigo 1. da CRP, do princpio da con-
fiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito
democrtico consagrado no artigo 2., do princpio da
proibio do excesso em termos de igualdade proporcio-
nal consagrado no artigo 13., do direito contratao
coletiva consagrado no artigo 56., n. 3, do direito ao
salrio consagrado no artigo 59., n. 1, a), bem como
das obrigaes decorrentes de contrato na elaborao do
Oramento do Estado nos termos do artigo 105., n. 2,
todos da CRP, para alm do caso julgado formado pelo
Acrdo n. 353/2012;
b) Das normas constantes do artigo 77. da referida lei,
por violao do princpio da confiana enquanto elemento
estruturante do Estado de direito democrtico, consagrado
no artigo 2. da CRP, bem como do direito segurana so-
cial previsto no artigo 63., n.s 1, 3 e 4 ambos da CRP;
c) Das normas constantes do artigo 78. da mesma lei,
por violao do princpio da confiana enquanto elemento
estruturante do Estado de direito democrtico consagrado
no artigo 2., bem como do princpio da proibio do ex-
cesso em termos de igualdade proporcional consagrada no
artigo 13., ambos da CRP.
d) Do artigo 117., n. 1, da mesma lei, por violao
do princpio da igualdade consagrado no artigo 13., dos
direitos dos trabalhadores em situao de desemprego e
de doena consagrados no artigo 59., n. 1, alneas e) e f),
e do direito segurana social consagrado no artigo 63.,
n. 3, todos da CRP.
e) Do artigo 186. (na parte em que altera os artigos
68., 71., 72., 78., 85. e adita o artigo 68.-A ao C-
digo do IRS da mesma lei), por violao da proibio do
excesso em termos de igualdade proporcional consagrada
no artigo 13. da CRP e por violao da progressividade e
do princpio da capacidade contributiva do imposto sobre
o rendimento consagrados no artigo 104., n. 1, ambos
da CRP;
f) Do artigo 187. da mesma lei, por violao da proi-
bio do excesso em termos de igualdade proporcional
consagrada no artigo 13., por violao da unidade e pro-
gressividade do imposto sobre o rendimento previsto no
artigo 104. n. 1, ambos da CRP e por violao de caso
julgado pelo Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Consti-
tucional.
a seguinte a fundamentao do pedido:
Da inconstitucionalidade dos artigos 27., 29.,
31. e 45.
1. O artigo 27. da LOE 2013 mantm as redues
das remuneraes totais ilquidas mensais dos cidados
elencados no n. 9 desse artigo, bem como no artigo 31.,
que tm em comum o facto de auferirem remuneraes
suportadas diretamente pelo Estado ou por entidades
pblicas, redues que oscilam entre os 3,5%, no caso
dos cidados com remunerao superior a 1500 euros
mensais, e 10% no caso das remuneraes de valor
superior a 4.165 euros.
2. Esta disposio idntica j consagrada nos
Oramentos do Estado para 2011 e para 2012, sendo
assim aplicada pelo terceiro ano consecutivo.
3. Acresce que o artigo 29. da LOE 2013 suspende
o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer outras
prestaes correspondentes ao 14. ms, na totalidade,
para os mesmos cidados, mas vai mais longe, ao prever
a reduo desse mesmo subsdio a todos os cidados
previstos no n. 9 do artigo 27. e no artigo 31., desde
que as respetivas remuneraes excedam os 600 euros
mensais.
4. Por seu lado, o artigo 45. da LOE 2013 determina
que todos os acrscimos ao valor da retribuio horria
referentes a pagamento de trabalho extraordinrio pres-
tado em dia normal de trabalho, pelos mesmos cidados
elencados no n. 9 do artigo 27., cujo perodo normal
de trabalho no exceda sete horas por dia nem 35 horas
por semana sofram um corte de 12,5% da remunerao
na primeira hora, e de 18,75% da remunerao nas horas
ou fraes subsequentes.
5. O que est em causa portanto a admissibilidade
constitucional das redues salariais, pela prestao de
trabalho normal ou extraordinrio, e da suspenso dos
subsdios de frias, conjugadamente, nos exatos termos
previstos na LOE 2013.
6. Trata-se pois de saber em que medida constitu-
cionalmente admissvel que o legislador determine o
corte das remuneraes dos trabalhadores que exercem
funes pblicas ou equiparadas, pondo em causa o seu
direito retribuio.
7. Esta questo foi j objeto de deciso do Tribunal
Constitucional, atravs do Acrdo n. 396/2011, que
apreciou o corte das remuneraes previstas no Ora-
mento do Estado para 2011, idnticas s previstas no
artigo 27. da LOE 2013, no se pronunciando pela sua
inconstitucionalidade.
8. lmporta porm lembrar que o citado acrdo as-
sentou o seu juzo no pressuposto de que tal reduo
seria uma medida idnea para fazer face situao
de dfice oramental. Dando como adquirido que s
a diminuio de vencimentos garantia eficcia certa
e imediata para garantir resultados a curto prazo
na consolidao oramental. Por no haver razes de
evidncia em sentido contrrio, o Tribunal considerou
que a medida prevista para 2011 se inclua ainda den-
tro dos limites do sacrifcio que a transitoriedade e os
montantes das redues ainda salvaguardavam.
9. Como sabido porm, chamado a decidir sobre
idnticos cortes salariais contidos no Oramento do
Estado para 2012, conjugados com a suspenso dos
subsdios de frias e de Natal dos cidados que auferem
remuneraes pblicas, o Tribunal Constitucional, atra-
2342 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
vs do Acrdo n. 353/2012, considerou que a conjuga-
o entre o congelamento de salrios e penses do setor
pblico vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes
desde 2011 e o corte dos subsdios de frias e de Natal de
2012 aplicveis aos trabalhadores e pensionistas do setor
pblico, ultrapassavam de forma evidente os limites do
sacrifcio a que aludia o Acrdo n. 396/2011.
10. Assim, o Tribunal Constitucional declarou in-
constitucional o corte dos subsdios de frias e de Natal
dos funcionrios e pensionistas do setor pblico, por
violao do princpio da igualdade, na sua dimenso
de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13.
da Constituio.
11. Vemos assim que, ainda que o Tribunal Consti-
tucional tenha admitido a constitucionalidade de cortes
salariais at um certo limite, a proteo do direito dos
trabalhadores remunerao, o cumprimento pontual
dos contratos e a proporcionalidade na imposio de
sacrifcios aos cidados por parte do Estado, no so
valores alheios ordem constitucional portuguesa. E
todos eles esto em causa na LOE 2013.
12. Com efeito, diversas disposies constitucionais,
com projeo em diplomas legislativos, revelam no
ter sido inteno do legislador constituinte dar o aval a
redues salariais.
13. Tal resulta do artigo 1. que se refere dignidade
da pessoa humana e ao empenhamento do Estado na
construo de uma sociedade livre, justa e solidria;
do artigo 9., d) que considera tarefa fundamental do
Estado a promoo do bem-estar e da qualidade de vida
do povo; do artigo 59., n. 1, a) que consagra o direito
retribuio do trabalho de modo a garantir uma exis-
tncia condigna; do artigo 59., n. 2, d) que estabelece
a incumbncia do Estado de estabelecer e atualizar o
salrio mnimo nacional; do artigo 59., n. 3, segundo
o qual os salrios gozam de garantias especiais nos
termos da lei; ou o artigo 81., a) que estabelece como
incumbncia prioritria do Estado promover o aumento
do bem-estar social e econmico e da qualidade de vida
das pessoas, em especial das mais desfavorecidas.
14. Mais: o artigo 16. da Constituio dispe que
os direitos fundamentais consagrados na Constituio
no excluem quaisquer outros constantes das leis e das
regras aplicveis de Direito Internacional. o caso do
Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais, de 16 de dezembro de 1966, ratificado sem
reservas atravs da Lei n. 45/78, de 11 de julho, que
reconhece no artigo 7. o direito a uma remunerao que
proporcione, no mnimo, a todos os trabalhadores um
salrio equitativo e uma existncia decente para eles e
para as suas famlias.
15. Decisivo porm, o facto do direito retribuio
do trabalho constituir um direito fundamental, consa-
grado na alnea a) do n. 1 do artigo 59. da Constituio,
de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias
(conforme Acrdos n.s 373/91 e 498/2003 do Tribunal
Constitucional), sendo-lhe aplicvel o mesmo regime
garantstico.
16. Assim, as restries salariais impostas pelo le-
gislador, incluindo tanto as redues remuneratrias
como a suspenso do subsdio de frias, no sendo ex-
pressamente autorizadas pela Constituio, s seriam
admissveis para resolver problemas de ponderao de
conflitos entre bens ou direitos constitucionais, ou seja,
para salvaguarda de um interesse constitucionalmente
protegido (neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital
Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Ano-
tada, 4. edio, 2007, pg. 393).
17. Mesmo admitindo, como mera hiptese de ra-
ciocnio que o chamado PAEF (Plano de Assistncia
Econmica e Financeira) assinado entre o Governo
Portugus e a troika formada pelo FMI, BCE e CE, ou
que a reduo do dfice das contas pblicas, correspon-
dam a interesses constitucionalmente protegidos, sem-
pre haver que verificar se os cortes nas remuneraes
previstos respeitam o princpio da proporcionalidade,
enquanto pressuposto decisivo do respeito pelo princpio
constitucional da igualdade.
18. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, o
respeito pelo princpio da proporcionalidade impe a
proibio do excesso, em trs diferentes dimenses: a
adequao ou idoneidade (as medidas devem revelar-se
como um meio adequado para a prossecuo dos fins
visados); a exigibilidade, necessidade ou indispensabi-
lidade (as medidas devem revelar-se necessrias porque
os fins visados no podem ser obtidos por outros meios
menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias);
e finalmente a proporcionalidade em sentido estrito (os
meios devem situar-se na justa medida).
19. Entendem os requerentes que nenhum destes
pressupostos respeitado na LOE 2013. Seno vejamos:
20. Quanto adequao aos fins visados, ao contr-
rio do que acontecia em 2011, existem hoje evidncias
de que tal no se verifica. Com efeito, tendo sido as
redues salariais, e o corte dos subsdios de frias e de
Natal, apresentadas como as medidas mais eficazes para
a reduo do dfice das contas pblicas no imediato, os
dados disponveis, relativos execuo oramental de
2012, revelam a ineficcia dessas medidas, devido ao
efeito recessivo que delas decorrem. Os cortes salariais
no so, portanto, medidas adequadas para a reduo
do dfice pblico.
21. Alis, essa reduo foi anunciada para que se
obtivesse um valor de 4,5% do dfice pblico, quando
j hoje reconhecido pelo prprio Governo que esse
valor ser, quando muito, de 5%, e mesmo este valor
s ser atingido atravs de medidas extraordinrias no
previstas inicialmente no Oramento do Estado para
2013.
22. Quanto indispensabilidade dessas medidas,
sustentam os requerentes idntica concluso. Tais me-
didas no so indispensveis, podendo e devendo os
objetivos por elas, alegadamente, visados, ser obtidos
de outro modo, designadamente com a renegociao de
parcerias pblico-privadas que constituem pesadssimos
encargos para o Estado, com o recurso a uma justa tri-
butao dos rendimentos de capital (matria que adiante
ser autonomamente abordada), ou com a renegociao
dos encargos da dvida soberana portuguesa perante os
credores internacionais.
23. Registe-se, alis, que a previso de despesa
com pessoal para 2013 representa apenas 20,46%
do total da despesa corrente do Estado (cfr. Quadro
III.1.2 na pgina 95 do Relatrio do Oramento do
Estado para 2013 que acompanhou a Proposta de Lei
n. 103/XII).
24. Dir-se- que as alternativas acima referidas, a t-
tulo meramente exemplificativo, decorreriam de opes
polticas, no desejadas pelo Governo em funes.
certo. Mas no se diga que tais medidas seriam impos-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2343
sveis, ao ponto tornar inevitveis os cortes nos salrios
e nas penses previstos na LOE 2013.
25. Alis, quando se trata de avaliar sacrifcios im-
postos aos rendimentos do trabalho e das penses, com
base na sua suposta inevitabilidade, tendo em conta uma
situao de grave crise financeira, ningum de boa-f
pode abstrair das causas dessa crise e das respetivas
responsabilidades.
26. Todos conviro que a situao de crise financeira
que o pas atravessa no foi da responsabilidade dos
trabalhadores por conta de outrem, ou dos reformados,
sejam do setor pblico ou do setor privado. As respon-
sabilidades da crise financeira decorrem, entre outras
causas, - todos o sabem - de desmandos cometidos pelo
setor financeiro, muitos deles com relevncia criminal,
da prpria natureza das operaes especulativas, e da
ausncia de regulao e de superviso que os permi-
tiram.
27. E a crise das dvidas soberanas decorre - tam-
bm todos o sabem - da opo poltica tomada pelos
Governos, de evitar a falncia dos bancos custa dos
contribuintes.
28. No caso portugus, s para citar o caso mais
conhecido do Banco Portugus de Negcios, o Estado
assumiu j um encargo estimado em 3.405,2 milhes
de euros, entre 2010 e 2012, que pode chegar, no limite,
aos 6.509 milhes, mais juros e contingncias, caso
no se venha a verificar qualquer tipo de recuperao
de ativos transferidos do BPN para o Estado, segundo
as concluses aprovadas pela Comisso Parlamentar
de Inqurito ao Processo de Nacionalizao, Gesto e
Alienao do BPN em 16 de novembro de 2012.
29. Acresce que na LOE 2013 se verifica uma dispa-
ridade entre a tributao dos rendimentos do trabalho,
com taxas que chegam aos 48%, no caso de rendimentos
coletveis superiores a 80.000 euros anuais, a que se
acrescentam contribuies adicionais de solidariedade
com taxas de 2,5% e 5%, conforme os rendimentos se
situem, respetivamente, entre 80.000 e 250.000 euros e
acima deste valor, em flagrante disparidade com taxas li-
beratrias e especiais de 28% aplicveis aos rendimentos
de capital, juros, dividendos e mais valias. Esta matria
ser adiante abordada, mas fica desde j assinalada,
como elemento decisivo na considerao da violao
do princpio da igualdade de que enfermam os pesados
sacrifcios impostos sobre os rendimentos do trabalho
(cortes de salrios, penses, subsdios e aumento enorme
de impostos) em contraste com a leveza dos encargos
impostos sobre os rendimentos de capital.
30. No caso das parcerias pblico-privadas, segundo
dados da Direo Geral o Oramento, os custos para
o errio pblico foram de 987 milhes de euros em
2012, sero de 884 milhes em 2013 e admite-se que
aumentem para 1.581 milhes em 2014.
31. Como se pode ento afirmar que o corte nos
salrios e nas penses se afigura como o nico meio
idneo, indispensvel, e proporcional, para garantir a
estabilizao das contas pblicas?
32. H porm, outro aspeto a considerar quanto
proibio do excesso e aos limites exigveis dos sa-
crifcios, que tem que ver com a conjugao entre os
cortes salariais e a sobrecarga fiscal, sobretudo em sede
de IRS.
33. que os artigos 27., 29. e 45. no so as nicas
disposies constantes da LOE 2013 que representam
cortes nos salrios dos trabalhadores que exercem fun-
es pblicas.
34. Para alm dos cortes nos salrios, entre 3,5% e
10% previstos no artigo 27., a suspenso do subsdio de
frias previsto no artigo 29., e a reduo dos valores da
retribuio horria referentes ao pagamento de trabalho
extraordinrio previstas no artigo 45., so reduzidos
entre 35% e 40% valores de ajudas de custo referidas
nos artigos 42. e 44..
35. Mas muito mais significativa a introduo de
uma sobretaxa de 3,5% no IRS (prevista no artigo 187.
da LOE 2013, e cuja inconstitucionalidade ser adiante
advogada), a reduo do nmero de escales desse im-
posto, a eliminao ou reduo das dedues de despe-
sas com sade, educao e habitao, que, em conju-
gao com os cortes nos salrios e nas penses e com
a suspenso dos subsdios de frias, corresponde a um
verdadeiro confisco de grande parte dos rendimentos
do trabalho, de propores intolerveis.
36. A conjugao dos cortes nos salrios e nas pen-
ses, com o agravamento da carga fiscal, conduz a que
muitos trabalhadores ou reformados, que vivem exclu-
sivamente dos rendimentos do seu trabalho, presente ou
passado, se vejam privados de meios de subsistncia por
uma deciso do legislador, que revela pouco respeito
pela dignidade do ser humano, valor primeiro em que
assenta a ordem constitucional portuguesa.
37. posta assim em crise a garantia constitucional
de direito ao salrio de forma a garantir uma existncia
condigna [artigo 59., n. 2, alnea a)].
38. Os artigos 27., 29., 31. e 45. da LOE 2013
violam tambm o artigo 105. da Constituio e o prin-
cpio da confiana, na medida em que se traduzem num
incumprimento contratual por parte do Estado.
39. De facto, o n. 2 do artigo 105. da Constitui-
o determina que o Oramento do Estado elaborado
tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de
contrato.
40. Ora, a relao existente entre os trabalhadores
que exercem funes pblicas e o Estado, , indubita-
velmente, uma relao contratual, regulada atravs do
vnculo pblico de nomeao e do Regime do Contrato
de Trabalho em Funes Pblicas (Lei n. 59/2008, de
11 de setembro, alterado pela Lei n. 3-B/2010, de 28
de abril).
41. Desse contrato, resulta o valor da remunera-
o como elemento essencial [artigos 68., n. 1, h) e
214.].
42. Assim, na relao jurdica de emprego pblico,
em que, em matria de retribuio, o Estado o devedor
e o trabalhador o credor, o cumprimento do contrato
exige o pagamento pontual e integral da prestao a que
o Estado se encontra juridicamente obrigado.
43. E o Estado no tem o direito de escolher en-
tre os credores a quem paga e aqueles a quem decide
no pagar. No h qualquer fundamento constitucional
ou legal para que o Estado trate de forma diferente
os trabalhadores do setor pblico com quem assumiu
obrigaes contratuais e os credores internacionais ou
os grupos econmicos beneficirios de parcerias p-
blico-privadas, pagando pontualmente as prestaes
destes negcios com que se comprometeu (com os mais
fortes), e arrogando-se o direito de no cumprir as obri-
gaes remuneratrias contratualmente assumidas com
os trabalhadores (os mais fracos).
2344 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
44. Se se invoca a credibilidade do Estado portugus
perante os credores internacionais ou perante grupos
econmicos, no ser igualmente invocvel, por maioria
de razo, a credibilidade do Estado perante os cidados
que tm como nico meio de subsistncia o cumpri-
mento das obrigaes a que o Estado se obrigou para
com eles?
45. Se no primeiro caso est em causa a credibi-
lidade e a responsabilidade contratual do Estado, no
que se refere aos trabalhadores, est em causa tudo
isso, mas tambm, fundamentalmente, o respeito pela
dignidade do ser humano que vive exclusivamente do
seu trabalho.
46. Acresce que tanto o n. 15 do artigo 27., como o
n. 9 do artigo 29., como o n. 3 do artigo 45. referem
que os regimes de reduo remuneratria neles previstos
tm natureza imperativa, prevalecendo sobre instru-
mentos de regulao coletiva de trabalho e contratos
de trabalho, no podendo ser afastados ou modificados
pelos mesmos.
47. Estas disposies violam de forma flagrante o
disposto no n. 3 do artigo 56. da Constituio, que
confere s associaes sindicais o direito e a competn-
cia de exercer o direito de contratao coletiva, o qual
garantido nos termos da lei.
48. O direito contratao coletiva insere-se no t-
tulo II da Constituio, relativo aos direitos, liberdades
e garantias, sendo-lhe diretamente aplicvel o regime
do artigo 18..
49. O direito contratao coletiva vincula as enti-
dades pblicas e privadas e s pode ser restringido nos
casos expressamente previstos na Constituio, devendo
as restries limitar-se ao necessrio para salvaguar-
dar outros direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos.
50. As leis restritivas da contratao coletiva no
podem ter efeito retroativo nem diminuir a extenso e
o alcance do contedo essencial dos preceitos consti-
tucionais.
51. As disposies acima citadas da LOE 2013 vio-
lam, no apenas obrigaes contratuais assumidas pelo
Estado, como restringem inconstitucionalmente o direito
das associaes sindicais contratao coletiva, ao dis-
por que prevalecem sobre instrumentos de regulao
coletiva de trabalho.
52. Foi j demonstrada pelos requerentes, a inexis-
tncia de direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos que possam justificar a restrio do direito
fundamental retribuio do trabalho nos termos em que
a LOE 2013 o pretende fazer. Esse raciocnio aplica-se
mutatis mutandis s restries impostas ao direito de
contratao coletiva.
53. Com a agravante decisiva das restries impostas
pretenderem ter eficcia retroativa - constitucionalmente
vedada - prevalecendo sobre quaisquer normas, espe-
ciais ou excecionais em contrrio, e sobre instrumentos
de regulao coletiva de trabalho.
54. E diminuem a extenso e o alcance do contedo
essencial do preceito constitucional relativo contra-
tao coletiva.
55. O direito contratao coletiva conferido s
associaes sindicais para defesa e promoo da defesa
dos direitos e interesses dos trabalhadores que represen-
tam (artigo 56., n. 1). Entre esses direitos est segura-
mente o direito retribuio [artigo 59., a)].
56. Se o legislador pretende legitimar a prevalncia
absoluta, j que disso que se trata, de disposies legais
restritivas do direito retribuio sobre quaisquer ins-
trumentos de regulao coletiva de trabalho, est posto
em causa o contedo essencial do direito fundamental
contratao coletiva.
57. Os artigos 27., 29., 31. e 45. da LOE 2013,
violam portanto o disposto nos artigos 1., 2., 13., 56.,
n. 3, 59., n. 1, a) e 105., n. 2 da Constituio.
58. Mas no caso vertente existe ainda uma clara vio-
lao do caso julgado pelo Tribunal Constitucional no
Acrdo n. 353/2012.
59. O referido Acrdo declarou inconstitucionais
as normas constantes da Lei do Oramento do Estado
para 2012 que suspendiam o pagamento dos subsdios
de frias e de Natal dos trabalhadores com funes p-
blicas e dos reformados, ressalvando apenas os efeitos
produzidos em 2012. O que obviamente probe a adoo
de medidas idnticas para 2013.
60. Acontece porm que a LOE 2013 mantm inte-
gralmente a suspenso do pagamento do subsdio de
frias, no obstante a declarao de inconstituciona-
lidade.
61. E incorreu num artifcio destinado a defraudar
os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, que
consiste em subtrair o valor correspondente ao subsdio
de Natal atravs da criao de uma taxa adicional de
3,5% sobre a remunerao anual, em sede de IRS.
62. O argumento de que o princpio da igualdade no
seria violado pela LOE 2013 pelo facto de tambm os
trabalhadores do setor privado serem privados de um
dos subsdios, no colhe.
63. No colhe desde logo, porque a ultrapassagem
dos limites da proibio do excesso em termos de igual-
dade proporcional declarada em 2012 no eliminada,
nos seus efeitos, pelo mal dos outros. Se assim fosse, no
haveria limites para a imposio de sacrifcios. Todos
os excessos poderiam ser cometidos, desde que todos
fossem sacrificados por igual.
64. Mas tambm porque nos prprios termos do Acr-
do n. 353/2012, a violao do princpio da igualdade
proporcional tambm se refere ao facto de nenhuma das
imposies de sacrifcios (no OE 2012) ter equivalente
para a generalidade dos outros cidados que auferem
rendimentos provenientes de outras fontes. E na decla-
rao pblica em que anunciou a deciso, o Presidente
do Tribunal Constitucional (ao tempo em funes) re-
feriu-se explicitamente comparao com os cidados
que auferem rendimentos de capital.
65. Ora, neste caso, a situao no mudou para me-
lhor. A um aumento enorme dos impostos sobre os ren-
dimentos do trabalho e das penses (que ultrapassa em
certos casos taxas da ordem dos 50%), corresponde um
quase inexpressivo aumento da tributao dos rendi-
mentos do capital (de 25% para 28%).
66. Donde, em concluso, se requer a declarao de
inconstitucionalidade dos artigos 27., 29. e 31. da
LOE 2013 por violao do respeito pelo princpio da
dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.;
por violao do princpio da confiana enquanto ele-
mento estruturante do Estado de direito democrtico
consagrado no artigo 2.; por violao do princpio da
proibio do excesso em termos de igualdade proporcio-
nal consagrada no artigo 13.; por violao do direito
contratao coletiva consagrado no art. 56., n. 1; por
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2345
violao do direito ao salrio consagrado no artigo 59.,
n. 1, a); por violao das obrigaes decorrentes de con-
trato na elaborao do Oramento do Estado nos termos
do artigo 105, n. 2, todos da Constituio, e ainda por
violao do caso julgado no Acrdo n. 353/2012.
Da inconstitucionalidade do artigo 77. da LOE 2013
67. O artigo 77. da LOE 2013 suspende o paga-
mento de 90% do subsdio de frias ou equivalentes
de aposentados e reformados, por parte da Caixa Geral
de Aposentaes, do Centro Nacional de Penses e,
diretamente ou por intermdio de fundos de penses,
por quaisquer entidades pblicas, desde que o valor da
penso seja superior a 1.100 euros mensais.
68. Caso o valor da penso seja entre 600 e 1.100 eu-
ros mensais, aplica-se uma reduo menor, nos termos
referidos no n. 4 do artigo 77. da LOE 2013.
69. Afigura-se aos requerentes que os cortes nas re-
formas e penses violam manifestamente o princpio da
proteo da confiana como exigncia indeclinvel de
realizao do princpio do Estado de direito democr-
tico consagrado no artigo 2. da Constituio.
70. Esta questo da proteo da confiana foi circuns-
tanciadamente abordada no Acrdo n. 396/2011 do
Tribunal Constitucional a propsito dos cortes salariais
previstos no Oramento do Estado para 2011. A se
refere a densificao dos requisitos cumulativos a que
deve obedecer a aplicao desse princpio, efetuada no
Acrdo n. 287/90.
71. A se considera que a frustrao das expetativas
dos cidados provocada pelas medidas em causa ser
inadmissvel, nomeadamente, luz dos seguintes crit-
rios: a) quando a afetao de expetativas constitua uma
mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os
destinatrios das normas dela constantes no possam
contar; b) quando no for ditada pela necessidade de
salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos que devam considerar-se prevalecentes, re-
correndo-se aqui ao princpio da proporcionalidade.
72. Tudo o que foi invocado acima, acerca da violao
do princpio da proporcionalidade nos cortes dos sub-
sdios de frias aos trabalhadores que exercem funes
pblicas, inteiramente aplicvel no caso vertente.
73. Com efeito, a medida de suspenso do subsdio
de frias aos reformados e pensionistas no uma me-
dida adequada ou idnea para garantir a consolidao
oramental, no uma medida indispensvel para esse
objetivo, nem uma medida que, pela sua onerosidade,
se contenha na justa medida.
74. Porm, no que se refere aos reformados e pen-
sionistas, acrescem outras razes adicionais que con-
correm para a inconstitucionalidade da suspenso dos
respetivos subsdios.
75. Os reformados e pensionistas auferem prestaes
pagas pelo Estado, que decorrem das respetivas carreiras
contributivas. Ou seja, enquanto trabalhadores do ativo
efetuaram descontos nos respetivos salrios, tendo como
contrapartida futura, aps a reforma ou aposentao, os
montantes das respetivas reformas ou penses.
76. As reformas e penses auferidas pelos reformados
e pensionistas no podem pois ser qualificadas como
dinheiros pblicos tout court, na medida em que so
suportadas pelos descontos entregues ao Estado pe-
los prprios beneficirios, enquanto trabalhadores no
ativo.
77. Sendo que o Estado cumpre o dever constitucio-
nal de garantir o direito de todos segurana social, tal
como determina o artigo 63. da Constituio, devendo
todo o tempo de trabalho contribuir, nos termos da lei,
para o clculo das penses de velhice e invalidez.
78. A partir da reforma ou da aposentao, os ci-
dados aposentados ou reformados deixaram de ser
cidados no ativo, profissionalmente falando. Deixaram
de poder depender do seu trabalho para obter meios de
subsistncia e passaram a ter de viver exclusivamente
das suas reformas e penses.
79. Acresce ainda que, com o avano inevitvel da
idade, a situao dos reformados e pensionistas torna-se
mais frgil e vulnervel, dado que aumentam as situa-
es de dependncia e as situaes de doena, com os
consequentes aumentos de encargos.
80. Uma alterao substancial dos montantes das re-
formas e penses por deciso unilateral do Estado, como
ocorre por fora da LOE 2013, em que suspenso, de
90 do subsdio de frias acresce um enorme aumento da
carga fiscal em sede de IRS, pe irremediavelmente em
crise o princpio constitucional da proteo da confiana,
sendo certo que os reformados e pensionistas no tm
nenhuma possibilidade de aumentar os seus proventos
e de refazer os seus planos de vida.
81. A proteo da confiana no caso dos reformados
e pensionistas exige portanto uma tutela reforada.
82. Assim, tal como acontece com a suspenso dos
subsdios de frias prevista nos artigos 29. e 31. da
LOE 2013, tambm a suspenso dos subsdios de frias
dos reformados e pensionistas previstas no artigo 77.
deve ser declarada inconstitucional por violao do prin-
cpio da proteo da confiana que decorre do Estado de
direito democrtico (artigo 2. da Constituio).
Da inconstitucionalidade do artigo 78. da LEO 2013
83. O artigo 78. da LOE 2013 vem criar a designada
contribuio extraordinria de solidariedade.
Trata-se de uma contribuio extraordinria, imposta
aos reformados e pensionistas que auferem montantes de
reformas e penses superiores a 1.350 euros, nos seguin-
tes termos: 3,5% no caso das penses de valor mensal
entre 1.350 e 1.800 euros; 3,5% sobre o valor de 1.800 e
16% sobre o remanescente das penses de valor mensal
entre 1.800,01 e 3.750 euros; 10% sobre a totalidade das
penses de valor mensal superior a 3.750 euros; e neste
ltimo caso, haver ainda um acrscimo da contribuio
no valor de 15% sobre o montante que exceda o valor do
IAS mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor, ou
no valor de 40% sobre o montante que exceda 18 vezes
o valor do IAS.
84. Tal contribuio extraordinria tem suscitado
intenso debate na sociedade portuguesa, envolvendo
inclusivamente reputados constitucionalistas que pem
em causa a sua constitucionalidade.
85. Pode legitimamente questionar-se se considerar
as penses acima de 1.350 euros como suficientemente
elevadas para justificar uma contribuio que acresce
aos cortes j efetuados por via dos artigos 27. e 77.
da LOE 2013, no incorre em violao do princpio da
proibio do excesso, por ser uma medida despropor-
cionada.
86. Mas mesmo que tal no se considere, o que pa-
rece inequvoco que os argumentos invocados acima,
acerca da inconstitucionalidade dos artigos 27. e 77.
2346 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
da LOE 2013 por violao do princpio da proibio do
excesso enquanto pressuposto da proteo da confiana,
tm, no caso da contribuio extraordinria prevista no
artigo 78., inteiro cabimento.
87. Porm, pode e deve questionar-se se a contri-
buio extraordinria de solidariedade no viola au-
tonomamente o princpio constitucional da igualdade
constante do artigo 13. da Constituio.
88. Na verdade, esta contribuio impende unica-
mente sobre uma determinada categoria de cidados:
os reformados e pensionistas. Trata-se obviamente de
uma discriminao. Resta a questo de saber se essa
discriminao constitucionalmente legtima.
89. Segundo o ensinamento de Gomes Canotilho
e Vital Moreira (op. cit. pg. 340), as diferenciaes
s podem ser legtimas quando se baseiem numa dis-
tino objetiva de situaes, tenham um fim legtimo
segundo o ordenamento constitucional, e se revelem
necessrias, adequadas e proporcionadas satisfao
do seu objetivo.
90. No parece que tais pressupostos se verifi-
quem.
91. A distino objetiva de situaes nunca poder
conduzir considerao de que os reformados e pen-
sionistas devem ser discriminados negativamente em
relao aos trabalhadores no ativo.
92. Tal no significa que a imposio de uma con-
tribuio semelhante aos trabalhadores no ativo fosse
constitucionalmente admissvel. No entender dos reque-
rentes, nunca o seria, pelas razes j explicitadas acima
quanto inconstitucionalidade dos cortes salariais. Po-
rm, no se vislumbra qualquer razo plausvel que
confira legitimidade imposio de uma contribuio
extraordinria aos reformados e pensionistas, sobretudo
se tivermos em conta, mais uma vez, a disparidade exis-
tente na LOE 2013 entre a onerao dos rendimentos
do trabalho e dos rendimentos de capital.
93. Enquanto alguns reformados e pensionistas che-
gam a ser privados de mais de metade dos valores das
suas penses, que no deixam de ser rendimentos do
trabalho, os titulares de rendimentos de capital previstos
nos artigos 71. e 72. da LOE 2013 so tributados a
taxas liberatrias no superiores a 28%.
94. A ausncia de necessidade, adequao e propor-
cionalidade da contribuio extraordinria consideram
os requerentes j suficientemente demonstrada. No
se trata de uma medida que no pudesse ser evitada,
cujos efeitos financeiros no pudessem ser obtidos de
um modo diferente e socialmente mais justo, e uma
medida desproporcionada, devido ao grau de onerosi-
dade em que se traduz.
95. Alis, quanto caracterizao do fim visado pela
medida em causa, a sua designao, na epgrafe do
artigo 78. da LOE 2013, como contribuio de soli-
dariedade, s pode conduzir a equvocos.
96. A Constituio, no seu artigo 1., refere-se cons-
truo de uma sociedade livre, justa e solidria.
A solidariedade, enquanto tarefa do Estado, implica
obviamente um esforo no sentido da reduo das de-
sigualdades e no apoio s camadas sociais mais desfa-
vorecidas.
97. Porm, a solidariedade a que alude a epgrafe do
artigo 78. da LOE 2013 indefinida. E conhecido que
o esforo de austeridade que a LOE 2013 impe aos
portugueses, mesmo aos de mais baixos rendimentos,
em nome do cumprimento dos objetivos do chamado
PAEF, somos forados a concluir que a solidariedade
que exigida aos reformados e pensionistas no tem
como destinatrios os cidados que mais necessitariam
dela. A solidariedade a que alude o artigo 78. da
LOE 2013 no passa afinal de uma solidariedade para
com a poltica financeira definida pelo Governo. No
ttulo bastante para conferir legitimidade constitucional
medida imposta.
98. Nestes termos, consideram os requerentes que a
contribuio extraordinria de solidariedade prevista no
artigo 78. da LOE 2013 inconstitucional por violao
dos artigos 2. e 13. da Constituio.
Da inconstitucionalidade do n. 1 do artigo 117.
99. Determina o n. 1 do artigo 117., que as presta-
es do sistema previdencial concedidas no mbito de
doena e desemprego sejam sujeitas a uma contribuio
de a) 5% sobre o montante dos subsdios concedidos
no mbito da eventualidade de doena e b) 6% sobre o
montante de subsdios de natureza previdencial conce-
didos no mbito da eventualidade de desemprego.
100. No se trata evidentemente de uma contri-
buio, Trata-se, isso sim, de uma reduo nas pres-
taes sociais em caso de doena e de desemprego,
sem qualquer consequncia na carreira contributiva
dos beneficirios.
101. Os subsdios de desemprego e de doena tm
expressa proteo constitucional. O n. 1 do artigo 59.,
relativo aos direitos dos trabalhadores, consagra na al-
nea e) o direito de todos os trabalhadores assistncia
material, quando involuntariamente se encontrem em
situao de desemprego, e na alnea f) o direito a as-
sistncia e justa reparao quando vtimas de acidente
de trabalho ou de doena profissional. Por seu lado, o
artigo 63., que consagra o direito de todos segurana
social (n. 1), prev no n. 3 que o sistema de segurana
social protege os cidados na doena ( ... ) bem como no
desemprego e em todas as outras situaes de falta ou
diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade
para o trabalho.
102. Dir-se- que cortes da ordem de 5% e 6% nas
prestaes sociais no sero suficientes para pr em
causa, de forma decisiva, o direito segurana social e
o direito dos trabalhadores proteo no desemprego e
na doena, e que o contedo essencial desses direitos,
apesar de tudo, se mantm.
No esse, porm, o juzo dos requerentes, pelas
razes seguintes:
103. Os direitos sociais assistncia material no
desemprego e na doena, apesar de no se encontrarem
sujeitos ao regime de restries aplicvel aos direitos,
liberdades e garantias, possuem uma tutela constitucio-
nal clara, acima explicitada, e no podem ser sujeitos a
restries que ponham em causa a aplicao do princpio
constitucional da igualdade.
104. O que sucede que estes direitos sociais tm
vindo a ser sucessivamente restringidos pelo legislador,
tanto nos montantes dos apoios concedidos, como no
tempo de concesso, como no universo dos destinat-
rios.
105. E evidente que, sendo os rendimentos auferi-
dos por via dos subsdios de doena e do desemprego
rendimentos substitutivos do trabalho, os trabalhadores
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2347
que deles beneficiam no se encontram em situao
idntica dos demais trabalhadores.
106. A concesso dos subsdios de desemprego e de
doena decorrem de situaes em que os trabalhado-
res se encontram, involuntariamente, em situaes de
objetiva desigualdade em relao aos demais, devido
impossibilidade temporria de obteno de meios de
subsistncia.
107. No se trata de benesses, de privilgios, ou de
subsdios inatividade. Trata-se de prestaes sociais
destinadas a acorrer, de forma temporria, a situaes
em que a ausncia de apoio por parte do Estado a tra-
balhadores temporariamente inativos seria suscetvel
de provocar situaes de excluso social violadoras da
dignidade da pessoa humana a que se refere o artigo 1.
da Constituio.
108. Ser pois constitucionalmente admissvel que os
trabalhadores em situao de desemprego involuntrio,
ou incapazes de trabalhar por comprovados motivos
de sade, sejam penalizados por isso, nas prestaes
sociais a que tm direito? Os requerentes entendem
que no.
109. Se o corolrio fundamental do princpio constitu-
cional da igualdade o de que devem ser tratadas como
iguais situaes iguais, e como diferentes, situaes
diferentes, os beneficirios dos subsdios de desemprego
e de doena, que se encontram em situaes de maior
vulnerabilidade em relao aos demais cidados, no
devem ser prejudicados por parte do Estado, de forma
a acentuar ainda mais a sua situao de vulnerabilidade.
110. Nestes termos, entendem os requerentes que o
n. 1 do artigo 117. da LOE 2013 deve ser declarado
inconstitucional por violao dos artigos 13., 59., n. 1,
alneas e) e f), e 63., n. 3 da Constituio.
Da inconstitucionalidade de disposies contidas
no artigo 186. e do artigo 187.
111. A LOE 2013 introduz diversas alteraes em
sede do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Sin-
gulares (IRS), das quais se destacam:
No artigo 186., alteraes aos seguintes artigos do
Cdigo do IRS:
- Artigo 68., que reduz de oito para cinco, os escales
de rendimento coletvel;
- Artigo 68.-A, que cria uma taxa adicional de so-
lidariedade;
- Artigo 78., que reduz, entre outras, as dedues
coleta relativas s despesas de sade, educao e for-
mao;
- Artigo 85., que reduz as dedues coleta rela-
tivas a despesas com imveis para habitao prpria
e permanente, ou com rendas de habitao prpria do
arrendatrio.
No artigo 187., que cria uma sobretaxa de 3,5%
sobre o rendimento coletvel dos sujeitos passivos cujo
rendimento exceda o valor anual da retribuio mnima
mensal.
112. Nos termos do artigo 104., n. 1, da Consti-
tuio, o imposto sobre o rendimento pessoal visa a
diminuio das desigualdades e ser nico e progres-
sivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos
do agregado familiar.
113. O IRS foi concebido tendo em conta estas ca-
ractersticas. Adotou um sistema de progressividade
por escales de rendimentos, de acordo com o qual a
matria coletvel concretamente apurada dividida em
tantas partes quantas as que correspondem ao leque de
taxas em que couber, aplicando-se a taxa mais elevada
apenas parte que excede o limite mximo do escalo
anterior, e institui um conjunto de dedues coleta em
funo da composio e despesas dos agregados fami-
liares, procurando alcanar uma repartio equitativa
da carga fiscal.
114. As alteraes introduzidas na LOE 2013, que o
prprio Ministro das Finanas caracterizou como um
enorme aumento de impostos, que o Conselheiro de
Estado Lus Marques Mendes qualificou de assalto
mo armada e que para o Conselheiro de Estado An-
tnio Bago Flix ultrapassam os limites da decncia
fiscal, reduzem a progressividade, desconsideram o
princpio da capacidade contributiva, e pem em causa
a unidade do imposto sobre o rendimento.
115. Vejamos o caso da alterao dos escales
do IRS luz do princpio da progressividade fis-
cal: a taxa do escalo mnimo de tributao passa
de 11,5% para 14,5% e os rendimentos coletveis
mais baixos so elevados a um escalo superior; so
colocados rendimentos coletveis com valores muito
diferentes no mesmo escalo (de 7.000 a 20.000, de
20.000 a 40.000, de 40.000 a 80.000); e so taxados
da mesma forma rendimentos coletveis de valores
muito diferenciados. Todos os rendimentos coletveis
acima de 80.000 euros so taxados com o mnimo de
48, a que acresce a taxa adicional de solidariedade
de, pelo menos 2,5% que coloca a taxa em valores
superiores a 50%.
116. No se cumpre o princpio da progressividade
simplesmente por haver mais que um escalo. Por ab-
surdo poderia haver apenas dois. Quando se reduz sig-
nificativamente a progressividade, est-se a violar esse
princpio constitucional.
117. Desta forma, a LOE 2013 abdica da progressivi-
dade do imposto e do critrio da capacidade econmica
na repartio dos impostos.
118. No caso das dedues coleta, as alteraes
verificadas, que eliminam dedues ou que as colocam
em patamares efetivamente simblicos, no tm em
conta as necessidades dos agregados familiares nem a
real capacidade contributiva das famlias.
119. Esta questo, do princpio da capacidade
contributiva, no irrelevante como parmetro de
aferio da constitucionalidade das normas de na-
tureza fiscal. Segundo o Acrdo n. 84/2003 do
Tribunal Constitucional, o princpio da capacidade
contributiva exprime e concretiza o princpio da
igualdade fiscal ou tributria na sua vertente de
uniformidade - o dever de todos pagarem impostos
segundo o mesmo critrio - preenchendo a capaci-
dade contributiva o critrio unitrio de tributao,
critrio este, em que a incidncia e a repartio
dos impostos se dever fazer segundo a capacidade
econmica de cada um.
120. A criao no artigo 187. da sobretaxa em sede
de IRS, assume enorme gravidade e constitui uma
flagrante violao de diversas disposies constitu-
cionais.
121. Importa relembrar que esta sobretaxa criada
como uma forma de defraudar a inconstituciona-
lidade do corte dos subsdios de frias e de Natal
2348 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
aos funcionrios pblicos e reformados, declarada
atravs do Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Cons-
titucional.
122. Mantendo o corte do subsdio de frias e criando
a sobretaxa em sede de IRS, a LOE 2013 mantm os
efeitos das normas declaradas inconstitucionais. Como
diz o povo, pretende fazer entrar pela janela, o que o
Tribunal Constitucional no permitiu que entrasse pela
porta.
123. O artigo 187. da LOE 2013 configura assim
uma violao de caso julgado pelo Tribunal Consti-
tucional.
124. Para alm disso, esta sobretaxa no tem as ca-
ractersticas do imposto sobre o rendimento, tal como a
Constituio e o Cdigo do IRS o configuram.
125. Esta sobretaxa no integra o Cdigo do IRS,
tratando-se, de facto, de um novo imposto sobre o ren-
dimento, sem qualquer progressividade.
126. A sobretaxa incide na proporo de 3,5% sobre
todos os rendimentos. No respeita o princpio da pro-
gressividade do imposto sobre o rendimento.
127. As regras de reteno na fonte previstas no
arti go 187. da LOE 2013 diferem das regras de reteno
na fonte do IRS. Existe uma reteno autnoma, existe
uma deduo especfica prpria e no existe coeficiente
conjugal.
128. Ou seja: estamos perante um novo imposto so-
bre o rendimento, parcialmente associado a regras do
IRS, mas com outras regras, distintas e autnomas.
Trata-se assim de um novo imposto, que no respeita
as regras da unidade e da progressividade do imposto
sobre o rendimento consagradas no artigo 104., n. 1
da Constituio.
129. Finalmente, a inconstitucionalidade dos arti-
gos 186. e 187. da LOE 2013, na parte em que altera
os escales do IRS e as dedues coleta e em que cria
a sobretaxa em sede de IRS assume particular evidncia
quando confrontamos essas disposies com a tributao
dos rendimentos de capital, constantes dos artigos 71.
e 72. do mesmo Cdigo.
130. A existncia de taxas liberatrias em sede de
IRS contestada pela doutrina constitucional.
Referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (opg.
cit., pg. 1099), que os requisitos de unicidade e pro-
gressividade do imposto sobre o rendimento retiram
base constitucional s taxas liberatrias de determinados
rendimentos, e Eduardo Paz Ferreira, na Constituio
da Repblica Portuguesa Anotada de Jorge Miranda
e Rui Medeiros, refere em anotao ao artigo 104.
da Constituio, que a existncia de taxas liberatrias
parece pouco compatvel com a natureza unitria do
imposto e com a justia fiscal.
131. No entanto, enquanto a tributao dos rendi-
mentos do trabalho e das penses assumem nveis con-
fiscatrios, com taxas de IRS superiores a 50% sobre
salrios e penses j substancialmente reduzidos por
via de outras disposies da LOE 2013, os rendimentos
de capital, juros, dividendos e mais-valias referidos
nos artigos 71. e 72. da LOE 2013 so taxados taxa
liberatria nica de 28%.
132. Tendo em ateno o Acrdo n. 353/2012 do
Tribunal Constitucional, estamos perante uma manifesta
falta de equidade na repartio dos sacrifcios entre os
rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes
de outras fontes, que contraria o princpio constitucional
da igualdade na repartio dos encargos pblicos.
133. Nestes termos, os signatrios requerem a de-
clarao de inconstitucionalidade dos artigos 186. (na
parte em que altera os artigos 68., 71., 72., 78., 85. e
adita o artigo 68.-A ao Cdigo do IRS) e do artigo 187.
da LOE 2013, por violao dos artigos 13. e 104., n. 1
da Constituio e por violao de caso julgado pelo
Tribunal Constitucional.
4. Pedido formulado no processo n. 11/2013
No mbito do processo n. 11/2013, foi pedida, pelo
Provedor de Justia, a apreciao e declarao, com fora
obrigatria geral, por violao dos artigos 2. e 13. da
CRP, da inconstitucionalidade das normas dos artigos 77.
e 78. da LOE2013, cujo teor j consta do pedido relativo
ao processo n. 2/2013.
a seguinte a fundamentao do pedido:
1.
Pela Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, foi apro-
vado o Oramento do Estado para o ano de 2013.
2.
Na sistemtica desta Lei os preceitos questionados
inserem-se no seu Captulo IIl, contendo as Disposies
relativas a trabalhadores do setor pblico, aquisio de
servios, proteo social e aposentao ou reforma, mais
concretamente, na Seco VI, sob a epgrafe Proteo
social e aposentao ou reforma.
3.
o seguinte o teor das normas impugnadas:
[]
4.
O primeiro preceito citado determina a suspenso do
pagamento, ou a reduo, conforme os casos e com o
alcance a fixado, do subsdio de frias ou equivalente de
aposentados e reformados que auferem penses atravs
do sistema pblico de segurana social.
5.
Repristina assim para este exerccio oramental, no
que prestao em causa concerne e ainda que com
modelao distinta, uma das medidas consignadas
no art. 25. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezem-
bro (Oramento do Estado para 2012), cujas normas
foram declaradas inconstitucionais, com fora obri-
gatria geral, pelo Acrdo n. 353/2012 do Tribunal
Constitucional.
6.
Por seu lado e em cmulo com a referida medida
ablativa (n. 6 do artigo 77. citado), o artigo 78. sujeita
as penses, bem como outras prestaes pecunirias
vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados e
reformados, a uma contribuio extraordinria de so-
lidariedade, medida de natureza fiscal que, no plano
substantivo, replica, relativamente aos aposentados e
reformados e em razo dessa sua condio, a determina-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2349
o normativa de reduo das remuneraes pagas aos
que exercem funes no setor pblico - artigo 19. da
Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Oramento do
Estado para 2011), mantido em vigor pelos Oramentos
do Estado para 2012 e 2013 (respetivamente, artigos 20.
e 27. das Leis correspondentes).
7.
Significa isto que, sem embargo da referida natu-
reza fiscal (que convoca a aplicao do princpio da
unicidade do imposto sobre o rendimento pessoal), a
contribuio extraordinria de solidariedade, nos moldes
ora vigentes, consubstancia uma autntica medida de
reduo de penses e rendimentos titulados aposentados
e reformados.
8.
Para aferio da conformidade constitucional das
medidas que dimanam dos preceitos questionados, estas
no podem deixar de ser ponderadas luz dos princpios
da igualdade, da proteo da confiana dos cidados e
da proibio do excesso.
9.
Com efeito, conforme entendimento que o Tribunal
Constitucional teve j ocasio de expressar, a proteo
dos direitos a prestaes sociais j institudos opera,
no essencial, atravs dos princpios fundamentais do
Estado de Direito Democrtico, tais como a igualdade
ou a confiana legtima (...), tal como ficou vertido
no Acrdo n. 3/2010 (incidente sobre um conjunto
de normas que tornaram mais exigente o sistema de
aposentao dos funcionrios pblicos, resultando
numa diminuio do nvel de proteo anteriormente
reconhecido).
10.
Se certo que no Acrdo n.353/2012 o Tribunal
Constitucional declarou a inconstitucionalidade de me-
didas anlogas por violao do princpio da igualdade,
dispensou-se, por concomitante desnecessidade, de
aferir da sua constitucionalidade face aos princpios da
confiana e da proibio do excesso.
Da violao do princpio da igualdade:
11.
As medidas constantes dos preceitos em causa vm
dirigidas a uma categoria bem determinada de destina-
trios, a saber, os aposentados e reformados.
12.
Com efeito, salvaguardadas em ambas as situaes as
excees que legislador autorizou, as medidas constan-
tes do artigo 77. tm por destinatrios os aposentados
e reformados que auferem penses atravs do sistema
pblico de segurana social e as medidas que dimanam
do artigo 78., alm desse crculo de pessoas, veem o
respetivo mbito subjetivo enunciado na norma inserta
no seu n. 3, tratando indistintamente no s penses
de diversa natureza como tambm outras prestaes
pecunirias vitalcias devidas a aposentados e refor-
mados.
13.
sabido que, numa formulao compendiada, de
resto bem assente na jurisprudncia do Tribunal Consti-
tucional, o princpio constitucional da igualdade postula
que se d tratamento igual a situaes de facto essen-
cialmente iguais e tratamento diferente para as situaes
de facto desiguais, no proibindo o mesmo princpio,
em absoluto, as diferenciaes, mas apenas aquelas
que se afigurem destitudas de fundamento razovel
(proibio do arbtrio).
14.
Acresce que, na formulao do Tribunal Constitu-
cional no citado Acrdo n. 353/2012 e na senda de
jurisprudncia anterior a referenciada, a igualdade
jurdica sempre uma igualdade proporcional, pelo que
a desigualdade justificada pela diferena de situaes
no est imune a um juzo de proporcionalidade. A
dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser
proporcionada razes que justificam esse tratamento
desigual, no podendo revelar-se excessiva.
15.
A esta luz, no se perde de vista o entendimento
expresso no Acrdo do Tribunal Constitucional
n. 396/2011, tendo por objeto normas constantes da
Lei do Oramento do Estado para 2011 dirigidas aos
que exercem funes no setor pblico, segundo o qual
quem recebe por verbas pblicas no est em posi-
o de igualdade com os restantes cidados, pelo que
o sacrifcio adicional que exigido a essa categoria
de pessoas - vinculada que ela est prossecuo do
interesse pblico - no consubstancia um tratamento
injustificadamente desigual.
16.
Todavia, importa no extrapolar o sentido da prosse-
cuo do interesse pblico que recai sobre quem recebe
por verbas pblicas, como habilitao bastante, por na-
tureza e de per se, para determinadas diferenciaes de
tratamento, inclusive num contexto de excecionalidade
oramental como aquele que ora nos afeta.
17.
Isto porquanto, sem embargo de a expresso citada
no estar necessariamente confinada ao conceito co-
mum de funo pblica, se atendermos ao disposto no
artigo 269., n. 1, da Constituio, a subordinao ao
interesse pblico consubstancia um princpio consti-
tucional que respeita, na sua essncia, ao exerccio de
determinada funo.
18.
Com efeito, conforme se expressam J. J. Gomes
Canotilho e Vital Moreira, a vinculao exclusiva ao
interesse pblico s afeta os trabalhadores da Adminis-
trao pblica, quando no exerccio das suas funes,
no podendo essa vinculao afetar ou limitar a sua
vida privada ou o exerccio dos seus direitos quando
fora delas (in Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, Vol. 11, 4. edio, Coimbra: Wolters Kluwer
Portugal, Coimbra Editora, 2010, pg. 840).
2350 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
19.
Nesta linha e com relevo para a matria a sindicar,
atento o tratamento de acentuado desfavor dado aos
aposentados e reformados pelas normas questionadas,
perfila-se, com toda a clarividncia, o Acrdo do Tribu-
nal Constitucional n 72/2002, pronunciado a propsito
de norma do Estatuto da Aposentao que determinava
a extino da situao de aposentado no caso de perda
da nacionalidade portuguesa, quando esta fosse exigida
para o exerccio do cargo pelo qual tinha sido concedida
a aposentao.
20.
Assim, pode ler-se no mencionado aresto o seguinte
[]:
No estatuto da aposentao - que matria de fun-
o pblica - avulta a sua dimenso de instrumento e
instituto de segurana social; o direito aposentao
, de algum modo, o direito segurana social dos fun-
cionrios e agentes da Administrao Pblica.
E, nesta perspetiva, deixa de ser decisiva a circuns-
tncia de a situao jurdica dos aposentados incluir
elementos do estatuto da funo pblica, para assumi-
rem maior relevncia outras consideraes.
Desde logo, o facto de o fundamento em que assenta
a extino da situao de aposentao - deixar o inte-
ressado de ser portugus quando o cargo por ele exer-
cido e por que adquiriu o estatuto de aposentado exige
a nacionalidade portuguesa no atender substancial
diferena entre a situao de trabalhador no ativo e a
de aposentado.
Com efeito, no caso, a exigncia da nacionalidade
portuguesa conexiona-se intimamente com o efetivo
exerccio do cargo - porque neste no predominam fun-
es tcnicas e nele avultam poderes cujo exerccio no
deve ser atribudo a no nacionais que a Constituio
estabelece a ressalva ao princpio da equiparao - sendo
certo que na situao de aposentado o funcionrio fica
definitivamente dispensado do servio ativo, perdendo,
deste modo, sentido que nela se projetem os condicio-
namentos impostos ao exerccio do cargo e s por este
justificados.
21.
Resulta, por conseguinte, em toda a sua clareza,
desta passagem do Acrdo n. 72/2002, a substan-
cial diferena entre a situao de trabalhador no ativo
e a de aposentado, no sendo legtimo, sem desvalor
para o princpio da igualdade, confundir-se a situao
do servidor pblico, no plano dos condicionamentos
decorrentes do exerccio de funes, com a situao
do aposentado.
22.
Por maioria de razo, no pode ser confundida,
nesse mesmo plano, a situao do servidor pblico
com a do reformado do setor privado, este ltimo
nunca tendo detido qualquer vnculo laboral de na-
tureza pblica.
23.
Razo pela qual, um juzo segundo o qual a vincula-
o prossecuo do interesse pblico de quem recebe
por verbas pblicas pode, em circunstncias como as
presentes, justificar quanto a estes - ainda que com
limites, como sublinhou o Tribunal Constitucional no
Acrdo n. 353/2012 - um esforo adicional, deve me-
recer uma ponderao especfica no que aos aposentados
e reformados concerne, no lhes sendo aplicvel pelos
motivos expostos.
24.
Alis, o prprio Tribunal Constitucional no dei-
xou de reconhecer j no Acrdo n. 353/2012 que a
situao especfica dos reformados e aposentados se
diferenci[a] da dos trabalhadores da Administrao
Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos primeiros
convocar diferentes ordens de consideraes no plano
da constitucionalidade ()
25.
Ora, a esta luz, importa fazer notar que as medidas
contestadas denunciam um estatuto diminudo dos
aposentados e reformados, acoplando a essa sua condi-
o - e unicamente em razo da mesma - uma obrigao
especial perante os encargos pblicos.
26.
Esta situao tanto mais evidente e gravosa por-
quanto extravasa as penses de reforma ou aposentao
recebidas atravs do sistema pblico de segurana so-
cial, atento o recorte, no artigo 78. da Lei do Oramento
do Estado para 2013, da contribuio extraordinria
de solidariedade, a qual, nomeadamente no caso dos
fundos de penses, configura uma tributao especfica
de determinados rendimentos de capitais, em termos
no aplicveis generalidade dos rendimentos desta
categoria.
27.
Com efeito, quanto suspenso/reduo, nos ter-
mos legislativamente conformados, do subsdio de
frias ou equivalentes pagos por verbas pblicas aos
reformados e aposentados, est em causa a ablao, na
medida determinada, de uma prestao complementar
que, conforme declarado no Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 353/2012, assume a mesma na-
tureza das prestaes mensais pagas a estas pessoas,
caracterizadas por uma periodicidade distinta, mas
que se integram no cmputo global anual da penso.
(sublinhado meu)
28.
De outro modo dito, as medidas que dimanam do
artigo 77. da Lei do Oramento do Estado para 2013,
redundam, para os aposentados e reformados abrangi-
dos, numa amputao do montante anual das respetivas
penses.
29.
Cumulativamente com essa compresso de
rendimentos, os aposentados e reformados, com a
amplitude do alcance definido no n. 3 do artigo 78.,
so sujeitos, unicamente por fora dessa sua con-
dio, a um corte acrescido das respetivas penses
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2351
e outras prestaes equiparadas para o efeito pelo
legislador, operado por via da chamada contribuio
extraordinria de solidariedade, a qual discrimina
negativamente as penses e as prestaes abrangidas
para efeitos de tributao, redundando num trata-
mento fiscal diferenciado do crculo de cidados
destinatrios.
30.
No se desconhece que no Memorando de Enten-
dimento sobre as Condicionalidades de Poltica Eco-
nmica consta, no quadro da poltica oramental em
2012, medida expressa com a seguinte formulao:
Reduzir as penses acima de 1.500 euros, de acordo
com as taxas progressivas aplicadas s remuneraes
do setor pblico a partir de janeiro de 2011, com o ob-
jetivo de obter poupanas de, pelo menos, 445 milhes
de euros.
31.
Para efeitos da reduo das penses operada por via
do artigo 78. em questo, o legislador fixou limiar
aparentemente distinto (1350) daquele fixado para a
operatividade da reduo remuneratria dos que exer-
cem funes no setor pblico (1500), previsivelmente
em vista de, em ambas as situaes, ter na sua base um
aproximado rendimento lquido (tendo em conta que
aqueles que exercem funes no setor pblico realizam
descontos para os respetivos sistemas de segurana so-
cial, nos quais se integrem), e, por conseguinte, numa
lgica de tendente equiparao no tratamento de situa-
es que, como o Tribunal Constitucional antecipou,
so distintas.
32.
Estamos, por conseguinte, perante um esforo adi-
cional, em prol da comunidade que pedido, em sig-
nificativa medida, aos aposentados e reformados, sobre
os quais ilegtimo, conforme anteriormente aduzido
fazer recair qualquer obrigao qualificada perante os
encargos pblicos.
33.
Subsiste, por conseguinte, quanto a este crculo
de cidados, uma diferenciao discriminatria na
participao nos encargos com a diminuio com
o dfice pblico, privados que so, por foras das
normas objeto do presente pedido, de parte sig-
nificativa do seu rendimento, com desvalor, em
ultima instncia, das exigncias da igualdade pro-
porcional.
34.
Estas medidas ablativas so particularmente despro-
porcionadas e injustas - em onerosidade agravada pela
cumulao das mesmas no contexto mais amplo de me-
didas de agravamento fiscal -, carecem de fundamento
material bastante, constitucionalmente ponderoso face
ao princpio da igualdade, para justificar o tratamento
de desfavor conferido aos aposentados e reformados,
mesmo num quadro de emergncia econmica, finan-
ceira e oramental nacional.
35.
Pelo que as normas em causa so inconstitucionais.
por violao do princpio da igualdade consagrado no
artigo 13. da Constituio.
Da violao do princpio da proteo da confiana e
da proibio do excesso:
36.
luz das exigncias do princpio da proteo da
confiana, nsito no princpio do Estado de direito, a
determinao, pelo legislador, das medidas ablativas
em causa, no pode tambm deixar de ser, desde logo,
aferida no quadro da distino entre direitos em forma-
o e direitos adquiridos.
37.
Com efeito, por fora dos ditames que inerem aos
assinalados princpios constitucionais, no idntico o
nvel de tutela das expectativas relativamente a
a) um trabalhador no ativo durante o perodo em
que efetua as suas contribuies para o correspondente
sistema de segurana social, num quadro legal aberto
revisibilidade, em comparao com
b) uma pessoa j aposentada ou reformada em cuja
esfera jurdica se consolidou, por aplicao de um de-
terminado regime legal, a situao de concesso da
aposentao/reforma com o consequente pagamento
da respetiva penso.
38.
Os aposentados e reformados veem reduzidas as suas
penses, com leso de expectativas legitimamente fun-
dadas quanto confiana gerada pela consolidao, no
momento da aquisio do estatuto de aposentado/re-
formado do direito penso, bem como - o que no
despiciendo - da sua adequada salvaguarda.
39.
Importa realar que a tal acresce no poder auferir
o conjunto de destinatrios das normas em causa em
princpio, de rendimentos do trabalho, encontrando-se
numa condio que dificilmente permite a reorientao
da sua vida com o objetivo de fazer face a dificuldades
acrescidas, designadamente por via de um mais vasto
leque de medidas de austeridade.
40.
A situao afigura-se tanto mais injusta, quanto
certo que, no que especificamente tange contribuio
extraordinria de solidariedade, destinando-se a mesma
a financiar o sistema pblico de segurana social (n. 8
do artigo 78.), como que duplica, no plano substantivo
e em certa medida, uma obrigao contributiva a seu
tempo j cumprida e, todavia, agora confrontada com a
correspetiva obrigao prestacional amputada.
41.
Tambm neste plano, a iniquidade tanto mais acen-
tuada no que diz respeito s situaes abrangidas pelo
disposto no artigo 78. e que se situam fora das rela-
es contributivas no mbito do sistema pblico de
2352 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
segurana social, tratando igualmente no s penses
de distinta natureza como tambm outras prestaes
pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo aos
cidados visados.
42.
Acresce que, sempre numa ponderao sob os par-
metros constitucionais da proteo da confiana, no
podem ser igualmente obnubiladas as especficas obriga-
es do Estado em matria de proteo da terceira idade,
estando consagrado no art. 72. da Lei Fundamental o
direito das pessoas idosas segurana econmica, em
considerao, certamente, da j assinalada situao de
maior vulnerabilidade em que se encontram nessa fase
da vida.
43.
Como se expressa Rui Medeiros a este respeito (in
Jorge Miranda; Rui Medeiros, Constituio Portuguesa
Anotada, Tomo I, 2. edio, Coimbra: Wolters Kluwer
Portugal, Coimbra Editora, 2010, pp. 1404-1405):
embora velhice e reforma no sejam sinnimos, no
se pode olvidar que a passagem situao de reforma
e a dependncia do sistema de penses constituem fre-
quentemente, um importante fator de vulnerabilizao
e de precarizao da vida das pessoas idosas (Helosa
Perista, Usos do tempo, ciclo de vida e vivncias da
velhice, pgs. 170-171). O direito segurana econ-
mica que a Constituio assim autonomiza tem plena
justificao, embora deva ser conjugado com o direito
fundamental segurana social das pessoas idosas (...)
e constitua, nessa medida, uma incumbncia do Estado.
O ncleo essencial do dever de proporcionar segurana
econmica aos idosos, que se extrai do artigo 72., n. 1,
tem assim em vista as penses pagas pelo sistema de
segurana social que ao Estado cumpre organizar e
manter (...).
44.
Em considerao do que antecede, a frustrao de ex-
pectativas legtimas que para o crculo dos aposentados
e reformados decorre da aplicao do teor dos citados
artigos 77. e 78. no se afigura constitucionalmente
tolervel em vista dos parmetros valorativos decorren-
tes do princpio da proteo da confiana, atendendo
situao especfica das pessoas que integram o refe-
rido crculo e proteo acrescida que lhes devida,
mesmo que em face de um interesse pblico de reali-
zao imperativa e do carter transitrio das medidas
ablativas.
45
Acresce que, no plano das exigncias de propor-
cionalidade, no quadro da necessria articulao entre
o princpio da proteo da confiana e o princpio da
proibio do excesso, as solues normativas impug-
nadas, na sua aplicao cumulativa, vo para alm dos
limites de razoabilidade e de justa medida.
46.
Com efeito, atentos a especificidade da situao dos
aposentados e reformados afetados pelas medidas ablati-
vas em questo e o cmulo de sacrifcio que as mesmas
carregam, sobressai aqui a intensidade da afetao dos
respetivos interesses e expectativas legtimas, estando
em causa redues significativas, capazes de gerarem
ou acentuarem dificuldades de manuteno de prticas
vivenciais e de satisfao de compromissos assumidos
(...), para me socorrer de expresso constante do Acr-
do n. 396/2011 do Tribunal Constitucional.
47.
A excessiva onerosidade revelada pelos montantes
pecunirios que os aposentados e reformados visados
perdem no despicienda, estando em causa perdas sig-
nificativas para os patrimnios dos cidados atingidos
em termos que acarretam a frustrao do investimento
na confiana, sobressaindo, outrossim, o desvalor das
medidas questionadas luz de uma aplicao articulada
dos princpios da proibio do excesso e da proteo
da confiana.
48.
Assim sendo, estamos perante a afetao, com ele-
vado grau de intensidade, de uma posio de confiana
das pessoas especificamente visadas, constitucional-
mente desconforme, afigurando-se a mesma despropor-
cionada pelo excessivo acrscimo de sacrifcio e pela
medida de esforo exigidos a este crculo determinado
de cidados.
49.
Pelo que as normas em causa so ainda inconsti-
tucionais, por violao dos princpios da proteo da
confiana e da proibio do excesso, ambos subprin-
cpios densificadores do princpio do Estado de direito
acolhido no artigo 2. da Constituio.
Notificado para se pronunciar, querendo, sobre os pe-
didos e a solicitao do requerente no Processo n. 8/2013
de atribuio de prioridade para a apreciao e deciso,
o autor da norma, em resposta, ofereceu o merecimento
dos autos e deu a sua concordncia pretendida atribuio
de prioridade.
Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a
incorporao de todos processos e conferida prioridade
sua apreciao e deciso.
Foram apensos por linha uma nota explicativa de refle-
xo sobre as questes financeiras e jurdicas implicadas e
quatro pareceres de jurisconsultos, que foram enviados ao
Tribunal por iniciativa do proponente da norma, bem como
dois pareceres enviados pelo Provedor de Justia.
Elaborado o memorando a que alude o artigo 63, n. 1,
da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientao do
Tribunal, cabe decidir.
II Fundamentao
A. Enquadramento preambular e descrio geral das medidas
de consolidao oramental previstas na Lei n. 66-B/2012
1. De acordo com o enquadramento constante do Rela-
trio que acompanhou a Lei do Oramento de Estado para
2013, o conjunto das normas impugnadas inscreve-se no
mbito da concretizao de uma orientao estratgica
comprometida com o prosseguimento do esforo de con-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2353
solidao oramental previsto no Programa de Ajustamento
Econmico e Financeiro (PAEF) acordado entre o Governo
portugus e o FMI, a Comisso Europeia e o BCE, nos
termos do qual os limites quantitativos para o dfice or-
amental em 2012, 2013 e 2014, apesar de inicialmente
fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente, foram
revistos para 5%, 4,5% e 2,5%.
Segundo o Governo, [a] reviso dos limites para o
dfice oramental justificada pelo diferente padro do
processo de ajustamento. Em particular verificou-se uma
queda mais acentuada na procura interna, compensada
parcialmente por uma maior contribuio das exportaes
lquidas para a atividade econmica. Ao mesmo tempo
verificou-se uma queda mais acentuada da massa sala-
rial. Estes desenvolvimentos acentuaram os efeitos dos
estabilizadores automticos, reduzindo as receitas fiscais
(em 1,6 pp. do PIB) e as contribuies para a segurana
social (em 0,4 pp.) e aumentando as despesas com o sub-
sdio de desemprego (em 0,2 pp.). (Relatrio do OE2013,
pg. 42).
Ainda de acordo com a mesma fonte, [o]s novos limites
so consistentes com a necessria consolidao oramental
e tm por base o reconhecimento que o cumprimento dos
anteriores limites s seria possvel com custos econmicos
e sociais excessivamente elevados (Relatrio do OE2013,
pg. 42).
Apresentado como um exerccio particularmente di-
fcil (Relatrio do OE2013, pg. 45), o Oramento do
Estado para 2013, em especial as medidas suplementares
de conteno oramental no mesmo previstas, foi elaborado
tendo em vista respeitar o limite de 4,5% do PIB para o
dfice oramental, respondendo por essa via necessi-
dade imperiosa de continuar o processo de acumulao de
credibilidade e confiana junto dos credores, bem como de
honrar os compromissos internacionais assumidos pelo Es-
tado Portugus e, bem assim, de salvaguardar a realizao
das suas tarefas fundamentais perante os seus cidados
(Relatrio do OE2013, pg. 39).
Tais medidas de consolidao oramental tm uma
natureza heterognea, contemplando intervenes, quer
pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa. De acordo
com a estimativa avanada pelo Governo, tero um efeito
agregado de valor correspondente a 3,2% do PIB.
Entretanto, na sequncia da stima reviso regular do
programa de Assistncia Econmica e Financeira os li-
mites quantitativos para o dfice oramental em 2013,
2014 e 2015 foram revistos, respetivamente, para 5,5%,
4% e 2,5%.
2. As medidas adotadas pelo lado da receita, cujo im-
pacto oramental estimado ascende a 4.312,4 milhes de
euro, correspondente a 2,6% do PIB (Quadro II.3.1, pg. 47
do citado relatrio), visam promover maior igualdade na
distribuio do impacto das medidas de austeridade entre os
diversos setores da sociedade portuguesa de forma a garan-
tir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade
contributiva suportaro, na medida dessa capacidade, um
esforo acrescido no esforo de consolidao (), distri-
budo este equitativamente pelo i) setor pblico e setor
privado, por um lado; e pelos ii) titulares de rendimentos
do trabalho e rendimentos de capital e da propriedade, por
outro (Relatrio do OE2013, pg. 60).
Tais medidas, com base nas quais a previso da receita
fiscal para 2013 foi estimada no valor de M 35.947,7
representando um acrscimo de 10,2% face estima-
tiva de execuo da receita fiscal para 2012 (Relatrio do
OE2013, pg. 95) so, entre outras, as seguintes:
Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Singulares, concretizadas nas alteraes ao
respetivo Cdigo introduzidas pelo artigo 186. da Lei
n. 66-B/2012, contemplando estas a alterao da estru-
tura de taxas e de escales do IRS, a introduo de uma
sobretaxa de 3,5% inicialmente perspetivada, de acordo
com a verso constante da Proposta de Lei n. 103/XII,
em 4% , a manuteno da taxa adicional de solidariedade
ao ltimo escalo de rendimentos e o agravamento para
28% da taxa liberatria aplicvel aos rendimentos de ca-
pital, designadamente juros e dividendos, e s mais-valias
em partes de capital e outros valores mobilirios, o que
suporta a estimativa de que a receita proveniente do IRS
venha a situar-se no valor de 12.066,3 milhes de euro,
correspondente a uma variao de 30,7% relativamente
receita prevista para 2012 e a aproximadamente 32,74%
da previso global da receita fiscal para 2013 (cf. Relat-
rio do OE2013, Quadro III.1.5., pg. 95), ainda que com
a afetao resultante do abaixamento final da sobretaxa
referida;
Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Coletivas, incluindo a manuteno de uma taxa
adicional, a ttulo de derrama estadual, de 3% sobre os
lucros superiores a 1,5 M, e o abaixamento de 10M
para 7,5M do limite a partir do qual o lucro tributvel
fica sujeito aplicao de uma taxa adicional de 5% (Re-
latrio do OE 2013, pg. 61), determinados no mbito das
alteraes ao Cdigo do IRC introduzidas pelo artigo 191.
da Lei n. 66-B/2012, as quais suportam a estimativa de
que a receita lquida em sede de IRC venha a situar-se em
M4.559,5, o que representa um crescimento de 3,9%
face receita homloga prevista para 2012 e corresponde
a cerca de 12,68% da previso global da receita fiscal para
2013 (cf. Relatrio do OE2013, Quadro III.1.5., pg. 95)
Medidas relativas ao Imposto de Selo, as quais, asso-
ciando-se ao impacto resultante da sujeio dos imveis
habitacionais de valor igual superior a 1 milho de euros
taxa agravada de 1%, em sede de Imposto do Selo, re-
sultante das alteraes introduzidas pelo artigo 4. da Lei
n. 55-A/2012, de 29 de outubro, incluem a criao de uma
nova taxa de 20% sobre os prmios dos jogos sociais do Es-
tado superiores a 5.000 euro, determinada pelo artigo 206.
da Lei n. 66-B/2012, bem como a autorizao legislativa
para a criao de um imposto sujeito a uma taxa mxima
de 0,3% sobre a generalidade das transaes financeiras
que tenham lugar em mercado secundrio, resultante do
artigo 239. da mesma Lei, suportando a estimativa de um
acrscimo de 15,4% face receita homloga prevista para
2012 (Relatrio do OE2013, pg. 95).
Medidas relativas a outros impostos indiretos, como o
Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigo 195. da Lei
n. 66-B/2012), o Imposto de Consumo sobre o Tabaco
(artigo 207. da Lei n. 66-B/2012) e o Imposto sobre
Bebidas Alcolicas (artigo 207. da Lei n. 66-B/2012),
cujo acrscimo estimado em face da receita homloga
prevista para 2012 de 2,2%, 2,7% e 1,6%, respetivamente
(Relatrio do OE2013, pgs. 95 e 97).
3. Do lado da despesa, o esforo de consolidao ora-
mental concretiza-se na adoo de medidas que totalizam
aproximadamente 2.700 milhes de euro (Relatrio do
OE2013, pg. 135) 1.700 dos quais se estima serem
absorvidos pelo aumento de despesa face ao exerccio
2354 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
de 2012 decorrente da reposio parcial de subsdios aos
funcionrios pblicos e pensionistas , representando uma
diminuio estimada de 0,6% do PIB face ao exerccio
anterior (Relatrio do OE2013, Quadro II.3.1, pg.47),
entre as quais se incluem as seguintes:
(i)Manuteno do congelamento nominal de remune-
raes para os trabalhadores das administraes pblicas
e do setor empresarial do Estado, bem como dos titulares
de cargos polticos e outros altos cargos pblicos, atravs
da reproduo das seguintes medidas, constantes dos Or-
amentos de 2011 e 2012:
a manuteno das redues entre 3,5% e 10% para
salrios superiores a 1500 euro/ms (artigo 27. da Lei
n. 66-B/2012);
b proibio, como regra geral, de quaisquer valoriza-
es remuneratrias decorrentes de promoes ou progres-
ses (artigo 35. da Lei n. 66-B/2012);
c proibio de atribuio de prmios de gesto aos
gestores de empresas pblicas, entidades reguladoras e
institutos pblicos (artigo 37. da Lei n. 66-B/2012).
(ii) Suspenso do pagamento do subsdio de frias ou
equivalente nos termos que vigoraram em 2012 (artigo
29. da Lei n. 66-B/2012).
(iii) Reduo anual de efetivos em 2%, com impacto
estimado de reduo da despesa em 0,2% do PIB, em
valores brutos face ao ano anterior (330 M) - Relatrio
do OE 2013, pgs. 47 e 49.
(iv) Outras medidas de racionalizao dos custos com
pessoal para reduo da despesa no valor estimado de 249M
(Relatrio do OE 2013, pg. 50), contemplando a:
a. Reduo do nmero de contratos de trabalho a termo
resolutivo (artigo 59. da Lei n. 66-B/2012).
b. Alterao das regras de atribuio do abono de aju-
das de custo nas deslocaes em servio (alterao ao
Decreto-Lei n. 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo
artigo 41. da Lei n. 66-B/2012) da reduo de subsdio
de residncia/habitao atribudo a titulares de cargos p-
blicos (alterao ao Decreto-Lei n. 72/80, de 15 de abril,
introduzida pelo artigo 43. da Lei n. 66-B/2012), com a
consequente reduo dos valores atualmente previstos.
c. Reduo em 50% do valor das subvenes pagas aos
trabalhadores que, no mbito da mobilidade especial, se
encontram de licena extraordinria (artigo 34. da Lei
n. 66-B/2012);
Reduo adicional na compensao sobre o valor do
pagamento do trabalho extraordinrio em dia normal de
trabalho, aplicvel aos trabalhadores cujo perodo normal
de trabalho no exceda as sete horas por dia ou as trinta
e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remu-
nerao na primeira hora e a 18,75% da remunerao nas
horas ou fraes subsequentes (artigo 45., n. 1, da Lei n.
66-B/2012) e a reduo para 25% do valor do acrscimo
remuneratrio devido por cada hora de trabalho extraor-
dinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio
ou complementar, e em dia feriado (artigo 45., n. 2, da
Lei n. 66-B/2012)
(v) Medidas no mbito da proteo social e aposentao
ou reforma, contemplando:
a. Alterao das regras relativas atribuio do subs-
dio de doena no mbito do Regime de Proteo Social
Convergente, atravs do no pagamento de baixas at
3 dias e a reduo de 10% na remunerao base diria
(sem possibilidade de reembolso) para baixas mdicas
a partir do 4. at ao 30. dia (alterao ao Decreto-Lei
n. 100/99, de 31 de maro, introduzida pelo artigo 76.
da Lei n. 66-B/2012);
b.Fixao em 65 anos da idade de aposentao estabe-
lecida no regime geral do Estatuto da Aposentao (artigo
81. da Lei n. 66-B/2012).
b. Instituio de uma contribuio adicional sobre pen-
ses (Contribuio Extraordinria de Solidariedade CES)
entre 3,5% e 10% para penses mensais a partir de 1.350
(artigo 78. da Lei n. 66-B/2012).
c. Suspenso de 90% do pagamento do subsdio de
frias ou equivalente a aposentados e reformados cuja
penso mensal seja superior a 1100 (artigo 77. da Lei
n. 66-B/2012);
(vi) Agravamento em 50% da reduo de transferncias
a conceder s Fundaes identificadas na Resoluo do
Conselho de Ministros n. 79-A/2012, de 25 de setembro,
e proibio da realizao de quaisquer transferncias para
as fundaes que no acederam ao censo desenvolvido em
execuo do disposto na Lei n. 1/2012, de 3 de janeiro, ou
cujas informaes incompletas ou erradas impossibilitaram
a respetiva avaliao (artigo 14. da Lei n. 66-B/2012);
(vii) Compromisso para a reduo de encargos nas
parcerias pblico-privadas do setor rodovirio no valor
expectvel em 2013 de 30 % face ao valor originalmente
contratado (artigo 143. da Lei n. 66-B/2012);
(viii) Medidas para a reduo dos custos operacionais no
mbito do setor empresarial do Estado, contemplando a:
Reduo no seu conjunto, no mnimo, em 3% do nmero
de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro
de 2012, com exceo dos hospitais, E.P.E. (artigo 63. da
Lei n. 66-B/2012).
Na medida em que o clculo do impacto oramental
aferido face ao ano de 2012, a suspenso do pagamento do
subsdio de frias ou equivalente aos funcionrios pblicos
e a suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias
aos pensionistas no so contabilizadas como medidas de
poupana do lado da despesa, sendo antes descontado do
total de medidas do lado da despesa o montante correspon-
dente reposio do subsdio de Natal ou equivalente aos
funcionrios pblicos e pensionistas (no valor de 1.673,5
milhes de euro), obtendo-se uma diminuio da despesa
de apenas 1.025,6 milhes de euros (Relatrio do OE2013,
Quadro II.3.1., pg. 47).
4. O ltimo dado relevante para o enquadramento das
medidas consagradas nas normas impugnadas diz res-
peito aos pressupostos com base nos quais foi definida
a estratgia oramental do Governo concretizada na Lei
n. 66-B/2012.
De acordo com o Relatrio da Lei do Oramento de
Estado, o cenrio macroeconmico para 2013 prev uma
contrao do PIB em 1% em mdia anual, valor que, por
um lado, aponta para uma inverso da tendncia registada
desde 2011 no ano de 2011 verificou-se uma contrao
do PIB em 1,7%, sendo estimada em 2012 uma contrao
do crescimento econmico em 3% e, por outro, reflete
as caractersticas de ajustamento da economia portuguesa
verificadas em anos anteriores, na medida em que se prev
uma contrao adicional do consumo privado de 2,2%,
associada taxa de desemprego estimada de 16,4%, bem
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2355
como reduo do rendimento disponvel das famlias
(Relatrio do OE2013, pgs. 24-25).
Entretanto, h j outros indicadores que revelam um
agravamento destes dados, que permitem situar a contrao
do PIB em 2,3% em mdia anual, a contrao adicional do
consumo privado em 3,5%, e a atual taxa de desemprego
em 18,2%.
B. Normas que estabelecem a manuteno da reduo remune-
ratria e suspendem total ou parcialmente o pagamento do
subsdio de frias ou equivalente (artigos 27 e 29)
1. Enquadramento
5. A Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova
o Oramento do Estado para 2013, determina, no seu ar-
tigo 27., n. 1, que a partir de 1 de janeiro de 2013 man-
tm-se a reduo das remuneraes totais ilquidas mensais
das pessoas a que se refere o n. 9, de valor superior a
1500, quer estejam em exerccio de funes naquela data
quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela,
conforme determinado no artigo 19. da Lei n. 55-A/2010,
de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.s 48/2011, de
26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, e mantido
em vigor pelo n. 1 do artigo 20. da Lei n. 64 -B/2011, de
30 de dezembro, alterada pela Lei n. 20/2012, de 14 de
maio, reduo essa que ser de: a) 3,5 % sobre o valor
total das remuneraes superiores a 1500 e inferiores a
2000; b) 3,5 % sobre o valor de 2000 acrescido de 16 %
sobre o valor da remunerao total que exceda os 2000,
perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%,
no caso das remuneraes iguais ou superiores a 2000
at 4165; c) 10 % sobre o valor total das remuneraes
superiores a 4165.
Atravs desta norma, a Lei n. 66-B/2012 faz transitar
para o ano de 2013 o regime institudo pelo artigo 19. da
Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Oramento
de Estado para 2011) e j transposta para o ano de 2012
pelo artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro
(Lei do Oramento de Estado para 2012), assim operando
uma reduo, entre 3,5% e 10%, em funo do respetivo
montante, das remuneraes superiores a 1.500 que de-
vam ser pagas, atravs de dinheiros pblicos, a um amplo
universo de sujeitos no qual se incluem os titulares de
rgos de soberania, dos demais rgos constitucionais
e de cargos pblicos, os militares das Foras Armadas e
da Guarda Nacional Republicana, os gestores pblicos e
equiparados, e os trabalhadores na Administrao central,
regional e local do Estado, bem como em empresas, fun-
daes e estabelecimentos pblicos.
Em relao s normas pretritas suas congneres
isto , ao disposto nos n.s 1, 2 e 9 do artigo 19. da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e no n. 1 do artigo 20.
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro -, a disposio
constante do artigo 27. no contm qualquer modificao
relevante da regra aplicvel, o que permite concluir que a
reduo remuneratria imposta aos trabalhadores do se-
tor pblico persistir em 2013 sem qualquer modificao
objetiva ou subjetiva. No h qualquer compresso ou
ampliao dos coeficientes legais, mnimo e mximo, apli-
cveis e/ou dos montantes remuneratrios a que os mesmos
se encontram indexados, nem limitao ou expanso do
universo de sujeitos abrangidos pela medida, com exceo
da eliminao da referncia expressa aos governadores e
vice-governadores civis constante da alnea j) do n. 9 do
artigo Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, o que resulta
da transferncia de competncias dos governos civis para
outras entidades da Administrao Pblica, determinada
pelo Decreto-Lei n. 114/2011, de 30 de novembro.
Deste ponto de vista, o alcance do artigo 27. da Lei
n. 66-B/2012 consistir na imposio s pessoas que au-
ferem rendimentos salariais no mbito do setor pblico,
pelo terceiro ano consecutivo, da reduo remuneratria
que vigorou nos anos de 2011 e 2012, nos exatos termos
em que a mesma foi fixada e vigorou, em qualquer um
desses anos.
6. A par da manuteno da reduo nas remuneraes
introduzida pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, a
Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, determina, no seu
artigo 29., n. 1, que durante a vigncia do PAEF, como
medida excecional de estabilidade oramental suspenso
o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes
correspondentes ao 14. ms s pessoas a que se refere o
n. 9 do artigo 27., cuja remunerao base mensal seja
superior a 1100.
O n. 2 deste artigo estabelece, por sua vez, que [a]s
pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27., cuja remu-
nerao base mensal seja igual ou superior a 600 e no
exceda o valor de 1100 ficam sujeitas a uma reduo no
subsdio de frias ou nas prestaes correspondentes ao
14. ms, auferindo o montante calculado nos seguintes
termos: subsdio/prestaes = 1320 - 1,2 x remunerao
base mensal.
Nos termos destas disposies legais, determina-se a
suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de
frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
ms para pessoas que auferem remuneraes salariais de
entidades pblicas cujo universo feito expressamente
coincidir com o dos titulares de retribuies sujeitas
reduo determinada pelo artigo 27. da mesma lei , es-
tabelecendo-se que tal medida visa aplicar-se durante o
perodo de vigncia do Programa de Assistncia Econ-
mica e Financeira (PAEF) acordado pelo Estado Portugus
com o Fundo Monetrio Internacional e as instituies
competentes da Unio Europeia.
Ressalta destas normas que, apesar de impor aos traba-
lhadores do setor pblico, pelo segundo ano consecutivo,
a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de
frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
ms iniciada com Lei n. 64-B/2011, a Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, ao contrrio daquela, no prev a
concomitante suspenso do subsdio de Natal ou quaisquer
prestaes correspondentes ao 13. ms, o qual, nos termos
do artigo 28. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro,
ser pago em duodcimos.
7. A suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio
de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
ms aos trabalhadores do setor pblico determinada nos
termos em que foi fixada para o ano de 2012 pelo artigo
21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, persistindo
estruturada a partir de uma diferenciao baseada em dois
nveis de rendimento:
- para os rendimentos mensais ilquidos entre 600 e
1.100, o legislador manteve a frmula subsdios/presta-
es = 1320 1,2 X remunerao base mensal, j anterior-
mente prevista no artigo 21., n. 2, da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro;
- para os rendimentos mensais superiores a 1.100,
encontra-se prevista a ablao da totalidade do subsdio
de frias ou equivalente, nos termos e na medida em que a
2356 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
mesma fora determinada para o ano de 2012 pelo n. 1 do
artigo 21., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro.
8. De acordo com o artigo 31. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, a reduo remuneratria e a suspen-
so total ou parcial do pagamento do subsdio de frias
ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms de-
terminadas nos artigos 27. e 29. do mesmo diploma,
respetivamente, ainda aplicvel aos valores pagos por
contratos que visem o desenvolvimento de atividades de
docncia ou de investigao e que sejam financiados por
entidades privadas, pelo Programa Quadro de Investigao
e Desenvolvimento da Unio Europeia ou por instituies
estrangeiras ou internacionais, exclusivamente na parte fi-
nanciada por fundos nacionais do Oramento do Estado.
Apesar de a inconstitucionalidade do artigo 31. da
Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ser concomitan-
temente invocada pelos requerentes do pedido que deu
origem ao Processo n. 8/2013, trata-se, de acordo com
os fundamentos em que assenta, de uma inconstitucio-
nalidade meramente consequencial, no sentido em que,
de acordo com a perspetiva seguida, ser determinada,
direta e exclusivamente, pela natureza remissiva da norma
impugnada.
Trata-se, portanto, de um vcio que reside, no na op-
o de estender o regime definido nos artigos 27. e 29.
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao universo
caracterizado no artigo 31. do mesmo diploma, em razo
da respetiva natureza ou especificidade, mas do efeito que
a inconstitucionalidade daquele regime projetar sobre a
validade constitucional da norma que para ele remete.
Por essa razo, no dever ser objeto de tratamento
autnomo.
2. mbito temporal de vigncia
9. Enquanto que a norma constante do artigo 27., n. 1,
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (relativa s re-
dues salariais), semelhana do que sucedeu com as
correspondentes normas dos artigos 19. e 20. das Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Oramento de
Estado para 2011) e 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do
Oramento de Estado para 2012), respetivamente, no es-
pecifica o termo final do perodo a que destina a aplicao
da reduo das remuneraes totais ilquidas mensais de
valor superior a 1500 aos trabalhadores do setor pblico,
a norma inserta no artigo 29., n. 1, da mesma Lei, tal
como a que constava do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro (relativa supresso do subsdio de
frias), para alm de assumirem expressamente a natureza
excecional e o carter oramental das medidas nelas
previstas, definem o seu mbito temporal de vigncia,
fazendo-o coincidir com o da vigncia do PAEF.
A questo relativa determinao do perodo de vign-
cia de normas inseridas em leis oramentais que, acompa-
nhadas ou no de um elemento delimitador do respetivo
mbito temporal de vigncia, afetam o valor da remunera-
o dos trabalhadores do setor pblico no nova, tendo
comeado por colocar-se no mbito da fiscalizao da
constitucionalidade do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010,
de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011), que
determinou, pela primeira vez, a reduo dos vencimentos
mensais, pagos por dinheiros pblicos, superiores a 1500,
entre 3,5% e 10%, consoante o seu montante.
Quanto a saber se as redues impostas pelo artigo 19.
da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, operavam a ttulo
definitivo ou a ttulo meramente transitrio, o acrdo
n. 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposio,
recusou extrair da ausncia de uma clusula de temporali-
dade uma concluso favorvel definitividade da medida,
tomando por base a natureza das normas em causa e os
preceitos constitucionais relativos vigncia das leis do
Oramento.
Segundo foi ento afirmado, apesar de no consist[irem]
numa mera inscrio de verbas, em normas de aprovao
dos mapas de receitas e despesas e se poderem suscitar
por isso dvidas quanto sua natureza especificamente
oramental, as normas ento impugnadas apresenta[vam]
uma imediata incidncia financeira, j que visa[vam] di-
retamente reduzir o valor das despesas inscritas no ora-
mento para o ano a que respeita, no podendo ser por isso
consideradas cavaliers budgtaires.
Tendo por dificilmente sustentvel a perspetiva se-
gundo a qual essas normas regulariam, afinal, matria
alheia funo especfica e mais estrita do oramento,
enquanto instrumento de programao anual econmico-
financeira da atividade do Estado, o Tribunal assumiu o
entendimento de que se tratava de disposies que tinham
a funo de dar suporte normativo a uma dada previso
de despesas, e sendo a sua aplicao indispensvel sua
correta execuo, elas repercut[iam-se] diretamente no
prprio quadro contabilstico do oramento, integrando-se
substancialmente neste diploma, como sua componente
essencial.
Concluiu-se, assim, que as normas constantes do ar-
tigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, na
medida em que no se projeta[vam], com independncia,
para fora da aprovao e execuo do Oramento do Es-
tado, tinham carter oramental, pelo que, por fora
de regra constitucional (artigo 106., n. 1, da Constitui-
o), no poderiam gozar seno de vigncia anual, o que
tornava desnecessria a determinao autnoma do termo
final da sua vigncia, pois este encontrar-se-ia definido
constitucional e legislativamente (artigo 4., n. 1, da Lei
de enquadramento oramental Lei n. 91/2001, de 20 de
agosto, na redao da Lei n. 48/2004, de 24 de agosto).
Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, to-
davia, no poder ignorar-se que as redues remunera-
trias estabelecidas na Lei do Oramento do Estado de
2011 t[inham] como objetivo final a diminuio do dfice
oramental para um valor precisamente quantificado, res-
peitador do limite estabelecido pela Unio Europeia, no
quadro das regras da unio econmica e monetria, para
que fo[ra] estabelecida uma calendarizao por etapas
anuais, prevendo-se para 2013 a satisfao plena de tal
objetivo.
No contexto descrito, poderia dizer-se que as medidas
de diminuio da despesa pblica inscritas no Oramento
de 2011 mais no representa[riam] do que uma parcela,
uma fase, de um programa cuja realizao integral se
estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado.
Porm, na medida em que o legislador no optara por
estabelecer expressamente para as redues remuneratrias
uma vigncia correspondente do PEC (2010-2013),
aquele dado no invalida[ria] a concluso de que elas
vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de carter
oramental , isto , com base num princpio de anuali-
dade , apenas levando a dar como praticamente certa,
porque necessria para o cumprimento das vinculaes
assumidas, a repetio de medidas de idntico sentido,
para vigorar nos anos correspondentes aos da execuo
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2357
do programa que as justifica e em que se integram, ou
seja, at 2013.
De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose,
a ser tida em conta, apenas pode[ria] fundar a concluso
de que estas medidas ter[iam] uma durao plurianual,
sem pr em causa o seu carter transitrio, de acordo com
a sua razo de ser e natureza, de resposta normativa a
uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com
urgncia e em prazo o mais breve possvel, para padres
de normalidade.
10. Embora em termos no inteiramente coincidentes, o
problema relativo determinao do mbito temporal de
vigncia das normas que afetam o valor da remunerao
dos trabalhadores do setor pblico inscritas em leis ora-
mentais voltou a colocar-se no mbito da fiscalizao da
constitucionalidade do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de
30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012),
que determinou, no respetivo n. 1, a suspenso durante
a vigncia do Programa de Assistncia Econmica e Fi-
nanceira (PAEF), como medida excecional de estabilidade
oramental do pagamento de subsdios de frias e de Natal
ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e/ou 14.
meses aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao
base mensal seja superior a 1.100.
Neste caso, decidido pelo acrdo n. 353/2012, a ques-
to colocada consistiu em saber se a inscrio daquela
medida numa lei oramental determinaria a sujeio do
respetivo mbito temporal de vigncia aos limites para esta
legal e constitucionalmente fixados, ou se, pelo contrrio,
tal mbito deveria ser estabelecido a partir da clusula de
temporalidade inserta na prpria norma do n. 1 do ar-
tigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, hiptese
em que passaria a contemplar, no apenas o ano de 2012,
mas tambm os de 2013 e 2014, por ser esse o perodo de
vigncia do PAEF.
Tendo prevalecido este ltimo entendimento, o Tribu-
nal considerou ento que como os artigos 21. e 25., da
Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para
o perodo de vigncia do PAEF, a durao da suspenso
de pagamentos neles decretada, tal medida no pod[eria]
deixar de ter, pelo menos, a durao de 3 anos, abrangendo
os anos de 2012, 2013 e 2014.
11. Atenta, desde logo, a coincidente estrutura tempo-
ral das normas constantes dos artigos 27., n. 1, da Lei
n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19., n. 1, da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, por um lado, e dos
artigos 29., n.1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro,
e 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, por outro,
no h razo para divergir do juzo sobre a temporalidade
das medidas impugnadas subjacente aos julgamentos efe-
tuados atravs dos Acrdos n. 396/2011 e 353/2012.
A limitao ao ano de 2011 do mbito temporal de
vigncia da reduo salarial, sem indicao de qualquer
termo final, determinada pelo artigo 19., n. 1, da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, tal como normati-
vamente a perspetivou o Acrdo n. 396/2011, encon-
tra-se implicitamente assumida e confirmada pela opo
de renovar, primeiro no artigo 20. da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro, e agora no artigo 27., n. 1, da Lei
n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, a norma que imps
aquele efeito. De facto, se tal norma tivesse consagrado
a ttulo definitivo a reduo das remuneraes dos tra-
balhadores do setor pblico superiores a 1.500, aquela
renovao apresentar-se-ia, no s desnecessria, como at
mesmo contraditria, j que, neste caso, a simples inrcia
do legislador seria suficiente para assegurar a manuteno
da reduo salarial aos trabalhadores do setor pblico para
os anos de 2012 e 2013.
Embora a consecutividade da medida consistente na
reduo das remuneraes dos trabalhadores do setor p-
blico superiores a 1.500 constitua, por isso, apenas o
resultado da reproduo do regime institudo no 19., n. 1,
da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, primeiro pelo
artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e
agora pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, a respetiva pro-
penso plurianual, baseada na calendarizao dos objetivos
oramentais a cujo prosseguimento a mesma se encontrava
j ento funcionalizada, no deixou de ser caracterizada no
Acrdo n. 396/2011, que a considerou compatvel com
a natureza transitria da afetao imposta.
Apesar de a plurianualidade da reduo das remunera-
es dos trabalhadores do setor pblico se tornar agora,
seno prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evi-
dente, persistem as razes que, no contexto normativo
subjacente ao 19., n.1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, conduziram o Tribunal a no pr em causa o
seu carter transitrio e temporrio
Considerado o respetivo enquadramento oramental, tal
carter continua a resultar com clareza da circunstncia de
se tratar de uma medida inscrita na estratgia de consoli-
dao oramental, atravs da reduo da despesa, tendo
em vista o cumprimento dos limites quantitativos para o
dfice (Relatrio, pgs. 46 e 48).
Pode concluir-se, assim, que as distintas opes legisla-
tivas, quanto indicao de um termo final para a reduo
de remuneraes, por um lado, e a suspenso de subs-
dios, por outro, no inviabilizam a qualificao unitria,
que a ambas abrange, de medidas com carter transitrio.
Apenas, no segundo caso, ficou normativamente expressa
uma durao correspondente do PAEF, o que, de todo o
modo, como adiante veremos, no dispensa, para dar essa
vigncia temporal suspenso, a renovao da medida em
cada oramento desse perodo, dada a regra da anualidade
oramental exigncia exatamente coincidente com a
que se submete a reduo de remuneraes, para obter
aplicao plurianual.
Nada de substancial distingue, pois, quanto a este ponto,
os dois regimes, apresentando eles de comum uma vigncia
temporria, no definitiva a caracterstica que foi tida
em conta nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012 e ver-
dadeiramente relevante, como fator de valorao.
C. Questes de constitucionalidade comuns s normas
dos artigos 27 e 29
12. No Processo n. 2/2013, o requerente suscitou a
inconstitucionalidade da norma do artigo 29 da Lei do
Oramento do Estado para 2013 com base na violao
do princpio da capacidade contributiva e do princpio da
igualdade proporcional. Relativamente mesma norma,
os requerentes no Processo n. 5/2013, invocaram, alm da
desconformidade com o princpio da igualdade perante os
encargos pblicos e o princpio da proporcionalidade, a in-
frao ao princpio da proteo da confiana e ao princpio
da anualidade do oramento, a que se refere o artigo 106,
n. 1, da Constituio.
Os requerentes no Processo n. 8/2013 alargaram o
pedido tambm norma do artigo 27, e imputaram con-
juntamente s duas disposies um juzo de inconstitu-
cionalidade por violao do respeito pelo princpio da
dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.
2358 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
da Constituio; por violao do princpio da confiana
enquanto elemento estruturante do Estado de direito demo-
crtico consagrado no artigo 2.; por violao do princpio
da proibio do excesso em termos de igualdade propor-
cional consagrado no artigo 13.; por violao do direito
contratao coletiva consagrado no artigo 56., n. 3; por
violao do direito ao salrio consagrado no artigo 59.,
n. 1, alnea a); por violao das obrigaes decorrentes
de contrato na elaborao do Oramento do Estado nos
termos do artigo 105., n. 2, e ainda por violao do caso
julgado no acrdo n. 353/2012.
Articulando o objeto de qualquer dos pedidos, interessa
comear por analisar as questes de constitucionalidade
que, sendo comuns s referidas disposies dos artigos 27
e 29, no so influenciadas pelo diferente contedo pre-
cetivo das normas e justificam um tratamento uniforme,
deixando para um momento posterior a anlise da alegada
violao do princpio da confiana e do princpio da igual-
dade proporcional, que pode implicar uma diferenciada
ponderao em relao a cada um dos preceitos que est
especificamente em causa.
Por outro lado, uma vez que a reduo da remunerao
mensal base imposta pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012
apenas atinge as retribuies superiores a 1500, a dvida
de constitucionalidade relativa ao princpio da existncia
condigna - tambm invocado pelos requerentes -, apenas
poder colocar-se quanto suspenso parcial do pagamento
do subsdio de frias ou 14. ms determinada pelo n. 2
do artigo 29. daquele diploma, que atinge os titulares de
remuneraes base mensais iguais ou superiores a 600
que no excedam o valor de 1100, pelo que apenas se
justificar apreciar essa matria a propsito dessa outra
disposio.
Neste sentido, tomar-se-o em conta, por agora, as
questes relativas ao caso julgado, regra da anualidade
oramental, regra do artigo 105, n. 2, da Constituio,
ao direito contratao coletiva, aplicabilidade da cons-
tituio fiscal e ao direito retribuio.
1. Ofensa do caso julgado
13. Pode, desde j, ter-se por manifestamente infun-
dada a invocao, no pedido que deu origem ao Processo
n. 8/2012, da violao do caso julgado, como um dos
fundamentos da alegada inconstitucionalidade das normas
dos artigos 27., 29. e 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
dezembro.
Essa alegao socorre-se da declarao de inconstitucio-
nalidade emitida no acrdo n. 353/2012. Tal declarao
recaiu sobre as normas da Lei n. 64-B/2011, de 30 de
dezembro, que suspenderam, total ou parcialmente, os
subsdios de frias e de Natal dos trabalhadores com fun-
es pblicas e dos reformados. No esse o contedo
precetivo das normas agora em apreciao, concluso que
no infirmada por uma eventual identidade da medida da
afetao patrimonial que elas possam causar na esfera das
categorias de sujeitos abrangidos, por efeito da aplicao
cumulativa de outras medidas.
No caso em apreo, apenas poder estar em causa a
pretenso de lanar mo da fundamentao de uma ante-
rior deciso de inconstitucionalidade sobre determinada
norma como critrio invalidante de um outro preceito que
produza idntico efeito prtico. Ainda que possa admitir-se
que a fundamentao jurisprudencial de uma deciso de
inconstitucionalidade tenha a virtualidade de desempenhar
um papel de orientao de futuras atuaes legislativas
(mas sem eximir o legislador sua responsabilidade po-
ltica prpria, quando decide tomar medidas alternativas
s declaradas inconstitucionais), constitucionalmente
inadmissvel pretender que essa fundamentao tenha fora
de caso julgado e seja, por si, invalidante de uma nova
soluo legislativa.
2. Ofensa da regra da anualidade oramental
14. Ao contrrio da norma que determina a reduo
dos salrios dos trabalhadores do setor pblico para o
ano de 2013, a norma relativa suspenso do pagamento
do subsdio de frias ou equivalente, constante do artigo
29., n. 1, da Lei n. 66-B/2012 contm uma clusula de
temporalidade, atravs da qual o respetivo mbito temporal
de vigncia feito coincidir com o da vigncia do PAEF.
Para os requerentes do pedido que deu origem ao Pro-
cesso n. 5/2013, em tal clusula residir um dos funda-
mentos para a sua invalidao constitucional.
Tal vcio decorrer, assim, da pretenso de um efeito
plurianual gerado pela indexao do mbito de aplicao
temporal vigncia do PAEF, o que constituir uma viola-
o do princpio da anualidade estabelecido no artigo 106.,
n. 1, da Constituio.
A regra da anualidade do oramento foi expressamente
consagrada na verso originria da Constituio de 1976
(artigo 108.), tendo sido eliminada pela reviso de 1982 e
reposta, de forma direta e autnoma, no mbito da reviso
de 1997, constando agora do n. 1 do artigo 106. da Lei
Fundamental.
Mesmo perante a verso de 1982, a doutrina e a ju-
risprudncia mantiveram o entendimento de que, apesar
da ausncia de um expresso imperativo constitucional, a
opo do legislador constituinte se mantivera inalterada,
devendo, por isso, continuar a considerar-se consagrada
a regra da anualidade.
Procurando delimitar o mbito de aplicao dessa regra,
o acrdo n. 358/92 considerou que o mesmo se reporta
ao Oramento propriamente dito, donde decorre que o
princpio da anualidade do Oramento (...) s ser violado
quando a uma certa previso de receita ou de despesa do
Oramento previso de uma receita do respetivo mapa;
ou dotao de certas verbas de um mapa de despesa se
atribuir uma durao plurianual (cfr., no mesmo sentido,
o acrdo n. 108/88).
Ora, no esse o efeito produzido pela clusula de
temporalidade inserta na norma oramental constante do
artigo 29., n. 1, da Lei n. 66-B/2012.
Na medida em que a referida clusula, apesar de definir
para cada uma das normas em que se insere um termo final
de vigncia que ultrapassa o ano a que se refere o exer-
ccio oramentado, no tem, ela prpria, uma expresso
oramental equivalente isto , no se traduz numa pre-
viso de receita ou de despesa de durao correspondente
, a respetiva vocao plurianual, no s no dispensa a
reiterao nas leis oramentais subsequentes abrangidas
ainda pelo perodo de vigncia do PAEF, como no viola,
por aquela razo, a regra constitucional da anualidade
do oramento, at porque esta, apesar de consagrada de
forma rigorosa no n. 1 do artigo 106. da Constituio,
compatvel com a oramentao plurianual, admitida
pelo n. 3 do artigo 105. ao estabelecer a possibilidade de
oramentao por programas (Jorge Miranda/Rui Medei-
ros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra,
2006, pg. 236).
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2359
Consequentemente, a norma do artigo 29. da Lei
n. 66-B/2012, no viola o princpio constitucional da
anualidade, consagrado no artigo 106., n. 1, da Cons-
tituio.
3. Violao da regra do n. 2 do artigo 105. da Constituio
15. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro-
cesso n. 8/2012 alegam ainda que a reduo das presta-
es pecunirias a cargo do Estado-empregador viola a
norma extrada do n. 2 do artigo 105. da Constituio,
na parte em que manda elaborar o oramento tendo em
conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato. A
relao jurdica de emprego pblico, entre o Estado e os
trabalhadores ao seu servio, configuraria uma relao
contratual, de que o valor da remunerao elemento es-
sencial, devendo ser esse o valor oramentado na rubrica
das despesas atinentes aos custos salariais.
No sofre dvida de que os encargos com o pessoal do
servio do Estado integram as obrigaes decorrentes
da lei ou do contrato a ter em conta na elaborao do
Oramento do Estado (Gomes Canotilho/Vital Moreira,
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I,
4. edio, Coimbra, 2010, pg.1103).
Mas essa norma no aqui autonomamente convocvel.
Enquanto regra respeitante ao Oramento de Estado, a
norma constante do n. 2 do artigo 105. da Constituio
estabelece a necessidade de uma correspondncia finan-
ceira ou contabilstica entre a dotao oramental prevista
e as obrigaes legais e contratuais que oneram o Estado
tal como estas se apresentam no momento em que aquela
adquire valor e eficcia jurdica, isto , no momento da
publicao da lei do oramento. Mas nada nos diz quanto
substncia e valor monetrio dessas obrigaes, em nada
obstando que estes sejam oramentalmente definidos de
modo diferente do que resultaria de anteriores instrumentos
jurdicos. Para ajuizar da validade ou no dessa alterao e
da sua medida, o n. 2 do 105., no parmetro adequado,
justamente porque se configura como uma norma adjetiva,
que se limita a impor a necessria inscrio oramental
para que possa estar satisfeito o requisito da cabimenta-
o, como condio do processamento e pagamento das
obrigaes assumidas pelo Estado. Mas nada rege, quanto
definio dessas obrigaes.
Na verdade, a questo de constitucionalidade para que
remete o comando inscrito no n. 2 do artigo 105. da Cons-
tituio a de saber se a falta de dotao oramental para
satisfazer aquelas obrigaes dever inquinar a validade do
oramento e no, sequer tambm, a de saber se so ou no
constitucionalmente legtimas as normas concomitante-
mente aprovadas que, fazendo baixar o valor dos encargos
do Estado por via da reduo das prestaes pecunirias de-
vidas aos trabalhadores do setor pblico, tornam as verbas
correspondentemente inscritas, assim proporcionalmente
reduzidas, suficientes para aquele efeito.
A resposta s questes de constitucionalidade suscitadas
quando reduo de remuneraes e suspenso do sub-
sdio de frias no depende, em absoluto, do disposto no
n. 2 do artigo 105. da Constituio, pelo que a alegao
de violao dessa norma no tem pertinncia de fundamen-
tao do pedido de declarao de constitucionalidade.
4. Violao do direito de contratao coletiva
16. Para os requerentes do pedido que deu origem ao
Processo n. 8/2012, as normas constantes do n. 15 do
artigo 27. e do n. 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012,
ao disporem que os regimes de reduo remuneratria a
previstos tm natureza imperativa, prevalecendo sobre
instrumentos de regulao coletiva de trabalho e contra-
tos de trabalho e no podendo ser por isso afastados ou
modificados pelos mesmos, violam o disposto no n. 3 do
artigo 56. da Constituio.
Esta norma confere s associaes sindicais o direito e
a competncia de exercer o direito de contratao coletiva,
garantido nos termos da lei.
Deve comear por dizer-se que a existncia de normas
legais imperativas, entendendo-se como tais as normas
que estabelecem clusulas fixas (que no podem ser subs-
titudas) ou que impem condies mnimas para a tutela
da relao laboral (que apenas podem ser substitudas por
outras disposies que prevejam um regime mais favor-
vel), no , em si, contraditria com o direito contratao
coletiva. Apenas significa que tais normas consagram o
estatuto legal do contrato aplicvel aos trabalhadores
abrangidos por contrato de trabalho em funes pblicas
e que no pem em causa o estatuto contratual, que
constitudo, alm do mais, pelas normas dos instrumentos
de regulamentao coletiva que no contrariem aquelas
outras disposies. A interligao entre essas diferentes
disposies e a sua adio s clusulas do contrato, de-
finindo, na sua globalidade, o regime jurdico da relao
laboral, no representa uma qualquer violao do direito
institudo pelo artigo 56, n. 3, da Constituio (cfr. artigos
3 e 478, n. 1, alnea a), do Cdigo do Trabalho, e 4, n. 1,
do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas,
aprovado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro).
Por outro lado, e ainda que as normas em causa, por
consagrarem redues remuneratrias, possam ser qua-
lificadas como legislao do trabalho, para efeitos do
mbito de incidncia do artigo 56. da Constituio, o
certo que, conforme pacificamente resulta da doutrina e
da jurisprudncia constitucionais, o n. 3 daquele preceito,
embora atribua s associaes sindicais a competncia para
o exerccio do direito de contratao coletiva, devolve
ao legislador a tarefa de delimitao do mesmo direito,
aqui lhe reconhecendo uma ampla liberdade constitutiva
(acrdo n. 94/92 e, no mesmo sentido, Rui Medeiros,
in Constituio Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui
Medeiros, Tomo I, 2. edio, Coimbra, pg. 1118).
O direito autonomia contratual coletiva, apesar de
constitucionalmente colocado sob reserva de lei, implica
que no possa deixar de haver um espao abrangente de
regulao das relaes de trabalho que se encontre subme-
tido disciplina contratual coletiva, o qual no pode ser
aniquilado por via normativo-estadual. Sendo este direito
garantido nos termos da lei, tal significa que a lei no
pode deixar de delimit-lo de modo a garantir-lhe uma
eficcia constitucionalmente relevante, havendo sempre
de garantir uma reserva de conveno coletiva, ou seja,
um espao que a lei no s no pode vedar contratao
coletiva, como deve confiar a esta ncleos materiais re-
servados (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit.,
pg. 745).
Assim configurada, a questo a resolver consistir ento
em saber se o legislador ordinrio, ao retirar regulamenta-
o coletiva uma certa matria no caso, a possibilidade
de fixar para a retribuio do trabalho normal um valor
distinto daquele que resulta da aplicao das medidas or-
amentais consagradas para o ano de 2013 nos artigos 27.
e 29., todos da Lei n. 66-B/2012 veio reduzir de tal
2360 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
modo aquele espao da autorregulao constitucionalmente
garantido que pe em causa a possibilidade de realizao
do direito de contratao coletiva (acrdo n. 94/92).
Considerando a atendibilidade do interesse pblico pros-
seguido atravs do esforo de consolidao oramental
ponto que mais detidamente desenvolveremos no mbito
da ponderao implicada nos princpios da proteo da
confiana e da igualdade no parece que da obrigao
que ao legislador ordinrio constitucionalmente se impe
de deixar sempre um conjunto minimamente significativo
de matrias aberto negociao coletiva possa extrair-se
um argumento para a invalidao constitucional do carter
necessariamente imperativo das normas oramentais que,
com base naquele interesse pblico, impem, a ttulo exce-
cional e transitrio, a reduo do valor anual da retribuio
dos trabalhadores do setor pblico.
Subtrair ao mbito da negociao coletiva a faculdade
de derrogar o regime consagrado nas normas em questo,
no s constitui a condio que torna tais normas aptas a
prosseguir o fim a que se dirigem, como no representa
uma intromisso nos ncleos materiais reservados, que
o legislador ordinrio se encontra constitucionalmente
obrigado a no excluir do mbito material da reserva de
contratao coletiva.
17. O argumento retirado da pretensa retroatividade
atribuda s normas em causa no dever fazer variar os
termos da soluo.
No estando em causa a afetao da estabilidade dos
contratos de trabalho geradores do direito retribuio
cujo montante conjunturalmente atingido pelas normas
cujo carter imperativo se impugna, a suposta eficcia
retroativa resume-se, afinal, impossibilidade de as con-
venes coletivas se imporem para futuro lei imperativa
e no possibilidade de a lei imperativa se sobrepor retro-
ativamente a estas, invalidando efeitos pretritos que ao
respetivo abrigo hajam sido produzidos.
A concluso no sentido da inexistncia de fundamento
para a invalidao constitucional, atravs do n. 3 do ar-
tigo 56. da Constituio, das normas constantes do n. 15
do artigo 27. e do n. 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012,
assim de manter.
5. Aplicabilidade de normas da constituio fiscal
18. Tal como se encontra fundamentado, o vcio de
inconstitucionalidade imputado pelo requerente do pedido
que deu origem ao Processo n. 2/2013 s normas constan-
tes do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 desenvolve-se sob
o pressuposto de que, embora a suspenso do pagamento
do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico se
possa apresentar, do ponto de vista contabilstico, como
uma medida que incide sobre a despesa pblica, tal dis-
tino contabilstica e formal pois, de um ponto de vista
substantivo e jurdico-constitucional, aquela suspenso
traduz-se num esforo contributivo acrescido que lhes
unilateralmente exigido para o financiamento do Estado
e que envolve uma ablao do seu rendimento anual, pelo
que consistir num verdadeiro imposto.
Com base nesta qualificao, sustenta o requerente que
a medida de suspenso do pagamento do subsdio de frias
aos trabalhadores do setor pblico mantm um tratamento
tributrio diferenciado para certas categorias de cidados,
o que o leva a controverter a respetiva legitimidade consti-
tucional, luz de um parmetro de controlo integrado por
uma norma especfica da chamada constituio fiscal,
mais precisamente a constante do artigo 104. da Cons-
tituio. Na tica do pedido, tal medida viola tambm
o critrio da capacidade contributiva consagrado nesta
disposio, o nico critrio constitucionalmente admitido
na tributao do rendimento pessoal, o qual corporiza
operativamente o princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos entre os cidados.
19. A atribuio de natureza tributria medida de sus-
penso do pagamento do subsdio de frias aos trabalhado-
res do setor pblico pressupe que o valor suprimido por
essa via possa ser qualificado como imposto, isto , como
uma prestao pecuniria, coativa, unilateral, sem o car-
ter de sano, exigida pelo Estado com vista realizao
de fins pblicos (Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas
Pblicas, 5. edio, Coimbra, 1996, pg. 258), ou, em
todo o caso, como um tributo parafiscal, dele prximo,
a operar por via da despesa sob a forma de conteno
ou (eliminao) do gasto pblico (neste sentido, Antnio
Carlos dos Santos, A nova parafiscalidade: a tributao
por via de cortes na despesa com remuneraes de fun-
cionrios e pensionistas, Revista do Ministrio Pblico,
ano 33, n. 129 (2012), pg. 51).
Quanto ao estatuto da relao jurdica afetada pelas
medidas de reduo remuneratria impostas aos trabalha-
dores do setor pblico pelas Leis n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, essa no foi,
todavia, a orientao seguida por este Tribunal nos acr-
dos n.s 396/2011 e 353/2012, respetivamente.
Assumindo implicitamente a necessidade de uma distin-
o entre as atuaes do Estado enquanto titular do poder
poltico soberano, concretizadas na edio de normas que
se dirigem e impem generalidade dos cidados, e atu-
aes do Estado-empregador, que ocorrem no mbito da
relao laboral estabelecida com os trabalhadores do setor
pblico, os acrdos n.s 396/2011 e 353/2012 apreciaram
a legitimidade constitucional das medidas relativas re-
duo das remuneraes e suspenso do pagamento do
subsdio de frias ou equivalente impostas pelos artigos
19. e 21. das Leis n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e
64-B/2011, de 30 de dezembro, respetivamente, no mbito
deste segundo enquadramento, perspetivando-as a partir
do direito retribuio inerente relao jurdica de em-
prego pblico.
E no h razes para divergir deste entendimento.
20. Considerada a caracterizao do universo dos su-
jeitos afetados pelas medidas constantes dos artigos 27. e
29. da Lei n. 66-B/2012 universo esse que , em todos
os casos, o definido no n. 9 do artigo 27. , percebe-se
que o mesmo remete para o mais lato dos sentidos admi-
tidos pela delimitao conceitual da tradicional noo de
funo pblica, abrangendo por isso, no s todos os
funcionrios e agentes do Estado e demais pessoas cole-
tivas de direito pblico mas tambm os titulares de cargos
pblicos, incluindo os prprios titulares dos rgos de
soberania, isto , todos quantos explicitam um qualquer
desempenho funcional na Administrao Pblica, Estado e
outras entidades pblicas (Ana Fernanda Neves, Relao
jurdica de emprego pblico, Coimbra, 1999, pg. 22) e
cuja remunerao por isso, assegurada atravs de verbas
pblicas.
Este sentido lato, delimitado a partir da relao de em-
prego pblico, apenas coloca fora do conceito a atividade
de entes no pblicos, ainda que finalizada ou revertvel
ao interesse geral (idem, pg. 27).
Ao fazerem coincidir o seu mbito subjetivo de apli-
cao com o universo dos trabalhadores do setor pblico
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2361
elencados no n. 9 do artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, as
normas constantes dos respetivos artigos 27. e 29 tm
subjacente aquele entendimento amplo correspondente ao
conceito de agentes administrativos ou servidores pblicos,
abrangendo quem presta trabalho a qualquer ttulo pelo
exerccio de funes pblicas.
Mesmo nesta aceo, estamos sempre em face de situa-
es em que o Estado se vincula com particulares numa
relao que o obriga, em contrapartida da prestao de de-
terminada atividade, ao pagamento de uma retribuio.
21. Em relao ao universo, assim caracterizado, dos
trabalhadores do setor pblico, a concentrao numa nica
e mesma entidade o Estado das qualidades de sujeito
ativo da relao jurdico-tributria e de sujeito passivo
da relao que o obriga a uma prestao remuneratria
pode conduzir a que a nitidez da diferenciao entre as
intervenes realizadas numa e noutra esfera se esbata.
Ademais, a relativa indiferenciao dos efeitos prticos
produzidos na esfera patrimonial dos sujeitos afetados
pode compreensivelmente direcionar para a qualificao
como imposto, como forma, no limite, de prevenir que o
Estado contorne abusivamente as apertadas exigncias da
constituio fiscal.
Todavia, esta conceo radicalmente garantstica impe
que qualquer correo do desequilbrio oramental que
contenda com posies individuais s possa constitucional-
mente ser levada a cargo por via tributria, pelo aumento
da carga fiscal. O que significaria uma drstica limitao
do exerccio do poder poltico soberano na orientao das
medidas a tomar no campo das finanas pblicas.
No parece que esta seja uma imposio constitucio-
nal.
Os princpios e normas estruturantes do sistema fis-
cal no podem ser automaticamente erigidos em critrios
determinantes da via fiscal, como via nica de obter ou
poupar recursos financeiros, sempre que este resultado
implique perdas privadas. Sob este ponto de vista, so
diferenciveis e no necessariamente justificativos de um
mesmo tratamento a reteno na fonte de um acrscimo
de imposto incidente apenas sobre trabalhadores da Admi-
nistrao Pblica e devido ao Estado-fiscal e a supresso
transitria de uma parcela da remunerao devida pelo
Estado-empregador no mbito da relao estabelecida
com aqueles.
A opo do Estado em seguir esta segunda via no a
situa obviamente em terreno constitucionalmente neutro,
do ponto de vista da repartio dos encargos pblicos.
Mas a atendibilidade da ideia valorativa que esse critrio
concretiza passa, como adiante veremos, pela aplicao de
princpios estruturantes, designadamente o da igualdade
(na sua enunciao mais genrica e no na sua refrao,
no domnio fiscal), no pressupondo nem autorizando a
transmudao normativa da natureza da medida, conver-
tendo uma interveno realizada no domnio da relao
de emprego pblico numa interveno de natureza fiscal
ou parafiscal.
A norma constante do artigo 104., n. 1, da Constitui-
o, convocada pelo requerente do pedido que deu origem
ao Processo n. 2/2013, no serve, por isso, como parme-
tro autnomo de constitucionalidade.
6. Violao do direito retribuio
22. Reconduzida ao mbito da relao jurdica de em-
prego pblico a posio subjetiva afetada pelas normas
constantes dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012,
importa agora verificar se as mesmas, singularmente e
em resultado do seu efeito cumulativo, pem em causa,
de forma constitucionalmente inadmissvel, o direito
retribuio dos trabalhadores do setor pblico, tal como
invocado pelos requerentes do pedido que deu origem ao
Processo n. 8/2013.
Tendo em conta a dupla configurao das atribuies
patrimoniais a cargo do Estado-empregador abrangidas pe-
las referidas normas reduo do valor das remuneraes
mensais superiores a 1.500 (artigo 27.) e suspenso do
pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes
correspondentes ao 14. ms (artigo 29.) impe-se, an-
tes de mais, ajuizar se esta ltima cabe no conceito de
retribuio.
No que respeita aos trabalhadores que exercem fun-
es pblicas, esta natu reza foi reconhecida, desde logo,
no Decreto-Lei n. 372/74, de 20 de agosto, que instituiu,
com carter de obrigatoriedade, o subsdio de Natal, e
criou o subsdio de frias. Conforme resulta do prem-
bulo desse diploma, teve-se em vista, com o mesmo,
aumentar substancialmente os vencimentos do funcio-
nalismo pblico civil, cujo poder de compra havia sido
fortemente abalado pela evoluo dos preos nos anos
anteriores. Ainda de acordo com o referido prembulo,
esse aumento foi efetuado segundo um esquema de au-
mentos degressivos em valor absoluto, bem como com
a instituio, com carter de obrigatoriedade legal, do
13. ms (subsdio de Natal) e com a criao do subsdio
de frias (cujo valor era, ento, equivalente a metade da
remunerao mensal).
Atualmente, a ideia de que estes subsdios constituem
parte da remunerao anual resulta claramente do ar-
tigo 70., n. 3, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro,
que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e
de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes
pblicas, o qual dispe que a remunerao base anual
paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao
subsdio de Natal e outra ao subsdio de frias, nos termos
da lei. (em idntico sentido, ainda que com uma formula-
o diferente, dispem os artigos 207 e 208 do Regime
do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, aprovado
pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro).
Essa tambm a concluso que se retira dos princpios
gerais em matria laboral, e, designadamente, dos arti-
gos 258. e seguintes do Cdigo do Trabalho. Pode dizer-se
que, no mbito do contrato de trabalho, a retribuio em
sentido estrito compreende a denominada retribuio
base correspondente parcela retributiva contratual-
mente devida que condiz com o exerccio da atividade
desempenhada pelo trabalhador de acordo com o perodo
normal de trabalho que tenha sido acordado e as demais
prestaes pecunirias pagas regularmente como contra-
partida da atividade, aqui se incluindo os complementos
salariais certos, que correspondem a prestaes fixas que
se vencem periodicamente, entre os quais subsdios anuais
como sejam o subsdio de Natal (artigo 263. do Cdigo
do Trabalho) e o subsdio de frias (artigo 264., n. 2, do
Cdigo do Trabalho).
23. Quanto natureza da prestao pecuniria corres-
pondente ao subsdio de frias ou 14. ms, a sua integrao
no conceito de retribuio foi tambm o entendimento
seguido no acrdo n. 353/2012.
Conforme a se escreveu, atualmente, tanto o subsdio
de frias como o de Natal, quer no regime jurdico do di-
reito privado, quer no do direito pblico, tm a natureza
2362 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
de retribuio, isto , de contrapartida ligada ao trabalho
prestado, integrando a remunerao anual.
Da que - como se concluiu nesse aresto - a suspenso
do pagamento do subsdio de frias e de Natal se tra duza
numa reduo percentual do rendimento anual das pes-
soas afetadas, tal como sucede com os cortes salariais
determinados pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de
31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011) e que o
artigo 20., n. 1, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro
(Oramento de Estado para 2012) manteve em vigor [],
representando, da mesma forma, uma diminuio dos seus
meios de subsistncia.
24. Assente este pressuposto, importa averiguar se os
cortes salariais e a suspenso do subsdio de frias afeta a
invocada garantia da irredutibilidade dos salrios.
Esta questo foi debatida no acrdo n. 396/2011,
onde, a propsito das normas constantes do artigo 19.
da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, se escreveu o
seguinte:
No consta da Constituio qualquer regra que es-
tabelea a se, de forma direta e autnoma, uma garantia
de irredutibilidade dos salrios. Essa regra inscreve-
se no direito infraconstitucional, tanto no Regime do
Contrato de Trabalho em Funes Pblicas (artigo 89.,
alnea d)), como no Cdigo do Trabalho (artigo 129.,
n. 1, alnea d)).
Vem arguido que tal garantia, ainda que integrando a
legislao ordinria, goza de fora constitucional para-
lela, por via do artigo 16., n. 1, da Constituio.
Deve comear por se anotar que tal regra de direito
ordinrio apenas vale para a retribuio em sentido
prprio. Na verdade, ela no abrange, por exemplo, as
ajudas de custo, outros abonos, bem como o pagamento
de despesas diversas do trabalhador (Maria do Rosrio
Ramalho, Direito do Trabalho, II, Situaes laborais
individuais, Coimbra, 2006, pgs. 564 e 551).
[] Mas importa sobretudo sublinhar que a regra no
absoluta. De facto, a norma que probe ao empregador,
na relao laboral comum, diminuir a retribuio (artigo
129., n. 1, alnea d), do Cdigo de Trabalho) ressalva
os casos previstos neste Cdigo ou em instrumento de
regulamentao coletiva do trabalho. Quanto relao
de emprego pblico, admite-se que a lei (qualquer lei)
possa prever redues remuneratrias (cfr. o citado ar-
tigo 89., alnea d)). O que se probe, em termos absolu-
tos, apenas que a entidade empregadora, tanto pblica
como privada, diminua arbitrariamente o quantitativo da
retribuio, sem adequado suporte normativo.
Deste modo, no colhe a argumentao de que
existiria um direito irredutibilidade do salrio que,
consagrado na legislao laboral, teria fora de direito
fundamental, por virtude da clusula aberta do artigo
16., n. 1, da Constituio. Se assim fosse, o legislador
encontrar-se-ia vinculado por tal imperativo, o que,
como vimos, no sucede. Em segundo lugar, no se
pode dizer, uma vez garantido um mnimo, que a irre-
dutibilidade do salrio seja uma exigncia da dignidade
da pessoa humana ou que se imponha como um bem
primrio ou essencial, sendo esses os critrios materiais
para determinar quando estamos perante um direito
subjetivo que se possa considerar fundamental apesar
de no estar consagrado na Constituio e sim apenas
na lei ordinria (Cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos
Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976,
4. edio, Coimbra, 2009, pgs. 79-80).
De resto, o legislador constituinte teve a preocupao
de estabelecer uma densa rede protetiva da contrapartida
remuneratria da prestao laboral, dando consagrao
formal, no texto da Constituio, s garantias que enten-
deu serem postuladas pelas exigncias de tutela, a este
nvel, da condio dos trabalhadores. Assim que, para
alm do reconhecimento do direito bsico retribuio,
manda-se observar o princpio de que para trabalho
igual salrio igual, de forma a garantir uma existncia
condigna (alnea a) do n. 1 do artigo 59.), fixa-se
como incumbncia do Estado o estabelecimento e a
atualizao do salrio mnimo nacional (alnea a) do
n. 2 do mesmo artigo), acrescentando-se, na reviso de
1997, a imposio constitucional de garantias especiais
dos salrios (n. 3 do artigo 59.). No de crer que o
programa constitucional, to exaustivamente delineado,
nesta matria, s fique integralmente preenchido com
a atribuio da natureza de direito fundamental legal
ao direito irredutibilidade da retribuio, qualifica-
o para a qual no se descortina fundamento material
bastante.
Direito fundamental, esse sim, o direito retri-
buio, e direito de natureza anloga aos direitos li-
berdades e garantias, como pacfico na doutrina e
este Tribunal tem tambm afirmado (cfr., por exemplo,
o acrdo n. 620/2007). Mas uma coisa o direito
retribuio, outra, bem diferente, o direito a um
concreto montante dessa retribuio, irredutvel por
lei, sejam quais forem as circunstncias e as variveis
econmico-financeiras que concretamente o condicio-
nam. No pode, assim, entender-se que a intocabilidade
salarial uma dimenso garantstica contida no mbito
de proteo do direito retribuio do trabalho ou que
uma reduo do quantum remuneratrio traduza uma
afetao ou restrio desse direito.
Inexistindo qualquer regra, com valor constitucional,
de direta proibio da diminuio das remuneraes e
no sendo essa garantia infervel do direito fundamen-
tal retribuio, de concluir que s por parmetros
valorativos decorrentes de princpios constitucionais,
em particular os da confiana e da igualdade, pode ser
apreciada a conformidade constitucional das solues
normativas em causa.
Tem sido essa, alis, a orientao constante deste Tri-
bunal, sempre que chamado a julgar questes atinentes,
direta ou indiretamente, a redues remuneratrias. Foi
assim no acrdo n. 303/90, sobre vencimentos dos
ex-regentes escolares, no acrdo n. 786/96, sobre al-
teraes ao Estatuto dos Militares das Foras Armadas,
com repercusso no subsdio da condio militar, e no
acrdo n. 141/2002, referente fixao de limites
de vencimentos a funcionrios em funes em rgos
de soberania, a membros dos gabinetes de rgos de
soberania, a funcionrios dos grupos parlamentares e a
funcionrios das entidades e organismos que funcionam
juntos dos rgos de soberania, a qual importou uma
efetiva e significativa reduo dos vencimentos auferi-
dos por esses sujeitos. Independentemente do sentido
das pronncias, foi exclusivamente luz do contedo
normativo desses princpios que elas foram emitidas.
No estando em causa a afetao do direito a um
mnimo salarial, uma vez que a reduo remuneratria
apenas abrange retribuies superiores a 1.500 euro,
valor muito superior ao do salrio mnimo nacional, a
irredutibilidade apenas poder resultar do respeito pelo
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2363
princpio da proteo da confiana e porventura, ainda,
do princpio da igualdade.
25. No h razes para afastar este entendimento, ex-
presso no acrdo n. 396/2011, quanto no atribuio
de estatuto jusfundamental ao direito irredutibilidade
de prestao, nem como direito autnomo, materialmente
constitucional, nem como uma dimenso primria do di-
reito fundamental justa retribuio consagrado na al-
nea a) do n. 1 do artigo 59., da Constituio.
E ele extensivo, por identidade de razo, prestao
pecuniria correspondente ao subsdio de frias ou a quais-
quer prestaes correspondentes ao 14. ms.
No se perspetivam, na verdade, fundamentos qualita-
tivamente diferenciados que contrariem o que, por refe-
rncia parcela principal da retribuio, foi considerado
no acrdo n. 396/2011.
Assim, tal como o juzo que incidiu sobre as normas
constante do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, tambm a avaliao da legitimidade constitu-
cional das medidas constantes dos artigos 27. e 29. da
Lei n. 66-B/2012, dever desenvolver-se sob a assuno
de que a natureza e a densidade jurdico-constitucionais
do direito justa retribuio, consagrado na alnea a) do
n. 1 do artigo 59. da CRP, e do direito irredutibilidade
do seu montante, inscrito na lei ordinria, no so nem
coincidentes nem sincrnicas.
Mas a colocao do direito intangibilidade salarial
fora do mbito de tutela do artigo 59., n. 1, alnea a), da
CRP apenas permite sustentar a diferenciao de campos
valorativos e de parmetros de valorao entre o direito
retribuio e o direito irredutibilidade do seu montante,
de tal modo que a diminuio unilateral deste no constitui
sempre, por implicao necessria, uma afetao daquele.
O facto de o direito a um certo quantum de remunerao
no estar protegido pelo artigo 59., n. 1, alnea a), signi-
fica apenas e to-s a inaplicabilidade, em princpio, desta
regra como parmetro de valorao, no assegurando, sem
mais, a constitucionalidade da medida em causa. Uma vez
fixado, por critrios de direito ordinrio, o contedo do
direito ao salrio (sem precisa determinao constitucio-
nal), uma mudana legislativa que afete negativamente
esse contedo tem que encontrar justificao bastante,
luz dos princpios constitucionais pertinentes, sob pena de
inconstitucionalidade.
esse controlo que, de seguida, faremos.
D. Questes de constitucionalidade relativas norma
do artigo 27 (princpio da proteo da confiana
e princpio da igualdade proporcional)
26. Os requerentes no Processo n. 8/2013, sem perder
de vista a deciso proferida pelo Tribunal Constitucional
relativamente reduo salarial imposta aos trabalha-
dores da Administrao Pblica pelo artigo 19 da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, mantm o entendimento
de que a renovao dessa medida pelo terceiro ano conse-
cutivo e agora no mbito da Lei do Oramento do Estado
para 2013, viola o princpio da proteo da confiana, bem
como o princpio da proporcionalidade na imposio de
sacrifcios aos trabalhadores do setor pblico.
Como sabido, comeando por analisar o primeiro des-
ses parmetros de constitucionalidade, a leso da confiana
pressupe, num primeiro momento, que, ao editar a norma
contestada, o legislador ordinrio haja intervindo em sen-
tido contrrio s legtimas expectativas que os particulares
depositavam na continuidade da ordem jurdica, na sua
durao estvel e na previsibilidade da sua mutao.
No citado acrdo n. 396/2011, o Tribunal considerou
que, em princpio, uma reduo remuneratria abrangendo
universalmente o conjunto de pessoas pagas por dinheiros
pblicos no cai na zona de previsibilidade de comporta-
mento dos detentores do poder decisrio e que o quase
contnuo passado de aumentos anuais dos montantes dos
vencimentos, na funo pblica, legitima uma expectativa
consistente na manuteno, pelo menos, das remuneraes
percebidas e a tomada de opes e a formao de planos
de vida assentes na continuidade dessa situao.
Embora sem deixar de considerar que as redues en-
to introduzidas, na medida em que contraria[vam] a
normalidade anteriormente estabelecida pela atuao dos
poderes pblicos, nesta matria, frustra[vam] expectativas
fundadas, tanto mais que se tratava de redues signi-
ficativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades
de manuteno de prticas vivenciais e de satisfao de
compromissos assumidos pelos cidados, o Tribunal no
deixou por isso de coloc-las em contexto, chamando a
ateno para a conjuntura de absoluta excecionalidade,
do ponto de vista da gesto financeira dos recursos pbli-
cos, caracterizada pela forte presso que o desequilbrio
oramental havia gerado sobre a dvida soberana portu-
guesa, com escalada progressiva dos juros e pelas srias
dificuldades de financiamento com que se confrontavam
ento o Estado portugus e a economia nacional, o que
permitia j ento pr em dvida, em face deste panorama,
se, no momento em que as redues entraram em vigor,
persistiam ainda as boas razes que, numa situao de
normalidade, levam a atribuir justificadamente consis-
tncia e legitimidade s expectativas de intangibilidade
de vencimentos.
Como no pode deixar de reconhecer-se a relativiza-
o das expectativas que podem legitimamente criar-se
em torno da irredutibilidade das remuneraes a pagar
por verbas pblicas, agora, por fora da manuteno da
situao de excecionalidade financeira, mais acentuada e
evidente.
Ainda que o legislador no tenha optado por estabelecer
expressamente para as redues remuneratrias inscritas
no Oramento de 2011 um horizonte temporal mais alar-
gado, permitindo caracterizar essas medidas como sendo de
natureza oramental e de vigncia anual, a verdade que
como o mesmo aresto fez notar - era praticamente certa
a sua durao plurianual e a necessidade da sua incluso
nas leis do oramento dos anos subsequentes, como forma
de dar resposta normativa a uma conjuntura excecional que
se pretendia corrigir.
No se trata, assim, de uma mutao da ordem jurdica
com que os destinatrios das normas dela constantes, no
contexto global em que foi introduzida, no pudessem
verdadeiramente contar, sendo que as ponderosas razes
de interesse pblico que motivaram a alterao legislativa
operada pelo questionado artigo 27. da Lei do Oramento
de Estado para 2013 no permite, por outro lado, consi-
der-la carecida de fundamento prevalecente em termos
que justifiquem a emisso de um juzo de inconstituciona-
lidade autonomamente fundado na violao do princpio
da segurana jurdica.
27. Num outro plano, o Tribunal, no acrdo
n. 396/2011, ao confrontar as redues remuneratrias
previstas no artigo 19. na Lei do Oramento do Estado
para 2011 com o princpio da igualdade, centrou a ques-
2364 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
to de constitucionalidade no facto de os destinatrios
das medidas () serem apenas as pessoas que trabalham
para o Estado e demais pessoas coletivas pblicas, ou
para quaisquer das restantes entidades referidas no n. 9
do artigo 19. da Lei n. 55-A/2011, de 31 de dezembro,
deixando de fora os trabalhadores com remuneraes
por prestao de atividade laboral subordinada nos se-
tores privado e cooperativo, os trabalhadores por conta
prpria, bem como todos quantos auferem rendimentos
de outra provenincia.
Considerando indiscutvel que com as medidas [ento]
em apreciao, a repartio dos sacrifcios impostos pela
situao excecional de crise financeira no se faz de igual
forma entre todos os cidados com igual capacidade con-
tributiva, uma vez que elas no tm um alcance universal,
recaindo apenas sobre as pessoas que tm uma relao de
emprego pblico, o Tribunal centrou a avaliao da legi-
timidade constitucional das normas impugnadas em saber
se as solues nelas consagradas seriam arbitrrias, por
sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa
categoria de cidados.
Depois de assim definir o problema de constitucionali-
dade suscitado perante o princpio da igualdade, o Tribunal
concluiu pela existncia de um fundamento legtimo para
a diferenciao implicada na reduo das remuneraes
base superiores a 1.500 aos trabalhadores do setor pblico,
fazendo-o coincidir, por um lado, com a inexistncia de
razes de evidncia suscetveis de neutralizar a ideia
segundo a qual, pelo lado da despesa, s a diminuio
de vencimentos garantia eficcia certa e imediata para a
reduo do peso da despesa do Estado, com a finalidade de
reequilbrio oramental, e, por outro, com a circunstncia
de, em vista deste fim, quem recebe por verbas pblicas
no se encontrar em posio de igualdade com os restan-
tes cidados. Essas razes conduziram ao entendimento
de que o sacrifcio adicional transitoriamente exigido a
essa categoria de pessoas no consubstanciava, naquele
contexto de excecionalidade, um tratamento injustifica-
damente desigual.
No h agora motivo para alterar este julgamento, sendo
que a questo que pode colocar-se, sob tal perspetiva, a
de saber se o efeito cumulado da reduo da remunerao
mensal base com a suspenso do pagamento do subsdio
de frias ou equivalente a que se refere o artigo 29, poder
representar j uma violao do princpio da igualdade
proporcional.
Essa ser, no entanto, questo a analisar no mbito de
apreciao da norma do artigo 29..
E. Questes de constitucionalidade relativas norma
do artigo 29.
1. Consideraes gerais
28. A Lei Fundamental sensvel s variaes, para
menos, do nvel da concretizao legislativa que possa co-
nhecer o direito retribuio, proporcionando um controlo,
no quanto redutibilidade, em si mesma considerada,
mas quanto aos termos da sua efetivao isto , quanto
s suas razes e medida. Esse controlo atua por interven-
o mediadora dos princpios da proteo da confiana,
da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a
ideia de sujeio do poder pblico a princpios e regras
jurdicas, integrando, nessa aceo, a ideia de Estado de
direito inscrita no princpio do Estado de direito democr-
tico (artigo 2. da Constituio). Tambm neste campo, a
liberdade conformadora do legislador encontra-se consti-
tucionalmente vinculada por aqueles princpios.
A ablao por via ordinria de parte significativa dos
rendimentos do trabalho imposta aos trabalhadores do setor
pblico, apesar de no se encontrar constitucionalmente
vedada nos termos em que o a supresso, a suspenso
ou a extino do direito retribuio propriamente dito,
no se torna por isso constitucionalmente insindicvel e
pressupe o esclarecimento das razes, necessariamente
de interesse pblico, que conduziram o Estado a intervir
unilateralmente naquele sentido no mbito da relao de
emprego pblico a que se acha vinculado enquanto em-
pregador.
Essas razes constam do Relatrio do Oramento de
Estado para 2013 (pgs. 39 a 41), onde a adoo do con-
junto de medidas relativas remunerao dos trabalhado-
res do setor pblico se encontra justificada nos seguintes
termos:
[]
Torna-se assim evidente que, subjacente s medi-
das de consolidao oramental propostas para 2013,
numa conjuntura econmico-financeira de contornos
cuja excecionalidade claramente demonstrada pela
necessidade de ajuda internacional a que o Pas se viu,
e continua a ver, forado a recorrer, est a salvaguarda
de valores e princpios estruturantes da ordem consti-
tucional portuguesa.
Com efeito, a manuteno da capacidade de financia-
mento da economia nacional, diretamente dependente
do equilbrio das contas pblicas afigura-se desde logo
imprescindvel, quer garantia de realizao das tarefas
fundamentais constitucionalmente cometidas ao Estado
quer prpria sustentabilidade do Estado Social e dos
direitos econmicos e sociais dos cidados.
Acresce que, as medidas visadas prosseguem um
propsito de justia intergeracional, na medida em que
visam contribuir para a reduo dos encargos lanados
sobre as geraes futuras.
Por ltimo, a adoo destas medidas deve ser en-
quadrada no mbito do princpio constitucional da re-
alizao da integrao europeia, no quadro do qual se
inserem as obrigaes em matria de finanas pblicas
e em particular de rigor e disciplina oramentais que
impendem sobre Portugal enquanto membro da rea
do euro.
A realizao destes valores e princpios constitucio-
nalmente consagrados justificam amplamente a introdu-
o destas medidas, as quais se norteiam por ponderosas
razes de interesse pblico e de preponderncia do bem
comum, em face do contexto econmico-financeiro e
social do Pas.
Se as circunstncias de verdadeira excecionalidade
que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira inter-
nacional no se encontram ainda superadas, e por isso
justificam, neste contexto, as medidas de consolidao
oramental introduzidas, no se ignora tambm que es-
tas mesmas medidas no podem deixar de ser aferidas
luz dos princpios da proporcionalidade e da proteo da
confiana que, em qualquer Estado de Direito, sustentam
as relaes entre o Estado e os cidados.
A este propsito cabe salientar, de um modo especial
que, por um lado, na sequncia da declarao de incons-
titucionalidade emitida pelo Tribunal Constitucional das
medidas previstas nos artigos 21. e 25. da Lei do Ora-
mento do Estado para 2012 e, por outro, o facto de a me-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2365
dida substitutiva encontrada inicialmente pelo Governo
(envolvendo um elemento de desvalorizao fiscal),
no ter merecido o consenso necessrio sua adoo,
as medidas agora propostas assumem-se como a nica
opo que garante a prossecuo do objetivo traado,
tendo em vista o cumprimento do limite de 4,5% do
PIB para o dfice oramental, satisfazendo, ao mesmo
tempo, as exigncias dos princpios da igualdade, da
proporcionalidade e da proteo da confiana.
A suspenso, no prximo exerccio oramental, de
apenas um dos subsdios, designadamente o de frias,
relativamente aos trabalhadores do setor pblico, com-
plementada com a introduo de uma sobretaxa de 4 %
sobre todos os rendimentos sujeitos a IRS, na parte que
excede o salrio mnimo nacional, visa extrair as devidas
consequncias da deciso do Tribunal Constitucional,
que declarou a inconstitucionalidade, com efeitos a
partir de 2013, das normas dos artigos 21. e 25. da Lei
do Oramento do Estado para 2012. Como sabido, tal
deciso considerou que as citadas normas, ao envolve-
rem a suspenso dos dois subsdios, de frias e de Natal,
dos trabalhadores do setor pblico se traduziam numa
violao do princpio da igualdade na dimenso da justa
repartio dos encargos pblicos.
Neste mbito, cumpre desde logo salientar o carter
progressivo da sobretaxa ora introduzida e pela sua
cumulao com a sobretaxa de solidariedade aplicvel
aos titulares de rendimentos mais elevados, sem incidir
porm sobre a parte dos rendimentos que equivalem ao
salrio mnimo nacional, em linha com o objetivo pros-
seguido pelo princpio constitucional no que respeita
progressividade do sistema fiscal. Salvaguardam-se
assim os princpios da igualdade e da justia social, os
quais determinam uma justa repartio dos encargos
pblicos pelos cidados, sem no entanto desacautelar
a situao daqueles que se encontram em situao eco-
nmica mais frgil.
A introduo da sobretaxa deve, alis, ser enqua-
drada no conjunto das outras medidas de carter fiscal
ora introduzidas, as quais atingem especialmente os
titulares de rendimentos mais elevados, assim como os
rendimentos de capital sem embargo de se reconhecer
que, pelo maior impacto que representa, boa parte destas
medidas se projetam tambm em sede de reformulao
dos escales de IRS. Foi, assim, a necessidade de res-
peitar as exigncias da igualdade, da justia e da equi-
dade entre os cidados na repartio dos sacrifcios que
esteve na base da adoo das medidas de substituio
do disposto nos artigos 21. e 25. da Lei do Oramento
do Estado para 2012.
Na verdade, essa mesma preocupao levou o Go-
verno a complementar a medida de suspenso de um
dos subsdios, relativamente aos trabalhadores do se-
tor pblico, com um conjunto de medidas transversais
de carter fiscal, envolvendo, designadamente, para
alm da aludida sobretaxa sobre os rendimentos das
pessoas singulares, o aumento da taxa liberatria so-
bre rendimentos de capitais, a manuteno da taxa de
solidariedade sobre os rendimentos mais elevados, a
reavaliao de imveis em sede de IMI, a limitao
dedutibilidade dos gastos financeiros, como juros, em
sede de IRC, a equiparao da taxa de imposto para to-
das as formas de tabaco, a introduo de uma sobretaxa
sobre patrimnio imobilirio, incidente sobre imveis
de valor patrimonial superior a um milho de euros, ou
a autorizao para a introduo de um imposto sobre
transaes financeiras, sem esquecer a j mencionada
reformulao dos escales do IRS.
[]
Atravs destas medidas, e do seu efeito conjugado,
procura respeitar-se a igualdade proporcional perante
os impostos e, desse modo, respeitar a justa repartio
dos encargos pblicos.
Ao mesmo tempo, no se ignora que algumas das
medidas de conteno oramental atingem apenas os
trabalhadores do setor pblico. Porm, o alcance de tais
medidas agora substancialmente limitado, atravs da
reposio de um dos subsdios, ou prestaes equiva-
lentes, sendo essa mesma reposio compensada atravs
da imposio de uma sobretaxa sobre os rendimentos
sujeitos a IRS, extensvel a todos os contribuintes que
auferem rendimentos superiores ao salrio mnimo na-
cional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em
linha com todas as decises do Tribunal Constitucional
sobre medidas de consolidao aprovadas para os lti-
mos exerccios oramentais, se torna admissvel efetuar
alguma diferenciao entre os trabalhadores do setor
pblico e os do setor privado, diferenciao essa que
se justifica, alm do mais, pelo carter transitrio das
medidas, as quais se encontram estritamente limitadas
na sua aplicao temporal verificao de um equilbrio
efetivo das contas pblicas.
[]
29. Conforme se depreende desta exposio, o interesse
pblico cuja prossecuo conduziu o legislador adoo
das medidas constantes das normas aqui impugnadas sub-
siste relacionado com a consecuo de fins de reduo
da despesa pblica e de correo de um excessivo dese-
quilbrio oramental (acrdo n. 396/2011), de acordo
com um programa que, apesar de plurianual, se mantm
temporalmente delimitado.
Tais fins encontram-se agora sujeitos a uma concretiza-
o calendarizada, definida no Programa de Ajustamento
Econmico e Financeiro, de acordo com a qual, na sequn-
cia da reviso de que foram objeto, os limites quantitativos
para o dfice se encontram fixados em 5,5% e 4%, para os
anos de 2013 e 2014, respetivamente.
O PAEF, conforme se escreveu no acrdo n. 353/2012,
implicou a satisfao de determinadas condies prvias
por parte das autoridades portuguesas, sendo constitudo
por um conjunto de instrumentos jurdicos, os quais foram
aprovados, por um lado, pelo Governo Portugus e, por
outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetrio
Internacional, bem como pelo Governo Portugus e pela
Comisso Europeia (em nome da Unio Europeia) e pelo
Banco Central Europeu.
Tais instrumentos jurdicos integrados por um me-
morando tcnico de entendimento e por um memorando
de polticas econmicas e finan ceiras que estabelecem
as condies da ajuda financeira a Portugal por parte do
Fundo Monetrio Internacional so completados pelo me-
morando de entendimento relativo s condicionalidades es-
pecficas de poltica econmica, assinado entre o Governo
Portugus e a Unio Euro peia e adotado com referncia
ao Regulamento do Conselho (UE) n. 407/2010, de 11 de
maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de
Estabilizao Financeira, em especial o artigo 3., n. 5, do
mesmo, descrevendo este as condies gerais da poltica
econmica tal como contidas na Deciso de Execuo do
2366 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
Conselho n. 2011/344/UE, de 17 de maio de 2011, sobre
a concesso de assistncia financeira a Portugal.
Conforme se escreveu ainda no acrdo n. 353/2012,
tais memorandos so vinculativos para o Estado Portu-
gus, na medida em que se fundamentam em instrumentos
jurdicos os Tratados institutivos das entidades interna-
cionais que neles participaram, e de que Portugal parte
de Direito Internacional e de Direito da Unio Euro-
peia, os quais so reconhecidos pela Constituio, desde
logo no artigo 8., n. 2. Assim, o memorando tcnico de
entendimento e o memorando de polticas econmicas e
financeiras baseia-se no artigo V, Seco 3, do Acordo do
Fundo Monetrio Internacional, enquanto o memorando de
entendimento especficas de poltica econmica se funda-
menta, em ltima anlise, no artigo 122, n. 2, do Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia.
Tais documentos impem a adoo pelo Estado Portu-
gus das medidas neles contempladas como condio do
cumprimento faseado dos contratos de financia mento cele-
brados entre as mesmas entidades, dos mesmos resultando
que Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de
iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estru-
tural, relacionadas com as finanas pblicas, a estabilidade
financeira e a competitividade, as quais devero ocorrer
durante um perodo de 3 anos (acrdo n. 396/2011).
30. Instrumentalmente pr-ordenadas realizao de
objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas
pblicas, num contexto de particular excecionalidade, as
medidas impugnadas encontram-se dirigidas prossecuo
de um interesse pblico real, percetvel, claro e juridica-
mente enquadrvel, coincidente com a preservao da
capacidade de financiamento do Estado no mbito das
obrigaes assumidas e, por essa via, com as possibilidades
de realizao das tarefas fundamentais a seu cargo.
A questo no , portanto, a da existncia de um inte-
resse pblico com cuja prossecuo as medidas em causa
possam ser funcionalmente relacionadas o que exclui a
possibilidade de consider-las arbitrrias mas a de saber
se, do ponto de vista da posio jurdica afetada, a relao
entre esse interesse e estas medidas, o modo como o legis-
lador ordinrio a estabeleceu e valorou, e, essencialmente,
a opo que nessa valorao fez radicar que a de
fazer recair sobre as pessoas que auferem remuneraes
por verbas pblicas o esforo adicional correspondente
reduo das retribuies base superiores a 1.500 e
suspenso total ou parcial do pagamento do subsdios de
frias, ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
meses a partir de 600 traduzem ou no, no contexto
que resulta da Lei do Oramento de Estado para 2013,
uma interveno proibida pelos princpios da proteo da
confiana, da igualdade e/ou da proporcionalidade.
2. Princpio da proteo da confiana
31. De acordo com os requerentes do pedido que deu
origem ao Processo n. 5/2013, a suspenso total ou parcial
do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores do
setor pblico determinada pelas normas constantes do ar-
tigo 29. da Lei n. 66-A/2012 contrria ao princpio da
proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado
de Direito contemplado no artigo 2. da Constituio.
Pese embora a fluidez de contornos e o grau de inde-
terminao de contedo que ao princpio da proteo da
confiana so recorrentemente apontados (acrdo n.
237/98) o que o tornar especialmente sensvel s cir-
cunstncias de tempo e de lugar que definem o contexto em
que chamado a intervir , pode afirmar-se que o mesmo
leva postulada uma ideia de proteo da confiana dos
cidados e da comunidade na ordem jurdica e na atuao
do Estado, o que implica um mnimo de certeza e segu-
rana nos direitos das pessoas e nas suas expectativas
juridicamente criadas e, consequentemente, a confiana
dos cidados e da comunidade na tutela jurdica (cfr.
acrdos do Tribunal Constitucional n.s. 11/83, 10/84,
17/84, 89/84, 303/90 e 237/98).
No caso vertente, embora se reconhea, em relao
suspenso do subsdio de frias, que possa ter ocorrido um
acrscimo de expectativas decorrente da circunstncia de
o Tribunal Constitucional, no seu acrdo n. 353/2012,
ter julgado inconstitucionais as medidas de suspenso
do subsdio de frias e de Natal introduzidas pela Lei
n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, no se afigura que
a adoo de uma tal medida, ainda que subsequente
formulao desse juzo de inconstitucionalidade, merea,
na exclusiva perspetiva da tutela da confiana, uma pon-
derao substancialmente distinta daquela que suscitou a
manuteno da reduo salarial.
Com efeito, a suspenso do subsdio de frias que j
havia sido adotada, no anterior exerccio oramental, em
cumulao com a suspenso do subsdio de Natal integra-
se, ainda, numa linha de atuao programada, de carter
plurianual, que visa a realizao de objetivos oramentais
essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num con-
texto de particular excecionalidade, o que manifestamente
configura a prossecuo de um interesse pblico real, per-
cetvel, claro e juridicamente enquadrvel, coincidente com
a preservao da capacidade de financiamento do Estado
no mbito das obrigaes assumidas e, por essa via, com
as possibilidades de realizao das tarefas fundamentais
a seu cargo.
32. De todo o modo, a violao do artigo 2. da Consti-
tuio manter-se-ia na dependncia da possibilidade de re-
conhecer nas medidas de reduo da retribuio constantes
Lei n. 66-B/2012 uma postergao intolervel, arbitrria,
opressiva ou demasiado acentuada daqueles mnimos
de certeza e segurana que as pessoas, a comunidade e
o direito tm de respeitar, como dimenses essenciais do
Estado de direito democrtico (acrdo n. 12/2012).
Esta ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade,
para efeito da tutela do princpio da segurana jurdica
na vertente material da confiana, tem sido definida pelo
Tribunal Constitucional por referncia a dois pressupostos
essenciais:
a) a afetao de expectativas, em sentido desfavorvel,
ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da or-
dem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das
normas dela cons tantes no possam contar; e ainda
b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguar-
dar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos
que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se,
aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente
consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias,
no n. 2 do artigo 18. da Constituio).
Ora, no caso, h, por um lado, indcios consistentes
da necessidade de manuteno de medidas de conteno
oramental, e, por outro lado, por todas as razes j antes
expostas, so patentes as razes de interesse pblico que
justificam as alteraes legislativas, pelo que no se pode
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2367
dizer que estejamos perante um quadro injustificado de
instabilidade da ordem jurdica.
3. Princpio da igualdade
33. De acordo com o sentido reiterado e uniforme da
jurisprudncia deste Tribunal, s podem ser censuradas,
com fundamento em leso do princpio da igualdade, as
escolhas de regime feitas pelo legislador ordinrio naqueles
casos em que se prove que delas resultam diferenas de
tratamento entre as pessoas que no encontrem justificao
em fundamentos razoveis, percetveis ou inteligveis,
tendo em conta os fins constitucionais que, com a medida
da diferena, se prosseguem (acrdo n. 47/2010).
Sob tal perspetiva, a questo suscitada pela norma cons-
tante do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, a de saber se
a manuteno da reduo da remunerao mensal base,
associada suspenso do pagamento do subsdio de frias
ou equivalente e ambas conjugadas com a manuteno
das outras medidas de conteno remuneratria como a
proibio de valorizaes para trabalhadores do setor p-
blico, correspondem a um tratamento proporcionalmente
diferenciador do segmento atingido perante o princpio
da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio,
na sua dimenso de igualdade perante a repartio de
encargos pblicos.
Mais concretamente, tratar-se- de saber se a medida
da diferena constitucionalmente tolerada se esgotou na
reduo remuneratria temporria determinada pela Lei
n. 55-A/2010 e subsequentemente reiterada, ou, apesar
de ultrapassada j, no contexto da Lei do Oramento de
Estado para 2012, pela associao quela da suspenso do
pagamento dos dois subsdios (cfr. o acrdo n. 353/2012),
ainda respeitada, pela Lei do Oramento do Estado para
2013, pela cumulao daquela reduo com a suspenso
do pagamento de um dos subsdios.
A igualdade proporcional s afervel no contexto,
pelo que h que atender ao conjunto diversificado de me-
didas, teleologicamente unificadas, que acompanham as
de manuteno das redues da remunerao mensal base
e de suspenso total ou parcial de um dos dois subsdios.
Para alm da menor expresso quantitativa do sacrifcio
por estas imposto (em confronto com o resultante da Lei
n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, tendo em conta que s
afetado o subsdio de frias), constata-se, nesta perspetiva
alargada, que agora se prev, em simultneo (contraria-
mente ao que sucedera no mbito daquele diploma), medi-
das de abrangncia universal. Concebidas as intervenes
redutoras do nvel remuneratrio como parte de um todo,
s no que a elas diz respeito se pode apontar a repartio
inigualitria de sacrifcios anteriormente sob apreciao.
Mas, por outro lado, e em sentido inverso, no podemos
abstrair do facto de ao impacto das redues das remunera-
es dos trabalhadores do setor pblico se dever adicionar
o impacto que, a par dos demais contribuintes, tais traba-
lhadores sofrero em resultado do aumento generalizado
da carga fiscal, em sede de Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Singulares. Sendo, por fora deste aumento,
menor o rendimento disponvel, maior a especfica in-
cidncia negativa, no nvel de vida dos sujeitos atingidos,
do abaixamento das remuneraes.
Para alm do diferente enquadramento normativo, h
que atender situao atual das finanas pblicas e
evoluo que ela sofreu desde as primeiras medidas de
austeridade. A questo a resolver , por isso, diferente
de qualquer uma daquelas que, recaindo sobre as redu-
es remuneratrias previstas na Lei n. 55-A/2010, de
31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011) e na Lei
n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento de Estado
para 2012), foram decididas, respetivamente, nos acrdos
n.s 396/2011 e 353/2012.
34. Todavia, se muda o objeto de valorao, da no
se segue que deva mudar o critrio de apreciao que o
Tribunal ento enunciou e aplicou. Esse critrio conserva
plena validade, apenas podendo eventualmente ser outro
o resultado da sua aplicao, em face da no coincidncia
do alcance das redues remuneratrias, atentos o seu teor
e o contexto, normativo e factual, em que se inserem.
Tal critrio diz respeito, num primeiro momento, exis-
tncia de um fundamento para a prpria opo de diferen-
ciar e, num segundo momento, medida em foi decidido
concretizar tal diferenciao.
A questo, que fora j analisada no acrdo n. 396/11,
foi igualmente debatida no acrdo n. 353/2012, que apre-
ciou a constitucionalidade das normas constantes dos ar-
tigos 21. e 25. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro
que haviam determinado a suspenso total ou parcial do
pagamento dos subsdios de frias e de Natal, ou quaisquer
prestaes correspondentes aos 13. e, ou, 14. meses, quer
para pessoas que auferiam remuneraes salariais de en-
tidades pblicas, quer para pessoas que auferiam penses
de reforma ou aposentao atravs do sistema pblico de
segurana social.
Nesse caso, rejeitada a possibilidade de excluir o car-
ter arbitrrio da diferenciao atravs de um fundamento
baseado na superioridade mdia das retribuies auferidas
pelos trabalhadores do setor pblico e/ou da maior garantia
de subsistncia do respetivo vnculo laboral, o Tribunal
considerou subsistir, como razo justificativa para o tra-
tamento diferenciado dos que auferem remuneraes e
penses do Oramento do Estado, apenas a eficcia das
medidas adotadas na obteno de um resultado de inegvel
e relevante interesse pblico.
Situando no domnio relativo pertinncia oramental
das medidas o fundamento material para a diferenciao
no mbito da repartio dos encargos pblicos, o Tribunal
ajuizou como defensvel a assero segundo a qual, pela
sua certeza e rapidez na produo de efeitos, a opo
tomada se revelava particularmente eficaz, numa pers-
petiva de reduo do dfice a curto prazo, mostrando-se
desse modo coerente com uma estratgia de atuao, cuja
definio cabe[ria] dentro da margem de livre conformao
poltica do legislador.
Perspetivando o fundamento para a diferenciao intro-
duzida a partir da natureza e especificidade da conjuntura
subjacente e dos efeitos tidos em vista pelo legislador
ordinrio, o Tribunal concluiu pela admissibilidade de al-
guma dife renciao entre quem recebe por verbas pblicas
e quem atua no setor privado da economia, excluindo a
possibilidade de, no contexto econmico e financeiro
ento presente, ser considerada injustificadamente dis-
criminatria qualquer medida de reduo dos rendimentos
dirigida ape nas aos primeiros.
35. Tambm quanto caracterizao do fundamento
com base no qual possvel excluir o carter arbitrrio
da opo que, quanto repartio dos encargos pblicos
em contextos de emergncia financeira, aponte para a
considerao diferenciada da posio daqueles que aufe-
rem rendimentos pagos por verbas pblicas no h razes
para divergir do juzo seguido nos acrdos n.s 396/2011
e 353/2012.
2368 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
Numa conjuntura de progressiva acentuao do dfice
das contas pblicas e da consequente dificuldade de ob-
teno, em condies sustentveis, de meios normais de
financiamento, houve que proceder a um esforo de cor-
reo do desequilbrio oramental para o qual, enquanto
titular do poder poltico soberano, o Estado foi convocado.
No quadro do Programa de Ajustamento Econmico e
Financeiro para o efeito ajustado, tornou-se necessrio
adotar decises de opo quanto ao mbito de incidncia
de medidas oramentais penalizadoras do nvel de vida dos
cidados, ainda que numa situao de excecionalidade.
Neste complexo campo de ponderao, no patente-
mente desrazovel que o legislador tenha atribudo s des-
pesas com as remuneraes dos trabalhadores com funes
pblicas um particularismo suficientemente distintivo e
relevante para justificar um tratamento legal diverso do
concedido a situaes equiparveis (sob outros pontos
de vista). O que distingue as verbas despendidas com
as remuneraes dessa categoria de trabalhadores o seu
impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas
despesas correntes do Estado, que poderia produzir, no
curto prazo, efeitos favorveis satisfao dos objetivos de
reduo do dfice oramental que se pretendia atingir.
A opo concretizada na afetao dessas remuneraes e
o tratamento diferenciado que ela configura encontram, as-
sim, suficiente suporte na sua peculiar relao com os fins
das normas questionadas. O critrio conducente desigual-
dade, em si mesmo (pondo, pois, de lado, por enquanto,
a medida dessa desigualdade, adiante analisada), assenta
na situao objetiva, em termos da fonte dos rendimentos
laborais, dos destinatrios das redues em causa: sendo
eles, e apenas eles, pagos pela afetao de recursos pbli-
cos, e no podendo o Estado, por isso mesmo, submeter
a idntica medida os que dela ficam excludos, no tem
fundamento constitucional pretender-se que o princpio da
igualdade exige a omisso de qualquer reduo salarial,
independentemente do estado das finanas pblicas.
certo que os modos de interveno esto condiciona-
dos pela estratgia escolhida e pelos ndices percentuais
de correo oramental a que o Estado se vinculou inter-
nacionalmente. Outras opes de base, quanto poltica
de consolidao oramental, so teoricamente admissveis.
Mas, justamente, esse o domnio da definio das linhas
de atuao poltica, sujeito a controvrsia e debate nas
instncias prprias, e reservado ao legislador democratica-
mente legitimado. O Tribunal afirmou-o com toda a clareza
nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012, podendo ler-se
no primeiro daqueles arestos que no lhe cabe apreciar a
maior ou menor bondade das medidas implementadas, mas
apenas ajuizar se as solues impugnadas so arbitrrias,
por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma
certa categoria de cidados.
Ora, uma interveno com um alcance redutor (apenas)
das remuneraes dos que so pagos por verbas pblicas
no , face ao que ficou dito, em si mesma, arbitrria.
Esta concluso inscreve-se, de resto, na orientao geral
do Tribunal quanto ao princpio da igualdade. Este princ-
pio, na sua dimenso de proibio do arbtrio, constitui um
critrio essencialmente negativo (Acrdo n. 188/90) que,
no eliminando a liberdade de conformao legislativa
entendida como a liberdade que ao legislador pertence
de definir ou qualificar as situaes de facto ou as re-
laes da vida que ho de funcionar como elementos de
referncia a tratar igual ou desigualmente , comete aos
tribunais no a faculdade de se substiturem ao legislador,
ponderando a situao como se estivessem no lugar dele
e impondo a sua prpria ideia do que seria, no caso, a so-
luo razovel, justa e oportuna (do que seria a soluo
ideal do caso), mas sim a de afastar aquelas solues
legais de todo o ponto insuscetveis de se credenciarem
racionalmente (acrdo n. 270/09, que remete para os
Acrdos da Comisso Constitucional, n. 458, Apndice
ao Dirio da Repblica, de 23 de agosto de 1983, pg. 120,
e do Tribunal Constitucional n. 750/95).
36. A concluso de que reduo salarial concretizada
na norma constante do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012
subjaz um critrio ponderativo racionalmente credencivel
no todavia, suficiente para assegurar a respetiva validade
constitucional.
Desde logo porque o princpio da igualdade exige que, a
par da existncia de um fundamento material para a opo
de diferenciar, o tratamento diferenciado assim imposto
seja proporcionado. Se o princpio da igualdade permite
(ou at requer, em certos termos) que o desigual seja de-
sigualmente tratado, simultaneamente impe que no seja
desrespeitada a medida da diferena. Ainda que o critrio
subjacente diferenciao introduzida seja, em si mesmo,
constitucionalmente credenciado e racionalmente no in-
fundado, a desigualdade justificada pela diferenciao de
situaes nem por isso se tornar imune a um juzo de
proporcionalidade (acrdo n. 353/2012).
A desigualdade do tratamento dever, quanto medida
em que surge imposta, ser proporcional, quer s razes
que justificam o tratamento desigual no poder ser
excessiva, do ponto de vista do desgnio prosseguido
, quer medida da diferena verificada existir entre o
grupo dos destinatrios da norma diferenciadora e o grupo
daqueles que so excludos dos seus efeitos ou mbito de
aplicao.
37. Os dois nveis de comparao em que, do ponto de
vista operativo, se desdobra o princpio da igualdade (acr-
do n. 114/2005) introduzem no tema da repartio dos
encargos pblicos uma nova dimenso problemtica, ela
prpria multidirecional: a igualdade proporcional implica
a considerao do grau de diferenciao imposto, quer
na sua relao com as finalidades prosseguidas o que
pressupe que as medidas diferenciadoras sejam impostas
em grau necessrio, adequado e no excessivo do ponto de
vista do interesse que se pretende acautelar (cfr. acrdos
n.s 634/93 e 187/2001) , quer no mbito da compara-
o a estabelecer entre os sujeitos afetados pela medida
e os sujeitos que o no so e, do ponto de vista daquela
finalidade, entre uns e outros e o Estado. Esto em causa
limites do sacrifcio adicional imposto queles sujeitos:
para alm de certa medida, esse acrscimo de sacrifcio
traduz um tratamento inequitativo e desproporcionado, no
podendo ser justificado pelas vantagens comparativas que
esse modo de consolidao oramental possa apresentar
quando comparado com alternativas disponveis.
Apesar do reconhecimento de uma diferena justifica-
tiva de (alguma) desigualdade de tratamento, no pode
ignorar-se que subsiste entre os sujeitos afetados e os su-
jeitos no afetados pela opo expressa no artigo 29. da
Lei n. 66-B/2012, de outro ponto de vista tambm digno
de considerao (o da justa repartio dos encargos p-
blicos), uma dimenso de igualdade a que a soluo de
diferenciao no poder ser insensvel. De outro modo, a
distino introduzida no mbito da repartio dos encargos
pblicos no se revela proporcional medida daquela di-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2369
ferena, tornando-se intolervel, do ponto de vista daquela
dimenso da igualdade.
38. De forma mais ou menos expressa, esta ordem de
consideraes atravs da qual se realiza a aproximao
ao conceito de justa medida encontra-se subjacente
aos juzos que, ainda que com consequncias opostas,
foram formulados no mbito dos acrdos n.s 396/2011
e 353/2012.
Neste ltimo, o Tribunal, no ponto central da funda-
mentao, expendeu o seguinte:
Nestes termos, poder concluir-se que certamente
admissvel alguma diferenciao entre quem recebe
por verbas pblicas e quem atua no setor privado da
economia, no se podendo considerar, no atual contexto
econmico e financeiro, injustificadamente discrimi-
natria qualquer medida de reduo dos rendimentos
dirigida apenas aos primeiros.
Mas, obviamente, a liberdade do legislador recor-
rer ao corte das remuneraes e penses das pessoas
que auferem por verbas pblicas, na mira de alcanar
um equilbrio oramental, no pode ser ilimitada. A
diferena do grau de sacrifcio para aqueles que so
atingidos por esta medida e para os que no o so no
pode deixar de ter limites.
Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma igual-
dade proporcional, pelo que a desigualdade justificada
pela diferena de situaes no est imune a um juzo
de proporcionalidade. A dimenso da desigualdade do
tratamento tem que ser proporcionada s razes que
justificam esse tratamento desigual, no podendo re-
velar-se excessiva.
Na medida em que nenhuma das imposies de sacri-
fcios descritas teria ento equivalente para a genera-
lidade dos outros cidados que aufer[iam] rendimentos
provenientes de outras fontes, independentemente dos
seus montantes, o Tribunal considerou que a diferena
de tratamento [era] de tal modo acentuada e significa-
tiva que as razes de eficcia da medida adotada na
prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico
para os valores apontados nos memorandos de entendi-
mento no te[riam] uma valia suficiente para justificar
a dimenso de tal diferena (). Da a concluso de
que o diferente tratamento imposto a quem aufere re-
muneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os
limites da proibio do excesso em termos de igualdade
proporcional.
39. O contexto oramental, quer no plano normativo,
quer no da execuo, no mbito do qual se determina a
manuteno em vigor, para o ano de 2013, da reduo das
retribuies mensais base imposta pelo artigo 19. da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro e transposta para o
ano de 2012 pelo n. 1 do artigo 20. da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro , associando-lhe a suspenso total
ou parcial do pagamento de um dos dois subsdios ou
prestaes remuneratrias complementares, no coincide
com o vigente aquando da elaborao dos dois oramentos
anteriores.
Quanto premncia da prossecuo da finalidade que
justificou a diferenciao gerada no mbito da irredutibili-
dade salarial, no poder dizer-se que ela se encontra ate-
nuada pela evoluo posterior. Resulta antes do Relatrio
do Oramento do Estado para 2013 que o dfice para o ano
de 2012 ser superior ao inicialmente previsto. De todo
o modo, certo que, no obstante a reviso dos objetivos
do dfice para 2013, est prevista, na linha da estratgia
implementada, a obteno de valores sucessivamente mais
baixos. Para alcanar esses valores, acordados com a Unio
Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional, aps
a 5. atualizao do PAEF, no plausvel que se tenha
tornado dispensvel a perdurao de medidas de conteno
oramental.
Por outro lado, do ponto de vista da ponderao de me-
didas de alcance geral, que melhor assegurem a repartio
justa dos encargos pblicos, verifica-se que elas foram
tomadas, mas no em substituio integral das medidas
que afetam exclusivamente os funcionrios pblicos e
equiparados. Trata-se antes de medidas adicionais, quer
pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, que se
aplicam cumulativamente com a reduo de vencimentos
e a suspenso do pagamento do subsdio de frias.
Algumas destas ltimas medidas repercutem-se espe-
cialmente na situao profissional e nvel remuneratrio
dos trabalhadores em funes pblicas, ou, mais em geral,
nos rendimentos do trabalho. o caso da reduo adicional
na compensao sobre o valor do pagamento do trabalho
extraordinrio em dia normal de trabalho, aplicvel aos
trabalhadores cujo perodo normal de trabalho no exceda
as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana,
equivalente a 12,5 % da remunerao na primeira hora e a
18,75% da remunerao nas horas ou fraes subsequen-
tes (artigo 45., n. 1, da Lei n. 66-B/2012) e da reduo
para 25% do valor do acrscimo remuneratrio devido
por cada hora de trabalho extraordinrio prestado em dia
de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em
dia feriado (artigo 45., n. 2, da Lei n. 66-B/2012) me-
didas, alis, igualmente impugnadas, no obstante terem
sido apresentadas como fatores de compensao para o
desagravamento do nvel de ablao da retribuio anual
dos trabalhadores do setor pblico decorrente da reposio
de um dos dois subsdios abrangidos pela suspenso de-
terminada pelo artigo 21. da Lei n. 64-B/2011. o caso,
tambm, da proibio, como regra geral, de quaisquer valo-
rizaes remuneratrias decorrentes de promoes ou pro-
gresses (artigo 35. da Lei n. 66-B/2012) e da atribuio
de prmios de gesto aos gestores de empresas pblicas,
entidades reguladoras e institutos pblicos (artigo 37. da
Lei n. 66-B/2012), bem como a reduo anual de efetivos
em 2%, com impacto estimado de reduo da despesa
em 0,2% do PIB, em valores brutos face ao ano anterior
(330 M). No mbito ainda das medidas de racionaliza-
o dos custos com pessoal, encontram-se igualmente
previstas a reduo do nmero de contratos de trabalho
a termo resolutivo (artigo 59. da Lei n. 66-B/2012), a
alterao das regras de atribuio do abono de ajudas de
custo nas deslocaes em servio (alterao ao Decreto-Lei
n. 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo artigo 41. da
Lei n. 66-B/2012), a reduo de subsdio de residncia/
habitao atribudo a titulares de cargos pblicos (altera-
o ao Decreto-Lei n. 72/80, de 15 de abril, introduzida
pelo artigo 43. da Lei n. 66-B/2012), a reduo em 50%
do valor das subvenes pagas aos trabalhadores que, no
mbito da mobilidade especial, se encontram de licena
extraordinria (artigo 43. da Lei n. 66-B/2012) e ainda
a reduo no seu conjunto, no mnimo, em 3% do nmero
de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de
2012, com exceo dos hospitais, E. P. E. (artigo 63. da
Lei n. 66-B/2012).
As medidas adotadas pelo lado da receita atravs das
quais se visa promover uma maior igualdade na distri-
2370 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
buio do impacto das medidas de austeridade entre os di-
versos setores da sociedade portuguesa de forma a garantir
que os contribuintes que revelam uma maior capacidade
contributiva suportaro, na medida dessa capacidade, um
esforo acrescido no esforo de consolidao (Relatrio,
pg. 60), vo onerar tambm a situao de quem recebe
remuneraes de entidades pblicas. Este agravamento
fiscal acrescer, assim, ao esforo j exigido a estes mes-
mos contribuintes com a manuteno da reduo das re-
muneraes e a suspenso do pagamento do subsdio de
frias. Mesmo a medida fiscal alegadamente consagrada
para compensar a menor diminuio da despesa pblica
por fora da reposio do subsdio de Natal a sobretaxa
em sede de IRS abrange tambm os que esto sujeitos
s redues salariais.
40. Daqui se segue que, para o ano de 2013, continuar
a exigir-se de quem recebe remuneraes salariais de en-
tidades pblicas um esforo adicional que no exigido
aos titulares de outros rendimentos e, designadamente, aos
titulares de rendimentos idnticos provenientes do trabalho,
no mbito do setor privado.
Esta opo de diferenciao expressamente assumida
no Relatrio do Oramento do Estado para 2013 (pg. 41),
onde se refere o seguinte:
[]
Ao mesmo tempo, no se ignora que algumas das
medidas de conteno oramental atingem apenas os
trabalhadores do setor pblico. Porm, o alcance de tais
medidas agora substancialmente limitado, atravs da
reposio de um dos subsdios, ou prestaes equiva-
lentes, sendo essa mesma reposio compensada atravs
da imposio de uma sobretaxa sobre os rendimentos
sujeitos a IRS, extensvel a todos os contribuintes que
auferem rendimentos superiores ao salrio mnimo na-
cional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em
linha com todas as decises do Tribunal Constitucional
sobre medidas de consolidao aprovadas para os lti-
mos exerccios oramentais, se torna admissvel efetuar
alguma diferenciao entre os trabalhadores do setor
pblico e os do setor privado, diferenciao essa que
se justifica, alm do mais, pelo carter transitrio das
medidas, as quais se encontram estritamente limitadas
na sua aplicao temporal verificao de um equilbrio
efetivo das contas pblicas.
A questo de fundo sobre a qual o Tribunal tem que se
pronunciar, luz do parmetro constitucional fornecido
pelo princpio da igualdade, justamente a de saber se
o alcance das medidas diferenciadoras agora substan-
cialmente limitado, como pretende o citado Relatrio,
em termos de ficar assegurada, na Lei do Oramento para
2013, a observncia daquele princpio.
41. Nesta anlise, o Tribunal entende que dever efetuar
as seguintes ponderaes.
Quando imps a reduo de vencimentos aos servidores
do Estado na Lei do Oramento para 2011 e, no ano se-
guinte, adicionou a essa a medida a ablao dos subsdios
de frias e de Natal, o legislador invocou a necessidade
urgente de corrigir os desequilbrios oramentais e o pro-
fundo agravamento das finanas pblicas, considerando
tais medidas como absolutamente necessrias para as-
segurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e
para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado
Social e garantir o financiamento da economia portuguesa
(Relatrio OE 2012, pgs. 21-22).
Foi entendido que, pelo lado da despesa, s a diminuio
dos salrios permitia conseguir resultados a curto prazo,
em vista satisfao dos compromissos com instncias
europeias e internacionais, e essa era, nesse sentido, uma
medida de garantia de eficcia certa e imediata, que no
poderia ser compensada, com idnticos efeitos econmi-
cos-financeiros, atravs da reduo de despesa por via da
diminuio de outros encargos ou mediante um aumento
de receitas por via fiscal.
Quando entramos no terceiro exerccio oramental
consecutivo, que visa dar cumprimento ao programa de
assistncia financeira, o argumento da eficcia imediata
das medidas de suspenso de subsdio no tem agora con-
sistncia valorativa suficiente para justificar o agrava-
mento (em relao ao Oramento de Estado para 2012)
dos nveis remuneratrios dos sujeitos que auferem por
verbas pblicas.
Isso, tendo sobretudo em conta que os limites de con-
solidao oramental atualmente definidos no Programa
de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), eram j
antes impostos, num primeiro momento, pelo Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC) e, depois, em mol-
des formalmente mais vinculativos, pelo Memorando
de entendimento sobre as condicionalidades de poltica
econmica, acordado com a Comisso Europeia, e do
Memorando de Polticas Econmicas e Financeiras, as-
sinado com o FMI.
Sendo certo que existem diversas medidas de conteno
de custos do funcionamento do Estado e da administrao
local que, em articulao com outras com impacto no lado
da receita, se encontravam j previstas no Memorando de
entendimento sobre as condicionalidades da poltica eco-
nmica, subscrito em 17 de maio de 2011, com o apontado
objetivo de correo do dfice.
Quando uma reduo dos salrios do setor pblico, a
pretexto da excecionalidade da situao econmica, de-
via ser acompanhada de solues alternativas de reduo
da despesa pblica, no serve hoje de justificao para a
supresso de um dos subsdios que integram a retribui-
o dos trabalhadores da Administrao Pblica, a par da
diminuio da remunerao mensal, que essa seja ainda
a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na
reduo do dfice e a nica opo como se afirma no
Relatrio do OE para 2013 para garantir a prossecuo
do objetivo traado.
As razes que permitiriam reconhecer a impossibili-
dade de o legislador encontrar medidas sucedneas, num
contexto de urgncia de obteno de resultados e que
o acrdo n. 396/2011 aceitou, por referncia redu-
o salarial prevista na Lei do Oramento de 2011 -, no
apresentam o mesmo grau de convencimento em relao
aos perodos oramentais ulteriores. E, como se afirmou
em declarao de voto aposta ao acrdo n. 353/12, o
decurso do tempo implica um acrscimo de exigncia ao
legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem
que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se
torne claramente excessivo para quem o suporta, e exige
ao legislador um nus de fundamentao em termos de
valores previsveis para as diversas alternativas possveis
de aumento de receita ou reduo de despesa.
42. Por outro lado, a medida de suspenso do subsdio
de frias, cumulada com as redues salariais que provm
j do exerccio oramental de 2011, que incidem sobre os
trabalhadores do setor pblico, a par de um forte agrava-
mento fiscal aplicvel generalizadamente aos rendimentos
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2371
do trabalho, no pode encontrar justificao suficiente no
princpio da vinculao ao interesse pblico.
Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que
unifica e d sentido ao regime prprio da funo pblica
a necessria prossecuo do interesse pblico a ttulo
exclusivo, como logo explicita o artigo 269, n. 1, da Cons-
tituio, em concordncia com o objetivo constitucional
da Administrao Pblica que est expresso no precedente
artigo 266, n. 1. No entanto, como acrescentam os mes-
mos autores, a vinculao exclusiva ao interesse pblico s
afeta os trabalhadores da Administrao Pblica, quando
no exerccio das suas funes, no podendo a vinculao
afetar ou limitar a sua vida privada ou o exerccio dos seus
direitos fora dela (Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, vol. II, 4 edio, Coimbra, pg. 840).
A principal consequncia dessa sua vinculao ao inte-
resse pblico a sujeio a uma situao estatutria, que
se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se
tratar de uma situao jurdica objetiva, definida legal e
regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateral-
mente pelo Estado atravs de uma nova normao jurdica.
O legislador dispe de liberdade conformativa para adaptar
o regime da funo pblica s necessidades de interesse
pblico que em cada momento se faam sentir.
Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evolu-
o legislativa no mbito da relao jurdica de emprego
pblico traduziu-se justamente na chamada laboralizao
da funo pblica, concretizada especialmente atravs
do diploma que estabelece os regimes de vinculao, de
carreiras e remuneraes (Lei n. 12-A/2008, de 27 de
fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituio da
relao de emprego por nomeao passou a revestir um
carter excecional, abrangendo no essencial as atividades
que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (ar-
tigo 10), com o consequente alargamento do campo de
aplicao do contrato de trabalho, que passou a constituir a
modalidade comum da constituio da relao de emprego
pblico (artigo 20).
O Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, regulado
pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) que
deu concretizao prtica a essa alterao legislativa -, que
tem um regime decalcado do Cdigo de Trabalho (CT),
expressamente qualificado como uma relao de trabalho
subordinado de natureza administrativa (artigo 9, n. 3, da
Lei n. 12-A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores
adstritos generalidade das atividades desenvolvidas pela
Administrao, a um regime de vinculao mais flexvel
do que aquele que decorria do anterior regime-regra de
nomeao e equiparvel ao da relao laboral de direito
privado, e que simultaneamente implica para a entidade
empregadora pblica os mesmos condicionamentos, no
mbito da correspondente relao jurdica de emprego, que
se encontram estabelecidos para o empregador privado.
Sintomtico do paralelismo agora estabelecido entre a
relao laboral privada e o contrato de trabalho em funes
pblicas a recente Lei n. 66/2012, de 31 de dezembro,
que procedeu uniformizao das regras entre o RCTFP
e o CT, entretanto alterado pela Lei n. 23/2012, de 25 de
junho, mormente em matria de flexibilizao do horrio
de trabalho, retribuio do trabalho suplementar, elimina-
o do descanso compensatrio remunerado, alterao do
regime de contabilizao dos dias de frias, regime de faltas
ao trabalho e de cessao do contrato de trabalho, acen-
tuando a aproximao s regras do Cdigo do Trabalho.
De resto, atenta a possibilidade de modificao do es-
tatuto profissional dos trabalhadores da Administrao
Pblica, o Tribunal Constitucional pronunciou-se j no
sentido de poder haver lugar a uma reduo progressiva
de vencimentos em caso de modificao orgnica dos
servios (situao analisada no acrdo do TC n. 4/2003)
ou ao congelamento dos suplementos remuneratrios em
resultado de alteraes no regime de carreiras (aspeto
considerado no acrdo n. 12/2012), questes que sempre
tero de ser escrutinadas, no plano da constitucionalidade,
luz do princpio da proteo da confiana. O que no faz
sentido que se convoque a vinculao ao interesse pblico
dos trabalhadores da Administrao Pblica, caracterizada
pela referida situao estatutria ou pelo estatuto legal do
contrato, como fundamento para a imposio continuada
de sacrifcios a esses trabalhadores por via da reduo uni-
lateral dos salrios, quando assim no se pretenda mais do
que um objetivo de carter geral em vista ao cumprimento
das metas de reduo do dfice.
43. Por outro lado, relativamente a um argumento j
invocado no Relatrio do Oramento para 2012, o Tri-
bunal reitera o entendimento j formulado no acrdo
n. 353/2012 quanto irrelevncia, como parmetro valo-
rativo do princpio da igualdade, do estatuto qualitativo dos
trabalhadores da Administrao Pblica por comparao
com os trabalhadores do setor privado, quando o que est
em causa a imposio de um encargo especfico que in-
cide apenas sobre uma dessas categorias de trabalhadores.
No deixam de ter aqui relevo consideraes j antes
expendidas, que no permitem tomar como assente a ideia
de imutabilidade do vnculo laboral de emprego pblico
agora sujeito para a generalidade dos trabalhadores que
exercem funes pblicas a um regime idntico ao previsto
para a relao laboral privada -, e tambm a ideia, j ex-
pressa no citado acrdo n. 353/2012, de no ser possvel
estabelecer um quadro comparativo, a nvel quantitativo,
das remuneraes auferidas em qualquer dos setores de
atividade, por estarem a implicados diferentes tipos de
trabalho e estatutos profissionais.
Independentemente, porm, da dificuldade de aferio,
em termos qualitativos, da situao global dos trabalha-
dores do setor pblico por confronto com a dos trabalha-
dores do setor privado, o certo que, do ponto de vista
da repartio dos encargos pblicos, o que comparvel
a posio subjetiva de um trabalhador da Administrao
Pblica com a de um trabalhador com vnculo laboral pri-
vado, em pleno emprego, e com a mesma capacidade de
ganho, ou com um qualquer outro titular de rendimentos
de idntica grandeza.
A imposio de sacrifcios mais intensos aos trabalhado-
res que exercem funes pblicas no pode ser justificada
por fatores macroeconmicos relacionados com a recesso
econmica e o aumento do desemprego, que tero de ser so-
lucionados por medidas de poltica econmica e financeira
de carter geral, e no por via de uma maior penalizao
dos trabalhadores que, no plano da empregabilidade, no
suportam, ou no suportam em idntico grau, os efeitos
recessivos da conjuntura econmica.
44. Em contrapartida, o legislador, na escolha da deci-
so poltica, no poderia ter deixado de atribuir um relevo
autnomo ao princpio da igualdade perante os encargos
pblicos, que realizado tendencialmente atravs do sis-
tema fiscal.
E que constitui a necessria decorrncia da caracteri-
zao Estado portugus como um estado fiscal, em que
2372 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
a figura do imposto constitui o tipo regra de tributo, ou
seja, em que o suporte financeiro normal de realizao
do bem comum da responsabilidade do Estado (e demais
entes pblicos) se traduz em encargos gerais (Casalta
Nabais, o atual O princpio do Estado Fiscal, in Estudos
jurdicos e econmicos em homenagem ao Professor Joo
Lumbrales, FDUL, 2000, pg. 386).
No caso vertente, o legislador, na sequncia da declara-
o de inconstitucionalidade emitida pelo Tribunal Cons-
titucional em relao s medidas previstas nos artigos
21 e 25 da Lei do Oramento de Estado para 2012, e
pretendendo extrair as devidas consequncias dessa de-
ciso, determinou, em relao aos trabalhadores do setor
pblico, a suspenso para o exerccio oramental de 2013
de apenas um dos subsdios, que complementada, como
medida compensatria desse aumento de despesa, pela
aplicao de uma sobretaxa de 3,5%, e que faz reverter a
favor dos cofres do Estado o pagamento em duodcimos
do subsdio de Natal, que foi entretanto reposto.
Introduziu ainda um forte agravamento fiscal, que afeta
todos os contribuintes, por via quer da reduo dos escales
de IRS, quer de diversas outras medidas fiscais avulsas, em
que avulta a reduo das dedues coleta (artigo 186).
A pretendida execuo da deciso do Tribunal Cons-
titucional determinou, nestes termos, um agravamento
da situao fiscal dos contribuintes em geral, e um agra-
vamento, em particular, da posio dos trabalhadores da
Administrao Pblica, que ficaram sujeitos, pelo efeito
cumulado das redues salariais, da supresso de um sub-
sdio e do aumento da carga tributria, a uma perda de
rendimento disponvel superior quela que j resultava
das medidas que tinham sido implementadas no mbito
do Oramento do Estado para 2012.
No Relatrio do Oramento do Estado para 2013, sus-
tenta-se que, atravs de um conjunto de medidas trans-
versais de carter fiscal, que envolve a referida sobretaxa
sobre os rendimentos das pessoas singulares, o aumento
(reduzido) da taxa liberatria sobre os rendimentos de
capitais e a manuteno da taxa de solidariedade sobre
os rendimentos mais elevados, alm do agravamento fis-
cal por via das alteraes feitas ao Cdigo do IRS pelo
artigo 186 da Lei do Oramento, se procurou respeitar
a igualdade proporcional perante os impostos e, desse
modo, respeitar a justa repartio dos encargos pblicos
(pg. 41). Considerando-se, nessa linha de argumentao,
que o alcance das medidas de conteno oramental que
atingem apenas os trabalhadores do setor pblico so agora
de alcance mais limitado.
Importa reter, no entanto, que a reduo salarial aplicada
aos trabalhadores da Administrao Pblica, por efeito da
cumulao da diminuio da remunerao mensal, que
vigora desde 2011, com a suspenso de um dos subsdios
agora imposta, representa objetivamente um entorse ao
princpio da igualdade de contribuio para os encargos
pblicos, implicando que certos sujeitos passivos do im-
posto (definidos em funo de certo estatuto profissional)
disponham de menor capacidade econmica para satisfazer
o aumento de encargos fiscais que foi imposto generali-
zadamente a todos os cidados.
Numa situao conjuntural em que se pretende fazer
face a objetivos de consolidao oramental, a penaliza-
o de uma certa categoria de pessoas por intermdio da
conjugao de medidas de agravamento fiscal e de dimi-
nuio de salrios, pe em causa o modo de distribuio
dos encargos pblicos.
O Tribunal decidiu j, atravs dos falados acrdos
n.s 396/2011 e 353/2012, que admissvel efetuar alguma
diferenciao entre os trabalhadores do setor pblico e
os do setor privado, apenas pelo facto de aqueles serem
remunerados por verbas pblicas. No excluindo que o
legislador, em excecionais circunstncias econmico-fi-
nanceiras, e como meio de rapidamente diminuir o d-
fice pblico, possa recorrer a uma medida de reduo dos
rendimentos de trabalhadores da Administrao Pblica,
ainda que essa medida se traduza num tratamento desigual,
relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do
setor privado da economia, por considerar que h ainda a
uma justificao que afasta a eventual violao do princpio
da igualdade na repartio dos encargos pblicos.
Na ltima dessas decises, o Tribunal considerou, po-
rm, que os efeitos cumulativos e continuados dos sacri-
fcios impostos s pessoas com remuneraes do setor
pblico, sem equivalente para a generalidade dos outros
cidados que auferem rendimentos provenientes de outras
fontes, corresponde a uma diferena de tratamento que no
encontra j fundamento bastante no objetivo da reduo
do dfice pblico. E implica por isso uma violao do
princpio da igualdade proporcional, assente na ideia de
que a desigualdade justificada pela diferena de situaes
no est imune a um juzo de proporcionalidade e no pode
revelar-se excessiva.
No h motivo agora para alterar este juzo.
A concorrncia de medidas de incidncia geral um
dado de certo modo ambivalente, que no releva para a
formulao de um juzo de igualdade proporcional. Per-
sistindo uma diferena de tratamento, o aumento da carga
fiscal idntico para todos os contribuintes, independen-
temente da fonte dos seus rendimentos, no suscetvel
de atenuar essa diferena, que afeta apenas quem recebe
remuneraes por verbas pblicas.
O agravamento fiscal teve ainda um efeito de maior
onerosidade para essa categoria de pessoas relativamente
situao que resultava das medidas precedentemente
previstas na Lei do Oramento de Estado para 2012.
E, por outro lado, a reduo salarial tem vindo a ser
acompanhada, entre outras, de medidas adicionais de
congelamento de progresso na carreira e de valorizao
remuneratria, que, objetivamente, representam tambm
uma alterao significativa da posio jurdica dos traba-
lhadores da Administrao Pblica (artigos 24., n.s 1 e
9, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20, n. 5, da
Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 35, n.s 1 e 12,
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro).
45. Em suma, em relao norma do artigo 29, que
determinou a suspenso do pagamento do subsdio de frias
ou equivalente para os trabalhadores da Administrao
Pblica, e apesar de ter sido acompanhada de um conjunto
mais abrangente de medidas de carter fiscal que afetam a
generalidade dos contribuintes, o Tribunal entende que o
seu efeito conjugado com a reduo salarial prevista na-
quela outra disposio, desrespeita o princpio da igualdade
proporcional e da justa repartio dos encargos pblicos.
No s porque o tratamento diferenciado dos trabalha-
dores do setor pblico no pode continuar a justificar-se
atravs do carter mais eficaz das medidas de reduo
salarial, em detrimento de outras alternativas possveis de
conteno de custos, como tambm porque a sua vincu-
lao ao interesse pblico no pode servir de fundamento
para a imposio continuada de sacrifcios a esses traba-
lhadores mediante a reduo unilateral de salrios, nem
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2373
como parmetro valorativo do princpio da igualdade por
comparao com os trabalhadores do setor privado ou
outros titulares de rendimento. E ainda porque a penaliza-
o de certa categoria de pessoas, por efeito conjugado da
diminuio de salrios e do aumento generalizado da carga
fiscal, pe em causa os princpios da igualdade perante os
encargos pblicos e da justia tributria.
46. Poderia dizer-se que o efeito cumulado de reduo
salarial decorrente das referidas normas dos artigos 27
e 29 no aplicvel s pessoas cuja remunerao base
mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda 1500,
que, estando sujeitas a uma suspenso do pagamento do
subsdio de frias, nos termos do n. 2 deste ltimo preceito,
no se encontram abrangidas pela disposio remuneratria
do artigo 27, que apenas atinge as remuneraes ilquidas
mensais superiores a 1500.
No entanto, como se afirmou no acrdo n. 353/2012,
perante a soluo legislativa que resultava do artigo 21
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (que, para o ano
de 2012, suspendeu o pagamento de frias e de Natal para
pessoas com os mesmos nveis remuneratrios), estamos,
neste caso, perante retribuies de tal modo exguas que
um sacrifcio adicional por via da supresso, ainda que
parcial, de complementos salariais que integram a retri-
buio, j de si excessivamente gravoso. certo que
pela Lei do Oramento do Estado para 2013 foi reposto o
pagamento do subsdio de Natal (artigo 28), mas, como
j se fez notar, o valor correspondente neutralizado pela
incidncia da sobretaxa em sede de IRS, a que se refere o
artigo 187, pelo que os trabalhadores da Administrao
Pblica afetados pela medida prevista no artigo 29, n. 2,
esto, na prtica, em situao idntica quela que deter-
minou o juzo de inconstitucionalidade formulado por
aquele outro aresto.
E estas redues suscitam ainda, do ponto de vista do
princpio da igualdade, dificuldades acrescidas de vali-
dao constitucional, tendo em conta que rendimentos
muitssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho,
a elas ficam imunes.
47. Poderia ainda questionar-se, neste universo de re-
ferncia, se no posto em causa o direito fundamental a
uma existncia condigna, hoje tido como uma emanao
garantstica nuclear do supraprincpio da dignidade da
pessoa humana, que foi expressamente convocado pelos re-
querentes do pedido que originou o Processo n. 8/2013.
Desde cedo, a jurisprudncia do Tribunal reconheceu
na dignidade da pessoa humana um verdadeiro princ-
pio regulativo primrio da ordem jurdica, fundamento e
pressuposto de validade das respetivas normas (assim,
acrdo n. 105/90), diretamente convocvel, tambm
na rea de tutela atinente s condies materiais de vida.
Nessa jurisprudncia, o ncleo essencial da garantia de
existncia condigna, inerente ao respeito pela dignidade da
pessoa humana, tem sido perspetivado, de forma reiterada
e constante, por referncia ao valor do salrio mnimo
nacional, considerado como a remunerao bsica es-
tritamente indispensvel para satisfazer as necessidades
impostas pela sobrevivncia digna do trabalhador. Por
tal valor ter sido concebido como o mnimo dos mnimos
no pode ser, de todo em todo, reduzido, qualquer que seja
o motivo (acrdo n. 62/2002).
Com base em tal enquadramento, o Tribunal tem en-
tendido que a Constituio impe a impenhorabilidade
de penses sociais de montante reduzido, que no exceda
o salrio mnimo nacional e, quanto aos rendimentos do
trabalho, inviabiliza a penhora que conduzir privao
da disponibilidade do salrio mnimo nacional, quando
o devedor no for titular de outros bens ou rendimentos
suscetveis de penhora (acrdo n. 177/2002), o que tem
por base a ideia de que na fixao dos montantes do
salrio mnimo ocorrem no s consideraes atinentes
ao princpio de justia comutativa e prpria ideia de
dignidade do trabalho, mas tambm outras razes sociais
e econmicas, como as necessidades dos trabalhadores, o
aumento de custo de vida, a evoluo da produtividade, a
sustentabilidade das finanas pblicas.
Em relao ao caso agora em anlise, importa notar que
o objeto de ponderao uma interveno normativa que
afeta montantes remuneratrios de valor muito baixo, e o
que est em causa uma dimenso negativa da vinculao
das entidades pblicas aos direitos fundamentais, e no
uma dimenso positiva, de criao ou manuteno dos
pressupostos de facto e de direito necessrios efetivao
de um direito fundamental.
De todo o modo, considerando que o valor da retribui-
o mnima mensal garantida a que se refere o n. 1 do
artigo 273. do Cdigo do Trabalho se encontra fixado
em 485 (Decreto-Lei n. 143/2010, de 31 de dezembro)
e que a medida agora prevista no artigo 29, n. 2, apenas
afeta trabalhadores do setor cuja remunerao mensal seja
igual ou superior a 600, no se torna, partida, evidente
a violao do princpio da sobrevivncia condigna ou do
direito ao mnimo de sobrevivncia, luz dos critrios
que tm sido seguidos e densificados na jurisprudncia
constitucional.
48. Em face de todo o exposto, o tribunal pronuncia-
se no sentido da inconstitucionalidade da norma do ar-
tigo 29., por violao do princpio da igualdade na repar-
tio dos encargos pblicos e do princpio da igualdade
proporcional, e da inconstitucionalidade consequencial da
norma do artigo 31..
F. Norma que reduz os valores da retribuio horria
referentes ao pagamento de trabalho extraordinrio
devido aos trabalhadores do setor pblico (artigo 45.)
49. Do conjunto das normas impugnadas relativas ao
regime remuneratrio dos trabalhadores do setor pblico,
a ltima diz respeito ao pagamento do trabalho extraor-
dinrio.
De acordo com o n. 1 do artigo 45. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, durante a vigncia do PAEF, como
medida excecional de estabilidade oramental, todos os
acrscimos ao valor da retribuio horria referentes a
pagamento de trabalho extraordinrio prestado em dia
normal de trabalho pelas pessoas a que se refere o n. 9
do artigo 27., cujo perodo normal de trabalho, legal e/ou
convencional, no exceda 7 horas por dia nem 35 horas por
semana so realizados nos seguintes termos: a) 12,5 % da
remunerao na primeira hora; b) 18,75 % da remunerao
nas horas ou fraes subsequentes.
De acordo com o respetivo n. 2, [o] trabalho extra-
ordinrio prestado pelo pessoal a que se refere o nmero
anterior, em dia de descanso semanal, obrigatrio ou com-
plementar, e em dia feriado confere s pessoas a que se
refere o n. 9 do artigo 27. o direito a um acrscimo de 25%
da remunerao por cada hora de trabalho efetuado.
O regime fixado nos n.s 1 e 2 do artigo 45. da Lei
n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, tem, segundo o estabe-
lecido no respetivo n. 3, natureza imperativa, prevalecendo
sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais,
2374 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao co-
letiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser
afastado ou modificado pelos mesmos.
50. Embora em grau diferente, a medida excecional
de estabilidade oramental destinada a vigorar durante
a vigncia do PAEF, consistente na reduo de todos os
acrscimos ao valor da retribuio horria referentes a
pagamento de trabalho extraordinrio prestado em dia
normal de trabalho pelos trabalhadores do setor pblico
constava j da Lei do Oramento de Estado para 2012,
encontrando-se prevista no artigo 32. da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro.
De acordo com o ento estabelecido no respetivo n. 1, o
pagamento dos referidos acrscimos seria realizado atravs
da aplicao do coeficiente de 25 % da remunerao na
primeira hora e de 37,5 % da remunerao nas horas
ou fraes subsequentes, enquanto, por fora do respe-
tivo n. 2, o trabalho extraordinrio prestado em dia de
descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia
feriado determinaria o direito a um acrscimo de 50%
da remunerao por cada hora de trabalho efetuado. Tal
como o agora previsto no artigo 47. da Lei n. 66-B/2012,
tambm o regime consagrado para 2012 nos n.s 1 e 2 do
artigo 32. da Lei n. 64-B/2011, tinha, segundo o estabele-
cido no respetivo n. 3, natureza imperativa, prevalecendo
sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais,
em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao co-
letiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser
afastado ou modificado pelos mesmos.
51. Nos termos previstos no artigo 67 da Lei
n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a remunerao dos
trabalhadores que exeram funes ao abrigo de relaes
jurdicas de emprego pblico composta por remunerao
base, suplementos remuneratrios e prmios de desempe-
nho, sendo devidos os suplementos remuneratrios, desig-
nadamente, quando os trabalhadores, em certos postos de
trabalho, fiquem sujeitos, de forma anormal e transitria,
a prestao de trabalho extraordinrio noturno, em dias de
descanso semanal, complementar e feriados (artigo 73,
n. 3, alnea a)). Sendo que esses suplementos so apenas
devidos enquanto perdurem as condies de trabalho que
determinaram a sua atribuio (artigo 73, n. 4).
Pela sua prpria natureza, apesar de ser tido como um
suplemento remuneratrio e de corresponder contrapar-
tida do trabalho efetuado, o acrscimo pecunirio devido
pela prestao de trabalho extraordinrio no assume,
contrariamente ao que sucede com os subsdios de frias
e de Natal, o carter de habitualidade ou regularidade que
tipicamente caracteriza a prestao retributiva, em sentido
tcnico-jurdico. semelhana do que sucede no mbito da
relao laboral privada, em que o conceito jus-laboral de
retribuio (artigos 258. e 260. do Cdigo de Trabalho),
surge associado retribuio base e s demais prestaes
pecunirias pagas regularmente como contrapartida da
atividade, assim entendidos como complementos salariais
certos.
No integrando o pagamento do trabalho extraordinrio,
pelo menos de forma direta e necessria, o conceito quali-
tativo de retribuio, de afastar, desde logo, a invocada
garantia constitucional da irredutibilidade do salrio como
parmetro constitucional pertinente aferio da validade
da medida legislativa, ora questionada, que opera a reduo
dos coeficientes para o respetivo clculo.
Por outro lado, sendo a remunerao proporcionada pelo
trabalho suplementar de natureza varivel e no prognosti-
cvel, porque dependente de decises gestionrias da esfera
exclusiva do empregador, tambm no merece acolhimento
a invocao, nesta sede, de que uma tal medida violaria
o princpio constitucional da confiana, aqui valendo, a
fortiori todas as razes por que se considerou, em relao
s medidas de reduo e suspenso de pagamento que
afetam componentes integrantes da retribuio (artigos
27. e 29. da Lei n. 66-B/2012) onde a expectativa
de imutabilidade mais consistente e duradouramente
formada um dano de confiana suscetvel de merecer
censura constitucional.
52. Finalmente, importa verificar se a reduo dos co-
eficientes para o clculo do suplemento remuneratrio
devido aos trabalhadores do setor pblico, pela realizao
de trabalho extraordinrio, determinada pelo artigo 45. da
Lei do Oramento do Estado para 2013, viola o princpio
da igualdade, que tambm invocado como fundamento do
respetivo pedido de declarao de inconstitucionalidade.
O ponto de comparao que, numa primeira aproxima-
o, deve ser diretamente tido em conta o pagamento
suplementar devido, por esta causa, aos trabalhadores do
setor privado. Esse regime foi tambm recentemente al-
terado, por via da Lei n. 23/2012, de 25 de junho, que
deu nova redao aos artigos 268. e 269. do Cdigo do
Trabalho. Os valores a aplicar sofreram uma reduo para
metade, sendo agora de 25% pela primeira hora ou frao
desta, 37,5% por hora ou frao subsequente e 50% por
cada hora ou frao, em dia de descanso semanal, obri-
gatrio ou complementar, ou em feriado. Esta reduo
visou dar cumprimento ao Compromisso para o Cresci-
mento, Competitividade e Emprego, nos termos do qual
(pg. 40) necessrio aproximar os valores devidos em
caso de prestao de trabalho suplementar daqueles que
so aplicados em pases concorrentes ().
Os valores fixados no artigo 45. da Lei n. 66-B/2012
so precisamente metade destes. Quanto possibilidade
de alterao por instrumento de regulamentao coletiva,
a situao tendencialmente a mesma nos dois setores
laborais, pois, se o n. 3 do artigo 268. do Cdigo do
Trabalho a admite e o n. 3 do artigo 45. dessa Lei a
probe, a diferena eliminada porque o artigo 7., n. 4,
da Lei n. 23/2012 suspende a aplicao do n. 3 do ar-
tigo 268. durante dois anos e a norma do artigo 45. s
vigora durante a vigncia do PAEF, ou seja, durante o
mesmo perodo.
De todo o modo, a diferena de valores de monta.
Simplesmente, essa diferena no tem correspondncia
em valor significante para identificar, sem margem para
dvidas, uma situao de desigualdade desrazovel. Isto
porque outros elementos da situao laboral, relevantes
no mesmo campo de valorao e, logo, a terem que ser
considerados numa ponderao mais abrangente temos
em mente, em especial, o horrio normal de trabalho - dife-
renciam notoriamente os dois setores, com favorecimento
global do trabalho em funes pblicas.
quanto basta para que no seja possvel asseverar, com
o grau de evidncia exigvel, que h aqui um tratamento
desigual sem fundamento razovel.
53. Os requerentes no Processo n. 8/2013 estendem
referida norma do artigo 45 a invocao da violao do
caso julgado, da regra da anualidade do oramento, do
direito contratao coletiva e do disposto no artigo 105,
n. 2, da Constituio, nos mesmos termos aplicveis s
disposies que determinaram a reduo salarial (artigo
27) e a suspenso do subsdio de frias (artigo 29). Va-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2375
lem, no entanto aqui, todas as consideraes que foram
j anteriormente expendidas a esse propsito, pelo que
nenhum desses parmetros constitui tambm fundamento
para um juzo de inconstitucionalidade.
G. Norma que suspende parcialmente o pagamento do subsdio
de frias de aposentados e reformados (artigo 77.)
54. O artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezem-
bro, norma que suspende parcialmente o pagamento do
subsdio de frias de aposentados e reformados, objeto
dos pedidos formulados nos Processos n.s 2/2013, 5/2013,
8/2013 e 11/2013.
Determina-se nesse preceito, durante a vigncia do
PAEF, e como medida excecional de estabilidade ora-
mental, a suspenso do pagamento de 90 % do subsdio
de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
ms, pagas pela Caixa Geral de Aposentaes, pelo Centro
Nacional de Penses e, diretamente ou por intermdio de
fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, aos
aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados
cuja penso mensal seja superior a 1100 (n. 1).
E ainda, nos termos do n. 4, uma reduo no subsdio
ou prestaes equivalentes aos aposentados cuja penso
mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o valor
de 1100, que calculada segundo a frmula: subsdio/
prestaes = 1188 - 0,98 x penso mensal.
O mesmo regime aplicvel correspondentemente ao
valor mensal das subvenes mensais vitalcias, depois
de atualizado por indexao s remuneraes dos cargos
polticos considerados no seu clculo, na percentagem
que deve ser aplicada s penses de idntico valor anual
(n. 5).
A suspenso parcial do subsdio de frias de aposentados
e reformados , por outro lado, aplicvel cumulativamente
com a contribuio extraordinria de solidariedade a que
se refere o artigo 78 (n. 6).
No caso das penses ou subvenes pagas, diretamente
ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer en-
tidades pblicas, independentemente da respetiva natureza
e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as
suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras,
de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de m-
bito nacional, regional ou municipal, o montante relativo
ao subsdio cujo pagamento suspenso nos termos dos
nmeros anteriores deve ser entregue por aquelas entida-
des na CGA, no sendo objeto de qualquer desconto ou
tributao (n. 7).
Por outro lado, o disposto nesse artigo abrange todos os
aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados
que recebam as penses e/ou os subsdios de frias ou
quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagos
pelas entidades referidas no n. 1, independentemente da
natureza pblica ou privada da entidade patronal ao servio
da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribui-
es ou de estes descontos ou contribuies resultarem de
atividade por conta prpria, com exceo dos reformados
e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n. 127/2011,
de 31 de dezembro, alterado pela Lei n. 20/2012, de 14 de
maio, e das prestaes indemnizatrias correspondentes
atribudas aos militares com deficincia abrangidos, respe-
tivamente, pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro,
alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro,
203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91,
de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis
n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho,
pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado
pelos Decretos-Leis n.s 146/92, de 21 de julho, e 248/98,
de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de
julho (n. 8).
O regime assim fixado tem ainda natureza imperativa e
excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas,
especiais ou excecionais (n. 9).
55. Entre os argumentos apresentados pelos requerentes
para fundamentar as suas dvidas quanto constituciona-
lidade do artigo 77. da Lei do Oramento de Estado para
2013, contam-se os seguintes:
Em primeiro lugar, consideram-se extensivos questo
de suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias,
ou de quaisquer prestaes correspondentes ao 14 ms, a
reformados e pensionistas, os argumentos aduzidos a pro-
psito da suspenso de parte ou da totalidade do subsdio de
frias aos trabalhadores ativos do setor pblico, ainda que
com adaptaes, acrescendo ainda a essa dvida de consti-
tucionalidade, uma outra sobre a conformidade das mesmas
normas com o princpio da proteo da confiana.
Se no caso dos trabalhadores do setor pblico a desigual-
dade de tratamento tributrio em relao aos trabalhadores
do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudncia
constitucional, uma justificao dentro de certos limites,
centrada no critrio do recebimento por verbas pblicas
por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja
situao especfica o Tribunal Constitucional reconhece
no acrdo n. 353/2012, o referido critrio justificante
no vale exatamente da mesma forma, j que as penses
recebidas de instncias pblicas tiveram, como contra-
partida, as contribuies que os mesmos e as entidades
empregadoras efetuaram para a segurana social durante
a sua vida de trabalho.
Resulta da jurisprudncia constitucional, nomeadamente
do acrdo n. 72/2002, a existncia de uma substancial
diferena entre a situao de trabalhador no ativo e a de
aposentado, no sendo legtimo, sem desvalor para o
princpio da igualdade, confundir-se a situao do servidor
pblico, no plano dos condicionamentos decorrentes do
exerccio de funes, com a situao do aposentado.
A desconsiderao do princpio da capacidade contri-
butiva pelos preceitos sindicados (articulados com outras
disposies de agravamento fiscal constantes do diploma),
na medida em que no toma em conta os rendimentos e
necessidades do agregado familiar, suscetvel de gerar
situaes de tributao regressiva do rendimento de refor-
mados, importando aferir se existe fundamento para essa
situao de desigualdade em que o reformado pensionista
sujeito a um esforo contributivo especfico em razo da
sua condio e se esse esforo viola, ou no, o princpio
da proibio do excesso.
Tambm a frustrao de expectativas legtimas que para
o crculo dos aposentados e reformados decorre da aplica-
o das normas questionadas no se afigura constitucional-
mente tolervel em vista dos parmetros valorativos decor-
rentes do princpio da proteo da confiana, atendendo
situao especfica das pessoas que integram o referido
crculo e proteo acrescida que lhes devida, mesmo que
em face de um interesse pblico de realizao imperativa
e do carter transitrio das medidas ablativas.
A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pe-
cunirios que os aposentados e reformados visados perdem
no despicienda, estando em causa perdas significativas
para os patrimnios dos cidados atingidos em termos que
acarretam a frustrao do investimento na confiana,
2376 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas questio-
nadas luz de uma aplicao articulada dos princpios da
proibio do excesso e da proteo da confiana.
Assim sendo, estamos perante a afetao, com elevado
grau de intensidade, de uma posio de confiana das
pessoas especificamente visadas, constitucionalmente des-
conforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo
excessivo acrscimo de sacrifcio e pela medida de esforo
exigidos a este crculo determinado de cidados.
Pelo que as normas em causa so ainda inconstitucio-
nais, por violao dos princpios da proteo da confiana
e da proibio do excesso, ambos subprincpios densi-
ficadores do princpio do Estado de direito acolhido no
artigo 2. da Constituio.
56. Por confronto com a norma do artigo 29., que de-
termina a suspenso do pagamento de subsdio de frias ou
equivalente s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27.,
a norma do artigo 77., agora sob juzo, tem alcance no
inteiramente coincidente. Por um lado, sendo a penso
mensal superior a 1100, o subsdio de frias ou quaisquer
prestaes correspondentes ao 14. ms so suspensos ape-
nas em 90% (n. 1 do artigo 77.), ao passo que o subsdio
das pessoas com remuneraes base mensais superiores a
esse montante so, como vimos, integralmente suspensas
(n. 1 do artigo 29.). Por outro lado, as formas de clculo
da reduo varivel a que ficam sujeitas as penses ou
remuneraes cujo montante se situa no intervalo entre
600 e 1100 no se sobrepem (cfr. o n. 2 do artigo 29.
e o n. 4 do artigo 77.), sendo ligeiramente menos pena-
lizadora a aplicvel s penses.
Todavia, estas diferenas quanto ao objeto, pela sua
diminuta expresso quantitativa, no so de molde a alterar
a ponderao valorativa que anteriormente foi feita a pro-
psito da suspenso do subsdio de frias dos trabalhadores
em funes pblicas no ativo, ainda que a apreciao se
centre agora na distino quanto posio jurdica dos
sujeitos atingidos, que, no caso dos reformados e aposen-
tados, se reporta titularidade do direito penso, e no
j do direito retribuio.
Adotando a mesma ordem de sequncia que foi seguida
nas questes anteriormente tratadas, importa, em primeiro
lugar, caracterizar o estatuto jusfundamental do direito
penso, para decidir se nele se pode fundar uma pretenso
de tutela que o torne resistente a qualquer suspenso de
pagamento. O foco primordial incidir na questo de sa-
ber se, estando agora em causa o direito penso, e no o
direito ao salrio, essa circunstncia introduz um fator de
valorao capaz de justificar uma pronncia em sentido
divergente da anteriormente emitida. Se se concluir pela
negativa, resta averiguar se, no mbito da ponderao
dos princpios pertinentes, e em particular o da tutela da
confiana, so repetveis, mutatis mutandis, os elementos
argumentativos anteriormente utilizados, ou se o estatuto
de aposentado ou reformado interpela diferentemente as
valncias protetivas desses princpios, por forma a funda-
mentar um juzo no coincidente.
1. O direito penso como manifestao do direito segurana social
(artigo 63. da Constituio)
57. O direito a receber uma penso de aposentao foi
definido por este Tribunal, no acrdo n. 72/2002, como
uma manifestao do direito segurana social reconhecido
a todos no artigo 63 da Constituio, radicado no princpio
da dignidade da pessoa humana, nsito nos artigos 1 e 2 da
Constituio, que visa assegurar, designadamente, queles
que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existncia
humanamente condigna. Considerou ainda o Tribunal que
algumas dimenses do direito penso de aposentao
como o caso da contagem do tempo de servio para
efeitos de aposentao podem ter natureza anloga aos
direitos, liberdades e garantias, aplicando-se-lhe o regime
destes, constante do artigo 18. da Constituio (veja-se o
teor do acrdo n. 411/99).
Mais recentemente, no acrdo n. 3/2010, que ver-
sou sobre as alteraes ao regime legal da aposentao
dos trabalhadores da Administrao Pblica, quer no que
se refere s condies de aposentao, quer no que con-
cerne ao clculo da penso, o Tribunal entendeu (na linha
de jurisprudncia anterior, designadamente do acrdo
n. 188/2009) que o controlo da constitucionalidade das
normas em causa deveria limitar-se ao confronto com os
princpios fundamentais do Estado de direito democrtico,
entre os quais o da igualdade ou o da tutela da confiana
legtima. Por estar em causa um direito econmico, social
e cultural (o direito segurana social do qual decorre o
direito dos pensionistas), em tudo o que v para alm de
um contedo mnimo, ou nuclear, as concretizaes le-
gislativas especficas do direito segurana social esto,
no entender do Tribunal, sujeitas a uma larga margem de
livre conformao por parte do legislador. Nestes termos,
pode ler-se no acrdo citado:
Deve, contudo, deixar-se claro que o direito segu-
rana social, previsto no artigo 63., n. 1, da Constituio,
como um todo, um direito de natureza essencialmente
econmica e social, sendo portanto passvel de uma maior
margem de livre conformao, por parte do legislador, do
que a generalidade dos direitos, liberdades e garantias,
uma vez que a sua aplicabilidade direta (no estando ex-
cluda), necessariamente mais limitada como se infere do
artigo 18., n. 1, da Constituio. No h dvida de que
os direitos sociais contm tambm ou podem conter
um contedo mnimo, nuclear ou, porventura essencial
diretamente aplicvel (Rui Medeiros, in Constituio
da Repblica Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda/
Rui Medeiros, Tomo I, Coimbra Editora, pg. 634). Mas
certo, tambm, que esse contedo mnimo ou nuclear
diretamente aplicvel tem um mbito relativamente mais
restrito do que nos direitos, liberdades e garantias e que,
portanto, o legislador sempre manter, em matria de di-
reitos eco nmicos e sociais, uma mais ampla margem de
livre conformao.
[] Sendo o direito segurana social um direito de
carter essencialmente econmico e social, a sua reali-
zao depende, sobretudo, de prestaes positivas de
terceiros, isto , dos atuais contribuintes para o sistema
de segurana social e, em ltima anlise, do Estado.
Isso explica que, por regra, o seu contedo no se possa
definir de forma independente da legislao. ao le-
gislador que incumbe fazer as necessrias ponderaes
que garantam a sustentabilidade do sistema e a justia
na afetao de recursos.
Deste modo, a mera sucesso de leis no tempo em ma-
tria de segurana social no , em geral, passvel de afetar
o prprio direito segurana social como um todo, salvo
os casos em que esteja em causa o mnimo de existncia
condigna, o que no sucede na situao em anlise, em
que as alteraes legislativas esto muito longe de traduzir
uma supresso da proteo mnima queles que, por fora
da idade, perderam a capacidade de auferir rendimentos
pelo trabalho.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2377
O direito segurana social no , de modo algum,
um direito imune possibilidade de conformao legisla-
tiva. As condies de acesso ao direito aposentao e a
concreta forma de clculo das respetivas penses no so
intocveis pelo legislador, podendo este legislar de modo
a definir tais condies e tal valor.
58. Nestes termos, lcito concluir que a jurisprudncia
constitucional portuguesa cautelosa no que respeita
tutela, sustentada no direito segurana social, de posies
jurdicas concretas dos pensionistas. Ou seja, tem-se enten-
dido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito
penso, bem como as regras de clculo ou a quantia efetiva
a receber, ainda que cobertos pelo princpio da proteo
da confiana, podero ceder, dentro de um limitado con-
dicionalismo, perante o interesse pblico justificativo da
revisibilidade das leis.
certo que, no aresto acima mencionado (acrdo
n. 3/2010), estavam em causa as expectativas, eventu-
almente tuteladas do ponto de vista jurdico, dos futuros
pensionistas. Ou seja, tratava-se, ento, no fundo, de direi-
tos a constituir. No que respeita questo ora em anlise,
a situao no exatamente idntica, uma vez que esto
em causa direitos j constitudos, posies jurdicas de
cidados que adquiriram definitivamente o estatuto de
pensionistas, com um contedo j perfeitamente definido
pelas regras legais em vigor, no momento relevante para
o seu clculo. Este facto no , no entanto, suficiente, do
ponto de vista do direito segurana social, para funda-
mentar posio distinta da assumida anteriormente pelo
Tribunal quanto s regras de clculo da penso.
Repare-se que as alteraes ao regime da aposentao da
funo pblica ento em causa atingiam a generalidade dos
funcionrios e no apenas aqueles que se encontrassem em
incio de carreira, incluindo aqueles que se encontravam a
pouco tempo de poder requerer o estatuto de aposentados.
Em regra, os cidados nesta situao passaram a ter direito
a uma penso calculada com base em duas parcelas: uma
de acordo com o estatuto anterior e outra, respeitante ao
tempo de servio posterior s alteraes ao regime legal.
Nestes termos, viram-se afetados pela alterao legislativa
trabalhadores da Administrao Pblica com um longo
perodo de tempo de servio e que eram titulares de uma
legtima e forte expectativa jurdica, tendo ento o Tribunal
entendido que esse facto no era bastante para fundamentar
um juzo de inconstitucionalidade, face gravidade do
interesse pblico ento em causa (a sustentabilidade do
sistema de penses), cuja salvaguarda fundamentava o
reconhecimento de uma ampla liberdade de conformao
por parte do legislador.
Ora, na presente situao, igualmente indiscutvel a
existncia de um interesse pblico relevante a necessi-
dade de garantir a sustentabilidade econmico-financeira
do Estado , pelo que, do ponto de vista do princpio da
igualdade, no existe uma diferena muito significativa
entre aqueles que adquiriram j o estatuto de pensionistas
e os trabalhadores que, contando j com uma longa carreira
contributiva, se encontram prestes a preencher os requisitos
legais para atingirem a mesma condio jurdica.
59. , assim, de concluir que o reconhecimento do direito
penso e a tutela especfica de que ele goza no afastam,
partida, a possibilidade de reduo do montante concreto
da penso. O que est constitucionalmente garantido o
direito penso, no o direito a um certo montante, a ttulo
de penso. Este resulta da aplicao de critrios legalmente
estabelecidos, mas de valor infraconstitucional.
A nica norma constitucional que tem incidncia no
montante da prestao a do n. 4 do artigo 63, que manda
contabilizar todo o tempo de trabalho para o clculo das
penses de velhice e de invalidez, independentemente do
setor de atividade em que tiver sido prestado. O que se
pretende, no entanto, a salientar o princpio do aproveita-
mento total do tempo de trabalho, permitindo a acumulao
dos tempos de trabalho prestados em vrias atividades e
os respetivos descontos para os diversos organismos de
segurana social (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Consti-
tuio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, pg. 819),
o que no justifica, em si, a garantia de um determinado
valor da penso devida a um trabalhador em situao de
aposentao.
2. O direito penso como manifestao do direito de propriedade
(artigo 62. da Constituio)
60. Como decorre da argumentao dos requerentes do
Processo n. 5/13, pode estar tambm em causa o direito
propriedade privada, na sua vertente de propriedade
societrio-pensionista, protegido pelo artigo 62 da Cons-
tituio.
No mbito jurdico germnico, corrente e generaliza-
damente aceite, quer pela doutrina, quer pela jurisprudncia
constitucional, a extenso do mbito de proteo da garantia
da propriedade privada s posies jurdicas subjetivas de
direito pblico com contedo patrimonial. Pode a colher-
se uma elaborao dogmtica em torno da admissibilidade
da fundamentao da tutela dos direitos dos pensionistas
no direito de propriedade, bem como acerca da extenso
e consequncias, no plano jurdico-constitucional, dessa
mesma tutela.
Assim, o Tribunal Constitucional federal alemo tem
considerado que devem ser consideradas propriedade
aquelas posies jurdicas relativas a prestaes do sistema
pblico de segurana social que (i) estiverem adscritas ao
titular do direito e (ii) se basearem numa prestao prpria.
A mesma instncia jurisdicional teve j oportunidade de
esclarecer que no possvel cindir a prestao de reforma
em parte financiada pelo Estado e em parte resultante da
contribuio prpria, e que, portanto, se deve entender que
a garantia constitucional da propriedade abrange a totali-
dade da posio jurdica. Do mesmo modo, da aplicao
dos critrios elaborados pela dogmtica geral da proprie-
dade matria de prestaes da segurana social resulta
que a validade de normas legislativas que venham afetar
posies jurdicas relativas a prestaes sociais dever ser
aferida face aos critrios elaborados para a determinao
do contedo e limites da propriedade, que so determina-
dos pelo Tribunal Constitucional alemo em funo do
princpio da proporcionalidade.
61. Tambm a nvel do direito internacional conven-
cional, comum o estabelecimento dessa conexo. Desde
logo, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem
repetidamente afirmado que os princpios relativos ao
direito de propriedade, consagrado no artigo 1. do Proto-
colo 1 da CEDH, se aplicam, em termos gerais, s situa-
es em que estejam em causa penses. Aquela disposio
no garante, porm, o direito a adquirir propriedade ou a
exigir uma quantia concreta a ttulo de penso. Todavia,
quando um Estado tenha legislao que institua e regule
o pagamento de penses independentemente de a sua
natureza ser ou no contributiva essa legislao gera
um interesse proprietrio que est abrangido pelo m-
bito do mencionado Protocolo 1. Assim, a reduo ou
2378 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
cancelamento de uma penso pode ser considerada como
uma interferncia no gozo da propriedade que carece de
fundamentao adequada. Nestes termos, necessria uma
interveno por via legislativa, justificada pela necessidade
de prossecuo de um interesse pblico, e observando o
princpio da proporcionalidade nas suas vrias dimenses
(cfr., por todos, o acrdo do TEDH Grudic c. Serbia, de
17 de abril de 2012).
62. No fundo, os elementos de direito comparado a que
vem de fazer-se referncia permitem-nos chegar a uma
dupla concluso. Por um lado, doutrina e jurisprudncia
tm procurado fundar a tutela dos pensionistas no direito
de propriedade nas situaes em que os catlogos de di-
reitos fundamentais que definem o parmetro de validade
das medidas legislativas e/ou administrativas passveis de
pr em causa os direitos adquiridos dos pensionistas no
contm disposies relativas a direitos econmicos, sociais
e culturais, nomeadamente, ao direito segurana social.
Por outro lado, os critrios doutrinais e jurisprudenciais
avanados para delimitar as consequncias da tutela das
prestaes sociais incluindo as penses em face do
direito fundamental propriedade privada acabam por
reconduzir-se, de forma mais ou menos direta, avaliao
da conformidade das medidas passveis de afetar as posi-
es jurdicas em causa com os princpios da proteo da
confiana e, acima de tudo, da proporcionalidade, nome-
adamente na sua vertente de proibio do excesso.
63. No quadro constitucional portugus, e ainda que se
admita a existncia de uma dimenso proprietria no direito
dos pensionistas, a sua proteo no especfico mbito de
tutela do artigo 62. duvidosa, tendo em conta que existe
uma norma dedicada ao direito segurana social, a se
incluindo o direito penso - artigo 63. (recusando essa
possibilidade, Miguel Nogueira de Brito, A justificao
da propriedade privada numa democracia constitucional,
Coimbra, 2007, pg. 963, com fundamento em que isso
conduziria a uma alterao do conceito constitucional de
propriedade). Acresce que no existe, no nosso sistema de
segurana social, uma relao direta entre a penso aufe-
rida pelo beneficirio e o montante das quotizaes que
tenha deduzido durante a sua vida ativa (embora haja uma
relao sinalagmtica entre a obrigao legal de contribuir
e o direito s prestaes artigo 54 da Lei n. 4/2007,
de 16 de janeiro). Isso porque o sistema previdencial no
assenta num sistema de capitalizao individual, mas num
sistema de repartio, pelo qual os atuais pensionistas
auferem penses que so financiadas pelas quotizaes
dos trabalhadores no ativo e pelas contribuies das respe-
tivas entidades empregadoras (artigo 56 da mesma Lei),
de tal modo que no pode considerar-se que as penses
de reforma atualmente em pagamento correspondam ao
retorno das prprias contribuies que o beneficirio tenha
efe tuado no passado. Regime que se torna extensivo pro-
teo social da funo pblica por via da convergncia com
o sistema de segurana social, que foi j implementado,
na sequncia do disposto no artigo 104 da Lei n. 4/2007,
de 16 de janeiro, pelo Decreto-Lei n. 117/2006, de 20 de
junho.
A obteno de mais forte tutela a partir do direito de
propriedade, como direito ao montante da penso fixado,
encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a
equiparao plena dos efeitos ablatrios da suspenso do
pagamento de parte da penso expropriao por utilidade
pblica. Pois ento estaramos indiscutivelmente situados
no ncleo essencial do que reconhecidamente uma di-
menso do direito de propriedade de natureza anloga aos
direitos, liberdades e garantias.
Mas essa equiparao no tem fundamento. Redues
parciais do quantitativo de uma prestao social no po-
dem ser consideradas uma expropriao parcial, por dois
motivos essenciais. No se trata, em primeiro lugar, da
subtrao, atravs de um ato jurdico, de uma posio
jurdica concreta, mas da determinao, em termos gerais
e abstratos, do contedo de toda uma categoria de direitos.
No pode esquecer-se, em segundo lugar, que estamos
perante uma posio com uma forte componente social,
tanto do ponto de vista gentico como funcional, corres-
pondente participao num fundo comum de solidarie-
dade, organizado pelo Estado, a partir de contribuies
de todos os trabalhadores e das entidades empregadoras,
e parcialmente financiado por transferncias de verbas do
oramento geral do Estado. O que, inequivocamente afasta
esta posio das que tm uma exclusiva fonte pessoal, da
esfera prpria do titular.
Como se impe concluir, rejeitada que seja a incluso
desta medida no mbito de proteo do n. 2 do artigo 62.
da Constituio, uma pronncia definitiva sobre a questo
de constitucionalidade fica sempre dependente do resultado
da aplicao dos parmetros de aferio que resultam dos
princpios constitucionais da igualdade e da proteo da
confiana, em conjugao com o princpio da proporcio-
nalidade.
3. A suspenso de 90% do subsdio de frias dos pensionistas
luz dos princpios da proteo da confiana,
da igualdade e da proporcionalidade
64. No que respeita a este aspeto do problema, importa,
antes de mais, reiterar que, do ponto de vista da tutela
jurdico-constitucional, a proteo conferida ao direito
penso no substancial ou qualitativamente diferente
da dispensada ao direito ao salrio. De facto, trata-se, em
ambos os casos, de direitos econmicos, previstos, respe-
tivamente, no artigo 63 e no artigo 59 da Constituio.
O que se pode dizer que a Constituio bastante
mais explcita quanto ao elevado grau de proteo que
lhe merece o salrio: estabelece o direito a uma justa re-
tribuio do trabalho, retribuio esta que deve ter em
conta a durao e intensidade das tarefas desempenhadas,
a sua penosidade ou perigosidade e as exigncias por elas
impostas em termos de conhecimentos, prticas e capa-
cidades. Neste sentido, e sempre em condies de igual-
dade, o salrio deve garantir uma existncia condigna, a
nvel tanto individual como familiar, compatveis com o
nvel de vida exigido em cada etapa do desenvolvimento
econmico e social.
Quanto s penses de reforma, a Constituio no con-
tm disposies to impressivas, sendo mesmo omissa
sobre o regime de prestaes do sistema de segurana
social. Contudo, e como acima se viu, o direito penso de
reforma sempre resultar de uma interpretao sistemtica
e combinada do direito segurana social e ainda do direito
segurana econmica das pessoas idosas, consagrado
no artigo 72, n. 1, da Constituio (acrdo do Tribunal
Constitucional n. 576/96).
No obstante, situando-se o direito ao salrio e o direito
penso de reforma ou de aposentao no mesmo plano,
no se descortina uma razo para que, em relao a medidas
passveis de afetar, de forma inadmissvel, qualquer desses
direitos, se no deva basear um juzo de constitucionalidade
em idnticos parmetros, sem que isso impea a considera-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2379
o das caractersticas especficas de trabalhadores no ativo
e de pensionistas, bem como das suas condies de vida
gerais, quando seja necessrio averiguar a conformidade
com os princpios da proporcionalidade e da proteo da
confiana.
Nestes termos, valem para os pensionistas, com as ne-
cessrias adaptaes, o que se equacionou em relao aos
trabalhadores da funo pblica, quanto ao significado
e impacto da reduo de rendimentos determinada pela
suspenso do subsdio de frias, conjugada com um sig-
nificativo aumento da carga fiscal, em virtude da alterao
de escales e da sobretaxa de IRS.
Como elemento diferenciador, numa viso de conjunto,
importa considerar a cumulao desta medida, no mbito
subjetivo em causa, com a contribuio extraordinria de
solidariedade, medida de incidncia exclusiva sobre as
penses, mas que, na prtica, coloca os pensionistas com
penses de valor superior a 1350 em situao equivalente
aos trabalhadores no ativo, no ponto em que essa contri-
buio acaba por corresponder reduo salarial que a
estes tem vindo a ser aplicada desde 2011.
65. No entanto, parece razovel sustentar que os pen-
sionistas sero titulares de uma posio jurdica especial-
mente tutelada, no que respeita, em particular, ao princpio
da proteo da confiana, o que parece ter sido tambm
reconhecido pelo Tribunal Constitucional, no acrdo
n. 353/12, quando a se afirmou que a situao espe-
cfica dos reformados e aposentados se diferencia da dos
trabalhadores da Administrao Pblica no ativo, sendo
possvel quanto aos primeiros convocar diferentes ordens
de consideraes no plano da constitucionalidade.
Estamos, na verdade, perante um direito j constitudo, e
constitudo mediante descontos efetuados durante toda a
carreira contributiva, que reportado ao passado como um
facto j consumado. Chegado o momento em que cessou
a vida ativa e se tornou exigvel o direito s prestaes,
o pensionista j no dispe de mecanismos de autotutela
e de adaptao da sua prpria conduta s novas circuns-
tncias, o que gera uma situao de confiana reforada
na estabilidade da ordem jurdica e na manuteno das
regras que, a seu tempo, serviram para definir o contedo
do direito penso.
Por outro lado, legtima a confiana gerada na ma-
nuteno do exato montante da penso, tal como fixado
por ocasio da passagem reforma. Sobretudo porque o
nosso sistema um sistema de benefcio definido, em que
se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituio
sobre os vencimentos de referncia.
E isso reflete-se tambm na tutela do investimento na
confiana, que, sem dvida, de presumir ter existido
por parte do titular do direito, e que decorre, no propria-
mente do facto de o pensionista ter efetuado contribuies
enquanto trabalhador ativo j que o nosso sistema
financiado por repartio e no por capitalizao mas
da circunstncia de, contando com o carter definido do
benefcio, poder no ter sentido, justificadamente, a ne-
cessidade de se precaver por outras formas quanto a uma
possvel perda de rendimentos.
Sendo certo que se verificam, de forma clara e em grau
elevado, todos os pressupostos exigveis do lado da tutela
da confiana, a dvida s pode residir na relevncia do
interesse pblico que determinou a alterao legislativa,
questo que remete para um controlo de proporcionalidade
em sentido estrito, e para uma ponderao entre a frustrao
da confiana, com a extenso de que esta se revestiu, e a
intensidade das razes de interesse pblico que justificaram
a alterao legislativa.
66. O proponente da norma abordou esta questo no
Relatrio do Oramento de Estado para 2013, em que se
faz a seguinte referncia (pg. 41):
Por outro lado, e no que toca ao princpio da proteo
da confiana, a circunstncia de o nosso modelo de segu-
rana social no ser configurado com base num sistema
de capitalizao, no pode deixar de pesar na ponderao
das razes de interesse pblico, atrs invocadas, suscet-
veis de justificar a medida. A esses razes acresce, de um
modo especial, a prpria sustentabilidade do sistema de
segurana social, bem como a sua capacidade de conti-
nuar a assegurar o respetivo funcionamento em relao a
geraes futuras.
As razes de interesse pblico a que a se pretendia
aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades
de conjuntura econmico-financeira e na necessidade de
adoo de medidas de consolidao oramental, de que
segundo se afirma depende a prpria manuteno e
sustentabilidade do Estado Social (pg. 39).
No plano de anlise em que nos colocamos, tudo ponde-
rado, face excecionalidade do interesse pblico em causa
e o carter transitrio da medida, pode ainda entender-se,
no limite, que a supresso de 90% do subsdio de frias
aos pensionistas no constitui uma ofensa desproporcio-
nada tutela da confiana, justificando-se uma pronncia
no sentido de no desconformidade constitucional por
referncia a esse parmetro de aferio.
67. , no entanto, tambm necessria uma ponderao
da especfica posio jurdica dos pensionistas, no que se
refere ao princpio da igualdade, tomando-se aqui como
termo de referncia comparativo a situao dos trabalhado-
res da funo pblica (que sofrem reduo de vencimentos
acrescida da suspenso do subsdio de frias, mas no a
sujeio contribuio extraordinria de solidariedade), os
titulares de rendimentos sobre que no incidem nenhuma
dessa medidas, ou os pensionistas que esto sujeitos
contribuio extraordinria de solidariedade, mas no
suspenso do subsdio de frias, por no integrarem o
sistema de previdncia pblico.
Foi j com fundamento na violao do princpio da
igualdade proporcional que o acrdo do Tribunal Cons-
titucional n. 353/12 declarou a inconstitucionalidade da
norma do artigo 25 da Lei n. 64-B/2011, de 30 de de-
zembro, que determinou, para o exerccio oramental de
2012, a suspenso dos subsdios de frias e de Natal ou
equivalentes de aposentados e reformados, entendendo-se
ento que a argumentao aduzida para formular um juzo
de inconstitucionalidade, nesse plano, quanto a idntica
medida aplicvel aos trabalhadores da Administrao P-
blica, era extensiva situao dos reformados e pensionis-
tas, sem necessidade de abordar aspetos especficos que
em relao a estes a implementao da medida poderia
autonomamente suscitar.
O Tribunal considerou, nessa deciso, que os efeitos
cumulativos e continuados dos sacrifcios impostos s
pessoas com remuneraes ou penses do setor pblico -
resultante da reduo salarial imposta aos trabalhadores da
Administrao Pblica, implementada em 2011 e mantida
em 2012, acrescida da supresso dos subsdios de frias e
de Natal, aplicada em 2012, e que se estendeu, nesse ano,
aos reformados e pensionistas -, no tem equivalente para
a generalidade dos outros cidados que auferem rendi-
mentos provenientes de outras fontes, correspondendo a
2380 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
uma diferena de tratamento que no encontra justificao
bastante no objetivo da reduo do dfice pblico. Con-
cluindo que o diferente tratamento imposto a quem aufere
remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os
limites da proibio do excesso em termos de igualdade
proporcional, apesar de se reconhecer a grave situao
econmico-financeira e a necessidade do cumprimento
das metas do dfice pblico estabelecidas nos referi dos
memorandos de entendimento.
Ora, h boas razes para considerar que a situao de
desigualdade perante os encargos pblicos que justificou
esse juzo de inconstitucionalidade agora mais evidente
no que se refere aos pensionistas.
O Relatrio do Oramento do Estado para 2013 men-
ciona a situao especfica em que se encontram os refor-
mados e pensionistas e, como a se refere, foi precisamente
o reconhecimento do carter especfico da sua situao
que conduziu o legislador a decidir, no s pela reposio
de um montante equivalente a um dos subsdios, seme-
lhana do sucedido com os trabalhadores do setor pblico,
mas tambm pela manuteno do pagamento equivalente a
10% do outro subsdio, ao contrrio do que ocorrer com
os trabalhadores no ativo, aos quais ser aplicada uma
reduo de 100%.
Parece daqui depreender-se que, do ponto de vista de
poltica legislativa, a medida da diferena que a situao
particular dos pensionistas e, em especial, a sua maior
debilidade perante as alteraes das condies gerais de
vida, pode justificar se reconduz ao menor sacrifcio que
lhes imposto, em virtude de a supresso do subsdio de
frias no atingir a sua integralidade, mas apenas o mon-
tante equivalente a 90%, situando-se a diferena no valor
residual de 10% por comparao com a medida homloga
aplicada aos trabalhadores da Administrao Pblica no
ativo.
Deve, no entanto, notar-se que, pelo efeito cumulado do
conjunto das medidas que foram aplicadas, os pensionistas
sofreram agora uma penalizao superior dos trabalhado-
res do setor pblico por referncia ao ano de 2012.
De facto, o legislador determinou a reposio do paga-
mento de um dos subsdios, tal como se verificou com os
trabalhadores do setor pblico, e manteve o pagamento
de 10% do outro subsdio, ao contrrio do que ocorreu
com os trabalhadores no ativo, aos quais foi aplicada uma
reduo de 100%. Mas, em contrapartida, os pensionis-
tas ficaram sujeitos a uma contribuio extraordinria de
solidariedade (artigo 78), que equivale reduo salarial
j sofrida pelos trabalhadores no ativo, no que respeita s
penses at 5030,64, e que excede em muito essa reduo
salarial, no que se refere s penses que se situem entre
esse valor e 7545,96, que suportam, a esse ttulo, uma
taxa adicional de 15%, e ainda mais quanto s penses
acima deste ltimo montante, sobre as quais incide a taxa
adicional de 40%.
Acresce que sobre os contribuintes em geral passou a
incidir uma sobretaxa de 3,5% (artigo 187), que aplicada
aos titulares de penses de reforma ou aposentao ab-
sorve, na prtica, o pagamento do subsdio de Natal que
havia sido reposto, deixando os pensionistas, nesse plano,
em situao idntica dos trabalhadores do setor pblico
no ativo, que, por efeito da incidncia dessa mesma sobre-
taxa, se viram privados do montante correspondente a esse
mesmo subsdio. A que ainda acresce o forte agravamento
fiscal que decorre, de entre outras medidas, da alterao
da estrutura dos escales de rendimento coletvel em IRS
e da diminuio ou excluso de dedues coleta.
De tudo resulta que os pensionistas, por via da aplica-
o da contribuio extraordinria de solidariedade, que
pretendeu estabelecer uma equiparao com a reduo
salarial da remunerao mensal imposta aos trabalhadores
do setor pblico (sem considerar j a situao mais gravosa
daqueles que auferem penses mais elevadas), passaram
a sofrer uma diminuio do rendimento disponvel em
medida idntica que j se verificava em relao a esses
trabalhadores. Agravando-se tambm por essa via a situ-
ao de desigualdade, no s em relao a pensionistas
que no sofrem a suspenso do subsdio de frias, como
tambm em relao aos titulares de outros rendimentos,
que apenas foram confrontados com o agravamento fiscal
generalizado, que incide sobre todos os contribuintes.
por isso de manter em relao norma do artigo 77 o
julgamento de inconstitucionalidade que foi j formulado
no que se refere norma do artigo 29, n. 1, aplicvel
aos funcionrios e agentes administrativos, tanto que em
relao aos pensionistas no se aplica, at por maioria de
razo, qualquer dos argumentos j analisados a propsito
desta ltima disposio, que, na perspetiva do proponente
da norma, poderia justificar o tratamento diferenciado, o
que se torna agora particularmente evidente por virtude
da inexistncia de uma vinculao ao interesse pblico,
por parte dos pensionistas, e pela impossibilidade de se
estabelecer, quanto a eles, qualquer padro comparativo
com os trabalhadores do setor privado no ativo.
68. Resta referir que as consideraes j antes formula-
das relativamente disposio do artigo 29, n. 2, se apli-
cam mutatis mutandis ao universo de pensionistas que no
se encontra abrangido pela contribuio extraordinria de
solidariedade, que s afeta, segundo uma taxa progressiva,
as penses de valor mensal superior a 1350.
Trata-se de penses de valor de tal modo baixo, que a
supresso, ainda que parcial, do pagamento do subsdio de
frias, independentemente do efeito cumulado de outras
medidas, de si excessivamente gravoso e justificativo de
um juzo de inconstitucionalidade por violao do princpio
da igualdade proporcional.
H. Contribuio extraordinria de solidariedade (artigo 78.)
69. Os requerentes nos Processos n.s 2/2013, 5/2013,
8/2013 e 11/2013 consideram que as normas nos nmeros 1
e 2 do artigo 78., e a ttulo consequente, as restantes nor-
mas do mesmo artigo, enfermam de inconstitucionalidade
com base, em sntese, nos seguintes fundamentos:
- A contribuio extraordinria de solidariedade criada
pelas mencionadas normas pode ser definida como um
imposto diverso do IRS, pelo que ao refletir uma fragmen-
tao da tributao do rendimento das pessoas singulares,
com agravamentos fiscais ditados para certas categorias de
cidados, viola o princpio da unidade do imposto sobre
o rendimento pessoal, previsto no n. 1 artigo 104. da
Constituio;
- A mesma contribuio, na medida em que tributa,
em acumulao com os agravamentos parafiscais pre-
vistos no artigo 77. e com os agravamentos oramentais
em sede de IRS, uma categoria especfica de pessoas em
razo de critrios ligados sua condio ou estatuto de
inatividade laboral e no do critrio constitucional da ca-
pacidade contributiva, discrimina negativamente, de forma
desproporcionada e sem justificao constitucional, os
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2381
pensionistas, em relao aos trabalhadores no ativo, do
que resulta a violao dos princpios da igualdade e da
proporcionalidade, garantidos pela disposio do n. 1 do
artigo 104. conjugada com as normas dos artigos 13. e
18., n. 2, da Constituio.
- Ao interpretar-se a CES como sacrifcio adicional,
reduo de rendimento anloga que mantida para os
funcionrios pblicos, colocam-se em causa os princpios
da proteo da confiana e da igualdade perante os encar-
gos pblicos, na medida em que configura uma diferencia-
o discriminatria dos pensionistas na participao nos
encargos com a diminuio do dfice pblico.
- As normas violam ainda o ncleo essencial de direi-
tos patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n. 1 do
artigo 62. da CRP e de acordo com o disposto no n. 2 do
artigo 18. da Constituio.
70. A Lei n. 66-B/2012 institui, no artigo 78., uma me-
dida com a mesma designao daquela que fora j prevista
nas leis que aprovaram os oramentos do Estado para 2011
e 2012 (artigos 162, n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, e 20., n. 1, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de
dezembro), mas que se caracteriza, genericamente, no s
pelo acrscimo da sua base de incidncia, como tambm
pelo alargamento do universo das penses atingidas.
Passam a estar abrangidas pela contribuio extraordi-
nria de solidariedade (CES) penses de montante signifi-
cativamente inferior (a partir de 1350) e a medida passa a
afetar, para alm das penses pagas por entidades pblicas,
todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a qual-
quer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou
equiparados que no estejam expressamente excludas por
disposio legal. So irrelevantes, para este efeito, e por
fora da lei, a designao das prestaes (penses, subven-
es, subsdios, rendas, seguros, indemnizaes por cessa-
o de atividade, prestaes atribudas no mbito de fundos
coletivos de reforma ou outras), a forma que revistam (por
exemplo, penses de reforma de regimes profissionais com-
plementares), bem como a natureza pblica, privada, coo-
perativa ou outra, e o grau de independncia ou autonomia
da entidade processadora (incluindo-se as suportadas por
institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou
controlo, empresas pblicas, de mbito nacional, regional
ou municipal, caixas de previdncia de ordens profissionais
e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo).
Deste modo, as penses pagas a um nico titular passam
agora a estar sujeitas a uma contribuio extraordinria de
solidariedade, cuja taxa varia de forma progressiva, nos
seguintes termos:
- 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal
entre 1350 e 1800;
- 3,5% sobre o valor de 1800 e 16% sobre o remanes-
cente das penses de valor mensal entre 1800,01 e 3750,
perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%;
- 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal
superior a 3750.
Acresce que, neste ltimo escalo, so aplicadas, em
acumulao com a taxa de 10%, as seguintes percenta-
gens:
- 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor
do IAS 5030,64) mas que no ultrapasse 18 vezes aquele
valor (7545,96);
- 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor
do IAS (7545,96).
A CES passa assim a abranger, no apenas as penses
pagas por entidades pblicas (Caixa Geral de Aposenta-
es, Centro Nacional de Penses ou quaisquer outras en-
tidades pblicas, diretamente ou por intermdio de fundos
de penses), mas ainda, por fora do n. 3 do artigo 78.,
todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a qual-
quer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou
equiparados que no estejam expressamente excludas por
disposio legal, incluindo as atribudas no mbito do sis-
tema complementar, designadamente no regime pblico de
capitalizao e nos regimes complementares de iniciativa
coletiva. Esto, assim, inequivocamente abrangidas pela
medida as penses a cargo dos comummente designados
primeiro e segundo pilares do sistema de segurana social,
ou seja, as dos regimes previdenciais geridos pelo Estado
e as que correspondem aos rendimentos proporcionados
por planos de penses criados por regimes previdenciais
de natureza complementar de iniciativa empresarial ou
coletiva.
O n. 3 do artigo 78., numa interpretao a contrario,
afasta a possibilidade de sujeio CES de planos de pen-
so de iniciativa individual (que constituem o terceiro pilar
do sistema), na medida em que, no corpo da disposio,
manda incluir neste regime apenas as penses atribu-
das nos regimes complementares de iniciativa coletiva.
Sendo assim, parece que tero que corresponder a esta
caracterstica todos os regimes complementares a que
feita meno nas vrias alneas desse preceito, incluindo
as prestaes resultantes de descontos ou contribuies
efetuados em atividade por conta prpria (alnea c) do
n. 3 do artigo 78.).
Um elemento que se mantm idntico ao das medidas
adotadas nos Oramentos de Estado anteriores a con-
signao do valor resultante da CES, que, nos termos do
n. 8 do artigo 78., reverte a favor do Instituto de Gesto
Financeira da Segurana Social, I.P., no caso das penses
atribudas pelo sistema de segurana social e pela Caixa de
Previdncia dos Advogados e Solicitadores, e a favor da
CGA, I.P., nas restantes situaes, mantendo-se, assim,
adstrito a uma finalidade especfica.
71. No Relatrio sobre o Oramento de Estado para
2013, o Ministrio das Finanas inclui a CES na lista de
medidas do lado da reduo de despesa, explicando
que, com ela, se visa alcanar um efeito equivalente
medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do
setor pblico em 2011 e 2012 e que ser mantida em 2013,
com a diferena de que os limites de rendimento a partir
da qual a mesma aplicada aos reformados e pensionistas
so inferiores em 10% aos limites fixados para os ativos.
(...) Esta diferena de limites explica-se pelo facto dos
rendimentos de penses j no estarem sujeitos a contri-
buies para sistemas de previdncia (RGSS ou CGA),
contribuies essas que para os rendimentos do trabalho
ascendem a 11% sobre o rendimento bruto auferido. Pro-
curou-se, deste modo, criar uma situao de tendencial
proximidade de efeito lquido na aplicao das medidas,
entre ativos e pensionistas, tendo por referncia nveis de
rendimento equivalentes (aps contribuies obrigatrias
para sistemas de previdncia). Para penses de elevado
valor (superiores a 5.030), cumulativamente reduo
de 10%, exigida ainda uma contribuio extraordinria
de solidariedade aos pensionistas, em linha com medida
semelhante j aplicada em 2012.
Todavia, esta qualificao poder ser questionada no
ponto em que, ao contrrio dos anos anteriores, recaem
2382 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
no mbito de incidncia da CES quaisquer rendimentos
de penses ou equivalentes independentemente da natu-
reza pblica, privada, cooperativa ou outra, e do grau de
independncia ou autonomia da entidade processadora
(artigo 78., n. 3, alnea b)), a se incluindo as penses
ou similares pagas por pessoas coletivas de direito pri-
vado ou cooperativo, como so os casos, por exemplo, das
instituies de crdito, atravs dos respetivos fundos de
penses, das companhias de seguros e entidades gestoras de
fundos de penses e, at de direito pblico, como a Caixa
de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS),
relativamente s quais no existe qualquer relao com a
despesa do Estado.
A dvida quanto qualificao como medida do lado da
despesa, foi tambm levantada, do ponto de vista contabi-
lstico, no Parecer Tcnico n. 6/2012 da Unidade Tcnica
de Apoio Oramental da Assembleia da Repblica, no
qual se afirma, a propsito da CES que o Ministrio das
Finanas considerou esta medida no lado da despesa mas,
estando em causa a aplicao de uma contribuio sobre o
valor das penses (prevista no artigo 76 da proposta de lei
do OE/2013), esta situao estar na fronteira entre uma
reduo de despesa ou um aumento de receita.
No sentido da qualificao como receita do sistema
previdencial aponta ainda o modus operandi da efetivao
da medida, conforme o previsto no n. 8 do artigo 78., que
determina, no caso de penses no pagas por entidades
pblicas, que as entidades processadoras procedam re-
teno na fonte do valor correspondente contribuio e a
entreguem, dentro de determinado prazo, Caixa Geral de
Aposentaes, em correspondncia com os procedimentos
similares de arrecadao de receitas em sede fiscal.
72. Deste modo, no que se refere s penses processa-
das e pagas pelo sistema pblico de segurana social, a
CES assume o efeito prtico de uma medida de reduo
de despesa. At ao limite de 5030,64 visa obter, como
se esclareceu no Relatrio do OE para 2013, um efeito
equivalente reduo salarial que tem vindo a ser aplicada
aos trabalhadores do setor pblico desde 2011, o que surge
evidenciado tambm pela correspectividade do valor per-
centual da deduo relativamente reduo remuneratria
tambm prevista no artigo 27, n. 1, da Lei do OE. E o
efeito continua a ser, ainda neste mesmo mbito, de reduo
da despesa pblica quanto s penses sobre que incide a
percentagem adicional de 15%, quando o montante que
exceda 12 vezes o valor do IAS (5030,64), e de 40%,
quando o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do
IAS (7545,96). Ainda que, neste ltimo caso, se sujeite
os respetivos titulares a um contributo mais gravoso, por
se tratar de prestaes de valor elevado que se entendeu
poderem suportar um sacrifcio extraordinrio em nome do
princpio da solidariedade, face s dificuldades crescentes
de sustentabilidade da segurana social e do sistema p-
blico de penses, sujeito no ano de 2013 a um acrscimo
de esforo financeiro que, em ltimo termo, teria se ser
coberto por transferncias do Oramento de Estado.
Neste mbito de incidncia, a norma do n. 2 do artigo
78 da Lei do OE, tendo o referido efeito de diminuio
conjuntural das penses, por fora da aplicao de taxas
fortemente progressivas, no deixa de constituir um instru-
mento financeiro de reduo de despesa pblica, visto que
estamos ainda perante penses do chamado primeiro pilar
de proteo social, e que so suportadas pelo oramento
da segurana social ou da Caixa Geral de Aposentaes,
apenas se diferenciando relativamente norma do n. 1,
na apreciao da questo de constitucionalidade, por se
tratar, nesse outro caso, da imposio de um sacrifcio
muito mais intenso.
J o mesmo no pode afirmar-se quanto sujeio das
penses dos regimes substitutivos e dos regimes comple-
mentares, de iniciativa pblica ou de iniciativa coletiva
privada, contribuio extraordinria de solidariedade, nos
termos genericamente previstos para as penses atribudas
pelo sistema de segurana social ou pela CGA. Neste caso,
as entidades processadoras devem efetuar a deduo da
contribuio e entreg-la CGA, at ao dia 15 do ms
seguinte quele em sejam devidas as prestaes (artigo 78,
n. 8), pelo que a CES produz aqui o efeito exclusivo de
um aumento de receita, por via da transferncia de verbas
para o sistema pblico de segurana social.
73. Embora financeiramente suscetvel de ser perspeti-
vada de modo ambivalente, privilegiando o efeito prtico
do lado da despesa ou da receita consoante o seu mbito
subjetivo de incidncia, a CES juridicamente configu-
rada no preceito que institui a medida, de modo unitrio,
como uma contribuio para a segurana social, ainda que
apresente a particularidade de ser exigida aos atuais benefi-
cirios dos regimes previdenciais. Alis, em conformidade
com esta natureza de tributo para a segurana social e no
de reduo formal do montante da prestao, nos termos
do artigo 53. do CIRS, o valor da penso, apurado sem
ter em conta a incidncia da CES, continua a fornecer a
indicao do rendimento bruto tributvel pela categoria
H. O montante que resulta da aplicao da CES entra,
porm, no passo seguinte, como deduo especfica para
apuramento da matria coletvel, nos termos da alnea b)
do n. 4 do referido preceito que manda deduzir as contri-
buies obrigatrias para regimes de proteo social .
Sem dvida que a incidncia, em geral, de uma obrigao
contributiva sobre os prprios beneficirios ativos repre-
senta um desvio ao funcionamento do sistema, na medida
em que introduz uma nova modalidade de financiamento
da segurana social que abarca os prprios beneficirios
das prestaes sociais, pondo em causa, de algum modo, o
princpio da contributividade, que tem pressuposta a ideia
de uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal
de contribuir e o direito s prestaes (artigo 54 da Lei
n. 4/2007, de 16 de janeiro). O que se torna ainda mais
evidente quando a obrigao incide sobre os beneficirios
de modalidades privadas de proteo social, que so exte-
riores ao sistema pblico de segurana social.
No entanto, a circunstncia de o sistema previdencial
assentar fundamentalmente no autofinanciamento, atravs
das quotizaes dos trabalhadores e das contribuies das
entidades empregadoras, no obsta a que possa recorrer a
outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas
fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92.
da Lei n. 4/2007.
A receita obtida atravs de um tributo parafiscal que
incide sobre os pensionistas dos regimes complementares e
substitutivos no deixa de corresponder a uma forma de fi-
nanciamento da segurana social, em termos que equivalem
s quotizaes dos trabalhadores no mbito da obrigao
contributiva. Num contexto de emergncia econmica e
financeira, a contribuio visa, por outro lado, contrariar
a tendncia deficitria da segurana social e permitir sa-
tisfazer os compromissos assumidos com as prestaes
do regime geral de segurana social e de proteo social
da funo pblica.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2383
E importa reter que os regimes complementares se en-
contram especialmente regulados nos artigos 81 e seguin-
tes da Lei n. 4/2007, e, ainda que de iniciativa privada,
integram tambm o sistema de segurana social, que as-
senta num princpio de complementaridade, traduzido na
articulao de vrias formas de proteo social pblicas,
sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o ob-
jetivo de melhorar a cobertura das situaes abrangidas
e promover a partilha de responsabilidades - artigo 15
(sobre o fundamento e legitimidade dos regimes comple-
mentares, Ildio das Neves, Os regimes complementares
de segurana social, in Revista de Direito e Estudos So-
ciais, Ano XXXVI, n. 4, Outubro-Dezembro de 1994,
pgs. 286 e segs.).
A contribuio, mesmo quando exigida aos titulares de
complementos de reforma, est, por isso, estreitamente
associada aos fins da segurana social, alm de que esses
pensionistas beneficiam da solvabilidade do sistema e
tiram vantagem do seu eficaz financiamento, na medida
em que o reforo de proteo social que podero obter por
via da atribuio de prestaes complementares s se torna
efetivo se o Estado continuar a satisfazer pontualmente as
prestaes concedidas pelo sistema previdencial, de que
eles so tambm destinatrios.
As consideraes que antecedem justificam, por maio-
ria de razo, a sujeio contribuio extraordinria de
solidariedade dos pensionistas dos denominados regimes
especiais, dada a natureza substitutiva das prestaes que
a esto em causa (artigo 53 da Lei n. 4/2007).
74. Tratando-se de uma contribuio para a segurana
social, como tudo indica, no obstante a sua atipicidade, ela
no est sujeita aos princpios tributrios gerais, e desig-
nadamente aos princpios da unidade e da universalidade
do imposto, no sendo para o caso mobilizveis as regras
do artigo 104., n. 1, da Constituio relativas ao imposto
sobre o rendimento pessoal.
Isso porque a contribuio para a segurana social pre-
vista no artigo 78 da Lei do Oramento do Estado apre-
senta diversos traos diferenciadores da conceo tribu-
tria estrita dos impostos, quer quanto aos objetivos, quer
quanto estrutura jurdica. uma receita consignada, na
medida em que se destina a satisfazer, de modo imediato,
as necessidades especficas do subsistema contributivo da
segurana social, distinguindo-se por isso dos impostos,
que tm como finalidade imediata e genrica a obteno
de receitas para o Estado, em vista a uma afetao geral
e indiscriminada satisfao de encargos pblicos. E no
possui um carter de completa unilateralidade uma vez
que os regimes complementares tm o seu suporte jurdico-
institucional no sistema de segurana social globalmente
considerado, e no deixam de manter uma relao de pro-
ximidade com o regime contributivo (que , por natureza,
obrigatrio), retirando um benefcio indireto do seu eficaz
funcionamento (quanto caracterizao jurdica da contri-
buio para a segurana social, Ildio das Neves, Direito
da Segurana Social, Coimbra, 1996, pg. 360).
Trata-se, assim, de um encargo enquadrvel no tertium
genus das demais contribuies financeiras a favor dos
servios pblicos, a que passou a fazer-se referncia, a par
dos impostos e das taxas, na alnea i) do n. 1 do art. 165.
da Constituio.
A situao no , por isso, tambm, inteiramente equi-
valente analisada no acrdo do Tribunal Constitucional
n. 186/93 (cuja orientao foi depois tambm seguida
pelo acrdo n. 1203/96), em que se considerou (ainda
que apenas para verificar se a determinao da incidncia
e da taxa da contribuio est sujeita a reserva de lei) que
as contribuies para a segurana social que tm como
sujeito passivo a entidade patronal, quer sejam havidas
como verdadeiros impostos, quer sejam consideradas como
uma figura contributiva de outra natureza, sempre deve-
ro estar sujeitas aos mesmos requisitos a que aqueles se
acham constitucionalmente obrigados. Esta sujeio s
regras constitucionais, na lgica argumentativa do acrdo,
decorre do facto de as prestaes pecunirias em que estas
contribuies se traduzem, talqualmente os impostos, re-
vestirem carter definitivo e unilateral, caracterizao que
no inteiramente transponvel para o tributo em causa,
pelas consideraes j precedentemente formuladas, nem
sequer quando a contribuio incide sobre penses dos
regimes complementares e substitutivos.
E, deste modo, independentemente das variantes que a
norma do artigo 78, ao prever a contribuio extraordinria
de solidariedade, possa colocar - quer quando esta equivale
a uma medida de reduo de despesa, quer quando constitui
uma estrita medida de obteno de receita -, a questo de
constitucionalidade que vem suscitada acaba por recon-
duzir-se alegada violao do direito de propriedade e
dos princpios da igualdade, da proporcionalidade e da
proteo da confiana.
75. Um aspeto que se torna evidente, por tudo o que j
anteriormente se exps, que os pensionistas afetados pela
medida no se encontram na mesma situao de qualquer
outro cidado, justamente porque so beneficirios de
penses de reforma ou de aposentao e de complementos
de reforma, e a sua distintiva situao estatutria que
determina a incidncia da CES, como medida conjuntural,
com a finalidade especfica de assegurar a sua participao
no financiamento do sistema de segurana social, num
contexto extraordinrio de exigncias de financiamento
que, de outra forma, sobrecarregariam o Oramento do
Estado ou se transfeririam para as geraes futuras.
A Constituio no estabelece a proporo em que o
financiamento da segurana social depende de qualquer
uma das suas fontes, sendo essa matria que est em grande
medida disposio do Estado no mbito da sua liberdade
de conformao poltica e legislativa (Gomes Canotilho/
Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Ano-
tada, vol. I, pg. 817).
No caso concreto, a imposio de um tributo com a natu-
reza de uma contribuio para a segurana social, traduz-se,
em grande parte, na imediata reduo de despesa por via
da deduo de uma percentagem dos montantes devidos
a ttulo de penso de reforma ou de aposentao pelas
prprias entidades a que est consignada e, noutra parte,
incidindo sobre titulares de complementos de reforma e
de penses com um regime especial, corresponde a uma
forma de financiamento que assegurada pelos benefi-
cirios ativos de prestaes. Podendo descortinar-se na sua
prpria condio de pensionistas o fundamento material
bastante para, numa situao de exceo, serem chamados
a contribuir para o financiamento do sistema, o que afasta,
partida, o carter arbitrrio da medida.
A sujeio dos pensionistas a uma contribuio para o
financiamento do sistema de segurana social, de modo a
diminuir a necessidade de afetao de verbas pblicas, no
quadro de distintas medidas articuladas de consolidao
oramental, que incluem tambm aumentos fiscais e outros
cortes de despesas pblicas, apoia-se numa racionalidade
coerente com uma estratgia de atuao cuja definio
2384 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
cabe ainda dentro da margem de livre conformao poltica
do legislador.
E os quantitativos das novas contribuies fixados pelo
artigo 78, da Lei do Oramento do Estado, no se revelam
excessivamente diferenciadores, face s razes que se
admitiram como justificativas da imposio desta medida
penalizadora dos pensionistas, sendo as percentagens rela-
tivas ao montante das penses constantes do n. 1, similares
s das redues das remuneraes de quem aufere por ver-
bas pblicas, constantes do artigo 27. do mesmo diploma,
e que foi considerado situarem-se ainda dentro dos limites
do sacrifcio exigvel, de que se excluiram todos aqueles
que auferem penses inferiores a 1350.
E se as percentagens das contribuies que incidem so-
bre as penses abrangidas pelo n. 2, do mesmo artigo 78,
atingem valores bem mais elevados, elas tambm incidem
sobre penses cujo montante no deixa de justificar um
maior grau de progressividade. A prossecuo do fim de
interesse pblico que preside a esta medida e a sua emer-
gncia, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem
uma valia suficiente para fundamentar a diferenciao
estabelecida entre o n. 1 e o n. 2 do artigo 78.
76. Quanto anlise dos princpios da proporciona-
lidade e da proteo da confiana no pode deixar de se
ter presente quer a recente evoluo verificada no regime
previdencial de segurana social quer, sobretudo, a natu-
reza conjuntural da CES.
No que se refere ao regime previdencial de segurana
social, o critrio de determinao dos montantes das pen-
ses, que provinha do Decreto-Lei n. 329/93, de 25 de
setembro, e em certa medida era ainda tributrio do modelo
concebido nos anos 60 (limitando-se a considerar como
remunerao relevante para fixao do montante global da
penso a correspondente aos melhores 10 anos dos ltimos
15 da carreira contributiva), foi profundamente alterado
pela Lei de Bases da Segurana Social aprovada pela Lei
n. 17/2000, de 8 de agosto, que estipulou o princpio
segundo o qual o clculo de penses de velhice devia ter
por base os rendimentos de trabalho de toda a carreira
contributiva (artigo 57., n. 3).
O Governo e os parceiros sociais comprometeram-
se entretanto a adotar medidas destinadas a assegurar o
equilbrio financeiro do sistema de segurana social, in-
cluindo no que se refere reformulao do clculo das
penses, e nessa sequncia foi publicado o Decreto-Lei
n. 35/2002, de 19 de fevereiro, que veio estabelecer como
regra a considerao, para efeitos do clculo da penso,
das remuneraes anuais revalorizadas de toda a carreira
contributiva, medida que era justificada no s pela neces-
sidade de assegurar sustentabilidade financeira do sistema
de segurana social, mas tambm por razes de justia
social (Acordo para a Modernizao da Proteo Social,
de 20 de novembro de 2001).
E posteriormente foi celebrado um novo acordo de con-
certao social que teve em vista complementar a reforma
de 2001/2002, e que pretendeu realizar dois objetivos
essenciais: (i) acelerar o prazo de transio para a nova
frmula de clculo das penses; (ii) introduzir um limite
superior para o clculo das penses baseado nos ltimos
anos da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da
Segurana Social, de 10 de outubro de 2006).
So esses objetivos que surgem plasmados no novo
regime do Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, pu-
blicado em desenvolvimento da atual Lei de Bases da
Segurana Social, que visou dar concretizao prtica ao
princpio da acelerao da transio para a nova frmula
de clculo de penses, tornando-se aplicvel aos contri-
buintes inscritos at 31 de dezembro de 2001 (e, portanto,
queles cuja carreira contributiva decorreu em parte ainda
na vigncia do Decreto-Lei n. 329/93) (artigos 33 e 34)
e estabeleceu uma limitao do montante da penso desti-
nada a impedir que, por razes de justia social e equidade
contributiva, venha a ser atribuda uma penso que se
mostre ser excessiva (artigo 101).
Por outro lado, foi introduzido um fator de sustentabili-
dade no clculo do montante da penso, que permite uma
regresso do seu valor em funo da alterao da esperana
mdia de vida - artigo 35 (sobre a evoluo legislativa do
sistema de segurana social, o acrdo n. 188/2009, que se
pronunciou pela no inconstitucionalidade da norma que
fixou um teto mximo para o valor das penses).
77. Tambm no domnio do sistema de proteo so-
cial da funo pblica, foram introduzidas importantes
alteraes.
A Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, veio instituir
mecanismos de convergncia do regime de proteo social
da funo pblica com o regime geral da segurana social
no que respeita s condies de aposentao e clculo das
penses, e nesses termos, a Caixa Geral de Aposentaes
deixou, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder
inscrio de subscritores (artigo 1), sendo que o pessoal
que inicie funes a partir dessa data ao qual, nos termos
da legislao vigente, fosse aplicvel o regime de prote-
o social da funo pblica em matria de aposentao
(em razo da natureza da instituio a que venha a estar
vinculado, do tipo de relao jurdica de emprego de que
venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse
esse direito), obrigatoriamente inscrito no regime geral
da segurana social (artigo 2).
E o Decreto-Lei n. 117/2006, de 20 de junho, veio
tambm estabelecer a transio do regime de proteo
social dos funcionrios e agentes da Administrao P-
blica, em contrato de trabalho, para o regime geral de
segurana social dos trabalhadores por conta de outrem,
passando a cobrir as eventualidades de proteo na doena,
doenas profissionais, maternidade e desemprego atravs
dos regimes jurdicos do subsistema previdencial, com as
particularidades previstas nesse diploma.
78. Esta evoluo de poltica legislativa aponta j para
uma gradual adaptao do quadro legal das penses aos
novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a
maior equidade e justia social na sua concretizao, e que
corresponde a um dos princpios legalmente assumidos do
sistema previdencial (artigo 63 da Lei n. 4/2007).
Por outro lado, as normas ora impugnadas surgem im-
pulsionadas por uma necessidade conjuntural e emergente
de reduo da afetao de verbas pblicas manuteno
do sistema de segurana social.
A CES foi, na realidade, concebida exclusivamente para
fazer face, juntamente com outras medidas, situao
de crise econmico-financeira, que ter transitoriamente
tambm exigido, no quadro das opes de base feitas pelo
poder poltico, um urgente reforo do financiamento do
sistema de segurana social, custa dos prprios benefi-
cirios.
Perante a conjugao de uma diminuio das receitas
do sistema de segurana social, face ao forte aumento do
desemprego, reduo dos salrios e s novas tendncias
migratrias, com um aumento das despesas com o apoio
ao desemprego e s situaes de pobreza, e consequente
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2385
necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurana so-
cial, agravando desse modo o dfice pblico, o legislador,
a ttulo excecional e numa situao de emergncia, optou
por estender aos pensionistas o pagamento de contribui-
es do sistema de segurana social do qual so direta ou
indiretamente beneficirios, apenas durante o presente
ano oramental.
, pois, atendendo natureza excecional e temporria
desta medida, tendo por finalidade a satisfao das metas
do dfice pblico exigidas pelo Programa de Assistncia
Econmica e Financeira, que a sua conformidade com os
princpios estruturantes do Estado de direito democrtico
deve ser avaliada.
79. So conhecidos, e foram j aqui recordados, os
critrios a que o Tribunal Constitucional d relevncia
para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da
confiana.
E no pode deixar de reconhecer-se que as pessoas na
situao de reforma ou aposentao, tendo chegado ao
termo da sua vida ativa e obtido o direito ao pagamento
de uma penso calculada de acordo com as quotizaes
que deduziram para o sistema de segurana social, tm ex-
pectativas legtimas na continuidade do quadro legislativo
e na manuteno da posio jurdica de que so titulares,
no lhes sendo sequer exigvel que tivessem feito planos
de vida alternativos em relao a um possvel desenvol-
vimento da atuao dos poderes pblicos suscetvel de se
repercutir na sua esfera jurdica.
Todavia, em face do condicionalismo que rodeou a
implementao da contribuio extraordinria de solida-
riedade, no s as expectativas de estabilidade na ordem
jurdica surgem mais atenuadas, como so sobretudo aten-
dveis relevantes razes de interesse pblico que justificam,
em ponderao, uma excecional e transitria descontinui-
dade do comportamento estadual.
Como j resulta da ponderao efetuada noutro local, a
propsito deste princpio, o interesse pblico a salvaguar-
dar, no s se encontra aqui perfeitamente identificado,
como reveste uma importncia fulcral e um carter de
premncia que lhe confere uma manifesta prevalncia,
ainda que no se ignore a intensidade do sacrifcio causado
s esferas particulares atingidas pela nova contribuio.
No que se refere s penses abrangidas pelo n. 2 do
artigo 78, cabe adicionalmente referir que essas prestaes
j haviam sido objeto de uma contribuio extraordinria
de solidariedade de 10 %, incidindo sobre o montante
que excede aquele valor, por fora do artigo 162 da Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do OE de 2011), e
que veio a ser agravada, em termos idnticos aos agora pre-
vistos, atravs do n. 15 do artigo 20 da Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro (Lei do OE de 2012).
No h, pois, nenhuma evidncia, em todo este contexto,
de uma infrao ao princpio da proteo da confiana.
80. Nem parece que possa ter-se como violado o princ-
pio da proporcionalidade, em qualquer das suas vertentes
de adequao, necessidade ou justa medida.
Como observa Reis Novais, o princpio da idoneidade ou
da aptido significa que as medidas legislativas devem ser
aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente,
devem, de forma sensvel, contribuir para o alcanar.
No entanto, o controlo da idoneidade ou adequao da
medida, enquanto vertente do princpio da proporcionali-
dade, refere-se exclusivamente aptido objetiva e formal
de um meio para realizar um fim e no a qualquer avaliao
substancial da bondade intrnseca ou da oportunidade da
medida. Ou seja, uma medida idnea quando til para
a consecuo do um fim, quando permite a aproximao
do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e
o fim e independentemente dos mritos correspondentes.
E, assim, a medida s ser suscetvel de ser invalidada por
inidoneidade ou inaptido quando os seus efeitos sejam ou
venham a revelar-se indiferentes, incuos ou at negativos
tomando como referncia a aproximao do fim visado
(Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 2004, pgs. 167-168).
No caso vertente, patente que a incidncia de um
tributo parafiscal sobre o universo de pensionistas como
meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa
no pagamento de penses e obter um financiamento su-
plementar do sistema de segurana social uma medida
adequada aos fins que o legislador se props realizar.
Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio
efetivamente escolhido o necessrio ou exigvel, por
no existirem outros meios, em princpio, to idneos ou
eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma
menos onerosa para as pessoas afetadas, no se vislumbra,
num critrio necessariamente de evidncia, a existncia de
alternativas que, mantendo uma coerncia com o sistema
no qual estas medidas se situam, com igual intensidade de
realizao do fim de interesse pblico, lesassem em menor
grau os titulares das posies jurdicas afetadas.
Nestes termos, a medida cumpre o princpio da neces-
sidade.
Por fim, a norma suscitada no se afigura ser despropor-
cionada ou excessiva, tendo em considerao o seu carter
excecional e transitrio e o patente esforo em graduar a
medida do sacrifcio que exigido aos particulares em
funo do nvel de rendimentos auferidos, mediante a
aplicao de taxas progressivas, e com a excluso daqueles
cuja penso de valor inferior a 1350, relativamente aos
quais a medida poderia implicar uma maior onerosidade.
Acresce que, em termos prticos, ela corresponde, em
grande parte, a uma extenso da medida de reduo salarial
j aplicada aos trabalhadores do setor pblico em 2011
e 2012, e que foi mantida em 2013, a qual no acrdo
n. 396/2011 tambm se considerou no ser despropor-
cionada ou excessiva.
Relativamente previso do n. 2 do artigo 78 da Lei
do Oramento do Estado, a questo de constitucionalidade
justifica, no entanto, outros desenvolvimentos, por estar a
em causa a aplicao de taxas fortemente progressivas que
se alega revestirem uma natureza confiscatria.
81. Defende o Requerente do pedido formulado no
processo n. 2/2013 que a carga de esforo tributrio que
potenciada pelo disposto no artigo 78. da Lei do Ora-
mento do Estado pode, igualmente, pr em causa direitos
patrimoniais conexos com o direito de propriedade pri-
vada, que se reconduz norma do n. 1 do artigo 62. da
Constituio e que beneficia, com adaptaes, do regime
garantstico dos direitos, liberdades e garantias contido
no seu artigo 18.
O mesmo argumento foi j mobilizado relativamente
suspenso parcial do subsdio de frias dos reformados e
pensionistas, mantendo-se vlidas as consideraes que,
a esse propsito, foram formuladas.
De facto, essa perspetiva poderia arrancar da ideia de
que o conceito de propriedade vertido no citado preceito
constitucional no se circunscreve aos direitos reais ti-
pificados no Cdigo Civil, mas engloba outros direitos
com relevncia econmica direta, tais como os salrios
2386 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
ou as penses de reforma, constituindo um equivalente
de patrimnio (sobre estes aspetos, Maria Lcia Ama-
ral, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar
do legislador, Coimbra, 1998, pgs. 547 e segs.; Sousa
Franco/Oliveira Martins, A Constituio Econmica Por-
tuguesa, Coimbra, 1993, pg. 174).
A posio foi tambm sufragada pelo Tribunal Consti-
tucional no acrdo n. 491/02, em que se entendeu que o
direito de propriedade a que se refere o artigo 62. da Cons-
tituio no abrange apenas a proprietas rerum, os direitos
reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade
industrial, mas tambm outros direitos que normalmente
no so includos sob a designao de propriedade, tais
como, designadamente, os direitos de crdito e os direitos
sociais incluindo, portanto, partes sociais como as aes
ou as quotas de sociedades (no mesmo sentido ainda os
acrdos n.s 273/04 e 374/03).
No entanto, mesmo que situemos o direito penso
neste plano de anlise, a violao do direito propriedade,
por virtude da reduo do montante das prestaes que fo-
rem devidas a esse ttulo, apenas poderia colocar-se se fosse
possvel afirmar um estrito princpio de correspectividade
no mbito da relao jurdica de segurana social, de modo
a que existisse efetiva equivalncia entre o montante das
contribuies e o valor das prestaes.
Todavia o princpio que vigora antes de uma equiva-
lncia global que poder sempre ser corrigida em funo
do princpio da solidariedade, como um dos fatores estru-
turantes do sistema de segurana social (Joo Loureiro,
Adeus ao estado social? O insustentvel peso do no-ter,
BFD 83 (2007), pgs. 168-169).
Estes aspetos foram analisados no j citado acrdo
n. 188/2009, onde se afirmou:
A referncia legal a uma relao sinalagmtica direta
entre a obrigao legal de contribuir e o direito s pres-
taes parece pressupor um princpio contratualista de
correspectividade entre os direitos e obrigaes que inte-
gram a relao jurdica de segurana social. Mas diversos
outros indicadores apontam no sentido de que o legislador
pretendeu apenas referir-se necessria interdependncia
entre o direito s prestaes e a obrigao de contribuir,
o que no significa que exista uma direta correlao entre
a contribuio paga e o valor da penso a atribuir (cfr.
Ildio das Neves, Direito da Segurana Social. Princpios
Fundamentais numa Anlise Prospetiva, Coimbra, 1996,
pgs. 303 e segs.).
Em primeiro lugar, o mbito material do sistema pre-
videncial no se circunscreve s penses de invalidez e
velhice, mas abrange diversas outras eventualidades que
determinam perda de rendimentos de trabalho, como a
doena, maternidade, paternidade e adoo, desemprego,
acidentes de trabalho e doenas profissionais, ou a morte,
no estando excludo, sequer, que a proteo social que
assim se pretende garantir seja alargada, no futuro, em
funo da necessidade de dar cobertura a novos riscos
sociais (artigo 52 da Lei n. 4/2007).
E, pela natureza das coisas, no h, em relao a cada
situao e categoria de beneficirios, uma plena corres-
pondncia pecuniria entre os valores comparticipados
ao longo da carreira contributiva e os benefcios obtidos
em consequncia da verificao das eventualidades que se
encontram cobertas pelo sistema previdencial.
Por outro lado, a obrigao de contribuir no impende
apenas sobre os beneficirios, mas tambm, no caso de
exerccio de atividade profissional subordinada, sobre as
respetivas entidades empregadoras (obrigao que para
estas se constitui com o incio do exerccio da atividade
profissional dos trabalhadores ao seu servio - artigo 56,
n.s 1 e 2), sendo o respetivo montante determinado por
aplicao de taxa legalmente prevista s remuneraes que
constituam a base de incidncia contributiva (artigo 57,
n. 1).
Alm disso, a lei pode prever limites contributivos, quer
atravs da aplicao de limites superiores aos valores das
remuneraes que servem de base de incidncia, quer por
via da reduo da taxa contributiva, isto , do valor em
percentagem que deve incidir sobre a base salarial para
a determinao do quantitativo exato da contribuio ou
quotizao (artigo 58).
Acresce que a falta do pagamento de contribuies
relativas a perodos de exerccio de atividade dos traba-
lhadores por conta de outrem, que lhes no seja imputvel,
no prejudica o direito s prestaes (artigo 61, n. 4), e na
determinao dos montantes das prestaes podem ser ti-
dos em considerao, para alm do valor das remuneraes
registadas, que constitui a base de clculo, outros elementos
adicionais, como a durao da carreira contributiva e a
idade do beneficirio (artigo 62, n.s 1 e 2).
Todos os referidos aspetos do regime legal conduzem a
concluir que o clculo do montante da penso no corres-
ponde aplicao de um princpio de correspectividade
que pudesse resultar da capitalizao individual das con-
tribuies, mas radica antes num critrio de repartio que
assenta num princpio de solidariedade, princpio este que
aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre
si na realizao das finalidades do sistema e se concretiza,
num dos seus vetores, pela transferncia de recursos entre
cidados cfr. artigo 8, n. 1, e n. 2, alnea a), da Lei
n. 4/2007 (neste sentido, Joo Loureiro, ob. e loc. cit.).
82. O argumento no tem idntica validade quanto aos
complementos de reforma, que funcionem segundo um
regime de capitalizao. No entanto, como se assinalou,
os regimes complementares esto associados ao sistema de
segurana social na sua integralidade, e estando em causa a
incidncia de uma contribuio similar s quotizaes dos
trabalhadores no ativo, no se v em que termos que esses
rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo mbito de
proteo do direito de propriedade, quando ainda estamos
no domnio da parafiscalidade.
Na verdade, a responsabilidade do Estado na tomada de
decises poltico-legislativas, no domnio do financiamento
dos regimes de segurana social, resulta da sua qualidade
de garante superior do sistema, com a incumbncia de
organizar, coordenar e subsidiar um programa de proteo
social dos cidados nas situaes de falta ou diminuio
de meios de subsistncia ou de capacidade de trabalho -
artigo 63, n. 2, da Constituio (Ildio das Neves, Direito
da Segurana Social, citado, pg. 334).
O legislador dispe de liberdade de conformao para
delimitar a fronteira entre o sistema bsico de segurana
social pblico e os sistemas privados complementares
(Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituio Portuguesa
Anotada, Tomo I, pgs. 646-647), o que tambm pressu-
pe, por efeito do englobamento dos diferentes regimes
no sistema nico de segurana social, o enquadramento
normativo da obrigao contributiva.
83. Tenha-se, por ltimo, em considerao que a reduo
das penses, mesmo quando influenciadas pela aplicao
de taxas contributivas percentuais muito elevadas como
sucede em relao s penses abrangidas pelo n. 2 do
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2387
artigo 78 -, no corresponde a uma ablao do direito
penso, constituindo antes uma medida conjuntural de
carter transitrio, justificada por situao de emergncia
econmica e financeira, pelo que no pode ainda aqui atri-
buir-se a essa contribuio uma natureza confiscatria.
A questo das taxas confiscatrias tem sido matria
tratada, no domnio tributrio, no mbito do princpio da
proporcionalidade ou proibio de excesso, considerando-
se que, implicando o imposto uma restrio ao direito de
propriedade, o tributo no pode assumir uma tal dimenso
quantitativa que absorva a totalidade ou a maior parte da
matria coletvel, nem pode ter um efeito de estrangula-
mento, impedindo o livre exerccio das atividades huma-
nas (Diogo Leite de Campos/Mnica Leite de Campos,
Direito Tributrio, Coimbra, 1996, pg. 148, e Diogo Leite
de Campos, As trs fases de princpios fundamentantes do
Direito Tributrio, in O Direito, ano 139, 2007, pg. 29),
ou pondo em causa que a cada um seja assegurado um
mnimo de meios ou recursos materiais indispensveis ()
[] dignidade [da pessoa humana] (CASALTA NABAIS,
Direito Fiscal, 7. Edio, pg. 162).
A varivel quantitativa no , contudo, contrariamente
ao que possa parecer, nica ou determinante. Para aferio
do que seja ou no imposto confiscatrio, apela-se a uma
ideia de equidade ou tributao equitativa: saber se um
imposto tem efeitos confiscatrios no depende apenas dos
montantes das respetivas taxas. Importa, isso sim, aferir
desses efeitos confiscatrios em relao a determinado
contribuinte em concreto. O fator decisivo no aquilo
que o imposto retira ao contribuinte, mas o que lhe deixa
ficar (Lus Vasconcelos Abreu, Algumas notas sobre o
problema da confiscatoriedade tributria em sede de im-
posto sobre o rendimento pessoal, in Fisco, n. 31, maio
1991, pgs. 26 e segs.).
Transpondo esta doutrina para o caso aqui em an-
lise, considerando que as taxas adicionais de 15% e 40%
so aplicadas s a partir de rendimentos especialmente
elevados e deixam ainda uma margem considervel de
rendimento disponvel, e como se referiu j - revestem
carter transitrio e excecional, no se afigura que se lhes
possa atribuir carter confiscatrio.
O Tribunal pronuncia-se, nos termos expostos, pela no
inconstitucionalidade da norma do artigo 78.
I. Contribuio sobre os subsdios de doena e de desemprego
(artigo 117., n. 1)
84. Os autores do pedido que deu origem ao Processo
n. 8/13 suscitam a questo de constitucionalidade da norma
do artigo 117., n. 1, alegando, no essencial, que a sujeio
dos beneficirios de prestaes do sistema previdencial a
uma contribuio de 5% sobre o montante dos subsdios
concedidos por doena e de 6% sobre o montante de subs-
dios concedidos em caso de desemprego, consubstancia, na
prtica, uma reduo das correspetivas prestaes sociais,
e pe em causa a aplicao do princpio constitucional
da igualdade, uma vez que os trabalhadores que deles
beneficiam no se encontram em situao idntica dos
demais trabalhadores devido impossibilidade temporria
de obteno de meios de subsistncia. Entendem ainda
que viola os artigos 59., n. 1, alneas e) e f), e 63., n. 3,
da Constituio, que consagram o direito de todos os tra-
balhadores assistncia material, o direito a assistncia
e justa reparao quando vtimas de acidente de trabalho
ou de doena profissional e ainda o direito proteo dos
cidados na doena, bem como no desemprego e em todas
as outras situaes de falta ou diminuio de meios de
subsistncia ou de capacidade para o trabalho.
85. O citado artigo 117. sujeita os montantes dos subs-
dios concedidos no mbito das eventualidades de doena ou
de desemprego a uma contribuio, respetivamente, de
5% e de 6%, com exceo das situaes previstas nos seus
n.s 2 e 3 (subsdios referentes a perodo de incapacidade
temporria de durao inferior ou igual a 30 dias e situa-
es de majorao do subsdio de desemprego previstas no
artigo 118.). A referida contribuio ser deduzida pelas
instituies de segurana social do montante das presta-
es por ela pagas e constituir uma receita do sistema
previdencial (n. 4 do artigo 117.).
O regime jurdico de proteo social em caso de doena
encontra-se regulado no Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de
fevereiro, alterado pelos Decretos-Lei n.s 146/2005, de 26
de agosto, 302/2009, de 22 de outubro, pela Lei n. 28/2011,
de 16 de junho, e pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de
junho. Trata-se de uma prestao cuja atribuio visa a
compensao da perda de remunerao em consequncia
de incapacidade temporria para o trabalho por doena.
Em termos gerais, tm direito ao subsdio por doena os
beneficirios do subsistema previdencial no regime geral
de segurana social dos trabalhadores por conta de outrem
e dos trabalhadores independentes (artigo 3. do Decreto-
Lei n. 28/2004). Nos termos do artigo 16. do referido
diploma, o montante dirio do subsdio de doena cal-
culado pela aplicao remunerao de referncia (artigo
18.) de uma percentagem varivel (entre 55% e 100%),
em funo da durao do perodo de incapacidade para o
trabalho ou da natureza da doena, sendo que o montante
dirio no pode ser inferior a 30% do valor dirio da re-
tribuio mnima mensal (artigo 19., n. 1).
Por seu turno, o subsdio de desemprego destina-se
a compensar a perda das remuneraes de trabalho de
quem perdeu o emprego de forma involuntria. Em geral,
tem direito ao subsdio de desemprego quem tenha estado
vinculado por contrato de trabalho e esteja em situao de
desemprego involuntrio ou tenha suspendido o contrato
de trabalho com fundamento em salrios em atraso e, em
qualquer caso, tenha capacidade e disponibilidade para
o trabalho e esteja inscrito para procura de emprego no
centro de emprego da rea de residncia (Decreto-Lei
n. 220/2006, de 3 de novembro, alterado, por ltimo, pelo
Decreto-Lei n. 64/2012, de 15 de maro).
Num caso como no outro, estamos perante prestaes
contributivas (includas no regime geral de segurana so-
cial contributivo e obrigatrio) e substitutivas de rendi-
mento de trabalho (sistema previdencial).
Cumpre, ainda, salientar que, tendo a norma do ar-
tigo 117. natureza oramental, aplica-se-lhe o correspon-
dente regime de vigncia anual (artigo 106., n. 1, da
Constituio).
86. Quer o regime do subsdio por doena, quer o re-
gime do subsdio de desemprego sofreram recentes alte-
raes, por via, respetivamente, dos citados Decretos-Leis
n.s 133/2012 e 64/2012, que, pelo menos em parte, e como
expressamente se refere nos respetivos prembulos, foram
ditadas pela atual situao econmica e financeira do Pas
e pela necessidade de cumprimento das medidas constantes
do Memorando de Entendimento.
Tais alteraes, no mbito da proteo na eventualidade
de doena, traduziram-se essencialmente na adequao
das percentagens de substituio do rendimento perdido
em funo de novos perodos de atribuio do subsdio de
2388 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
doena, protegendo-se diferentemente perodos de baixa
at 30 dias e perodos mais longos, entre 30 e 90 dias; na
introduo de uma majorao de 5% das percentagens
para os beneficirios cuja remunerao de referncia seja
igual ou inferior a 500, que tenham trs ou mais descen-
dentes a cargo, em determinadas condies; na alterao
da forma de apuramento da remunerao de referncia
nas situaes de totalizao de perodos contributivos,
passando a considerar-se o total das remuneraes desde
o incio do perodo de referncia at ao dia que antecede
a incapacidade para o trabalho.
No caso do subsdio de desemprego, procedeu-se
majorao temporria de 10% do respetivo montante nas si-
tuaes em que ambos os membros do casal sejam titulares
de subsdio de desemprego e tenham filhos a cargo, abran-
gendo esta medida igualmente as famlias monoparentais;
foi reduzido de 450 para 360 dias o prazo de garantia para
o subsdio de desemprego; foi introduzida uma reduo de
10% sobre o valor do subsdio a aplicar aps 6 meses de
concesso, como forma de incentivar a procura ativa de
emprego; reduziu-se o limite mximo do montante mensal,
mantendo-se os valores mnimos; reduziu-se o perodo de
concesso do subsdio, possibilitando-se a ultrapassagem
desse limite para trabalhadores com carreira contributiva
mais longa; criou-se a possibilidade do pagamento parcial
do montante nico das prestaes de desemprego.
87. O Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2013
no se refere especificamente contribuio a que as
prestaes por doena e desemprego passaram a estar
sujeitas, nos termos do artigo 117. aqui questionado. No
entanto, infere-se do Relatrio sobre a Sustentabilidade
Financeira da Segurana Social, anexo quele Relatrio
(pg. 261) que o sistema previdencial tem vindo a revelar
uma tendncia deficitria de 2006 para 2012 (com exce-
o de 2008) e que o momento atual, com a diminuio
das receitas contributivas e o aumento da despesa com
prestaes sociais, conduz a uma reviso dos cenrios e
ao reforo da necessidade de se virem a tomar medidas
estruturais que contrariem esta tendncia. Ao longo do
citado Relatrio sobre o Oramento de Estado h vrias
referncias ao aumento da despesa com prestaes sociais,
em particular, com o subsdio de desemprego (pgs. 29,
30, 42 e 264) e salienta-se a necessidade de operar um
esforo financeiro suplementar do Oramento de Estado
que assegura o equilbrio da situao oramental do sistema
de segurana social com uma transferncia extraordinria
(pg. 121).
88. A contribuio agora prevista tanto pode ser vista
como uma reduo do montante das prestaes de subsdio
por doena e de subsdio de desemprego, tendo em conta
que diminui as despesas com as referidas prestaes no
mbito do oramento da segurana social (qualificao
que lhe atribuda pelos requerentes), como uma contri-
buio (tal como designada pela prpria lei), na medida
em que constitui obrigatoriamente uma receita do sistema
previdencial (artigo 117., n. 4), traduzindo uma receita
para o oramento da segurana social a suportar pelos
prprios beneficirios ativos, apresentando, neste ponto,
alguma similitude com a Contribuio Extraordinria de
Solidariedade a que se refere o artigo 78 da Lei do Ora-
mento do Estado, aplicvel aos aposentados e reformados,
e j antes analisada.
Em relao contribuio incidente sobre os subsdios
por doena e desemprego, afigura-se ser, em todo o caso,
mais evidente a sua caracterizao como medida de redu-
o de despesa, tendo em conta que, contrariamente ao
que sucede com a CES, exclusivamente no interior do
sistema pblico, que se processa e paga o subsdio, que se
obtm o resultado oramental pretendido, por minorao
do contedo da posio creditria dos beneficirios de
uma prestao previdencial. O valor da contribuio , na
verdade, descontado na importncia a receber pelo bene-
ficirio, por compensao parcial entre crdito e dbito,
tudo se passando como se a prestao a que o beneficirio
tem direito fosse reduzida no seu montante.
E este, em ltimo termo, o efeito prtico produzido na
esfera dos obrigados contribuio e que tem corres-
pondncia direta no modus operandi legalmente previsto
para a sua efetivao, por fora do n. 4 do artigo 117.,
quando a se dispe que a contribuio deduzida pelas
instituies de segurana social do montante das prestaes
por elas pagas.
A circunstncia de se tratar de uma contribuio que
obedece a uma taxa fixa, de montante reduzido, invarivel
e no progressiva, sem qualquer iseno na base, incidente
sobre uma prestao decorrente de situaes eventuais e
no certas, como a penso por reforma ou aposentao,
refora o entendimento de que estamos perante uma situa-
o que se no enquadra no universo tributrio, tratando-se
antes de uma reduo do montante dos subsdios a que
tm direito.
89. Porm, mesmo que entenda tratar-se de uma medida
de natureza tributria destinada a obter uma receita suple-
mentar para o sistema previdencial da segurana social,
no pode deixar de qualificar-se essa medida como um
tributo parafiscal equivalente s contribuies para a se-
gurana social, ainda que incidindo sobre os sujeitos ativos
da relao prestacional, e que, pela sua prpria natureza,
e semelhana do que tambm sucede com a CES, no
se encontra subordinada aos princpios da constituio
fiscal, e, designadamente, aos princpios da unicidade e
da universalidade do imposto.
A incidncia de uma obrigao contributiva sobre os
prprios beneficirios ativos, isto , sobre aqueles que,
em determinado momento, se encontram na situao de
risco social que coberto pelo pagamento de prestaes
substitutivas dos rendimentos de trabalho, poder pr em
causa, num sentido estrito, o princpio da contributividade e
a correlao entre a quotizao e o direito no futuro a uma
prestao social, mas no descaracteriza, em si, a relao
jurdica contributiva, ou seja, a existncia de uma relao
jurdica do tipo tributrio.
A sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que
vai onerar precisamente as categorias de sujeitos que se
encontram numa posio de vulnerabilidade - em razo
da qual foi organizado o sistema de proteo -, no sus-
cita em si um problema de invalidade constitucional por
referncia ao direito segurana social (artigo 63, n. 3,
da Constituio), constituindo antes um desvio ao fun-
cionamento do sistema, na medida em que introduz uma
nova modalidade de financiamento da segurana social
que abarca os prprios beneficirios das prestaes sociais.
Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade
ou a proporcionalidade da medida.
Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos
perante uma receita do sistema previdencial, a questo
que colocada pelos requerentes reconduz-se a saber se
constitucionalmente legtimo, por referncia aos princpios
decorrentes dos artigos 59, n. 1, alneas e) e f), e 63 da
Lei Fundamental, operar a diminuio do montante pecuni-
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2389
rio que devido nas situaes de doena ou desemprego.
E a resposta a essa questo no ser diversa daquela que
puder ser formulada quando se entenda, diferentemente,
que o artigo 117 da Lei do Oramento no pretendeu mais
do que instituir uma medida de reduo de despesa.
90. O n. 3 do artigo 63. da Constituio, inserido no ca-
ptulo dedicado aos Direitos e deveres sociais, estabelece
que [o] sistema de segurana social protege os cidados na
doena, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como
no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou
diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade
para o trabalho. Especificamente quanto aos trabalhado-
res que involuntariamente se encontrem em situao de
desemprego, o artigo 59., n. 1, alnea e), inserido no
captulo dedicado aos Direitos e deveres econmicos,
confere expressamente a esses trabalhadores o direito a
assistncia material. Assim, o subsdio de desemprego,
que tem uma funo sucednea da remunerao salarial
de que o trabalhador se viu privado, constitui um direito
fundamental dos trabalhadores, embora a sua concreti-
zao esteja dependente das disponibilidades financei-
ras e materiais do Estado (Jorge Miranda/Rui Medeiros,
Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, pg. 1160, e
acrdo n. 275/2007).
A insero sistemtica do artigo 59. revela que os di-
reitos consagrados neste preceito so configurados como
direitos econmicos, sociais e culturais, ainda que algumas
das dimenses dos direitos a enunciados possam ter uma
estrutura anloga dos direitos, liberdades e garantias,
aplicando-se-lhes, quando assim seja, o regime dos direitos
liberdades e garantias, nos termos do artigo 17. (idem,
pg. 1148).
Diversamente do que acontece com o subsdio de de-
semprego, no h, na Constituio, uma referncia ex-
pressa assistncia material por doena no profissional.
O mbito de tutela da alnea f) do n. 1 do artigo 59. da
Constituio abrange apenas os acidentes de trabalho e as
doenas profissionais, pelo que esse preceito, contraria-
mente ao invocado, no fornece um parmetro adequado
de fiscalizao da norma aqui questionada. No ordena-
mento infraconstitucional, esse direito est concretizado
nas prestaes por riscos profissionais, designadamente
prestaes por incapacidade e por morte. Diversamente,
a doena que permite acionar o subsdio aqui em causa
necessariamente uma doena no profissional e no de-
corrente de acidente de trabalho.
No entanto, como referem os autores h pouco citados
(ob. cit., pg. 1161), da conjugao do artigo 59., n. 1,
alnea e), com o artigo 63., n. 3, resulta que a lei deve
prever formas de assistncia material aos trabalhadores
que, no estando desempregados, se encontram, por outro
fundamento (v. g. doena), impedidos temporariamente
da prestao de trabalho, sem prejuzo da liberdade de
conformao do legislador (v. g. excluindo o subsdio de
doena nos primeiros dias de faltas ao trabalho). Pode
at sustentar-se que o disposto no n. 3 do artigo 63. basta
para fundar tal concluso, pois, sendo a doena a enca-
rada como causa de incapacidade para o trabalho e da
consequente perda de remunerao, a proteo que, por
imperativo constitucional, o sistema de segurana social
deve assegurar, contra essa eventualidade, no pode deixar
de abarcar, sob pena de um dfice de tutela, formas de
assistncia material.
91. Em suma, a Constituio assegura diretamente um
direito dos trabalhadores a assistncia material quando in-
voluntariamente se encontrem em situao de desemprego
e dirige um comando ao legislador no sentido de este pre-
ver, no sistema de segurana social, formas de assistncia
material aos trabalhadores em situao de doena. Foi este
o imperativo a que o legislador deu execuo, no mbito
do subsistema previdencial, atravs dos regimes jurdicos
de proteo social nas eventualidades de desemprego e
doena.
No entanto, a Constituio no assegura o direito a um
concreto montante de assistncia material, mesmo em caso
de desemprego, pelo que a irredutibilidade dos montantes
prestacionais no se inclui no mbito de proteo do direito
dos trabalhadores assistncia material em situao de
desemprego e, por maioria de razo, no mbito do direito
assistncia em situao de doena.
S assim no seria se a reduo em causa fosse de tal or-
dem que descaracterizasse estas prestaes, inviabilizando
a funo previdencial por elas desempenhada (substituio
das remuneraes) e dando-lhes um cunho que pouco as
diferenciaria das prestaes assistencialistas. Mas no ser
esse o caso de uma reduo na ordem dos 5% ou 6%, como
a que aqui est em causa.
Por outro lado, quer no caso do subsdio de desemprego
quer no caso do subsdio por doena, a contribuio agora
imposta acompanhada por outras medidas de sentido
inverso, que aumentam as prestaes a que tm direito,
em determinados casos especficos, os trabalhadores em
situao de desemprego involuntrio ou os trabalhadores
doentes. Ser este o efeito da majorao do montante do
subsdio de desemprego quando ambos os cnjuges estejam
desempregados e tenham filhos (artigo 118. da Lei do
Oramento de Estado para 2013), ou da alterao da forma
de apuramento da remunerao de referncia relevante para
o subsdio de doena, a qual passa a considerar o total das
remuneraes desde o incio do perodo de referncia at
ao dia que antecede a incapacidade para o trabalho artigo
18., n. 2, do Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de fevereiro,
na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012.
Ora, o cumprimento do programa constitucional de
proteo dos cidados na doena e no desemprego, de-
pende, em cada momento histrico, de fatores financeiros
e materiais, sendo tarefa do legislador definir o elenco
das situaes que carecem de proteo e o contedo do
correspondente direito social.
O que tem aplicao no caso vertente. E tanto mais
assim quanto certo, pelo menos em face dos dados nor-
mativos atualmente vigentes, estarmos perante uma medida
excecional, de carter transitrio, uma vez que as redues
das prestaes devidas aos beneficirios de subsdio de
doena e de desemprego apenas se encontram previstas
para o corrente ano oramental.
Nestes termos, tudo induz a concluir que a norma no
constitucionalmente desconforme por referncia aos
parmetros invocados pelo requerente.
92. Uma dificuldade sria , no entanto, suscitada pela
ausncia de uma qualquer clusula de salvaguarda que
impea que os montantes pecunirios correspondentes aos
subsdios de doena e de desemprego, por fora da deduo
agora prevista, possam ficar abaixo do limite mnimo que
o legislador fixou, em geral, para o contedo da prestao
devida para qualquer dessas situaes.
Sendo o montante dirio do subsdio de doena calcu-
lado pela aplicao remunerao de referncia de uma
percentagem varivel em funo da durao do perodo
de incapacidade para o trabalho ou da natureza da doena
2390 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
(artigo 16 do Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de fevereiro, na
redao por ltimo introduzida pelo Decreto-Lei n. 133/12,
de 27 de junho), determina o artigo 19 desse diploma que
esse montante dirio no pode ser inferior a 30% do valor
dirio da retribuio mnima mensal estabelecida para o
setor de atividade do beneficirio, ainda que no possa ser
superior ao valor lquido da remunerao de referncia que
lhe serviu de base de clculo (n.s 1 e 3).
Por outro lado, o montante dirio do subsdio de de-
semprego, fixado em 65% da remunerao de referncia
e j reduzido em 10% a partir de 180 dias de concesso
(artigo 28 do Decreto-Lei n. 220/2006, de 3 de novembro,
na redao do Decreto-Lei n. 64/2012, de 15 de maro),
no pode ser inferior, em regra, ao valor do indexante dos
apoios sociais (artigo 29, n. 1), que se encontra fixado
atualmente em 419,22 (artigo 79 da Lei n. 64-B/2011,
de 20 de dezembro).
No est, por conseguinte, excludo que a contribuio
sobre subsdios de doena e desemprego, implicando, na
prtica, uma reduo dos montantes pecunirios a que
os beneficirios tm direito, venha a determinar que a
prestao a auferir fique, em certos casos, aqum do nvel
mnimo que foi j objeto de concretizao legislativa e
que se encontra sedimentado por referncia a uma certa
percentagem da retribuio mnima mensal, no caso do
subsdio por doena, ou ao indexante dos apoios sociais,
no caso do subsdio de desemprego.
93. Uma tal soluo pode confrontar-se, desde logo,
com o princpio da proporcionalidade, que impe que a
soluo normativa se revele como idnea para a prosse-
cuo dos fins visados pela lei, se mostre necessria por
no ser vivel ou exigvel que esses fins sejam obtidos
por meios menos onerosos para os direitos dos cidados,
e se apresente ainda como uma medida razovel, e, por
isso mesmo, no excessiva ou desproporcionada (Gomes
Canotilho/Vital Moreira, Constituio da Repblica Por-
tuguesa Anotada, vol. I, ppg. 392-393).
Pretendendo o legislador reforar o financiamento da
segurana social e contrariar o dfice resultante da dimi-
nuio de receitas contributivas e do aumento de despesa
com as prestaes sociais, dificilmente se poder conceber
como adequada uma medida que, sem qualquer ponderao
valorativa, atinja aqueles beneficirios cujas prestaes
esto j reduzidas a um montante que o prprio legis-
lador, nos termos do regime legal aplicvel, considerou
corresponder a um mnimo de sobrevivncia para aquelas
especficas situaes de risco social.
Por outro lado, uma tal opo legislativa de todo des-
razovel, quando certo que ela atinge os beneficirios que
se encontram em situao de maior vulnerabilidade por no
disporem de condies para obterem rendimentos do traba-
lho para fazer face s necessidades vitais do seu agregado
familiar, e abrange as prestaes sociais que precisamente
revestem uma funo sucednea da remunerao salarial
de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto cor-
responderem, no limite, ao mnimo de assistncia material
que se encontrava j legalmente garantido.
94. Alm disso, justifica-se questionar se no poder
estar a em causa a garantia da existncia condigna.
O Tribunal Constitucional, como j foi referido a seu
tempo a propsito da norma do artigo 29, n. 2, sem pr
em causa a liberdade de conformao do legislador na
definio do contedo dos direitos sociais a prestaes,
a quem so dirigidas, em primeira linha, as diretrizes
constitucionais, tem vindo a reconhecer, ainda que in-
diretamente, a garantia do direito a uma sobrevivncia
minimamente condigna ou a um mnimo de sobrevi-
vncia, seja a propsito da atualizao das penses por
acidentes de trabalho (acrdo n. 232/91), seja a pro-
psito da impenhorabilidade de certas prestaes sociais
(acrdos n.s 62/02, 349/91, 411/93, 318/99, 177/02),
fundando um tal direito na conjugao do princpio da
dignidade da pessoa humana e do direito segurana
social em situaes de carncia, e estabelecendo como
padro o salrio mnimo nacional ou o salrio mnimo
garantido. O direito s condies mnimas de existncia
condigna foi evidenciado, por outro lado, mais recente-
mente, atravs do acrdo n. 509/02, no apenas na sua
dimenso negativa, mas como um direito a prestaes
positivas do Estado, num caso em que se pronunciou
pela inconstitucionalidade de um diploma que limitava
o mbito subjetivo dos beneficirios de uma determinada
prestao, dela excluindo os jovens entre os 18 e os
25 anos sem encargos familiares.
Sabe-se que atravs da atribuio de prestaes sociais
por doena ou desemprego, o que se tem em vista no
assegurar os mnimos vitais de cidados em situao de
carncia econmica e contribuir para a satisfao das suas
necessidades essenciais, mas antes garantir, no mbito do
sistema previdencial, assente num princpio de solidarie-
dade de base profissional, o pagamento de prestaes pecu-
nirias destinadas a compensar a perda da remunerao por
incapacidade temporria para o trabalho ou impossibilidade
de obteno de emprego.
Os limites mnimos que o legislador fixa para essas
prestaes compensatrias, ainda que no tenham por re-
ferncia os critrios de fixao do salrio mnimo nacional,
no deixam de constituir a expresso de um mnimo de
existncia socialmente adequado.
No caso, a norma sindicada, ao instituir a contribuio
sobre os subsdios de doena e de desemprego, no sal-
vaguardou a possibilidade de a reduo do montante que
resulta da sua aplicao vir a determinar o pagamento de
prestaes inferiores quele limite mnimo, no garantindo
o grau de concretizao do direito que deveria entender-se
como correspondendo, na prpria perspetiva do legislador,
ao mnimo de sobrevivncia de que o beneficirio no
pode ser privado.
Embora no possa pr-se em dvida a reversibilidade
dos direitos concretos e das expectativas subjetivamente
aliceradas, no pode deixar de reconhecer-se que haver
sempre de ressalvar, ainda que em situao de emergn-
cia econmica, o ncleo essencial da existncia mnima
j efetivado pela legislao geral que regula o direito s
prestaes nas eventualidades de doena ou desemprego,
pelo que poder estar, tambm, aqui em causa o parmetro
constitucional da existncia condigna.
O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, no sentido da
inconstitucionalidade da sobredita norma do artigo 117,
n. 1.
J. Alterao ao Cdigo do Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Singulares (artigo 186., na parte
em que altera os artigos 68., 68.-A, 78. e 85.)
1. Alterao dos escales de rendimento coletvel do IRS
(artigos 68 e 68-A)
95. Os mesmos requerentes questionam ainda a cons-
titucionalidade do artigo 186. da Lei do Oramento de
Estado para 2013, na parte em que altera os artigos 68.,
78. e 85. e adita o artigo 68.-A ao Cdigo do IRS.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2391
A Lei veio reduzir o nmero de escales de rendimento
coletvel de oito para cinco e, em geral, aumentar as taxas
normais e mdias aplicveis a cada escalo. A comparao
mais detalhada entre o regime anterior e o atual revela o
seguinte:
Foram fundidos os anteriores dois primeiros escales
(o escalo inicial at 4 898 e o 2. escalo balizado entre
4 898 e 7 410, aos quais se aplicavam taxas normais
de 11% e 14%, respetivamente), passando o 1. escalo a
abranger o rendimento coletvel at 7 000, com uma taxa
normal de 14,5%. Manteve-se inalterada a regra do m-
nimo de existncia, no mbito da qual no so tributados
os sujeitos titulares de rendimentos predominantemente
originados em trabalho dependente ou em penses, com
um rendimento lquido de imposto inferior ao valor anual
da retribuio mnima mensal acrescida em 20% [em
2011 e 2012, 8148 (485 x 14 = 6790 x 20%)] ou cuja
matria coletvel, aps aplicao do quociente conjugal,
seja igual ou inferior a 1911 (artigo 70. do CIRS, na
redao dada pela citada LOE2012);
O atual 2. escalo (rendimento coletvel entre 7000
e 20 000 ao qual se aplicam taxas normal e mdia de
28,5% e 23,6%, respetivamente) corresponde ao anterior
3. escalo (que se situava entre 7410 e 18375, com
taxas normal e mdia de 24,5% e 19,599%);
O atual 3. escalo (rendimento coletvel entre
20 000 e 40 000, ao qual se aplicam taxas normal e
mdia de 37% e 30,3%, respetivamente) corresponde ao
anterior 4. escalo (que se situava entre 18375 e 42 259,
com taxas normal e mdia de 35,5% e 28,586%);
O atual 4. escalo (rendimento coletvel entre
40 000 e 80 000, ao qual se aplicam taxas normal e
mdia de 45% e 37,65%, respetivamente) corresponde ao
anteriores 5., 6. e, em parte, 7. escales (que se situa-
vam: o 5. escalo, entre 42 259 e 61 244, com taxas
normal e mdia de 38% e 31,5040%; o 6. escalo, entre
61 244 e 66 045, com taxas de 41,5% e 32,2310%; e o
7. escalo, entre 66 045 e 153 300, com taxas de 43,5%
e 38,6450%);
O 5. e ltimo escalo (rendimento coletvel superior
a 80 000, ao qual se aplica a taxa de 48%) corresponde
aos anteriores 7. (em parte) e 8. escales (o 7. escalo
abrangia rendimentos coletveis entre 66 045 e 153 300,
com taxas de 43,5% e 38,6450%; e o 8. escalo inclua os
superiores a 153 300, com uma taxa de 46,5%);
A taxa adicional de solidariedade aplica-se ao ren-
dimento coletvel includo no ltimo escalo e de 2,5%
nos rendimentos entre 80 000 e 250 000 e de 5% nos
rendimentos superiores a 250 000 (enquanto que a an-
terior taxa de solidariedade era de 2,5% e aplicava-se
a rendimentos superiores a 153 300, limite inferior do
anterior 8. escalo).
Do exposto, foroso concluir que as alteraes aos arti-
gos 68. e 68.-A do CIRS, operadas pela Lei n. 66-B/2012,
conduzem a um agravamento da carga fiscal, resultante,
quer da reduo do nmero de escales, quer do aumento
das taxas normais e mdias aplicveis a cada escalo.
Como se l no Relatrio sobre o Oramento do Estado para
2013 (pg. 67), tendo em conta as alteraes propostas
estima-se, para o total da economia, que a taxa mdia de
IRS aumente dos atuais 9.8% para 11.8%, quando se con-
sidera apenas as alteraes estrutura de escales e taxas
de IRS. A se refere, tambm, que as alteraes introdu-
zidas na estrutura de taxas de IRS, embora contribuam para
aumentar a receita cobrada em sede de IRS, procuraram
combinar, por um lado, a salvaguarda das famlias de mais
baixos rendimentos atravs da manuteno do mnimo
de existncia, e por outro, aumentar a progressividade
do imposto e que [e]mbora as alteraes propostas em
sede de IRS tenham sido desenhadas de modo a distribuir
o esforo por uma parte significativa da populao []
uma parte muito significativa da carga fiscal est concen-
trada nos agregados de maior rendimento, deste modo, os
contribuintes situados dois ltimos decis contribuem com
cerca de 86% do total de receita cobrada neste imposto
(pgs. 65-66).
96. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro-
cesso n. 8/2013 consideram que estas alteraes aos esca-
les e taxas do IRS violam o princpio da progressividade,
em sntese, porque o respeito deste princpio no se satisfaz
com a mera existncia de mais do que um escalo, e porque
tal alterao reduz a progressividade de forma incompatvel
com a Constituio.
A questo da progressividade dos escales do imposto
sobre o rendimento pessoal no foi, at data, direta-
mente analisada pelo Tribunal Constitucional. No acrdo
n. 399/2010, o Tribunal debruou-se sobre duas altera-
es ao artigo 68., n. 1, do CIRS (efetuadas pelas Leis
n.s 11/2010 e 12-A/2010) que introduziram um novo
escalo e novas taxas no imposto sobre o rendimento
pessoal. No entanto, as questes de constitucionalidade
a tratadas em nada se assemelham que agora colo-
cada, pois naquele aresto esteve essencialmente em causa
a (ir)retroatividade de tais medidas.
No caso em apreo, a nica questo que colocada
pelos requerentes a da compatibilidade destas normas
com o princpio da progressividade fiscal, pelo que esta
a questo que ser agora objeto de anlise.
97. O sistema fiscal, ou seja, o conjunto (articulado e
integrado) dos impostos, tem dois objetivos essenciais
constitucionalmente definidos: a satisfao das necessida-
des financeiras do Estado e de outras entidades pblicas
e a repartio justa dos rendimentos e da riqueza (artigo
103., n. 1, da Constituio).
Ora, como salientam Gomes Canotilho/Vital Moreira
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I,
pg. 1089), esta vinculao do sistema fiscal ideia de jus-
tia social e diminuio da desigualdade na distribuio
social dos rendimentos e da riqueza exige que o mesmo
seja progressivo.
Essa exigncia est expressamente consagrada no m-
bito da tributao do rendimento pessoal. De acordo com o
n. 1 do artigo 104., o imposto sobre o rendimento pessoal
visa a diminuio das desigualdades e ser nico e pro-
gressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos
do agregado familiar.
A progressividade fiscal requer que a relao entre o
imposto pago e o nvel de rendimentos seja mais do que
proporcional, o que s pode alcanar-se aplicando aos con-
tribuintes com maiores rendimentos uma taxa de imposto
superior. Por outras palavras, h progressividade quando
o valor do imposto aumenta em proporo superior ao
incremento da matria coletvel.
A progressividade passvel de mais do que uma justi-
ficao terica. Numa certa perspetiva, ela surge associada
ao princpio da capacidade contributiva, luz da teoria mar-
ginalista, segundo a qual o rendimento vale tanto menos
para o contribuinte quanto maior ele (cfr. autores citados
em Srgio Vasques, Capacidade Contributiva, Rendimento
2392 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
e Patrimnio, Fiscalidade, Revista de Direito e Gesto Fis-
cal, 23, julho-setembro 2005, Separata, pgs. 15-45). Para
os defensores desta perspetiva, o princpio da capacidade
contributiva exige que os contribuintes sejam tratados
com igualdade e que os seus pagamentos impliquem um
sacrifcio igual para cada um deles, resultando da que a
tributao progressiva ser mais justa que a proporcional,
pois que o sacrifcio objetivo que imposto pela tributa-
o tanto menor quanto maior for o rendimento (Sousa
Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, vol. II,
4. edio, Coimbra, pg. 195).
Ao controlo de constitucionalidade interessa apenas um
conceito normativo de progressividade, ajustado s opes
de valor que informam toda a Constituio.
98. Progressividade um conceito indeterminado, sus-
cetvel de graus muito diversificados de concretizao.
E no possvel inferir do imperativo constitucional o
grau de amplitude que, em concreto. permita satisfazer
o requisito de progressividade exigvel. Ainda que mais
detalhada, em domnio fiscal, do que muitas outras leis
fundamentais, a Constituio portuguesa no se pronun-
cia sobre o nmero de escales nem sobre a grandeza das
taxas respetivas, questes que so deixadas margem
de apreciao poltico-legislativa. Na verdade, o grau de
progressividade, assim como o nvel de tributao, a carga
fiscal ou a relao entre os diferentes impostos so questes
de poltica fiscal que , ela prpria, um instrumento de
poltica governamental (neste sentido, Gomes Canotilho/
Vital Moreira, ob. cit., pg. 1102).
Mas isso no significa que a Constituio no tenha
estabelecido, nesta matria, um conjunto de vinculaes
objetivas, que condicionam intensamente a ordem infra-
constitucional e a liberdade do legislador ordinrio, sobre-
tudo quanto ao imposto sobre o rendimento pessoal.
Como contexto mais amplo (e tambm mais difuso) de
referncias valorativas, h a reter que a ordem constitucio-
nal comete ao Estado, especificamente atravs da poltica
fiscal, a incumbncia de operar as necessrias correes das
desigualdades na distribuio da riqueza e do rendimento
(artigo 81., alnea b)).
No mbito especfico da constituio fiscal, estabe-
lece-se a funcionalizao do sistema fiscal a uma justa
repartio dos rendimentos e da riqueza, a par da satisfao
das necessidades financeiras do Estado e outras entidades
pblicas (artigo 103., n. 1).
Como corolrio, prescreve-se, no artigo 104., n. 1, vi-
sando a diminuio das desigualdades, a progressividade
do imposto sobre o rendimento pessoal, tendo em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
Numa interpretao articulada do conjunto dos seg-
mentos do disposto no artigo 104., n. 1, e integrada no
contexto das opes constitucionais que enquadram esse
regime, impe-se a concluso de que a progressividade a
expressamente consagrada um elemento intrnseco do
Estado social configurado na Constituio (assim, Gomes
Canotilho/ Vital Moreira, ob. cit., pg. 1089; Estabelecendo
tambm uma ligao da progressividade ao princpio do
estado social, Casalta Nabais, ob. cit., pgs. 555-577).
99. Tendo isso presente, seguro que nem todos os
modos e graus de concretizao de progressividade do
imposto sobre o rendimento pessoal satisfazem a exigncia
constitucional. Esse elemento conformador dessa espcie
de imposto estabelecido como forma de cumprimento,
constitucionalmente vinculada, da tarefa que cabe ao
sistema fiscal, no seu conjunto, de promover uma justa
repartio dos rendimentos e da riqueza. Consequente-
mente, a Constituio exige mais do que uma qualquer
progressividade, exige uma progressividade com a virtua-
lidade intrnseca de contribuir para uma diminuio da
desigualdade de rendimentos.
Assim, luz da Constituio, no possvel validar um
sistema de progressividade mnima, traduzido na exis-
tncia de uma taxa nica, proporcional (flat tax), associada
garantia da no tributao do rendimento correspon-
dente ao mnimo de existncia. Como salienta Saldanha
Sanches (Manual de Direito Fiscal, pg. 237), o objetivo
constitucional da repartio justa dos rendimentos no
compatvel com uma progressividade mnima, pois a
existncia de um imposto de rendimento pessoal que vise
a diminuio das desigualdades implica um grau mais
elevado de progressividade do que aquele que existe num
sistema que, sem conter preocupaes redistributivas, se
limita a no tributar os rendimentos mnimos.
No caso em apreo, as alteraes operadas pela Lei
do Oramento no so reconduzveis a uma situao de
mera proporcionalidade ou sequer de progresso mnima.
O sistema continua a revelar suficiente sensibilidade
diferena de nveis de rendimento para se poder concluir
que a frao livre de imposto proporcionalmente mais
elevada para os rendimentos mais baixos, com um assi-
nalvel grau de progresso.
Na verdade, o rendimento coletvel continua a ser dis-
tinguido atravs da sua distribuio por um nmero consi-
dervel de escales (cinco), suficientemente diferenciador
de vrios nveis de rendimento, aos quais so aplicveis
taxas progressivas, ou seja, crescentemente mais elevadas
medida que aumenta a matria coletvel (efeito que
acentuado pela existncia de taxas normais e taxas mdias
dentro de cada escalo, com exceo do ltimo).
A reduo do nmero de escales, ainda que associada a
um aumento generalizado das taxas correspondentemente
aplicveis, deixa ainda de p uma taxao progressiva, da
qual no pode ser afirmado que se revela manifestamente
inadequada a uma justa repartio de rendimentos. certo
que a diminuio do nmero de escales coloca dentro do
mesmo escalo rendimentos muito diferentes (h escales
em que o limite mnimo do rendimento coletvel metade
do seu limite mximo) e essa diferena no ser totalmente
esbatida pela regra do n. 2 do artigo 68. que determina a
diviso do quantitativo do rendimento coletvel em duas
partes e a correspondente aplicao de taxas diferenciadas:
a taxa mdia (tendencialmente mais baixa) a uma parte do
rendimento e a taxa normal ao excedente.
No entanto, ainda que as alteraes aos escales possam
corresponder a uma certa diminuio do grau de progres-
sividade, ela no , em si mesma, inconstitucional. Con-
cretamente, o nmero de escales agora fixado (cinco), a
existncia de taxas diferenciadas e progressivas para os
diversos escales e a existncia de duas taxas dentro de
cada escalo (com exceo do primeiro), no permitem
concluir pela violao do princpio constitucionalmente
estabelecido, pois, ainda que o grau de progressividade
tenha sido reduzido, essa reduo situa-se na margem de
livre conformao da poltica fiscal. S no o seria se da
nova configurao se pudesse afirmar o que no o caso
que ela ostensivamente no contribui para a repartio
justa dos rendimentos.
100. O mesmo se diga relativamente taxa adicional
de solidariedade consagrada no artigo 68.-A do CIRS.
Esta corresponde a uma verdadeira taxa adicional, na
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2393
medida em que apenas eleva a taxa aplicvel ao ltimo
escalo, sendo certo que, com a alterao operada pela
Lei do Oramento, tal aumento agora dotado de maior
progressividade, nos termos acima referidos. Acresce que,
contrariamente alterao operada ao artigo 68., a manu-
teno de uma taxa adicional de solidariedade no pode
deixar de se entender como limitada ao ano oramental
em curso, atenta a natureza extraordinria da medida em
causa.
Por isso e tambm pelas razes j aduzidas a propsito
da alterao da estrutura dos escales e das taxas gerais
previstas no artigo 68., no se afigura que a referida taxa
adicional de solidariedade se apresente desconforme
Constituio.
Pelo exposto, o Tribunal pronuncia-se pela no incons-
titucionalidade da norma do artigo 186. da Lei do Ora-
mento de Estado para 2012, na parte em que alterou os
artigos 68. e 68.-A do CIRS.
2. Reduo das dedues coleta (artigos 78. e 85. CIRS)
101. As alteraes operadas pela Lei do Oramento do
Estado para 2013 aos artigos 78. e 85. do CIRS, que os
requerentes questionam, consubstanciam uma reduo dos
limites estabelecidos para as dedues coleta relativas a
despesas de sade, de educao e formao, respeitantes a
penses de alimentos, encargos com lares e com imveis e
equipamentos novos de energias renovveis (78., n.s 7 e
8), bem como na reduo do montante dos encargos com
imveis que so suscetveis de deduo coleta (85.,
n. 1, alneas a) a d)).
A reviso dos limites globais progressivos para as dedu-
es coleta (e para os benefcios fiscais) apresentada, no
Relatrio do OE2013 (pg. 60), como uma medida fiscal
do lado do aumento da receita, assim sumariada: [s]o,
tambm, ajustados os limites globais progressivos para as
dedues coleta e para os benefcios fiscais, tendo em
conta a nova tabela dos escales do IRS, salvaguardando-
se, contudo, os contribuintes do primeiro escalo (isentos
da aplicao de qualquer limite ou teto mximo), o caso
das pessoas com deficincia, bem como o princpio da
proteo fiscal da famlia atravs da atribuio de uma
majorao da deduo fiscal personalizante em funo
do nmero de filhos.
Invocam os requerentes do pedido que deu origem ao
Processo n. 8/2013, que as alteraes no regime das de-
dues coleta na medida em que eliminam dedues
ou que as colocam em patamares efetivamente simblicos
no tm em conta as necessidades dos agregados familia-
res nem a real capacidade contributiva das famlias. Mais
alegam, citando o acrdo n. 84/2003, que o princpio
da capacidade contributiva, no sendo irrelevante como
parmetro de aferio da constitucionalidade das normas
de natureza fiscal, exprime e concretiza o princpio da
igualdade fiscal na sua vertente de uniformidade o dever
de todos pagarem impostos segundo o mesmo critrio
critrio esse em que a incidncia e a repartio dos im-
postos se dever fazer segundo a capacidade econmica
de cada um.
102. A questo que o Tribunal chamado a resolver
a de saber se a reduo ou eliminao da possibilidade de
se efetuar dedues coleta em sede de imposto sobre o
rendimento das pessoas singulares compatvel com o
princpio da capacidade contributiva (enquanto decorrn-
cia do princpio da igualdade fiscal) e com o princpio da
considerao fiscal da famlia.
O problema no pode ser resolvido sem antes se es-
clarecerem devidamente os elementos que tm que ser
postos em confronto: por um lado, determinar o alcance
das normas questionadas, o que implica perceber qual o
papel das dedues coleta, no mbito do IRS; por outro
lado, esclarecer o posicionamento dos invocados princpios
no plano constitucional, a fim de determinar o respetivo
alcance paramtrico.
Para melhor compreender a funo fiscal das dedues
coleta, importa relembrar como se apura o imposto em
sede de IRS: ao rendimento bruto de cada categoria de
rendimentos comeam por ser feitos abatimentos auto-
mticos, consoante a origem dos rendimentos, que so as
denominadas dedues especficas (no caso dos rendi-
mentos da categoria A, esto previstas nos artigos 25. a
27. do CIRS), obtendo-se o rendimento lquido de cada
categoria que, depois de somado (englobamento), conduz
ao rendimento global lquido que, aps deduo de
perdas, corresponde ao rendimento coletvel (matria
coletvel). Ao rendimento coletvel apurado aplica-se a
taxa do imposto (e o quociente conjugal, quando aplicvel),
assim se chegando (desde que salvaguardado o mnimo
de existncia, nos termos do artigo 70. do CIRS) ao
montante da coleta. sobre esta que so feitas as dedues
coleta que, uma vez subtradas, determinam o montante
do imposto a pagar ou a receber.
Esta esquematizao evidencia que, contrariamente s
entretanto eliminadas dedues matria coletvel, as
atuais dedues coleta no tm qualquer influncia
na determinao da taxa de imposto aplicvel, pois no
contribuem para diminuir o quantum sujeito a tributao,
que vai determinar o escalo contributivo e a respetiva taxa.
Como vimos, as dedues coleta so efetuadas sobre o
montante de imposto j apurado atravs da aplicao da
taxa ao rendimento coletvel.
A alterao (ocorrida em 1999) de considerar determi-
nadas despesas como dedues coleta (abatimentos ao
prprio imposto) em vez de permitir que influenciassem a
determinao do rendimento coletvel atravs da anterior
tcnica das dedues matria coletvel visou favore-
cer os sujeitos passivos com rendimento mais baixos em
relao aos que tm rendimentos mais elevados. Na ver-
dade, a conjugao do regime dos abatimentos ( matria
coletvel) com as taxas progressivas, tende a resultar num
maior benefcio para os sujeitos com rendimentos mais
elevados e a ser mais penalizador para os sujeitos passi-
vos de baixos rendimentos, pois as dedues no clculo
da matria coletvel iro determinar o escalo em que se
insere o sujeito passivo e a correspondente taxa, sendo que
a reduo do escalo corresponde a uma maior poupana
para aqueles do que para estes (Saldanha Sanches, ob.
cit., pg. 334).
No regime atual, as dedues coleta abrangem, nome-
adamente: a) as chamadas dedues pessoais (previstas
no artigo 79. CIRS), que correspondem a percentagens
do valor do IAS, por cada sujeito passivo e por cada de-
pendente, afilhado civil ou ascendente; b) as despesas,
at determinado limite, designadamente, com a sade,
educao e habitao (artigos 78. e 85., aqui questiona-
dos); c) determinados benefcios fiscais, tais como os re-
lacionados com aplicaes com planos poupana-reforma,
prmios de seguro que cubram exclusivamente riscos de
sade e donativos (artigos 21., n. 2, 74. e 63. do Estatuto
dos Benefcios Fiscais).
2394 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
A soma das dedues coleta previstas nos artigos 82.,
83., 83.-A, 84. e 85. (despesas com sade, educao,
penses alimentos, lares e imveis) no pode exceder os
limites constantes da tabela do n. 7 do artigo 78. Por seu
turno, a soma dos benefcios fiscais dedutveis coleta
no pode exceder os limites constantes da tabela do n. 2
do artigo 88. do CIRS.
No caso em apreo, relembre-se, apenas esto em
causa os limites das dedues coleta aplicveis soma
das dedues motivadas por despesas relacionadas com
sade, educao, penses de alimentos, lares e imveis
(artigo 78., n. 7, do CIRS) e, quando a estes ltimos,
tambm os limites dos montantes dedutveis com encargos
com imveis (artigo 85., n. 1).
Note-se que o atual conjunto das dedues coleta
no obedece a um critrio orientador uniforme, antes cor-
responde ao acolhimento, pelo legislador ordinrio, de
situaes muito diversas, cujo elemento comum apenas
o facto de constiturem despesas do sujeito passivo. As-
sim, as diferentes dedues coleta tm um fundamento
substantivo varivel, dependente do tipo de despesas que
so eleitas como dedutveis.
No que aqui mais interessa, a considerao, como dedu-
es coleta, de certos encargos com a sade, educao, la-
res ou habitao, reflete a perda da capacidade contributiva
ligada a estas despesas. Isto , estamos perante dedues
pessoais ligadas reduo da capacidade contributiva que
so usadas para determinar o rendimento lquido subjetivo.
E que por isso tm de ser qualificadas como dedues pes-
soais ou abatimentos em sentido prprio como formas de
quantificao do imposto e que conduzem sua efetiva
personalizao (idem, pg. 335).
103. O princpio da capacidade contributiva representa
uma certa conceo do sistema fiscal segundo a qual cada
contribuinte deve pagar na medida da sua capacidade,
opondo-se, assim, a uma conceo em funo do princpio
do benefcio, que determinaria o dever de cada um pagar
na medida dos benefcios que recebe do Estado.
Sendo certo que a Constituio no se refere expres-
samente ao princpio da capacidade contributiva, existe
uma consistente construo doutrinria e jurisprudencial
em torno desse conceito.
Sousa Franco (Finanas Pblicas e Direito Financeiro,
vol. II, citado, pgs. 186-187), perentrio na afirmao
de que a capacidade contributiva est subjacente Cons-
tituio fiscal, extraindo-se da forte personalizao do
imposto sobre o rendimento, com a considerao da situ-
ao do agregado familiar, fator que parece ser essencial
mas no nico para que se possa considerar que um
sistema leva efetivamente em conta as faculdades con-
tributivas. Saldanha Sanches (ob. cit., pg. 227), anali-
sando a estrutura do sistema fiscal portugus que resulta
dos artigos 103. e 104. da Constituio, conclui haver
uma definio indireta da capacidade contributiva como
princpio estruturante do sistema atravs da tributao do
rendimento. Casalta Nabais (ob. cit., pgs. 445 e segs.)
afirma que o princpio da capacidade contributiva extrai-se
do princpio da igualdade, estabelecido no artigo 13. da
Constituio. Tambm Srgio Vasques (Manual de Direito
Fiscal, Coimbra, 2011, pg. 251), considera que o princpio
da capacidade contributiva representa o critrio material
de igualdade adequado aos impostos.
O Tribunal Constitucional, debruando-se sobre um con-
junto de normas da Lei Geral Tributria respeitante ava-
liao indireta da matria coletvel, atravs de mtodos
indicirios ou de presunes, comeou por afirmar que
o princpio da capacidade contributiva no tem expressa
consagrao constitucional, sublinhando a dificuldade em
retirar consequncias jurdicas muito lquidas e seguras
do princpio da capacidade contributiva, traduzidas num
juzo de inadmissibilidade constitucional de certa ou certas
solues adotadas pelo legislador fiscal, concluindo-se
que, no caso a em apreo, o princpio da capacidade contri-
butiva no era sequer parmetro constitucional relevante
(acrdo n. 84/2003).
Mas foi mais afirmativo em jurisprudncia posterior.
Reportando-se admissibilidade constitucional de normas
que estabelecem presunes em matria tributria, veio a
acolher o entendimento de que a capacidade contributiva,
apesar da sua no consagrao expressa na Constituio,
mais no ser do que a expresso (qualificada) do prin-
cpio da igualdade, entendido em sentido material, no
domnio dos impostos, ou seja, a igualdade no imposto
(cfr. acrdos n.s 211/2003, 452/2003 e 601/2004).
, assim, de reafirmar que o princpio da capacidade
contributiva est implicitamente consagrado na Consti-
tuio, enquanto corolrio tributrio dos princpios da
igualdade e da justia fiscal e do qual decorre um comando
para o legislador ordinrio no sentido de arquitetar o sis-
tema fiscal tendo em vista as capacidades contributivas
de cada um.
A proposio mais elementar que flui do princpio da
capacidade contributiva respeita ao modo de organizar a
tributao, que, dever necessariamente ser orientada para
a seleo de fatos tributrios que revelem a maior ou menor
capacidade contributiva do sujeito, apontando-se, desde
logo, o imposto sobre o rendimento, como o mais apto a
espelhar a fora econmica dos contribuintes. Mas, como
nota Saldanha Sanches (ob. cit., pg. 228), o princpio da
capacidade contributiva padece de uma relativa indeter-
minabilidade estrutural, que coloca problemas na sua
aplicao, quando confrontado com uma concreta soluo
legislativa. Essa indeterminao resulta do fato de, por um
lado, o conceito de capacidade contributiva no caber numa
definio exata e precisa, mas corresponder a um princpio
ordenador do ordenamento jurdico tributrio.
104. Das vrias implicaes inerentes considerao da
capacidade contributiva como critrio estruturante do sis-
tema fiscal, interessam agora, apenas, as que se relacionam
com a necessidade de o imposto sobre o rendimento pessoal
dever ter em conta as necessidades e os rendimentos do
agregado familiar como expressamente se l no n. 1
do artigo 104. da Constituio. Neste ponto, em particular,
o conceito de capacidade contributiva associa-se ideia de
personalizao do imposto, bem como necessidade de
considerar fiscalmente o agregado familiar.
A especificao constitucional que manda atender s
necessidades e rendimentos do agregado familiar deve
ser entendida como um comando para o legislador ordi-
nrio, que este est obrigado a respeitar na estruturao
do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares,
mas cujas implicaes concretas, nos vrios aspetos do
respetivo regime, cabe ao legislador definir, desde que no
ponha em causa o contedo essencial daquele comando
constitucional (Casalta Nabais, ob. cit., pg. 530).
Concretamente, em matria de dedues (objetivas e
subjetivas) em sede de IRS, o legislador no pode deixar
de ter uma ampla margem de apreciao, como tem sido
reconhecido pela jurisprudncia constitucional. Como se
salientou no acrdo n. 173/2005, a respeito de dedues
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2395
especficas (dedues objetivas, que correspondem a des-
pesas indispensveis formao do rendimento), matrias
como a dos limites a dedues, sobretudo para rendimentos
relativamente elevados, no podem considerar-se, partida,
como tipicamente merecedoras de uma estabilidade tal
que as torne imunes a alteraes, ou, mesmo, que possam
fundar uma confiana digna de proteo na manuteno
do respetivo regime.
105. O alcance das alteraes questionadas, no caso ver-
tente, mais percetvel se atentarmos na tabela constante
do n. 7 do artigo 78. e confrontarmos a atual redao
com que lhe tinha sido conferida pela Lei do Oramento
de Estado para 2012. Resulta dessa comparao que os
limites para as redues coleta foram modificados nos
seguintes termos:
No escalo de rendimento coletvel at 7000 (cor-
respondente aos anteriores dois primeiros escales, cujo
limite superior era 7410), continuam a admitir-se dedu-
es sem limite;
No escalo de mais de 7000 at 20000, o limite
de 1250 (idntico ao que vigorava para o anterior escalo
de mais de 7410 at 18 375);
No escalo de mais de 20 000 at 40 000, o limite
foi reduzido para 1000 (no anterior escalo de mais de
18 375 at 42 259, o limite era de 1 200);
No escalo de mais de 40 000 at 80 000, o limite
foi estabelecido em 500 (quando anteriormente o escalo
entre 42 259 at 61 244 tinha um limite de 1 150; e
o escalo entre 61 244 at 66 045 tinha um limite de
1 100);
No ltimo escalo, superior a 80 000, no h lugar
a dedues (no regime anterior a inexistncia de dedues
comeava no escalo de mais de 66 045).
Nos termos do n. 8 do artigo 78., estes limites con-
tinuam a ser majorados em 10% por cada dependente ou
afilhado civil que no seja sujeito passivo de IRS nos
escales com rendimento coletvel entre 7 000 e 80 000
(anteriormente, esta majorao abrangia rendimentos co-
letveis entre 7 410 e 66 045).
No que respeita s dedues dos encargos com imveis
(artigo 85.) que, relembre-se, devem ser somadas s
demais dedues e, em qualquer caso, no podem exceder
os limites globais constantes da citada tabela do n. 7 do
artigo 78. os limites baixaram de 591 para 296, quanto
a importncias relativas a juros de dvidas, prestaes e
rendas por contrato de locao financeira (alneas a), b)
e c) do n. 1 do artigo 85.) e de 591 para 502, quanto
a importncias suportadas a ttulo de renda, (alnea d) do
n. 1 do artigo 85.).
Os escales de rendimento coletvel para efeito dos
limites de dedues coleta correspondem queles que
se encontram definidos no artigo 68 para determinao
da taxa aplicvel ao imposto. E, assim, a redefinio dos
limites s dedues resulta, em certa medida, da necessi-
dade de adaptao nova estrutura de escales, que foi
reduzida de sete para cinco nveis por efeito da alterao
introduzida quele preceito. Nos escales intermdios, que
situam logo acima do limiar em que no h restrio para
as dedues, a alterao no significativa. A reduo dos
limites das dedues mais expressiva no atual 4. escalo
(rendimento coletvel de mais de 40 000 at 80 000),
pois o limite baixou para menos de metade (de 1 150 e
1 100 passou para 500), embora a faixa superior deste
escalo tenha passado a beneficiar da possibilidade de
efetuar dedues (e da citada majorao por existncia
de dependentes ou afilhados civis), que anteriormente lhe
estava vedada (rendimentos coletveis entre 66 045 e
80 000). A excluso de qualquer deduo, que operava,
no regime precedente, a partir de rendimentos superiores a
66 045 (abrangendo os antigos 7 e 8 escales), verifica-
se agora a partir de rendimentos superiores a 80 000, a
que corresponde atualmente o ltimo escalo.
Em geral, estas alteraes correspondem a uma diminui-
o dos descontos que cada sujeito passivo est autorizado
a fazer ao imposto, embora tenha subido - como se referiu
-, o limite do rendimento coletvel a partir do qual no h
lugar a dedues coleta.
106. O maior grau de problematicidade quanto con-
formidade constitucional do novo regime situa-se preci-
samente na reduo substancial do limite das dedues
coleta nas situaes em que o rendimento coletvel oscila
entre 40 000 at 80 000 e na total eliminao da pos-
sibilidade de deduo nos casos em que esse rendimento
vai alm deste ltimo valor.
H aqui objetivamente uma desconsiderao da capa-
cidade contributiva e do critrio de tributao segundo as
necessidades do agregado familiar, que tem como necess-
ria consequncia um agravamento do imposto a pagar por
parte dos titulares de rendimentos mais elevados, contri-
buindo para diminuir o grau de personalizao do imposto.
No pode ignorar-se, em todo o caso, que as limitaes
s dedues coleta operadas pela Lei do Oramento
do Estado de 2013 ocorrem num contexto de aumento
generalizado da carga fiscal, em que um maior esforo de
participao na satisfao os encargos pblicos exigido
a todas as categorias de contribuintes a partir de um ren-
dimento mnimo tributvel.
Neste condicionalismo, pode entender-se que a ado-
o de solues legislativas mais exigentes em relao a
titulares de rendimentos mais elevados, no que se refere
deduo de despesas com a satisfao de necessidades b-
sicas, como as de sade, educao ou habitao que esses
contribuintes, em princpio, sempre estaro em condies
de suportar -, pode ainda manter-se dentro dos critrios da
constituio fiscal.
Um juzo de inadmissibilidade constitucional poder
colocar-se se entender que o princpio da capacidade con-
tributiva impe ao legislador infraconstitucional a previso
de dedues subjetivas, de forma a que o rendimento para
a satisfao de necessidades bsicas seja encarado como
rendimento vinculado que o contribuinte no tem liberdade
para o empregar de outro modo.
No entanto, e uma vez que como se concluiu - o prin-
cpio da capacidade contributiva surge como um critrio
ordenador do sistema fiscal, que no fornece uma resposta
precisa sobre quantum das dedues e os seus limites, no
parece possvel seguir essa outra via, e no pode deixar de
enquadrar-se a opo consubstanciada nas alteraes aos
artigos 78. e 85. do CIRS dentro da margem de liberdade
de conformao do legislador.
L. Sobretaxa em sede de IRS (artigo 187.)
107. Os requerentes no Processo n. 8/2013 invocam a
inconstitucionalidade da norma do artigo 187 da Lei do
Oramento do Estado para 2013, que cria uma sobretaxa em
sede de IRS, alegando, em sntese - para alm da violao
do caso julgado, que se j analisou antecedentemente -, que
essa norma institui um novo imposto sobre o rendimento,
sujeito a regras de reteno na fonte diversas das previstas
2396 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
para o IRS, e que, incidindo na proporo de 3,5% sobre
todos os rendimentos, no respeita o princpio da unidade
e da progressividade do imposto sobre o rendimento.
O citado artigo 187. estabelece uma sobretaxa em
sede do IRS de 3,5% que, na parte que exceda, por su-
jeito passivo, o valor anual da retribuio mnima mensal
garantida (485 x 14 = 6790), incide sobre o rendimento
coletvel, englobado nos termos do artigo 22. do CIRS
(ou seja, sobre o rendimento que resulta do englobamento
dos rendimentos das vrias categorias auferidos em cada
ano, depois de feitas as dedues especficas), acrescido
dos rendimentos sujeitos s taxas especiais constantes do
artigo 72., n.s 3, 6, 11 e 12 (rendimentos provenientes de
gratificaes, auferidos em atividades de elevado valor
acrescentado, acrscimos patrimoniais no justificados
e rendimentos de capitais devidos por entidades sedeadas
fora de Portugal, em territrio sujeito a regime fiscal cla-
ramente mais favorvel).
Ao montante do imposto devido a ttulo de sobre-
taxa sero deduzidos os montantes referidos no n. 2 do
artigo 187.: 2,5% do valor da retribuio mnima mensal
garantida (485 x 2,5% = 12,125) por cada dependente
ou afilhado civil que no seja sujeito passivo de IRS e
as importncias retidas a ttulo de reteno na fonte que,
quando superiores sobretaxa devida, conferem direito ao
reembolso da diferena.
Do exposto resulta que a sobretaxa em sede do IRS
est associada a este imposto, na medida em que incide
sobre rendimentos apurados segundo regras do IRS (ren-
dimento lquido englobado acrescido de determinados
rendimentos sujeitos a taxas especiais), aplicando-se-lhe
tambm as regras de liquidao e pagamento do IRS. No
entanto, a referida sobretaxa apresenta elementos dis-
sonantes das regras gerais do IRS:
Tem uma taxa fixa (em vez de se lhe aplicarem
as taxas gerais progressivas previstas no artigo 68. do
CIRS);
sujeita a um regime prprio de reteno na fonte
(n. 5 do artigo 187.);
Tem dedues coleta prprias, quer quanto ao tipo
de despesas atendveis quer quanto aos seus limites (n. 2
do artigo 187.), distintas das previstas nos artigos 78. e
segs. do CIRS.
108. A obteno de receita fiscal adicional, atravs do
lanamento de uma sobretaxa extraordinria sobre os ren-
dimentos sujeitos a IRS, j ocorreu em 2011, em plena exe-
cuo oramental, tendo sido politicamente fundamentada
nas exigncias de cumprimento do dfice estabelecido para
esse ano, no mbito do PAEF, acordado com as instituies
europeias e com FMI. Para esse efeito, a Lei n. 49/2011,
de 7 de setembro, veio estabelecer uma sobretaxa extra-
ordinria de 3,5% para vigorar apenas no ano fiscal de
2011 (n. 3 do artigo 2. da citada Lei). No obstante a
transitoriedade da medida, ela foi consagrada atravs de
um aditamento de duas normas ao CIRS (artigos 72.-A e
99.-A), cuja vigncia entretanto caducou.
Na Lei do Oramento do Estado para 2013, agora
questionada, optou-se por tcnica legislativa diversa: a
sobretaxa em sede do IRS agora consagrada, no em
aditamento ao CIRS, mas em norma da prpria lei do or-
amento (artigo 187.), sem que se faa qualquer referncia
sua vigncia temporal.
No pode, no entanto, haver dvida quanto ao carter
no permanente desta sobretaxa. certo que o artigo 187.
no constitui uma mera discriminao de receitas e despesas
do Estado, como tpico das normas com natureza espe-
cificamente oramental. No entanto, como se salientou no
acrdo n. 396/2011, sobre norma diversa que colocava
problema idntico, estas so normas que no podem ser
consideradas cavaliers budgtaires, pois apresentam uma
imediata incidncia financeira, j que visam diretamente
reduzir o valor das despesas [neste caso, aumentar as recei-
tas] inscritas no oramento para o ano a que respeita. No
pode, assim, sustentar-se que elas regulam matria alheia
funo especfica e mais estrita do oramento, enquanto
instrumento de programao anual econmico-financeira
da atividade do Estado. Pelo contrrio. Dando suporte nor-
mativo a uma dada previso de despesas, e sendo a sua
aplicao indispensvel sua correta execuo, elas reper-
cutem-se diretamente no prprio quadro contabilstico do
oramento, integrando-se substancialmente neste diploma,
como sua componente essencial. E nisso parece esgotar-se a
sua eficcia, pois no se projetam, com independncia, para
fora da aprovao e execuo do Oramento do Estado.
Foroso , por isso, concluir que a sobretaxa em sede do
IRS vertida no sobredito artigo 187. constitui uma medida
de carter oramental que, por fora da regra do n. 1 do
artigo 106. da Constituio, no pode gozar de vigncia
que no seja anual.
109. As questes de constitucionalidade que vm entre-
tanto suscitadas respeitam a saber se a sobretaxa suscet-
vel de violar os princpios da unidade e da progressividade
do imposto sobre o rendimento, como tal consagrados no
artigo 104, n. 1, da Constituio.
Para uma resposta afirmativa, quanto ao primeiro desses
princpios, poderia concorrer a circunstncia de a sobretaxa
poder ser caracterizada como um imposto extraordinrio
ou um adicional extraordinrio a um imposto, qualifi-
cao que foi, alis, seguida no acrdo n. 412/2012, a
respeito da sobretaxa extraordinria de 2011 (ainda que se
apreciasse a apenas a validade constitucional da norma
do artigo 2., n. 4, da Lei n. 49/2011, na parte em que
fazia reverter integralmente a receita da sobretaxa para o
Oramento de Estado).
No entanto, e apesar de poder aceitar-se essa qualifica-
o, no evidente que implique uma violao ao princpio
da unidade do imposto.
Deve comear por dizer-se, a este propsito, que o prin-
cpio acolhido no citado artigo 104., n. 1, da Constituio,
levaria, no seu alcance mximo, consagrao de um
imposto nico que, englobando todos os rendimentos
pessoais, submetesse essa base tributria a um regime
unitrio, a taxas iguais e progressivas, sem quaisquer dis-
tines entre os diferentes tipos de rendimentos.
A unidade do imposto sobre o rendimento pessoal foi
inscrita logo na verso originria da Constituio de 1976
(no ento artigo 107.), num contexto em que o sistema
de impostos pr-constitucional assentava numa tributao
parcelar (cedular) dos rendimentos, consoante a respetiva
natureza (v.g. contribuio predial, industrial, imposto
profissional) a que, mais tarde, foi adicionado um im-
posto complementar. Apesar do comando constitucional,
o sistema cedular de tributao e a sua substituio pelo
atual imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
s ocorreu com a reforma do sistema fiscal de 1984-1988,
cujos objetivos foram assumidamente os da equidade,
eficincia e simplicidade do sistema fiscal. E, ainda assim,
essa reforma no atingiu plenamente a ideia da unidade
do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares:
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2397
em sede de IRS mantm-se, ainda hoje, diversos elemen-
tos de sentido contrrio, designadamente, a utilizao de
vrias categorias de rendimentos e, mais intensamente, a
existncia de taxas liberatrias para certas categorias de
rendimentos.
Tendo isso presente, e a realidade pr-constitucional que
a regra visou, em primeira linha, contrariar, ganha consis-
tncia a ideia de que sobretudo a fragmentao de rendi-
mentos pessoais, de acordo com as suas distintas fontes,
e no tanto, como resulta da sobretaxa, a sobreposio de
uma taxa suplementar s taxas j incidentes sobre um valor
global de todo o rendimento pessoal, compreensivamente
calculado, que pe em causa a observncia da unidade.
Considerando a concentrao de todos os rendimentos
pessoais numa nica base de incidncia tributria como
a dimenso essencial da regra constitucional da unidade,
esta no afetada, no fundamental, pelo regime da sobre-
taxa, no obstante as especificidades que ele apresenta, em
relao ao do IRS. Os elementos dissonantes, incidindo
alis, em parte, sobre aspetos secundrios, de pura exec-
o, como a forma de liquidao, mais no representam
do que uma acomodao (transitria) do sistema de im-
posto sobre o rendimento pessoal a interesses pblicos
relevantes. Essa iniciativa est includa na margem de
conformao que no pode deixar de caber ao legislador
infraconstitucional, na medida em que a resposta norma-
tiva adequada a situaes de grave dificuldade financeira
do Estado exige juzos e ponderaes que so prprios da
funo poltico-legislativa. E a resposta mantm-se dentro
dos limites do constitucionalmente admissvel, desde que
no comprometa os valores, constitucionalmente tutela-
dos, de igualdade e justia fiscal, que incumbe forma de
tributao do rendimento pessoal contribuir para realizar,
tambm atravs da regra da unidade.
110. Uma outra questo que se coloca a de saber se
a sobretaxa preenche o requisito da progressividade do
imposto sobre o rendimento.
sabido que a sobretaxa tem uma taxa fixa de 3,5%,
que incide sobre os rendimentos que excedam, por sujeito
passivo, o valor anual da retribuio mnima mensal ga-
rantida. Estamos assim perante um tributo que se afasta da
lgica de progressividade que inspira o artigo 68 do Cdigo
do IRS, na medida em que pressupe a aplicao de uma
mesma taxa aos rendimentos cobertos pelo respetivo m-
bito de incidncia, independentemente dos montantes que,
em cada caso, possam estar em causa. No possvel, no
entanto, afirmar que essa uma taxa meramente proporcio-
nal. Estabelecendo a lei uma iseno at ao limite do valor
anual da retribuio mnima mensal garantida, a subtrao
desse valor ao rendimento coletvel, para efeito do clculo
da receita a cobrar, confere sobretaxa um mnimo de
progressividade, no ponto em que a coleta aumenta, no
apenas em funo da grandeza dos rendimentos tributados,
mas tambm em razo da maior diferena do valor do ren-
dimento por referncia remunerao mnima garantida.
Contudo, o ponto que parece ser decisivo, e que resulta
da concluso a que j antes se chegou quanto regra da
unidade, que a considerao conjunta da sobretaxa e do
IRS e ao seu efeito agregado sobre a esfera patrimonial dos
contribuintes, mantm, na globalidade do sistema, um su-
ficiente ndice de progressividade. Ou seja, uma sobretaxa
de taxa nica conduz, sem dvida, a uma progressividade
em menor grau do imposto sobre o rendimento pessoal do
que a que resultaria se a sobretaxa estivesse submetida a
taxas marginais progressivas. Mas ela est ainda dentro
da margem de liberdade do legislador fiscal, pois no
se mostra manifestamente ofensiva da progressividade
constitucionalmente exigida.
Foi essa tambm a soluo a que se chegou no acrdo
n. 11/83, que se pronunciou, ainda que num contexto nor-
mativo diverso, sobre a constitucionalidade de um imposto
extraordinrio sobre os rendimentos, em que se tomou
em linha de conta que, ainda que as taxas previstas no
respeitem o princpio da progressividade, a tributao do
rendimento pessoal no deixa de continuar a ser sujeita a
uma taxa progressiva, por efeito das taxas fixadas na lei
fiscal para outros impostos sobre o rendimento.
de concluir que a criao de sobretaxa em sede de
IRS, com natureza excecional e transitria, destinada a
dar resposta a necessidades de finanas pblicas extraordi-
nrias, no contende com as regras da progressividade e da
unidade na tributao do rendimento pessoal, estabelecidas
no artigo 104., n. 1, da Constituio da Repblica.
M. Apreciao conjunta dos efeitos dos artigos 186. e 187.
111. Os requerentes do pedido que deu origem ao Pro-
cesso n. 8/2013 pedem, por ltimo, a fiscalizao da
constitucionalidade da norma do artigo 186. da Lei do
Oramento do Estado para 2013 (na parte em que altera os
artigos 68., 71., 72., 78., 85. e adita o artigo 68.-A ao
Cdigo do IRS), bem como do seu artigo 187., reputando
como inconstitucional a diferena de tratamento fiscal
dispensada, por um lado aos rendimentos provenientes do
trabalho e das penses e, por outro, tributao dos rendi-
mentos do capital e, concretamente, na parte em que aque-
les so sujeitos a taxas que podem ser superiores a 50% e
estes ficam sujeitos taxa liberatria nica de 28% (quanto
aos rendimentos obtidos em territrio portugus).
Entendem os requerentes que esta diferena de trata-
mento viola os artigos 13. e 104. da Constituio, en-
quanto contraria os princpios da igualdade na repartio
dos encargos pblicos, e o princpio da justia fiscal, e
que, alm disso, violadora do caso julgado formado pelo
acrdo n. 353/2012, visto que manifesta a falta de equi-
dade na repartio dos sacrifcios entre os rendimentos do
trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes.
A dvida que se suscita prende-se com o exato sentido
da aluso ao regime das taxas liberatrias e integrao
sistemtica que melhor lhe cabe, se na fundamentao, se
no objeto do pedido.
Na lgica de todo o discurso argumentativo e da posio
dos requerentes quanto ao agravamento da carga fiscal, pa-
rece seguro que no se pretende contestar, contrariamente
ao teor literal do pedido, o artigo 186. na parte em que
altera os artigos 71. e 72., ou seja, a subida de taxas a que
generalizadamente os rendimentos tributveis a essas taxas
ficam sujeitos. Mas j muito duvidoso se faz parte do
objeto do pedido a impugnao desse regime, em si mesmo.
A verdade que os requerentes no formulam nenhum
pedido no sentido de ser apreciada a inconstitucionalidade
dos citados artigos 71. e 72., enquanto normas que aco-
lhem taxas liberatrias para a tributao dos rendimentos
a discriminados. Apenas aludem a esse regime para es-
tabelecerem o confronto entre os nveis confiscatrios,
que atinge a taxa mxima de IRS, e a taxa liberatria. Ou
seja, em sede do princpio da igualdade e da justia fiscal,
utilizam o tratamento que dispensado aos rendimentos do
capital tributveis por aquelas taxas como ponto de com-
parao, para evidenciarem a inequidade das taxas a que
ficam sujeitos os rendimentos do trabalho e das penses.
2398 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
Parece, deste modo, ser mais consistente com o sentido
do pedido considerar que referncia ao regime das taxas
liberatrias atribudo um papel apenas fundamentador da
concluso que se quer tirar quanto injustia da taxao
dos rendimentos do trabalho. no plano argumentativo,
para enfatizar a manifesta falta de equidade na reparti-
o dos sacrifcios entre os rendimentos do trabalho e os
rendimentos provenientes de outras fontes, que se situa a
referncia aos rendimentos sujeitos a taxa liberatria.
Assim, em obedincia ao princpio do pedido, o Tribunal
considera, no mbito do presente processo, que no cons-
titui objeto do processo a matria da constitucionalidade
dos artigos 71. e 72. do CIRS, na medida em que neles
se estabelecem taxas liberatrias para a tributao de de-
terminados rendimentos.
112. A questo de constitucionalidade que cumpre
decidir, nesta parte, a de saber se compatvel com a
Constituio, concretamente, com o princpio da igualdade
na repartio dos encargos pblicos e com o princpio da
justia fiscal, que o legislador estabelea taxas aplicveis
tributao do rendimento proveniente do trabalho e de
penses que podem ser superiores a 50%, enquanto que,
no que respeita tributao dos rendimentos de capital,
lhes aplica uma taxa nica de 28%.
Ou seja, o problema o de saber se constitucional-
mente admissvel a medida da diferena da carga fiscal
que subjaz ao tratamento diferenciado (quanto s taxas
aplicveis) dos rendimentos abrangidos pela incidncia
normal do IRS, por um lado, e dos rendimentos sujeitos a
taxas liberatrias ou especiais, por outro.
Para poder dar resposta cabal questo colocada, o
Tribunal teria primeiro que estabelecer os pontos de com-
parao entre as diferenas de tributao dos vrios ren-
dimentos sujeitos a IRS, para depois encontrar a medida
dessa diferena e finalmente, confront-la com o princpio
da igualdade na repartio dos encargos pblicos e com o
princpio da justia fiscal.
Ora, o universo de rendimentos abrangidos pelas taxas
liberatrias e especiais dos artigos 71. e 72. do CIRS
to variado, na natureza e origem desses rendimentos
e nas razes eventualmente subjacentes sua incluso
nessa sede, que no permite agrupar tais realidades num
nico conjunto para depois o pr em confronto com os
rendimentos, nomeadamente do trabalho e das penses,
que esto sujeitos a englobamento obrigatrio e s taxas
gerais do artigo 68. do CIRS.
Desde logo, no possvel incluir nesta comparao
os rendimentos auferidos por no residentes em territrio
portugus, a que se reportam vrios nmeros dos artigos
71. e 72., nem os rendimentos devidos por entidades
que no tenham aqui domiclio (artigo 72., n. 2), pois a
tributao destas realidades no fiscalmente comparvel
com a tributao dos rendimentos de trabalho e penses
obtidos em territrio nacional, por sujeitos aqui residentes.
Da mesma forma, no se afigura que os requerentes pre-
tendam aqui questionar o tratamento diferenciado dado, por
exemplo, s gratificaes auferidas em razo da prestao
de trabalho (artigo 72., n. 3), nem pode concluir-se, sem
mais, que o pretendam fazer quanto tributao autnoma
dos rendimentos prediais (artigo 72., n. 7), pois omitem
totalmente essa realidade.
Do quadro excessivamente impreciso que os requerentes
traam, resulta apenas a ideia de que o elemento reputado
inconstitucional o tratamento mais favorvel da tribu-
tao dos rendimentos de capital (juros, dividendos), que
ficam sujeitos taxa liberatria de 28% (que concretiza o
pagamento integral e definitivo do IRS atravs do meca-
nismo da reteno na fonte) e podem, ou no, ser objeto
de englobamento se for essa a opo dos titulares (n.s 1
e 6 do artigo 71.), bem como da tributao das mais-va-
lias taxa autnoma de 28% (n.s 1 e 4 do artigo 72.),
por confronto com o tratamento fiscalmente mais agra-
vado dos rendimentos provenientes de salrios e penses.
Assim, o que aparentemente pedido ao Tribunal
que compare a diferena de tratamento traduzida na con-
sagrao de uma taxa fixa (liberatria ou autnoma) para
a tributao dos rendimentos de capitais e de mais-valias,
por um lado, e no estabelecimento de taxas progressivas
cujo intervalo se situa entre os 14,5% para um rendimento
coletvel at 7000 e 48% (a que acresce a taxa adicional
de solidariedade entre 2,5% e 5%) para rendimentos co-
letveis acima dos 80 000.
113. Esta uma comparao invivel. Primeiro, porque
tais taxas no incidem sobre rendimentos apurados da
mesma forma; depois, porque sendo diferente a natureza
das referidas taxas e o modo como operam, no pos-
svel estabelecer uma comparao baseada no seu valor
nominal; e ainda porque as taxas em causa correspondem
a mecanismos com uma lgica de funcionamento diversa
(progressiva vs proporcional) e que, por isso, concreti-
zam de modo diferente a distribuio da carga fiscal: as
taxas gerais assentam numa lgica de tributao pessoal,
enquanto que as taxas liberatrias ou autnomas corres-
pondem a uma tributao real.
Ainda que, em termos empricos e genricos, se possa
concluir pela benevolncia das taxas fixas de 28% relati-
vamente s taxas gerais do IRS (situadas entre os 14,5%
e os 48%), no , em rigor, possvel formular um juzo
comparativo fiscal entre estas duas realidades to distin-
tas, para efeitos de retirar dessa comparao uma medida
de diferena, sindicvel em termos de igualdade e justia
fiscal.
Note-se, que as taxas proporcionais, que variam entre
14,5% e 48%, aplicam-se a rendimentos coletveis dividi-
dos por escales, enquanto que a taxa fixa, proporcional,
de 28% se aplica a todos os rendimentos (de capital e de
mais-valias) independentemente do seu montante. Se sim-
plesmente se baixasse a taxa proporcional mxima de 48%
(que incide, necessariamente, sobre o mais alto escalo de
rendimento coletvel) e se aumentasse a taxa proporcional
fixa (liberatria ou autnoma) de 28% (que abrange in-
distintamente todos os montantes de rendimento), no se
obteria necessariamente uma melhor soluo, em termos
de maior justia e igualdade fiscal.
Em suma, no tendo os requerentes, como vimos, ques-
tionado a (in)admissibilidade constitucional de excees
tributao geral (tendencialmente nica, progressiva e
personalizada) dos rendimentos, e mostrando-se inviveis
os termos da pretendida comparao, por estarem em causa
taxas inscritas em mecanismos de diferente natureza e
operatividade, mostra-se impossvel encontrar a medida
da diferena e, consequentemente, decai a invocada in-
constitucionalidade.
III Deciso
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional
decide:
a) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obri-
gatria geral, por violao do princpio da igualdade,
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2399
consagrado no artigo 13. da Constituio da Repblica
Portuguesa, da norma do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro;
b) Declarar a inconstitucionalidade consequencial da
norma do artigo 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de de-
zembro, na medida em que manda aplicar o disposto no
artigo 29 dessa Lei aos contratos de docncia e de inves-
tigao;
c) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obri-
gatria geral, por violao do princpio da igualdade,
consagrado no artigo 13. da Constituio da Repblica
Portuguesa, da norma do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro;
d) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigat-
ria geral, por violao do princpio da proporcionalidade,
nsito no artigo 2. da CRP, da norma do artigo 117., n. 1,
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro;
e) No declarar a inconstitucionalidade das normas
dos artigos 27., 45., 78., 186., na parte em que altera os
artigos 68., 78. e 85. e adita o artigo 68.-A do Cdigo
do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares)
e 187. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro.
Lisboa, 5 de abril de 2013. Carlos Fernandes Cadi-
lha Ana Maria Guerra Martins Joo Cura Mariano
[com declarao de voto quanto deciso da alnea d), que
anexo] Pedro Machete [vencido quanto s alneas a),
b) e c) da deciso, nos termos da declarao conjunta;
vencido quanto alnea d) e quanto aos juzos de no
inconstitucionalidade contidos na alnea c) da deciso, re-
lativamente contribuio extraordinria de solidariedade
e reduo das dedues colecta previstas no Cdigo do
IRS, nos termos da declarao individual] Maria Joo
Antunes [vencida quanto s alneas a), b) e c) da Deciso,
pelas razes constantes da declarao conjunta anexada]
Maria de Ftima Mata-Mouros (vencida parcialmente
nos termos da declarao junta) Jos Cunha Barbosa
(vencido parcialmente nos termos da declarao conjunta
que subscrevi e da declarao individual que junto) Ca-
tarina Sarmento e Castro [acompanhei a deciso na parte
em que declara a inconstitucionalidade das normas dos
artigos 29., 77. e 117., n. 1; fiquei parcialmente vencida
quanto norma do artigo 31. e quanto norma do artigo
186. (na alterao aos artigos 78. e 85. do CIRS); fiquei
vencida relativamente s normas dos artigos 27. e 78., nos
termos da declarao de voto junta] Maria Jos Rangel
de Mesquita (vencida parcialmente nos termos da decla-
rao de voto anexa) Fernando Vaz Ventura [vencido
quanto ao juzo constante da alnea e) da deciso, na parte
em que se decidiu no declarar a inconstitucionalidade
das normas constantes dos artigos 27. e 78. da Lei do
Oramento de Estado para 2013, nos termos da declarao
de voto junta] Maria Lcia Amaral [vencida quanto s
alneas a), b) e c) da deciso, nos termos da declarao
conjunta] Vtor Gomes [vencido quanto s alneas a),
b), c) e d) da deciso. Quanto alnea d), aderindo, na
parte correspondente ao essencial da declarao de voto do
Sr. Cons. Pedro Machete] Joaquim de Sousa Ribeiro.
Declarao de voto
Votei a declarao de inconstitucionalidade da norma
constante do artigo 117., da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
Dezembro, por entender que o legislador ao no estabele-
cer, ao contrrio do que fez relativamente aos pensionistas
e aos funcionrios pblicos, um patamar quantitativo
a partir do qual seriam devidas as contribuies para a
segurana social, no salvaguardando assim aqueles que
recebem subsdios de baixo valor, imps sacrifcios ma-
nifestamente desproporcionados, face aos interesses or-
amentais visados, a quem a exiguidade dos rendimentos
auferidos j impe substanciais provaes.
, pois, a ausncia do estabelecimento desse patamar,
fixado segundo critrios de razoabilidade e de paridade
com as outras categorias de cidados atingidos por cortes
nos seus rendimentos, que determina a inconstituciona-
lidade da referida norma, por violao do princpio da
proporcionalidade, enquanto princpio estruturante do Es-
tado de direito democrtico consagrado no artigo 2., da
Constituio. Joo Cura Mariano.
Declarao de voto
Vencido quanto alnea d) da deciso e quanto aos juzos
de no inconstitucionalidade contidos na alnea e) da deci-
so, relativamente contribuio extraordinria de solidarie-
dade e reduo das dedues coleta previstas no Cdigo
do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
1. - Considerao prvia e de ordem geral
1. A Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro Lei do
Oramento do Estado para 2013 - concretiza os compro-
missos de Portugal assumidos no quadro da assistncia
financeira acordada internacionalmente e no mbito da
Unio Europeia em 2011 e pretende retirar consequn-
cias da declarao de inconstitucionalidade do Acrdo
deste Tribunal n. 353/2012 relativo lei do Oramento
do Estado para 2012. Alm disso, a Lei do Oramento do
Estado para 2013 toma em considerao a modificao das
condies macroeconmicas, para pior, ocorrida em 2012,
condies essas que continuaram a sofrer uma evoluo
negativa no perodo posterior apresentao da proposta
do Oramento para 2013 e durante o primeiro trimestre
da respetiva execuo.
O presente acrdo no ignora estes desenvolvimen-
tos. Contudo, faz relevar principalmente o interesse p-
blico premente na consecuo das metas quantitativas no
que respeita ao dfice oramental, sem retirar, depois, as
inelutveis consequncias para a limitao da liberdade
conformadora do legislador que decorrem do objetivo
da consolidao oramental a prosseguir naquele quadro
normativo e nas condies impostas pela nova conjuntura
econmica. Isto , o acrdo no discute e bem a es-
tratgia escolhida [e] os ndices de correo oramental a
que o Estado se vinculou internacionalmente, afirmando
mesmo que outras opes de base, quanto poltica de
consolidao oramental, so teoricamente admissveis,
[m]as, justamente, esse o domnio da definio das linhas
de atuao poltica, sujeito a controvrsia e debate nas
instncias prprias, e reservado ao legislador democrati-
camente legitimado. Aceita, portanto, que o fim poltico
escolhido consentneo com a Constituio. Contudo,
depois, no problematiza a realidade que justifica a Lei
do Oramento do Estado para 2013 e a que a mesma Lei
se destina; limita-se a descrever os seus traos essenciais.
Refere, certo, a novidade da situao; mas no explicita
as reapreciaes e novas ponderaes que tal novidade
impe, face s avaliaes e ponderaes subjacentes aos
Acrdos n.
os
396/2011 e 353/2012.
Julgo ainda que o acrdo no faz uma leitura integrada
do programa oramental para 2013 nem o compreende
como um todo dotado de coerncia interna em que cada
medida, para alm da sua identidade prpria, tem um signi-
2400 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
ficado e impacte direto e imediato quanto s possibilidades
de alcanar a meta quantitativa definida para o dfice.
A necessidade de compatibilizao prtica dos impe-
rativos, entre si conflituantes nas presentes condies, de
garantir a independncia nacional e criar as condies
econmicas e sociais que a promovam e de promover o
bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real
entre os portugueses, bem como a efetivao dos direitos
econmicos e sociais (cfr. as alneas a) e d) do artigo 9.
da Constituio) reduz muito significativamente o leque
de opes do legislador. Em meu entender, e pelas razes
adiante referidas, sob pena de uma menor fundamentao
dos seus juzos de inconstitucionalidade e uma menor con-
sistncia dos mesmos face realidade material apreciada,
impunha-se que o Tribunal explicitasse claramente e com
referncia presente realidade constitucional os pressu-
postos em que assentam as suas prprias ponderaes e
avaliaes nos casos em que as mesmas se afastam das
opes feitas pelo legislador. No tinha nem obviamente
podia faz-lo - de se lhe substituir; mas, tratando-se de uma
lei oramental vinculada consecuo de um determinado
resultado quantitativo em matria de dfice, o afastamento
das escolhas feitas pelo legislador exigiria a demonstrao
da evidncia da sua inadmissibilidade constitucional no
mencionado contexto normativo e econmico. No foi,
todavia, e como referido, esse o caminho trilhado pelo
acrdo, que se bastou com um enunciado meramente des-
critivo das diferentes condicionantes sem as ponderar sufi-
cientemente nos seus juzos de inconstitucionalidade.
2. Em 2011, confrontado com uma presso crescente
nos mercados financeiros que conduziu a uma forte subida
dos spreads da sua dvida soberana, Portugal tornou-se
incapaz de se refinanciar a taxas compatveis com a sus-
tentabilidade oramental a longo prazo. Paralelamente, o
setor bancrio nacional, fortemente dependente do finan-
ciamento externo, especialmente da rea do euro, viu-se
cada vez mais afastado do financiamento pelo mercado.
Perante tal grave perturbao econmica e financeira,
Portugal solicitou formalmente assistncia financeira
Unio Europeia, aos Estados-Membros cuja divisa o
euro e ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), tendo
em vista apoiar um programa de polticas para restaurar a
confiana e permitir o regresso da economia a um cresci-
mento sustentvel e, desse modo, salvaguardar a estabili-
dade financeira. Em 3 de maio de 2011, o Governo e uma
misso conjunta da Comisso, do FMI e do Banco Central
Europeu (BCE) chegaram a acordo relativamente a um
vasto programa de polticas para trs anos (at meados de
2014), a estabelecer num Memorando sobre as Polticas
Econmicas e Financeiras (MEFP) e num Memorando
de Entendimento sobre as Condicionalidades da Poltica
Econmica (o Memorando de Entendimento). Tal pro-
grama de polticas econmicas e financeiras o Programa
de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF) ava-
liado trimestralmente e exige um esforo continuado e
progressivo de consolidao oramental tendo em vista
determinadas metas quantitativas. As vrias parcelas do
apoio financeiro acordado so entregues somente no caso
de o juzo conclusivo de cada avaliao ser positivo.
Depois de uma primeira reviso em alta dos valores ini-
ciais operada em setembro de 2012, na sequncia da quinta
avaliao regular realizada pela misso conjunta da Comis-
so, do FMI e do BCE (e posteriormente aprovados pelo Eu-
rogrupo e pelo ECOFIN), os valores daquelas metas fixados
para os anos de 2013 e 2014 foram, respetivamente, e com
referncia ao valor do produto interno bruto (PIB), de 4,5%
e 2,5% (por contraposio aos iniciais de 3% e de 2,3%).
J este ano, em maro, e na sequncia da stima avaliao
regular, foram fixados novos limites para o dfice oramental
dos anos 2013, 2014 e 2015: respetivamente, 5,5%, 4,0% e
2,5%. Como se pode ler na Declarao da CE, do BCE e
do FMI Sobre a Stima Misso de Avaliao em Portugal:
O crescimento real do PIB diminuiu acentuada-
mente no ltimo trimestre de 2012, tendo o PIB real
decado 3,2 % em 2012. As projees apontam agora
para que a atividade econmica decresa 2,3 % em
2013 [], vindo a crescer 0,6 % em 2014. Refletindo
a reduo da atividade, o desemprego poder atingir um
mximo superior a 18 %.
As perspetivas de crescimento mais fracas exigem
um ajustamento da trajetria do dfice oramental. O
dfice oramental atingiu 4,9 % do PIB em 2012. O tra-
tamento estatstico de determinadas transaes, tal como
a concesso dos aeroportos (ANA), resultar porm
num dfice nominal mais elevado [o valor reportado ao
Eurostat foi de 6,4% do PIB e este , portanto, o ponto
real de partida para o ajustamento oramental em 2013].
Embora o Governo esteja empenhado em respeitar uma
trajetria em matria de despesas amplamente coerente
com o ajustamento oramental estrutural, conforme
previsto anteriormente, um crescimento inferior e nveis
de desemprego mais elevados reduziro as receitas e
aumentaro as prestaes sociais. A fim de permitir o
funcionamento de estabilizadores oramentais auto-
mticos, o Governo solicitou e as equipas da CE, do
BCE e do FMI concordaram a reviso dos objetivos
em matria de dfice de 4,5 % para 5,5 % do PIB em
2013, e de 2,5 % para 4 % do PIB em 2014. O objetivo
em matria de dfice para 2015 (2,5 % do PIB) ficar
abaixo do limite de 3 % do Pacto de Estabilidade e
Crescimento
Os novos objetivos em matria de dfice sero apoia-
dos por um esforo de consolidao permanente, bem
orientado e baseado na despesa. O Governo est a proce-
der a uma reviso completa e transparente das despesas
pblicas a fim de identificar possveis poupanas capa-
zes de permitir o cumprimento os objetivos em matria
de dfice para 2013-2014. Estas medidas visam a ra-
cionalizao e modernizao da administrao pblica,
a melhoria da sustentabilidade do sistema de penses
e maiores redues de custos em todos os ministrios.
Para consolidar a credibilidade da trajetria revista do
dfice oramental, o Governo est empenhado em adotar
e publicar nas prximas semanas uma verso detalhada
do quadro oramental de mdio prazo, permitindo assim
a concluso formal da presente avaliao.
A consolidao oramental , por outro lado, instru-
mental relativamente conteno e diminuio da dvida
pblica. Recorde-se que o dfice oramental de um dado
ano tem de ser financiado por uma de duas vias: alienao
de patrimnio ou dvida pblica. Esta ltima, segundo a
1. Notificao de 2013 realizada pelo Instituto Nacional
de Estatstica no mbito do Procedimento por Dfices Ex-
cessivos, divulgada em 28 de maro de 2013 (e disponvel
em http://www.ine.pt/xportal/xmain ), estima-se que tenha
ascendido em 31 de dezembro de 2012 a 204 485 milhes
de euros (o equivalente a 123,6% do PIB; mais 19 245 mi-
lhes de euros do que no final de 2011; a estimativa para
aquele ano de 2012 consignada no Quadro II.2.3. do
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2401
Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , p. 44, era
de 119,1% do PIB). Correspondentemente, o dfice or-
amental relevante em termos de procedimento por dfice
excessivo, no obstante todo o esforo j realizado, evo-
luiu, como referido, de 4,4% em 2011, para 6,4% em 2012
(v. a mencionada Notificao). E o custo daquela dvida
traduzido no valor dos juros pagos aos credores - no
negligencivel: 7,29 mil milhes de euros em 2012 (mais
cerca de 300 milhes de euros do que no ano anterior).
Isto no significa que o aludido esforo de consolidao
no tenha produzido at data os seus frutos. Alis, o Re-
latrio do Oramento do Estado para 2013, p. 43, d conta
disso mesmo: em termos de consolidao oramental, o
ajustamento tem sido substancial, tendo-se vindo a obter
progressos na direo do equilbrio de mdio prazo. Com
efeito, o dfice estrutural dever diminuir cerca de 4,5 p.p.
em apenas dois anos (2011 e 2012), reduzindo-se cerca de
metade. A reduo da despesa pblica, em particular da
despesa corrente primria, tem tido um papel importante
no prosseguimento deste objetivo (Grfico II.2.2.) (itli-
cos aditados). Com efeito, o saldo primrio em 2010 era
de 7% do PIB e, para 2012, o citado Relatrio faz uma
estimativa do mesmo saldo de apenas 0,8%. S que,
para a contabilizao da dvida pblica, relevam tambm
a componente cclica e os juros que se vo vencendo.
No que se refere estratgia de consolidao oramental
para 2013, o acrdo d conta dos pressupostos em que as-
sentou a preparao do Oramento para 2013 - e que no con-
sideram os ajustamentos feitos na sequncia da mencionada
stima avaliao regular: o intencionado efeito agregado
da consolidao de valor correspondente a 3,2% do PIB
devido, em larga medida, ao aumento da receita: 4,3124 mil
milhes de euros (2,6% do PIB), contra 1,0256 mil milhes
de euros (0,6% do PIB) do lado da despesa (cfr. tambm
o Quadro II.3.1. do Relatrio do Oramento do Estado
para 2013, p. 47). De salientar ainda a necessidade de
encontrar medidas substitutivas daquelas que o Tribunal
Constitucional declarou inconstitucionais no seu Acrdo
n. 353/2012. A esse respeito, o Governo diz o seguinte (cfr.
o Relatrio do Oramento do Estado para 2013, p. 46):
A soluo do Governo nesta matria assenta numa
abordagem abrangente que tem em conta as implicaes
do princpio da igualdade na repartio dos encargos
pblicos. Neste contexto, ser reposto 1 subsdio aos
funcionrios pblicos e 1,1 subsdios aos aposentados
e reformados. O aumento de despesa para o Estado
que resulta destas reposies ser compensado por
medidas de carcter fiscal. Estas medidas visam delibe-
radamente uma distribuio mais equitativa no esforo
de consolidao oramental entre i) sector pblico e
sector privado, por um lado; e entre ii) rendimentos do
trabalho e rendimentos de capital, por outro. A repartio
do esforo entre o sector pblico e o sector privado ser
alcanada por via dos impostos diretos, com particular
incidncia no IRS, enquanto a repartio do esforo
entre rendimentos do trabalho e do capital ser garantida
pela introduo de elementos adicionais de tributao
sobre o capital e o patrimnio. (itlicos aditados)
Importa a este respeito ter presente que, segundo os
dados constantes do Quadro III.1.1. do mesmo Relatrio,
p. 90, a despesa pblica prevista para 2013 corresponde
a 46,8% do PIB (dos quais mais de 70% correspondem a
despesas com pessoal e prestaes sociais - isto , cerca
de 33% do PIB afetado a estas duas rubricas).
Do lado da receita, prev-se no citado Quadro, para
2013, um aumento das receitas fiscais e das contribuies
sociais. Mas a verdade que, no obstante o aumento de
impostos verificado em 2011, em 2012 as receitas fiscais
decresceram. E o mesmo dever suceder com as contribui-
es sociais, em virtude do expectvel aumento do desem-
prego. Tal diminuio das receitas fiscais j foi, de resto,
confirmada pelo Instituto Nacional de Estatstica (a quebra
indicada de 3,669 mil milhes de euros cfr. o relatrio
intitulado Principais Agregados das Administraes Pbli-
cas, divulgado tambm em 28 de maro de 2013 e igual-
mente disponvel em http://www.ine.pt/xportal/xmain).
Esta situao ainda agravada pela reviso em baixa do
cenrio macroeconmico feita na sequncia da j citada
7. avaliao: a contrao do PIB agora estimada em 2,3%
(e no 1%); e a taxa de desemprego em 18,2% (contra os
anteriores 16,4%). No tocante meta para o dfice ora-
mental de 2013, estas ltimas alteraes so acomodadas,
como referido, pelo novo valor permitido de 5,5% do PIB.
3. perante estes dados da realidade que, do ponto de
vista jurdico-constitucional, interessa relevar como fatores
delimitadores da liberdade de conformao do legislador,
tendo em conta o princpio da construo e aprofundamento
da Unio Europeia e a prpria relevncia interna do direito
internacional, incluindo o da citada Unio (respetivamente,
artigos 7., n. 5, e 8., ambos da Constituio): (i) o princ-
pio da cooperao leal com a Unio Europeia e os demais
Estados-membros (artigo 4., n. 3, do Tratado da Unio
Europeia), em especial no tocante ao objetivo da estabili-
dade da Zona Euro; e (ii) o reconhecimento normativo
expresso no prprio quadro da Unio de situaes em que
um Estado membro se encontre em dificuldades devidas
a ocorrncias excecionais que o mesmo Estado-membro
no possa controlar justificativo de medidas excecionais
(cfr. os artigos 122., n. 2, 123. e 125., todos do Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia).
Na verdade, e como resulta dos Considerandos 3, 4 e
5 do Regulamento (UE) n. 407/2010 do Conselho, de
11 de maio de 2010 o instrumento criador do Mecanismo
Europeu de Estabilizao Financeira, a ativar no mbito
de um apoio conjunto Unio Europeia/FMI, e ao abrigo
do qual foi aprovada a assistncia financeira a Portugal
pelas Instituies da Unio Europeia (cfr. a Deciso de
Execuo n. 2011/344/UE, do Conselho, de 30 de maio de
2011) a crise financeira mundial e a recesso econmica
que atingiram o mundo a partir de 2008 afetaram grave-
mente o crescimento econmico e a estabilidade financeira
e originaram uma acentuada deteriorao das situaes de
dfice e de dvida dos Estados-membros da rea do euro,
conduzindo a uma grave deteriorao das condies de em-
prstimo em vrios desses Estados-Membros; tal situao
caracterizada como excecional e como escapando ao con-
trolo dos Estados-membros - poderia constituir uma sria
ameaa para a estabilidade, unidade e integridade de toda
a rea do euro se no se lhe pusesse termo urgentemente.
O PAEF constitui, precisamente, e com referncia a
Portugal, o meio destinado a tal fim. O mesmo concretiza
as medidas especificadas nos n.
os
5 a 8 do artigo 3. da
mencionada Deciso n. 2011/344/UE, do Conselho. A
existncia daquele Programa justifica-se, por conseguinte,
em virtude de uma situao ou estado de emergncia finan-
ceira, expressamente reconhecido como tal, e que ameaa
simultaneamente a economia e finanas portuguesas e a
estabilidade, unidade e integridade da prpria Zona Euro
globalmente considerada. Permanece vlido, assim, para
2402 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
as diferentes medidas de estabilizao oramental que
integram o mencionado Programa o que este Tribunal
afirmou em relao s medidas do PEC (2010-2013) no
seu Acrdo n. 396/2011 (cfr. o n. 5):
[Constituem a] resposta normativa a uma conjun-
tura excecional, que se pretende corrigir com urgncia
e em prazo o mais breve possvel, para padres de nor-
malidade.
, alis, esse o quadro expressamente assumido no Re-
latrio do Oramento do Estado para 2013, em ordem a
justificar as diferentes medidas de consolidao oramen-
tal constantes da Lei do Oramento do Estado para 2013
(cfr. pp. 39 e 40):
[N]o momento em que entramos no segundo ano
da execuo do PAEF, e quando j decorreu mais de
metade do perodo em que o Estado Portugus se viu
dependente do financiamento dele resultante, a alter-
nativa que neste momento se coloca ao Pas simples:
continuar a percorrer, at ao termo de vigncia do PAEF,
a via difcil da consolidao oramental, a qual inevita-
velmente envolve sacrifcios para todos os Portugueses,
mas com a certeza, porm, de que o Pas deixar, a
breve trecho, de carecer de ajuda externa e recuperar,
assim, a sua plena autonomia na conduo da sua pol-
tica, que naturalmente assenta na sua sustentabilidade
econmico-financeira; ou, pelo contrrio, descurar as
medidas de consolidao oramental e regressar ao
ponto de partida, da insolvncia iminente do Estado
Portugus. Esta ltima hiptese, que no pode ser con-
figurada como opo vivel, esvaziaria de contedo e de
sentido todos os esforos e os enormes sacrifcios at ao
momento assumidos pelos Portugueses, os quais teriam
assim sido em vo, ao mesmo tempo que conduziria,
seguramente, a sacrifcios bem superiores.
Acresce ainda que, conforme foi salientado nos rela-
trios dos Oramentos do Estado para 2011 e 2012, da
possibilidade de levar a bom termo o PAEF e, conse-
quentemente, da adoo das medidas propugnadas pelo
Governo, depende tambm, em primeira linha, a prpria
manuteno e sustentabilidade do Estado social.
Torna-se assim evidente que, subjacente s medi-
das de consolidao oramental propostas para 2013,
numa conjuntura econmico-financeira de contornos
cuja excecionalidade claramente demonstrada pela
necessidade de ajuda internacional a que o Pas se viu,
e continua a ver, forado a recorrer, est a salvaguarda
de valores e princpios estruturantes da ordem consti-
tucional portuguesa.
[A]s medidas agora propostas assumem-se como
a nica opo que garante a prossecuo do objetivo
traado, tendo em vista o cumprimento do limite de
4,5% do PIB para o dfice oramental, satisfazendo, ao
mesmo tempo, as exigncias dos princpios da igual-
dade, da proporcionalidade e da proteo da confiana.
(itlico aditado)
Decerto que o quadro de emergncia descrito no tem,
por si, fora normativa: num Estado de Direito no vale
a mxima salus populi suprema lex esto nem so os fins
que legitimam os meios. Contudo, igualmente uma exi-
gncia da prpria normatividade da fora normativa
das normas jurdicas - que a sua interpretao e aplicao
tomem em linha de conta a realidade a que as normas se
dirigem. E, em especial, no que se refere Constituio
e fiscalizao do seu cumprimento por parte dos rgos
do poder poltico, a cargo do Tribunal Constitucional,
muito particularmente quando est em causa uma Lei do
Oramento do Estado, importa ter bem presentes as dife-
rentes responsabilidades e possibilidades de cada instncia
quanto avaliao e prognose de dinmicas prprias da
realidade constitucional.
Nessa perspetiva, e com referncia ao caso vertente,
mantm-se inteiramente atual, mas agora como posio de
princpio, aquela que o Tribunal Constitucional assumiu
no seu Acrdo n. 396/2011 (cfr. o n. 8):
[] situao de desequilbrio oramental e apre-
ciao que ela suscitou nas instncias e nos mercados
financeiros internacionais so imputados generaliza-
damente riscos srios de abalo dos alicerces (seno,
mesmo, colapso) do sistema econmico-financeiro
nacional, o que teria tambm, a concretizar-se, con-
sequncias ainda mais gravosas para o nvel de vida
dos cidados. As redues remuneratrias [- mas o
mesmo vale para as demais medidas de consolidao
oramental -] integram-se num conjunto de medidas
que o poder poltico, atuando em entendimento com
organismos internacionais de que Portugal faz parte, re-
solveu tomar, para reequilbrio das contas pblicas, tido
por absolutamente necessrio preveno e sanao de
consequncias desastrosas, na esfera econmica e social.
So medidas de poltica financeira basicamente conjun-
tural, de combate a uma situao de emergncia, por que
optou o rgo legislativo devidamente legitimado pelo
princpio democrtico de representao popular.
No se lhe pode contestar esse poder-dever. Como
se escreveu no Acrdo n. 304/2001:
Haver, assim, que proceder a um justo balancea-
mento entre a proteo das expetativas dos cidados [e
acrescentar-se- - as demais exigncias] decorrentes
do princpio do Estado de direito democrtico e a liber-
dade constitutiva e conformadora do legislador, tambm
ele democraticamente legitimado, legislador ao qual,
inequivocamente, h que reconhecer a legitimidade
(seno mesmo o dever) de tentar adequar as solues
jurdicas s realidades existentes, consagrando as mais
acertadas e razoveis, ainda que elas impliquem que
sejam tocadas relaes ou situaes que, at ento,
eram regidas de outra sorte.
Tal posio no pode deixar de implicar para o Tribunal
Constitucional uma atitude de prudncia na apreciao das
medidas que lhe foram submetidas, a consciencializao
dos limites funcionais da jurisdio constitucional e a pon-
derao das consequncias da eventual rejeio daquelas
medidas, incluindo a considerao das alternativas dispo-
nveis. Decidindo no sentido da inconstitucionalidade de
alguma das medidas em causa, impe-se ao Tribunal um
acrescido nus de fundamentao em que os parmetros
da avaliao e a ponderao dos pressupostos e das conse-
quncias da sua deciso sejam devidamente explicitados.
O mesmo nus ainda agravado pela posio assumida
pelos rgos do poder poltico Governo e Assembleia
da Repblica no quadro de compromissos relevantes do
ponto de vista do direito internacional e do direito da Unio
Europeia no sentido de o pacote de medidas de natureza
econmico-financeiras objeto do programa oramental para
2013 corresponder ao meio indispensvel consecuo dos
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2403
objetivos de consolidao oramental para este ano o dito
pacote , na expresso Relatrio do Oramento do Estado
para 2013, a nica opo que garante tal desiderato.
4. Decorre do exposto supra no nmero 2, e muito em
particular do cenrio macroeconmico a referido - e que
aquele que sustenta do ponto de vista material as opes
do legislador -, no ser indiferente proceder consolidao
oramental pelo lado da receita, aumentando-a, ou pelo
lado da despesa, diminuindo-a. A diferena no nem
apenas contabilstica nem meramente formal. E este um
dado a ter em conta na avaliao jurdico-constitucional das
diferentes medidas de estabilizao oramental previstas
na Lei do Oramento do Estado para 2013, uma vez que,
sem pr em causa o objetivo da consolidao, frequen-
temente a rejeio de uma medida do lado da despesa s
poder ser compensada pelo acrscimo de medidas do
lado da receita sendo, portanto, a liberdade de escolha
do legislador muito reduzida. De resto, esta preocupao
torna-se ainda mais premente, tendo em conta a estratgia
de consolidao oramental subjacente Lei do Oramento
do Estado para 2013: como referido, o intencionado efeito
agregado da consolidao de valor correspondente a 3,2%
do PIB feito predominantemente do lado da receita. Isto
significa que a rejeio de medidas de consolidao do
lado da despesa, compensveis apenas por medidas do
lado da receita tem necessariamente um acrescido impacte
negativo na consistncia da mencionada estratgia e, por
isso, na coerncia interna daquela Lei.
De resto, a eficcia oramental e a prpria eficincia
econmica de cada uma daquelas duas vias significati-
vamente diferente. E juridicamente tambm diferente
o enquadramento constitucional da posio do Estado
enquanto empregador, prestador ou titular do poder tri-
butrio (a que, de resto, o acrdo no foi insensvel, pelo
menos no plano conceptual).
O Estado controla a incidncia e a taxa dos tributos, mas
j no a sua coleta, uma vez que esta depende, em grande
medida, da intensidade da atividade econmica (argumento
da eficcia). Como se acentua no acrdo, a propsito da
reduo remuneratria dos trabalhadores da Administrao
Pblica, o que distingue as verbas despendidas com as
remuneraes dessa categoria de trabalhadores [- tal como
sucede com outras rubricas da despesa pblica corrente,
poder acrescentar-se -] o seu impacto certo, imediato
e quantitativamente relevante nas despesas correntes do
Estado. Em segundo lugar, a receita fiscal traduz-se numa
diminuio do rendimento disponvel dos particulares e,
mesmo que tal receita venha a ser afetada a despesas com
pessoal e com prestaes sociais, aumentando desse modo
a procura interna (e, assim, contribuindo para a dinami-
zao da economia por via do aumento do consumo), a
verdade que, por isso mesmo, e numa medida muito
significativa, a poupana indispensvel ao investimento
no deixar de ser prejudicada (argumento da afetao da
poupana). Finalmente e esse o aspeto mais crtico e
especfico da crise em que nos encontramos est em causa
na presente situao tambm a sustentabilidade da prpria
dvida externa portuguesa, de que a dvida pblica uma
componente no negligencivel (aquela dvida inclui, alm
da componente imputvel ao Estado, a dvida dos bancos,
das empresas e de todos os particulares).
Segundo a Nota de Informao Estatstica do Banco de
Portugal, de 21 de fevereiro de 2013 (disponvel em http://
www.bportugal.pt/EstatisticasWEB/ ), sem prejuzo da evo-
luo positiva ao nvel da capacidade de financiamento (o
saldo da balana corrente e de capital foi em 2012, e pela
primeira vez em muitos anos, positivo: 0,8% do PIB), no
final de 2012 a dvida externa lquida portuguesa situou-se
em 164,6 mil milhes de euros, o equivalente a 99,1 % do PIB
(12,8 pontos percentuais acima do observado no final de 2011).
Este valor, em si mesmo, significativo a vrios ttulos.
Em primeiro lugar, ocorreu durante demasiado tempo
um excesso do consumo sobre a produo, um excesso de
despesa que teve de ser financiado por dvida (argumento
do excesso de consumo ou do sobreendividamento). Em
segundo lugar, o nvel de endividamento lquido face ao
exterior comprova a dependncia de Portugal relativamente
ao financiamento externo: o Pas, antes de concluir o ajus-
tamento a que se comprometeu internacionalmente, e de
recuperar parte significativa da sua capacidade lquida de
financiamento, s pode continuar a funcionar cumprindo
todas as suas tarefas constitucionais, mesmo que com
sacrifcios acrescidos, desde que continue a obter finan-
ciamentos provenientes do exterior. Depois, a evoluo
negativa ao longo dos ltimos anos s foi possvel devido
a um crescimento econmico muito dbil, quase anmico.
Em quarto lugar, a conjugao dos trs aspetos anteriores
justifica as dvidas dos credores internacionais quanto
real capacidade da economia portuguesa de pagar
aquilo que deve (argumento da insustentabilidade da
dvida externa) circunstncia que, por sua vez, explica
o aumento dos spreads e as dificuldades em obter finan-
ciamento nos mercados sem apoio institucional externo (o
que vale sobretudo para o Estado, mas, como se viu, em
2011 quando foi necessrio pedir ajuda financeira externa,
tambm diz respeito aos bancos). Finalmente, a inverso
da trajetria de crescimento da dvida externa exige que
a economia cresa e que a balana corrente e de capital
apresente saldos positivos (segundo estimativas do FMI
publicitadas na imprensa portuguesa, um crescimento do
PIB da ordem dos 2% combinado com um saldo externo
de cerca de 5% do PIB).
A consequncia que se impe retirar desta anlise a
de que na atual crise financeira que Portugal atravessa h
aspetos conjunturais e aspetos estruturais. Conjuntural
foi e continua a ser - a incapacidade do Pas se finan-
ciar autonomamente nos mercados. Porm, a necessidade
de inverter a trajetria de endividamento e, portanto,
de reduzir drasticamente o consumo pblico e privado,
ajustando-o real capacidade produtiva estrutural, no
sentido de que no sustentvel continuar ou retomar o ca-
minho seguido at 2011. Da ser pertinente apreciar muitas
das medidas que na justificao da Lei do Oramento do
Estado para 2013 o j aludido Relatrio do Oramento
do Estado para 2013 - so apresentadas como medidas
excecionais de estabilidade oramental ou como medidas
conjunturais, no apenas como tal, mas, prospectiva-
mente, enquanto medidas de carter mais duradouro ou,
porventura, mesmo estrutural. E, pelo menos prima facie, a
passagem pelo crivo da admissibilidade estrutural impor,
at por maioria de razo, a sua aceitao temporria durante
o perodo do exerccio oramental.
5. Assim, por exemplo, no que se refere manuteno
da reduo remuneratria referente aos trabalhadores da
Administrao Pblica (artigo 27. da Lei do Oramento
do Estado para 2013), concordando embora com o juzo de
no inconstitucionalidade do acrdo, no me parece que
o mesmo, em sede de avaliao do princpio da igualdade,
na vertente da igualdade proporcional, se mostre funda-
mentado de modo consequente.
2404 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
Desde logo, porque o argumento da eficcia imediata
das medidas de reduo salarial conserva se que no v
reforada - a sua pertinncia, pelas razes indicadas supra
no nmero 4, e que no se reconduzem a uma urgncia,
por assim dizer, pontual; a urgncia em causa a que
decorre da necessidade de regressar a uma certa normali-
dade financeira caracterizada pela desnecessidade de uma
quase-tutela em que a libertao peridica de parcelas
de um apoio financeiro pr-definido est condicionada a
avaliaes positivas.
Depois porque, sob pena de remeter o legislador exclu-
sivamente para a via fiscal e de inviabilizar, pelo menos no
curto e mdio prazo, a reduo da rubrica despesas com
pessoal no total da despesa pblica, inevitvel que o
legislador nas atuais circunstncias se socorra, em alguma
medida, da diminuio das remuneraes dos trabalhadores
da Administrao Pblica. Com efeito, no s as mesmas
remuneraes representam encargos pblicos, como no
possvel a curto ou mdio prazo e provavelmente nem
sequer desejvel utilizar, em relao queles trabalhado-
res, um mecanismo com lgica idntica do despedimento
coletivo, aplicvel no mbito das relaes de trabalho de
direito privado. A Administrao do Estado tem responsa-
bilidades e tarefas que a diferenciam qualitativamente de
organizaes com escopo lucrativo como as empresas, que
podem e devem ajustar permanentemente a sua dimenso e
mbito de atividades, de modo a maximizarem o seu lucro.
Por isso, o Estado e os seus servios no podem ser geri-
dos como empresas. Daqui decorre, como consequncia
lgica, que a situao de um trabalhador da Administrao
Pblica e a de um trabalhador com vnculo laboral privado,
em pleno emprego, e com a mesma capacidade de ganho,
no comparvel, contrariamente ao que assumido no
acrdo. Do exposto decorre tambm que a imposio de
sacrifcios mais intensos aos trabalhadores que exercem
funes pblicas pode ser justificada por fatores macroe-
conmicos relacionados com a necessidade imperiosa de
reduzir ou financiar a despesa pblica, prevenindo desse
modo o recurso via fiscal, tida como inconveniente por
agravar a recesso econmica e o aumento do desemprego
como sucedeu precisamente nas leis oramentais refe-
rentes a 2011, 2012 e 2013.
Finalmente, tambm no compreendo por que se consi-
dera que o Governo no executou o Acrdo n. 353/2012
que expressamente admitiu a possibilidade de alguma
diferenciao entre trabalhadores do setor pblico admi-
nistrativo e do setor privado em virtude de ter conju-
gado a diminuio de remuneraes dos trabalhadores da
Administrao Pblica com um aumento da carga fiscal
aplicvel a todos os cidados. Pode decerto discutir-se a
medida do sacrifcio imposto aos primeiros, mas o tipo de
soluo em si mesma considerada parece-me uma resposta
ou reao legtima em face do mencionado Acrdo; no
representa necessariamente (ou objetivamente) um en-
torse ao princpio da igualdade de contribuio para os
encargos pblicos. Tudo depender da medida do sacri-
fcio adicional imposto (e, sobre esta, v. a declarao de
voto conjunta relativa ao artigo 29. da Lei do Oramento
do Estado para 2013).
2. - Declarao referente alnea d) da deciso:
a no inconstitucionalidade do artigo 117., n. 1, da Lei
n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (contribuio sobre
prestaes de doena e desemprego)
Vencido quanto ao juzo de inconstitucionalidade rela-
tivamente ao artigo 117., n. 1, da Lei do Oramento do
Estado para 2013 que consagra uma contribuio sobre
prestaes de doena e de desemprego.
1. O acrdo declarou inconstitucional o citado ar-
tigo 117., n. 1, em virtude de o mesmo no conter uma
qualquer clusula de salvaguarda que impea que os mon-
tantes pecunirios correspondentes aos subsdios de doena
e de desemprego, por fora da deduo agora prevista,
possam ficar abaixo do limite mnimo que o legislador
fixou, em geral [entenda-se na legislao especfica sobre
estas duas prestaes], para o contedo da prestao devida
para qualquer dessas situaes. Porm, o acrdo reco-
nhece igualmente no s que aquela reduo corresponde
a uma medida excecional, de carter transitrio, como
o cumprimento do programa constitucional de proteo
na doena e no desemprego, depende, em cada momento
histrico, de fatores financeiros e materiais, sendo tarefa
do legislador definir o elenco das situaes que carecem de
proteo e o contedo do correspondente direito social. E,
se assim , no pode considerar-se, partida, constitucio-
nalmente ilegtimo um retrocesso em relao a anteriores
decises poltico-legislativas.
Desde logo, pelas razes enunciadas supra no 1.,
no posso concordar com o juzo de inconstitucionalidade
formulado, porquanto o que est em causa no preceito em
apreo precisamente a definio legislativa, com carter
temporrio e excecional, de novos valores incluindo no-
vos valores mnimos mais reduzidos para aquelas duas
prestaes do sistema previdencial geral.
Ser que, se em vez de consagrada num artigo autnomo
da Lei do Oramento do Estado para 2013 como acontece
com o artigo 117. - tal opo legislativa tivesse sido objeto
de uma alterao aprovada pela mesma Lei oramental ao
regime legal especfico de cada uma daquelas duas pres-
taes, a questo de constitucionalidade seria diferente?
Ou ainda: dever entender-se que os valores das mesmas
prestaes no podem ser fixados por um determinado
perodo de tempo?
Creio que a resposta a qualquer uma destas interrogaes
negativa, tendo em conta que est em causa a determina-
o legal do contedo de direitos sociais, que depende, em
cada momento histrico, de fatores financeiros e materiais,
e, como referido, por ser assim, no pode considerar-se,
partida, constitucionalmente ilegtimo um retrocesso
em relao a anteriores decises poltico-legislativas.
2. Por outro lado, as duas prestaes em anlise corres-
pondem a aspetos parcelares de um regime de proteo
social correspondente ao sistema previdencial geral, que
no est vocacionado para satisfazer o direito a uma exis-
tncia condigna, mas antes substituir parcialmente e mitigar
a perda de remunerao nas eventualidades de doena e
desemprego. Aquele direito que corresponde a um co-
rolrio da dignidade da pessoa humana - assegurado, na
sua vertente positiva, fundamentalmente pelos diversos
componentes do sistema de proteo social de cidadania
previsto no artigo 26. e seguintes da Lei n. 4/2007, de
16 de janeiro Lei de Bases da Segurana Social.
3. Finalmente, no que se refere apreciao do ar-
tigo 117., n. 1, da Lei do Oramento do Estado para
2013 luz do princpio da proporcionalidade, , desde
logo, manifesto verificar-se o requisito da adequao: a
reduo do valor das prestaes em causa idnea a con-
tribuir para o esforo de diminuio da despesa pblica.
J quanto razoabilidade, e uma vez que esto em causa
redues percentuais dos valores de prestaes que podem,
eles prprios, ser fixados a um nvel mais baixo, no creio
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2405
que exista evidncia de que aquelas redues sejam exces-
sivas. Acresce que a poupana que se estima associada
diminuio do valor de tais prestaes de que d conta a
Nota enviada pela Presidncia do Conselho de Ministros
a este Tribunal, a ttulo de resposta aos diversos pedidos
de fiscalizao da Lei do Oramento do Estado para 2013
- 153 milhes de euros (cfr. p. 3) aponta no sentido de
o interesse oramental prosseguido ser suficientemente
importante para justificar a medida.
3. - Declarao referente alnea e) da deciso: a
inconstitucionalidade do artigo 78. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro (contribuio extraordinria de soli-
dariedade)
Vencido quanto ao juzo de no inconstitucionalidade
relativamente ao artigo 78. da Lei do Oramento do Estado
para 2013 que consagra uma contribuio extraordinria
de solidariedade (CES) a cargo dos pensionistas.
1. A contribuio extraordinria em causa , como o
acrdo evidencia, uma figura hbrida, mas que, merc do
seu regime unitrio, deve ser perspetivada como uma nica
figura. Acresce que, pelas referncias que contm a uma
pluralidade de institutos relevantes no domnio da segurana
social, deve ser descodificada de acordo com a pertinente
legislao, com particular destaque para a Lei n. 4/2007,
de 16 de janeiro - Lei de Bases da Segurana Social.
No Relatrio do Oramento do Estado para 2013 a dita
contribuio apresentada como uma Medida do Lado
da Reduo de Despesa que visa um efeito equivalente
medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores
do setor pblico (cfr. p. 51). E se o alcance da CES fosse
apenas esse, at poderiam valer em relao a ela os argu-
mentos que justificam o juzo de no inconstitucionalidade
relativamente ao artigo 77. - suspenso do pagamento do
subsdio de frias ou equivalentes de aposentados e refor-
mados (cfr. a declarao de voto conjunta e supra o 1.).
Todavia, o paralelismo no existe, seja na medida em que
se pretende alcanar um efeito corretivo das penses
de valor mensal superior a 5 030,64 (cfr. o n. 2), seja
no que se refere ao universo das penses atribudas no
mbito de regimes especiais (v.g. o regime dos advogados
e solicitadores) ou de regimes complementares - o pblico
e os privados - da segurana social. Da ser compreensvel
que na j mencionada Nota da Presidncia do Conselho de
Ministros, ainda que sem um comprometimento definitivo,
se admita poder tratar-se de um imposto - no um novo
imposto sobre o rendimento dos reformados e pensionistas,
mas um adicional ao imposto sobre o seu rendimento, ins-
titudo em benefcio da segurana social e que, portanto, se
reconduziria ainda ao mesmo imposto (cfr. p. 50).
No acrdo a medida perspetivada simultaneamente
como reduo da despesa (penses processadas no mbito
dos sistemas previdenciais pblicos de segurana social
o sistema previdencial do artigo 50. e seguintes da Lei
de Bases da Segurana Social e o sistema correspondente
ao regime de proteo social convergente objeto da Lei
n. 4/2009, de 29 de janeiro) e como tributo parafiscal
(penses dos regimes complementares de iniciativa p-
blica ou de iniciativa coletiva privada). Todavia, tambm
se reconhece a sujeio da CES a uma disciplina unitria
a diferenciao de taxas em razo do valor das penses
distribudo por diversos escales, o englobamento de todas
as penses, o modus operandi e a consignao prevista no
artigo 78., n. 8 que convoca a ideia de um tributo.
E esse o seu trao unificador mais marcante: atinge,
diminuindo-os, os rendimentos de uma certa categoria de
pessoas as que se encontram em situao de reforma ou
similar que, tendo cumprido as suas obrigaes contribu-
tivas, contavam agora com as prestaes correspondentes.
E, ao faz-lo, para alm de contrariar direitos definidos de
acordo com a lei anterior, a CES quebra a relao de cone-
xo entre a contribuio e o benefcio. Com efeito, ainda
que num sistema assente na repartio possa no existir
uma rigorosa ou proporcional correlao entre o montante
da contribuio e a perceo de uma futura penso, a con-
tribuio sempre a contraprestao, o pressuposto causal
e a medida do benefcio.
No quadro da CES no isso que se verifica: o valor
da penso auferida um dado que indicia a capacidade
de contribuir para os sistemas previdenciais pblicos. A
obrigao de contribuir ou seja, de pagar a CES , nesta
perspetiva, imposta unilateralmente para acorrer a despesas
que, atento o subfinanciamento do sistema previdencial,
tambm so gerais, funcionando a penso como manifes-
tao de capacidade contributiva e fonte de financiamento
suplementar. Deste modo, a CES incide sobre um rendi-
mento pessoal especfico a penso sobrecarregando
o seu titular, j sujeito, nos termos gerais, ao Imposto
sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. E a nica
especificidade de tal rendimento radica na qualidade de
pensionista do seu titular caracterstica inadequada para
justificar a dupla incidncia da tributao do rendimento.
Recaindo aquele imposto e a CES sobre o mesmo ren-
dimento a penso compreende-se que o valor da pri-
meira possa ser abatido ao rendimento global, para efeito
de apuramento da matria coletvel em sede de Imposto
sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (cfr. o artigo
53. do respetivo Cdigo), evitando-se, por essa via, a dupla
tributao. Contudo, isso no impede que os contribuintes
pensionistas apenas por serem pensionistas - indepen-
dentemente da sua capacidade contributiva, possam vir a
ter de suportar uma taxa mdia de impostos sobre o ren-
dimento pessoal superior de outros contribuintes com
rendimentos de outras categorias, incluindo os rendimentos
do trabalho, e isto sem uma justificao objetiva fundada
na prpria natureza do rendimento (como pode acontecer
com as taxas liberatrias, relativamente aos rendimentos
de capital). Com efeito, tal sucede apenas porque se trata
de pensionistas e porque se considera necessrio reduzir
o peso dos encargos com a segurana social no oramento
geral do Estado. Nessa medida, existe, desde logo, uma
violao do princpio da igualdade.
Acresce que a mesma contribuio no toma em con-
siderao, a qualquer ttulo, as necessidades do agregado
familiar - sendo certo que, por fora da alnea f) do n. 2 do
artigo 67. da Constituio, incumbe ao Estado, para prote-
o da famlia, regular os impostos e os benefcios sociais,
de harmonia com os encargos familiares. Enquanto tribu-
tao autnoma em relao ao Imposto sobre o Rendimento
das Pessoas Singulares, no so tomadas em considerao
na CES quaisquer mecanismos ou tcnicas que permitam
acomodar os encargos familiares, como o caso do m-
todo do quociente conjugal, acompanhado no ordenamento
fiscal portugus de um sistema de dedues coleta. Ora,
como se decidiu no Acrdo do Tribunal Constitucional
n. 57/95, o princpio da igualdade desrespeitado quando
pessoas em condies iguais pagam impostos desiguais.
Assim, os rendimentos dos pensionistas so afetados
mais penosamente em sede de tributao incidente sobre
o rendimento pessoal do que os rendimentos de vrias
outras categorias de contribuintes. E no se vislumbra a
2406 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
justificao para tal penalizao, independentemente da
provenincia pblica ou privada das penses e da concreta
capacidade contributiva dos pensionistas. O artigo 78. da
Lei do Oramento do Estado para 2013 viola, pelo exposto,
o artigo 104., n. 1, da Constituio.
2. Mas o mesmo preceito suscita preocupaes adi-
cionais.
Com efeito, a CES no apenas hbrida, mas, na parte
em que se reporta aos regimes especiais e complementares,
antissistmica. Como o prprio acrdo deixa transparecer,
o sistema de segurana social no monoltico: ao lado
do sistema previdencial, de natureza obrigatria e assente
no princpio da contributividade, h que considerar outras
realidades, como os sistemas complementares, que so
facultativos e de base no necessariamente contributiva.
O tratamento uniforme de realidades to dspares conduz
inevitavelmente a injustias. Por outro lado, mesmo as
necessidades de reforma dos sistemas previdenciais p-
blicos (o geral e o especfico da funo pblica) tambm
no podem deixar de considerar diversas especificidades
e de atender proteo da confiana legtima.
3. Em primeiro lugar, no que se refere ao sistema pre-
videncial e ao regime de proteo social convergente (v.,
respetivamente, a Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, arti-
gos 50. a 66., e a Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro), no
pode excluir-se em absoluto a admissibilidade de uma
medida extraordinria de reduo de despesa como, por
exemplo, a reduo das penses - paralela quela que foi
adotada em relao aos trabalhadores da Administrao
Pblica. Se certo que ambos os regimes previdenciais em
causa funcionam com base num sistema de repartio, os
mesmos, devido ao seu subfinanciamento estrutural, exi-
gem em cada ano um contributo do Oramento do Estado.
E, numa situao de exceo como aquela que se vive, no
deve ser afastada a possibilidade de os respetivos benefici-
rios serem chamados a dar o seu contributo para o esforo
de consolidao global. Tal soluo justifica-se tanto mais
quanto a alternativa a tal contributo passaria por exigir um
esforo acrescido aos atuais contribuintes para o sistema
os trabalhadores presentemente no ativo sendo certo
que os mesmos, por fora das indispensveis reformas no
sistema da segurana social j realizadas e a realizar, e da
evoluo menos positiva da demografia, (j) esto neste
momento a contribuir para o pagamento de penses de
valor muito superior quele de que alguma vez iro poder
beneficiar ao abrigo do mesmo regime previdencial.
Porm, uma coisa so as medidas pontuais de carter
excecional em vista de estabilizao oramental, outra,
bem diversa, a introduo de medidas corretivas e a
aplicao do princpio da justia ou solidariedade interge-
racional com vista a assegurar a autossustentabilidade do
prprio sistema. No se pretende negar a necessidade ou
convenincia de tais medidas reformadoras. As mesmas,
todavia, carecem de ser pensadas e concebidas dentro do
prprio sistema como uma sua reforma estrutural. Tal no
se compadece nem com um limiar mnimo de aplicao
to elevado como o referido no artigo 78., n. 1 (penses
acima de 1 350 ) nem com o tratamento indiferenciado de
situaes to diversas (ao longo do tempo a base de clculo
da penso variou muito h quem tenha penses calculadas
com base em cinco, dez ou trinta anos de contribuies).
Numa eventual reforma promotora da autossustentabili-
dade do sistema haver que respeitar, ao lado da justia
intergeracional, tambm a justia intrageracional. Do
mesmo modo, haver que atender situao daqueles que,
por terem confiado na suficincia da penso atribuda no
quadro do sistema previdencial, no sentiram necessidade
de investir em esquemas complementares de reforma.
Em suma, um dos riscos associados CES justamente
o de a mesma poder ser tomada como um embrio de
reforma do sistema previdencial da segurana social,
quando tal medida , devido indiferenciao que a ca-
racteriza, totalmente inadequada para o efeito.
4. As disfunes da CES so ainda maiores na sua apli-
cao aos regimes especiais e ao sistema complementar.
Os primeiros, pelo seu carter obrigatrio e devido
base contributiva, substituem relativamente aos trabalha-
dores abrangidos o sistema previdencial geral. A legitimi-
dade e autonomia legais dos mesmos decorrem, hoje, dos
artigos 53. e 103. da Lei de Bases da Segurana Social
e no se afigura que a sua existncia contrarie o disposto
no artigo 63. da Constituio. Por outro lado, trata-se de
sistemas autossuficientes e autossustentveis, em relao
aos quais o Estado no tem qualquer interferncia, para
alm de os reconhecer enquanto modo idneo de efeti-
vao do direito segurana social. Sem poder excluir a
possibilidade do Estado exercer uma funo regulatria
em relao aos mesmos, enquanto garantidor ltimo do
sistema de efetivao de tal direito (cfr., por exemplo, os
princpios do primado da responsabilidade pblica e da
unidade previstos, respetivamente, nos artigos 14. e 16.
da Lei de Bases da Segurana Social), a verdade que,
data, tal funo no se encontra prevista, pelo que tambm
nada justifica o desvio de verbas dos regimes especiais em
benefcio exclusivo do regime geral.
5. Quanto aos segundos, cumpre comear por recordar
que revestem natureza complementar o regime pblico de
capitalizao e os regimes complementares privados de
iniciativa coletiva (em que se integram os regimes pro-
fissionais complementares artigo 83., n. 2, da Lei de
Bases da Segurana Social) e de iniciativa individual (cfr.
o artigo 81., n. 1, da Lei de Bases da Segurana Social).
Trata-se, nos termos da lei, de instrumentos significati-
vos de proteo e de solidariedade social, concretizada
na partilha das responsabilidades sociais, devendo o seu
desenvolvimento ser estimulado pelo Estado atravs de
incentivos considerados adequados (cfr. o artigo 81.,
n. 2, da Lei de Bases da Segurana Social). A adeso aos
mesmos voluntria e a sua complementaridade decorre
da circunstncia de as pertinentes prestaes serem atri-
budas em acumulao com aquelas que so concedidas
pelos sistemas previdenciais (cfr. quanto ao regime pblico
de capitalizao, o artigo 82., n. 1, da Lei de Bases da
Segurana Social). Por outro lado, e diferentemente do
que sucede com os regimes previdenciais gerais de carter
obrigatrio e que correspondem ao chamado primeiro
pilar - os sistemas complementares assentam o respetivo
financiamento em sistemas de capitalizao individual:
o benefcio a receber por cada pensionista funo do
capital investido que lhe seja imputvel. Portanto, cada
regime complementar deve ser autossustentvel e suportar
os seus riscos prprios e o beneficirio dos regimes com-
plementares , partida, titular de um direito de crdito
quantificvel segundo regras pr-definidas. Tal benefcio
corresponde remunerao da poupana realizada ou in-
vestida em vista da reforma.
Esta ltima circunstncia, conjugada com a base contra-
tual (ou para-contratual) dos regimes em anlise, obriga,
desde logo, a equacionar a tutela do direito prestao
complementar em termos distintos do direito estatutrio
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2407
penso definida na base de um sistema de repartio. Com
efeito, e sem prejuzo da necessidade de apreciao de cada
regime complementar em concreto, no pode afastar-se
nesta sede, sem mais e tal como se faz no acrdo a pro-
psito do direito penso qua tale, a pertinncia da tutela
do direito de propriedade, com todas as consequncias em
matria de igualdade perante os encargos pblicos.
Por outro lado, tambm no pode esquecer-se que todo
o beneficirio de um regime complementar , em princ-
pio, igualmente beneficirio de um regime previdencial.
Significa isto que o contributo para o financiamento dos
sistemas previdenciais obrigatrios exigido aos benefici-
rios de regimes complementares , por comparao com
o que exigido queles que so apenas beneficirios dos
regimes previdenciais, no s duplicado, como agravado,
em virtude do englobamento e da progressividade das taxas
(cfr. os n.
os
1, 2 e 5 do artigo 78. da Lei do Oramento do
Estado para 2013) circunstncia que inculca uma violao
da igualdade proporcional.
Acresce que, aceitando como exata a interpretao do
mbito de aplicao da CES feita no acrdo, nomeada-
mente no que se refere no incluso no n. 3 do artigo 78.
da Lei do Oramento do Estado para 2013 dos regimes
complementares de iniciativa individual a que se refere o
artigo 84. da Lei de Bases da Segurana Social (as penses
e benefcios do chamado terceiro pilar), no inteligvel
a razo da diferena de tratamento face aos demais regimes
complementares (as penses e benefcios do chamado
segundo pilar), e, de modo especial, no que se refere ao
regime pblico de capitalizao, expressamente definido
pela lei como de adeso voluntria individual (cfr. o o
artigo 82., n. 1, da Lei de Bases da Segurana Social).
Com efeito, fica por explicar por que que quem confiou
as suas poupanas ao Estado em vista da obteno de um
complemento de reforma chamado a participar na CES
e quem confiou as poupanas a uma instituio de crdito
privada ou a uma seguradora j no tem de contribuir
Finalmente, coloca-se aqui com toda a acuidade o pro-
blema da tutela da confiana.
A subtrao de benefcios devidos no mbito de sis-
tema complementar da segurana social para financiar os
sistemas previdenciais de carter geral e obrigatrio e
esse inequivocamente o alcance da consignao de receitas
estatuda no n. 8 do artigo 78. da Lei do Oramento do
Estado para 2013 contraria no apenas pontualmente a
confiana daqueles que agora so tambm beneficirios de
regimes complementares, como, sobretudo, cria objetiva-
mente insegurana quanto ao prprio sistema de segurana
social e s bases em que assentar a sua indispensvel
reforma. Com efeito, j h muito, e seguramente desde a
reforma da segurana social realizada em 2007, que so
conhecidas as limitaes estruturais dos sistemas previ-
denciais gerais existentes. Por isso mesmo, foi apontada
como via alternativa a quem se encontra ainda no ativo o
investimento em regimes complementares. precisa-
mente a essa luz que se entende o favorecimento de tais
regimes previsto no j citado artigo 81., n. 2, da Lei de
Bases da Segurana Social: o Estado deve estimular o seu
desenvolvimento atravs de incentivos. Por isso, recorrer
agora aos mesmos regimes alis, no a todos, mas apenas
queles em que a partilha de responsabilidades sociais
mais intensa, como acontece nos regimes de iniciativa co-
letiva; ou queles que, embora de iniciativa individual, se
baseiam na confiana depositada no Estado, como acontece
com o regime pblico de capitalizao para obter recursos
necessrios ao financiamento dos sistemas previdenciais
gerais, no pode deixar de suscitar srias dvidas quanto
consistncia e eficcia protetiva das solues apontadas
pelo prprio legislador como alternativas desejadas para
assegurar uma evoluo virtuosa do sistema de segurana
social no seu todo.
conhecida a jurisprudncia do Tribunal Constitucional
sobre o princpio da segurana jurdica na vertente material
da confiana. De acordo com essa jurisprudncia (cfr., entre
muitas, a sntese feita no Acrdo n. 154/2010),
[P]ara que esta ltima seja merecedora de tutela
necessrio que se renam dois pressupostos essenciais:
a) A afectao de expectativas, em sentido desfavor-
vel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da
ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios
das normas dela constantes no possam contar; e ainda
b) Quando no for ditada pela necessidade de salvaguar-
dar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos
que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se,
aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente
consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias,
no n. 2 do artigo 18. da Constituio).
Como se disse no Acrdo n. 188/2009, os dois cri-
trios enunciados so finalmente reconduzveis a quatro
diferentes requisitos ou testes. Para que haja lugar
tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio,
em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador)
tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos
privados expectativas de continuidade; depois, devem
tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em
boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito
planos de vida tendo em conta a perspetiva de continui-
dade do comportamento estadual; por ltimo, ainda
necessrio que no ocorram razes de interesse pblico
que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do
comportamento que gerou a situao de expectativa.
Este princpio postula, pois, uma ideia de proteo da
confiana dos cidados e da comunidade na estabilidade
da ordem jurdica e na constncia da atuao do Estado.
Todavia, a confiana, aqui, no uma confiana qualquer:
se ela no reunir os quatro requisitos que acima ficaram
formulados a Constituio no lhe atribui proteo.
In casu, no que se refere aos beneficirios dos regimes
complementares, inequvoca a verificao dos primeiros
trs requisitos. Por outro lado, e quanto ao ltimo teste,
no me parece que os benefcios financeiros imediatos
para os sistemas previdenciais gerais possam suplantar
os danos de confiana causados, j que o descrdito de
alternativas consistentes queles regimes previdenciais tem
a grande probabilidade de redundar, a prazo, num maior
prejuzo para o sistema de segurana social globalmente
considerado e numa menor garantia do direito fundamental
segurana social (artigo 63., n. 1, da Constituio).
4. - Declarao referente alnea e) da deciso: a
inconstitucionalidade do artigo 186. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, na parte na parte em que altera o
artigo 78. do Cdigo do IRS (eliminao e reduo das
dedues coleta)
Vencido em parte, porquanto julgo inconstitucional a
inadmissibilidade legal de dedues coleta a partir de
determinado valor do rendimento coletvel.
Acompanho a fundamentao do acrdo, quer no to-
cante teleologia das dedues coleta, quer no que se
refere existncia de um amplo espao de conformao
2408 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
do legislador na fixao dos seus montantes. Considero,
todavia, que, se o quadro de emergncia econmica e fi-
nanceira em que o Oramento do Estado para 2013 foi
aprovado ainda pode justificar circunstancialmente uma
reduo drstica e a valores quase simblicos do montante
de algumas dessas dedues; o mesmo quadro j no ex-
plica a pura e simples irrelevncia fiscal de despesas nor-
malmente associadas s necessidades prprias do agregado
familiar (em especial, as despesas de sade, de educao
e formao, as importncias respeitantes a penses de
alimentos e os encargos com lares e com imveis). Na
exata medida de tal irrelevncia, o legislador ordinrio
ultrapassou o espao de livre conformao que lhe deve
ser e - reconhecido neste domnio.
Com efeito, a impossibilidade absoluta de deduzir
coleta parte do valor daquele tipo de despesas no escalo
de rendimento coletvel superior a 80 000 euros redunda,
desde logo, numa desconsiderao do agregado familiar
contrria diretriz do artigo 67., n. 2, alnea f), e ao esta-
tudo no artigo 104., n. 1, ambos da Constituio. Alm
disso, a mesma impossibilidade cria uma desigualdade
de tratamento incompatvel com o artigo 13., n. 1, da
Constituio entre sujeitos passivos posicionados no mesmo
escalo de rendimento coletvel uma desigualdade, por
assim dizer, horizontal , j que, ao impedir em absoluto
tais dedues, a lei abstrai por completo da circunstncia
dos sujeitos passivos em causa viverem sozinhos ou antes
integrados num agregado familiar, suportando as inerentes
e acrescidas necessidades financeiras: por causa destas l-
timas, o rendimento disponvel ou seja, aquele que deve
relevar para a determinao da capacidade contributiva no
mbito dos impostos sobre o rendimento (cfr. o artigo 6.,
n. 1, da Lei Geral Tributria) de quem vive sozinho
sempre superior ao de quem tem outros a seu cargo e com
eles convive. Ora, se, como se decidiu no Acrdo do Tri-
bunal Constitucional n. 57/95, o princpio da igualdade
desrespeitado quando pessoas em condies iguais pagam
impostos desiguais, o mesmo princpio tambm no
respeitado na situao simtrica: quando pessoas em condi-
es desiguais pagam impostos iguais. Pedro Machete.
Declarao de voto
1. Vencida quanto deciso de no inconstitucionali-
dade das normas do Oramento de Estado para 2013 que
estabelecem, para o ano de 2013, a reduo salarial dos
trabalhadores do setor pblico e o efeito equivalente a
essa reduo em certos contratos que visem a docncia
ou a investigao e nas penses, ou seja as normas con-
tidas no artigo 27., no artigo 31., quanto aplicao do
artigo 27. aos contratos em causa, e no n. 1 do artigo 78.
da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o
Oramento de Estado para 2013 (LOE).
2. nas situaes de emergncia ou crise financeira
que mais importa tomar em considerao o bem comum
tutelado constitucionalmente, de tal modo que a repartio
dos sacrifcios seja feita sem afetao dos princpios da
solidariedade, da igualdade e da proteo das famlias.
O programa poltico de reduo do dfice no pode ser
feito sem o respeito pela Constituio da Repblica Por-
tuguesa (CRP) e os seus princpios, desde logo o princpio
da igualdade dos cidados perante a lei.
3. As normas em referncia, tendo em conta o seu mbito
de aplicao, conduzem identificao de grupos distin-
tos de pessoas, sujeitos a regimes legais diferenciados.
Na qualificao de situaes como iguais ou desiguais,
para efeitos da posterior aplicao do teste do princpio
da igualdade, determinante a razo de ser do tratamento
jurdico que se lhes pretende dar. Ora, a aprovao das
normas em causa tem como objetivo a reduo do dfice
oramental do Estado. Na medida em que visam solucionar
um problema do Estado, enquanto coletividade, o interesse
pblico por elas prosseguido diz respeito generalidade
dos cidados e no, unicamente, aos trabalhadores do setor
pblico e/ou pensionistas.
4. Acresce que atravs das referidas normas so afetados
direitos fundamentais, designadamente o direito retribuio
do trabalho consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a), da
CRP e o direito penso como manifestao do direito
segurana social consagrado no artigo 63., n. 1, da CRP. De
facto, o valor ou o montante das remuneraes dos trabalha-
dores ou das penses no pode deixar de estar abrangido pela
esfera de proteo dos direitos fundamentais referidos pois
representa um elemento essencial desses direitos. Se assim
no fosse, a esfera de proteo ficaria comprimida a um
contedo mnimo, de forma incompreensvel e injustific-
vel. A reduo das remuneraes ou das penses representa
uma restrio queles direitos que constitucionalmente
admissvel mas que deve obedecer a parmetros consti-
tucionais, como o da proporcionalidade e o da igualdade.
5. Estando em causa o tratamento diferenciado de gru-
pos de pessoas, o controlo do respeito pelo princpio da
igualdade por parte do Tribunal Constitucional no deve
cingir-se a um controlo de evidncia ou de mera ausncia
de arbtrio, antes se impondo uma anlise mais densa e
exigente. Tanto mais quando, como nos casos em pre-
sena, como referi, so afetados direitos fundamentais.
E no se diga que, por a situao presente no se encon-
trar expressamente contemplado pela proibio do n. 2 do
artigo 13. da CRP, a diferenciao de tratamento de grupos
de pessoas dever ficar reduzida a um controlo de mera
proibio de arbtrio. precisamente quando se identificam
situaes de diferena de tratamento de grupos de pessoas
no previamente assinaladas como intolerveis que se impe
densificar o teste de controlo das opes do legislador para
evitar discriminaes inaceitveis por violao do princ-
pio da igualdade previsto no n. 1 do artigo 13. da CRP.
6. A este respeito e na linha da jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal alemo, ultrapassando o teste do ar-
btrio, incidente sobre a razo do tratamento diferenciado,
importa lanar mo de um teste mais exigente de controlo
do princpio da igualdade (designado por aquele Tribunal
como nova frmula) que, prosseguindo uma igualdade
proporcional ou ponderada, se preocupa com as diferenas
existentes entre os grupos e a sua correspondncia com as
diferenas dos regimes aplicveis. No caso da proibio
do arbtrio inquire-se pela justificao constitucional de
um tratamento diferenciado partindo de fora, na medida
em que se pergunta por razes externas que o justifiquem,
sem entrar em considerao com as caractersticas espec-
ficas de cada grupo; diferentemente, a nova frmula visa
determinar se nos atributos de cada grupo visado existe
justificao para o tratamento diferenciado. Em primeiro
lugar, identificando as diferenas entre os grupos e, esta-
belecidas estas, indagando da correspondncia entre elas
e a diferena de tratamento adotada pelo legislador.
Decisivo , portanto, que cada diferena de tratamento
tenha uma razo justificativa assente em diferenas obje-
tivas entre os grupos, sendo que as diferenas devem ser
tanto de maior natureza e de maior relevncia quanto mais
grave for a diferena de tratamento.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2409
A maior densidade de controlo assim obtida, apelando
embora a uma ideia de ponderao (igualdade ponderada),
no deve ser confundida com o teste clssico da proporcio-
nalidade dos direitos de liberdade. Este assenta no juzo de
um fim que deve ser perseguido por um determinado meio,
verificando, de seguida, a relao meio-fim, enquanto o
teste da igualdade configura uma comparao entre grupos
de destinatrios de normas e regimes aplicveis.
7. O Tribunal Constitucional tem vindo a justificar,
em arestos anteriores, a diferena entre os grupos de tra-
balhadores em presena pelo facto de uns vencerem por
verbas pblicas (ou recursos pblicos) e os outros no. Este
argumento relacionado com a eficcia da medida que
assim ter um impacto certo, imediato e quantitativamente
relevante nas despesas do Estado.
No posso acompanhar este argumento como funda-
mento da no inconstitucionalidade do artigo 27. da LOE.
A frmula mais exigente de controlo do princpio da igual-
dade (igualdade ponderada), a que acima aludi, ao exigir
a verificao de uma relao interna entre as diferenas
detetveis nos grupos de pessoas em causa e a diferena de
tratamento dada pelo legislador, evidencia que as razes de
eficcia no podem servir de justificao face ao princpio
da igualdade, neste caso. A eficcia, no uma caracters-
tica de qualquer dos grupos destinatrios da norma. Antes
uma valorao externa da justificao da medida, em razo
do resultado e no em razo das diferenas detetadas nos
grupos de pessoas em confronto.
Por outro lado, a diferena anotada da perceo por
um grupo de remunerao atravs de verbas pblicas no
revela natureza e relevncia suficientes para justificar o
grau de tratamento mais oneroso a que os trabalhadores
do setor pblico esto sujeitos por via do artigo 27. da
LOE. A circunstncia de a entidade empregadora ser um
ente pblico ou privado a diferena existente, de facto
no justifica a discriminao na reduo dos vencimen-
tos. A soluo legal proposta assenta numa ideia de poder
dispositivo unilateral do Estado sobre as remuneraes de
todos os trabalhadores do setor pblico e pressupe que a
garantia do direito fundamental retribuio no tem igual
expresso para todos os trabalhadores, o que no pode ser
aceite. A Constituio no distingue o grau de garantia que
merece a remunerao dos trabalhadores do setor pblico,
privado ou do terceiro setor (artigo 59., n. 3, da CRP).
Estas consideraes so relevantes especialmente tendo
em conta que, como acima se comeou por salientar, todos
devem contribuir para um objetivo que a todos aproveita:
a diminuio do dfice do Estado.
No existe, pois, correspondncia entre a caracterstica
identificadora do grupo de pessoas formado pelos traba-
lhadores do setor pblico e o tratamento diferenciado que
lhes proporcionado relativamente aos demais cidados
portugueses.
8. Os motivos que me levam a considerar o artigo 27.
da LOE inconstitucional, luz do princpio da igualdade,
implicam a mesma concluso quanto ao artigo 31. da
LOE, quando faz aplicar o artigo 27. aos contratos por
si abrangidos.
9. O raciocnio desenvolvido quanto ao princpio da
igualdade tambm tem consequncias relativamente ao
meu juzo sobre a inconstitucionalidade parcial do ar-
tigo 78. da LOE.
Visando as medidas contidas no n. 1 do artigo 78. da
LOE equivaler reduo remuneratria imposta aos traba-
lhadores do setor pblico, que considero inconstitucional
nos termos do ponto anterior, inevitvel ser concluir que
tambm a suspenso e a reduo das penses ali previstas
enfermam de inconstitucionalidade por violao do prin-
cpio da igualdade.
Tambm neste caso no se descortina diferena relativa ao
grupo de pessoas em causa que justifique a diferena de tra-
tamento. O estatuto de beneficirios ativos das prestaes de
que gozam os destinatrios da contribuio extraordinria,
no justifica a imposio aos pensionistas de um sacrifcio
adicional, relativamente aos outros cidados no equilbrio
das contas do Estado. Aceit-lo, tendo em vista compensar
a transferncia extraordinria que houve necessidade de
fazer do OE para o oramento da segurana social (v. Re-
latrio do OE 2013, p. 121), seria onerar especificamente
um grupo de pessoas no financiamento das contas pblicas.
10. Diferente se afigura a anlise da medida prevista no
n. 2 do artigo 78., medida distinta da prevista no n. 1,
no s no que respeita aos objetivos visados, como pelo
mbito de incidncia definido.
Dirigida que apenas a uma parte do montante da pen-
so auferida, concretamente a parte que excede o montante
mximo permitido para as novas penses (v. artigo 101.
do Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio), a anlise da
medida oramental contida no n. 2 do artigo 78. con-
voca a ponderao de razes de justia proporcional e
solidariedade intrageracional no neutralizadas pelo teste
da igualdade empreendido no ponto anterior. Se este teste
conduziu inconstitucionalidade da reduo, por via or-
amental, de qualquer penso (mesmo as mais elevadas),
tendo em vista os fins prosseguidos de atenuao do dfice
do Estado, nada impede, porm, que apesar de invalidadas
as redues das penses que visavam equivaler s redues
salariais dos trabalhadores do setor pblico, se introduza
uma medida que, numa situao extraordinria de dificul-
dades financeiras do prprio sistema de segurana social,
imponha um sacrifcio mais intenso queles que vm be-
neficiando (e ho de continuar a beneficiar) de condies
privilegiadas que justificaram a atribuio daqueles valores
de penses. Condies de que os atuais contribuintes e
futuros pensionistas no podero beneficiar em razo das
novas regras adotadas na reforma do sistema, tendo em
vista dot-lo de sustentabilidade financeira (v. Acrdo
do Tribunal Constitucional n. 188/2009, disponvel em
www.tribconstitucional.pt).
E sendo assim, a medida prevista no n. 2 do artigo 78.,
vista de forma autnoma face reduo prevista no n. 1,
alm de no se apresentar como desigualitria, no se revela
desproporcionada, num contexto de crise a convocar me-
didas excecionais no prosseguimento do interesse pblico
de sustentabilidade da Segurana Social e consequente ate-
nuao das necessidades de financiamento atravs do OE.
11. Tendo em conta o que foi dito, por maioria de razo,
acompanho o acrdo no que diz respeito inconstitucio-
nalidade dos artigos 29., 31., quanto aplicao do ar-
tigo 29. aos contratos a referidos, e 77. da LOE. Maria
de Ftima Mata-Mouros.
Declarao de voto
Vencido, para alm do juzo de constitucionalidade for-
mulado quanto s normas constantes da declarao de voto
conjunto, tambm quanto ao juzo de no constituciona-
lidade relativamente norma do artigo 78., pelas razes
que, sucintamente, se passam a expor.
Haver-se-, desde logo, de reconhecer que, relativa-
mente ao previsto em anteriores leis, a medida prevista
2410 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
na mencionada norma introduz, agora, uma profunda
reestruturao quanto ao seu mbito quantitativo como
qualificativo. Efetivamente, passam a estar abrangidas pela
CES penses de montante significativamente inferior ao
que vinha acontecendo (a partir de 1.350), sendo agora
visadas, paralelamente s penses pagas por entidades p-
blicas, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a
qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados
ou equiparados que no estejam expressamente excludos
pela lei.
Apesar de, no relatrio do Oramento de Estado para
2013, o Ministrio das Finanas voltar a incluir a CES
na lista de Medidas do Lado da Reduo da Despesa,
visando com ela alcanar um efeito equivalente medida
de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor
pblico em 2011 e 2012, certo que tal qualificao
desmentida pela configurao assumida pela figura. Com
efeito, no pelo facto de a medida em causa incidir sobre
todas as prestaes pecunirias vitalcias pagas a ttulo de
penses - sejam elas devidas por entidades pblicas ou no
que h que atribuir CES uma natureza hbrida. Trata-
se, pois, indiscutivelmente, de um instrumento que opera
pelo lado da receita e que, no constituindo uma receita
patrimonial, s pode reconduzir-se famlia das receitas
tributrias, rectius, das prestaes pecunirias coativas.
Ora, independentemente de saber se este tributo um
verdadeiro imposto ou uma contribuio financeira, maxime,
um tributo parafiscal, sempre haver que reconhecer que o
mesmo viola um dos mais elementares princpios do Estado
de Direito, a saber, o princpio da segurana jurdica e da
proteo da confiana dos cidados (artigo 2. da CRP).
Cumpre explicar porqu.
No h dvidas que a norma em crise no consubstancia
uma situao de retroatividade expressamente proibida pela
Constituio. No entanto, estando em causa um tributo, o
princpio da proteo da confiana no deixa a de assumir
particular relevo, se e na medida em que se achem verifica-
dos os seus pressupostos operativos. Assim, semelhana
do que vem a jurisprudncia constitucional reconhecendo
em numerosos e relevantes arestos (cfr., entre outros, os
Acrdos n.s 556/2003, 128/2009 e 399/2010, dispon-
veis em www.tribunalconstitucional.pt), a concluso pela
inadmissibilidade de uma medida luz do princpio da
proteo da confiana depende, em primeiro lugar, de um
juzo sobre a consistncia e legitimidade das expectativas
dos cidados visados, e, em segundo lugar, de um juzo
quanto prevalncia do interesse pblico subjacente me-
dida sobre o interesse individual sacrificado pela mesma,
a efetuar nos termos do princpio da proporcionalidade
em sentido amplo ou da proibio do excesso.
Ao contrrio do que me parece decorrer do Acrdo,
estes requisitos cumulativos encontram-se preenchidos
na hiptese vertente. De facto, sendo certo que a CES
no representa uma inovao do Oramento de Estado
para 2013, integrando j os oramentos de 2011 e 2012,
julgo que, escrutinadas as suas finalidades (v.g., garantir
a sustentabilidade financeira dos sistemas de proteo
social, adaptar o montante de algumas penses ao esforo
contributivo efetivamente verificado), a configurao que
veio a assumir no era previsvel nem expectvel por parte
dos contribuintes outrora no abrangidos.
No se ignora, como alis alertou o Acrdo n. 399/2010
(disponvel em www.tribunalconstitucional.pt), que o con-
texto de crise econmico-financeira coloca, de per se, os
cidados de sobreaviso, mitigando nessa medida a possvel
imprevisibilidade da atuao estadual nos domnios ora-
mental e tributrio. Afigura-se-nos, ainda assim, que aqueles
contribuintes detinham expectativas consistentes quanto
conservao do regime jurdico da CES, porquanto esta
teria como desiderato, paralelamente obteno de receita,
a correo de anomalias verificadas em algumas penses a
cargo do Estado (para alm de que, como se afirma no Acr-
do, se est perante pessoas na situao de reforma ou
aposentao, portanto, chegadas ao termo da sua vida activa
e obtido o direito ao pagamento de uma penso calculada
de acordo com as quotizaes que deduziram para o sistema
de segurana social, tm expectativas legtimas na conti-
nuidade do quadro legislativo e na manuteno da posio
jurdica de que so titulares, no lhes sendo sequer exigvel
que tivessem feito planos de vida alternativos em relao
a um possvel desenvolvimento da actuao dos poderes
pblicos susceptvel de se repercutir na sua esfera jurdica.).
Depois, tais expectativas devem ter-se por legtimas. Ou
seja, no obstante existirem penses cujos montantes se
afiguram manifestamente excessivos face s contribuies
efetuadas, tal excesso produto de uma interveno do legis-
lador democraticamente legitimado, no sendo reconduzvel
a uma situao de fraude, ilegalidade ou omisso (Jorge
Reis Novais, Os princpios constitucionais estruturantes
da Repblica Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 267).
Finalmente, conclui-se que, atenta a configurao con-
cretamente assumida pela CES isto , tendo em consi-
derao as taxas praticadas e o seu mbito de incidncia
objetivo e subjetivo esta no respeita os ditames do prin-
cpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso,
revelando-se desnecessria e certamente desproporcionada
em face dos fins pblicos visados. Por um lado, a figura
em crise sofre de um deficit claro de racionalidade: o seu
mbito subjetivo de aplicao mais amplo do que aquilo
que seria consonante com o escopo que lhe inerente,
circunstncia, alis, igualmente reveladora da sua inexi-
gibilidade. Por outro, a ablao infligida a certos sujeitos
passivos muitssimo severa, sobretudo se se tiver em
conta no s a progressividade das taxas aplicadas, como a
circunstncia de ao esforo implicado pela CES acrescerem
ainda as demais medidas do OE 2013 tambm incidentes
sobre os rendimentos provenientes de penses (concre-
tamente, o agravamento das taxas gerais de IRS, a taxa
adicional de solidariedade e a sobretaxa em sede de IRS).
Da imprevisibilidade e irracionalidade da alterao
introduzida, conjugadas com a gravidade da penalizao
em que a mesma se traduz, decorre, em meu entender, a
no prevalncia do interesse pblico sobre os interesses
particulares em presena, havendo que concluir, atento o
iter percorrido, pela violao do princpio da proteo da
confiana, dedutvel do artigo 2. da CRP, e, consequente-
mente, pela inconstitucionalidade da norma visada. J.
Cunha Barbosa.
Declarao de voto
I.
Acompanhei a presente deciso na parte em que decla-
rou a inconstitucionalidade:
- da norma do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 (alnea a)
da deciso);
- da norma do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012 (alnea c)
da deciso);
- da norma do artigo 117., n. 1, da Lei n. 66-B/2012
(alnea d) da deciso).
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2411
II.
Fiquei parcialmente vencida:
- quanto norma do artigo 31., da Lei n. 66-B/2012
(alnea b) da deciso), que manda aplicar o disposto nos
artigos 27. e 29. aos contratos de docncia e de investi-
gao (ver VI.);
- quanto norma do artigo 186., da Lei n. 66-B/2012,
na parte em que altera os artigos 78. e 85. do CIRS,
abolindo por completo as dedues coleta relativas
satisfao de necessidades bsicas como as de sade, de
educao ou habitao (alnea e) da deciso) (ver VII.).
III.
Relativamente s restantes normas impugnadas, a meu
ver, o Tribunal deveria, ainda, ter formulado um juzo de
inconstitucionalidade:
- quanto norma do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012,
que mantm, pelo terceiro ano consecutivo, a reduo
salarial da funo pblica (ver IV.);
- bem como quanto norma do artigo 78., da Lei n.
66-B/2012, que prev a Contribuio Extraordinria de
Solidariedade (CES) (ver V.).
Fiquei, consequentemente, parcialmente vencida rela-
tivamente alnea e) da deciso.
As razes pelas quais, nestes pontos, dissenti da maioria
so, no essencial, as seguintes:
IV.
Quanto norma do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012,
que prev a reduo das remuneraes totais ilquidas
mensais das pessoas a que se refere o n. 9, de valor su-
perior a 1500:
Revisitando a deciso deste Tribunal respeitante s re-
dues remuneratrias impostas a quem recebe por verbas
pblicas (Acrdo n. 396/2011), verifica-se que o funda-
mento essencial que, ento, conduziu a que se salvasse tal
medida de um juzo de inconstitucionalidade no pode,
atualmente, merecer acolhimento. Na verdade, em 2011,
o Tribunal, ao admitir tal reduo remuneratria como
no violadora da Lei Fundamental, fundou o seu entendi-
mento na, poca, indiscutvel urgncia e imperatividade
da soluo: em face da invocada absoluta necessidade da
obteno, de forma rpida e certa, de um elevado valor
precisamente quantificado, para, reduzindo o peso da
despesa, coadjuvar a realizao de objetivos oramentais
essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, a soluo
passaria necessariamente pela diminuio, excecional, das
remuneraes dos trabalhadores do ativo que auferem por
verbas pblicas, soluo apresentada como indispensvel
em razo da sua eficcia imediata e certeza. E, nessa me-
dida, aceitando no haver razes que, de modo evidente,
demonstrassem a existncia de outras solues de igual
eficcia, certeza e celeridade, o Tribunal, no afastando a
indispensabilidade de tal medida, admitiu que a diferencia-
o ento estabelecida se encontrava ainda dentro do limite
do sacrifcio, em virtude da sua transitoriedade e montan-
tes, no decidiu pela sua desconformidade constitucional.
Volvidos trs sucessivos exerccios oramentais, o corte
de remuneraes, trs vezes reiterado, no encontra j
respaldo na Constituio: o argumento, fundamental, do
resultado imediato perdeu-se, e torna-se incompreensvel
a invocao da imperatividade ou natureza insubstituvel
da soluo para a preservao da capacidade financeira
do Estado, por no haver solues alternativas, de outra
natureza, atravs das quais se chegasse a igual valor certo.
Alis, esta razo, utilizada no acrdo para fundamentar a
inconstitucionalidade do artigo 29., a que aderi, no pode
deixar de estender-se, a meu ver, ao artigo 27..
Acresce que o carter cego da desigualdade mantida
pelas redues remuneratrias s pde ser constitucional-
mente suportvel num contexto de efetiva provisoriedade,
enquanto soluo meramente conjuntural e imediata, justi-
ficada pela sua infungibilidade quando se procura atingir
um objetivo legtimo e premente.
Refira-se que o facto de a medida, reconhecidamente
anual, ter surgido inserida num plano plurianual, logo no
primeiro exerccio oramental, no pode ser determinante
para a sua aceitao automtica por todo o perodo que a
tal plano corresponda. E ser ainda mais inaceitvel que
se possa assumir, por antecipao, a conformidade cons-
titucional da medida por todo esse perodo, adotando-se
a soluo como justificada, partida, independentemente
da posterior evoluo das condies em futuros exerccios
oramentais a exigirem, ou no.
Significativamente, o legislador, contrariamente so-
luo legal estabelecida para a suspenso dos subsdios,
no consagrou expressamente, no caso das redues re-
muneratrias, uma vigncia plurianual.
Note-se que j anteriormente, pretendendo o Tribunal,
no Acrdo n. 396/2011, de modo veemente, vincar a
transitoriedade da reduo remuneratria, no deixou de
sublinhar que a norma revestia cariz oramental/anual. O
Acrdo de 2011 referiu que mesmo uma vocao plu-
rianual no dispensaria a renovao da soluo nas leis
oramentais subsequentes, durante a vigncia do (ento)
PEC, j que a norma caducaria no termo do ano a que se
refere o oramento.
Razes mais do que suficientes para reafirmar que,
quando requerido, o Tribunal Constitucional pudesse re-
avaliar a soluo reiterada, para apurar se o sacrifcio adi-
cional que exigido a uma especial categoria de pessoas ,
ainda, de modo evidente, a nica forma de, atuando pelo
lado da despesa, e com eficcia certa e imediata, atingir os
objetivos pretendidos, sendo, tal soluo, nessa medida,
absolutamente indispensvel.
A meu ver no o . E a deciso agora prolatada parece
corroborar isto mesmo (ponto 41 do Acrdo). Todavia, li-
mitou-se a extrair consequncias relativamente suspenso
dos subsdios, avaliando o agravamento relativamente ao
ano de 2012, no estendendo tal juzo, a meu ver incom-
preensivelmente, s redues remuneratrias. E tambm
no deixa de sustentar que no serve hoje de justificao
para a supresso de um dos subsdios que integram a re-
tribuio dos trabalhadores da Administrao Pblica, a
par da diminuio da remunerao mensal, que essa seja
ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos
na reduo do dfice e a nica opo. Ora, valendo tal
raciocnio relativamente suspenso de subsdios, deveria
valer tambm para as redues salariais, considerando-se
que a reduo da remunerao dos trabalhadores que re-
cebem por verbas pblicas, globalmente considerada, no
pode hoje ter-se como a nica opo cujos efeitos seriam
seguros e imediatos na reduo do dfice. Assim, mesmo
no se considerando ultrapassada a difcil situao eco-
nmica, e aceitando-se que se mantm o mesmo interesse
pblico legtimo ligado a objetivos oramentais essen-
ciais ao reequilbrio das contas pblicas, com o decurso
2412 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
do tempo, no pode j justificar-se a imposio de uma
reduo remuneratria desigualitria com a sua impres-
cindibilidade (no sentido de opo nica) para arrecadar
um valor determinado de forma imediata.
No tendo o Tribunal formulado um juzo de inconsti-
tucionalidade relativamente norma que procedeu re-
duo remuneratria prevista no artigo 27., mantendo a
reduo, so ainda mais fortes as razes para concordar
com a deciso de inconstitucionalidade no que respeita
suspenso do subsdio de frias prevista no artigo 29.,
aceitando, no essencial, os fundamentos avanados na
deciso, j que esta outra forma de reduo remunera-
tria, em conjunto com outras medidas de alcance geral,
aprofundou o agravamento dos sacrifcios acumulados e
continuados que levaram a que se considerasse violado o
princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos
e o princpio da igualdade proporcional.
Mas, ainda que este acrescido sacrifcio houvesse sido
afastado por inconstitucionalidade, sempre, a meu ver, se
deveria manter idntica soluo.
Por um lado, ainda em razo dos sacrifcios acumulados:
os trabalhadores que recebem por verbas pblicas, a par de
medidas mais gerais que a todos afetam (como o aumento
da carga fiscal, a diminuio dos escales, o aumento das
taxas e diminuio das dedues, a sobretaxa de 3,5% do
IRS; mas tambm, de outras medidas que podem refletir-se
no oramento das famlias, como o aumento do IVA e
do IMI), sofreram j sacrifcios acumulados e reiterados
que os tocaram especialmente, entre os quais: a reduo
de remuneraes iniciada em 2011 e mantida em 2012 (e,
por fora desta deciso, ainda em 2013), o congelamento
de salrios (com desvalorizao agravada com a inflao),
a proibio de valorizaes remuneratrias decorrentes
de progresses ou promoes, a alterao das regras das
ajudas de custo nas deslocaes em servio, a reduo
adicional na compensao sobre o valor do trabalho extra-
ordinrio e, na prtica, a suspenso dos subsdios de frias
e de Natal de 2012, situaes que agravaram o seu dia a
dia, obrigaram utilizao de poupanas, diminuram a
sua capacidade de endividamento.
O que conduz iniquidade da reduo remuneratria no
j a ausncia de esforo dos titulares de outros rendimen-
tos, agora igualmente visados, ou do esforo de titulares
de rendimento de trabalhadores do setor privado, tambm
penalizados por medidas universais de agravamento fiscal,
mas sim a inexistncia de justificao suficiente para man-
ter a assimetria, com tal efeito continuado de sacrifcios.
E a assimetria tanto mais pronunciada quanto menor
o rendimento disponvel, j que o rendimento vale tanto
mais quanto menor ele .
Por outro lado, como salientei, fundamental notar que,
repetida em trs exerccios oramentais consecutivos,
reduo salarial - seja ela resultante da reduo remune-
ratria imposta pelo artigo 27., ou relativa aos subsdios
(artigo 29.) - no pode continuar a servir de justificao
a invocao de que esta seria, ainda, a nica opo que
apresenta efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice,
em detrimento de outras solues alternativas de reduo
da despesa pblica.
Por todo o exposto, teria declarado a inconstituciona-
lidade do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012, que prev a
reduo das remuneraes totais ilquidas mensais das
pessoas que recebem por verbas pblicas, de valor supe-
rior a 1500.
V.
Relativamente norma do artigo 78., da Lei n. 66-B/2012,
que prev a Contribuio Extraordinria de Solidariedade
(CES):
Contrariamente maioria, considero que a CES um
tributo sujeito Constituio fiscal, convocando o disposto
no artigo 104., n. 1, da CRP. Assim sendo, a CES viola,
a meu ver, princpios basilares como o da universalidade
do imposto, da igualdade perante os encargos pblicos, da
capacidade contributiva, e da proibio do excesso.
A CES foi concebida como uma medida puramente
conjuntural, de obteno de receita, que de forma unila-
teral e coativa incide sobre penses do sistema pblico
de segurana social (sistema previdencial da segurana
social e sistema de proteo social da funo pblica,
correspondentes ao 1. pilar do sistema de segurana so-
cial) e sobre as prestaes geradas pelos regimes com-
plementares de segurana social (2. pilar do sistema de
segurana social), destinada a reforar o financiamento da
segurana social. Apesar de no relatrio sobre o OE para
2013 a CES estar includa na lista das medidas do lado da
reduo da despesa (qualificao que, alis, no mereceu
a concordncia do Parecer Tcnico da Unidade Tcnica de
Apoio Oramental da Assembleia da Repblica), a verdade
que tal qualificao no pode aceitar-se, j que a CES
no abrange apenas penses que oneram o sistema pblico
de segurana social, aplicando-se tambm s prestaes
do sistema complementar (e substitutivo) que nada pesam
sobre aquele. E, por isso, tambm no pode colher a ideia
de que com esta medida se busca a introduo de redues
da despesa com efeito equivalente reduo salarial dos
trabalhadores do setor pblico.
A CES reveste, essencialmente, caractersticas de im-
posto de natureza parafiscal, sobre o rendimento de pen-
sionistas e reformados, distinto do IRS, com escales e
progressividade diferentes deste, com distinta base de inci-
dncia (veja-se, nomeadamente, que sobre o rendimento
bruto, ao contrrio do IRS, que incide sobre o rendimento
aps as dedues especficas).
Divirjo da maioria j que vejo na CES um carter ab-
solutamente unilateral, no sinalagmtico, nem associado
a um benefcio individualizado ou a uma contraprestao
especfica a quem a ela fica sujeito. Isto assume particular
evidncia no caso das penses pagas por pessoas coletivas
de direito privado ou cooperativo, como as instituies de
crdito, atravs dos fundos de penses, das companhias
de seguros e entidades gestoras de fundos de penses, ou
de pessoas coletivas de direito pblico como a Caixa de
Previdncia da Ordem dos Advogados ou dos Solicitadores,
j que estas, em si mesmas, em nada oneram o oramento
da Segurana Social. Mas tambm resulta claro do facto
de, em geral, as contribuies para a segurana social vi-
rem sendo consideradas como prestao do trabalhador no
ativo e do empregador para o pagamento de penses, numa
lgica de repartio, e no numa lgica de contraprestao
a cargo do interessado (sistema PAYG). (ver p. 192-193)
Ao contrrio da maioria, no tenho como suficiente
para afastar a unilateralidade de tal prestao um qual-
quer difuso benefcio que do sistema de segurana social
retirem, de modo longnquo, os beneficirios das penses
dos regimes substitutivos ou, mesmo, os dos regimes com-
plementares, no que ao complemento de penso respeita.
O procedimento de arrecadao de receita (artigo 78.,
n. 8), que se assemelha ao modo de arrecadao de receitas
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2413
fiscais, tambm contribui para a qualificao da medida
como imposto de natureza para fiscal.
No se argumente, para furtar a CES qualificao
como imposto, que a CES uma receita consignada a
satisfazer as necessidades do subsistema contributivo da
segurana social, o que afastaria a sua qualificao como
imposto: na verdade, este tipo de contribuies destinadas
segurana social esto afetas ao financiamento de uma
ampla categoria de despesas do sistema previdencial, mas
tambm de outras, como as polticas ativas de emprego e
de formao profissional (ver, v.g, Nazar Costa Cabral,
Contribuies para a segurana social: um imposto que
no ousa dizer o seu nome?, Estudos em homenagem ao
Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, FDUL, 2010, p. 295).
Mas, mesmo que, em face da sua bizarria, admitisse que
a CES um tertium genus, no inteiramente enquadrvel
na categoria de imposto, sempre andaria prximo de ju-
risprudncia do Tribunal Constitucional que sustentou a
aplicao dos princpios constitucionais recortados para os
impostos aos tributos intermdios (Acrdos n.
os
183/96
e 1203/96), salvo no que diz respeito ao princpio da re-
serva de lei formal. (Na doutrina, entre ns, Casalta Nabais
tambm considera que a sua sede a Constituio fiscal,
Direito fiscal, 7. Edio, Coimbra, 2013, p. 586-587).
Em minha opinio, a indispensabilidade da aplicao do
regime da Constituio fiscal a tributos sui generis como
este, pretende obstar criao deliberada, pelo legisla-
dor, de medidas de obteno de receita intencionalmente
equvocas que, por revestirem caractersticas de ambos os
mundos, se furtariam aplicao dos princpios e regras
em matria de impostos.
E, no caso em apreo, particularmente visvel que se
justificam as razes de tutela.
Assim encarada a CES, defendo, por razes que aqui
exponho sumariamente, que esta, recaindo apenas sobre uma
s categoria de contribuintes, que corresponde a um universo
especfico de pessoas, delimitado em funo da sua condio
de inatividade laboral, se configura como um imposto de
classe, uma medida seletiva, que no encontra fundamento
racional bastante, sendo, consequentemente, violadora
do princpio da universalidade e da igualdade tributria.
A CES tambm desrespeita a capacidade contributiva,
pondo em causa a pessoalidade do imposto, ao no atentar
nas necessidades e rendimentos reais do agregado familiar,
isto , no ponderando o real rendimento disponvel, j
que, contrariamente ao IRS, no leva em linha de conta
dedues coleta em matria de sade, educao, pessoas
a cargo, por exemplo.
Saliente-se, igualmente, que considerar-se a CES como
uma medida conjuntural de correo de penses de ele-
vado montante que no encontram correspondncia nos
descontos realizados, destinada a recuperar receitas, seria
desrazovel: a adoo de tal mecanismo corretivo, one-
rando indistintamente todos os que recebem prestaes
sociais vitalcias, mesmo aqueles que tiveram uma efetiva
carreira contributiva, havendo procedido a descontos su-
ficientemente elevados ao longo da vida, assim tendo por
base uma adequada sustentao contributiva constituda na
vida ativa por si e pelas entidades empregadoras, violaria
o princpio da proibio do excesso. Por outro lado, tal
correo nunca poderia ter lugar atravs de uma medida
episdica e, como acabamos de ver, cega.
Por fim, mas no menos importante, de sublinhar
que no acolho o argumento de que a CES se justificaria
tambm por um dever de solidariedade intergeracional:
um tal objetivo jamais pode ser prosseguido por uma me-
dida meramente conjuntural e avulsa. Ora a CES, como
foi concebida, enquanto receita extraordinria, no uma
medida estrutural, pensada para a solvabilidade do sistema,
no podendo, por isso, ser encarada como uma medida
com o propsito de reduzir encargos lanados sobre as
geraes futuras.
Razes pelas quais, em meu entender, o Tribunal deve-
ria ter declarado a inconstitucionalidade da Contribuio
Extraordinria de Solidariedade.
No havendo o Tribunal considerado a CES violadora da
Constituio - o que a conservar - no posso, por maioria
de razo, deixar de aderir, no essencial, aos argumentos
utilizados no acrdo para fundamentar a inconstituciona-
lidade da suspenso do subsdio de frias dos aposentados,
reformados e pensionistas, na medida em que a CES, junta-
mente com outras medidas de incidncia geral, contribuiu
para o agravamento dos sacrifcios acumulados que justi-
ficam a violao do princpio da igualdade proporcional.
No entanto, sempre se dir que mesmo que a CES hou-
vesse sido afastada por um juzo de inconstitucionalidade,
ficando menos pesados os sacrifcios, a meu ver, seria sem-
pre de manter idntico juzo relativamente suspenso dos
subsdios de frias dos aposentados, reformados e pensio-
nistas, por violao do princpio da proteo da confiana.
A posio deste segmento da populao, relativamente
dos trabalhadores do ativo, por exemplo, digna de especial
ponderao no que proteo da confiana diz respeito (para
tal muito contribuindo o direito segurana econmica das
pessoas idosas, previsto no artigo 72., n. 1, da CRP), j
que um grupo de pessoas muito mais sensvel ao impacto
das medidas de contrao das prestaes a que tem direito.
Referimo-nos, afinal, a um segmento da populao que, na
sua maioria, se encontra em especial situao de vulnera-
bilidade e dependncia e que, por naturais razes atinentes
sua idade (e, muitas vezes, sade) se mostra incapaz de
reorientar a sua vida em caso de alterao inesperada das
circunstncias. Entendo, por estas razes, que no podem
ser afetadas neste grau, as suas expectativas relativamente
s prestaes fixadas e refiro-me, sobretudo, a certas fai-
xas de penses que realizaram efetivos descontos durante
uma carreira contributiva nem neste grau prejudicada a
tutela do investimento na confiana que o acrdo tambm
refere. Reconhecendo que o interesse pblico prosseguido
com esta medida , igualmente, digno de tutela, no pode,
no entanto, em minha opinio, deixar de se considerar que
excessiva a medida da afetao da confiana infligida
a uma faixa da populao que depende desta prestao
social para garantir a sua independncia econmica e a
sua autonomia pessoal (tanto mais que foram j afetados
por outras medidas gerais de austeridade, e que, nalguns
casos, deles voltou, de novo, at, a depender a famlia).
Por ltimo, fao notar que entendo que a CES partilha
com a contribuio incidente sobre os subsdios de doena e
desemprego a caracterstica de medida de obteno de receita,
o que, no sendo consensual, no impede ter eu aderido ao
fundamento do acrdo para declarar a inconstitucionalidade
do artigo 117., independentemente da sua caracterizao.
VI.
Estou parcialmente vencida quanto norma do artigo 31.,
da Lei n. 66-B/2012 (alnea b) da deciso), que manda
aplicar o disposto nos artigos 27. e 29. aos contratos de
docncia e de investigao, j que o efeito da inconsti-
tucionalidade do regime destes artigos se projeta sobre a
2414 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
validade constitucional do artigo 31.. Atendendo ao sentido
do meu voto, o artigo 31. seria consequencialmente incons-
titucional, no apenas na medida em que torna aplicvel a
docentes e investigadores o regime do artigo 29. (suspenso
de subsdios), mas tambm pela remisso que opera para o
artigo 27. da Lei n. 66-B/2012 (reduo remuneratria).
VII.
Fiquei, ainda, parcialmente vencida quanto deciso
relativa norma do artigo 186., da Lei n. 66-B/2012,
na parte em que alterou os artigos 78. e 85. do CIRS,
abolindo completamente as dedues coleta relativas
satisfao de necessidades bsicas como as de sade, de
educao ou habitao (pontos 102 a 107 do acrdo).
A maioria decidiu que no apenas a reduo, mas tambm
a total excluso das dedues coleta era, ainda, constitu-
cionalmente tolervel. Ora, mesmo que seja possvel sus-
tentar-se que a Constituio no fixa um limite mnimo de
dedues subjetivas, o que dificultaria um juzo de inconsti-
tucionalidade ainda que estas assumam valores meramente
simblicos, dvidas no pode haver quanto necessidade,
constitucionalmente firmada, de considerao das despesas
relativas satisfao de necessidades bsicas, que sempre
resulta contrariada quando a soluo legislativa consista
numa eliminao total das dedues que lhe respeitem.
Sublinhe-se que este tipo de dedues subjetivas pre-
tende atender diminuio da capacidade contributiva
resultante de despesas imprescindveis existncia, no
se referindo a situaes de benefcios fiscais encorajadores
de comportamentos (de poupana, de aquisio de equipa-
mentos, de cobertura de riscos, etc), que ficam numa zona
de muito maior disponibilidade por parte do legislador.
Muito embora se aceite que o princpio da capacidade
contributiva confere ao legislador fiscal margem de li-
berdade de conformao, no definindo com exatido o
quantum do limite mnimo admissvel das dedues
coleta, sempre se dir que a observncia desse mesmo
princpio no pode conviver com a total ablao destas em
qualquer dos escales. Se pode haver dvida de concre-
tizao quanto ao grau da considerao dos descontos ao
imposto derivados de necessidades bsicas, dvidas no
pode haver de que o grau 0 de dedues incompatvel
com a exigncia constitucional.
As dedues subjetivas relativas satisfao de necessi-
dades bsicas, sendo essenciais para que se recorte o rendi-
mento lquido disponvel, permitem que cada contribuinte
pague na medida da sua capacidade, desta forma se asse-
gurando a igualdade atravs da personalizao do imposto.
A exigncia de um sistema de tributao que atenda
capacidade contributiva, considerando no apenas os
rendimentos, mas tambm as necessidades do agregado
familiar, tem suporte constitucional no artigo 104., que
determina que o imposto sobre o rendimento pessoal visa
a diminuio das desigualdades, devendo ter em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar. Ao
impor ao legislador que assim molde o sistema fiscal, a
Constituio procura garantir uma repartio justa dos
rendimentos e da riqueza, e a diminuio das desigualdades
(artigo 103. da Constituio).
No aceito como vlido o argumento de que a total
excluso das dedues coleta seria admissvel por pena-
lizar titulares de rendimentos mais elevados que estariam
em condies de suportar as suas necessidades bsicas:
independentemente das potenciais condies indiciadas
pelo rendimento bruto (subjetivo) destes contribuintes, ao
banir as dedues pessoais, o legislador infraconstitucional
desconsiderou a real capacidade de cada contribuinte para
pagar impostos, j que, sem elas, se perde um elemento
diferenciador essencial na determinao de um rendimento
disponvel personalizado, o que conduz a um tratamento
horizontalmente desigual.
A total insensibilidade s despesas bsicas que reduzem
a capacidade contributiva, mesmo que num s escalo, e
ainda que seja o mais alto, sempre contrariaria a exigncia
de justia horizontal, dentro do escalo, a que tambm deve
obedecer a tributao.
E no se esquea que a enorme reduo nas dedues
operada a partir do escalo de mais de 40 000, e a sua total
abolio acima dos 80 000, foram institudas em simultneo
com a reduo do nmero de escales e com a criao de
uma sobretaxa extraordinria que, em conjunto, contribu-
ram fortemente para a diminuio da progressividade do
imposto, o que agrava o impacto da desigualdade horizontal
resultante da desconsiderao das reais faculdades contri-
butivas de cada um. Relembre-se, tambm, que o atual 5.
e ltimo escalo (rendimento coletvel superior a 80 000)
corresponde, hoje, a parte do anterior 7. escalo (que abran-
gia rendimentos coletveis entre 66 045 e 153 300) e ao
8. escalo (acima de 153 300), nele se contendo realida-
des muitssimo diversas (o limite mnimo do rendimento
coletvel praticamente metade do seu limite mximo).
Por outro lado, se o sistema agora gizado mantm a
majorao das dedues coleta por cada dependente ou
afilhado civil, quando a elas haja lugar (em respeito pela
obrigao de considerar fiscalmente o agregado familiar),
passou a desconsiderar outras obrigaes para com a fam-
lia, abolindo totalmente, no escalo mais elevado, os abati-
mentos relativos a penses de alimentos, bem como, no que
respeita s obrigaes para com a famlia mais alargada,
excluindo os encargos com os lares de ascendentes (com
a insensibilidade em que isso se traduz numa faixa etria
especialmente vulnervel e particularmente carregada de
despesas de sade).
Sendo a capacidade contributiva o critrio que o legisla-
dor deve eleger para medida do imposto de cada um - e inde-
pendentemente das dificuldades de encontrar uma suficiente
densificao do limite mnimo ainda constitucionalmente
admissvel (problema que logo se identifica no simblico
limite do 4. escalo) - sempre se deveria concluir, sem
dvidas, que a total desconsiderao das dedues co-
leta desrespeita uma regra essencial da Constituio fiscal.
Assim sendo, considerei que a norma do artigo 186.,
da Lei n. 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos
78. e 85. do CIRS, abolindo completamente as dedues
coleta, no est em conformidade com a Lei Fundamen-
tal, por violao do princpio da capacidade contributiva
enquanto critrio da tributao.
VIII.
Acompanhei a declarao de inconstitucionalidade da
norma prevista no artigo 117., da Lei n. 66-B/2012, subs-
crevendo os argumentos do acrdo. Contudo, entendo
que o limite mnimo sustentado na deciso (e legalmente
fixado, com o que isso tem de volatilidade) pode ainda
tornar a medida demasiado penosa para alguns destina-
trios, sobretudo se pensarmos que, relativamente aos
pensionistas e trabalhadores no ativo que recebem por
verbas pblicas, o legislador teve o cuidado de definir um
patamar mais elevado, abaixo do qual as remuneraes e
penses no seriam atingidas pelos cortes.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2415
No caso destas contribuies sobre o subsdio de de-
semprego e de doena, no o tendo feito, o legislador
deixou desprotegida uma categoria de cidados que rece-
bem prestaes de muito baixo valor, soluo que est em
desconformidade com o princpio da proporcionalidade
(artigo 2. da CRP). A soluo adotada pelo Tribunal ga-
rante j alguma proteo que, a meu ver seria garantida de
forma mais justa se o legislador tivesse fixado, ele mesmo,
um patamar mnimo, segundo critrios de razoabilidade e
paridade com outras categorias de cidados.
IX.
Se verdade que, partida, todas as normas gozam de
presuno de constitucionalidade, no sendo exceo as
normas oramentais ou fiscais, a confiana creditada ao
legislador no aumenta nos ciclos de crise. As leis ora-
mentais e fiscais, potencialmente ameaadoras de direi-
tos fundamentais, vivem sempre, como as demais, num
tempo que sempre o da Constituio. O prolongamento,
ou mesmo o agravamento, dos momentos difceis no
deve trazer consigo um inelutvel aligeirar do controlo
da constitucionalidade das normas. Pelo contrrio, bem
se compreende que, nos momentos de tenso e de dificul-
dades vrias, a Lei fundamental assuma papel destacado,
enquanto bitola delimitadora da margem de liberdade de
que dispe o legislador. E se a energia vinculativa de uma
norma constitucional pode, em certos aspetos e com aper-
tados critrios, esmorecer no confronto com um interesse
pblico de relevncia absolutamente indiscutvel, ainda e
sempre a criatividade do legislador ter de funcionar no
quadro da Constituio.
Com base nos fundamentos sumariamente enunciados,
afastei-me do juzo maioritrio quanto s normas acima
mencionadas em IV. (reduo remuneratria dos traba-
lhadores que recebem por verbas pblicas), V. (CES),
VI. (extenso do artigo 27. aos contratos de docncia e
investigao) e VII. (no que respeita total ablao de de-
dues coleta), considerando que tambm estas padecem
de inconstitucionalidade.
Catarina Sarmento e Castro
Declarao de voto
A) Divergi das decises expressas na alnea a) e na al-
nea c) da Deciso do presente Acrdo no que respeita s
normas do artigo 29. e do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, exceto no que respeita norma do
n. 2 do artigo 29. e norma do n. 4 do artigo 77., pelas
razes essenciais que de seguida se explicitam.
Os artigos 29. e 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
dezembro, consagram medidas de suspenso do subsdio de
frias ou equivalente dos trabalhadores do setor pblico e
dos aposentados e reformados pagos por verbas pblicas.
O presente Acrdo parte, na apreciao da questo de
constitucionalidade, do critrio de apreciao que enun-
ciou e aplicou nos Acrdos n. 396/2011 e n. 353/2012,
reconhecendo que o mesmo conserva plena validade. Tal
critrio, respeita, por um lado, existncia de um fun-
damento para a diferenciao daqueles que recebem
remuneraes e penses pagas por verbas pblicas e,
por outro lado, medida dessa diferena.
Para tal convoca o princpio da igualdade proporcional
que implica a considerao do grau de diferenciao im-
posto, quer na sua relao com as finalidades prosseguidas
o que pressupe que as medidas diferenciadoras sejam
impostas em grau necessrio, adequado e no excessivo
do ponto de vista do interesse que se pretende acautelar
() -, quer no mbito da comparao entre os sujeitos
afetados pela medida e os sujeitos que o no so e, do ponto
de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado
(), estando em causa os limites do sacrifcio adicional
imposto aos primeiros.
Entende-se que, no contexto de aprovao do Oramento
de Estado para 2013, de excecionalidade econmico-finan-
ceira, subsistem as razes de interesse pblico, inerentes
Estratgia de consolidao oramental determinada pe-
las obrigaes especficas assumidas pelo Estado portugus
ao nvel internacional (Fundo Monetrio Internacional)
e da Unio Europeia, na sequncia do pedido de ajuda
financeira externa, que podem ainda justificar a diferena
de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por
verbas pblicas que, por essa razo, podem ser chamados
a suportar um esforo adicional face ao imperativo de
adoo de medidas de reduo de despesa que concorram
para o cumprimento daquelas obrigaes.
O controlo constitucional agora convocado para as nor-
mas constantes dos artigos 29. e 77. da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, que aprova o oramento de Estado para
o ano de 2013, no pode contudo deixar de ponderar a ate-
nuao da medida da diferena entre os encargos impostos
aos que auferem remuneraes por verbas pblicas e os que
auferem remuneraes por verbas privadas, cujos limites
se tiveram por ultrapassados no Acrdo n. 353/2012
pela Lei do Oramento de Estado para 2012 na ablao,
relativamente apenas aos primeiros, dos subsdios de frias
e de Natal, por violao do princpio da igualdade propor-
cional. Com efeito, diversamente do ento apreciado, o
Oramento de Estado para 2013, mantendo embora me-
didas de suspenso do pagamento subsdio em causa que
oneram especialmente os trabalhadores e os pensionistas
pagos por verbas pblicas, atribui-lhes alcance mais re-
duzido (por apenas incidirem, no todo ou em parte, sobre
o subsdio de frias ou equivalente) e previu igualmente,
entre outras, medidas de natureza fiscal com alcance uni-
versal repartindo de modo diverso os encargos pblicos.
Por isso se entende que no se verifica de forma evidente
a desigualdade de tratamento na repartio dos encargos
pblicos que justificou o juzo de inconstitucionalidade
formulado no Acrdo n. 353/2012 por se encontrarem
ultrapassados os limites do sacrifcio. Assim, e sendo certo
que, mesmo com a suspenso de apenas um dos subsdios
devidos, no todo ou em parte, e no j dos dois, os traba-
lhadores e pensionistas do setor pblico se mostram, com
o atual Oramento, mais onerados na distribuio dos
encargos pblicos, por comparao com os trabalhadores
e pensionistas do setor privado, a diferena de tratamento,
fundamentada na diferena de posies dos abrangidos e
dos excludos da medida em causa, no se afigura excessiva
e desproporcionada, enquanto expresso de uma medida
excecional e transitria, no definitiva, justificada em face
do interesse pblico de conteno da despesa pblica e de
reduo do dfice para tanto invocado.
No obstante subsiste, em nosso entender, uma questo
que deve ser apreciada no na perspetiva da medida da
diferena entre os destinatrios das medidas em causa e os
demais cidados, mas na perspetiva dos efeitos da medida
dentro do universo dos seus destinatrios.
Com efeito, na sua formulao e como se revela evidente
por aplicao do n. 2 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012,
e do n. 4 do artigo 77. da mesma Lei a medida de sus-
2416 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
penso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente
prevista naqueles artigos abrange trabalhadores do setor
pblico e pensionistas pagos por verbas pblicas que aufe-
rem menores rendimentos, abrangendo a faixa entre os 600
e os 1100 euros mensais, estando o primeiro destes limites
prximo do mnimo de existncia em termos de rendimento
lquido de imposto previsto no n. 1 do artigo 70. do Cdigo
do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
Secundando-se a fundamentao do acrdo na parte
que respeita no atribuio de estatuto jusfundamental ao
direito irredutibilidade do montante da retribuio (cfr.
n. 26), extensivo, por identidade de razo, prestao pe-
cuniria correspondente ao subsdio de frias ou a quaisquer
prestaes correspondentes ao 14. ms, merecer especial
tutela a situao daqueles que, auferindo retribuies ou
penses mais baixas, ainda so abrangidos pelas medidas
em anlise. Estas medidas devem ser apreciadas tendo
em conta a remunerao anual no seu todo considerada
e o impacto sobre a capacidade de fazer face subsistn-
cia, a prticas vivenciais em razo do agregado familiar
compatveis com uma existncia condigna e autnoma e a
encargos e compromissos assumidos. No se afigura des-
razovel supor que no segmento de rendimentos em causa
o rendimento disponvel para fazer face a oneraes de
rendimento justificadas por motivos de interesse pblico,
seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o
rendimento ser alocado satisfao de necessidades essen-
ciais inerentes existncia e a compromissos bsicos que
concorram para essa existncia, como o custo da habitao,
da alimentao, da sade e dos transporte e outros custos,
designadamente os derivados de outros direitos funda-
mentais como o direito educao ou o acesso cultura.
Por essa razo, as medidas de suspenso do subsdio de
frias ou equivalente, ainda que em parte, no que respeita
ao segmento em causa, de rendimentos menos elevados
representam face aos fins de interesse pblico por elas
visados, um sacrifcio que ultrapassar os limites de exi-
gibilidade requeridos pelo princpio da proporcionalidade.
Neste sentido mostrar-se- desrespeitada uma das dimen-
ses do princpio da igualdade proporcional, decorrente dos
artigos 2. e 13. da Constituio da Repblica Portuguesa,
na comparao entre os fins de interesse pblico e os meios
em causa para os prosseguir por o sacrifcio exigido ao
segmento em causa assumir uma intensidade acrescida
face aos demais abrangidos pela medida.
Pelo exposto nos pronuncimos no sentido da inconsti-
tucionalidade das normas do n. 2 do artigo 29. e do n. 4
do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro.
B) Divergi quanto deciso expressa na alnea e) da
Deciso do presente Acrdo no que respeita s normas do
artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelas
razes essenciais que de seguida se explicitam.
1. O artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de de-
zembro, institui uma medida denominada Contribuio
extraordinria de solidariedade que, no essencial in-
dependentemente da sua perspetivao, na prtica, como
medida de reduo de despesa ou de aumento de receita
se traduz numa ablao, com carter progressivo, das
prestaes devidas em razo da qualidade de aposentado,
reformado, pr-aposentado e equiparado.
O juzo de no inconstitucionalidade formulado pela
maioria parece residir, no essencial, na inexistncia de
qualquer ofensa ao princpio da proteo da confiana e
ao princpio da proporcionalidade. Divergimos todavia da
concluso alcanada.
2. No percurso que nos leva a diferente concluso, afi-
guram-se relevantes os seguintes aspetos.
Em primeiro lugar, a configurao abrangente e unitria
da medida. Configurada de modo abrangente quer quanto
ao mbito objetivo de incidncia no que respeita s presta-
es abrangidas, quer quanto ao mbito subjetivo no que
respeita aos beneficirios e entidades processadoras das
prestaes abrangidas (cfr. n. 3 do artigo 78.) a medida
em causa incide sobre as prestaes devidas no quadro de
diferentes sistemas (e dos correspondentes regimes) que,
nos termos da lei, integram o Sistema de Segurana Social
previsto no artigo 63. da Constituio da Repblica Por-
tuguesa e cuja organizao, coordenao e subsdio aquele
preceito comete ao Estado: o sistema de proteo social dos
trabalhadores que exercem funes pblicas (cfr. art. 6.
do Decreto-Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro), o sistema
previdencial e o sistema complementar (cfr. art.s 23., 50.
e ss. e 81. e ss. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, que
aprova as bases gerais do sistema de segurana social). A
medida em causa, configurada de modo unitrio, afeta de
igual modo as prestaes devidas no quadro de cada um dos
regimes que integram aqueles sistemas, a saber, em especial,
respetivamente: o regime de proteo social convergente;
o regime geral de segurana social dos trabalhadores por
conta de outrem e dos trabalhadores independentes e os
regimes especiais; o regime pblico de capitalizao e
os regimes complementares de iniciativa coletiva no
sendo evidente, face formulao da parte final do n. 3
do artigo 77., a excluso das prestaes devidas no qua-
dro dos regimes complementares de iniciativa individual.
Em segundo lugar, tendo em conta o carter abrangente
e unitrio da medida, o objetivo, mencionado no Relatrio
sobre o Oramento de Estado para 2013, de alcanar um
efeito equivalente medida de reduo salarial aplicada
aos trabalhadores do setor pblico (cfr. II, 3.1.1., p. 51)
em muito ultrapassado. Isto, tendo em conta quer o referido
mbito de aplicao (no se confinando aos pensionistas
pagos por verbas pblicas, seja no sistema previdencial,
seja no sistema de proteo dos trabalhadores que exercem
funes pblicas), quer o carter fortemente progressivo
das percentagens aplicveis, quer ainda o estabelecimento
de uma percentagem mxima de reduo das penses muito
superior percentagem mxima de reduo da retribui-
o dos trabalhadores do setor pblico no ativo. Assim, o
pretendido paralelismo cessa na medida em que o mbito
da aplicao da contribuio em causa (ou mbito de inci-
dncia) e respetivas taxas respeitam, unitariamente, a um
universo muito mais abrangente e as percentagens e limites
da dita contribuio excedem as aplicveis reduo das
remuneraes dos trabalhadores do setor pblico.
Em terceiro lugar, o esforo imposto por via da medida
em causa exigido em razo da qualidade, particular e
distinta face generalidade dos cidados, de beneficirio
de prestaes de aposentao ou reforma ou equiparadas,
devidas ao abrigo de diferentes regimes dos vrios siste-
mas integrados no sistema de segurana social mas sem
atender todavia diversa configurao das vrias situaes
abrangidas por esses regimes, em especial a situao da-
queles que, qualquer que seja o regime em que se integram,
registam carreiras contributivas longas ou mesmo comple-
tas nos termos da lei aplicvel no momento da aquisio do
direito prestao e, ainda, a origem no aforro privado das
contribuies pagas para alguns dos regimes abrangidos,
como suceder em relao a componentes do denominado
regime complementar. Assim configurada, a medida em
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2417
causa afigura-se revestir a natureza de tributo por onerar,
objetivamente, o rendimento percebido mediante presta-
es devidas em razo da qualidade particular de aposen-
tado ou reformado (ou equiparado), independentemente de
a entidade devedora assumir natureza pblica ou privada
e, assim, de as verbas envolvidas no pagamento das pres-
taes devidas terem origem pblica ou privada. O tributo
em causa, admite-se, apresenta, pela sua configurao e
traos de regime, uma natureza hbrida que a aproxima,
por um lado, de um tributo fiscal designadamente por
se afigurar como uma prestao pecuniria sem carter
de sano exigida unilateralmente pelo Estado com vista
realizao de fins pblicos, por se prever em termos de
modus operandi um mecanismo de deduo e entrega e
por se preverem taxas progressivas e, por outro, de um
tributo parafiscal, sob a forma de contribuio financeira a
favor de entidades pblicas designadamente pela previso
de que o valor da contribuio reverte apenas a favor do
IGFSS, IP ou da CGA, IP, ou pela possibilidade, prima
facie, de enquadrar os valores pagos nas contribuies
obrigatrias para regimes de proteo social que podem,
nos termos do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Singulares, ser objeto de deduo ao rendimento
da categoria H (cfr. art. 53., n. 4, b) para efeitos de cl-
culo daquele imposto. Tal natureza no se revela contudo
determinante para a sua apreciao luz do princpio da
proteo da confiana.
Em quarto lugar, do ponto de vista da conformidade das
normas que preveem a medida com a Constituio da Rep-
blica Portuguesa, cumpre apreci-la luz da proteo cons-
titucional conferida, em abstrato, posio jurdico -subjetiva
dos que tm a referida qualidade de pensionista (ou equipa-
rado) e, assim, de beneficirio do sistema, numa ou em vrias
das suas vertentes e que por fora do seu enquadramento na
previso legal, veem tal posio afetada sendo a dimen-
so do universo em concreto abrangido irrelevante para a
apreciao da referida conformidade e luz do interesse
pblico que a instituio da medida, conjuntural e no de-
finitiva, visa prosseguir num contexto de excecionalidade.
Dessa apreciao resulta que, mesmo admitindo-se que
a proteo dos cidados pelo sistema de segurana social,
incluindo na eventualidade de velhice ou invalidez, que a
Constituio consagra no seu artigo 63., n. 2, no implica
a existncia de um direito fundamental irredutibilidade
das prestaes devidas, ou seja, que a Lei Fundamental
no garante aos pensionistas o direito fundamental a um
quantum prestacional imutvel, fixado no momento da
passagem situao de aposentao ou reforma de acordo
com a lei vigente nesse momento, deve sublinhar-se que
proteo conferida pela Constituio a todas as pessoas por
via do enunciado do direito segurana social, acompa-
nhada pela incumbncia cometida ao Estado de organizar,
coordenar e subsidiar um sistema de segurana social e pelo
enunciado das eventualidades que determinam a proteo
pelo sistema (cfr. n.s 1 a 3 do artigo 63. da CRP), acresce
a particular relevncia constitucional conferida pelo artigo
72. aos idosos que, na eventualidade de velhice, adquirem
o direito prestacional penso, nos termos fixados por lei,
e ao seu direito segurana econmica relevncia hoje
igualmente expressa no artigo 25. da Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia na parte em prev o
direito das pessoas idosas a uma existncia condigna e
independente. No pode perder-se de vista a especial ne-
cessidade de proteo dos que tm a qualidade de idoso
que, em situaes regra, coincidir com a qualidade de
aposentado, reformado ou equiparado que determinou
o direito ao recebimento das prestaes sociais sujeitas
ao pagamento de uma contribuio extraordinria de
solidariedade, na medida em que a perda de rendimento
por parte dos beneficirios das prestaes em causa, por
fora dessa mesma qualidade, mais dificilmente pode ser
compensada pelo exerccio de uma atividade profissional,
podendo implicar a afetao das prticas vivenciais e dos
compromissos assumidos que assegurem a sua segurana
econmica e a sua existncia condigna e independente em
razo das suas necessidades especficas.
Por ltimo, a medida em causa e as normas que a
instituem inserem-se num contexto de excecionalidade
econmico-financeira e, em especial, na Estratgia de
consolidao oramental determinada pelas obrigaes
especficas assumidas pelo Estado portugus ao nvel inter-
nacional (Fundo Monetrio Internacional) e da Unio Eu-
ropeia, na sequncia do pedido de ajuda financeira externa.
Subjacentes medida em causa invocam-se, por isso,
interesses pblicos a salvaguardar: em termos imediatos,
um interesse pblico inerente ao imperativo de consolida-
o oramental e ao cumprimento das obrigaes a que o
Estado portugus se encontra vinculado ao nvel transna-
cional, internacional e europeu, que encontram fundamento
nos artigos 7., n. 6, e 8. da CRP, incluindo a obrigao
de cumprimento dos limites quantitativos estabelecidos, no
Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro, para o
dfice oramental nos anos de 2013 e 2014, com vista, em
ltima anlise, sua conteno dentro dos valores de refe-
rncia, a observar pelos Estados membros, a que se refere
o n. 2 do artigo 126. do Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia e fixados no Protocolo (N. 12) sobre
o procedimento relativo aos dfices excessivos; em termos
mais mediatos, um interesse pblico inerente prpria
garantia de realizao das tarefas cometidas ao Estado pela
Lei Fundamental e sustentabilidade do Estado social tal
como se afirma no Relatrio que acompanha o Oramento
de Estado para 2013 (cfr. II, II.1, p. 40).
3. Ora, na falta de parmetro constitucional expresso
que proteja o quantum devido a ttulo de penso aos j
aposentados, reformados e a estes equiparados para o efeito
quer se entenda a contribuio extraordinria de solida-
riedade como reduo ou como onerao de rendimentos,
como se parece propor no artigo 78. da Lei do Oramento
de Estado para 2013, e ainda que de modo no definitivo
entende-se, na linha argumentativa do presente Acrdo,
que a ponderao entre a proteo do direito penso ou
prestao a esta equiparada, por um lado, e a prossecuo
do interesse pblico subjacente medida em causa, por
outro ou, como se afirma no Acrdo n. 396/2011, entre
os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela
alterao do quadro normativo que o regula e o interesse
pblico que justifica essa alterao (cfr. II, n. 8) , se
insere no quadro de anlise do princpio da confiana,
configurado como corolrio e exigncia do princpio do
Estado de Direito democrtico (artigo 2. da Constituio
da Repblica Portuguesa), e do princpio da proporcio-
nalidade (idem). Na anlise e aplicao destes princpios
na situao vertente chegamos, todavia, a uma concluso
inversa do presente acrdo pois, segundo cremos, ambos
se mostram ofendidos pelas normas legais em presena.
3.1 Quanto aos requisitos da tutela jurdico-constitu-
cional da confiana segundo os quais necessrio que o
Estado (mormente o legislador) tenha encetado compor-
tamentos capazes de gerar nos privados expectativas
2418 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
de continuidade, que tais expectativas sejam legtimas,
justificadas e fundadas em boas razes, terem os privados
feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de conti-
nuidade do comportamento estadual e, por ltimo, que
no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem,
em ponderao, a no continuidade do comportamento que
gerou a situao de expectativa (cfr. Acrdos n. 128/2009
e, posteriormente, n. 188/2009 e n. 3/2010), deve desde
logo considerar-se que a previso pelo legislador de uma
contribuio extraordinria que abrange, de modo univer-
sal, o conjunto das pessoas que j adquiriram a qualidade
de beneficirios de um direito social a uma prestao a
ttulo de penso de aposentao ou reforma ou equipa-
rada, qualquer que seja o regime ou regimes por que se
encontram abrangidos e independentemente da natureza,
pblica ou privada, das verbas devidas e da considerao
da durao das carreiras contributivas, no cai na zona de
previsibilidade de comportamento dos poderes pblicos.
Por um lado, no obstante a evoluo legislativa ve-
rificada mencionada no presente Acrdo, em especial
desde a dcada de noventa, no sentido, designadamente,
da alterao da frmula de clculo das penses e do esta-
belecimento de uma limitao do montante da penso no
regime geral da segurana social e da convergncia entre o
sistema de proteo social dos trabalhadores da funo p-
blica e aquele regime geral, certo que o financiamento do
sistema, na sua vertente previdencial, caracterizado como
um sistema de repartio, tem assentado, no essencial, em
prestaes obrigatrias devidas pelos empregadores, pbli-
cos ou privados, e pelos que exercem uma atividade laboral
(denominadas pela lei contribuies e quotizaes)
sem prejuzo de contribuies facultativas, resultantes
de uma opo individual, para o regime complementar.
Por outro lado, a expectativa de continuidade no que toca
no contribuio de todos os que j so beneficirios
(tendo j contribudo) para o financiamento do sistema
de segurana social tambm no se pode ter por invertida
pela previso de uma medida com idntico nome na Lei
n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (art. 162., n. 1) e na
Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (art. 20., n. 1 e
n. 15) tendo em conta, em especial, o mbito confinado
de incidncia desta medida e o limiar quantitativo da sua
aplicao, sem paralelo na medida em anlise.
Entende-se que a medida controvertida tambm frustra
expectativas legtimas, justificadas e fundadas em boas
razes dos respetivos destinatrios, por a qualidade de
beneficirio de um direito a uma prestao social com
fundamento constitucional e legal j ter sido adquirida por
fora do preenchimento dos pressupostos de que depende
a sua atribuio e que o legislador, no mbito da sua livre
margem de apreciao, fixou; expectativas fundadas, em
especial, no caso de as pessoas afetadas pela medida re-
gistarem carreiras contributivas longas e, ainda, no caso
de penses na eventualidade de velhice (ou invalidez na
medida em que sejam abrangidas), determinadas pela di-
ficuldade ou mesmo impossibilidade de exerccio de uma
atividade profissional remunerada que possa compensar
a ablao decorrente da medida em causa.
Quanto ao requisito da tutela jurdico-constitucional da
confiana que impe que os privados tenham feito planos
de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do
comportamento estadual entende-se que o mesmo tam-
bm se verifica por a prestao percebida a ttulo de penso
ou reforma ou situao equiparada ser aquela que permitir,
em regra, custear a subsistncia, manter prticas vivenciais,
garantir a autonomia e fazer face a compromissos assumidos
e, inclusive, a gastos inerentes qualidade de idoso qua-
lidade que ter a generalidade dos pensionistas com car-
reiras contributivas longas ou completas ou de invlido.
Por fim, quanto ocorrncia de razes de interesses p-
blico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade
do comportamento que gerou a situao de expectativa e,
assim, a prevalncia das mesmas sobre a tutela da posio
jurdico-subjetiva dos pensionistas abrangidos pela medida
e dada a sua invocao, nos termos atrs indicados,
consideramos ocorrer uma afetao desproporcionada da
posio de confiana que o grupo de beneficirios afetado
nos parece merecer. O que melhor se verifica luz do
princpio da proporcionalidade.
3.2 Pode dar-se por adquirido que a medida em causa,
por implicar, consoante a perspetiva em que se encare e a
natureza da entidade processadora, uma reduo de despesa
ou um aumento de receita e cujo impacto financeiro foi
estimado pelo Relatrio do Oramento de Estado para 2013
(cfr. II, 3.1.1, p. 51), contribui para fazer face situao de
dfice oramental (para o qual tem pesado o crescimento
das prestaes em caso de desemprego e o decrscimo das
contribuies para a segurana social), pelo que, em termos
oramentais, pode consubstanciar uma medida adequada
ou idnea para tal fim imediato. O mesmo no se revela
evidente quanto invocada sustentabilidade do Estado
social, designadamente para as geraes futuras, dado
tratar-se de uma soluo conjuntural (para um problema
tambm entendido como conjuntural).
Depois, ainda que se admita que a medida possa estar
nos limites da necessidade, sendo porventura necessria
em face da maior amplitude do universo de destinatrios
de eventuais medidas de financiamento alternativas re-
lativamente aos atuais beneficirios da segurana social,
entende-se que a mesma se afigura excessiva e despropor-
cionada valorao justificada em razo da abrangncia
da medida em termos de mbito de incidncia, da des-
considerao da diversidade de situaes subjacentes
qualidade de beneficirio das prestaes afetadas e, ainda,
dos elevados limites das taxas aplicveis.
Quanto ao mbito de incidncia, a medida em causa,
configurada de modo unitrio, abrange prestaes que se
integram no sistema complementar e nos regimes, nele in-
tegrados, de capitalizao pblica ou de iniciativa coletiva,
incidindo por isso a taxa aplicvel, consoante a entidade
pagadora, sobre contribuies, facultativas, efetuadas a
partir de aforro privado e/ou, inclusive, sobre o respetivo
rendimento pondo em causa, por alterao de pressupos-
tos, os efeitos esperados de decises individuais passadas de
afetao de rendimento disponvel tomadas face s regras
jurdicas aplicveis (a solvabilidade global do sistema, a
beneficiar aqueles que se enquadram no sistema comple-
mentar, no parece corresponder sequer justificao da
prpria medida, com fins imediatos muito determinados).
Quanto no tomada em considerao da diversidade
de situaes subjacentes qualidade de beneficirio das
prestaes afetadas pela medida assume particular relevo
a desconsiderao das situaes de carreiras contributivas
longas e mesmo completas relativamente s quais um argu-
mento de reduo conjuntural de penses, ainda que mais
elevadas, por insuficincia de contribuies em termos
temporais, no se revelar procedente. De facto, o sacrif-
cio imposto tanto mais desmedido quanto o montante da
prestao tenha maior correspondncia com as contribui-
es efetivamente pagas ao longo da carreira contributiva.
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2419
Por ltimo, as taxas aplicveis apresentam-se como
gravosas quer em termos de valor da taxa mxima, quer em
termos da sua aplicao que se efetua a partir de um pata-
mar de rendimento que contrariamente s medidas com
idntica denominao previstas em leis do Oramento de
Estados anteriores no funcionam apenas por aplicao
em excesso de um patamar de rendimento elevado, mas a
partir de um patamar de rendimento muito inferior.
Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronncia
foi no sentido da inconstitucionalidade das normas do
artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro.
C) Divergi quanto deciso expressa na alnea e) da
Deciso do presente Acrdo no que respeita norma do
artigo 186 da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, na
parte em que altera o n. 7 do artigo 78. do Cdigo do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, pelas
razes essenciais que de seguida se explicitam.
A norma do n. 7 do artigo 78. do CIRS consagra os
limites globais, progressivos em razo do escalo de ren-
dimento coletvel, para as dedues coleta relativas a um
conjunto de despesas suportadas pelos sujeitos passivos do
imposto, entre as quais as despesas de sade e as despesas
de educao e formao.
Acompanha-se a fundamentao do acrdo e o juzo
de no inconstitucionalidade formulado salvo no que res-
peita impossibilidade de deduo de qualquer despesa
no ltimo escalo de rendimento coletvel (escalo de
rendimento coletvel superior a 80 000).
Tal impossibilidade, segundo cremos, no respeita o
comando contido no n. 1 do artigo 104. da Constitui-
o, ainda que de modo amplo e como critrio ordenador,
segundo o qual as necessidades dos agregados familiares
devem ser levadas em conta no quadro do imposto nico
sobre o rendimento pessoal. Tal corresponde a uma concre-
tizao do princpio da igualdade no domnio da tributao
do rendimento pelo que a medida em causa, na parte em
anlise, desconsidera por completo a aplicao deste prin-
cpio dentro do segmento de contribuintes abrangido.
A exigncia constitucional de diferenciao da situao
dos contribuintes, por fora do princpio da igualdade,
afigura-se clara na obrigao imposta ao legislador fiscal
de considerar quer os rendimentos, quer as necessidades do
agregado familiar dos cidados, constituindo este ltimo
fator um elemento determinante para a diferenciao da
situao dos contribuintes.
Deste modo, a norma, na parte em que no prev de-
dues, desrespeita a vinculao derivada do princpio da
igualdade, por tratar de forma igual o que , ou pode ser,
diferente. Isto, tendo em conta as diferentes necessida-
des dos agregados familiares dentro de cada escalo de
rendimento coletvel a igualdade (e as diferenciaes
que a mesma imponha) deve ser aferida no apenas verti-
calmente mas tambm na sua dimenso horizontal. Com
efeito, a exigncia de previso de dedues subjetivas
coleta, como forma de personalizao do imposto sobre
o rendimento pessoal decorrer da situao concreta dos
agregados familiares e das respetivas necessidades em
matria de, em especial, sade, educao e formao, o
que deve ser levado em considerao independentemente
do nvel de rendimento coletvel. Maria Jos Rangel
de Mesquita.
Declarao de voto
1. Divirjo do entendimento que fez vencimento quanto
ao juzo constante da alnea e) da deciso, na vertente em
que se decidiu no declarar a inconstitucionalidade das
normas dos artigos 27. (corte nos vencimentos de quem
recebe com verbas pblicas) e 78. (contribuio extraordi-
nria de solidariedade sobre penses pagas a aposentados,
reformados, pr-aposentados e equiparadas), ambos da
Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2013 (Lei do
Oramento do Estado para 2013), pelas razes que passo,
sumariamente, a indicar.
2. Sem postergar a margem ampla de conformao do
legislador democrtico no domnio das polticas pblicas
e na escolha das orientaes estratgicas que melhor per-
mitam atingir o objetivo de consolidao oramental, com
reflexos na densidade do controlo da legitimidade cons-
titucional da interveno restritiva operada pela reduo
salarial estabelecida no artigo 27. da Lei do Oramento
do Estado para 2013, importa ter em ateno que a esta-
bilidade e continuidade da retribuio integram o ncleo
essencial da construo de um projeto de vida pessoal e
familiar economicamente sustentvel.
Ora, atingido o terceiro ano de ablao de parcela sig-
nificativa do rendimento salarial de servidores pblicos
e apenas deles soma-se-lhe o forte agravamento da
tributao, dissipando de forma acrescida o rendimento
disponvel, em muitas situaes para nveis aqum do
indispensvel satisfao de possveis e naturais obriga-
es confiadamente assumidas em funo do quantitativo
remuneratrio anterior, bom sublinhar, estimuladas por
polticas pblicas e de superviso no acesso ao crdito.
A valorao que fez vencimento quanto apreciao
da conformidade constitucional do artigo 27. da Lei do
Oramento de Estado de 2013 louva-se, neste ponto, e
com reafirmao do decidido no Acrdo n. 396/2011, na
excecionalidade da reduo salarial de servidores pblicos,
sublinhando o seu carter temporrio e a instrumentalidade
na satisfao certa e segura das obrigaes internacio-
nalmente assumidas pelo Estado Portugus, indispensveis
para assegurar e manter o fluxo de crdito soberano
em termos financeiramente suportveis.
certo que a Lei do Oramento de Estado de 2013 sofre
as limitaes e constrangimentos decorrentes das fortssimas
dificuldades financeiras por todos reconhecidas e obedece
vinculao assumida no Plano de Assistncia Econmica
e Financeira (PAEF) celebrado com o Fundo Monetrio
Internacional, o Banco Central Europeu e a Comisso
Europeia, no mbito do qual so acordadas metas ora-
mentais bastante exigentes e com calendarizao at 2014.
Mas no menos certo que as vinculaes e a incidncia
de limites sobre o dfice oramental e a dvida pblica no
plano europeu no se esgotam nesse plano de assistncia
econmica e financeira balizado temporalmente. Essas con-
dicionantes vinculativas decorrentes de fontes normativas a
que Portugal se encontra adstrito, nos termos do artigo 8.
da Constituio, encontravam-se presentes h largos anos
(artigo 104. do TCE e 126. do TFUE), antes do momento de
assuno do quadro normativo decorrente do PAEF em que
se esteia a reiterao da medida de corte de vencimentos. E,
permanecendo os fatores que determinam as necessidades de
financiamento, mostra-se fundado antecipar que iro exigir
esforos e sacrifcios para alm do horizonte temporal do
PAEF, com intensidade no inferior ao que nele se estipula.
Como, igualmente, no plano prospetivo, a partir do
elevado montante atingido pela dvida pblica, encontra
cabimento ter em considerao a possibilidade de recurso
a mecanismos de assistncia recentemente erigidos no
mbito europeu, em especial, ao Mecanismo Europeu de
2420 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
Estabilidade (MEE). Nesse quadro, eventual, mantm-se
a exigncia de celebrao de memorando de entendimento
e formulao de plano de ajustamento (cfr. artigos 13. a
16. do Tratado que instituiu o MEE, assinado em 2 de
fevereiro de 2012).
Perante tal panorama, esperava-se que o legislador inte-
grasse a medida numa estratgia de consolidao oramen-
tal que conduzisse sua reverso, finalizado o PAEF, com
o mesmo grau de segurana e certeza em que se apoia a sua
instituio. De acordo, alis, com a natureza excecional
e temporria (mesmo que plurianual) com que fora con-
siderada no Acrdo n. 396/2011, ou seja, como medida
de consolidao oramental one-off.
Porm, o relatrio do Oramento de Estado de 2013,
no sinaliza qualquer programao de reverso do corte
salarial, concretizadora da sua temporalidade (assim tam-
bm aconteceu com o documento de estratgia oramental
2012-2016, apresentado em Abril de 2012). Na verdade, e
em formulao que se aproxima da estipulao unilateral
de clusula cum potuerit, condiciona a durao da medida
(entenda-se, a sua reiterao em sucessivos oramentos)
verificao de um equilbrio efetivo das contas pblicas, ao
mesmo tempo que remete a sua abordagem para o domnio
da poltica de rendimentos e de racionalizao dos custos
com pessoal. Ou seja, remete para o plano duradouro, como
patamar remuneratrio, perspetiva que no se altera com a
possibilidade, at pelo efeito da eroso monetria, de se virem
no futuro a atingir os nveis salariais nominais anteriores
ablao operada em 2011 e mantida no oramento de 2012.
Assim sendo, mostra-se legtimo questionar a legitimi-
dade constitucional de medida restritiva, que onera espe-
cialmente em tempo de crise econmica quem desempenha
funes que implicam a perceo de remunerao atravs
de verbas pblicas - sem esquecer que no universo de afe-
tados encontram-se sujeitos que desempenham atividade
no sector empresarial do Estado em concorrncia direta
com empresas privadas - e se cumula j por trs anos
consecutivos, apoiado primacialmente na praticabilidade
derivada da suscetibilidade direta e imediata da reteno
da prestao pecuniria por parte do ente Estado, optando
pela veste de Estado-empregador.
Independentemente do juzo formulado no Acrdo
n. 396/2011, nos parmetros valorativos em que se moveu
a Lei do Oramento de Estado de 2011, quanto introduo
da medida do corte salarial dirigida apenas aos servidores
pblicos categoria de pessoas cuja vinculao especial
prossecuo do interesse pblico no pode significar a
limitao da vida privada e familiar e habilitao a posio
de desfavor na perceo de direitos de natureza patrimonial
por referncia a outros credores de prestaes pblicas
-, no creio que se possa mais configurar esse sacrifcio
discriminatrio, no terceiro ano de aplicao, e com fun-
cionalizao genrica e ambgua ao equilbrio efetivo das
contas pblicas, como materialmente justificado. No
basta a sua apresentao como medida de poltica finan-
ceira basicamente conjuntural, de combate a uma situao
de emergncia, por definio passageira e de curto prazo.
Como criteriosamente apontou o Conselheiro Vtor Gomes
em declarao de voto aposta no Acrdo n. 353/2012 o
decurso do tempo implica um acrscimo de exigncia para
o legislador no sentido de encontrar alternativas que evi-
tem, com o prolongamento, que o tratamento diferenciado
se torne claramente excessivo para quem o suporta.
No significa o que se vem de referir a defesa da descon-
formidade constitucional de qualquer reduo salarial dos
servidores pblicos. Significa que a interveno racionaliza-
dora da despesa pblica, enquanto tarefa dirigida correo
duradoura de desequilbrios fortemente penalizadores da
prossecuo das finalidades do Estado, e que se afirma
como plenamente fundada no quadro econmico e finan-
ceiro em curso, no credencia constitucionalmente a medida
restritiva em apreo, de repetida e cumulativa interveno
discriminatria na chamada participao (acrescida) de
um conjunto de sujeitos no esforo de financiamento dos
encargos pblicos, contrados para a satisfao de inte-
resses que a todos pertencem, diferenciando-os negativa-
mente face a outros com a mesma capacidade contributiva.
Por tais razes, entendo que o juzo de inconstitucionali-
dade, por violao do princpio da igualdade na repartio
dos encargos pblicos (artigo 13. da Constituio), deveria
incidir tambm sobre a norma do artigo 27. da Lei do
Oramento do Estado para 2013.
3. Entendo que o mesmo juzo de inconstitucionalidade,
por violao do princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos, deve ser formulado quanto norma
constante do artigo 78. da Lei do Oramento de Estado
para 2013, em que se institui medida designada como con-
tribuio extraordinria de solidariedade (CES), incidente
sobre penses de reforma e de aposentao.
Em primeiro lugar, no oferece dvida que a CES opera
sacrifcio acrescido sobre pensionistas e reformados, tam-
bm onerados, como os demais contribuintes, com o au-
mento generalizado de impostos. Ora, no se v que essa
condio, em si mesma, justifique uma obrigao especial
na satisfao dos encargos pblicos e participao suple-
mentar na correo de desequilbrios oramentais, tanto
mais quando incidente sobre quem se encontra numa fase de
vida que no permite procurar outras fontes de rendimento.
No colhe, a meu ver, a justificao de que se trata
de sacrifcio equivalente s redues salariais por parte
de quem se encontra a beneficiar de verbas pblicas e
destinado a compensar o maior esforo oramental com o
sistema de segurana social na atual situao econmica e
financeira, desde logo porque a CES estende o seu mbito
de incidncia a contribuintes cujas penses no repre-
sentam qualquer encargo para o oramento da segurana
social, como acontece com rendimentos proporcionados
por planos de penses criados por regimes previdenciais
de iniciativa empresarial ou coletiva, geridos por entidades
de direito privado ou cooperativo e at por entidades de
direito pblico (caso da Caixa de Previdncia dos Advo-
gados e Solicitadores - CPAS). A medida abarca, assim,
as penses enquadrveis no primeiro e segundo pilares do
sistema da segurana social, o que a diferencia profunda-
mente da medida com a mesma designao consagrada
nos oramentos de estado de 2011 e 2012.
Tambm no colhe outra fonte de legitimao, avanada
no relatrio do OGE, no sentido de que se procura atin-
gir a correo de disfunes na perceo de penses for-
madas sem a devida correspondncia contributiva, vistas
como indispensveis para assegurar a sustentabilidade do
sistema de segurana social, de acordo com princpios de
auto-sustentabilidade, justia e solidariedade intergeracional.
No se v como poder a CES, enquanto medida anual e
de emergncia, atingir esse objetivo duradouro, desde logo
porque no diferencia, como esperado, entre quem aufere
penso consolidada na sequncia de mais de 30 ou 40 anos
de contribuies e com ponderao da integralidade da car-
reira contributiva e outros beneficirios, cujas penses no
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2421
encontram apropriado lastro contributivo e sofrem de ques-
tionvel justia social, ao menos numa perspetiva diacrnica.
Igualmente, no se encontra fundamento comutativo bas-
tante na interveno ablativa em apreo, por efeito do prin-
cpio da equivalncia na segurana jurdica ou do princpio
de solidariedade de grupo. O aproveitamento da vantagem
advinda da solidez do balano da segurana social derivada
do maior influxo de rendimentos durante o ano de 2013
no incide sobre os titulares de penses em pagamento
com intensidade significativamente acrescida relativamente
aos demais sujeitos, beneficirios futuros, em particular se
tivermos como referncia aqueles que se encontram prestes
a adquirir o direito a prestaes do sistema previdencial.
A isto no se ope a contribuio para a realizao
global de fim pblico de proteo social, pois trata-se de
assegurar um direito de cidadania direito segurana
social - que abrange inclusivamente quem para ela no
pode contribuir e a todos pertence. Mesmo que o sistema
assente numa lgica de repartio, e no de capitalizao,
a configurao atual da Lei de Bases da Segurana Social
(lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) procura assegurar que o
esforo solidrio incida de forma diversa sobre as vrias
categorias de pessoas atravs do princpio da adequao
seletiva das fontes de financiamento (artigo 90. da Lei
n. 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n. 367/2007,
de 2 de novembro), de acordo com a natureza e objetivos
a que obedece cada um dos sistemas e subsistemas insti-
tudos, conjugado com a regra da contributividade. Ora,
e como sublinha Srgio Vasques, [o] que o principio da
adequao seletiva das fontes de financiamento e a regra da
contributividade significam, em suma, que constituindo
embora a segurana social um direito que de todos,
no so as contribuies a cargo dos trabalhadores que
financiam as prestaes a que todos tm direito (Principio
da Equivalncia como Critrio da Igualdade Tributria,
2008, p. 185). Afastada que est a alterao da penso
j formada - por parte quem efetue a prestao suple-
mentar solidria representada pela CES sem prejuzo da
reconfigurao financeira global do sistema previdencial,
garantindo a sua sustentabilidade - afigura-se-me claro que
estamos perante financiamento que se afasta decisivamente
do pressuposto e da finalidade do sistema de segurana so-
cial e que radica to somente no alvio anual - de parte de
sistema que dever ser suportada pelos impostos, ou seja,
suportada por todos. Note-se que a consignao estipulada
pela CES significa que haver pensionistas chamados a
participar no financiamento de subsistema ao qual nunca
pertenceram nem podiam pertencer (CGA).
Neste quadro, falece a evidncia de relao comutativa
que permita considerar a CES, unitariamente considerada,
como contribuio especial parafiscal incidente sobre pen-
sionistas e reformados, em especial sobre pensionistas e
reformados pertencentes tanto ao sistema previdencial
como ao sistema complementar, incluindo os regimes com-
plementares administrados por entidades no pblicas.
Mesmo que se possa descortinar relao sinalagmtica
indireta - o que tenho como muito duvidoso relativamente
ao mbito subjetivo do n. 3 do artigo 78. da Lei do Ora-
mento de Estado para 2013 - afigura-se-me que esse nexo
difuso aproxima a CES das contribuies para a segurana
social por parte das entidades patronais, pelo seu acentuado
carter unilateral, relativamente s quais reconhecida a
sua equiparao aos impostos (cfr. Casalta Nabais, Direito
Fiscal, 7 edio, 2012, p. 586 e 587 e Nazar da Costa Ca-
bral, Contribuies para a Segurana Social: Um imposto
que no ousa dizer o seu nome, Estudos em Homenagem
ao Prof. Doutor Srvulo Correria, IV, 2010, p. 291 a 297,
estendendo essa equiparao s vrias espcies de contri-
buies para a segurana social).
Ficamos, assim, perante interveno situada no plano
da receita, encarando o valor da penso (ou da sua soma,
em caso de pluralidade de prestaes, nos termos do n. 5
do artigo 78. Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de
2013) como ndice da capacidade contributiva e sujeita
s exigncias jurdico-constitucionais incidentes sobre
os impostos. Alis, na nota enviada ao Tribunal Constitu-
cional, o proponente da medida admite raciocinar nesses
termos, pugnando pela sua considerao como adicional
ao imposto sobre o seu rendimento, institudo em benefcio
da Segurana Social (cfr. p. 50).
Ora, enquanto interveno tributria com natureza equi-
valente de imposto, a CES no respeita a igualdade horizon-
tal, fazendo sujeitos com iguais recursos participar de forma
bem diferente no reequilbrio do sistema de segurana social,
consoante se encontrem a beneficiar de penses ou aufiram
rendimentos de outras categorias. No se v o que legitima
materialmente tributar os rendimentos de aposentados e
reformados em termos largamente majorados relativamente
a outros rendimentos, como por exemplo os acrscimos
patrimoniais injustificados inferiores a 100.00, sujeitos
s taxas normais de IRS (artigo 72., n. 11, do CIRS).
Em suma, considero que a norma do artigo 78. da Lei
do Oramento de Estado para 2013, na medida em que
configura onerao discriminatria dos pensionistas, re-
formados, pr-aposentados e equiparados na satisfao
dos encargos com a diminuio do dfice pblico sem
fundamento legitimador, viola o princpio da igualdade,
na vertente da igualdade tributria (artigo 104., n. 1, em
conjugao com o artigo 13., ambos da Constituio), pelo
que me pronunciei pela declarao da sua inconstituciona-
lidade, com esse fundamento. Fernando Vaz Ventura.
Declarao de voto
Vencidos quanto s alneas a), b) e c) da deciso pelas
seguintes razes essenciais:
1. A questo que o Tribunal tem agora que resolver no
a mesma questo que se lhe colocou em 2012. Por um
lado, o contexto externo que condicionou a elaborao do
oramento no ano de 2013 apresenta, face a anos anterio-
res, especificidades que no podem ser negligenciadas na
construo de juzos de conformidade ou de desconformi-
dade constitucional; por outro, a soluo que o legislador
encontrou para fazer face a essas especificidades e para
assim prosseguir, de acordo com a sua prpria represen-
tao do interesse pblico, o imperativo da consolidao
oramental tambm substancialmente diversa da dos
anos anteriores. Isto mesmo o reconhece o Acrdo de que
dissentimos. Ao enquadrar previamente o caminho argu-
mentativo que seguiu, o Tribunal no deixou de salientar
as novas exigncias (nomeadamente quando ao deficit)
que se deparavam ao legislador oramental em 2013, e de
referir a diversidade de medidas do lado da receita (que
incluem receitas outras que as no provenientes apenas
dos rendimentos do trabalho) que o mesmo legislador
estabeleceu em ordem a satisfazer aquelas exigncias. A
maioria, ao formular o juzo de inconstitucionalidade, por
violao do princpio da igualdade, das normas constantes
dos artigos 29. e 77. da Lei n 66/B/2012, no deixou
portanto de reconhecer a diferena especfica que carac-
teriza a questo agora colocada ao Tribunal; no entanto,
2422 Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013
no retirou desse reconhecimento as consequncias que,
em nosso entender, seriam devidas. Por isso e no obs-
tante termos partido de premissas semelhantes que foram
adotadas pela argumentao maioritariamente seguida
no pudemos subscrever a concluso final a que, com
tal argumentao, se chegou.
2. Duas ideias essenciais parecem sustentar o juzo de
inconstitucionalidade que, quanto a estas normas (e por
violao do princpio da igualdade) o Tribunal formula.
A primeira a de que, no obstante o acrscimo, no
Oramento do Estado para 2013, das medidas do lado da
receita (que, aumentando a intensidade da carga fiscal in-
cidente sobre todos e cada um dos contribuintes, aumentou
tambm o grau de universalidade dos sacrifcios exigidos),
sobre os funcionrios e pensionistas que percebem por
verbas pblicas continua a impender um encargo especial,
na medida em que, somando o encargo geral que tambm
sobre eles recai (nomeadamente o decorrente do aumento
da carga fiscal), com o sacrifcio total ou parcial do pa-
gamento do subsdio referente ao 14. ms, esta categoria
de cidados continua a ser chamada a contribuir para
o esforo coletivo de consolidao oramental em grau
comparativamente maior ao de todos os outros.
A segunda ideia essencial a de que esse grau maior de
esforo, que o legislador persiste em exigir desta precisa
categoria de cidados, comporta ainda (como se entendeu
que comportava em 2012) uma violao do princpio da
igualdade proporcional, princpio esse que ter a sua sedes
materiae no artigo 13. da CRP.
3. No discutimos a premissa segundo a qual o Tribunal,
ao efetuar o juzo de igualdade que lhe pede o artigo 13.,
est habilitado tanto a escrutinar a racionalidade do funda-
mento, invocado pelo legislador, para conferir a diferentes
grupos de cidados tratamentos jurdicos diversos, quanto a,
mais intensamente, escrutinar ainda a medida da diferena
que imposta, e a sua adequao ou razoabilidade face ao
fundamento invocado. Concordamos que a Constituio,
ao dispor que todos os cidados tm a mesma dignidade
social e so iguais perante a lei, pede ao Tribunal este duplo
escrutnio, e que tal exige que a jurisdio constitucional
efetue um controlo mais intenso das escolhas do legisla-
dor do que aquele que seria efetuado, caso o objeto de
exame se restringisse racionalidade ou inteligibilidade
do fundamento invocado para justificar a diferena. Alm
disso, concordamos ainda que o acrscimo de intensidade
de controlo que, por esta via, exigido jurisdio consti-
tucional, deve fazer-se (e s pode fazer-se) por intermdio
da aplicao do princpio da proporcionalidade. O juzo
quanto razoabilidade da medida da diferena a acres-
cer quanto ao juzo relativo racionalidade ou inteligi-
bilidade da sua prpria razo de ser um juzo que s
pode fazer-se utilizando os instrumentos que os testes da
proporcionalidade conferem ao Tribunal. Nisto consiste, se-
gundo entendemos, o princpio da igualdade proporcional.
No entanto, a intensidade do escrutnio que a aplicao
deste princpio confere ao Tribunal no fixa, antes va-
riando de acordo com as matrias legisladas. Matrias h
em que a intensidade do escrutnio , e no pode deixar de
ser, de grau particularmente elevado. E tal ocorrer sempre
que o legislador estabelecer diferenas entre as pessoas com
base em razes, ou critrios, que, partida, a Constituio
exclui que possam servir para fundamentar tratamentos
diversos, quaisquer que eles sejam. Nestas circunstncias,
o escrutnio do tribunal ser seguramente severo, cabendo
ao legislador a demonstrao da bondade da sua esco-
lha. Fora destas matrias, porm, o juzo de igualdade
proporcional manter-se- (como sempre o tem dito o Tri-
bunal) como um juzo de controlo externo das aes do
legislador, que pode conduzir invalidao de escolhas
legislativa que sejam evidncias desrazoveis quer no
seu fundamento quer na sua medida -, mas que no leva,
nem pode levar, a que o Tribunal se coloque na situao
do legislador, escolhendo em vez dele a melhor soluo.
4. A Constituio no veda, partida, que se estabele-
am diferenas entre os cidados que percebem por verbas
pblicas e os outros, sempre que esto em causa (como
o esto agora) razes de diferenciao dotadas do peso
constitucional que detm aquelas que se relacionam com
os imperativos de consolidao oramental. Isso mesmo
o reconheceu o Tribunal no Acrdo n 396/2011. Assim
sendo, a matria sobre a qual, no caso, incide o juzo do
Tribunal no pertence seguramente ao grupo daquelas que
requerem a adoo do mais severo ou intenso escrutnio
jurisdicional. Dizendo de outro modo: a matria sobre a
qual, no caso, incide o juzo do Tribunal no pertence ao
grupo daquelas em que, por exigncia da Constituio, se
devolve ao legislador o nus da demonstrao da bon-
dade das suas escolhas.
tendo em conta este dado, para ns impostergvel,
que se deve recordar o modo pelo qual o Tribunal - nas
circunstncias anteriores em que foi chamado a sindicar
a constitucionalidade de normas do oramento do Estado
aferiu o critrio de aplicao do princpio da igualdade
proporcional.
5. Tanto no Acrdo n 396/2011 quanto no Acrdo
n 353/2012 foi o princpio densificado atravs de um du-
plo teste, que incidiu em especial sobre o modo de aferio
da medida da diferena. Com coerncia argumentativa, o
Tribunal comeou por averiguar da razo ou do fundamento
da diferena estabelecida pelo legislador entre os cidados
que eram alvo das medidas de reduo remuneratria e os
outros, que do mbito de aplicao dessas medidas estavam
excludos. Depois, averiguou da medida da diferena, e da sua
proporcionalidade. Para tanto, usou um duplo teste: (i) o de
saber se, evidncia, podiam as medidas escolhidas pelo
legislador (as redues remuneratrias) ser tidas como dis-
pensveis; (ii) o de saber se elas se continham ainda dentro
dos limites do sacrifcio (imposto a quem era chamado a
contribuir para os encargos pblicos). Poderemos designar
este standard de julgamento como contendo o teste nega-
tivo da no evidncia da dispensabilidade e o teste positivo
da conteno dentro dos limites do sacrifcio. Na verdade,
atravs dele o Tribunal fixou o seu prprio standard: os
encargos especiais impostos pelo legislador seriam ainda
conformes Constituio conquanto, cumulativamente, no
fosse evidente a sua dispensabilidade (teste negativo); e se
contivessem ainda tais encargos no mbito da justa medida
da diferena ou dos limites do sacrifcio (teste positivo).
Foi por, em 2011, se terem confirmado ambos os testes
na medida em que a primeira questo recebeu resposta
negativa e a segunda resposta positiva que se chegou a
um juzo de no inconstitucionalidade. Mas j em 2012 o
Tribunal respondeu afirmativamente segunda questo.
Tendo em conta a natureza logicamente cumulativa que
os estales dos dois testes apresentam, tal conduziu, ine-
vitavelmente, ao juzo de inconstitucionalidade.
este juzo que agora se repete, e dele que dissen-
timos.
6. Na verdade, e ao contrrio da maioria, no cremos,
nem que possa dar-se resposta positiva questo de saber
Dirio da Repblica, 1. srie N. 78 22 de abril de 2013 2423
se as medidas legislativas so, evidncia, dispensveis,
nem que possa dar-se resposta negativa questo de saber
se os encargos se incluem ainda nos limites do sacrifcio.
Face s circunstncias especficas que rodeiam o problema
colocado ao Tribunal em 2013, estamos convictos de que
tais respostas no podem assertivamente ser dadas.
Dois argumentos essenciais parecem fundar a posio
contrria assumida pela maioria. De acordo com o pri-
meiro, ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabili-
dade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de
forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao
persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem
por verbas pblicas, o legislador estar a desconsiderar a
igualdade externa que une tanto uns como outros cida-
dos, excedendo com isso a justa medida em que se deveria
comportar o sacrifcio sofrido pelos trabalhadores pblicos
e pensionistas. De acordo com o segundo argumento, a
persistncia da medida no tempo, por mais do que um s
exerccio oramental, teria retirado fora persuasora ideia
segundo a qual s essa medida seria eficaz para responder
s urgncias da consolidao.
A nosso ver, nenhum destes argumentos pode ser de-
monstrado.
Atravs do primeiro que serve para que se responda
negativamente questo de saber se a medida legislativa
se inclui ainda nos limites do sacrifcio o Tribunal
atribuiu-se uma competncia (de aferir a justa medida
da diferena a partir de uma situao de igualdade a prio-
rstica que considera como um dado vinculante) que, se-
gundo cremos, deveria caber ao legislador. que, como
j vimos, no este um domnio em que a Constituio
proba a priori o estabelecimento de diferenas entre as
pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critrio (pagos
ou no pagos por verbas pblicas), seja tendo em linha de
conta o seu fim (reduo da despesa pblica por razes de
equilbrio oramental). Por seu turno, atravs do segundo
argumento que serve para responder positivamente
questo da evidncia da dispensabilidade da medida o
Tribunal, a nosso ver, fundou-se num dado que jurisdi-
cionalmente indemonstrvel.
Ainda que, em tese, se pudesse sustentar que a per-
durabilidade, no tempo, das medidas de suspenso do
pagamento de subsdios a quem recebe por verbas pbli-
cas faria acrescer as responsabilidades do legislador no
encontrar de solues alternativas (menos gravosas para
aquela categoria de cidados) nem por isso se pode con-
cluir, no presente contexto oramental, que o legislador
incumpriu evidncia aquela responsabilidade. Vtor
Gomes, Pedro Machete, Maria Joo Antunes, Jos Cunha
Barbosa e Maria Lcia Amaral.
ltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores,
decreta o seguinte:
CAPTULO I
Aprovao do oramento
Artigo 1.
Aprovao
aprovado pelo presente diploma o Oramento da
Regio Autnoma dos Aores para 2013, constante dos
mapas seguintes:
a) Mapas I a IX do oramento da administrao pblica
regional, incluindo os oramentos dos fundos e servios
autnomos;
b) Mapa X, com os programas e projetos de investi-
mento de cada secretaria regional;
c) Mapa XI, com as responsabilidades contratuais plu-
rianuais, agregadas por departamento regional.
CAPTULO II
Disciplina oramental
Artigo 2.
Utilizao das dotaes oramentais
1- Ficam cativos 6% do total das verbas oramentadas
em aquisio de bens e servios.
2- A descativao da verba referida no nmero anterior
s pode realizar-se por razes excecionais, estando sempre
sujeita autorizao do membro do Governo Regional
responsvel pela rea das finanas, que decide os mon-
tantes a descativar em funo da evoluo da execuo
oramental.
Artigo 3.
Gesto do patrimnio regional
1- A gesto patrimonial da administrao direta e in-
direta da Regio Autnoma dos Aores deve orientar-se
por critrios de eficincia e de racionalidade de modo a
minimizar o respetivo impacto oramental.
2- Para efeitos de avaliao do impacto oramental, a aqui-
sio onerosa do direito de propriedade e de outros direitos
reais de gozo sobre imveis para o patrimnio da administra-
o direta e indireta da Regio Autnoma dos Aores, quando
no dependa legalmente de autorizao do membro do Go-
verno Regional responsvel pela rea das finanas, fica sujeita
anuncia prvia daquele membro do Governo Regional.
3- O pedido de anuncia prvia deve ser fundamentado
e indicar a descrio fsica e legal do imvel sobre o qual
se pretende adquirir qualquer direito e respetivo preo de
aquisio.
4- A permuta de imveis por parte dos servios da admi-
nistrao direta e indireta da Regio Autnoma dos Aores
fica sujeita ao regime previsto nos n.s anteriores, mesmo
quando no haja lugar a qualquer pagamento por parte
da Regio resultante da diferena de valores dos imveis
objeto de permuta.
5- O decreto regulamentar regional de execuo do
Oramento da Regio Autnoma dos Aores define os
bens e direitos cuja aquisio ou locao dependem da
autorizao prvia e especfica do membro do Governo
Regional responsvel pela rea das finanas.
REGIO AUTNOMA DOS AORES
Assembleia Legislativa
Decreto Legislativo Regional n. 2/2013/A
ORAMENTO DA REGIO AUTNOMA DOS AORES
PARA O ANO 2013
A Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos
Aores, nos termos da alnea p) do n. 1 do artigo 227.
e do n. 1 do artigo 232. da Constituio e da alnea c)
do artigo 34. e do n. 1 do artigo 44. do Estatuto Po-