EXMO DR.

JUIZ DE DIREITO DA ___ VARA CÍVEL DA COMARCA DE
CAMPOS DOS GOYTACAZES-RJ.
“Em uma democracia, os fins mesmo que nobres nunca
justificam os meios.” (Eduardo Appio, juiz federal e pós-Doutor em Direito
Constitucional)

CLEBER GOMES TINOCO, brasileiro, advogado inscrito na OAB-RJ sob o n.º
109.927, CPF n.º 052.908.777-46, Título de Eleitor n.º 098610920396, com endereço
profissional na Rua João Pessoa n.º 86, sala 206, centro, nesta cidade, CEP n.º 28010250, em causa própria e na defesa de interesse coletivo, vem diante de Vossa
Excelência, propor a presente:

AÇÃO POPULAR
Em face do MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES, pessoa jurídica de
direito público interno, CNPJ 29.116.894/0001-61, com sede na Rua Coronel Ponciano
de Azeredo Furtado n.º 47 Parque Santo Amaro, CEP n.º 28030-045; do INSTITUTO
MUNICIPAL DE TRÂNSITO E TRANSPORTE – IMTT, autarquia pública
municipal, com sede na Rua Barão da Lagoa Dourada n.º 197, centro, nesta cidade, CEP
28035-212 e da M.H.A. DOS SANTOS PARQUEAMENTO E REMOÇÕES DE
VEÍCULOS

LTDA.

PÁTIO

NORTE,

sociedade

empresária,

CNPJ

10.834.632/0001-04, com sede na Rua Gilberto Cardoso n.º 242, Turfe Clube, nesta
cidade, CEP n.º 28015-140, pelos fundamentos de fato e de direito que passa a expor:

1. Intróito.
Pretende-se, com a presente demanda, a invalidação do contrato de
concessão de serviços públicos firmado entre a antiga EMUT - Empresa Municipal de
Transportes, recém-transformada na autarquia Instituto Municipal de Trânsito e
Transporte – IMTT, e a M.H.A. dos Santos Parqueamento e Remoções de Veículos
Ltda.- PÁTIO NORTE, pelo qual foram transferidos a esta a exploração de serviços de
“remoção através de caminhões guincho e guarda de veículos apreendidos,
incluindo a realização dos leilões públicos de correntes, no município de

1

Campos dos Goytacazes, promovendo-se a operacionalização do (s) depósito
(s) público(s) municipal (s)”, conforme extrato contratual publicado no D.O. de 19
de agosto de 2010 (doc. j.).
A demanda funda-se na invalidade do procedimento licitatório e,
consequentemente do contrato (utilização de pregão presencial no lugar de
concorrência); na indelegabilidade dos serviços de remoção e guarda de veículos às
empresas privadas, bem assim na impossibilidade de a concessionária se remunerar por
taxas (espécie tributária), ainda mais quando instituídas sem a observância das
limitações constitucionais tributárias (art. 150).
Além disso, outras questões são ventiladas como a indevida delegação de
poder de polícia de trânsito em favor da Pátio Norte e a inconstitucionalidade dos
leilões extrajudiciais de veículos por qualquer valor.
2. Da invalidade do procedimento licitatório e, consequentemente, do contrato de
concessão (utilização de pregão presencial no lugar de concorrência).
A licitação que precedeu o mencionado contrato de concessão seguiu a
modalidade do pregão presencial (Pregão Presencial n.º 003/2010 – aviso em anexo),
contrariando, pois, a Lei n.º 8.987/95, que elegeu a concorrência como modalidade
licitatória exclusiva para esse tipo de contrato (art. 2º, II), in verbis:
“Art. 2º...
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação,
feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade
de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco
e por prazo determinado.”
A propósito, ensina HELY LOPES MEIRELLES que:
“As concessões, em geral, estão sujeitas a licitação ou, mais
precisamente, a concorrência, qualquer que seja o valor do
contrato...”1
De igual modo, assinala DIÓGENES GASPARINI:

1

in Licitação e Contrato Administrativo, 15ª ed., Malheiros, p. 94

2

“Tratando-se de concessão, a licitação tomará sempre a
modalidade de concorrência.”2
Neste particular, a jurisprudência do E. STJ tem a mesma orientação:
“(...) art. 2º, II, da Lei n. 8.987/95, que regulamenta o art. 175 da
CF, ao disciplinar o regime de concessão e permissão da prestação
de serviços públicos, exige que o negócio jurídico bilateral
(contrato) a ser firmado entre o poder concedente e a pessoa
jurídica concessionária seja, obrigatoriamente, precedido de
licitação, na modalidade de concorrência.” (AgRg no AgRg no
REsp 1032454/RJ, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 06/10/2009, DJe 16/10/2009)
Note-se, de outro lado, que o pregão destina-se à aquisição de bens e
serviços comuns (art. 1º, Lei n.º 10.520/2002), portanto não se compatibiliza com a
concessão, cujo escopo é a transferência da execução de serviço público à iniciativa
privada. Pela concessão, vale dizer, delega-se a execução de serviço público a fim de
atender as necessidades da população, ao passo que através do pregão a Administração
Pública adquire serviços para suprir as suas próprias necessidades.
Além disso, o contrato oriundo do pregão é comum, porque seu objeto
são bens ou serviços comuns, enquanto que o contrato de concessão de serviço público
tem natureza especial, como expressamente dispõe o inciso I do parágrafo único, do art.
175, da Constituição Federal:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua
prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e
rescisão da concessão ou permissão.”
A utilização de pregão acarreta a invalidade de todo o procedimento
licitatório, haja vista sua incompatibilidade com o objeto licitado, e induz a nulidade do
contrato, nos termos do art. 49, §§ 1º e 2º e art. 124, ambos da Lei n.º 8.666/93, verbis:
“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do
2

in Direito Administrativo, 14ª ed., Saraiva, p. 383

3

procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de
interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta,
devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação
de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado.
§ 1º A anulação do procedimento licitatório por motivo de
ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o
disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 2º A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato,
ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.”

Por fim, não se olvide o disposto na Lei de Ação Popular que estabelece
a nulidade da concessão de serviço público quando o respectivo contrato houver sido
celebrado sem prévia concorrência, in verbis:
“Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos,
praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades
referidas no art. 1º.
...
III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público,
quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia
concorrência pública ou administrativa, sem que essa condição
seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral.”

3. Extrato contratual publicado no diário oficial.
O contrato de concessão (Contrato n.º 010/2010 – EMUT) firmado com a
Pátio Norte foi publicado no Diário Oficial de 19 de agosto de 2010 e prevê prazo de
vigência de 10 (dez) anos.

4

4. Do poder de polícia
Segundo CAIO TÁCITO, poder de polícia é o “conjunto de
atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor
do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais.”3
O Código Tributário Nacional traz o seguinte conceito: “Considera-se
poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização
do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.” (art. 78).
Ensina CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que a expressão
‘poder de polícia’ tomada num sentido amplo abrange tanto os atos do Legislativo
quanto do Executivo, que condicionem a liberdade e a propriedade particulares,
ajustando-as aos interesses coletivos. Em sentido estrito, ‘poder de polícia’ (ou polícia
administrativa) relaciona-se apenas com as intervenções do Poder Executivo destinadas
a prevenir ou obstar atividades particulares contrastantes com os interesses sociais.
De

forma

semelhante,

esclarece

ADILSON

DALLARI

que,

“atualmente, faz-se uma distinção entre ‘poder de polícia’, consistente na
produção das normas condicionadoras ou restritivas de direitos dos
particulares,

e

‘polícia

administrativa’,

consistente

na

verificação

do

cumprimento de tais normas e na aplicação das sanções nelas previstas.”4
4.1. Fundamento
Existe consenso doutrinário de que o fundamento da polícia
administrativa está na supremacia geral da Administração, que mantém em relação aos
administrados nítida posição de superioridade pelo fato de satisfazer interesses públicos.
3

in O poder de polícia e seus limites, Direito Administrativo, 1975.

4

in Credenciamento, Revista Eletrônica de Direito do Estado nº 5, 2006, disponível:

http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-5-JANEIRO-2006-ADILSON%20DALLARI.pdf

5

Cumprindo ao Estado executar as leis que ele próprio edita, é preciso
dotar-lhe de poderes que o colocam em posição de supremacia frente ao administrado.
Como bem concluiu MIGUEL REALE: “A supremacia do Direito
não pode ser alcançada contra o poder, mas pelo poder.”
JOSÉ MARIA PINHEIRO MADEIRA realça a importância do poder e a
necessidade de que seu exercício se faça com responsabilidade, in verbis::
“É certo que uma sociedade organizada deve ser governada
por meio de um poder, a fim de que sejam respeitadas as normas
legais que permeiam a sua organização, e que o Estado é a pessoa
que detém o monopólio desse poder. Afirma-se, pois, que este não
é originário do Estado, mas sim da soberania do povo. O Estado
apenas utiliza em seu nome, e por isso mesmo deve exercê-lo com
a devida responsabilidade de quem tem em mãos algo que lhe foi
concedido com um fim específico, qual seja, organizar a
sociedade, combater a injustiça e alcançar o bem comum”5.
Como todo poder é instrumental, o poder de polícia destina-se à
satisfação do bem comum, cuja consecução é incompatível com toda e qualquer
atividade privada que vise ao lucro ou que envolva a delegação da supremacia estatal ao
particular.
4.2. A (in)delegabilidade do poder de polícia. Doutrina.
Prevalece na doutrina que apenas as pessoas jurídicas de direito público
(entes políticos, autarquias e fundações de direito público) poderiam exercer de
atividade de polícia administrativa, admitindo-se, contudo, o auxílio de particulares para
o desempenho de atividades técnicas instrumentais. Defendem este entendimento:
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO6, DIÓGENES GASPARINI7, ADILSON
5

6

in Administração Pública, 10 ed., Ed. Elsevier, p. 65.
“Os atos jurídicos expressivos de poder público, de autoridade pública, e, portanto, os de polícia

administrativa, certamente não poderiam, ao menos em princípio e salvo circunstâncias excepcionais ou
hipóteses muito específicas (caso, exempli gratia, dos poderes reconhecidos aos capitães de navio), ser
delegados a particulares, o ser por eles praticados.
(...) Daí não se segue, entretanto, que certos atos materiais que precedem atos jurídicos de polícia não
possam ser praticados por particulares...” (in Curso de Direito Administrativo, 22ª ed., Malheiros, p. 805).
7

“Não existe, portanto, qualquer possibilidade de delegação do poder de polícia de trânsito a empresas

paraestatais ou da administração indireta. O exercício desse poder administrativo do Estado é uma de suas
atividades jurídicas exclusivas e, de forma alguma, poderá ser feito por entidade que congregue capital ou
interesse particular, muito menos por intermédio de seus agentes, por não restar vínculo direto e estrito

6

DE ABREU DALLARI8, JOSÉ MARIA PINHEIRO MADEIRA9, ÁLVARO
LAZZARINI10, MARÇAL JUSTEN FILHO11 etc.
Todavia, uma outra corrente entende que tal prerrogativa pode ser
estendida às empresas públicas e sociedades de economia mista, desde que a delegação
se faça por lei formal e o poder de polícia limite-se à prática de atos de consentimento

com o Poder Público.
(...) Se o poder de polícia de trânsito e suas exteriorizações, a fiscalização e a punição, pelas razões
enunciadas e à evidência são próprias do poder público e nos limites da lei, qualquer tentativa de delegá-lo
a paraestatais só poderá ser considerada ilegal, sujeitando-se o dirigente do órgão público à
responsabilidade penal, civil e administrativa.
Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é
injurídica; expõe-se à anulação e torna seu autor passível de responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme já o dissemos em outra ocasião, em nosso Direito Administrativo, São Paulo, Saraiva, 1989, p. 6.
Assim, o exercício do poder de polícia de trânsito pelos Municípios terá de ser feito por seus órgãos ou por
suas entidades, na forma de fundações ou autarquias, todos pessoas jurídicas de direito público, submetidas
aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, dentre outros.” ( in
Novo Código de Trânsito: os Municípios e o policiamento, Revista de informação legislativa, v. 35, n. 139, p.
57-70, jul./set. de 1998).
8

“... atos jurídicos administrativos inerentes ao exercício de atividades de polícia administrativa, segundo a

doutrina predominante, não podem ser delegados a particulares ou mesmo entidades governamentais
dotadas de personalidade jurídica de direito privado. O que pode ser atribuído a particulares é o
desempenho das atividades técnicas instrumentais ao exercício da atividade jurídica de polícia
administrativa.” (in Credenciamento, Revista Eletrônica de Direito do Estado n.º 5).
9

“Só a Administração direta, nas três esferas da Administração Pública, e as autarquias têm competência

para exercer a polícia administrativa. Hoje, tem-se entendido que as fundações de Direito Público, por serem
verdadeiras autarquias, parecem ter legitimidade para desempenhar essa função. As demais entidades
integrantes da Administração indireta e as concessionárias de serviços públicos, portanto, ficam excluídas,
não tendo legitimidade para exercer a polícia.” (Administração pública. 10ª edição. Rio de Janeiro: Elsevier
Editora, 2008, p. 108).
10

“Tenho entendido que o Poder de Polícia, que legitima a ação da polícia e a sua própria razão de ser, é a

capacidade derivada do Direito, de que dispõe a Administração Pública, como poder público, para controlar
os direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, inspirando-se nos ideais do bem comum.
Polícia, portanto, sendo uma ideia indissociável da do Estado, só pode ser exercida por órgãos da
administração Pública, enquanto poder público e não através de órgãos paraestatais, como empresas
públicas, sociedades de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica, sujeitandose ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e
tributárias, nos termos do art. 173, § 1º, da Constituição de 1988.” (in Estudos de Direito Administrativo, RT,
1995, pág. 313).
11

“Veda-se a delegação do poder de polícia a particulares não por alguma qualidade essencial ou peculiar à

figura, mas porque o Estado Democrático de Direito importa o monopólio estatal da violência.
Não se admite que o Estado transfira, ainda que temporariamente, o poder de coerção jurídica ou física para
a iniciativa privada.
Isso não significa vedação a que algumas atividades materiais acessórias ou conexas ao exercício do poder
de polícia sejam transferidas ao exercício de particulares.” (in Curso de Direito Administrativo, 7ª ed., Fórum,
p. 580)

7

ou de fiscalização. É como pensam: JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO12,
MÁRCIO PESTANA13, DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO14 etc.
Com relação à transferência de atos materiais instrumentais aos
particulares, cumpre notar que nestes casos, consoante magistério de DIÓGENES
GASPARINI, “sequer se trata de delegação de atribuição de polícia, na medida
em que a empresa é apenas, por contrato, prestadora de serviço à
Administração Pública, fornecendo-lhe todos os dados e muitas vezes até o auto
de infração, obtidos por meio de máquinas de modo preciso e impessoal, para
o exercício do poder de polícia. Não há nessa atividade qualquer vontade do
representante da empresa contratada, pois tudo é feito por máquina aferida
pelos órgãos públicos de controle. Nada mudaria se essas atividades fossem
feitas por agentes da Administração Pública. A execução do ato de polícia, que
determina a destruição de armas, pode ser atribuída a particulares, mas não vai
essa medida qualquer delegação do poder de polícia. A destruição é apenas a
atividade material, decorrente do ato de polícia, nada mais. Não implica
delegação de atribuição própria do Estado. Assim, essas atividades materiais,
executadas tanto antes como depois do ato de polícia não levam à violação da
indelegabilidade.”15(grifos nossos).

12

“Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de três condições: 1ª) a pessoa jurídica deve

integrar a estrutura da Administração Indireta...; 2ª) a competência delegada deve ter sido conferida por lei;
3ª) o poder de polícia há de restringir-se à prática de atos de natureza fiscalizatória...
(...) a delegação não pode ser outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de vinculação oficial
com os entes públicos, visto que, por maior que seja a parceria que tenham com estes, jamais serão dotadas
de potestade (ius imperii) necessária ao desempenho da atividade de polícia.” (in Manual de Direito
Administrativo, 15ª ed., Lumen Júris, p. 68).
13

“... serão considerados órgãos competentes, por outro lado, para o exercício de atos de polícia

administrativa, as sociedades integrantes da Administração Pública indireta, que possuam lei autorizadora
do exercício de tal atividade.” (in Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 500).
14

“Assim, considerando o desdobramento das quatro fases do exercício do Poder de Polícia, a ordem de

polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia, observa-se que a primeira
é reserva da lei (embora possa admitir desdobramento discricionário), a segunda e a terceira são atividades
administrativas delegáveis e apenas a quarta se constitui numa atividade administrativa indelegável, reserva
coercitiva do Estado que é.” (in

Transferências de Atividades Estatais a Entes da Sociedade, Tese

apresentada ao XXIV Congresso Nacional de Procuradores de Estado, São Paulo, setembro de 1998, para o
Item 7 do Temário: Gestão Compartilhada do Serviço Público).

15

in Direito Administrativo, 14ª ed., Saraiva, p. 136.

8

Note-se, ademais, que a doutrina que admite a delegação de poder de
polícia às entidades governamentais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) desdobra o poder de polícia em quatro fases (legislação ou ordem,
consentimento, fiscalização e sanção) para admitir a delegação apenas dos atos de
consentimento e de fiscalização, permanecendo indelegável tanto a legislação quanto a
sanção.
4.3. Jurisprudência do TJRJ.
No âmbito do E. TJRJ, a questão da delegabilidade do poder de polícia
às entidades privadas governamentais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) sempre gerou dissenso, conforme arestos abaixo:
a) Inadmitindo a delegação:
0044019-11.2008.8.19.0001 (2009.001.57417) - APELACAO
DES. ROBERTO DE ABREU E SILVA - Julgamento: 20/10/2009 - NONA CAMARA CIVEL
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
APLICACAO DE MULTAS
IMPOSSIBILIDADE
PODER DE POLICIA
PODER NAO DELEGAVEL
CONSTITUCIONAL-ADMINISTRATIVO. DELEGAÇÃO DE PODER DE POLÍCIA À SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA. IMPOSSIBILIDADE. O poder de polícia é atividade típica do Estado, oriundo do poder soberano estatal e, por isso,
indelegável a entes com personalidade jurídica de direito privado. Em havendo delegação, esta só será possível às autarquias uma
vez que possuem personalidade jurídica de direito público interno e executam atividades típicas da Administração Pública. As
sociedades de economia mista não podem gozar de privilégios não extensivos ao setor privado. Em que pese a divisão hodierna do
poder de polícia em ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e sanção, a última permanece no campo das
atividades indelegáveis ao ente de direito privado. PROVIMENTO DO APELO.

0005217-77.2004.8.19.0002 (2006.001.25811) - APELACAO
DES. FRANCISCO DE ASSIS PESSANHA - Julgamento: 30/05/2007 - SEXTA CAMARA CIVEL
APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. MULTA DE TRÂNSITO. EMPRESA MUNICIPAL.
PRECEDENTES DESTE E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. O Código de Trânsito Brasileiro determina que as multas sejam
aplicadas por agentes investidos em cargos públicos, uma vez que não existe qualquer possibilidade de delegação do poder de
polícia de trânsito a empresas paraestatais ou da administração indireta. Assim, o exercício do poder de polícia de trânsito pelos
Municípios terá de ser feito por seus órgãos ou por suas entidades, na forma de fundações ou autarquias, todas pessoas jurídicas de
direito público, submetidas aos princípios constitucionais que regem a administração pública.Sentença proferida de acordo com os
precedentes deste E. Tribunal de Justiça.DESPROVIMENTO DO RECURSO.

b) Admitindo a delegação:
0115057-93.2002.8.19.0001 (2009.001.34989) - APELACAO
DES. MARIA AUGUSTA VAZ - Julgamento: 04/05/2010 - PRIMEIRA CAMARA CIVEL
AÇÃO OBJETIVANDO A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DAS MULTAS APLICADAS POR AGENTE CELETISTA DA
EMPRESA MUNICIPAL DE VIGILÂNCIA S/A, BEM COMO A CONDENAÇÃO DESTA E DO MUNICÍPIO AO
PAGAMENTO POR DANSO MORAIS. As multas são válidas porque lavradas por agente celetista concursada, de empresa pública
municipal, destinada à prestação de serviço público, que fez a fiscalização e a autuação da infração. Poder de Polícia delegável
quanto a essas duas fases. Possibilidade da delegação para empresa pública que não exerce atividade econômica, mas presta serviço

9

público. Legalidade das multas, que se ampara em preceito constitucional, em lei federal (CBT) e lei municipal. Legitimidade do
Município, estando demonstrado que as multas foram aplicadas pela Prefeitura.Alegação de existência de dano moral, em
decorrência da aplicação de multas ilegais. Sendo elas legais, não se caracterizou o dano. Além do mais, não há prova de ofensa
pessoal, por parte da agente aos autores, causado de abalo profundo.Nega-se provimento ao primeiro recurso e dá-se provimento aos
segundo e terceiro recursos.

0173153-91.2008.8.19.0001 - APELACAO
DES. ISMENIO PEREIRA DE CASTRO - Julgamento: 24/02/2010 - DECIMA QUARTA CAMARA CIVEL
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. COMLURB. DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. POSSIBILIDADE.
MULTA ADMINISTRATIVA. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE. Ação de cobrança de multas administrativas aplicadas em
virtude de depósito irregular de lixo em terreno da COMLURB. Possibilidade de delegação do poder de polícia a entidades dotadas
de personalidade jurídica de direito privado. Precedentes desta Corte. Delegação devidamente outorgada por meio de Lei. Presunção
de legalidade dos autos de infração que não foi afastada pelo apelante. Jurisprudência deste Tribunal. Sentença que se
mantêm.RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

4.4. Jurisprudência do STJ e do STF sobre a matéria.
O E. STJ, após examinar questão envolvendo a delegação de poder de
polícia à entidade paraestatal (sociedade de economia mista), concluiu que somente os
“atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes
à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público”, conforme
ementa transcrita abaixo:
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO.
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o
fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese
sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de
polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do
Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na
medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de
trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem
por conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo,
poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se
o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público.
A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de
polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por
sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no
trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas
genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação
(legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público

10

(consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para
verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao
CTB (sanção).
5. Somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são
delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do
poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido.
(REsp 817534/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 10/12/2009)
A questão debatida no supracitado Recurso Especial chegou ao STF, que
reconheceu a repercussão geral da matéria à luz de seus precedentes, todos contrários à
delegação do poder de polícia, in verbis
22/03/2012 PLENÁRIO
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
COM AGRAVO
662.186 MINAS GERAIS
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
RECTE.(S) :EMPRESA DE TRANPORTES E TRÂNSITO DE
BELO
HORIZONTE S/A - BHTRANS
ADV.(A/S) :LIDIANA GONÇALVES RIBEIRO
RECDO.(A/S) :MARIA DA CONCEIÇÃO BALTAZAR DE
ALMEIDA
ADV.(A/S) :MARCELE FERNANDES DIAS
DIREITO
CONSTITUCIONAL
E
ADMINISTRATIVO.
APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS
ATOS DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA
DE DIREITO PRIVADO.
Decisão: O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da
questão constitucional suscitada, vencido o Ministro Marco Aurélio.
Não se manifestaram os Ministros Gilmar Mendes, Joaquim
Barbosa, Cármen Lúcia e Rosa Weber.
Ministro LUIZ FUX
Relator
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
COM AGRAVO
662.186 MINAS GERAIS
ARE 662.186 – Ministro Luiz Fux
DIREITO
CONSTITUCIONAL
E
ADMINISTRATIVO.
APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE

11

ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS
ATOS DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA
DE DIREITO PRIVADO.
Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário
interposto com fundamento no artigo 102, III, “d”, da Constituição
Federal, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado
de Minas Gerais, assim ementado:
“Ação ordinária. Objeto. Declaração de ilegitimidade e restituição de
multas de trânsito quitadas. Ilegitimidade da BHTrans. Sociedade de
economia mista. Impossibilidade. STJ. Procedência dos pedidos iniciais.
Firmado, pelo Superior Tribunal de Justiça, o entendimento sobre a
inviabilidade da BHTrans, sociedade de economia mista, na aplicação de
multas de trânsito, declara-se a ilegitimidade dos autos de infração
elaborados e determina-se a restituição dos valores arrecadados pela
entidade. Recurso não provido.”
No recurso extraordinário, o recorrente sustenta que o exercício do poder
de polícia de trânsito pode ser delegado a sociedade de economia mista.
Assevera que a Lei Municipal 5.953/91 autorizou a criação da BHTrans
com a finalidade de controlar e executar os serviços de trânsito no
Município de Belo Horizonte, consoante o disposto no art. 24 do Código
de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97), bem como no interesse público
local, nos termos do art. 30 da Constituição Federal.
Em contrarrazões, a recorrida alega que a BHTrans tem apenas poder de
polícia fiscalizatório, sendo vedada a imposição de sanções. Acrescenta
que os agentes da recorrida são empregados celetistas, pertencentes à
administração indireta e, portanto, incompetentes para o exercício do
poder de polícia.
O tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional, pois
demanda a verificação da observância, por parte do município recorrente,
dos limites impostos à delegação do exercício do poder de polícia, à luz
do disposto no art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97) e
art. 30 da Constituição Federal.
A propósito, observo que o Plenário desta Corte se manifestou sobre a
controvérsia atinente à delegação de poder de polícia a entidade privada
no julgamento da ADI 1.717, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de
28/03/2003. Naquela assentada, concluiu-se pela indelegabilidade, a
entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de
polícia, de tributar e de punir, no que tange ao exercício de atividades
profissionais. O mencionado precedente restou assim ementado:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS
PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE
TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES

12

REGULAMENTADAS.
1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649,
de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de
medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais,
declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º,
7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos
artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da
Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a
uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até
poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de
atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os
dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.”
Vale colacionar, ainda, trecho de decisão monocrática proferida pelo
Min. Marco Aurélio nos autos da ADI nº 2.310-MC:
DECISÃO - LIMINAR AGÊNCIAS REGULADORAS - PESSOAL ARREGIMENTAÇÃO - CLT - PESSOAL DA TELEBRÁS APROVEITAMENTO - IMPROPRIEDADE - LIMINAR DEFERIDA –
AD REFERENDUM DO PLENÁRIO.
(...)
Prescindir, no caso, da ocupação de cargos públicos, com os direitos e
garantias a eles inerentes, é adotar flexibilidade incompatível com a
natureza dos serviços a serem prestados, igualizando os servidores das
agências a prestadores de serviços subalternos, dos quais não se exige,
até mesmo, escolaridade maior, como são serventes, artífices,
mecanógrafos, entre outros. Atente-se para a espécie. Está-se diante de
atividade na qual o poder de fiscalização, o poder de polícia fazem-se
com envergadura ímpar, exigindo, por isso mesmo, que aquele que a
desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupõe a
ocupação de cargo público, a estabilidade prevista no artigo 41 da
Constituição Federal. Aliás, o artigo 247 da Lei Maior sinaliza a
conclusão sobre a necessária adoção do regime de cargo público
relativamente aos servidores das agências reguladoras. Refere-se o
preceito àqueles que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, e a de
fiscalização o é.
A vexata quaestio, desta feita, cinge-se à definição da possibilidade de
delegação, no bojo do poder de polícia, de determinadas fases da
atividade, como a fiscalização, a pessoas jurídicas de direito privado
integrantes da Administração Pública indireta, à luz dos artigos 30,
39, caput, 41, 173 e 247 da Constituição.
Tenho, pois, que a questão constitucional em apreço ultrapassa os
interesses das partes, avultando-se relevante do ponto de vista
econômico, político, social e jurídico.
Ante o exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral e
submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Corte.

13

5. O município e o Sistema Nacional de Trânsito
Dentre as inovações do Código de Trânsito Brasileiro, está a
possibilidade de atribuição de poder de polícia administrativa de trânsito aos
Municípios, desde que se integrem ao Sistema Nacional de Trânsito, consoante
dispõe o § 2º, do artigo 24, verbis:
“Art. 24 ...
...
§ 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os
Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito,
conforme previsto no artigo 333 deste Código".
O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o
exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa,
registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de
condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento,
fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades. (cf.
art. 5º, CTB).
Não basta, porém, estar integrado ao SNT para exercer as competências
previstas no art. 24 do CTB, como adverte DIÓGENES GASPARINI:
“Em resumo, o exercício das atribuições executivas do
Município, prevista no artigo 24, do Código, dependerá: dele estar
integrado ao Sistema Nacional de Trânsito (art. 24, § 2º); de
atender às normas, regulamentos e padrões estabelecidos pelo
CONTRAN (art. 333 e art. 91); de exercer as competências em
cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN (art.
333, § 2º); e de submeter suas atividades de trânsito ao
acompanhamento e coordenação do Conselho Estadual de
Trânsito - CETRAN (art. 333, § 2º e art. 14, VIII).”16

16

Art. 333. O CONTRAN estabelecerá, em até cento e vinte dias após a nomeação de seus membros, as

disposições previstas nos arts. 91 e 92 [vetado], que terão de ser atendidas pelos órgãos e entidades
executivos de trânsito e executivos rodoviários para exercerem suas competências.
§ 1º Os órgãos e entidades de trânsito já existentes terão prazo de um ano, após a edição das normas,
para se adequarem às novas disposições estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo.

14

Bem de ver que o CONTRAN, dispondo sobre a integração dos órgãos e
entidades executivos de trânsito e rodoviários municipais ao Sistema Nacional de
Trânsito, editou a Resolução n° 296, de 28 de outubro de 200817.

§ 2º Os órgãos e entidades de trânsito a serem criados exercerão as competências previstas neste Código
em

cumprimento

às

exigências

estabelecidas

pelo

CONTRAN,

conforme

disposto

neste

artigo,

acompanhados pelo respectivo CETRAN, se órgão ou entidade municipal, ou CONTRAN, se órgão ou
entidade estadual, do Distrito Federal ou da União, passando a integrar o Sistema Nacional de Trânsito.
..........................................................
" Art. 91. O CONTRAN estabelecerá as normas e regulamentos a serem adotados em todo o território
nacional quando da implementação das soluções adotadas pela Engenharia de Tráfego, assim como padrões
a serem praticados por todos os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.".
..........................................................
Art. 14. Compete aos Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e ao Conselho de Trânsito do Distrito
Federal - CONTRANDIFE:
VIII - acompanhar e coordenar as atividades de administração, educação, engenharia, fiscalização,
policiamento ostensivo de trânsito, formação de condutores, registro e licenciamento de veículos,
articulando os órgãos do Sistema no Estado, reportando-se ao CONTRAN.
17

RESOLUÇÃO N.º 296/2008

Dispõe sobre a integração dos órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviários municipais ao Sistema
Nacional de Trânsito.
O CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN, usando da competência que lhe confere o artigo 12,
inciso I, da Lei n° 9.503, de 23 de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro - CTB, e
conforme Decreto No- 4.711, de 29 de maio de 2003, que dispõe sobre a coordenação do Sistema Nacional
de Trânsito;
Considerando o disposto nos artigos 6°, 7° e 8° do CTB, que estabelecem os objetivos e a composição do
Sistema Nacional de Trânsito - SNT e determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão seus respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviário;
Considerando o disposto no art. 14, incisos I e VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, que define as
competências dos Conselhos Estaduais de Trânsito e Conselho de Trânsito do Distrito Federal;
Considerando o disposto no § 2° do artigo 24 do CTB, que condiciona o exercício das competências dos
órgãos municipais à integração ao SNT, combinado com o artigo 333 do CTB e seus parágrafos, que atribui
competência ao CONTRAN para estabelecer exigências para aquela integração, acompanhada pelo respectivo
Conselho Estadual de Trânsito - CETRAN;
Considerando a necessidade de manutenção e atualização do cadastro nacional dos integrantes do SNT, seu
controle e aceso ao sistema de comunicação e informação para as operações de notificação de autuação e de
aplicação de penalidade - RENAINF, assim como de arrecadação financeira de multas e respectivas
contribuição ao FUNSET, resolve:
Art. 1° Integram o SNT os órgãos e entidades municipais executivos de trânsito e rodoviário que disponham
de estrutura organizacional e capacidade instalada para o exercício das atividades e competências legais que
lhe são próprias, sendo estas no mínimo as de: engenharia de tráfego; fiscalização e operação de trânsito;
educação de trânsito; coleta, controle e análise estatística de trânsito, e disponha de Junta Administrativa de
Recursos de Infrações - JARI.
Art. 2º Disponibilizadas as condições estabelecidas no artigo anterior, o município encaminhará ao
respectivo o Conselho Estadual de Trânsito - CETRAN, os seguintes dados de cadastros e documentação:
I - denominação do órgão ou entidade executivo de trânsito e/ou rodoviário, fazendo juntar cópia da
legislação de sua constituição;
II - identificação e qualificação das Autoridades de Trânsito e/ou Rodoviária municipal, fazendo juntar cópia
do ato de nomeação;
III - cópias da legislação de constituição da JARI, de seu Regimento e sua composição;
IV - endereço, telefones, fac-símile e email do órgão ou entidade executivo de trânsito e/ou rodoviário.

15

A Resolução ressalta a necessidade do órgão ou entidade de trânsito
municipal dispor de estrutura organizacional e capacidade instalada para o exercício das
atividades e competências mínimas de: engenharia de tráfego; fiscalização e
operação de trânsito; educação de trânsito; coleta, controle e análise estatística de
trânsito, e disponha de Junta Administrativa de Recursos de Infrações – JARI (art.
1º).
Ainda de acordo com a Resolução, “o Município que delegar o
exercício das atividades previstas no CTB deverá comunicar essa decisão ao
respectivo CETRAN e ao órgão de trânsito executivo de trânsito da União –
DENATRAN...” (art. 3º).
Na página eletrônica do DENATRAN, consta a informação de que a
entidade de trânsito no município de Campos dos Goytacazes continua sendo a
EMUT18, não havendo qualquer registro de delegação das competências municipais em
matéria de trânsito a outros órgãos ou entidades de direito público ou privado.

Parágrafo único - Qualquer alteração ocorrida nos dados cadastrais mencionados neste artigo deverá ser
comunicada no prazo máximo de 30 (trinta ) dias, contados a partir da respectiva notificação.
Art. 3º O Município que delegar o exercício das atividades previstas no CTB deverá comunicar essa decisão
ao respectivo CETRAN e ao órgão de trânsito executivo de trânsito da União - DENATRAN, no prazo máximo
de 60 ( sessenta) dias, e apresentar cópias dos documentos pertinentes que indiquem o órgão ou entidade
do CNT incumbido de exercer suas atribuições.
Art. 4° O CETRAN, com suporte dos órgãos do SNT do respectivo Estado, ao receber a documentação referida
nesta Resolução, promoverá inspeção técnica ao órgão municipal, objetivando verificar a sua conformidade
quanto ao disposto no artigo 1° desta Resolução, de tudo certificando ao DENATRAN:
I - havendo perfeita conformidade, certificará a existência das condições mínimas para o pleno exercício de
suas competências legais ao Município e ao DENATRAN;
II - verificando desconformidade certificará a necessidade de cumprimento de exigência que definir.
§ 1° O CETRAN encaminhará a certificação de conformidade ao Município, ao Órgão certificado ao
DENATRAN.
§ 2° O Município ao receber a certificação do CENTRAN com exigência a cumprirá no prazo estabelecido,
reapresentando a documentação na forma desta Resolução.
§ 3° Após o cumprimento da exigência pelo Município, o CETRAN fará nova inspeção emitindo nova
certificação, conforme o caso.
Art. 5º O Município que optar pela organização de seu órgão ou entidade executivo de trânsito e/ou
executivo rodoviário na forma de consórcio, segundo a Lei n° 11.107, de 6 de abril de 2005, procederá no
que couber, quanto ao disposto nos artigos 2° e 3° desta Resolução, através do respectivo Consórcio, já
legalmente constituído, devendo ainda apresentar ao CETRAN, cópia de toda a documentação referente ao
Consórcio exigida na referida Lei específica.
Art. 6° Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, revogando a Resolução n° 106/99CONTRAN.
18

http://www.denatran.gov.br/municipios/orgaosmunicipais.asp#Consulta município

16

6. Dos órgãos e entidades encarregados da atividade de polícia no âmbito
municipal.
O poder de polícia de trânsito desdobra-se, como visto, em vários atos:
legislação, consentimento, fiscalização e sanção. O art. 24 do CTB define as
competências dos órgãos e entidades de trânsito no âmbito municipal responsáveis pela
prática de tais atos.
O inciso VI, por exemplo, diz que compete ao órgão ou entidade
municipal executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada
previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito. De outro
lado, o inciso VII prescreve que lhes compete aplicar as penalidades de advertência
por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas
neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar.
No âmbito local, atualmente tais competências estão repartidas entre a
Secretaria Municipal da Paz e Defesa Social (cf. arts. 29, XVIII e XIX, Lei municipal
n.º 8.344, de 13 de maio de 2013); a Guarda Civil Municipal (art. 33, I, XVIII e XXIII);
o IMTT, que incorporou as competências da EMUT 19 (art. 3º, Lei nº 8.360, de 05 de
junho de 2013), e a empresa privada PÁTIO NORTE (encarregada da medida
administrativa de remoção e guarda de veículos com base em contrato de concessão).
7. O exercício ilegal do poder de polícia sancionatório pela EMUT antes de ser
transformada em autarquia.
A criação do Instituto Municipal de Trânsito e Transporte – IMTT, a
partir da transformação da EMUT em autarquia pela Lei nº 8.360, de 05 de junho de
2013 (DO de 06/06), teve por certo o fato de que empresas públicas não podem aplicar
sanção de polícia. No entanto, por anos esta impostura administrativa foi mantida,
mesmo já tendo o STJ decidido que não é dado às entidades privadas governamentais
(empresas públicas e sociedades de economia mista) aplicar sanções de polícia
administrativa, com claro prejuízo aos condutores residentes ou não neste município.
A transformação da EMUT na autarquia IMTT estancou novas
discussões envolvendo a delegação de poder polícia à empresa pública, mas não teve o
condão de afastar as pretensões indenizatórias dos proprietários de veículos sancionados
19

A EMUT foi transformada recentemente na autarquia Instituto Municipal de Trânsito e Transporte – IMTT,

pela Lei nº 8.360, de 05 de junho de 2013.

17

ou os questionamentos envolvendo os serviços delegados à Pátio Norte, que foram e
continuam lesando os proprietários de veículos automotores, com potencial lesivo
também para o Erário Público.
8. A não integração do IMTT no Sistema Nacional de Trânsito como situação
capaz de gerar prejuízo à Administração Pública municipal.
Como salientado, para exercer as competências do CTB os órgãos ou
entidades municipais necessitam estar integrados no Sistema Nacional de Trânsito. Para
tanto, deve o Município cumprir várias exigências normativas, entre as quais as
estabelecidas pelo art. 2º da Res. 296/2008 do CONTRAN, o que até a presente data não
ocorreu. Em verdade, a situação dos órgãos e entidades de trânsito municipais continua
precária.
Constata-se, ademais, que nem todos os órgãos (v. g., Secretaria
Municipal da Paz e Defesa Social e a Guarda Civil Municipal), estão formalmente
integrados ao Sistema Nacional de Trânsito.
Estas pendências revelam a precariedade dos atos não só do IMTT, como
dos demais órgãos de trânsito para o exercício das competências previstas no art. 24 do
CTB, situação capaz de gerar a responsabilidade civil do Município e do IMTT pelos
prejuízos causados aos inúmeros condutores e proprietários de veículos atingidos por
seus atos.
Sem a integração dos órgãos e entidades no SNT, não se pode exercer
atividades e competências de trânsito e, portanto, os atos praticados por estes órgãos da
administração direta e pelo IMTT são ilegais.
De fato, consoante magistério de ODETE MEDAUAR:
“...inclui-se na legalidade a observância das normas relativas
à competência para exercer o poder de polícia na matéria e no
âmbito territorial sobre os quais incide”20.
No mesmo sentido a lição do festejado CAIO TÁCITO:
"A primeira condição de legalidade é a competência do
agente. Não há, em direito administrativo, competência geral ou
universal: a lei preceitua, em relação a cada função pública, a
forma e o momento do exercício da atribuição do cargo. Não é
20

in Direito Administrativo Moderno, 14ª ed., RT, p. 349

18

competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de
direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado,
objetivamente fixado pelo legislador"21. (grifos nossos)
Durante todos estes anos a Administração municipal revestiu seus atos
de trânsito com mera aparência de legalidade, lesando condutores e proprietários de
veículos. Tal impostura, extremamente nociva à liberdade e ao patrimônio dos
administrados, bem como à legalidade e à moralidade administrativas, necessita ser
urgentemente corrigida pelo Judiciário.
9. Da impossibilidade de serviços guincho e guarda de veículos constituírem objeto
de contrato de concessão.
Mediante contrato de concessão de serviço público firmado em 2010, a
então EMUT delegou poderes à Pátio Norte para proceder à remoção e guarda de
veículos, instituindo ilegalmente taxas para remuneração dos serviços, cobradas
diretamente pela concessionária dos proprietários de veículos apreendidos, removidos e
ou acautelados em seu pátio.
Sabe-se que a referida concessão é objeto de inquérito civil que corre em
sigilo no Ministério Público de Campos (2ª Promotoria de Tutela Coletiva), haja vista
suspeita de direcionamento de licitação em favor da Pátio Norte.
Sem embargo da investigação conduzida pelo Ministério Público, tem-se
plena convicção da nulidade da concessão com base em outros fundamentos, quais
sejam: a) indevida delegação de poder de polícia à Pátio Norte; b) inadequação do
contrato de concessão para a delegação de serviços de guincho e guarda de veículos e c)
instituição de taxa por ato infralegal, com ilícita delegação de capacidade de tributar à
empresa privada.
a) indevida delegação de poder de polícia à Pátio Norte.
Desde logo, é preciso deixar claro que apreensão, remoção e guarda de
veículos integram a fase sancionatória do poder de polícia, não traduzem simples atos
materiais instrumentais, o que afasta a possibilidade de serem delegados à iniciativa
privada.
A noção de sanção é dada com maestria por HANS KELSEN:
21

in O Abuso do Poder Administrativo no Brasil - conceitos e remédios, co-edição do Departamento

Administrativo do Serviço Público e Instituto Brasileiro de Ciências Administrativas, Rio de Janeiro, 1959, p.
27 apud Diógenes Gasparini, Novo.....

19

“Na medida em que o ato de coação estatuído pela ordem
jurídica surge como reação contra a conduta de um indivíduo pela
mesma ordem jurídica especificada, esse ato coativo tem o caráter
de uma sanção...”22.
Na mesma linha, MIGUEL REALE assim a definiu:
“Sanção é, pois, todo e qualquer processo de garantia daquilo
que se determina em uma regra”23.
Por esta ótica, afigura-se correta a lição de ODETE MEDAUAR ao
incluir o guinchamento de veículo entre as atividades de polícia:
“Dentre as sanções, citem-se: as formais – cassação de licença,
revogação de autorização; as pessoais – quarentena; as reais
(atuação sobre coisas, tolhendo sua disponibilidade) – apreensão e
destruição de gêneros alimentícios deteriorados, apreensão de
armas e instrumentos usados na caça e pesca proibidas,
guinchamento de veículos; as pecuniárias – multa única e multa
diária; impedimentos temporários ou definitivos de exercício de
atividades – suspensão de atividade, interdição de atividade,
fechamento de estabelecimento, embargo de obra, demolição de
obra, demolição de edificação.”24
Corroborando a tese, o inciso VI do art. 24 do CTB prescreve que as
atividades de fiscalizar, autuar e aplicar medidas administrativas (entre as quais,
executar a remoção de veículos) competem ao órgão ou entidade de trânsito
municipal, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito25.
Destarte, conquanto a remoção não esteja no rol das penalidades
previstas no CTB, é inegável seu caráter sancionatório.
Em verdade, as sanções administrativas (ou medidas administrativas de
polícia em sentido amplo) abrangem diversas medidas preventivas e repressivas.
22

in Teoria Pura do Direito, (trad.) João Baptista Machado, 6ª ed., Martins Fontes, p. 26

23

in Lições Preliminares de Direito, 27ª ed., Saraiva, p. 72.

24

Ob. Cit., p. 352.

25

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua

circunscrição:
(...)
VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de
circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de
Trânsito.

20

Eis o magistério de JOSÉ CRETELLA JÚNIOR:
“Diversas medidas, tomadas a priori ou a posteriori,
empregadas pelos poderes públicos, aplicam-se aos condutores de
veículos que transgridem as determinações policiais, como, entre
outras, a advertência, a multa, a apreensão da carta, ou
guinchamento do veículo.”26
De igual modo, assinala o professor chileno JORGE BERMÚDEZ
SOTO:
“...neste sentido [amplo] será sanção administrativa todo
gravame ou decisão desfavorável imposta pela Administração a
um administrado, por exemplo, ... a imposição de medidas de
coação direta ou a adoção de medidas cautelares.”27
Como bem sintetizou CARLOS ARI SUNDFELD:
“.. a atividade repressiva é veiculada por instrumentos com
variada finalidade e intensidade. Dentre eles, devem-se distinguir
três, especialmente relevantes: a) a ordem para correção de
irregularidade; b) a medida cautelar; e c) a sanção.”28
Desse modo, a sanção de polícia (em sentido lato) abrange tanto as
medidas administrativas quanto as penalidades por infrações de trânsito. A despeito de
ambas visarem à tutela da legalidade e do interesse público, as medidas administrativas
(também chamadas de medidas de urgência ou providências acautelatórias) distinguemse das sanções administrativas em razão de suas distintas finalidades e do regime
jurídico a que se submetem. De fato, enquanto aquelas têm por fim imediato a
segurança do tráfego, prescindindo de contraditório prévio e demais garantias em favor
do administrado, as sanções dirigem-se à punição dos responsáveis pelas infrações de
trânsito, mediante devido procedimento legal administrativo.
Em obra dedicada ao tema, HERALDO GARCIA VITTA traça o perfil
destas figuras:
26

In Direito Administrativo do Brasil, Vol. IV, Poder de Polícia, RT, 1961, p. 256.

27

“...en este sentido [amplo] será sanción administrativa todo gravamen o decisión desfavorable impuesta

por La Administración a um administrado, por ejemplo, ... la imposición de medidas de coacción directa o la
adopción de medidas cautelares.”, in Elementos para definir las sanciones administrativas, Revista Chilena de
Derecho, Número Especial , pp. 323-334.
28

in Direito administrativo ordenador. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 75.

21

“Providências acautelatórias são atos e fatos da Administração
Pública, na feição de ‘medida cautelar’, visando impedir ou cessar
danos à sociedade, em casos de extremo perigo e urgência; essas
determinações ocorrem antes ou durante o processo ou
procedimento administrativo.”
(...)
“As providências administrativas (urgentes) não se
confundem com as penalidades administrativas, propriamente,
uma vez que estas são consequências jurídicas do ilícito
[administrativo] perpetrado pelo administrado, imposta por
autoridade administrativa, depois de apurada a infração, no bojo
do processo administrativo, com contraditório e ampla defesa.”29
De igual forma, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO esclarece
que:
“Providências administrativas acautelatórias são medidas que a
Administração muitas vezes necessita adotar de imediato para
prevenir danos sérios ao interesse público ou à boa ordem
administrativa e cuja finalidade não é – como a das sanções –
intimidar eventuais infratores para que não incorram em conduta
ou omissão indesejada, mas diversamente, é a de paralisar
comportamentos de efeitos danosos ou de abortar a possibilidade
de que se desencadeiem.”30
No direito comparado estas categorias também já foram estudadas. Em
Portugal, por exemplo, DULCE MARGARIDA DE JESUS LOPES escreveu:
“...uma vez que a finalidade daquelas medidas [de tutela da
legalidade] é a reintegração da ordem administrativa violada, e
não a repressão de uma infracção administrativa típica, mediante
a imposição de sanções administrativas.”
(...)
“As sanções administrativas revestem primacialmente um
carácter retributivo de condutas anti-jurídicas, isto é, que violam
os deveres fixados para a defesa de valores tipicamente
administrativos, visando, muito embora também, a reintegração
do interesse público violado.”31
29

in Apontamentos da “coação administrativa” Revista CEJ, Brasília, Ano XV, n. 54, p. 6-13, jul./set. 2011.

30

Ob. cit., p. 825.

31

in Medidas de Tutela da Legalidade Urbanística, Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento,

do Urbanismo e do Ambiente n.º 2, 2004, Coimbra University Press, p. 55

22

A classificação jurídica, como se sabe, é feita para atender a alguma
utilidade.32 Neste caso, a distinção acima possui relevância apenas para se definir o
regime das garantias asseguradas ao administrado no âmbito do processo administrativo
(contraditório, ampla defesa, presunção de inocência), porém não tem o condão de
retirar a medida administrativa da classe das sanções de polícia em sentido amplo.
O CTB arrola no art. 269 do CTB as medidas administrativas, sem
prejuízo de outras distribuídas pelo Código (arts. 221, 243, 245 e 255), mas estabelece
que o infrator fica sujeito às medidas e penalidades tipificadas em cada artigo (cf. art.
161).
Para os fins propostos nesta ação, cuidaremos apenas da medida
administrativa de remoção do veículo. Pois bem, de acordo com JULYVER
MODESTO DE ARAÚJO:
“A medida administrativa de remoção do veículo é prevista,
no atual Código de Trânsito, em duas situações bem distintas,
sendo necessário, em todos os casos, que o veículo seja levado até
o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente, com
circunscrição sobre a via (e não apenas retirado do local em que se
encontra).
A primeira situação de remoção do veículo é aquela que tem
como finalidade constituir medida preparatória e assecuratória da
penalidade de apreensão do veículo, a ser aplicada pela
autoridade de trânsito. Em outras palavras, podemos dizer que a
medida de remoção está para a penalidade de apreensão, assim
como o ato administrativo de elaboração do auto de infração está
para a penalidade de multa, ou seja, em ambos os casos, as
providências adotadas de imediato, pelo agente de trânsito, na
esfera de suas competências, possibilitam a efetiva aplicação das
correspondentes penalidades.
Cabe ressaltar, entretanto, que, diferentemente do que ocorre
com a penalidade de multa (em que a sanção é aplicada
posteriormente, mediante o devido processo administrativo), no
caso da apreensão do veículo suas consequências acabam sendo
suportadas pelo infrator no mesmo momento em que o agente
aplica a simples medida administrativa de remoção, da maneira
como propôs o legislador de trânsito, o que tem gerado
32

Vale invocar a lição de Genaro Carrió no sentido de que, como sempre existem diversas maneiras de se

agrupar relações ou fenômenos, as classificações não podem ser qualificadas como “falsas” ou “verdadeiras”
e sim como “úteis” ou “inúteis” (Notas sobre Derecho y lenguaje. 4. ed. reimpr. Buenos Aires: AbeledoPerrot, 1994, p. 98-100).

23

questionamento sobre sua validade frente ao ordenamento pátrio,
tendo em vista os incisos LIV e LV do artigo 5º da Constituição
Federal.
A segunda situação de remoção do veículo relaciona-se aos
casos em que há a necessidade de eliminação de interferência à
livre circulação da via pública, em que se prevê tal medida
administrativa de maneira isolada (sem o complemento da
penalidade de apreensão): como não se trata, nestes casos, de
imposição de sanção administrativa, a remoção não deve ser
levada a efeito quando o condutor comparecer ao local em que o
veículo se encontra e se dispuser a retirar o veículo irregular (tal
assertiva é plenamente confirmada, ao se constatar que a medida
isolada de remoção é prevista nas infrações de estacionamento
irregular, por exemplo)33.
Independente do motivo pelo qual o veículo foi removido,
estabelece o parágrafo único do artigo 271 do CTB que a sua
restituição só ocorrerá mediante o pagamento das multas, taxas e
despesas com remoção e estada, além de outros encargos
previstos na legislação específica, o que representa, por certo,
uma forma de exigir o pagamento de débitos junto aos órgãos de
trânsito, pela custódia do bem particular.”34 (grifos nossos)
É bem de ver que o ato de remoção não se exaure com o recolhimento do
veículo ao depósito, logo não pode ser considerado como mero ato material
instrumental à atividade de polícia. Pelo contrário, integra procedimento que exige a
prática de diversos atos, alguns dos quais com forte interferência humana e, portanto,
com considerável carga de subjetividade. A propósito, assevera MARÇAL JUSTEN
FILHO que: “É quase impossível configurar hipóteses em que determinado ato
administrativo poderia ser produzido de modo desvinculado de um procedimento ou
fora do desenvolvimento da atividade administrativa.”35
Parte relevante destes atos foram atribuídos à Pátio Norte, com exceção
apenas da ordem para envio do veículo ao depósito (função da Guarda Municipal) e da
elaboração e publicação do edital de leilão dos veículos acautelados por prazo superior a
90 dias (o edital estava a cargo da EMUT, agora compete ao IMTT, mas a avaliação e o
33

A medida isolada de remoção do veículo encontra-se prevista no CTB, nas infrações dos artigos 179, I;

180 e 181, incisos I a XIV e XVI a XIX.
34

in Poder de polícia administrativa de trânsito, dissertação apresentada no mestrado da PUC/SP, disponível

em: http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp089944.pdf
35

in Curso de Direito Administrativo, 7ª ed., Ed. Fórum, p. 304

24

leilão dos veículos são feitos pela Pátio Norte).
A Portaria EMUT nº 007/2012, que “dispõe sobre procedimentos de
liberação de veículos objeto de apreensão, reboque, e guarda que se encontrem
depositados no Pátio Municipal (Pátio Norte) a qualquer título”, não deixa
qualquer dúvida de que tais atos estão desprovidos de objetividade e impessoalidade.
Veja-se, por exemplo, o § 4°, art. 2º, segundo o qual, ao entrar no
depósito, o veículo será vistoriado por um dos funcionários da Pátio Norte, que
registrará todos os seus dados e da remoção, inclusive os do auto de infração, além de
toda e qualquer avaria existente. Da mesma forma, §§ 1º e 2º do art. 4º preveem a
emissão de parecer jurídico e exame de documentos por funcionários da Pátio Norte
para a liberação dos veículos. Já o § 5º, art. 5º estabelece “análise criteriosa e parecer
do departamento jurídico” da Pátio Norte para liberação do veículo que apresentem
restrição judicial ou administrativa.
Parece claro, portanto, que não se está diante de meros atos materiais
(cujas características são a objetividade, a precisão e a impessoalidade), mas, ao
contrário, de induvidosa atividade de polícia administrativa a cargo de empresa privada.
b) Indelegabilidade de poder de polícia (ou de atos materiais) mediante contrato de
concessão de serviços públicos.
Ainda que num esforço interpretativo se chegasse à conclusão de que as
atividades desempenhadas pela Pátio Norte não são expressivas de Poder de Polícia,
mas, sim, consubstanciam meros atos materiais instrumentais deste Poder, tal conclusão
não autorizaria a transferência destas atividades por meio de contrato de concessão.
A doutrina costuma fornecer um conceito amplo e outro restrito de
serviço público, para concluir que apenas o serviço público em sentido estrito pode ser
delegado através de contrato de concessão. Neste campo, como adverte ADILSON
ABREU DALLARI, “as questões conceituais não são puramente acadêmicas (no
mau sentido), desprovidas de alcance prático”36.
De acordo com MARIA SYLVIA DI PIETRO, em matéria de serviço
público:
“...pode-se graduar, de forma decrescente, os vários conceitos:
36

in Conceito de Serviço Público, Revista Trimestral de Direito Público, Malheiros, p. 117.

25

os que incluem todas as atividades do Estado (legislação,
jurisdição e execução); os que só consideram as atividades
administrativas, excluindo jurisdição e legislação, sem distinguir
o serviço público do poder de polícia, fomento e intervenção; os
que preferem restringir mais para distinguir o serviço público
das outras três atividades da Administração Pública”37. (grifos
nossos)
Após haver realçado a importância de tais conceitos, concluiu o mestre
DALLARI:
“...apenas os serviços públicos em sentido estrito, aqueles que
são proporcionados pela Administração em benefício direto da
coletividade é que são suscetíveis de serem concedidos”.
Note-se, de outro lado, que do conceito de serviço público em sentido
estrito se aparta a atividade de polícia, posto que os fins visados nestas atividades são
antagônicos. Com muita propriedade, ensina CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE
MELLO:
“Enquanto o serviço público visa a ofertar ao administrado
uma utilidade, ampliando, assim, o seu desfrute de comodidades,
mediante prestações feitas em prol de cada qual, o poder de polícia,
inversamente (conquanto para a proteção do interesse de todos),
visa a restringir, limitar, condicionar, as possibilidades de sua
atuação livre, exatamente para que seja possível um bom convívio
social. Então, a polícia administrativa constitui-se em uma
atividade orientada para a contenção dos comportamentos dos
administrados, ao passo que o serviço público, muito ao contrário,
orienta-se para a atribuição aos administrados de comodidades e
utilidades materiais.”38 (itálico original)
De igual modo, corrobora MARÇAL JUSTEN FILHO:
“Também não se abrange no conceito de serviço público o
exercício de poderes de coação material, envolvendo, por
exemplo, a execução de sanções (inclusive penais), a fiscalização e
arrecadação tributárias, os serviços de segurança pública (interna
e externa) – enfim, o chamado poder de polícia não integra o
instituto do serviço público.”39
37

in Direito Administrativo, 17ª ed., Atlas, p. 99.

38

Ob. cit., p. 663.

39

in Teoria Geral das concessões de serviço público. São Paulo: Ed. Dialética, 2003, pg. 22.

26

Em suma, ainda que estivéssemos diante de atividades materiais
acessórias de poder de polícia, cuja execução, como visto, até poderiam ser confiadas à
iniciativa privada, a concessão jamais seria o instrumento adequado para contratação de
tais serviços.
É a lição que se colhe em ADILSON DALLARI:
“...o que se pretende obter pela licitação a ser feita é, sim, uma
prestação de serviço, mas não uma prestação de serviço público. O
futuro contrato será um contrato administrativo de prestação de
serviços, mas não será um contrato de concessão de serviço
público...”40.
O contrato de prestação de serviços a que se refere o mestre é aquele
previsto no art. 6º, II, da Lei n.º 8.666/93, ao passo que a concessão de serviços públicos
vem disciplinada na Lei n.º 8.987/95, cada qual com suas peculiaridades.
MARIA SYLVIA adere a tal entendimento, aduzindo que:
“A locação de serviços não pode ser utilizada para delegar a
terceiros a execução de serviços públicos. Ela difere de várias
maneiras da concessão, em qualquer de suas modalidades, e
também da permissão de serviço público.”41

Apoiada nas lições do francês GUGLIELMI, a professora MARIA
SYLVIA destaca o vínculo contratual com os usuários do serviço público como um dos
elementos identificadores da concessão de serviços.42
De fato, percebe-se que nesta atividade de remoção e guarda de veículos
inexiste vínculo contratual entre o proprietário do veículo e a Pátio Norte, mais um
sinal, portanto, a evidenciar que tais atividades não poderiam constituir objeto da
concessão. Este entendimento harmoniza-se com a jurisprudência do E. STJ, que firmou
entendimento no sentido de que a remuneração dos serviços de guincho e estada de
veículos têm natureza de taxa (espécie tributária), logo o serviço não seria livremente
contratado, mas compulsório por força de lei. Este ponto será mais bem examinado no

40

in Conceito..., p. 114.

41

in Parcerias na Administração Pública, Ed. Atlas, 9ª ed., 2012, p. 228.

42

Ob. cit., p. 230.

27

tópico seguinte.
A inadequação da concessão para a transferência de atividades materiais
também fica evidente nas lições de CELSO ANTÔNIO B. DE MELLO, verbis:
“Nos simples contratos de prestação de serviço o prestador do
serviço é simples executor material para o Poder Público
contratante. Daí que não lhe são transferidos poderes públicos.
Persiste sempre o Poder Público como o sujeito diretamente
relacionado com os usuários, e, de conseguinte, como o
responsável direto pelos serviços. O usuário não entretém relação
jurídica alguma com o contratado-executor material, mas com a
entidade pública à qual o serviço está afeto. Por isto, quem cobra
pelo serviço prestado - e o faz para si próprio - é o Poder Público.
O contratado não é remunerado por tarifas, mas pelo valor
avençado com o contratante governamental. Em suma: o serviço
continua a ser prestado diretamente pela entidade pública a que
está afeto, a qual apenas se serve de um agente material.
Já, na concessão, tal como se passa igualmente na permissão - e
em contraste com o que ocorre nos meros contratos
administrativos de prestação de serviços, ainda que públicos -, o
concedente se retira do encargo de prestar diretamente o serviço e
transfere para o concessionário a qualidade, o título jurídico, de
prestador do serviço ao usuário, isto é, o de pessoa interposta
entre o Poder Público e a coletividade.”43
Ora, se jamais poderia ter sido delegado poder de polícia à EMUT, haja
vista sua personalidade de direito privado, como admitir que pudesse delegar parcela
deste poder à uma empresa particular. A concessão, em verdade, foi um instrumento
utilizado para ocultar a ilícita terceirização da atividade-fim da EMUT, agora do IMTT
e de favorecer a Pátio Norte com um longo e vantajoso contrato de 10 (dez) anos,
prorrogável por igual período, que estaria limitado a 60 meses se a hipótese fosse
tratada como locação de serviço comum (art. 57, II, Lei 8666/93).
Conforme nos ensina LUCIANO FERRAZ:
“Quando a atividade a ser desempenhada por terceirizado for
atividade-fim, a terceirização está vedada; quando houver
correspondência entre a atividade desempenhada pelo
terceirizado e os cargos existentes na estrutura do órgão ou
43

in Serviço Público e Poder de Polícia: concessão e delegação, Revista Eletrônica de Direito do Estado n.º 7.

28

entidade, a terceirização também está vedada.”44
Em conclusão, pode-se afirmar que houve delegação indevida de parcela
de poder de polícia de trânsito à Pátio Norte e não de simples atividade material
instrumental. E mesmo que se defenda posição contrária, a concessão não seria o
instrumento adequado para a transferência de atividades materiais, mas sim a locação de
serviços.
Urge, portanto, que a PÁTIO NORTE seja impedida de prosseguir
executando o contrato de concessão. Tal prática, além de ilegal e imoral, acaba gerando
inúmeras pretensões indenizatórias em face da Fazenda Pública.
c) Da instituição de taxas de remoção e estada de veículo por ato infralegal e a
indevida delegação da capacidade de tributar à Pátio Norte.
As taxas (art. 145, II, da CF e art. 77 do CTN) têm como fato gerador o
exercício regular do Poder de Polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou colocado a sua disposição.
A distinção entre taxa e preço público foi traçada pela Súmula 545 do
STF, que assim dispõe:
“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua
cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em
relação à lei que as instituiu”.
A Súmula foi editada à luz da Constituição de 1967 e, por isso, faz
referência à prévia autorização orçamentária para a cobrança de tributos, mas desde a
EC n.º 1, de 1969 que o princípio da anualidade tributária foi substituído pelo princípio
da anterioridade da lei fiscal.
Com efeito, a tarifa remunera um serviço não especificamente estatal,
livremente contratado pelo usuário.
Neste sentido, esclarece HUGO DE BRITO MACHADO:
“O preço público, assim, seria a remuneração correspondente a
um serviço público não especificamente estatal, vale dizer, uma

44

in Terceirização, contratação de serviços de terceiros pela Administração Pública. Boletim de Direito

Municipal, v. 1, 2007, p. 1-8.

29

atividade de natureza comercial ou industrial.”45
De igual modo, THEODORO NASCIMENTO deixou consignado que:
“Quando tais serviços são de natureza comercial ou industrial
(fornecimento de água, ferrovias, energia elétrica, etc.), diz-se que
a quantia que o poder público exige dos usuários para cobrir seu
custo configura preços. Quando são de natureza administrativa ou
jurisdicional, portanto atividade estatal específica (distribuição de
justiça, vigilância, saneamento e limpeza pública, etc.), diz-se que
a quantia que o poder público exige do particular para cobertura
do custo configura taxa, que é tributo.”46
Compartilha do mesmo entendimento ROQUE ANTONIO CARRAZA:
“Noutras palavras, o preço deriva de um contrato firmado,
num clima de liberdade, pelas partes, com o fito de criarem
direitos e deveres recíprocos.
(...)
Diferentemente ocorre com a taxa, que, nascida da lei, sobre
ser compulsória, resulta de uma atuação estatal desenvolvida
debaixo de um regime de direito público e relacionada, 'direta e
imediatamente', ao contribuinte. Sendo tal atividade realizada
por imperativo de lei, não pode fazer nascer um simples preço
(uma contraprestação).
(...)
De fato, o preço é a contrapartida de uma prestação contratual
voluntária.”47

Por seu turno, o pranteado ALIOMAR BALEEIRO assentou:
“Mas a taxa não tem por base um contrato, seja de Direito
Privado, seja de Direito Público. Ela, como todo tributo, é
obrigação ex lege. Cabe quando os serviços recebidos pelo
contribuinte resultam de função específica do Estado, ato de
autoridade, que por sua natureza repugna ao desempenho do
particular e não pode ser objeto de concessão a este.”48

45

in Curso de Direito Tributário, 27ª ed., Malheiros, p. 440.

46

in Tratado de Direito Tributário Brasileiro, vol. VII: preços, taxas e parafiscalidade; coordenação de Aliomar

Baleeiro, Forense, 1977, p. 120.
47

in Curso de Direito Constitucional Tributário, Roque Antonio Carraza, 20ª ed., Malheiros, p. 492-493.

48

in Curso de Direito Tributário, 11ª ed., 12ª tiragem, Forense, p. 545.

30

Segundo LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JR., o preço não se confunde
com a taxa por várias razões, verbis:
“a) o preço decorre de uma atividade desempenhada pelo
Estado como se fosse particular, sem estar investido de sua
soberania, enquanto a taxa, por ser tributo, decorrer do exercício
do poder de polícia ou da prestação de serviço público ou
desempenho de atividade em que o Estado age investido de sua
soberania; b) a taxa é receita derivada, obrigatória, legal, de direito
público, enquanto o preço é receita originária, voluntária,
contratual, de direito privado; c) a taxa decorre do desempenho
de uma atividade que não pode, por sua natureza, ser
transferida ao particular, enquanto o preço se origina do
desempenho de uma atividade que pode ser cometida ao
particular; d) a taxa provém do desempenho de uma atividade na
qual prevalece o interesse público, enquanto o preço emana de
uma atividade na qual prepondera o interesse particular; e) a taxa
decorre de lei e o preço de um acordo de vontades, pelo que o
particular não pode ser constrangido a pagá-lo, salvo se utilizar-se
da atividade; f) no preço, por ter natureza contratual, há
possibilidade de desfazimento do acordo, o que não ocorre com
a taxa, que decorre de lei; g) o poder de polícia pode ensejar a
cobrança de taxa mas não de preço; h) a taxa objetiva cobrir o
custo do serviço, enquanto no preço existe o fim do lucro; i) a
taxa remunera serviço público ínsito à soberania do Estado e
serviço público essencial ao interesse público, enquanto o preço
remunera serviço não essencial; j) o preço não comporta
extrafiscalidade, o que pode ocorrer com a taxa.”49

Os critérios elencados, especialmente os destacados, demonstram que os
serviços de guincho e guarda de veículos só podem ser remunerados por taxa. Neste
sentido, como já adiantado, consolidou-se a jurisprudência do E. STJ:
RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA.
ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.
ADMINISTRATIVO. VEÍCULO. AUSÊNCIA DE REGISTRO E
LICENCIAMENTO. ART. 230, V, DO CTB. PENAS DE MULTA E
APREENSÃO. MEDIDA ADMINISTRATIVA DE REMOÇÃO.
LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTAS JÁ
VENCIDAS E DAS DESPESAS COM REMOÇÃO E DEPÓSITO,
ESTAS LIMITADAS AOS PRIMEIROS TRINTA DIAS. ART. 262 DO
CTB. PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DE DIREITO
49

in Manual de Direito Tributário, Renovar, 2009, p. 110-111.

31

PÚBLICO.
1. Liberação do veículo condicionada ao pagamento das multas já
vencidas e regularmente notificadas.
1.1. Uma das penalidades aplicadas ao condutor que trafega sem o
licenciamento, além da multa, é a apreensão do veículo, cuja liberação
está condicionada ao prévio pagamento das multas impostas, taxas e
despesas de remoção e estada, nos termos do art. 262 do CTB.
1.2. A autoridade administrativa não pode exigir o pagamento de multas
em relação às quais não tenha sido o condutor notificado, pois a
exigibilidade pressupõe a regular notificação do interessado, que poderá
impugnar a penalidade ou dela recorrer, resguardando, assim, o devido
processo legal e a ampla defesa, garantias constitucionalmente
asseguradas.
1.3. Se a multa já está vencida, poderá ser exigida como condição para
liberar-se o veículo apreendido, quer por ter-se esgotado o prazo de
defesa sem manifestação do interessado, quer por já ter sido julgada a
impugnação ou o recurso administrativo. Do contrário, estar-se-ia
permitindo que voltasse a trafegar sem o licenciamento, cuja expedição
depende de que as multas já vencidas sejam quitadas previamente, nos
termos do art. 131, § 2º, do CTB.
1.4. Caso a multa ainda não esteja vencida, seja porque o condutor ainda
não foi notificado, seja porque a defesa administrativa ainda está em
curso, não poderá a autoridade de trânsito condicionar a liberação do
veículo ao pagamento da multa, que ainda não é exigível ou está com sua
exigibilidade suspensa. Se assim não fosse, haveria frontal violação ao
princípio do contraditório e da ampla defesa, com a adoção da vetusta e
odiosa fórmula do solve et repete.
1.5. No caso, a entidade recorrente condicionou a liberação do veículo ao
pagamento de todas as multas, inclusive, da que foi aplicada em virtude
da própria infração que ensejou a apreensão do veículo, sem que fosse
franqueado à parte o devido processo legal.
1.6. Nesse ponto, portanto, deve ser provido apenas em parte o recurso
para reconhecer-se que é possível condicionar a liberação do veículo
apenas à quitação das multas regularmente notificadas e já vencidas.
1.7. Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público.
2. Pagamento das despesas de depósito somente pelos primeiros trinta
dias de apreensão.
2.1. A pena de apreensão, nos termos do art. 262 do CTB, impõe o
recolhimento do veículo ao depósito "pelo prazo de até trinta dias,
conforme critério a ser estabelecido pelo CONTRAN". Assim, por tratar-

32

se de penalidade, não pode ser ultrapassado o prazo a que alude o
dispositivo.
2.2. Nada obstante, a retenção do veículo como medida administrativa,
que não se confunde com a pena de apreensão, deve ser aplicada até que
o proprietário regularize a situação do veículo, o que poderá prolongar-se
por mais de 30 dias, pois o art. 271 do CTB não estabelece qualquer
limitação temporal.
2.3. Assim, não há limites para o tempo de permanência do veículo no
depósito. Todavia, o Estado apenas poderá cobrar as taxas de estada até
os primeiros trinta dias, sob pena de confisco.
2.4. O proprietário deve proceder a regularização hábil do veículo, sob
pena de ser leiloado após o nonagésimo dia, a teor do que determina o
art. 5º da Lei 6.575/78.
2.5. Esta Corte assentou entendimento de que as despesas de estada
dos veículos em depósito possuem natureza jurídica de taxa, e não de
multa sancionatória, pois presentes a compulsoriedade e a prestação
de uma atividade estatal específica, consubstanciada na guarda do
veículo e no uso do depósito.
2.6. Nesses termos, o prazo de 30 dias previsto no art. 262 do CTB
garante ao contribuinte, em atenção ao princípio do não-confisco (art.
150, inciso IV, da CF/88), que não poderá ser taxado de modo indefinido
e ilimitado, além desse prazo, afastando assim a possibilidade, não
remota, de que o valor da taxa ultrapasse o do veículo apreendido.
2.7. Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público.
3. Recurso especial provido em parte. Acórdão submetido ao rito do art.
543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008.
(REsp 1104775/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA
SEÇÃO, julgado em 24/06/2009, DJe 01/07/2009)

CÓDIGO DE TRÂNSITO. APREENSÃO DE VEÍCULO.
RESTITUIÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DAS MULTAS
ADVINDAS DA INFRAÇÃO E DAS TAXAS DE ESTADA E
REMOÇÃO. LEGALIDADE. LIMITE MÁXIMO DE COBRANÇA
DAS TAXAS DE ESTADA: 30 DIAS. PRINCÍPIO DO NÃOCONFISCO. INTELIGÊNCIA DO ART. 262, caput, DA LEI 9.503/97.
I - A liberação do veículo é condicionada à prévia satisfação das multas e
demais despesas de remoção e depósito, desde que as infrações tenham
sido aplicadas regularmente. Precedentes: REsp nº 843.972/RS, Rel.
Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 07/11/2006; REsp nº 593.458/RJ, Rel.

33

Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ de 22/03/2004; AgRg no REsp
nº 872.775/DF, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJ de 15.08.2007.
II - De acordo com o art. 262, em seu caput, o veículo apreendido em
decorrência de penalidade aplicada será recolhido ao depósito e nele
permanecerá sob custódia e responsabilidade do órgão ou entidade
apreendedora, com ônus para o seu proprietário, pelo prazo de até trinta
dias, conforme critério a ser estabelecido pelo CONTRAN.
III - As despesas de estada possuem natureza jurídica de taxas e não
de multa sancionatória, pois presentes a compulsoriedade e a
prestação de uma atividade estatal específica, consubstanciada na
guarda do veículo e no uso do depósito público.
IV - Logo, o prazo de 30 dias estipulado pelo legislador é uma garantia
do contribuinte, em atenção ao princípio do não-confisco, princípio
tributário insculpido no art. 150, inciso IV, da nossa Carta Magna.
Agasalhado por esta garantia, o proprietário do veículo não pode ser
taxado indefinidamente, sob pena de se verificar com freqüência a
ultrapassagem do valor do veículo pelas taxas, ocorrendo praticamente o
confisco deste bem.
V - Nesse diapasão, não há limites para o tempo de apreensão do veículo,
contudo, o Estado apenas poderá cobrar as taxas de estada até os 30
primeiros dias.
VI - Saliente-se, ademais, que há possibilidade da realização de leilão do
veículo após o nonagésimo dia, a teor do que determina o art. 5º da Lei
6.575/78.
VII - Recurso especial parcialmente provido.
(REsp 1057419/RJ, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 02/10/2008, DJe 13/10/2008)

Cuida-se, portanto, de tributo sujeito aos princípios constitucionais
tributários (art. 150), entre os quais o princípio da legalidade, da anterioridade e o do
não confisco.
De se notar que, além de desrespeito às limitações constitucionais
tributárias, operou-se uma indevida transferência da capacidade de tributar, isto é, de
arrecadar tributos para a Pátio Norte, violando, assim, o disposto no art. 119, CTN.
Essas ilegalidades perpetradas contra o contribuinte não podem
prosseguir, sob pena de ampliar-se o número de prejudicados pelos atos ilícitos
praticados com base no indigitado contrato de concessão, sobretudo os que acabam
tendo seus veículos leiloados extrajudicialmente, com enorme potencial lesivo ao erário
34

público.

10. Do leilão extrajudicial de veículos e sua inconstitucionalidade.
Além dos serviços de guincho e guarda de veículos, delegou-se
indevidamente à Pátio Norte a realização de leilões extrajudiciais para a venda dos
veículos não retirados no prazo de 90 (noventa) dias.
A hasta pública de veículos apreendidos ou removidos está prevista no
art. 328 do CTB, verbis:
“Art. 328. Os veículos apreendidos ou removidos a qualquer
título e os animais não reclamados por seus proprietários, dentro
do prazo de noventa dias, serão levados à hasta pública,
deduzindo-se, do valor arrecadado, o montante da dívida relativa
a multas, tributos e encargos legais, e o restante, se houver,
depositado à conta do ex-proprietário, na forma da lei.”

O CONTRAN, por meio da Resolução nº 331/2009, uniformizou o
procedimento para a realização desta hasta pública, dispondo que “o órgão ou entidade
competente para a realização do leilão é o responsável pelo envio do veículo ao depósito,
por remoção, por retenção ou por apreensão” (cf. art. 2º, p. ú.).
Além disso, dispôs a Resolução que o leilão deverá obedecer à legislação
pertinente a essa modalidade de licitação.” (cf. art. 10).
Por sua vez, a Lei de Licitações assim define o leilão:
“Art. 22...
§5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a
administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art.
19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliação.”
De acordo com a Resolução n.º 331/2009 do CONTRAN, a avaliação
dos veículos será feita pelo órgão ou entidade responsável pelo leilão, verbis:
“Art. 7º A avaliação dos veículos será feita pelo órgão ou
entidade responsável pelo leilão, que deverá:
35

I - identificar os veículos que se encontram em condições de
segurança para
trafegar em via aberta ao público e os veículos que deverão ser
leiloados como sucata;
II - estabelecer os lotes de sucata a serem leiloados;
III - proceder à avaliação de cada veículo e de cada lote de
sucata,
estabelecendo o lance mínimo para arrematação de cada item;
IV – atribuir a cada veículo identificado como sucata um valor
proporcional ao valor total do lote no qual esteja incluído.”
Da redação do dispositivo acima, percebe-se que a avaliação dos
veículos é ato que possui forte carga de subjetividade e expressa a supremacia estatal,
jamais poderia ter sido confiado à Pátio Norte.
A despeito de ser indelegável à iniciativa privada, o leilão extrajudicial é
inconstitucional por ofensa aos princípios do devido processo legal, do juiz natural, do
contraditório e da ampla defesa, na medida em que é o próprio credor quem realiza a
excussão do bem, subtraindo o monopólio da jurisdição do Estado, quando deveria ser
realizada somente perante um magistrado constitucionalmente investido na função
jurisdicional, competente para o litígio e imparcial na decisão da causa.
O mesmo raciocínio que aponta a incompatibilidade dos leilões
extrajudiciais de imóveis (Decreto-Lei 70 /66) com a Constituição pode ser aplicado aos
leilões extrajudiciais de veículos.
Por muitos anos, o STF considerou o leilão extrajudicial de imóvel
compatível com a Carta Magna, no entanto a questão voltou a ser debatida na Corte
Constitucional, já contando com seis votos, sendo quatro contra e dois a favor do leilão,
conforme matéria abaixo:
“No dia 18/8, o pedido de vista do ministro Gilmar Mendes,
do STF, suspendeu o julgamento a análise sobre a compatibilidade
ou não dos dispositivos legais que autorizam a execução
extrajudicial de dívidas hipotecárias, dispostos no decreto-lei
70/66, com a CF/88. A questão está sendo analisada no
julgamento de dois RExts (556520 e 627106), sendo que o RExt
627106 já teve repercussão geral reconhecida.
Por enquanto, há quatro votos pela incompatibilidade dos
dispositivos do decreto-lei com a CF/88. Posicionam-se assim os
ministros Luiz Fux, Cármen Lúcia Antunes Rocha, Ayres Britto e

36

Marco Aurélio.
Outros dois ministros – Dias Toffoli e Ricardo Lewandowski –
afirmaram que não há incompatibilidade com a CF/88 nas regras
que permitem a execução extrajudicial de dívidas hipotecárias.
Eles inclusive lembram que o Supremo tem uma jurisprudência
pacífica sobre a matéria.
O primeiro RExt é de relatoria do ministro Marco Aurélio e
começou a ser julgado em maio deste ano. Ele proferiu seu
voto (v. abaixo) na ocasião e, após ser seguido pelo ministro Luiz
Fux, o julgamento foi adiado por um pedido de vista do ministro
Dias Toffoli.
Na última quinta-feira, o ministro Marco Aurélio não chegou a
votar no RExt 627106, de relatoria de Dias Toffoli. Os processos
passaram a ser julgados conjuntamente porque, antes de proferir
seu voto na matéria, o ministro Dias Toffoli lembrou que havia
pedido vista no RExt 556520, sob relatoria do ministro Marco
Aurélio.
Devido processo legal
Os quatro ministros que defendem a incompatibilidade da
execução extrajudicial de dívidas hipotecárias com a CF/88
afirmam que ela ofende o devido processo legal. Nesta tarde, o
primeiro a se pronunciar nesse sentido foi o ministro Luiz Fux.
‘Esse decreto-lei inverte completamente a lógica do acesso à justiça’,
disse. ‘O devedor é submetido a atos de expropriação sem ser ouvido e se
ele eventualmente quiser reclamar ele que ingressa em juízo’, emendou.
Para Luiz Fux, o procedimento de expropriação de bens do
devedor sem a intervenção de um magistrado afronta o princípio
do devido processo legal.
A ministra Cármen Lúcia ressaltou a jurisprudência assentada
sobre a matéria, mas lembrou que isso não significa que o
entendimento não possa ser modificado, como ela entende que
deve ocorrer. ‘A análise do que se tem no Decreto-lei 70/66 desobedece,
a meu ver, os princípios básicos do devido processo legal, uma vez que o
devedor se vê tolhido nos seus bens sem que haja a possibilidade imediata
de acesso ao Poder Judiciário’, disse.
O ministro Ayres Britto concordou que, no caso, há
desrespeito ao devido processo legal. ‘O Decreto-lei 70/66 consagra
um tipo de execução privada de bens do devedor imobiliário que tem
aparência de expropriação, na medida em que consagra um tipo de
autotutela que não parece corresponder à teleologia da Constituição
quando (esta) fala do devido processo legal’, afirmou.
37

Quando votou sobre a matéria, no dia 25/5 deste ano, o
ministro Marco Aurélio também frisou que a Constituição
determina que a perda de um bem deve respeitar o devido
processo legal e, portanto, deve sempre ser analisada pelo Poder
Judiciário. ‘Ninguém pode fazer justiça com as próprias mãos’.
Divergência
Primeiro a votar no dia 18/8, o ministro Dias Toffoli votou no
sentido de manter a jurisprudência assentada pelo Supremo na
matéria e afirmar que o decreto-lei 70/66 foi recepcionado pela
Constituição.
Ele citou decisões antigas sobre o tema que ressaltam que as
regras do decreto-lei não representam uma supressão do processo
de execução do efetivo controle judicial, mas tão somente um
deslocamento do momento em que o Poder Judiciário é chamado
a intervir. No caso, o executado poderá buscar reparação judicial
se entender que teve seu direito individual de propriedade lesado.
Dias Toffoli acrescentou que os demais tribunais do país
passaram a adotar o mesmo entendimento do Supremo diante do
firme posicionamento jurisprudencial da Corte sobre a matéria.
‘Mostra-se de rigor a reafirmação dessa pacífica jurisprudência para que
se reconheça agora, com a autoridade de matéria cuja Repercussão Geral
já foi reconhecida pelo plenário virtual da Corte, a recepção, pela
Constituição Federal de 1988, das normas do Decreto-lei 70/66, que
cuidam da execução extrajudicial’, concluiu.
O ministro Ricardo Lewandowski iniciou seu voto
expressando preocupação com o volume de processos judiciais
existentes no país e ressaltando o esforço do CNJ para estimular a
mediação, a conciliação e a arbitragem. Ele falou ainda que o
financiamento da casa popular vem crescendo e, diante disso, é
preciso pensar em mecanismos ágeis para que esse mercado em
expansão possa funcionar adequadamente.
‘Entendo que, desde o momento que o Decreto-lei 70/66 foi concebido,
teve-se em mente a desburocratização do sistema de financiamento da
casa própria e do imóvel para a pessoa física’, disse. Ele também frisou
o fato de o Supremo ter uma jurisprudência sólida sobre a matéria
tanto antes quanto depois da promulgação da CF/88.
Citando argumentos do professor Orlando Gomes, o ministro
Ricardo Lewandowski lembrou ainda que o decreto-lei não
impede ou proíbe o acesso à via judicial e que em qualquer fase da
execução extrajudicial é possível o acesso ao Judiciário. ‘Portanto,
se houver qualquer ofensa ao devido processo legal no que tange
a essa execução extrajudicial, a parte que se considera prejudicada
38

pode acorrer ao Judiciário’, afirmou”.50
A despeito da divergência entre os ministros, o fato é que o leilão
extrajudicial de veículos não afasta o risco de que a venda se faça por preço irrisório,
sem a possibilidade, diga-se de passagem, de impugnação prévia da avaliação e de
outras garantias processuais, diferentemente do que ocorre no processo judicial.
Em suma, além de traduzir transferência de atos estatais indelegáveis, o
leilão extrajudicial de veículos viola direitos fundamentais, notadamente os princípios
do devido processo legal, do juiz natural, do contraditório e da ampla defesa.
11. Da nulidade do contrato de concessão.
Diante de todo exposto, conclui-se que o contrato de concessão firmado
entre a Pátio Norte e a EMUT, sucedida agora pelo IMTT, padece de nulidade nos
termos do art. 2º, parágrafo único, alíneas “a” e “c”, da Lei n.º 4.717/65:
“Art. 2º....
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade
observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se
incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
...
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato
importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.”
Com efeito, o referido contrato de concessão importou a transferência de
funções indelegáveis à Pátio Norte, o que conduz a invalidade tanto do ato de
transferência como de todos os atos dela derivados. Este entendimento está afinado com
o magistério de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: “São as funções
indelegáveis, que, se transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de
transferência, como dos praticados em virtude da indevida delegação.”51
Note-se que a transferência de serviços indelegáveis contaminou o
próprio objeto do contrato (serviços de guincho e guarda de veículos), dada a sua
desconformidade com a Ordem Jurídica vigente.
De igual modo, o princípio da moralidade restou violado, uma vez que a
50

http://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI139702,91041-Para+Marco+Aurelio+dispositivos+legais+que+autorizam+execucao

51

Ob. cit., p. 95.

39

Administração municipal desbordou dos limites éticos administrativos ao utilizar a
concessão para, em claro desvio de poder, terceirizar a atividade fim da EMUT, agora
IMTT.

12. Do periculum in mora e a lesividade do contrato de concessão.
Urge que seja deferida medida liminar a fim de obrigar a retomada dos
serviços concedidos à Pátio Norte pelo Município ou pelo IMTT.
Admitir que a Pátio Norte prossiga explorando os serviços de guincho,
guarda e, além disso, promovendo os leilões dos veículos, coloca em risco o próprio
erário público municipal, já que tanto o Município quanto o IMTT poderão ser
chamados a responder pelos prejuízos causados aos proprietários, seja em razão da
cobrança de taxas ilegais de reboque e guarda de veículos (ações repetitórias), seja em
razão da venda de veículos em leilão extrajudicial (ações ressarcitórias).
Desde que começou a operar, centenas de veículos já foram vendidos
pela Pátio Norte em leilões, outras centenas correm o risco de terem o mesmo destino
nos próximos já programados, o que só faz crescer o número de potenciais demandas
indenizatórias em face da Administração Pública municipal.
De acordo com a programação divulgada pela Pátio Norte em sua página
eletrônica, os próximos leilões ocorrerão no dia 21/11/2013 e no dia 12/12/2013, o que
torna urgente a concessão de medida liminar para suspendê-los e, assim, impedir o
surgimento de novas pretensões.
Além disso, é mister que a Pátio Norte seja proibida de cobrar taxas de
reboque e guarda de veículos, para que daí não sobrevenham novas pretensões
repetitórias, também com potencial lesivo ao erário público.

13. Dos pedidos.
Em face do exposto, requer o autor popular:

1) A concessão de medida liminar para:

a) Determinar a suspensão dos leilões extrajudiciais dos veículos apreendidos ou
removidos a qualquer título;

40

b) Determinar que os réus se abstenham de cobrar taxas de reboque e guarda de
veículos,

enquanto

não

instituídas

com

observância

dos

princípios

constitucionais tributários (art. 150) e das regras de arrecadação (art. 119, CTN),
fixando-se multa diária, em desfavor das pessoas jurídicas e de seus
representantes legais, para o caso de descumprimento;

c) Determinar que o Município e/ou o IMTT retome(m) os serviços objeto do
contrato de concessão (Contrato n.º 010/2010 – EMUT), assumindo, se
necessário, as instalações, equipamentos e a mão-de-obra empregada pela Pátio
Norte, nos termos do art. 35, §3º, da Lei n.º 8.987/95, para dar continuidade ao
serviço, fixando-se multa diária, em desfavor das pessoas jurídicas e de seus
representantes legais, para o caso de descumprimento;

2) A citação dos réus para responderem a presente demanda, por meio de seus
representantes legais, sob pena de revelia;

3) A requisição ao IMTT de cópia integral do Pregão Presencial n.º 003/2010
(Processo nº 2.09/0933-4) e do contrato de concessão (Contrato n.º 010/2010 –
EMUT);

4) A intimação do Ministério Público para acompanhar a presente ação;

5) Seja julgado, ao final, procedente o pedido para declarar a invalidade do contrato
de concessão (Contrato n.º 010/2010 – EMUT), por meio do qual foram
delegados à Pátio Norte serviços de “remoção através de caminhões guincho e
guarda de veículos apreendidos, incluindo a realização dos leilões públicos de
correntes, no Município de Campos dos Goytacazes”.

6) Seja julgado, ao final, procedente o pedido para determinar que o Município de
Campos dos Goytacazes e/ou IMTT se abstenha(m) de delegar a empresas
privadas serviços de guincho e guarda de veículos (diárias);

7) Seja julgado, ao final, procedente o pedido para determinar que o Município de
41

Campos dos Goytacazes e/ou IMTT se abstenha(m) de cobrar taxas de guincho e
guarda de veículos (diárias), enquanto não instituídas com observância dos
princípios constitucionais tributários (art. 150) e das regras de arrecadação (art.
119, CTN);

8) Seja julgado, ao final, procedente o pedido para determinar que o Município de
Campos dos Goytacazes e/ou IMTT se abstenha(m) de realizar leilões
extrajudiciais de veículos, por ofenderem os princípios constitucionais do devido
processo legal, do juiz natural, da ampla defesa e do contraditório.

9) Seja oficiado o DENATRAN para informar se há registro de delegação das
competências do Município de Campos, em matéria de trânsito, a outros órgãos
ou entidades de direito público ou privado, nos termos do art. 3º da Resolução n°
296, de 28 de outubro de 2008.
Protesta, outrossim, pela produção de todos os meios de prova em direito
admitidos, especialmente o documental, o testemunhal e o pericial.

Dá-se à causa o valor de R$ 1.000.000,00 (hum milhão de reais).

Campos dos Goytacazes-RJ, 19 de novembro de 2013.

Cleber Gomes Tinoco
OAB-RJ 109927

42

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