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Esperamos que, ao nal desta aula, voc seja
capaz de:
reconhecer e avaliar as formas de
relacionamento entre as trs esferas
de governo;
analisar o cenrio em que se processa a
interdependncia entre o governo federal
e o estadual;
reconhecer os consrcios pblicos como
um instrumento de unio de foras.
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Meta da aula
Apresentar os instrumentos de gesto e
relaes intergovernamentais nas
escalas vertical e horizontal.
Relaes
intergovernamentais
Hugo Fogliano Gonalves
Marco Antnio da Silva Batista A
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Durante as dcadas de 1980 e 1990 e, em especial, durante os avanos no
processo de descentralizao no Brasil, de forma incipiente, proliferaram
vrias e diversicadas experincias de cooperao intermunicipal, de forma
autnoma ou induzidas pelos governos federal e estadual, visando ao pla-
nejamento integrado e ao fomento de desenvolvimento regional, com vista
preservao ambiental e ampliao da capacidade dos municpios de
atender s demandas locais. A cooperao intermunicipal torna-se relevante
na agenda local como resultado das fragilidades e dos desaos no processo
de descentralizao das polticas sociais.
Ao avaliar o processo de descentralizao em relao aos seus impactos nas
relaes federativas, uma das questes mais relevantes a possibilidade de
passar de um padro competitivo para um padro cooperativo. Aps a apre-
ciao da descentralizao nas relaes federativas e, em especial, na rea
da sade, algumas hipteses preliminares so apresentadas sobre o processo
de constituio dos consrcios intermunicipais, com o intuito de contribuir
para uma maior dinamizao do ainda incipiente e muitas vezes normativo
debate acerca das relaes intergovernamentais no pas.
Destaca-se que vrias
iniciativas de cooperao intermu-
nicipal permanecem funcionando h trs
dcadas, em funo dos servios ofertados, do
grau de articulao, de resultados alcanados, do
relacionamento com os atores da microrregio de
sua abrangncia, entre outros fatores. Conhecer um
pouco mais a sua gesto pode contribuir para
que avancemos na implementao das pol-
ticas pblicas (CRUZ, 2002).
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INTRODUO
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RELAES ENTRE OS NVEIS DE GOVERNO
A Constituio de 1988 trouxe uma nova forma de padro nas
relaes entre os trs entes: municipal estadual e federal. Com a vigncia
da nova Constituio, a concentrao de poderes e dos recursos na Unio
fazia com que o pas se defrontasse com uma Federao desequilibrada,
onde estados e municpios tinham de assumir um comportamento de
dependncia frente ao governo federal. Com a necessidade de articulao
entre as diferentes esferas de governo, criou-se uma oportunidade para
se consolidar as relaes intergovernamentais, com vistas a assegurar
a operacionalizao adequada dos mecanismos indispensveis ao fun-
cionamento do sistema federativo de governo. O federalismo brasileiro
vem se concretizando desde a dcada de 1934. Os acordos, pactos e as
negociaes entre os diferentes nveis de governos tm substitudo o
antigo federalismo pelo chamado federalismo cooperativo. As regras de
distribuio de recursos pblicos, denidas na Constituio, por si s,
indicam como se do as relaes nanceiras entre a Unio, os estados e
os municpios. Entretanto, deve-se recordar que as relaes intergover-
namentais no se restringem apenas s de carter nanceiro. H relaes
de cunho tcnico-administrativo e poltico-institucional que assumem
papel relevante no ordenamento do sistema (Manual do Prefeito, 2009).
A interdependncia entre os diversos nveis do governo municipal e
a persistncia dos dilemas de accountability frente autonomia, colabo-
rao e competio indicam que cada vez mais premente a concentra-
o da ateno nos instrumentos ou nas ferramentas das relaes entre os
vrios nveis dos governos: municipal, estadual e federal. De certo modo,
essas ferramentas surgiram de fontes diferentes e so compreendidas no
meio das estruturas dos trs nveis de governo. Embora algumas dessas
ferramentas tenham sido usadas como forma de controle e centralizao,
elas reetem a tendncia a formas de descentralizao (ROCHA, 2004).
A cooperao surge da existncia e da necessidade de se resolver
os problemas comuns que podem ser mais bem equacionados de forma
conjunta. fundamental a existncia de regras institucionais que possam
incentivar a cooperao, tanto no plano horizontal quanto no plano
vertical, entendendo-se que h mecanismos formais, como leis e normas,
como tambm prticas no formalizadas e que so estabelecidas nos
nveis de governo. No Brasil, essas regras potencializam a competio,
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instaurando-se uma disputa para a obteno de recursos para serem
investidos nas questes sociais. O reforo da capacidade de coordenao
dos governos estadual e federal tambm apontado como fator facili-
tador da implementao de esquemas cooperativos (ABRUCIO, 2000).
A burocracia fundamental para a cooperao, sendo que as regras de
sua seleo, sua motivao e seus critrios de promoo podem afetar a
dinmica das relaes intergovernamentais. Isso, por exemplo, porque a
estabilidade dos funcionrios pode garantir uma maior sustentabilidade
da ao pblica e porque um bom servio administrativo incide sobre a
qualidade e o impacto da cooperao.
NOVOS ENCARGOS, NOVAS RELAES
Com a descentralizao nanceira, os entes municipais ganharam
novos recursos e, desta forma, as relaes nanceiras entre a Unio e os
estados mudaram substancialmente, provocando mudanas nas articu-
laes polticos-institucionais e tcnico-administrativas. A Constituio,
em alguns dispositivos, trata da distribuio de encargos entre os nveis
de governo, reetindo diretamente nas relaes intergovernamentais.
Observando-se a Constituio de 1988, no ttulo destinado organiza-
o do Estado, esto elencadas as competncias da Unio, dos estados
e dos municpios. Com referncia ao captulo da Unio, realizada uma
meno s competncias comuns aos trs nveis de governo. Incluindo-se
questes que abrangem muitas atividades governamentais, como: preser-
vao do patrimnio pblico; acesso cultura, educao e cincia; sade,
assistncia pblica; proteo ao meio ambiente; proteo e garantia
aos portadores de decincia; produo agropecuria e abastecimento
alimentar; patrimnio histrico e cultural; construo de moradias e
saneamento bsico; combate pobreza; direitos de pesquisa; explorao
de recursos hdricos e minerais; educao para o trnsito e turismo.
necessrio que o ente municipal entenda que a institucionali-
zao de um sistema de competncias concorrentes no pode correr o
risco de provocar superposies de comandos e/ou de recursos. bom
lembrar que o texto constitucional prev uma legislao complementar
que versa sobre a normatizao para a cooperao entre a Unio e os
estados, o Distrito Federal e os municpios.
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Isso signica que, em vrias reas de atuao comuns aos trs
nveis de governo, a impossibilidade continua para se denir a inexistn-
cia ou a insucincia desses servios, em vrios municpios e, sobretudo,
em cada um dos distritos no qual o governo responsvel pelo proble-
ma. Na medida em que o municpio est mais prximo do cidado,
comum a demanda por esses servios pela populao local, que lhe
feita constantemente, sem que possa ser atendida. fundamental que o
governo municipal e o estadual organizem-se de forma articulada para
a defesa de seus interesses quando da elaborao de uma legislao
especica. Em se tratando de competncias municipais, a Constituio
torna claras as relaes entre os nveis de governo. Nas reas de sade
e educao, cujos servios so prestados pelo municpio, as referncias
so feitas de forma direta, sendo que a cooperao tcnica e nanceira
cabe Unio e aos estados.
A relao intergovernamental na ordem social apresenta, de
forma muito ntida, o caso dos servios de assistncia social, nos quais
aparece a distribuio de funes entre os nveis de governo, cabendo
Unio os papis de coordenao e cando a execuo de vrias aes a
cargo dos governos estaduais e municipais. Embora a assistncia tcnica
sempre tenha sido uma atividade importante nas relaes que se estabe-
lece entre os entes governamentais, mais do que nunca, ela assume uma
posio especial, quando estados e municpios cam frente a frente com
novas responsabilidades repassadas pela Unio. de maior interesse
o municpio cobrar a prestao dessa assistncia por parte da Unio
e dos estados, possibilitando o aprimoramento do quadro funcional
de forma a poder realizar adequadamente suas responsabilidades. Um
ponto importante o da cooperao nanceira, que remete questo
dos convnios, que um instrumento pelo qual se processam as transfe-
rncias negociadas. Ainda com referncia questo nanceira, o aspecto
importante das relaes intergovernamentais a questo do recurso
ao crdito, que um instrumento importante para a continuidade dos
programas de investimentos. Para realizar as operaes de crdito, as
agncias governamentais que dispem de recursos para emprstimos ao
municpio, como a Caixa Econmica Federal CEF, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e o Banco do Brasil,
so fontes importantes de nanciamento, em especial para os programas
da rea social e de infraestrutura urbana.
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As formas de cooperao intermunicipal surgem como alternativa para viabilizar os
servios de sade. Por qu?
Resposta Comentada
As reas de sade tm se utilizado dos arranjos institucionais, porque o consrcio
intermunicipal atua como uma forma de organizar os sistemas descentralizados
de atendimento, realizar servios e atividades especializados, coordenar e executar
obras de infraestrutura para a rea de sade, alm de adquirir insumos.
Atividade 1
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COOPERAO INTERMUNICIPAL
O Brasil um pas que possui mais de 5.507 municpios e, destes,
mais de 80% tm at 30.000 habitantes e a maioria dos municpios de
pequeno ou mdio porte, exigindo que uma parcela de seus problemas
seja resolvida de forma articulada e integrada. Na Constituio de 1998,
o municpio considerado um ente federado; passando a assumir novas
tarefas que antes eram desempenhadas pela Unio. Vrios municpios
no tinham competncia estabelecida e experincia acumulada para reso-
luo de vrios problemas at ento. Na estratgia de descentralizao,
o municpio passa a assumir atividades como a prestao de servios de
assistncia social, de educao, de sade e de recuperao de rios, entre
outras. Embora os municpios passem a assumir maiores competncias,
principalmente em relao a polticas sociais como sade, educao e
assistncia social, no implica que o ente municipal disponha de um
corpo tcnico, recursos nanceiros e materiais para a sua implementao.
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Neste contexto, surgem formas de cooperao intermunicipal
como os consrcios, as associaes e as agncias, como uma alternativa
para viabilizar os servios e auxiliar na racionalizao das atividades e na
organizao das administraes municipais. As vrias formas de arranjo
institucionais ocorrem nas reas de sade e recursos hdricos, principal-
mente o consrcio intermunicipal, de forma a organizar os sistemas de
atendimento e realizar atividades e servios especializados, executando
obras e comprando insumos, entre outras aes. Embora alguns proble-
mas a transcendam, a viso exclusivamente municipal passa a interessar
a outros municpios, impondo solues regionalizadas, com ou sem a
participao do governo do estado ou da Unio, contribuindo para a
formao de entidades (consrcios, associaes e agncias) e passando
a integrar vrias opes de polticas intermunicipais.
As associaes, as agncias, os fruns e as redes so alternativas
encontradas pelos municpios para trabalharem de forma articulada as
questes que transcendem o seu territrio. Os municpios do entorno tm
se unido para a conquista de objetivos e nas atividades de interesse comum,
tais como: construo e manuteno de hospitais; servios especializados de
sade; preservao de rios; manuteno de estradas; manuteno de escolas
tcnicas; aquisio e locao de equipamentos para uso comum; compra
de sistemas informatizados; tratamento e destinao de resduos slidos;
preservao de mata ciliar; organizao de um plano regional de turismo;
capacitao das equipes tcnicas municipais; promoo de eventos.
As experincias existentes de consrcios buscam resgatar os con-
ceitos de cooperao intergovernamental e podem auxiliar a potencializar
as aes de articulao microrregional. Eles tm sido apontados como
um instrumento que permite ganhos em termos de escala nas polticas
pblicas, contribuindo para um novo modelo gerencial que viabiliza a
gesto microrregional. Alm disso, abrem possibilidade para a discusso
de um planejamento regional e a ampliao da oferta de servios por
parte dos municpios.
OS CONSRCIOS PBLICOS
A partir dos anos 1990, os consrcios pblicos passam a se cons-
tituir como um importante instrumento de poltica pblica com vista ao
desenvolvimento econmico integrado e a melhorias nas reas de sade,
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saneamento bsico, meio ambiente, entre outros. Em relao aos aspec-
tos legais dos consrcios pblicos, identica-se um processo da histria
desse tipo de poltica pblica que existe desde a primeira Constituio
de 1891: durante esse perodo, os consrcios constituam-se como con-
tratos, eram realizados entre municpios e necessitavam da aprovao do
governo do estado. Se o consrcio fosse entre estados, era necessria a
aprovao da Unio. J em 1937, a Constituio Federal previa os con-
srcios pblicos entre pessoas jurdicas de direito pblico. Em 1946, j
na quarta Constituio, resgata-se a ideia da autonomia federativa, que
permanece at o golpe militar, em 1964, quando houve centralizao de
recursos e perda das garantias individuais e democrticas. Em 1967, a
Constituio vigente coloca os consrcios pblicos como meros pactos
de colaborao. Com a Constituio de 1988, os municpios e o Distrito
Federal so reconhecidos como entes federativos e uma poltica visa a
uma melhor repartio dos recursos. Com isso, os consrcios pblicos
ganham fora novamente.
Os consrcios pblicos so instituies formadas por dois ou mais
municpios que tm por nalidade realizar aes de interesse comum
entre os seus partcipes. Eles so importantes instrumentos de coope-
rao tcnica e nanceira para uma determinada regio. Os consrcios
podem ser teis na articulao de ativos, na viabilizao de obras e na
cooperao em projetos de abrangncia regional, alm de outras aes
destinadas a promover o desenvolvimento de determinada regio. Eles
podem se constituir num importante frum de dilogo para o fortaleci-
mento das relaes entre o Poder Pblico e as organizaes da sociedade
civil organizada, na articulao de convnios, contratos, parcerias e
outros instrumentos, permitindo o nanciamento e a gesto associada
ou compartilhada dos diversos servios pblicos.
Os consrcios pblicos so de importncia estratgica na con-
solidao da cooperao e do desenvolvimento que est na capacidade
de responder necessidade de se desenvolver mecanismos regionais
em que os municpios ou estados cooperam na execuo de polticas
pblicas, tendo em vista a promoo do desenvolvimento regional. O
desenvolvimento de um novo desenho de territrio ou uma regio onde
pode atuar mais de um ente federado, por meio do estabelecimento de
uma pessoa jurdica que promover a implantao das polticas pblicas,
consolida-se no consrcio pblico.
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Figura 3.1: A cooperao dos entes pblicos.
Fonte: http:// http://www.sxc.hu/photo/925147
Comente a frase: O fato que os consrcios pblicos constituem-se na ideia de 'juntar'
foras para a realizao de objetivos.
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Resposta Comentada
O consorciamento municipal tem se concentrado nas reas de sade, edu-
cao, servios pblicos, obras pblicas, meio ambiente e desenvolvimento
urbano. O resultado obtido pela maioria aponta para a existncia de cinco
pontos positivos. O primeiro deles o aumento da capacidade de realizao; o
segundo o governo municipal ampliar o atendimento aos cidados; o terceiro
a ecincia do uso dos recursos pblicos; o quarto o caso dos consrcios que
tm, como funo central, o compartilhamento de recursos escassos e o quinto
a realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura.
Atividade 2
Consrcio, do latim consor-
tiu, implica a ideia de associao, liga-
o, unio e, no mbito das relaes intermu-
nicipais, nada mais apropriado do que a formao
de entidades, visando ao estudo, acompanhamento
e diagnstico das solues que, via de regra, envolvem
municpios limtrofes e com problemas que se iden-
ticam numa ordem cada vez mais crescente, em
funo de forte demanda dos administra-
dos (Informativo Cepam, 2001).
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CONCLUSO
Com as novas funes atribudas aos municpios na Constitui-
o Federal de 1998 e nas leis que a regulamentam, os municpios de
pequeno porte no possuem recursos sucientes para a implantao de
todos os servios.
No Brasil, a prtica do consrcio expandiu-se signicativamente
em todas as reas em que seus participantes obtm algum benefcio. Do
ponto de vista da poltica pblica, os consrcios intermunicipais so
instrumentos ecazes para o desenvolvimento regional e local. A con-
dio para a sua concepo que sejam estruturados e conduzidos em
consonncia com as peculiaridades de cada realidade territorial.
Qual a principal inovao da lei do consrcio pblico?
Resposta Comentada
A principal inovao a adoo de mecanismos que proporcionam maior conana
ao acordo rmado entre os entes federados para o estabelecimento de um consrcio
pblico. Dois elementos da legislao expressam a obrigatoriedade de um protocolo
de intenes, rmado entre os entes federados, que deve receber a aprovao das
cmaras legislativas, e a substituio do convnio por uma nova modalidade de
contrato administrativo, que o contrato de consrcio pblico, cercado de garantias
legais quanto denncia unilateral ou ao descumprimento pelos contratantes.
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Atividade Final
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No recente processo de fortalecimento dos governos municipais, identica-se a
emergncia de diferentes formas de cooperao intergovernamental que resultam
da conuncia dos fatores institucionais aliados vontade poltica dos governos, a
qual pode ser originria de estmulos emanados de uma deciso poltica local. Tanto
a cooperao vertical como a cooperao horizontal pressupem a existncia de
polticas autnomas nos diversos nveis de governo. Essa autonomia permite que
uma efetiva colaborao ocorra sem a subordinao dos municpios a programas
federais ou a subordinao de municpios menores a municpios de maior porte.
A cooperao tambm est presente internamente, na forma da articulao
intersetorial e da ao integrada, sinalizando a premncia na promoo de polticas
pblicas. A articulao entre esferas de governo e entre diferentes rgos de um
mesmo nvel deve ser vista como parte de um movimento com abrangncia de
ampliao de um leque de atores envolvidos na gesto pblica, e tambm da
participao da sociedade civil organizada.
O processo em curso observa a importncia que assume a vontade poltica dos
governantes do ente pblico quanto a um quadro de crise do modelo de desen-
volvimento em nvel local ou regional. Os novos arranjos institucionais provenien-
tes da esfera federal e estadual, a ruptura do crculo vicioso da descontinuidade
administrativa e os avanos na legislao em torno da gesto compartilhada do
nfase aos consrcios pblicos.
Os consrcios pblicos representam o melhor exemplo das mudanas no nvel das
gestes regional e local. As razes para a sua formalizao so de diversas origens
e a primeira delas corresponde ao desao com que se ocupam os governos locais
frente s necessidades de municipalizao das polticas pblicas. A segunda delas
o fator a impulsionar os consrcios na possibilidade que este mecanismo oferece
de resoluo de problemas na implementao de aes de interesse comum e
coletivo dos entes municipais, que garantem respostas ecientes a problemas de
capacitao dos empregados pblicos, ao planejamento de aes em mbito local
e regional, na articulao de esforos e formas de presso junto aos governos em
nvel estadual e federal.
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INFORMAO SOBRE A PRXIMA AULA
Na prxima aula, apresentaremos o tema cmara municipal, que exerce a
funo scalizadora, que signica scalizar as atividades do Poder Executivo
municipal quanto a nanas, oramento, contabilidade e patrimnio.
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