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O modelo ao qual mais se assemelha a diplomacia de
Lula o do general De Gaulle
1
, embora muito provavelmente a seme-
lhana no seja consciente e sim, como se dizia nos lmes antigos, ela
se deva mera coincidncia.
De fato, a poltica externa brasileira dos ltimos oito anos possui
as seguintes caractersticas que foram tradicionalmente associadas
diplomacia gaullista:
RESUMO
O artigo avalia avanos e retrocessos na atuao do governo
Lula no campo da poltica externa. De um lado, fatores como a estabilizao econmica e poltica do pas, em curso
desde a redemocratizao, ampliaram naturalmente a insero do Brasil no cenrio mundial. De outro, ainda que bem-
sucedido em aproveitar esse capital poltico, o governo Lula parece tender a um estilo carismtico e ideolgico em suas
aes de poltica externa, colocando em risco o carter necessariamente institucional e impessoal da diplomacia.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica externa; gaullismo; insero internacional;
diplomacia carismtica.
ABSTRACT
The article analysis Lulas foreign policy. In the one hand, both
political and economic stabilization in course since the end of the military government (redemocratizao) have
naturally intensified Brazils role as a global player. In the other hand, even though his government has been able to take
advantage of this condition, Lulas charismatic and ideological approach to foreign policy could be a risk for the imper-
sonal and institutional qualities that characterizes international relations.
KEYWORDS: Foreign policy; Gaullism; international presence; charismatic
diplomacy.
SOMBRA DE CHARLES DE GAULLE:
UMA DIPLOMACIA CARISMTICA
E INTRANSFERVEL
[1] Charles Joseph Marie de Gaulle
(1890-1970), general e poltico fran-
cs. Primeiro presidente (1959-1969)
da Quinta Repblica Francesa (1958)
[N. E.].
Rubens Ricupero
A poltica externa do governo
Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010)
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36 SOMBRA DE CHARLES DE GAULLE: UMA DIPLOMACIA CARISMTICA E INTRANSFERVEL Rubens Ricupero
fortemente pessoal e carismtica, inseparvel mesmo da biogra-
a e da personalidade do chefe de Estado.
Mais do que ditada por ideologias, , acima de tudo, intensa-
mente nacionalista, buscando aproveitar oportunidades de acu-
mular prestgio internacional mediante o reconhecimento externo
da grandeza do Brasil e de sua aspirao de igualdade com as
maiores potncias.
Sua principal marca externa a contestao ao padro de he-
gemonia do sistema internacional simbolizado pelos Estados
Unidos e demais membros permanentes do Conselho de Se-
gurana, em relao aos quais a diplomacia brasileira manifesta
constante independncia, no hesitando em patentear de pblico
suas divergncias.
Busca estimular alianas e arranjos que se oponham ao sistema de
poder preponderante como se constata na aproximao com a
Turquia no acordo sobre o enriquecimento do urnio iraniano,
na chamada parceria estratgica com o Ir, expresso repetida
em relao Frana de Nicolas Sarkozy (compra de armamen-
tos), a China, a Rssia, a frica do Sul, ao grupo dos Brics.
Exprime-se, como no exemplo gaullista, no intento de criar uma
zona de inuncia exclusiva no permetro mais prximo da Amri-
ca do Sul, com excluso dos Estados Unidos, como tentava fazer
De Gaulle na Europa Ocidental.
O estilo crtico e no-consensual, lembrando os tempos de Jnio
Quadros, do qual armava seu chanceler, Afonso Arinos, que o
presidente acertava no atacado e errava no varejo. Os exemplos
abundam: as declaraes em Cuba sobre a greve de fome de pri-
sioneiros de conscincia; a crise nanceira de responsabilidade
de louros de olhos azuis; as acusaes de fraude nas eleies
iranianas comparadas briga de torcidas no Fla-Flu e assim
por diante. Internamente acentua a ruptura, no a continuida-
de, vincula-se claramente a uma faco partidria e a uma corrente
ideo lgica, no se preocupando em edicar um consenso nacional
em torno de temas de interesse nacional perdurvel.
Demonstra relativa indiferena pela falta de resultados econmi-
cos e comerciais tangveis e imediatos em negociaes e acor-
dos bilaterais ou regionais, dispondo-se a sacricar interesses
e direitos materiais a objetivos polticos no relacionamento
com vizinhos e terceiros em geral (gs da Bolvia, reivindi-
caes paraguaias, medidas protecionistas argentinas, prio-
ridade exclusiva na negociao multilateral da Organizao
Mundial de Comrcio).
Revela escassa sensibilidade aos temas clssicos do idealismo e dos
valores morais nas relaes internacionais: direitos humanos, de-
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fesa da democracia, interferncia internacional para impedir o
genocdio e crimes contra a humanidade, o esforo de evitar a
no-proliferao nuclear, preocupao com os efeitos planet-
rios e globais da mudana climtica.
Afasta-se do ideal republicano de institucionalizao e impessoali-
dade, aproximando-se dos modelos carismticos de liderana
personalizada tpicos da Amrica Latina, excees raras em de-
mocracias maduras (como a exceo gaullista).
Partindo das caractersticas esquemticas resumidas, tentarei cap-
tar as linhas gerais que conferem inconfundvel perl diplomacia de-
senvolvida durante o arco de tempo que cobre quase a inteira primeira
dcada do sculo XXI.
DIPLOMACIA PESSOAL E CARISMTICA
O apogeu a que atingiu o prestgio do Brasil no mundo no se deve
exclusivamente a um s governante ou a um nico fator. Ele resulta
de uma conjuno excepcional de oportunidades externas favorveis
com uma situao interna de estabilidade poltica e econmica sem
precedentes. O esforo cumulativo de sucessivos governos desde o
retorno do pas ordem constitucional democrtica foi responsvel
por muitas das razes da percepo favorvel ao Brasil e que, embora
recentes, tendem a se tornar estruturais: a estabilidade macroecon-
mica; a expanso do mercado interno de consumo; a consolidao do
regime democrtico; a alternncia normal no poder, sem violncia, de
correntes e partidos diferentes, mas quase sempre prximos do centro
do espectro ideolgico; a moderao e o pluralismo da vida poltica,
religiosa, cultural; o avano em algumas reformas sociais; o desapa-
recimento da ameaa de golpes militares e a subordinao das Foras
Armadas ao poder civil; a baixa intensidade de violncias ou tenses
raciais, religiosas, culturais.
Outras so conjunturais ou pessoais. Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) desfrutou de considervel prestgio e admirao em ra-
zo de suas realizaes como intelectual, de sua decisiva contribuio
tarefa de estabilizao da economia, da relao estreita que havia es-
tabelecido com estadistas como Bill Clinton (Estados Unidos) e Tony
Blair (Reino Unido). No perodo do governo atual ocorreram fatos no-
vos ou se acentuaram tendncias anteriores que atuaram todas no sen-
tido de reforar a imagem positiva do pas. A descoberta da gigantesca
reserva petrolfera do pr-sal seguramente aumentou a importncia
estratgica e as perspectivas econmicas futuras do Brasil. Da mesma
forma agiram a acelerao do crescimento, o relativo xito com que se
enfrentou a crise nanceira, as referncias elogiosas de organizaes
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internacionais a programas sociais como o Bolsa Famlia, a atenuao
da pobreza e da desigualdade.
O presidente Lula potencializou e multiplicou essas condies
propcias ao simbolizar de certo modo, pela sua histria pessoal, o
exemplo de ascenso do pas como um todo. Sua identicao com
as grandes causas sociais de luta contra a fome e a pobreza, o carisma
de personalidade autoconante, a vocao inata negociao foram
elementos adicionais para reforar a percepo externa da emergncia
do Brasil como ator global.
Contudo, por excesso de protagonismo, o sucesso indiscutvel
da diplomacia presidencial colou-se de forma to inseparvel ao ca-
risma do presidente Lula que se tornou demasiado personalista e in-
transfervel. Na antevspera da sucesso, o debate sobre a orientao
internacional que mais convm ao Brasil e no apenas a um projeto
de poder pessoal ou de uma faco no pode evitar o exame dessas
alegaes. a partir delas que se poderia separar, na linha de ao
atualmente seguida, o que reete as realidades e os interesses do
pas como um todo do que no passaria do efeito real, mas efmero,
da seduo exercida por uma liderana carismtica desacompanhada
de resultados objetivos e concretos.
PROJEO NACIONAL E BUSCA DE PRESTGIO
A evoluo nos anos recentes do contexto poltico e econmico
internacional mostrou-se extremamente propcia aspirao de
pases como o Brasil de adotar e executar uma poltica externa
de crescente armao.
Foi justamente nessa primeira dcada do sculo que se assistiu,
em termos polticos globais, ao aparecimento de espao favorvel
afirmao de um novo policentrismo, isto , possibilidade de que
atores de poder intermedirio (Brasil, ndia, frica do Sul, Turquia)
tomem iniciativas autnomas em temas globais antes reservados
s potncias preponderantes (os cinco membros permanentes do
Conselho de Segurana da ONU: Estados Unidos, China, Rssia,
Reino Unido, Frana). O policentrismo viabilizou-se aos poucos,
medida que o unilateralismo da estratgia de George W. Bush na
resposta aos atentados de Onze de Setembro sobretudo a inva-
so do Iraque, a doutrina do preemptive attack e do Eixo do Mal se
revelaram incapazes de resolver com xito o engajamento militar
no apenas no Iraque, mas tambm no Afeganisto. O conseqen-
te enfraquecimento relativo do poder e do prestgio norte-ameri-
canos sofreu o desgaste adicional da crise econmico-financeira,
levando aceitao pelo prprio governo Obama dessa alterao
na realidade internacional.
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O cenrio econmico foi marcado no incio (2003-2008) por fase
sem precedentes de expanso da economia mundial (preos das com-
modities, liquidez nanceira, juros baixos), seguida por crise nanceira
aguda que desorganizou e debilitou de preferncia as economias oci-
dentais de capitalismo avanado, reforando os efeitos da emergncia
econmica da China e precipitando a aceitao do G-20 como instn-
cia substituta do G-7 na coordenao da economia global.
Na Amrica Latina, registra-se um vazio de liderana, provoca-
do pela acentuao do desvio da ateno dos Estados Unidos para
outras regies prioritrias do ponto de vista de segurana, em par-
ticular o Oriente Mdio e a sia e pelo apagamento temporrio do
Mxico e da Argentina. Ao mesmo tempo, aumentaram em intensi-
dade as divergncias e a heterogeneidade de regimes em decorrncia
das experincias radicais de refundao encarnadas na Venezuela de
Chvez, na Bolvia de Morales e no Equador de Correa, complicando
as perspectivas de efetiva integrao econmica ou de colaborao
poltico-estratgica.
As duas primeiras tendncias reforaram-se uma outra, abrindo
possibilidades inditas para atores intermedirios favorecidos por
condies de estabilidade poltico-econmica e dotados de ca-
pacidade de formulao e iniciativa diplomticas como o Brasil no
comeo de 2003. Superados os solavancos econmicos iniciais, o
governo Lula foi o afortunado herdeiro de uma Nova Repblica que
havia consolidado a democracia de massas, a coeso social interna e a
estabilidade dos horizontes econmicos.
Inspirada pelo desejo de aproveitar as oportunidades surgidas, so-
bretudo em mbito global, a poltica externa do governo Lula desdo-
brou-se desde o incio ao longo de quatro eixos principais:
1. A obteno do reconhecimento do Brasil como ator poltico glo-
bal de primeira ordem no sistema internacional policntrico em
formao, o que normalmente se vem traduzindo pela busca de
um posto permanente no Conselho de Segurana da ONU, mas
pode assumir eventualmente outras modalidades de realizao
como a participao nos recm-criados agrupamentos do G-20,
Brics e Ibas.
2. A consolidao de condies econmicas internacionais que
favoream o desenvolvimento a partir das vantagens compa-
rativas brasileiras concentradas na agricultura, objetivo que se
expressa primordialmente na concluso da Rodada Doha da
OMC.
3. A dimenso reforada emprestada s relaes Sul-Sul, ensejada
naturalmente pela forte e visvel emergncia da China, da ndia,
da frica do Sul, pela retomada do crescimento africano e ex-
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pressa na proliferao de foros de contatos, alguns superpostos
aos gerais (Ibas, Brics em parte), outros originais (Afras, Aapa,
Brasil-Caricom etc.).
4. A edicao de espao poltico-estratgico e econmico-comer-
cial de composio exclusiva sul-americana (implicitamente de
preponderncia brasileira no resultado, se no na inteno), a
partir da expanso gradual do Mercosul.
Dependendo do tema. o balano dos resultados alcanados pela
diplomacia mostra que os avanos variam, mas, talvez com exceo
do mais fcil, o eixo Sul-Sul, em nenhum dos casos os objetivos fo-
ram realmente atingidos. Nem sempre, contudo, a frustrao das
metas se deve a culpas e decincias da poltica exterior brasileira.
De forma um tanto simplicada, pode-se armar que nos dois pri-
meiros eixos, o Brasil quer, mas no pode; no da Amrica do Sul, o
governo pode, mas no quer.
Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas
Na Organizao das Naes Unidas e na Organizao Mundial de
Comrcio, a capacidade brasileira de inuenciar os acontecimentos
no suciente para resolver os impasses. Por mais que o governo
se esforce, no se logrou at agora produzir consenso para reformar
o Conselho de Segurana, nem para concluir a Rodada Doha, quanto
mais para faz-lo de acordo com os interesses do Brasil. Quer dizer:
mais um problema de insucincia de poder ou vontade poltica, no
s do Brasil, mas dos demais, do que de falta de poltica apropriada de
parte da diplomacia nacional.
Isso no signica que no se tem feito nada. Ao contrrio, em am-
bos os foros a atuao brasileira nos havia posicionado at recente-
mente de maneira favorvel a tirar bom partido de eventual retorno de
condies propcias a um avano. inegvel que o Brasil conquistou
neste momento uma situao diferenciada em relao a outros aspi-
rantes latino-americanos como o Mxico e a Argentina, distancian-
do-se como o favorito para ocupar uma cadeira que vier acaso a ser
destinada Amrica Latina. Reexo principalmente do prprio cres-
cimento econmico e estabilidade brasileira, a percepo diferenciada
deve ser tambm creditada ao ativismo e ao senso de oportunidade da
atual poltica externa.
As negociaes na Organizao Mundial de Comrcio (OMC)
Se houve, portanto, diferenas inegveis em relao ao governo
anterior na nfase dada ao Conselho de Segurana, bem como nas
oportunidades antes inexistentes sobre agrupamentos que s surgi-
ram agora como o G-20, os Brics, e outros, existe nas negociaes da
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OMC muito mais continuidade do que mudana na linha negociadora
seguida pelos governos brasileiros ao longo de muitos anos, primei-
ro no Gatt, mais tarde na sua sucessora, a Organizao Mundial de
Comrcio. Mesmo as eventuais alteraes se aguram quase sempre
desdobramentos naturais impostos por novas fases da Rodada Doha,
originando-se nos governos passados muitas das posies e alianas
utilizadas na OMC.
O recurso abertura de contenciosos exemplares, como o dos
subsdios ao algodo contra os Estados Unidos (posteriormente con-
tra os subsdios da Unio Europia ao acar), uma boa ilustrao
da continuidade de poltica de Estado, pois havia sido iniciado pelo
governo de Fernando Henrique Cardoso. Ademais, data igualmente
da administrao do ministro Celso Lafer (2001-2002) a deciso de
estabelecer na estrutura do Itamaraty um setor de contencioso provi-
do dos recursos capazes de empreender uma ao de extraordinria
complexidade tcnica e jurdica como foi a dessa indiscutvel vitria
da diplomacia comercial brasileira.
Outro exemplo da continuidade bsica na poltica do Brasil nas
negociaes comerciais multilaterais o da criao do Grupo dos Vin-
te da OMC, inovao ttica que se deveu iniciativa, acolhida pelo
chanceler Celso Amorim, do ento embaixador do Brasil na OMC,
Luiz Felipe de Seixas Corra, que havia sido justamente o secretrio-
geral do Itamaraty (1999-2001) na gesto anterior, do ministro Lafer.
CONTESTAO DA HEGEMONIA E AFIRMAO DA INDEPENDNCIA
O Brasil h muito tempo empenha-se numa linha diplomtica que
favorece a emergncia de um sistema decisrio mundial mais equili-
brado e multipolar, ao mesmo tempo em que defende ciosamente a
autonomia e a independncia de suas opes. O que tem variado no
tempo o estilo mais ou menos construtivo dessa postura. A evoluo
do atual governo registra uma tendncia gradual a um discurso acen-
tuadamente mais militante e crtico em temas como o do impasse das
negociaes da Rodada Doha, do comportamento norte-americano
diante do golpe de Honduras, do acordo militar entre os Estados Uni-
dos e a Colmbia e, de modo incalculavelmente mais importante, na
questo do programa nuclear iraniano.
A recente guinada da atitude brasileira em relao a um regime
como o de Teer, objeto de sucessivas sanes do Conselho de Segu-
rana, conduziu o Brasil perigosamente perto de uma rota de coliso
com os Estados Unidos em dois assuntos correlatos de importncia
crucial para o governo Obama: a legitimao de regime recm-sado de
eleies contestadas e a no-proliferao nuclear, uma das prioridades
principais da nova administrao. Ao aceitar a troca de visitas no mais
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alto nvel com nao geralmente acusada de desaar as sanes, vio-
lar a democracia e os direitos humanos, negar o Holocausto e tentar
adquirir armas atmicas, contrariando o Tratado de No-Proliferao
Nuclear, o pas tomou deciso de implicaes negativas junto a uma
parcela importante e inuente da opinio pblica norte-americana e
mundial. No se percebe bem quais os ganhos que a diplomacia bra-
sileira espera colher de iniciativa que se reveste de alguns aspectos
brilhantes como jogada diplomtica, mas que arrisca deixar um saldo
pesado de ressentimentos e desconanas.
O acordo com o Ir, mediado com a Turquia, teria sido um pas-
so relevante, talvez at decisivo, para valorizar a postura brasilei-
ra (e turca), caso tivesse sido coordenado e harmonizado com o
grupo de Cinco mais Um (os cinco membros permanentes do
Conselho de Segurana mais a Alemanha). Para isso, ele deveria
ter sido precedido e acompanhado de consultas a esses pases, dos
quais teria de depender a implementao do acordo no Conselho.
Ficou evidente, contudo, pela reao dos integrantes do grupo, que
o resultado das tratativas em Teer apareceu como um fato consu-
mado a ser imposto aos demais, j que a soluo negociada deixou
de cobrir pontos vitais para dissipar a desconfiana. Ademais, a
prpria atmosfera de triunfo desportivo que cercou a assinatura na
capital do Ir, com os patrocinadores erguendo os braos em sinal de
vitria, realou no gesto os aspectos de desao, no de conciliao, no
contribuindo naturalmente para fazer apreciar o acordo pelos destina-
trios da manobra.
O episdio revela, ao mesmo tempo, o potencial e os limites
hoje existentes para a afirmao de atores intermedirios; e a lio
a extrair do ocorrido que o potencial ter possibilidades maiores
de se traduzir em frutos concretos na medida em que as iniciativas
assumirem natureza mais construtiva. O mrito do esforo brasi-
leiro permanece, mas amputado do xito completo que se poderia
haver esperado, deixando at rescaldos de m vontade e suspeitas
que podero complicar o atendimento das aspiraes nacionais ao
Conselho de Segurana.
Os resultados indecisos da empresa aconselhariam no futuro
escolher com critrio cuidadoso as oportunidades de atuar. Con-
vm sempre avaliar o balano de custos e benefcios potenciais,
esforando-se a agir de maneira cooperativa com outros atores, de
modo discreto, sem excessos ou jactncias geradoras de resistn-
cias e reaes hostis.
Essa, alis, deve ser a linha de orientao a ser seguida nos traba-
lhos do Conselho de Segurana, no seio do qual o Brasil deve se rmar
pelos mritos de uma diplomacia que represente uma fora de mode-
rao e equilbrio, de conciliao e aproximao de adversrios. Sem
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ansiedades ou ativismos desnecessrios, essa a melhor postura para
assegurar que o nome do Brasil se imponha consensualmente como
aspirante irrecusvel no processo de tornar o Conselho mais represen-
tativo das novas realidades internacionais.
ENCORAJAMENTO A ALIANAS E GRUPOS ALTERNATIVOS
Os novos grupos de coordenao diplomtica
Os esforos de articular agrupamentos diplomticos inditos com
a Rssia, a ndia e a China (Brics) ou com a ndia e a frica do Sul
(Ibas) oferecem a vantagem do fato consumado: pelo prprio peso
especco, sem qualquer necessidade de delegao dos outros, o Bra-
sil tornou-se efetivamente o representante da Amrica Latina nesses
grupos. No por acaso eles renem os membros permanentes do Con-
selho de Segurana (China e Rssia) e os aspirantes a essa posio
que tm em comum a circunstncia de no serem aliados dos Estados
Unidos na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan). Seria
uma espcie de clube dos candidatos naturais ao reconhecimento de
um status internacional mais elevado em cada um dos trs continentes:
ndia (sia), frica do Sul (frica) e Brasil (Amrica Latina). Os foros
Sul-Sul servem para realar que o Brasil o ator mais global entre os
latino-americanos, muitos dos quais connados a uma diplomacia
meramente regional.
O desao que o Brasil ter no futuro consistir em contribuir para
formular uma plataforma de ao conjunta que unique o compor-
tamento de pases de interesses to heterogneos, condio para que
aportem algum valor adicional ao que j vem sendo feito pelo G-20.
Todos esses grupos de geometria varivel so expresso do mesmo
fenmeno: a procura por instituies e mecanismos de coordenao e
de governana global, diante do bloqueio da possibilidade de reforma
dentro do processo legitimador por excelncia da Carta da ONU, como
seria ideal e desejvel. At o presente, no entanto, esses agrupamentos
no se mostraram capazes de ir alm de documentos declaratrios
genricos, sem impacto perceptvel naquilo que seria sua nalidade
natural: conseguir que os quatro Brics atuem em unssono, com uma
plataforma de ao comum, no aprimoramento da governana global.
O Grupo dos 20
Essa tarefa tem cado virtualmente por conta do G-20, cuja
emergncia como instncia poltica suprema de coordenao ma-
croeconmica foi, sem dvida, uma das mais impressionantes
transformaes da ordem internacional dos ltimos anos. A incor-
porao sbita de novos atores a um processo decisrio at ento
protegido com exclusividade pelas grandes economias avanadas
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representou, ao mesmo tempo, a imposio de uma exigncia nas-
cida da crise nanceira mundial e o reconhecimento de modicao
na correlao das foras econmicas que j estava em curso. Para o
Brasil, o salto foi ainda mais signicativo por nos habilitar a aceder
ao mbito das grandes decises nanceiras e monetrias a que antes
s comparecamos como rus de moratrias e atrasos de pagamento.
Em estreita articulao com os demais Brics, o Brasil empenhou-
se no seio do grupo em contribuir para proporcionar aos pases emer-
gentes maiores poderes e responsabilidades em todas as instncias
deliberativas na rea monetria e nanceira. Esse esforo visou no
s s instituies de Bretton Woods, mas tambm incorporao
dos emergentes no Foro de Estabilidade Financeira (FSF), transfor-
mado em Conselho de Estabilidade Financeira (FSB), assim como
em outros foros que congregam supervisores e reguladores do sis-
tema nanceiro.
Uma iniciativa de implicaes relevantes foi a deciso dos Brics de
conquistarem virtual poder de veto (blocking minority) ao fazerem um
aporte de US$ 92 bilhes (US$ 50 bi da China e US$ 14 bi de cada um
dos trs, Brasil, ndia e Rssia), mais de 15% do total, nova estrutura
criada para socorrer as economias em crise, o chamado New Arrange-
ments to Borrow (NAB). O poder desse modo adquirido ganha relevo
particular quando se considera que o volume da facilidade criada (US$
590 bi) mais do que o dobro do que os US$ 250 bi das quotas regu-
lares/capital do Fundo Monetrio Internacional.
A questo que ora se apresenta de assegurar a contnua relevncia
do G-20 como foro central das decises no momento, oxal prximo,
em que as crises atuais, concentradas na Europa, tiverem anal sido
superadas. Isso signica que o Brasil deve se preparar para contribuir
com competncia intelectual e tcnica tarefa de edicar uma econo-
mia nova, menos sujeita a crises catastrcas peridicas e evitveis.
No bastar ao pas se limitar a uma atitude de vigilncia e resistncia
tendncia das maiores economias avanadas no sentido de reverterem
os avanos de democratizao do processo decisrio uma vez se retor-
ne normalidade. Ser indispensvel que, alm da atitude vigilante,
o governo ganhe efetiva capacidade propositiva no debate sobre ma-
croeconomia mundial e instituies de regulamentao e superviso.
A AMRICA DO SUL COMO ZONA DE INFLUNCIA
Na Amrica do Sul, o Brasil no pode tudo, mas pode algo. Em tese,
a diplomacia brasileira teria tido condies de agir mais ou de agir de
modo diferente. Por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, para aju-
dar, como facilitador, dois vizinhos prioritrios e membros do mesmo
acordo de integrao a superarem o conito em torno da instalao
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45 NOVOS ESTUDOS 87 JULHO 2010
de empresas de papel em solo uruguaio. O Uruguai e a regio do Rio
da Prata so, incontestavelmente, as reas do mundo onde o Brasil
possui mais longa tradio de envolvimento, melhor conhecimento
direto das situaes e mais numerosas e legtimas razes para desejar
um desenvolvimento pacco.
Justica-se, antes e depois do pior momento da crise argentino-
uruguaia, que o governo brasileiro se empenhe em papel construtivo
de aproximao entre os mais ntimos de nossos vizinhos. Sem ne-
cessidade de estimular a proliferao de organizaes e burocracias re-
dundantes, bastaria reativar o Tratado da Bacia do Prata, injustamente
esquecido e que possui competncia temtica em problemas de vizi-
nhana como os que ainda opem o Uruguai Argentina.
A mesma abordagem aplica-se necessidade de corrigir a par-
cialidade ocasional e a quase permanente omisso do atual governo
em relao a outros conitos sul-americanos, voltando a observar
rigorosa eqidistncia e no-ingerncia em eleies ou processos
polticos internos de vizinhos, o que tem sido cada vez menos fre-
qente nestes tempos de diplomacia de anidades partidrias e
ideolgicas. O corolrio da conana que decorreria de tal postura
seria a credibilidade para um esforo brasileiro de pacicao entre
a Venezuela e a Colmbia ou de reconciliao desta ltima com o
Equador, todos vizinhos prximos, com os quais mantemos rela-
es de colaborao e cordialidade.
Um instrumento idneo para impulsionar a colaborao de inte-
resse recproco de potencial desaproveitado seria o Tratado de Coope-
rao Amaznica, que rene todos os pases da metade setentrional da
Amrica do Sul, inclusive as duas Guianas independentes. Representa
a nica estrutura que possibilita uma coordenao dos esforos para
melhor proteger os complexos e ameaados biomas dessa gigantesca
regio e para uma abordagem integrada dos rios amaznicos, a maio-
ria dos quais possue suas nascentes nos pases vizinhos.
Diplomacia gestual
A contradio entre a busca incessante de resultados de prest-
gio nos agrupamentos aparecidos em poca recente como o G-20 e
os Brics contrasta com o desempenho sensivelmente mais mitigado
no eixo de direta inuncia brasileira, o imediato entorno da Amrica
Latina e do Sul. No que tenham faltado aqui exemplos do talento
aparentemente inesgotvel de criar foros novos (o Conselho de De-
fesa) ou de rebatizar com nome novo grupos pr-existentes (como a
Comunidade de Naes Sul-Americanas ou Casa, transgurada em
Unio de Naes Sul-Americanas ou Unasul). No se deixou at de es-
tabelecer uma OEA sem Estados Unidos ou Canad, curiosamente
iniciativa do Mxico, o primeiro pas latino a se associar no Nafta aos
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dois gigantes desenvolvidos do hemisfrio norte num acordo de livre
comrcio, e talvez por isso preocupado em atenuar seu isolamento em
relao aos ibero-americanos.
Esse tipo de diplomacia (no s do Brasil) merece talvez o quali-
cativo de gestual no sentido de que a ausncia de condies objetivas
ou de resultados palpveis menos importante do que o gesto em si
mesmo. s vezes se assemelha a uma fuite en avant: o aumento da dose
de remdio que no est dando certo, um pouco como a anotao feita
por clebre orador peruano margem de pargrafo de um discurso
argumento dbil, reforzar el nfasis.
Nesse domnio, tanto o governo atual como o futuro deveria pre-
ocupar-se menos em multiplicar estruturas novas do que em tornar
efetivas e operacionais as estruturas ou processos j existentes, sobre-
tudo quando se justicam por razes concretas e vlidas. o caso da
Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-America-
na (Irsa) do governo passado, que tem avanado sem alardes publici-
trios e conserva toda sua atualidade uma vez que o problema da falta
de uma integrao das redes de transporte na Amrica do Sul continua
a ser um dos maiores obstculos efetiva integrao das economias. A
mesma armao aplica-se aos tratados j citados, o da Bacia do Prata
e o de Cooperao Amaznica.
Venezuela e Mercosul
O ingresso da Venezuela no Mercosul um dos exemplos de de-
cises de graves implicaes na Amrica Latina sobre os quais at
hoje a opinio pblica tem diculdade em compreender a motivao
brasileira e o prprio desenrolar do processo decisrio. A impresso
que se colheu no momento do convite formulado por Nestor Kirch-
ner, quando a Argentina exercia a presidncia do bloco, foi de que ele
no havia sido precedido de consultas entre todos os membros, nem
de avaliao cuidadosa das implicaes. Uma anlise criteriosa teria
provavelmente demonstrado a falta de sentido em promover a en-
trada de pas que s poderia aumentar os problemas agudos de que
sofre o grupo, entre eles, a ausncia de compatibilidade entre orien-
taes macroeconmicas, adicionando um complicador ideolgi-
co, o socialismo do sculo XXI, economia de mercado dos demais.
Se j existe impacincia crescente com a pesada mquina decisria
da unio aduaneira e as diculdades, supostas ou reais, que ela cria
para a negociao de acordos comerciais com terceiros, a adio de
governo atritado com inmeros outros como o venezuelano apenas
dicultaria ainda mais os impasses.
Detentor do maior peso especco no grupo, teria sido normal que
o Brasil ponderasse que as adeses a acordos comerciais de extrema
ambio como as unies aduaneiras demandam longo processo pr-
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vio de negociao tcnico-comercial, como ocorre na Organizao
Mundial de Comrcio. No seria necessrio antagonizar o regime de
Chvez, nem invocar argumentos de ordem ideolgica, mas simples-
mente lembrar e fazer respeitar um princpio elementar de negociao
comercial. O governo poderia ter feito algo nessa linha, mas preferiu
no fazer. A questo no seria tanto de falta de poder, mas da falta de
vontade para exercer tal poder da forma mais adequada para defender
os direitos e promover os interesses do Brasil, utilizando o diferencial
em nosso favor.
Questes polmicas
Sendo essa a regio do mundo onde a inuncia brasileira, no pas-
sado e no presente, sempre se fez sentir de modo mais forte e imediato,
o natural que nela se tivessem concentrado as maiores realizaes
da diplomacia. igualmente nessa rea que a diplomacia brasileira
ter de demonstrar sua capacidade superior para vencer obstculos,
persuadir recalcitrncias, edicar obra concreta. Paradoxalmente, en-
tretanto, at agora, a maioria das divergncias sobre falhas e equvocos
da poltica exterior se refere a assuntos sul ou latino-americanos.
As prioridades do Brasil deveriam coincidir naturalmente com
esses problemas, e a efetividade da diplomacia tem de ser avaliada
pela capacidade que revele de encaminhar soluo para as seguintes
questes: a) o persistente fracasso em resolver os contnuos atritos e
contenciosos com a Argentina em matria comercial; b) a passivida-
de e a falta de iniciativa corretiva diante do descrdito do Mercosul;
c) a incompreensvel renncia a acionar os meios paccos do direito
internacional em defesa de direitos brasileiros atropelados em inci-
dentes como o da violao boliviana de tratados e contratos sobre o
gs; d) a imprudente ingerncia nas eleies bolivianas e paraguaias
por motivo de simpatias ideolgicas; e) a parcialidade na campanha
contra o acordo militar entre a Colmbia e os Estados Unidos, em con-
traste com a omisso diante de iniciativas de compra de armamentos
de Chvez ou de suas freqentes provocaes aos colombianos; f ) a
falta de senso de medida e equilbrio em relao ao golpe hondurenho,
ao mesmo tempo em que se mantinha incoerente complacncia ante
um regime controvertido como o cubano, sem falar no iraniano.
Muitas dessas diculdades nos foram impostas nesses ltimos
anos por uma adversa evoluo que se processou em direo oposta
convergncia de valores e modelos de organizao poltico-econmi-
cos registrada na Europa e no mundo aps o m do comunismo. Na
Amrica do Sul, ao contrrio, a integrao e at o bom convvio nor-
mal tm sido dicultados por processos radicalizados de refundao
e lideranas polarizadoras de tenses e conitos, internos e externos.
Uma leitura realista da situao exigiria reconhecer os limites do que
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possvel fazer com esses governos. Abriria espao, por outro lado,
a uma diplomacia alternativa mais sintonizada com os pases que
adotam posturas econmicas e polticas centristas mais prximas s
nossas. No por acaso, esses pases so aqueles que, pelo tamanho ou
desempenho econmico, ofereceriam oportunidades mais promisso-
ras: Mxico, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai.
Unasul e Conselho de Defesa
No obstante a evidente ausncia dos requisitos objetivos mni-
mos, a diplomacia atual insistiu em edicar um espao poltico-eco-
nmico que utilizasse no o conceito de Amrica Latina, mas apenas o
de Amrica do Sul. Em projetos de carter territorial justica-se optar
por esse gnero de integrao exclusiva, como sucede com a referida
Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Ameri-
cana. muito mais difcil estender o critrio a reas mais amplas e
complexas como as do comrcio e da defesa, que dependem no da
contigidade territorial, mas da compatibilidade de vises polticas e
econmicas. Em contexto regional de aumento da divergncia de mo-
delos, de desconanas e animosidades, projetos como o da Unasul
ou do Conselho de Defesa correm risco considervel de passarem
histria como meras expresses de uma diplomacia gestual, cujo po-
tencial se esgota em reunies que constituem um m em si mesmo,
sem maiores conseqncias.
O mnimo que se deveria exigir de tais grupos que lograssem o
que a Argentina, o Brasil e o Chile tinham consolidado no Acordo do
A.B.C., h mais de um sculo, a saber, a rearmao da mais estrita
observncia do princpio de no-ingerncia nos assuntos internos
dos vizinhos e o compromisso de no permitir a presena ou aes de
movimentos armados nas zonas fronteirias.
Objetivo como esse teria de constituir a precondio bsica de
qualquer unio de pases, parecendo, entretanto, fora do alcance de uma
organizao que se intitula com alguma pretenso de Unio de Na-
es Sul-Americanas. Para que serve o Conselho de Defesa se no
somos sequer capazes de adotar uma posio comum a respeito das
guerrilhas das Farcs? Sem esse mnimo dos mnimos, no se concebe
que a Colmbia, pas que luta h meio sculo contra guerrilhas e nar-
cotracantes, aceitasse abrir mo da assistncia militar dos Estados
Unidos. Por desejvel que seja evitar a presena militar norte-ameri-
cana no continente, no se v bem que alternativa existiria para que
Bogot obtivesse os recursos e o know-how de que necessita. O Brasil,
impotente diante do controle exercido pelo narcotrco em morros do
Rio de Janeiro e longe de poder oferecer assistncia militar e policial
a quem quer que seja, dispe de escassa autoridade para censurar os
colombianos por buscarem quem os ajude.
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A questo das preferncias comerciais
presumir demais da prpria importncia querer exigir de um vizi-
nho ameaado por problemas de guerrilha e de narcotrco que escolha
entre ns e os Estados Unidos em matria de defesa contra tais agelos.
Situao idntica prevalece no mbito econmico e comercial no caso
daqueles pases latinos e sul-americanos e no so poucos para os
quais o mercado norte-americano representa 50% ou mais do destino
de suas exportaes. O Brasil no tem evidentemente condies de ri-
valizar com os Estados Unidos como mercado importador ou fonte de
investimento, uma vez que h dcadas acumulamos com quase todos
os sul-americanos saldos comerciais crescentes. Nem mesmo dentro
do Mercosul o pas conseguiu desempenhar o papel de mercado impul-
sionador do crescimento do Uruguai e do Paraguai.
No surpreende, assim, que at no mbito restrito da Amrica do
Sul trs pases mdios e talvez no por acaso os de melhores funda-
mentos e desempenho econmico Chile, Peru e Colmbia te-
nham optado pelos acordos de livre comrcio com os Estados Unidos.
Inviabilizou-se, pois, a possibilidade de uma zona comercial pura-
mente sul-americana, gerando ao mesmo tempo, para as exportaes
brasileiras, o perigo de tratamento discriminatrio em face das expor-
taes de procedncia norte-americana.
As negociaes da Alca no conseguiram infelizmente produzir
um terreno de equilbrio e entendimento entre as expectativas de-
masiado ambiciosas de Washington e concesses norte-americanas,
especialmente em agricultura, que atendessem aos interesses do Bra-
sil e do Mercosul, proporcionando-nos no mercado norte-americano
tratamento preferencial equivalente ao dos outros. Na ausncia do
acordo de livre comrcio, a prioridade de qualquer governo brasileiro
futuro deve ser a de negociar algum arranjo alternativo que preencha
o vcuo desvantajoso da falta de preferncias em que se encontram
presentemente os produtos brasileiros. Essa prioridade comercial vale
tanto para o mercado dos Estados Unidos, no qual estamos sendo dis-
criminados pelas preferncias outorgadas aos produtos oriundos de
acordos da Alca, como para os mercados dos latinos (como o Chile ou
o Mxico), onde enfrentamos a concorrncia favorecida das exporta-
es norte-americanas.
Relaes com os Estados Unidos
Esse vazio ilustra a persistente incapacidade de alcanar com os Es-
tados Unidos uma relao madura e construtiva, da qual um elemento
indispensvel teria de ser uma base de crescentes vantagens mtuas
no comrcio e na complementao de cadeias produtivas e exportado-
ras. Tentou-se durante a administrao de George W. Bush revitalizar
essas relaes, superando o impasse da Alca, com uma colaborao
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em torno do etanol. Alm de obviamente estreito demais para funda-
mentar uma relao mais vasta, o esforo no foi capaz de sobrepujar o
protecionismo em relao ao etanol de milho norte-americano.
paradoxal que no governo Obama o relacionamento com Wa-
shington principie a denunciar sinais de um alargamento das diver-
gncias em torno de uma agenda negativa em expanso: o manejo do
golpe de Honduras e agora da situao ps-eleitoral naquele pas; o
acordo de cooperao militar da Colmbia com os Estados Unidos; as
responsabilidades norte-americanas pelo impasse da Rodada Doha e,
ultimamente, o complexo de questes relativas ao Ir, a seu programa
nuclear e maneira de tratar com o regime iraniano.
A tenso oriunda da multiplicao de tais desencontros come-
a a encontrar expresso na imprensa e no Congresso dos Estados
Unidos e s tem sido disfarada na rea ocial pelo reconhecimento
do papel moderador do Brasil num contexto sul-americano contur-
bado por personalidades mais abrasivas e provocadoras que as dos
nossos lderes.
ESTILO E FIM DO CONSENSO EM DIPLOMACIA
A crise do consenso em poltica exterior
No faltam, por conseguinte, questes que vm erodindo o relativo
consenso multipartidrio que prevalecia na vspera de fundao da
Nova Repblica, a julgar pelo discurso de ns de 1984, no qual Tan-
credo Neves declarava: [...] se h um ponto na poltica brasileira que
encontrou consenso em todas as correntes de pensamento, esse ponto
a poltica externa levada a efeito pelo Itamaraty. Transcorridos 25
anos dessas palavras, a simples leitura dos jornais ou o acompanha-
mento dos debates no Congresso so sucientes para indicar que esse
consenso deixou de existir.
A crise do consenso brasileiro produto no s das questes
substantivas da poltica externa propriamente dita, mas tambm da
poltica interna da diplomacia, isto , a maneira como ela formula-
da e apresentada opinio pblica, a seus formadores, aos polticos,
e o modo como percebida por esses ltimos. Dessa perspectiva, a
responsabilidade maior cabe a comportamentos concentrados nos
seguintes fatores que afetam a possibilidade de edicar consensos
em poltica exterior: a nfase na ruptura, em lugar da continuidade; o
excesso de protagonismo e gloricao da liderana pessoal de Lula; a
politizao partidria e a ideologizao da poltica externa.
nfase na ruptura
Os dirigentes atuais, destacando-se nisso o presidente, no sou-
beram em geral resistir tentao de se atribuir o crdito total pelos
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51 NOVOS ESTUDOS 87 JULHO 2010
eventuais xitos que tiveram. Buscaram fazer crer que era novo e sem
precedentes tudo o que empreendiam. De maneira geral, Lula e seus
colaboradores no Itamaraty tiveram a possibilidade de admitir e valo-
rizar, nos assuntos que apresentavam autntica continuidade com o
passado, a parcela maior ou menor que teriam acaso herdado de gover-
nos anteriores, mas preferiram se apropriar de todo o mrito em nome
do governo atual e de seu partido.
Naturalmente opo sem surpresa, mas seguramente no ser a
melhor em termos de construo de consensos. H, com efeito, nessa
matria uma espcie de trade off: no possvel monopolizar o crdito
para o governo e seu partido e esperar, ao mesmo tempo, que os injus-
tamente excludos do reconhecimento se sintam partes integrantes
dessa poltica.
Excesso de protagonismo
So traos indiscutveis desta fase poltica brasileira o abuso do
protagonismo e o excesso de gloricao personalista, criando a im-
presso de que se depende cada vez mais das qualidades de desempe-
nho do lder supremo. Alis, a poltica externa no constitui exceo no
panorama geral de um governo cujos ministros so quase annimos.
Em democracias maduras sempre se procurou imprimir diplo-
macia um carter aberto participao efetiva mesmo da oposio.
Nos Estados Unidos, por exemplo, o modelo ideal de que se tem nos-
talgia at nossos dias o do consenso bipartidrio com os republi-
canos no incio da Guerra Fria. Na Frana de Sarkozy, qualquer que
tenha sido sua motivao, o presidente foi buscar no partido socialista
seu ministro de assuntos estrangeiros e numerosas personalidades
convidadas a cumprirem misses internacionais de relevo. No Brasil
de hoje seria difcil encontrar algum exemplo dessa tendncia salutar.
Interferncias partidrias e ideolgicas
O discurso de Tancredo deixava claro no ser uma poltica exter-
na qualquer a que mereceria consenso, mas apenas a levada a efeito
pelo Itamaraty. No se tratava da poltica dos militares no poder, de
um determinado governo ou faco, mas de uma poltica de Estado,
acima das disputas internas e a servio da nao. Convm recordar
que a etimologia da palavra partido signica fragmentado, rompido,
quebrado, parte do todo que a nao. Quem faz diplomacia de parti-
do mostra indiferena pelo esforo de converter tais aes em causas
autenticamente nacionais.
incompatvel com esse objetivo a existncia de uma diploma-
cia paralela do Partido dos Trabalhadores junto a governos ou movi-
mentos ideologicamente ans, exercida por meio de contatos fora dos
canais diplomticos e emissrios como o assessor de poltica exter-
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na da Presidncia da Repblica. Tal diviso de esferas de inuncia
converteu-se em causa de complicaes, de que foram exemplos as
incurses na poltica interna da Venezuela, em momentos de tenses
naquele pas; a falta de iseno ideolgica com que se tem acompanha-
do a campanha eleitoral em pases vizinhos; a parcialidade j citada em
relao ao acordo militar da Colmbia com os Estados Unidos; o con-
traste entre as reaes ao golpe hondurenho e a complacncia diante
de Cuba ou do Ir e numerosos outros episdios.
No h evidncias de que essas anidades ou simpatias tenham
demonstrado eccia ou utilidade perceptvel para encaminhar solu-
es satisfatrias quando surgem questes espinhosas como as que
opuseram o Brasil Bolvia ou ao Equador. A diplomacia paralela do
PT parece, assim, servir mais para contaminar desnecessariamente a
poltica exterior com suspeitas ideolgicas do que para qualquer pro-
psito prtico.
Mais do que um valor perfeito e absoluto, inatingvel na prtica, o
consenso sobre diplomacia objetivo desejvel sempre que possvel
de edicar mediante compromissos razoveis com a oposio, sem
sacrifcio de valores mais altos. Um grau maior ou menor de honesta
divergncia pode ser at saudvel desde que no derive de uma subor-
dinao instrumental da poltica externa a ganhos partidrios ou ideo-
lgicos internos. Nesse caso, renuncia-se possibilidade de assegurar
a continuidade de polticas de Estado que devem, em princpio, fazer
apelo no a faces, mas ao conjunto dos cidados.
Nesse particular, seria difcil encontrar melhor explicao das van-
tagens potenciais da busca do consenso do que as palavras com que o
baro do Rio Branco explicava por que se afastara em denitivo da po-
ltica interna e no tinha querido aproveitar sua imensa popularidade
para lanar-se candidato a presidente:
[...] seria discutido, atacado, diminudo, desautorizado [...] e no teria como
Presidente a fora que hoje tenho [...] para dirigir as relaes exteriores.
Ocupando-me de assuntos ou causas incontestavelmente nacio-
nais, sentir-me-ia mais forte e poderia habilitar-me a merecer o
concurso da animao de todos os meus concidados (grifos meus).
INSUFICINCIA DE RESULTADOS COMERCIAIS
Atualmente, o comrcio exterior brasileiro vive uma aguda crise
de competitividade, manifestada no acelerado declnio do saldo na
balana comercial e no alarmante agravamento do dcit em conta
corrente. A gravidade da situao acentuada pela tendncia aparen-
temente irreversvel para a eroso das vantagens competitivas dos
produtos manufaturados e a crescente concentrao das exportaes
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em nmero sempre menor de commodities e artigos de baixo nvel de
elaborao derivados de recursos naturais.
No este o lugar apropriado para discutir os desequilbrios ma-
croeconmicos que se encontram na raiz do problema, a conjuntura de
crescimento puxado quase exclusivamente pelo consumo do governo
e dos particulares, a baixa poupana, o investimento insuciente e a
inelutvel contrapartida de todo esse quadro, que consiste no aumen-
to da dependncia em relao poupana externa e aos inuxos nan-
ceiros de fora. O que no se pode esconder que a taxa de cmbio re-
presenta papel fundamental na deteriorao das contas externas, no
sendo possvel cogitar uma soluo duradoura para os problemas do
comrcio exterior sem levar em conta a questo cambial.
verdade que, alm do cmbio, outras decincias estruturais
afetam duramente a capacidade brasileira de concorrer nos mercados
mundiais com os asiticos e outras estrelas do comrcio contempo-
rneo. O altssimo custo do capital, a sufocante carga de tributos, a
burocratizao e a baixa qualidade da regulamentao governamental,
a pssima infra-estrutura de transportes e portos, enm, o conjunto
dos fatores que formam o custo Brasil, responsvel pelo alto custo de
transao em nosso pas. Todos esses elementos situam-se em rea de
competncia muito alm do alcance da poltica exterior, mas inegvel
que, sem a soluo parcial ou completa dessas permanentes causas da
baixa capacidade brasileira de competir, no muito o que a diploma-
cia comercial poder fazer deixada a si mesma.
Existem entre ns iluses desmesuradas sobre a capacidade que
tm as negociaes comerciais ou os acordos bilaterais e/ou regionais
de alterar essa ingrata realidade competitiva. No se percebe o bas-
tante que negociaes e acordos, mesmo quando bem-sucedidos e
executados, podem no mximo gerar oportunidades de exportao.
Aproveitar essas oportunidades vai depender, como sempre, da capa-
cidade de oferta de produtos de qualidade e preo competitivos nos
mercados, o que passa por cmbio favorvel acima de tudo e os demais
fatores citados.
Por essa razo, no futuro o governo ter de primeiramente equacio-
nar e encaminhar os problemas que ora afetam negativamente a taxa
cambial e os outros componentes da competitividade, o que exigir o
envolvimento pessoal e constante do presidente da Repblica a m de
que se possa de fato dispor de um mecanismo eciente de coordenao
de todos os rgos relevantes dos quais depende uma boa condu-
o do comrcio exterior.
Diante do persistente impasse nas negociaes da Rodada Doha,
no se poder deixar de conduzir um exame criterioso da convenin-
cia de remanejar as prioridades da diplomacia comercial do Brasil.
No se trata de recomendar que se desconhea o valor insubstituvel
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da Organizao Mundial de Comrcio como o foro por excelncia
para avanos em temas sistmicos como o dos subsdios agrcolas
ou para a soluo quase-judicial de contenciosos, mas de indagar at
que ponto se justica uma concentrao excessiva nas expectativas
criadas pela Rodada Doha.
A verdade que a indstria brasileira, que sofre de problemas
crnicos de competitividade, revela escasso entusiasmo pelos ga-
nhos potenciais da Rodada, temendo que os benefcios da eventual
reduo nos picos tarifrios em produtos sensveis (txteis, cala-
dos, artigos de couro) sejam praticamente monopolizados pelos
chineses e outros asiticos.
A compensao que esperamos receber em agricultura precisa
tambm ser submetida a um crivo analtico rigoroso. Os subsdios
agrcolas, claro, somente sero reduzidos de modo aprecivel nas
negociaes multilaterais, sendo essa a razo principal que aconselha
nosso contnuo engajamento. Para entidades representativas como
a Confederao Nacional da Agricultura o problema maior no viria
tanto dos subsdios, mas sim das barreiras de acesso aos mercados
externos. O Banco Mundial chegou mesma concluso: os ganhos
de acesso seriam mais substanciais que a diminuio dos subsdios,
indicando a experincia que, em matria de conquista de acesso, os
acordos bilaterais so geralmente mais ecazes que negociaes lon-
gas e complicadas como as da OMC.
Portanto, paralelamente continuao do empenho brasileiro na
Rodada Doha, conviria devotar tempo e esforos comparveis a inicia-
tivas menos ambiciosas, nas quais possvel alcanar resultados mais
imediatos e tangveis. Se nos ltimos oito anos, em lugar de apostar
tudo em Doha, tivssemos dedicado mais energia e ateno a remover
ou reduzir barreiras tossanitrias s nossas carnes, frutas e vegetais
frescos em mercados especcos, talvez tivssemos agora resultados
mais alentadores.
No ser fcil obter acordos desse gnero com grandes pases, mas
recomenda-se, com esprito aberto, explorar todos os caminhos co-
merciais possveis, procurando no concentrar nossa diplomacia
comercial exclusivamente no mbito da OMC. Caso passemos a
ter condies para uma poltica comercial menos defensiva e capaz de
oferecer compensaes, seria factvel encetar negociaes de acordos
com atores mdios como preparao para vos mais ambiciosos em
relao aos grandes mercados.
No que tange ao futuro do Mercosul, o governo no ter como evi-
tar um reexame da convenincia de manter ou no a Unio Aduanei-
ra e/ou a Tarifa Externa Comum (TEC). Talvez seja vivel trabalhar
com frmula de meio-termo: uma Unio Tarifria, formal ou infor-
mal (alinhamento voluntrio como na Asean), com exibilidade para
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negociaes externas em separado, sem a sobrecarga burocrtica das
exigncias para uma efetiva Unio Aduaneira. Tal situao no seria
radicalmente diferente da realidade atual, faltando apenas a exibili-
dade para negociaes externas dentro de critrios a denir.
ESCASSA SENSIBILIDADE AOS VALORES
Um dos aspectos em que a linha internacional de Lula mais se con-
funde com a poltica externa gaullista na invarivel subordinao da
promoo dos direitos humanos e objetivos universais, como a luta con-
tra o aquecimento global, as armas de destruio macia e o genocdio, a
uma estreita e egosta considerao de interesses de curto prazo. A opi-
nio pblica brasileira est ciente dos exemplos mais comentados dessa
insensibilidade, tais como expressos pelo prprio presidente durante
a visita a Havana a apologia da represso do governo cubano contra
dissidentes, a assimilao de greves de fome de desesperados prisionei-
ros de conscincia a aes de criminosos comuns ou a descrio de
estratgica da relao com o regime iraniano que, dias antes da visita
do presidente brasileiro, havia enforcado vrios dos participantes das
manifestaes contra as fraudes eleitorais.
Tem sido muito menos divulgado, fora de crculos especializados,
o comportamento no Conselho dos Direitos Humanos da ONU em
Genebra da delegao do Brasil, que se vem notabilizando pela cum-
plicidade com a sinistra aliana responsvel pelo bloqueio de todas
as tentativas de investigao ou presso para alvio das vtimas de
violaes macias dos direitos mais elementares. sugestivo que em
direitos humanos o Brasil se afasta de sua proclamada identicao
com os valores latino-americanos. Em posio contrastante com a da
Argentina, do Chile, do Mxico, que honram as melhores tradies
da Amrica Latina, o governo brasileiro se tem alinhado nessa matria
aos mais notrios violadores como Cuba e Paquisto.
Fazendo causa comum com regimes empenhados em debilitar o
cumprimento dos compromissos de direitos humanos, o governo bra-
sileiro se tem desonrado a si mesmo e ao pas ao colaborar, por omisso
absentesta ou ao bloqueadora, na vergonhosa tarefa de obstruir o cor-
reto funcionamento do Conselho. Ademais, uma triste ironia que o
governo responsvel por esse comportamento atraioe a memria dos
que se sacricaram na resistncia ao regime ditatorial em nosso pas
ao concorrer ativamente para proteger e favorecer os autores dos piores
atentados aos valores humanos nos dias atuais, na Coria do Norte, em
Sri Lanka, no Congo, no Ir, no Sudo do genocdio de Darfur.
Ao preferir ganhos diplomticos imediatistas aos valores univer-
sais, o governo brasileiro se torna culpado de dupla contradio. De
um lado, suscita dvidas sobre a sinceridade das causas que arma
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sustentar internamente como, por exemplo, ao decretar o contro-
vertido plano nacional de direitos humanos. De outro, enfraquece e
desmoraliza o prprio fundamento de seu recm-adquirido prestgio
internacional, que deriva da conjuno de duas imagens, a do Brasil e
a de Lula, ambas associadas a valores humanos como a paz, o combate
fome, injustia e misria.
H por detrs disso uma contradio mais profunda, que nasce da
falta de clareza em relao aos objetivos e valores nais que inspiram
o esforo do governo em conquistar reconhecimento e respeito inter-
nacionais. J foi dito acima que a diplomacia atual se caracteriza pela
incessante busca de oportunidades de acumular prestgio. O prestgio
um dos elementos componentes do poder, do que hoje se denomina
soft ou smart power, o poder suave, brando, o poder inteligente, a capaci-
dade de persuadir pelo exemplo e os argumentos, em contraposio ao
poder contundente dos armamentos ou da coero econmica.
A singularidade do Brasil entre os pases de grande territrio e
populao justamente o de ser o nico que s dispe a rigor da
primeira modalidade de poder. Dos quatro Brics, por exemplo, ape-
nas o Brasil no potncia atmica nem militar convencional. Isso
se deve, no fundo, a um conjunto de razes geogrcas e histricas
que nos beneciaram com situao invulgar de segurana. Em 1 de
maro de 2010, aniversrio do m da Guerra da Trplice Aliana,
comemoramos 140 anos de paz ininterrupta com dez vizinhos, con-
quista provavelmente sem paralelos entre pases de porte e nmero
de vizinhos comparveis aos nossos.
O prprio presidente Lula defendeu a tradio de autocontrole e
moderao no que tange resposta a dar a aes adversas da Bolvia,
do Equador, do Paraguai, embora confunda cordura com a renncia a
acionar os mecanismos jurdicos de defesa de direitos. Ora, o fato de
no ser potncia nuclear nem militar, de no se comportar como os
demais, longe de impedir, foi o fator que habilitou o Brasil a se tornar
credor de crescente prestgio internacional. Esse patrimnio intang-
vel de prestgio nasce em nosso caso no da potncia, mas da cultura da
paz. Naquilo que no reexo do tamanho e da economia, a irradiao
brasileira fruto do exemplo, da encarnao de valores morais. Por
que ento destruir essa reputao ao proteger e se confundir com os
inimigos do reforo mundial dos direitos humanos?
A mesma pergunta aplica-se ao nosso atual papel de concorrer para
o enfraquecimento do regime internacional de no-proliferao nu-
clear ao recusar, sem motivo convincente, a adeso ao Protocolo Adi-
cional do Tratado de No-Proliferao (TNP). Se o governo sincero
em acatar a adeso ao Tratado, efetuada pelo governo passado, se no
tenciona violar a proibio constitucional de armas nucleares, por que
adotar atitude cmoda de crtica aos defeitos inegveis do TNP, sem
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57 NOVOS ESTUDOS 87 JULHO 2010
utilizar sua reconhecida capacidade de proposio diplomtica para
sugerir modos de fortalec-lo?
O general De Gaulle era coerente em sua estratgia de se inspirar
apenas na grandeza da Frana, desaando o mundo com os testes
nucleares para edicar seu arsenal. O Brasil, porm, parece vacilar
entre perseverar no caminho pacco que lhe valeu o prestgio at
agora ou passar a agir como aqueles que sempre criticou com razo.
A no ser que a ambigidade sobre proliferao esconda uma reserva
mental para eventual reviravolta futura, em linha com o programa
de armamentos dispendiosos como o submarino nuclear, os avies
caa e outros projetos recentes que evocam o fantasma do retorno
aos sonhos de Brasil Grande Potncia da ditadura (alis, o argumen-
to da soberania invocado s vezes para justicar os votos brasileiros
no Conselho de Direitos Humanos exatamente o mesmo brandido
pelos militares no passado).
A miopia de um falso realismo concentrado em ganhos de pres-
tgio sem maior substncia acaba por levar ao desperdcio de oportu-
nidades de construir algo muito mais valioso. o que se constata na
rea onde o Brasil teria melhores condies para reclamar o status de
potncia, o de potncia ambiental. Graas s caractersticas da matriz
energtica e do seu baixo custo potencial de reduo de emisses, o
pas poderia, sem afetar interesses econmicos relevantes, tornar-se
smbolo de uma poltica pr-ativa como primeiro grande pas em de-
senvolvimento a aceitar metas de reduo. Em lugar de servir de ins-
trumento China e ndia na resistncia a avanos nas negociaes
sobre mudana climtica, o governo brasileiro deveria voltar a desem-
penhar, como fez durante a grande conferncia do Rio de Janeiro em
1992, o papel de intermedirio e facilitador de um acordo histrico
entre as naes avanadas e os pases em desenvolvimento, o que sig-
nicaria de fato uma vitria diplomtica consagradora no s para o
Brasil, mas para toda a humanidade.
LIMITAES DO PERSONALISMO CARISMTICO
No se discute que a diplomacia do governo Lula tenha possibi-
litado elevar exponencialmente o prestgio internacional do Brasil.
Examinada, contudo, pelo critrio rigoroso dos problemas resolvidos
ou dos ganhos concretizados o balano indeciso, pois o prestgio no
foi suciente para realizar as aspiraes brasileiras em relao ao Con-
selho de Segurana ou nas negociaes da OMC. Tampouco logrou
contribuir para pacicar as relaes entre vizinhos sul-americanos, re-
forar a convergncia, no a divergncia adicional em matria de valo-
res e prticas democrticas, superar os atritos comerciais recorrentes
com a Argentina, revitalizar o Mercosul, celebrar acordos comerciais
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58 SOMBRA DE CHARLES DE GAULL E: UMA DIPLOMACIA CARISMTICA E INTRANSFERVEL Rubens Ricupero
para neutralizar a falta de preferncias no continente e no mundo, em
outras palavras, para produzir resultados concretos e tangveis.
Essa constatao chama a ateno para os limites do prestgio nas
relaes internacionais. Trata-se de elemento valioso, uma condio
necessria na maioria dos casos, mas no suciente. O prestgio no
se deve transformar em objetivo narcisista em si mesmo, algo que se
esgota na prpria autograticao. Somente ter sentido se for posto
a servio de projeto de nao que maximize a segurana, a paz, o bem-
estar dos cidados, no metas nebulosas como a grandeza desacom-
panhada de benefcios concretos e valores morais.
medida que o governo conseguiu superar sua insegurana inicial,
acentuou-se infelizmente a tendncia personalizao na gura de
Lula dos xitos internos e exteriores. Com isso o Brasil aproximou-
se dos modelos de poder pessoal e populista que tm proliferado na
Amrica do Sul, com os quais, alis, o presidente no esconde sua a-
nidade. possvel por isso que, desse ponto de vista, a experincia
do governo Lula passe histria como um retrocesso em relao aos
avanos em termos de institucionalizao e impessoalidade do poder
registrados na Nova Repblica.
Jamais como agora teve o Brasil uma poltica externa to insepara-
velmente identicada, para o bem e para o mal, com a gura do Chefe
de Estado, nem mesmo na poca do Imperador D. Pedro II, quando a
diplomacia j se distinguia pela institucionalidade. Mais at do que
na insucincia de ganhos efetivos, a principal falha da diplomacia do
perodo Lula se situa justamente na ambigidade dos valores morais
e humanos, reexo inevitvel das contradies e incoerncias de seu
protagonista central. H incontestavelmente muitas coisas de valor
na poltica exterior do presidente que merecem ser valorizadas e pre-
servadas ou, quando necessrio, corrigidas e complementadas. No se
inclui entre elas a confuso entre personalidade e poltica, negao
do esprito republicano e obstculo a uma diplomacia que traduza
no um projeto de poder pessoal ou de uma faco, mas o mais amplo
consenso possvel da nao como um todo.
Rubens Ricupero diplomata de carreira. Foi, entre outros cargos, Secretrio-Geral da Confern-
cia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) e Subsecretrio-Geral da
ONU nos perodos de 1995-99 e 1999-2004.
Rece bido para publi ca o
em 29 de maio de 2010.
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CEBRAP
87, julho 2010
pp. 35-58
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