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291 Interesses e idias em polticas participativas: reflexes...
Sociedade e Estado, Braslia, v. 18, n. 1/2, p. 257-290, jan./dez. 2003

DESCENTRALIZAO DA POLTICA
AMBIENTAL NO BRASIL
Fernando Paiva Scardua
*
Maria Augusta Almeida Bursztyn
**
Resumo: A descentralizao, como parte da implementao
da Poltica Nacional de Meio ambiente, tem ocorrido de forma
fragmentada, descontnua e seletiva, ao longo das duas ltimas
dcada do sculo XX. Nesse perodo, os estados e municpios
brasileiros experimentaram diferentes graus de
descentralizao, tornando-se necessrias aes coordenadas
pelo governo central. A vulnerabilidade institucional de vrios
estados e municpios, atrelada ao baixo capital social, so
fatores relevantes a serem considerados na formulao de uma
poltica ambiental efetiva.
Palavras-chave: polticas pblicas, gesto ambiental, poltica
ambiental, descentralizao
Introduo
O tema polticas pblicas tornou-se objeto de um intenso
debate nas duas ltimas dcadas do sculo XX. No mago do debate
se situa uma ambigidade existencial: por um lado, a crescente
complexidade das sociedades, juntamente com uma maior expectativa
social no sentido de regulao pblica; por outro lado, uma mar
liberal passou a representar limitaes efetivas ao estatal. Uma
caracterstica evidente do incio do sculo XIX tem sido, nesse sentido,
a busca de novas formas de regulao, alternativas ao imperial
do Estado, mas tambm capaz de superar as evidentes imperfeies
do mercado.
* Doutor em Desenvolvimento Sustentvel, consultor da FAO.
** Doutora em Cincias Ambientais, professora da Universidade de Braslia.
Artigo recebido em 14 ago. 2003; aprovado em 22 set. 2003.
292 Fernando P. Scardua / Maria A. A. Bursztyn
As polticas pblicas podem ser implementadas de formas
distintas, podendo ser altamente centralizadoras, ou materializadas
em parceria com outras instituies e esferas de governo e at mesmo
com organizaes da sociedade civil organizada. Mas podem tambm
se dar por meio de aes terceirizadas, desconcentradas ou ainda
descentralizadas para outras esferas de governo.
A descentralizao como estratgia operacional que molda o
modus operandi de uma nova concepo de polticas pblicas, tem
sido associada a mecanismos tambm inovadores, como a abertura
de canais de participao dos atores sociais envolvidos. Como assinala
Buarque,
A descentralizao a transferncia da autoridade e do poder decisrio
de instncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre
as quais os municpios e as comunidades, conferindo capacidade de
deciso e autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor
amplitude e escala (Buarque, 1999, p. 16).
Silva (1995) e Silva & Costa (1995) assinalam que os processos
de descentralizao tm sido caracterizados, em vrios pases, como
um esforo de reforma administrativa do aparato estatal, que so
determinados por novas condies econmicas, polticas e sociais
mundiais. Neste sentido, os autores enfatizam dois paradigmas nos
quais est assentada a descentralizao.
O primeiro hegemnico no plano poltico-ideolgico e constante
do receiturio de organismos internacionais de promoo do
desenvolvimento e de regulao econmico financeira caminha no
sentido da devoluo, sociedade organizada, de recursos e de
mecanismo de coordenao e controle ainda nas mos do Estado, que
passam a ser regulados preponderantemente pelo mercado. A
descentralizao resultante considerada diferenciadora, seletiva e
fragmentada. O segundo que se mira em experincias bem-
sucedidas de pases da comunidade europia enfatiza a reestruturao
poltica, econmico-social e espacial dos Estados-naes, conduzida
de forma dinmica, menos autrquica e mais cooperativa, com a esfera
pblica concentrando-se nas funes de planejamento estratgico,
regulao articulada ao mercado e promoo do desenvolvimento
social. A descentralizao resultante assume carter integrador e
equalizador. (grifo nosso).
293 Descentralizao da poltica ambiental no Brasil
Kliksberg (2000, p.21), ao enfocar os traos caractersticos do
processo que vem marcando o debate sobre polticas pblicas no
contexto da Amrica Latina, e que tem encontrado espao de reflexo
na CEPAL, assinala que
a descentralizao oferece teoricamente vantagens derivadas de uma
proviso de servios locais que fomentam uma maior responsabilidade
e um melhor controle por parte dos usurios e das respectivas
comunidades e que podem traduzir-se em uma gesto social melhor.
Em vista das disparidades das entradas e disponibilidade de capital
humano no interior dos pases da regio [Amrica Latina], esse repasse
de responsabilidade social, pode ter um srio impacto em termos de
eqidade territorial.
Uma constatao j pode ser evidenciada, como produto de
novas prticas adotadas pelos governos em pases com caractersticas
semelhantes s do Brasil: tem havido uma grande profuso de
experincias de descentralizao, muitas delas apoiadas ou
fomentadas por agncias internacionais de desenvolvimento, como o
Banco Mundial e o BID. Os resultados j podem ser objeto de anlise,
com vistas a possveis correes de rumo. Fica claro que, por meio da
transferncia de competncias, mas no de recursos, e por meio da
fragmentao do processo poltico, afirma-se que a descentralizao
cumpre a funo de adaptar a regulamentao estatal s novas
condies de acumulao do capital mundial (liberalismo), dentro
de um marco de crise econmica e fiscal. Nessa perspectiva, a
descentralizao contribui no tanto com o aumento da legitimidade
do ordenamento poltico, mas com a diminuio da presena
legitimadora do Estado central, em um sentido instrumental de
governabilidade.
Conceitualmente, entende-se por desconcentrao o aumento
da autonomia do governo central em escritrios regionais. Nesse
sentido, a desconcentrao transfere algumas aes das sedes de
organismos centrais para o interior, preservando a relao hierrquica
entre o governo central e o interior (Burki et al., 1999).
Alguns outros conceitos devem ser definidos, como base para
o entendimento do tema que focado no presente artigo. A parceria
pode ser tratada como um desmembramento necessrio
descentralizao, trazendo as mesmas possibilidades, na sua
utilizao. A terceirizao de servios, ora em curso nos estados
modernos, apenas um captulo do processo de contratao de
terceiros que ganhou fora em meados do sculo XX, quando as obras
pblicas passaram a ser implementadas por terceiros (Pereira, 1998).
A publicizao
1
a transferncia para o setor pblico no-estatal. O
termo foi criado para distinguir este processo de reforma do processo
de privatizao.
A descentralizao, para ser efetiva, deve contar com a
solidariedade e a participao social, que passa necessariamente pelo
entendimento da questo da subsidiariedade, que constitui um dos
trs princpios bsicos que norteiam o sistema federativo, juntamente
com o da autonomia e o da interdependncia.
Montoro (1995, p. 59) define a subsidiariedade como um
princpio baseado no bom senso, em que tudo que puder ser feito no
municpio deve ser feito por ele, o que ele no puder, o Estado vem
em auxlio, e o que o Estado no puder fazer a Unio subsidia.
Sayago (2000), analisando a crescente importncia do discurso
da participao como uma nova panacia que passou a marcar as
prticas dos formuladores de polticas pblicas, afirma que na
realidade no se trata de um novo princpio, mas to somente de uma
nova leitura de experincias anteriores, das quais j se pode ter uma
viso crtica das vantagens e limitaes. A participao foi utilizada
a primeira vez na dcada de 1960, como atributo de processos
decisrios ou advocacy planning. A participao foi entendida, ento,
como o elo que uniria a esfera do indivduo com a esfera da sociedade
(Sayago, 2000, p.40).
Para Jacobi (2000, p.27), a participao social se enquadra
no processo de redefinio dos setores pblico e privado, visando
redistribuir o poder em favor dos sujeitos sociais que geralmente a
ele no tm acesso. Trata-se de pensar o ordenamento de diferenas
no contexto do questionamento do papel do Estado enquanto regulador
da sociedade. Tem como objetivo principal facilitar, tornar mais
direto e mais cotidiano o contato entre os cidados e as diversas
instituies do Estado, e possibilitar que estas levem mais em conta
os interesses e opinies daqueles antes de tomar decises ou de
execut-las (Borja apud Jacobi, 2000, p. 31), minimizando os efeitos/
limitaes da democracia representativa, via engajamento da
sociedade civil na formulao de polticas pblicas e no controle das
aes governamentais e da coisa pblica. Neste sentido, a
participao deve ser entendida como um processo continuado de
democratizao da vida municipal cujos objetivos so: a) promover
iniciativas a partir de programas e campanhas especiais visando ao
desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; b) reforar o tecido
associativo e ampliar a capacidade tcnica e administrativa das
associaes; e c) desenvolver a participao na definio de programas
e projetos e na gesto dos servios municipais. (Jacobi, 2000, p. 29).
A participao social essencial para que ocorra a democracia
participativa e representativa. Todavia, o governo deve ser imparcial
e intervir no processo de forma a diminuir as distores econmicas
inerentes ao sistema, da maneira mais transparente possvel.
A sociedade brasileira, na maioria das vezes, na qualidade de
espectadora das aes governamentais, s procura seus direitos no
momento em que existe algum fator ou evento que a prejudique ou
que lhe traga desconforto. Essa postura tpica de sociedades que
possuem baixo capital social ensejam medidas de incentivo por
parte do governo central, para que a sociedade venha a participar dos
esforos de melhoria da qualidade de vida, que comeam no mbito
local.
A descentralizao na esfera das polticas ambientais o objeto
deste artigo. O foco central so os elementos e as condies que
caracterizam o processo de gesto ambiental no Brasil. Uma breve
contextualizao do processo de descentralizao das polticas
publicas, em geral, necessria como referncia.
A descentralizao das polticas pblicas no Brasil
Falar de descentralizao das polticas pblicas brasileiras, nos
remete ao entendimento do quadro poltico-social vivenciado pelo
Brasil nos ltimos 40 anos do sculo XX (1960-2000), mais
precisamente, ao entendimento de como se processou a formulao e
transformao do novo estado brasileiro, sua distribuio territorial
(fragmentao), a estruturao poltica (bipartidriapluri ou
multipartidria), financeira (centralizadadescentralizada) e
institucional (centralizadadesconcentrada).
Vrios autores tm apontado o tipo de federalismo e de relaes
intergovernamentais existentes no Brasil como obstculos a alteraes
em diferentes reas, incluindo a descentralizao das polticas sociais,
tais como: sade, habitao e educao; setores de infra-estrutura,
como: transporte e energia eltrica; finanas pblicas e estrutura
fundiria; e no sistema poltico (Abrucio, 1994). Muitas vezes, esses
obstculos emergem historicamente do processo de transio
democrtica.
Ferreira (1995) observa perodos em que houve maiores ou
menores avanos na descentralizao das polticas pblicas, a saber:
I. Na Repblica Velha (1889 a 1930), caracterizada pela
implantao do sistema federativo de governo, existia um
controle da mquina governamental pela oligarquia rural;
II. O perodo da Ditadura Vargas (1930 a 1945), tem a
centralizao na pessoa do presidente e uma poltica voltada
para um projeto nacional de desenvolvimento urbano,
industrial e nacionalista. Nesse perodo, o governo amplia
seu poder de influncia nas cidades e dissolve as
representaes polticas;
III. Durante o perodo democrtico (1945 a 1964), ocorre a
restaurao do sistema federativo descentralizador, com a
reorganizao dos partidos polticos e o sistema de
representaes, porm sem uma clara poltica nacional de
descentralizao;
IV. No perodo de 1964 a 1985, durante a ditadura militar,
observamos o retorno da centralizao do poder nas mos
dos militares, tcnicos burocratas e da burguesia industrial.
Os governos locais so meros gestores das polticas centrais,
por meio da nomeao de interventores em cidades de reas
de fronteira, estncias hidrominerais, capitais e at de
governadores;
V. A partir de 1985, inicia-se um novo processo de reviso do
papel do Estado brasileiro, no qual as teorias de Estado
mnimo e neoliberal frutificaram e ganharam corpo.
Com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988 que o poder local ganha um papel central dentro
do contexto federativo. No obstante, a diviso entre direitos e
deveres, prevista na Carta Magna, no foi suficientemente detalhada,
aguardando emendas constitucionais para ser efetivada. Nesse nterim,
um vcuo institucional e administrativo vem reinando em vrios
setores, como o educacional, de sade, de segurana, tributrio e
ambiental.
No campo das polticas pblicas federais, a descentralizao
apareceu primeiramente na rea de sade, em meados da dcada de
1980. Em 1983 foram assinados com Estados e municpios os
primeiros convnios das Aes Integradas de Sade (AIS) e, em 1987,
com os Estados, os primeiros convnios do Sistema Unificado e
Descentralizado de Sade (SUDS). A estratgia adotada consistiu
em implantar a descentralizao de forma gradativa, associando-a
criao de espaos institucionais de participao social atravs de
Conselhos de Sade previstos em todas as esferas, embora no
necessariamente com carter deliberativo. Em 1988, tem incio a
implantao do Sistema nico de Sade (SUS), concebido como um
sistema descentralizado e com comando nico em cada esfera de
poder.
O setor de educao, por sua vez, no se descentralizou como
o setor de sade. A Constituio de 1988 previu to-somente que os
diferentes nveis de poder organizem seus respectivos sistemas de
ensino em regime de colaborao, estabelecendo que os municpios
atuem prioritariamente na rede pr-escolar e no ensino fundamental.
De maneira geral, os Estados aparecem como os principais
responsveis pelo ensino fundamental e de nvel mdio, participando,
tambm, em alguns casos, do ensino universitrio; os municpios
respondem pela educao infantil, enquanto o governo federal o
principal responsvel pelo ensino superior, envolvendo-se, ainda, com
a construo de escolas para o ensino fundamental e o desempenho
das funes de apoio, como a merenda escolar e os livros didticos.
A assistncia social foi a que mudou menos do ponto de vista
da redistribuio efetiva de competncias e atribuies entre instncias
de governo. Em 1986, a comisso de apoio reestruturao da
assistncia social, criada pelo governo federal, elaborou um
diagnstico com os principais problemas da assistncia social no pas:
concepo assistencialista e utilizao clientelista das aes,
insuficincia de recursos, fragmentao institucional, superposio
de aes realizadas pelas trs instncias de governo, excessiva
centralizao financeira e poltico-administrativa das polticas e
programas federais, e baixa qualidade do atendimento. Tal diagnstico
subsidiou a constituinte de 1988, sendo que algumas de suas
proposies foram incorporadas no texto constitucional. Assim, a
assistncia seguridade social foi tratada como direito indispensvel
para garantir a cidadania; foi criada a renda mnima vitalcia para o
idoso, carentes e deficientes fsicos; foi estabelecida a gesto poltico-
administrativa participativa; foi preconizada a municipalizao da
assistncia social; foram definidas, com mais clareza, as formas e
fontes de financiamentos, destinando ao setor 10% dos recursos do
oramento da seguridade social (OSS), alm de recursos ordinrios
do tesouro e dos oramentos de Estados e municpios. Tais preceitos
constitucionais foram materializados na Lei Orgnica da Seguridade
Social (LOAS). As aes descentralizadoras no so radicais e nem
isentas de ambigidades, sendo que tais mudanas foram mais de
cunho de definio das funes mais normativas e reguladoras da
Unio do que executivas.
J no setor de habitao ocorreu o inverso: o setor foi alvo de
mudanas dramticas no desempenho efetivo de papis pelas
diferentes instncias de governo. Tais mudanas foram em funo da
desarticulao progressiva da instncia federal, via mudanas
institucionais e, principalmente, devido reduo drstica dos recursos
que alimentaram a poltica habitacional centralizada por mais de 20
anos. As mudanas institucionais ocorreram em funo da mudana
do Sistema Financeiro Habitacional (SFH) e da extino do Banco
Nacional de Habitao (BNH). Tais modificaes resultaram na
ausncia de uma agncia ou rgo regulador de uma poltica nacional
de habitao, que vem sendo substituda por bancos privados, pela
Caixa Econmica Federal gestora do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), por empresrios do setor de comercializao de
imveis (SECOVI) e secretrios estaduais e municipais gestores de
programas habitacionais para baixa renda.
Desta forma, o setor de habitao, ora centralizado, passa a ser
uma iniciativa dos governos estaduais e municipais, que sofrem de
descontinuidade e assumem diversas formas no territrio nacional.
Kliksberg (2000) aponta alguns riscos da descentralizao. Os
municpios apresentam grandes diferenas entre si. Desta forma, nos
processos de transferncia de recursos, se no forem tomadas medidas
para se fazer um re-equilbrio regional, as vantagens da
descentralizao podem se tornar piores que a situao anterior. Logo,
o poder central tem que garantir condies de eqidade. Delegar
atribuies impositivas pode ter resultados muito distintos segundo
as capacidades contributivas reais dos diversos tipos de municpios.
Outro risco devido aos nveis de polarizao social existente no
interior dos Estados regionais e nos municpios. Em numerosos casos,
as oligarquias locais pequenas controlam o funcionamento da
sociedade local, sendo mais fcil haver cooptao pelas minorias para
a execuo de polticas sociais de seu interesse. No basta o interesse
de descentralizao por parte do governo central, sem um maior
envolvimento da sociedade civil organizada. E mesmo na existncia
de tal instncia deliberativa, ela deve ser isenta e capacitada para
atender aos anseios da comunidade em geral, e no aos interesses de
determinados grupos ou do poder local.
A participao social outro ponto fundamental para a
implantao da descentralizao, de forma a contribuir para a
democratizao do pas. Entretanto, a simples participao no
representa um ganho para a melhoria da gesto pblica porque a
representao social no suficiente para a garantia da definio e
monitoramento das aes do poder pblico. Por isso ela deve estar
presente em todo processo de tomada de deciso, principalmente
naquele referente fiscalizao das aes empreendidas.
A participao social no Brasil remete-nos s praticas
clientelistas e continustas do coronelismo (Sayago, 2000) que, muitas
vezes para no dizer a maioria das vezes no so levadas em
considerao na formulao de polticas e programas governamentais,
pois partem da premissa que a participao a mola impulsionadora
do desenvolvimento social. Disso pode ocorrer que as elites locais,
que tradicionalmente detm o poder poltico, encontram nesse
mecanismo uma oportunidade de reciclar suas prticas, revigorando
e atualizando suas bases de legitimao, como um novo tipo de
coronelismo.
A descentralizao pode levar ao paroquialismo, ao
conformismo e ao exerccio do poder oligrquico por elites locais,
podendo oferecer riscos como o declnio da qualidade dos servios
prestados. Como assinala Jacobi (2000, p. 34) na viso dos mais
cticos onde prevalece a idia de que a descentralizao apenas
transfere poder das elites nacionais para as elites locais, e que o maior
acesso destas ltimas aos recursos pblicos apenas aumenta as
oportunidades de corrupo. No possvel generalizar para todos
os locais, pois pode haver locais em que as qualidades dos servios
pioram e outros em que elas melhoram.
Para muitos de seus partidrios, a descentralizao constitui
um instrumento propcio para democratizar os processos sociais,
aumentar a participao popular e reduzir a injustia social nas
comunidades locais envolvidas. Porm, ainda no foi demonstrado
que as polticas de descentralizao permitem cumprir com os
objetivos de reestruturar as relaes de poder, democratizar os
processos sociais, aumentar a participao da cidadania e/ou reduzir
as desigualdades inter e intralocais (Matos, 1989).
Descentralizao da poltica ambiental brasileira
A poltica ambiental pode ser definida como um conjunto de
atividades e procedimentos com os diferentes nveis de competncias
e organizaes, supranacionais, do Estado (Administrao Central,
Autnoma e Local), e as empresas e organizaes no-governamentais,
que pretendem alcanar determinados fins de proteo do meio
ambiente e conservao da natureza (Fernandez-Vtora, 1997).
Antes da promulgao da Constituio Brasileira de 1988, a
Lei n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente
(PNMA), j previa um sistema descentralizado de gesto ambiental
no Brasil, por meio de um Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA), constitudo por um rgo superior, um rgo consultivo
deliberativo, um rgo central, um rgo executor, rgos seccionais
e rgos locais. A forma, como e quando deveriam ser feitas tais
atividades no haviam sido discutidos com os estados e muito menos
com os municpios, estes ltimos, alvos das aes previstas no
SISNAMA.
A discusso das questes referentes centralizao versus
descentralizao da poltica ambiental brasileira fruto de intenso
processo de desenvolvimento da sociedade brasileira, que atingiu um
amadurecimento refletido na atual Constituio, avanada sob o ponto
de vista de meio ambiente, porm com grandes desafios para sua
implementao.
Foi um longo percurso do ponto de vista constitucional, como
pode ser observado na anlise elaborada por Souza (1992) das
constituies brasileiras, no que se refere rea ambiental:
I. A Constituio de 1934 apresentava, pela primeira vez, a
competncia privativa da Unio para legislar sobre a riqueza
do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao, embora
no exclusse a competncia estadual para legislar
supletivamente sobre essas matrias.
II. J a Constituio de 1937 mantm a competncia privativa
da Unio para legislar sobre minas, energia hidrulica,
guas, florestas, caa e pesca e a competncia supletiva dos
Estados. Nela, tambm aparece o primeiro elemento
ambientalista para o interior das normas constitucionais
quando, na alnea e do art. 18, estabelece que os Estados,
independentemente de autorizao, podem legislar sobre
medidas de polcia para a proteo das plantas e dos
rebanhos contra molstias ou agentes nocivos, desde que
no contrariem ou diminuam as exigncias federais.
Tambm inova ao estabelecer que os monumentos histricos,
artsticos e naturais, como as paisagens e os locais
particularmente dotados pela natureza gozam da proteo
e dos cuidados especiais da Nao, dos Estados e dos
municpios.
III. A Constituio de 1946 reproduz com adaptaes e
atualizaes a constituio de 1934, mantendo a
competncia da Unio e dos Estados para legislar sobre
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
eltrica, florestas, caa e pesca, permitindo a competncia
supletiva do estado.
IV. A Constituio de 1967-69 explicita que os Estados tm
competncia legislativa supletiva sobre materiais como
jazidas, minas e outros recursos minerais, floresta, caa e a
pesca, guas e energia, acrescentando, neste ltimo setor,
as energias trmica e nuclear. Nesta Constituio aparece
mais um dispositivo inovador no qual a questo ecolgica
aparece de forma expressa (art. 172), determinando que a
lei regular, mediante prvio levantamento ecolgico, o
aproveitamento agrcola de terras sujeitas a intempries e
calamidades.
V. J a atual Constituio traz, pela primeira vez
explicitamente, a preocupao com o meio ambiente. Nela
criada uma srie de dispositivos (arts. 225, 231 e 232 e
arts. 196 a 204) que tratam da questo ambiental e da
qualidade de vida.
A Constituio Federal do Brasil, de 1988, trouxe avanos em
vrios aspectos do direito, tendo elevado os municpios condio
de unidade federada e estabelecido a repartio de competncias e a
previso do direito do meio ambiente. Esse novo status trouxe ao
municpio alguns novos traos de ordem poltica e jurdica,
notadamente quanto sua autonomia, sua capacidade de auto-
organizao e a seu governo. Isso aparece implcito nos arts. 23, 24,
30 e 225 da Constituio Federal.
A elevao do municpio categoria de ente federativo trouxe
mais obrigaes e competncias para eles; ficaram, porm, desprovidos
de capacidade institucional, administrativa e financeira para cumprir
essas novas atribuies.
Desde o incio do processo de elaborao da PNMA tem havido
uma atitude governamental voltada descentralizao, ou seja, ao
repasse de atribuies e responsabilidades em matria de poltica e
gesto ambiental s Unidades da Federao. Segundo Paulo Nogueira
Neto,
2
o anteprojeto de lei de meio ambiente foi elaborado pelo MINTER e
encaminhado pelo governo para a Cmara onde foi montada uma
comisso mista para avali-la. Essa comisso trabalhou em conjunto,
governo e oposio, no sentido de analis-la, tendo sido aprovada por
voto de liderana.
O Ministrio do Interior (MINTER) no se opunha
descentralizao da gesto ambiental, tendo em vista que ele prprio
j executava aes descentralizadas, por atuar por regies (Norte,
Nordeste, entre outras, via Fundos Constitucionais). A Secretaria
Especial de Meio Ambiente (SEMA), por sua vez, tinha como objetivo
descentralizar para os Estados as aes ambientais, pois j havia
percebido que a atuao local era a mais efetiva no trato da questo
ambiental. Assim, a concepo da prpria lei j apresentava o esprito
extremamente descentralizado.
Ao longo dos 21 anos da implementao da PNMA, o empenho
do governo federal para descentralizar suas aes tem se mostrado
tmido, e marcado por perodos de avanos e retrocessos. Nos
primeiros anos de sua implementao, observou-se uma srie de
posturas por parte do rgo central, no sentido de descentralizar aes,
mesmo no perodo de regime fechado. Apesar do momento especial
que o Brasil enfrentava, vrias aes foram empreendidas para criar
estruturas estaduais de meio ambiente. Ainda na dcada de 1980, a
poltica ambiental era vista meramente como uma limitao ao modelo
de desenvolvimento do pas, postura presente em alguns segmentos e
setores do governo e da iniciativa privada, apesar do discurso
ecolgico. J na dcada de 1990, vrias mudanas foram se
processando na esfera federal, o que permitiu que aes induzidas
por parte do governo central fossem empreendidas.
Tais aes ganharam formato, ainda que de forma incipiente e
desordenada, por meio de Programas do Ministrio do Meio Ambiente
(Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA I
3
e II
4
e Programa
Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7
5
).
Em seu esboo esto previstas algumas aes de fortalecimento
institucional, capacitando inicialmente os estados a assumirem
algumas atribuies do governo central e, posteriormente, alguns
municpios.
No caso dos Estados brasileiros, desde 1996, todas as Unidades
da Federao possuem polticas ambientais estaduais e instituies
responsveis pela sua implementao. O grfico 1 mostra a evoluo
desse processo.
Grfico 1 Evoluo das polticas ambientais estaduais
Dado que a descentralizao envolve diferentes esferas de
governo e que, em ltima instncia, o ente federado tem a prerrogativa
de querer ou no assumir outras atribuies alm daquelas j
designadas na Constituio Federal, a implementao do SISNAMA
tem sofrido atrasos na sua implantao. Isto porque as diferentes
interpretaes acerca da necessidade ou no de se ter uma lei
complementar para regulamentar alguns artigos da CF brasileira ainda
so apontadas por alguns juristas como um entrave para que a
descentralizao da gesto ambiental brasileira venha a ocorrer de
fato.
A descentralizao da questo ambiental ainda necessita de
acordos individuais entre Unio e Estados, via convnios, contratos,
acordos de cooperao ou pactos federativos.
Normalmente, o objetivo geral desses pactos a cooperao
tcnica e administrativa, das competncias constitucionais de proteo
do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis, promovendo,
assim, a interao poltica e institucional da gesto descentralizada
compartilhada. O pacto federativo tem por finalidade a
descentralizao das aes da esfera federal para os Estados. Tais
pactos guardam peculiaridades entre si, pois levam em conta o status
institucional e instrumental existente em cada unidade da federao.
Essas peculiaridades que permitem que se avance na definio de
competncias constitucionais, o que no significa que o rgo federal
no continua sendo responsvel pela gesto dos recursos naturais
renovveis, objeto de repasse de atribuies.
Observa-se que, dadas as diversidades culturais, econmicas e
ambientais dos Estados e municpios, o grau de centralidade do
governo federal necessrio para a manuteno e a articulao do
SISNAMA, porm com aes voltadas para as peculiaridades locais.
Os Sistemas Estaduais de Meio Ambiente (SISEMAs) devem
encontrar caminhos prprios para sua estruturao, procurando, porm,
incorporar os representantes do poder pblico municipal, alm da
participao efetiva da sociedade civil organizada. Devido aos
diferentes formatos e modelos de gesto existentes, difcil afirmar
qual o melhor modelo em funo das peculiaridades locais.
De maneira geral, o que podemos observar que o
fortalecimento das instituies encarregadas de zelar pelo
cumprimento do PNMA, nos Estados, tem permitido que elas
empreendam aes de descentralizao para os municpios.
Entretanto, quanto ao ganho ambiental ou da melhoria da qualidade
de vida para a populao ainda prematuro fazer qualquer afirmativa,
tendo em vista que o processo de descentralizao est apenas
comeando.
Apesar das vantagens da participao social estar prevista no
PNMA, sua representatividade no condiz com a participao que
auxiliaria na construo do capital social descrito por Putnam (1996).
Isto porque prevalece no pensamento de muitos ambientalistas
brasileiros que os nicos interlocutores capazes de representar a
sociedade civil so as ONGs ambientalistas, apesar de no terem sido
em nenhum momento escolhidas pelos cidados como seus reais
representantes nestes fruns. Alm disso, a questo ambiental
interdisciplinar, o que a torna frum de debate e participao de vrias
organizaes representativas e participativas da sociedade civil e no
s da ambientalista.
No mbito federal e estadual, a maioria dos Conselhos Nacional
e Estadual so paritrios e deliberativos alguns deles tm maior
representao de outros segmentos que no o poder pblico. Apesar
da aparente paridade, sua representatividade ainda questionvel,
porque muitos dos representantes da populao, nesses conselhos, no
a representam verdadeiramente.
Outro ponto ainda pouco esclarecido diz respeito proliferao
de organismos colegiados em nvel local voltados a diferentes esferas
de deciso pblica que poderiam fragilizar a representatividade
(muitas instncias representativas para poucas representaes, e com
pouca representatividade) na tomada de decises. Isto ocorre porque
boa parte dos municpios brasileiros, ou seja, 24,15%, possuem menos
de 5.000 habitantes. Por fora de lei e independentemente de seu
tamanho ou populao, devem apresentar vrios conselhos para
diferentes polticas setoriais. Por ser o contingente populacional baixo,
da mesma forma que o nvel de escolaridade da populao brasileira,
muitos representantes de um conselho se fazem presentes em vrios
outros, o que pode comprometer a governana e o controle social.
A baixa presena de municpios que contam com algum rgo
para tratar de meio ambiente (11,7%), aliada ao baixo nmero de
Conselhos Municipais de Meio Ambiente (21,37%) so indicativos
de que o meio ambiente ainda no prioridade, ou ainda no
representa um problema para os municpios brasileiros (Scardua,
2003).
A prpria participao dos municpios nos rgos colegiados
estaduais precria em poucos Estados est prevista sua
participao. Este fator, tambm, pode estar contribuindo para a baixa
disseminao das prticas ambientais no mbito local.
As prticas clientelistas e coronelistas, ligadas a questes
polticas locais, podero influenciar a forma de atuao dos rgos
municipais de meio ambiente, possibilitando maior desagregao e
gerando externalidades negativas para a rea ambiental. Caso o
processo de descentralizao no seja tocado de forma articulada
com a participao ativa da populao e de rgos de controle social,
como o Ministrio Pblico, tais prticas no podero ser vencidas.
Verificamos que, medida que os instrumentos de gesto
ambiental federal vo sendo implementados, os Estados tendem a
seguir a diretriz federal em graus diferenciados, implementando,
assim, aes semelhantes que podem ser agilizadas pela induo de
programas federais. No tocante descentralizao para os municpios,
essas prticas ainda no encontram a mesma facilidade de ocorrer,
muitas vezes por falta de capacidade institucional e participao
social.
Deixando de lado os mritos da legislao ambiental que ainda
hoje se encontra atualizada, em vrios aspectos, h a obrigao de se
rever os mtodos de participao e representao popular e de proceder
a uma reviso do prprio SISNAMA. O descompasso na
implementao da gesto ambiental tem gerado passivos ambientais
e, at o presente momento, no se tem uma magnitude ou amplitude
de seu custo e significado para a sociedade.
A capacidade de o governo federal induzir e produzir mudanas
em todo o sistema desejvel e deve ser dirigida para programas
especficos, de forma que haja maior objetividade nas aes
empreendidas. A capacidade de coordenao dos governos federal e
estadual deve ser prevista e necessria, pois, em nvel local, os
dispositivos de controle social esto nas mos dos governantes que,
muitas vezes, vo no sentido contrrio das aes emanadas pela esfera
de poder superior. A governabilidade local deve ser contrabalanada
por mecanismos de governana que permitam ao sistema diminuir a
vulnerabilidade poltica que mais premente diante de interesses
econmicos, o que poderia ocasionar retrocessos e at distores na
poltica ambiental local. Isto porque, as elites locais no exerccio do
poder tendem, algumas vezes, ao paternalismo e ao desenvolvimento
de prticas clientelistas, comprometendo a qualidade ambiental.
Para evitar ou minimizar tais posturas, a participao social
deve ser exercida e construda em vrias esferas decisrias, para que
no se permita prtica de cooptao do governante sobre os fruns de
deliberao.
Alguns fatores tambm tm contribudo para que a
descentralizao das polticas e instrumentos ambientais para o nvel
local se processe de forma descontnua no tempo e no espao. So
eles: falta de tcnicos nos rgos estaduais e municipais de meio
ambiente; falta de capacitao e treinamento; salrios defasados,
quando comparados aos praticados pela iniciativa privada; instituies
despreparadas para assumir atividades ambientais; carncia de
recursos financeiros e de infra-estrutura; ausncia de instrumentos de
gesto ambiental ou instrumentos ultrapassados, dentre outros.
Esses fatores podem ser apontados como sendo um entrave para
a institucionalizao de fato da gesto ambiental nos municpios.
Porm, de forma alguma significam a impossibilidade de atenderem
a essa questo, tendo em vista que a prpria CF estabelece que incumbe
ao poder pblico, em todos os nveis, e coletividade o dever de
defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras
geraes.
Os obstculos existentes para a descentralizao da gesto
ambiental encontram-se muito mais ligados cultura dos rgos
centrais que possuem uma viso centralizadora da forma de atuao,
herana do modelo patrimonialista ainda hoje presente em nossa
sociedade do que ao interesse ou no de assumir essa atribuio,
alm da ausncia ou insuficincia de capacidades institucionais, infra-
estruturais e participao social nos municpios.
A Agenda 21
6
brasileira estabeleceu algumas aes e
recomendaes para a prtica da boa governana e tica para a
promoo da sustentabilidade, explcita em seu objetivo 17
descentralizao e o pacto federativo: parcerias, consrcios e o poder
local. So elas:
I. Fortalecer o federalismo cooperativo e definir as
competncias entre o Governo Federal, os Estados e os
municpios, levando em conta o seu tamanho, renda e
condies institucionais na configurao espacial brasileira.
Elaborar a lei complementar para o artigo 23 da Constituio
Federal, que regula o tema.
II. Instituir o princpio de subsidiariedade que determina
prioridade para aes de interesse da sociedade civil e, pela
ordem, a ao municipal, estadual e federal quando o ente
situado em nvel espacial inferior no for capaz de exercer
suas funes, adequadamente.
III. Regulamentar o artigo 241 da Constituio Federal para
fortalecer a cooperao intermunicipal, por meio de estmulo
aos consrcios que integram as microrregies, possibilitando
o desenvolvimento de planos de desenvolvimento
sustentvel, que identifiquem a sua vocao produtiva,
atentos integridade de seus recursos naturais e s
exigncias do meio ambiente urbano.
IV. Capacitar lideranas sociais para o desenvolvimento
sustentvel e preparar o terceiro setor para uma atuao
mais informativa tecnicamente e isenta politicamente no
quadro municipal brasileiro.
V. Capacitar e racionalizar as competncias e a ao dos
conselhos, integrando suas reas de competncia para a
otimizao de recursos humanos em nvel local.
VI.Aperfeioar os mecanismos de controle social, transferncia
e o acompanhamento dos compromissos pblicos assumidos
pelos governos (Agenda 21 Brasileira, 2002, p. 81).
Camargo (2002, p.162) enfatiza que a Agenda 21 Brasileira
tem o compromisso de mudar os padres de governabilidade e de
governana, estabelecendo um novo equilbrio entre sociedade e
Estado, baseado no princpio de participao e no processo de
descentralizao.
Consideraes finais
A descentralizao, entendida como a transferncia de
autoridade e de poder decisrio para instncias subnacionais, um
dos princpios constantes na Constituio Federal do Brasil de 1988.
Esta apresenta uma caracterstica inovadora, ao contemplar
mecanismos da democracia participativa, complementares
democracia representativa, no sentido de fortalecer o controle social
e a descentralizao. Entretanto, isto ainda no ocorreu em nvel
satisfatrio e efetivo.
Nos ltimos anos, o processo de descentralizao das polticas
pblicas, nos campos social, econmico e financeiro, processou-se
de forma diferenciada nas diversas reas. Aes empreendidas no
campo social no puderam superar algumas prticas clientelistas e
paternalistas existentes no Brasil, como assinala Jacobi (2000), apesar
de ser um processo irreversvel e necessrio para atingir a efetividade
pretendida pela descentralizao.
No campo da gesto ambiental, a descentralizao tem sido
uma meta perseguida nos ltimos 10 anos do sculo XX pelo governo
federal. Entretanto, os resultados obtidos at o presente momento nos
permitem afirmar que no existe um modelo nico de ao a ser
esboado para todo o espao territorial brasileiro pelo governo federal,
tendo em vista que as diferenas sociais, econmicas, polticas e
culturais podem explicar os diferentes sucessos e insucessos
verificados pelos modelos existentes e postos em prtica por algumas
unidades da federao (por exemplo: Bahia, Rio Grande do Sul e
Pernambuco).
Apesar da Poltica Nacional de Meio Ambiente ter nascido
descentralizada, o que ocorreu foi uma ausncia de instrumentos
operacionais para que fosse realizada uma gesto ambiental de forma
adequada. A falta de capacidade institucional, por falta de recursos
humanos (quali/quantitativamente) levou instabilidade dos rgos
ambientais que, no bojo das mudanas polticas, tambm contriburam
para a desestabilizao do sistema ambiental.
Ao longo dos anos, o que se pde perceber foram aes esparsas
e desestruturadas, na tentativa de estruturar e fortalecer o Ministrio
do Meio Ambiente, o IBAMA e os rgos seccionais de meio
ambiente, por meio de alguns programas desenvolvidos pelo MMA.
Podemos observar que a contribuio efetiva do processo de
descentralizao para a implementao da PNMA ainda est aqum
do necessrio para que haja uma melhoria da qualidade de vida da
populao brasileira. Os desafios que se apresentam dependem da
forma como sero implementadas as aes necessrias sua
efetividade. Nesse processo a capacidade institucional dever ser
objeto de aes especificas e contnuas, aliadas maior participao
social na tomada das decises.
As experincias brasileiras recentes de descentralizao de
polticas pblicas no permitem vislumbrar, at o momento atual,
uma ruptura com o padro histrico de captura do Estado, no nvel
local, por prticas tradicionais que marcam a vida poltica nacional
desde os primrdios da colnia. Da mesma forma que as mais variadas
fisionomias do coronelismo verso brasileira do patrimonialismo
sempre encontraram espao para usufruir, de facto, das benesses
providas pelo poder central, no h indcios convincentes de que a
velha cultura poltica tenha sido substancialmente revertida. nesse
sentido que o atual esforo de descentralizao pode estar sendo to
somente mais um episdio de uma velha prtica. Em outras palavras,
a democracia participativa pode estar sendo capturada pela tradio,
num sentido perverso.
Notas
1 Vale assinalar que, no Brasil, o termo publicizao foi adotado na
reforma administrativa promovida pelo governo FHC, com o sentido de
transferncia de responsabilidades pblicas a entes no-governamentais,
como as OS (organizaes sociais). Trata-se preciso assinalar de
uma expresso enganosa; mais apropriado seria despublicizao.
2 Paulo Nogueira Neto, ex-Secretrio da SEMA, em entrevista realizada
no dia 12 jun. 2002.
3 Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) um programa elaborado
pelo governo brasileiro, por meio de um acordo de emprstimo no valor
de US$166,4 milhes de dlares (financiados pelo BIRD), tendo como
finalidade fortalecer o Estado brasileiro em todos os nveis de governo na
gesto ambiental. O programa teve incio em 1991, tendo sido finalizado
em 1997, tendo sido estruturado em quatro componentes (Unidades de
Conservao, Proteo de Ecossistemas, Fortalecimento Institucional e
Projetos de Execuo Descentralizada, este ltimo criado aps a avaliao
de meio termo do Programa).
4 O Programa Nacional do Meio Ambiente II PNMA II , objeto de Acordo
de Emprstimo entre o governo brasileiro e o Banco Mundial, est
direcionado para o aperfeioamento do processo de gesto ambiental no
Pas, nos trs nveis de governo. O PNMA II est estruturado nos seguintes
componentes e subcomponentes: um componente de Desenvolvimento
Institucional com quatro temas: Licenciamento Ambiental; Monitoramento
da Qualidade da gua; Gerenciamento Costeiro; e Gesto Integrada de
Ativos Ambientais; e um componente de Coordenao e Articulao.
5 Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil (PPG7)
Programa direcionado preferencialmente para a Regio Amaznica e
Mata Atlntica, que envolvem recursos da ordem de US$ 250 milhes de
dlares, na sua fase piloto (com durao prevista para 3 anos), proveniente
da cooperao internacional dos pases do bloco dos 7. O Programa Piloto
foi lanado em 1992, sendo que, em 1994, doze projetos tinham sido
identificados, e em 1995 os cinco primeiros projetos iniciaram-se, tendo
sido finalizado em 1999. Os demais projetos identificados ainda se
encontram em fases distintas de preparao. O objetivo do programa piloto
examinar os benefcios ambientais das florestas tropicais do Brasil,
consistentes com as metas de desenvolvimento do Brasil, atravs da
implantao de metodologia de desenvolvimento sustentvel que
contribuir com a reduo contnua do ndice de desmatamento.
6 Agenda 21 um documento resultante da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, celebrado no Rio de
Janeiro, fruto de um acordo consensual da comunidade internacional
acerca da relao homemnatureza diante do paradoxo do crescimento
versus desenvolvimento.
Abstract: As part of the process of implementation of Brazilian
National Environmental Policy, over the last two decades of the 20
th
century, decentralization has been adopted in a fragmentary,
discontinuous and selective manner. During this period, Brazilian
states and municipalities experienced different degrees of
decentralization, provoking the need of central government
coordination. The institutional vulnerability of several states and
municipalities and the limited social capital, are relevant aspects to
be considered in the formulation of effective environmental policies.
Key-words: public policies, environmental management, environmental
policy, decentralization
Rsum: La dcentralization, en tant que partie du processus
dxecution de la Politique Nationale de lEnvironnement, eut lieu de
manire fragmente, descontinue et slective, au long des deux
dernires dcenies du 20
me
sicle. Pendant cette priode, les tats et
municipalits brsiliens ont implant des diffrents degrs de
dcentralization, ce qui a provoqu la necessit dune coordination
par le pouvoir central. La vulnerabilit institutionnelle de plusieurs
tats et municipalits, lie au faible capital social sont des facteus
importants qui doivent tre considers au moment de la formulation
de la politique environnementale.
Mots-cls: politique publique, gestion de lenvironnement, politique
environnementale, dcentralisation
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291 Interesses e idias em polticas participativas: reflexes...

Sociedade e Estado, Braslia, v. 18, n. 1/2, p. 257-290, jan./dez. 2003

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