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INVERSIONES BAJO ESQUEMAS DE ALIANZAS

PBLICO PRIVADAS EN INFRAESTRUCTURAS Y
EQUIPAMIENTOS PBLICOS: EL MODELO DE
ESPAA

Antonio M. Lpez Corral
Catedrtico de la Universidad Politcnica de Madrid
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INDICE

I. INTRODUCCION3

II. LAS OBRAS PBLICAS Y LA ECONOMIA: POLITICA DE OBRAS
PBLICAS..6

III. LAS VIAS DE PROVISION Y FINANCIACION DE LAS
INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PUBLICOS EN ESPAA..14

IV. INVERSIONES PBLICAS E INVERSIONES PRIVADAS EN OBRAS
PBLICAS: EFECTOS SOBRE LAS CUENTAS PBLICAS..33

V. INVERSIONES PUBLICAS EN ESPAA: EL USO DE LAS ALIANZAS
PUBLICO PRIVADAS.50

VI. ESCENARIO PAIS Y MARCO REGULATORIO PARA LAS ALIANZAS
PUBLICO PROIVADAS .61

VII. MODELO ESPAOL DE COLABORACIONES PBLICO PRIVADAS
PARA LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS
PBLICOS ...65

VIII. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL MODELO ESPAOL DE
COLABORACIN PUBLICO PRIVADA: EFECTOS DE LA CRISIS
FINANCIERA....96

IX. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA ESPAOLA.........101
3

I. INTRODUCCION
La actividad de las Administraciones pblicas ha sido bien distinta en la historia
reciente de los pases europeos. A un periodo de socializacin de la economa,
posterior a la segunda guerra mundial, en el que las Administraciones asuman
la responsabilidad de la prestacin directa de muchos servicios que se
consideraron pblicos, ha sucedido otro, a partir de los aos noventa del siglo
pasado, en el que predomina la idea de que el sector pblico no es eficiente en
la prestacin de servicios y que debe ser el sector privado el que se haga cargo
de ellos. En este segundo periodo, muchos servicios hasta entonces
considerados pblicos, se han privatizado o han pasado a ser prestados en
rgimen de gestin indirecta con la colaboracin del sector privado, mediante
contratos administrativos que se han venido en denominar de colaboracin
pblico privada.

Este documento tiene como objeto describir de forma sencilla la forma en que
se abordan los proyectos de infraestructuras, equipamientos y servicios
pblicos cuando se realizan con la colaboracin de la iniciativa privada en
Espaa, con la pretensin de hacerlo til a los pases de Latinoamrica y
Caribe. Esta necesaria utilidad ha obligado a realizar el anlisis del modelo
espaol desde esa perspectiva, perspectiva en la que destacan experiencias
regionales como las de Chile y Brasil que cuentan con experiencias de xito de
cierto inters. La aproximacin que se realiza a estas vas de contratacin es,
sin embargo, ms funcional que administrativista, de modo que no tratndose
este documento de un texto jurdico en toda regla, no cabe esperar de l el
rigor propio de este tipo de literatura especializada.

Las frmulas contractuales por excelencia para las colaboraciones pblico
privadas son en Espaa dos: el contrato de concesin de obra pblica y el
contrato de gestin de servicio pblico. Mediante el contrato concesional de
obra pblica, el sector privado construye, mantiene y explota a su riesgo y
ventura una determinada infraestructura o equipamiento pblico durante un
periodo de tiempo a cambio de un precio. No est implcita en este contrato la
necesidad de prestar servicio pblico sobre las obras, tan solo que las obras
sean objeto de explotacin econmica. En cambio, en el contrato concesin de
gestin de servicio pblico, la administracin presta el servicio pblico en
rgimen de gestin indirecta con la ayuda del sector privado, que asumir los
riesgos y venturas del contrato. Si la prestacin del servicio pblico a que se
refiere este contrato, requiriera llevar a cabo algn tipo de obras, estas
necesariamente se acometeran aplicando el contrato de concesin de obra
pblica.

Junto a estos dos contratos existe la figura de la colaboracin pblico privada
institucional, que conlleva la creacin de una sociedad de economa mixta, o la
entrada de un socio privado en el capital de una sociedad pblica ya existente.
Los contratos pblicos pueden adjudicarse directamente a estas sociedades
siempre que la eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad
con las normas establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la
adjudicacin del contrato cuya ejecucin constituya su objeto.
4

Ms recientemente, la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP) de 1987 ha
introducido un nuevo contrato, pensado sobre todo para contratos que
pretenden desarrollos globales o integrales de proyectos pblicos,
especialmente complejos, susceptibles de ser luego articulados, en lo que a las
colaboraciones pblico privadas se refiere, con las figuras contractuales ms
tradicionales. Segn prev su regulacin, este nuevo contrato puede
construirse sobre la base del dilogo competitivo, lo que ofrece un elevado
potencial a los resultados que puede alcanzar.

Finalmente, conviene referirse tambin a las concesiones para el uso privativo
del dominio pblico, que a veces dan lugar a inversiones importantes en
infraestructuras y equipamientos privados (pinsese por ejemplo en los puertos
industriales o deportivos) con un planteamiento econmico financiero
semejante al de las concesiones de obra pblica, aunque con diferencias
relevantes.

El documento se ha estructurado en nueve captulos, incluido el introductorio,
que, como es habitual, intenta ofrecer una visin general sobre su contenido. El
Captulo II realiza un breve recorrido sobre la influencia de las obras pblicas
en la economa para dejar de manifiesto la importancia que puede llegar a
alcanzar la poltica de obras pblicas, y su manejo, en su evolucin. Con este
objeto, se ofrecen algunos datos de estudios realizados en Espaa.

Consecuencia de los efectos positivos que las obras pblicas pueden tener
sobre la economa y el desarrollo econmico, es la conveniencia de disponer
de mecanismos para su provisin y financiacin que incorporen las
capacidades y la eficiencia que ofrece la iniciativa privada. El Captulo III se
dedica a las herramientas para la provisin y financiacin de las obras pblicas,
incluidas las que utilizan la colaboracin pblico privada, que ofrece el derecho
administrativo espaol.

No obstante lo anterior, como las inversiones realizadas con los esquemas de
colaboracin pblico privados podran afectar a las cuentas pblicas, conviene
tener un certero conocimiento y control sobre la distribucin de riesgos que
prevea el contrato de colaboracin. A los posibles efectos sobre las cuentas
pblicas de los contratos de colaboracin pblico privada se dedica el Captulo
IV, que recoge, adems, algunos estudios de caso.

El Captulo V hace un somero recorrido sobre la experiencia espaola en
materia de colaboraciones pblico privadas, especialmente en lo que se refiere
a los ltimos aos, con el propsito de reflejar el grado de implantacin de
estas colaboraciones en sus prcticas administrativas, tanto a nivel del Estado
como de las Comunidades Autnomas y Ayuntamientos. El propsito de este
Captulo V es dejar constancia de la solvencia de las Administraciones pblicas
espaolas cuando contratan la realizacin de obras y servicios pblicos, o de
inters general, por vas indirectas.

5

Para que las colaboraciones pblico privadas resulten exitosas en un
determinado lugar, resulta necesario que el escenario pas y el marco
regulatorio sean propicios para acometer contratos de este tipo. El Captulo VI
se dedica a analizar la idoneidad del escenario espaol y la calidad de su
regulacin normativa aplicable a las colaboraciones pblico privadas.

Los Captulos VII y VIII se destinan, respectivamente, a describir el modelo
espaol para las colaboraciones pblico privadas y sus fortalezas y debilidades
ms destacadas. El Captulo VIII se hace eco de la incidencia que est
teniendo, y puede llegar a tener, la crisis econmica en la viabilidad de muchos
de estos proyectos que se han abordado utilizando estos mecanismos, y la
forma con que se le puede hacer frente a los problemas que plantea.

Finalmente, el Captulo IX, dedicado a las lecciones aprendidas de la
experiencia espaola, intenta extraer de las enseanzas que ofrece la
aplicacin prctica del modelo espaol, orientaciones y pautas de conducta que
puedan resultar de utilidad a otros pases que quieran utilizar las alianzas
pblico privadas para provisionar, financiar y gestionar sus infraestructuras,
equipamientos y servicios pblicos. En este sentido, se ha prestado singular
atencin a lo relacionado con la mitigacin del riesgo pas, que no puede ser
gestionado por los inversores y crea una dificultad aadida a los pases
emergentes que apuestan por estos mecanismos.
6

II. LAS OBRAS PBLICAS Y LA ECONOMIA: POLITICA DE OBRAS
PBLICAS

Es sabido que los factores determinantes del crecimiento potencial son:

- El capital humano (educacin)
- El capital fsico privado productivo
- El capital fsico pblico productivo (infraestructuras)
- El capital pblico social para asegurar la equidad en la distribucin de la
renta (sanidad, discapacidad, vejez, prestaciones sociales, vivienda,
etc.)
- Las infraestructuras de internet
- El capital tecnolgico (actividades de I+D), la importacin de tecnologa,
la utilizacin de patentes, inversin en valores de capital riesgo,
innovacin, etc.

Tambin es sabido que las obras pblicas son el principal componente del
capital fsico pblico productivo de un pas. La positiva influencia de las
infraestructuras sobre el desarrollo econmico de los pases es algo sobre lo
que existe un consenso prcticamente unnime, aunque no tanto sobre las
interrelaciones entre el stock de infraestructuras de un pas y su nivel de
desarrollo econmico. En todo caso, resulta posible afirmar que las
infraestructuras favorecen:

- La productividad del trabajo
- La productividad del capital privado
- El progreso tcnico
- El desarrollo del territorio
- La calidad de vida
- La aparicin de efectos desbordamiento (efecto difusin, mallado o
red)

Consecuencia de lo anterior, es que el aumento del stock de capital pblico en
obras pblicas mejora el potencial de crecimiento de la economa y favorece
los objetivos de crecimiento y desarrollo econmico. Empricamente se han
analizado los efectos del capital pblico sobre la productividad del capital
privado determinando su elasticidad. Estudios realizados en Espaa a finales
de la dcada de los noventa, mostraron que el valor de la elasticidad de la
produccin respecto al stock de capital pblico era en aquel momento de 0,23.
Es decir, un aumento entonces en el stock de capital pblico de un 1 por ciento
haca crecer la productividad del capital privado un 0,23 por ciento.

De otra parte, distintas Universidades y centros de investigacin econmica,
siguiendo distintas metodologas, han realizado en Espaa estudios para
prever los efectos econmicos del desarrollo de los planes de infraestructuras
del transporte del Ministerio de Fomento. En los cuadros que siguen se
recogen brevemente la importancia absoluta y relativa de las inversiones por
7

modos de transporte, y sus efectos ms relevantes sobre el crecimiento, el
empleo y la accesibilidad.

ESTIMACION DE LOS INCREMENTOS ABSOLUTOS EN EL STOCK DE
CAPITAL EN ESPAA EN EL PERIODO 2000-2010

TASAS DE CRECIMIENTO DEL STOCK DE CAPITAL EN ESPAA EN EL
PERIODO 1999-2010

EFECTOS DE LA INVERSION EN ESPAA EN EL PERIODO 2000-2010
FRENTE A LA TENDENCIA DE LOS 90. ADELANTO DE LOS RESULTADOS
EN AOS

D Absolutos 1999-2010 Estructura
Millones de euros de 1999 porcentual %
Carreteras 31.400,00 44,00
Ferrocarriles 29.800,00 42,00
Puertos 4.800,00 6,50
Aeropuertos 5.400,00 7,50
TOTAL 71.400,00 100,00
Carreteras 44,30%
Ferrocarriles 131,90%
Puertos 52,40%
Aeropuertos 141,40%
TOTAL 67,10%
Carreteras 0 aos
Ferrocarriles 15 aos (en el ao 2025)
Puertos 0 aos
Aeropuertos 3 aos (en el ao 2013)
TOTAL 4 aos (en el ao 2014)
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ESTIMACION DE LOS EFECTOS DE LA INVERSION 2000-2010 SOBRE EL
EMPLEO EN ESPAA

Mtodo de
clculo
Metodologa
HERMIN.
UAH
Dic.2002
Diversos
autores.
Finales de
2000
Metodologa
VAR.
UAH
Dic. 2002
Metodologa
HERMIN - IO.
UAH
Dic. 2002
Diversos
autores.
Finales de
2000
Metodologa
I-O UAH
Diciembre
2002
Diversos
autores.
Finales de
2000
Total PIT 860.000 775.000 715.000 560.000 550.000
250.000 -
280.000
225.000
Carreteras 330.000 330.000 n/a 228.000 230.000
98.000 -
108.000
100.000
Ferrocarriles 330.000 300.000 n/a 193.000 210.000
96.000 -
110.000
90.000
Puertos(i) 65.000 50.000 n/a 38.000 36.000
19.000 -
21.000
15.000
Aeropuertos 104.000 85.000 n/a 78.000 74.000
27.000 -
31.000
20.000
Resto 31.000 n/d n/a 23.000 n/d
9.000 -
10.000
n/d
(Oferta y Permanente) (Permanente) (Durante la construccin)
EFECTOS DEL PIT Total y Ferroviario SOBRE EL EMPLEO
Empleo Total(*) Empleo de Oferta (*) Empleo de Demanda(**)

EFECTOS DE LA INVERSION 2000-2010 SOBRE LA ACCESIBILIDAD
FERROVIARIA

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ALTA VELOCIDAD FERROVIARIA ESPAOLA. LINEAS DE LAS REDES DEL
ADIF Y DEL ESTADO EN FUNCIONAMIENTO O EJECUCION

Soria Soria
Crdoba
Mlaga
Crdoba
Mlaga
Madrid
Zaragoza
Barcelona
Lleida
Guadalajara
Girona
Tarragona
Madrid
Zaragoza
Barcelona
Lleida
Guadalajara
Girona
Tarragona
Madrid
Toledo
Madrid
Toledo
Vitoria
Bilbao
San Sebastin
Vitoria
Bilbao
San Sebastin
Santiago
Orense
Santiago
Orense
vila vila
Navalmoral
Cceres
Navalmoral
Cceres
Valladolid
Segovia
Medina
Valladolid
Segovia
Medina
Madrid
Valencia
Alicante
Murcia
Cartagena
Cuenca
Albacete
Castelln
Madrid
Valencia
Alicante
Murcia
Cartagena
Cuenca
Albacete
Castelln
Ciudad Real
Madrid
Crdoba
Sevilla
Ciudad Real
Madrid
Crdoba
Sevilla
Nuevas encomiendas ADIF
Actuaciones red Estado
Granada
Pajares Pajares
Almera Almera

Dado que los resultados que se obtienen de estos estudios solo tienen un valor
relativo, slo se comentaran algunos de ellos. En particular, en lo que se refiere
a la accesibilidad, se han estimado los valores de distintos indicadores de la
misma, antes y despus de la ejecucin de las inversiones. Uno de ellos es la
media de los tiempos de acceso a los principales ncleos de poblacin
peninsulares - en los que se concentra cerca del 70 por ciento de la renta del
pas -, ponderados segn su nivel de renta. Los resultados obtenidos muestran
que los tiempos de acceso a los mencionados centros de actividad econmica
se reducen en 15 minutos de media para el modo carretera, y en 2 horas 20
minutos para el ferrocarril, lo que supone, en trminos relativos, un 5 y un 35
por ciento de reduccin media, respectivamente.

Los efectos econmicos favorables de las infraestructuras y equipamientos
pblicos, justifican una ejecucin planificada de los proyectos utilizando vas de
10

provisin y financiacin eficientes. Como habr ocasin de comprobar ms
adelante, en Espaa los mecanismos de provisin y financiacin son variados,
capaces y eficientes, especialmente por estar en condiciones de incorporar la
visin innovadora y estratgica de la iniciativa privada, adems de su
capacidad financiera y gestora. En estas condiciones, la poltica obras pblicas
puede contribuir seriamente a los objetivos de la poltica econmica si se
maneja certeramente.

De otro lado, la poltica de obras pblicas, en la medida en que puede financiar
una parte de sus inversiones con el presupuesto, tambin constituye una
poltica de gasto de la poltica presupuestaria. Obviamente la autonoma de la
poltica de obras pblicas respecto a la poltica presupuestara ser tanto mayor
cuanto menos dependa de la financiacin presupuestaria.

En lo que se refiere a Espaa, los ltimos aos se han caracterizado por un
avance en la independencia de la poltica de obras pblicas respecto a la
poltica presupuestaria, motivado por la puesta al da del contrato de concesin
de obra pblica y la utilizacin de los Entes pblicos empresariales para la
ejecucin de inversiones en materia de alta velocidad ferroviaria, puertos y
aeropuertos.

Gracias a estas mejoras, la inversin en infraestructuras se ha convertido en un
interesante instrumento de la poltica de estabilizacin econmica, al tiempo
que puede servir al objetivo de equilibrio de la poltica presupuestaria, que
ahora se ve potenciado en mayor medida por la posibilidad de canalizar las
inversiones a travs de empresas pblicas y privadas concesionales.

Esta utilizacin se puede justificar porque las inversiones en infraestructuras y
equipamientos pblicos, aun realizadas con criterios empresariales, responden
a estrategias de ms largo alcance que transcienden el mbito temporal de los
ciclos econmicos, en los que se basan en buena parte las decisiones de
inversin privada. Pero, sobre todo, por la necesidad de impulsar el papel de
las obras pblicas en el aumento de la capacidad productiva, la competitividad
de la economa y la creacin de empleo.

En este sentido, la canalizacin de inversiones a travs del sector empresarial
tiene efectos favorables aadidos al forzar la presencia de proyectos
generadores de ingresos, rentables, en la programacin de las inversiones
pblicas, que sern adjudicados teniendo en cuenta criterios de mercado.

Estos efectos positivos dependen, no obstante, de la adecuacin de las
inversiones a las necesidades reales de la economa, pues en el pasado ya se
han vivido experiencias negativas por esta falta de adecuacin cuando, sobre
todo, se han excedido las capacidades del presupuesto para financiar la parte
que le corresponde de la inversin.

De acuerdo con lo anterior, los objetivos de la poltica de obras pblicas en
Espaa podran resumirse de la siguiente forma:

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- Optimizar la ejecucin presupuestaria sin violentarla
- Utilizar el rgimen concesional para que la inversin en obras pblicas
dependa menos del presupuesto y ms de las necesidades reales de la
economa, evitando la arbitrariedad de las decisiones polticas e
introduciendo criterios de mercado en el sistema de provisin y
financiacin
- Eliminar el dficit de infraestructuras de transporte
- Integrar las redes espaolas de infraestructuras de transporte en las
redes transeuropeas
- Contribuir al crecimiento econmico y a la creacin de empleo,
asegurando la movilidad eficiente de personas y mercancas
- Contribuir a estabilizar el ciclo econmico priorizando la utilizacin del
rgimen concesional
- Vigilar los efectos de las formulas de financiacin pblica, privada o
mixta de las obras pblicas, que, en contabilidad nacional, podran
significar efectos negativos sobre el dficit.

Los mapas y esquemas que se recogen a continuacin, reflejan con cierta
claridad la ambicin de esta poltica de obras pblicas y los lmites a que tiene
que someterse esta ambicin.

OBJETIVOS DE POLTICA
ECONMICA
ESTABILIDAD
MACROECONMICA
ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA
POLTICA DE
INFRAESTRUCTURAS
OTRAS POLTICAS
SECTORIALES
INVERSIN PBLICA
PRESUPUESTARIA
COMPATIBLE CON LA
ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA
INVERSIN PBLICA
PRESUPUESTARIA Y NO
PRESUPUESTARIA E
INVERSIN PRIVADA
COMPATIBLE CON LA
ESTABILIDAD
MACROECONMICA
MOVILIDAD EFICIENTE DE
MERCANCAS Y PERSONAS
CRECIMIENTO Y
DESARROLLO ECONOMICO
RESTRICCIONES DE LA
POLTICA DE
INFRAESTRUCTURAS EN EL
CORTO Y MEDIO PLAZO
OBJETIVOS DE LA
POLTICA DE
INFRAESTRUCTURAS A
LARGO PLAZO
INVERSIN PBLICA NO
PRESUPUESTARIA
COMPATIBLE CON LA
SITUACIN SANEADA DE
LAS EMPRESAS
PBLICAS INVERSORAS
OBJETIVOS Y RESTRICCIONES DE LA POLITICA DE INFRAESTRUCTURAS EN EL CORTO,
MEDIO Y LARGO PLAZO
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Redes transeuropeas de transporte y proyectos prioritarios (RTE-T UE 27)

- Cerca de 90.000 km de carreteras
- Cerca de 95.000 km de ferrocarriles
- 330 aeropuertos
- 270 puertos martimos internacionales
- 210 puertos de navegacin interior
- 4 Autopistas del mar
- Sistemas de gestin de trfico, navegacin por satlite e informacin al
usuario
- La nueva RTE-T incluye 30 ejes y proyectos prioritarios (con horizonte
de ejecucin 2020),
- Inversin total prevista en la RTE- T con horizonte 2020: 600.000
Millones de Euros
- Inversin en proyectos prioritarios: 220.000 Millones de Euros
- Financiacin con participacin de la iniciativa privada: 20% de la
inversin

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Extensin de los grandes ejes transeuropeos hacia los 26 pases de la
vecindad

Ejes y proyectos prioritarios que afectan a Espaa

- Proyecto n 3: Eje ferroviario AV del sud-oeste de Europa Sur
- Proyecto n 8: Eje multimodal Portugal/ Espaa-Centro Europa
- Proyecto n 16: Eje ferroviario de mercancas Sines/Algeciras-Madrid-
Pars (enlace ferroviario central a travs de los Pirineos9
- Proyecto n 19: Interoperabilidad de las lneas de AV en la Pennsula
Ibrica

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III. LAS VIAS DE PROVISION Y FINANCIACION DE LAS
INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PUBLICOS EN ESPAA

Aunque el sistema concesional se ha aplicado en Espaa en repetidas
ocasiones, a la altura de la dcada de los ochenta del siglo pasado la
financiacin de las infraestructuras en Espaa era fundamentalmente
presupuestaria.

Durante los ltimos aos de esa dcada, se realizaron importantes inversiones
en infraestructuras y equipamientos pblicos asociadas a compromisos
adquiridos por Espaa para organizar eventos tales como las Olimpiadas de
Barcelona o la Exposicin Universal de Sevilla, en un momento en que el dficit
pblico era ya importante. Como consecuencia, toda la inversin provocada por
la organizacin de estos eventos se traslad a dficit. La financiacin del dficit
elev los tipos de inters, que llegaron a superar, para la deuda soberana, el 18
por ciento en un momento en el que los beneficios de las empresas difcilmente
superaban el 5 por ciento. El resultado fue un fenmeno de crowding out, que
dej fuera del mercado a miles de empresas, elev las cifras de desempleo por
encima de los 3,5 millones de parados y provoc hasta cuatro devaluaciones
de la peseta, divisa oficial en aquel momento.

Los desequilibrios macroeconmicos que dieron lugar a las cuatro
devaluaciones de la divisa espaola, tuvieron lugar en un momento en que
Espaa, como los dems pases miembros de la Unin Europea, preparaba su
ingreso en el rea euro y fueron primordialmente atribuidos a una poltica de
infraestructuras y equipamientos pblicos deficientemente servida por los
escasos mecanismos de financiacin disponibles. La leccin aprendida fue que
no siempre la financiacin de las infraestructuras puede justificar que se incurra
en dficit y que, por tanto, el presupuesto no puede ser la nica fuente de
financiacin de las obras pblicas.

A partir de entonces, se crearon distintas entidades pblicas empresariales
para hacerse cargo de las infraestructuras de los distintos modos de transporte
(AENA para los aeropuertos, PUERTOS DEL ESTADO, para los puertos y,
ms recientemente, ADIF, para una parte de la red de alta velocidad
ferroviaria), que acaban pagando los usuarios por medio de las
correspondientes tasas que costean los servicios de transporte prestados. Por
esta va, la construccin de nuevos aeropuertos, puertos y una parte de la red
de alta velocidad ferroviaria, dejaban de financiarse con los presupuestos y se
evitaba que las inversiones correspondientes incrementaran el dficit pblico.
Estas inversiones as instrumentadas, sin embargo, seguan por esta va de los
entes pblicos empresariales, denominada por algunos concesiones
institucionales, en manos pblicas, fuera de los mecanismos de mercado.

Con el cambio de siglo, se decide dar ms protagonismo a la iniciativa privada
y a los criterios de mercado en la provisin de infraestructuras y equipamientos
pblicos. Se trataba, en ltima estancia, de introducir eficiencia econmica en
los mecanismos de provisin y financiacin de las obras pblicas y que su
disponibilidad dependiera menos de la arbitrariedad de las decisiones polticas
15

y de la marcha del presupuesto y ms de las necesidades de la economa y de
la capacidad de los agentes econmicos para hacer rentables estos proyectos.

El instrumento utilizado para este objetivo fue la Ley de Concesiones de Obra
Pblica de mayo de 2003. Mediante esta Ley, los proyectos financieramente
rentables seran llevados a cabo por la iniciativa privada mediante el
correspondiente concurso pblico. Adems, los proyectos rentables, no
incluidos en la planificacin pblica, que pudiesen identificar los agentes
privados podran ser propuestos a esta planificacin mediante la utilizacin de
la clausula de iniciativa de los particulares prevista en la Ley.

Se tratara, en definitiva, de garantizar que ningn proyecto que necesitase la
economa dejara de emprenderse. La ley viene a confirmar que las
infraestructuras son muy importantes para el crecimiento y el desarrollo
econmico y que deberan estar siempre presentes en cantidad y calidad
suficientes como para no constituir obstculo alguno para la evolucin positiva
de la economa del pas. La provisin de infraestructuras al ritmo adecuado
resulta fundamental para garantizar el potencial de crecimiento estable y
duradero y ello es fundamental para el desarrollo econmico de las naciones.

Con estos cambios en el sistema de provisin y financiacin de las obras
pblicas, y otros anteriormente realizados para reducir y simplificar los trmites
administrativos y hacer ms rpidos, transparentes y objetivos los mecanismos
de licitacin, Espaa multiplic por varios enteros las inversiones en los
proyectos de infraestructuras y equipamientos pblicos, llegando las
inversiones de todas las Administraciones pblicas a alcanzar en varios aos
cifras superiores al 5 por ciento del PIB.

En particular, en materia proyectos concesionales, a la altura de 2010 se
calcula que en los ltimos aos se han licitado por todas las Administraciones
pblicas unos 400 contratos concesionales por un valor superior a los 40.000
millones de euros. Aproximadamente, un 15 por ciento de la inversin total en
infraestructuras y equipamientos pblicos en Espaa se ha hecho en los
ltimos aos por va concesional. La cifra del 20 por ciento se utiliza en Espaa
y la Unin Europea como magnitud deseable de la participacin de la iniciativa
privada en la provisin y financiacin de infraestructuras y equipamientos
pblicos.

El resultado de todo este proceso de modernizacin del sistema de provisin y
financiacin de las infraestructuras y equipamientos pblicos en Espaa, ha
sido una notable mejora en la movilidad de personas y mercancas y un notable
aumento de los equipamientos pblicos para satisfacer las necesidades
sanitarias, educativas y sociales de los ciudadanos.

Sin nimo de ser excesivamente riguroso en el tratamiento jurdico de los
conceptos, pero teniendo en cuenta los criterios de la contabilidad nacional
para la imputacin de los gastos de inversin de acuerdo con la distribucin de
riesgos inherente a la tipologa de cada contrato, bsicamente las herramientas
16

que ofrece el derecho administrativo espaol para la ejecucin y financiacin
de obras pblicas son:

- Con financiacin pblica:

- Computando como gasto en las cuentas pblicas

- Contratos ordinarios de obras, con abonos a buena cuenta
o total del precio,

- Contratos de proyecto y obra

- Contrato mixto (permiten ejecutar, por ejemplo, una obra
pblica a cambio de obtener una concesin de dominio
pblico)

- Utilizando entes y sociedades pblicas instrumentales (por
ser instrumentales consolidan sus cuentas con las de la
Administraciones de las que dependen)

- Sin computar como gasto en las cuentas pblicas

- Utilizando entidades pblicas empresariales (concesiones
institucionales)

- Con financiacin privada y mixta:

- Concesin de obra pblica

- Peaje directo pagado por el usuario

- Pagos realizados por la Administracin

- Peaje en sombra

- Pagos por disponibilidad

- Otras CPP no concesionales (el gasto de inversin puede
computar en las cuentas pblicas)

- Sociedades de economa mixta (desde su nacimiento)

- Sociedades de economa mixta (por venta de acciones al
sector privado)

- Otras CPP no concesionales ni sociedades de economa
mixta
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Contratos ordinarios

En los contratos ordinarios de obras los riesgos transmitidos al sector privado
son de poca entidad, limitndose por lo general a los de precio y plazo. Por
Obra se entiende el resultado de un conjunto de trabajos de construccin o de
ingeniera civil, destinado a cumplir por s mismo una funcin econmica o
tcnica, que tenga por objeto un bien inmueble. El contrato podr comprender,
en su caso, la redaccin del correspondiente proyecto.

El pago del precio podr hacerse de manera total o parcial, mediante abonos a
cuenta. En los contratos de obras en los que se estipule que la Administracin
satisfar el precio mediante un nico abono efectuado en el momento de
terminacin de la obra, obligndose el contratista a financiar su construccin
adelantando las cantidades necesarias hasta que se produzca la recepcin de
la obra terminada, los pliegos de clausulas administrativas particulares debern
incluir las condiciones especificas de la financiacin, as como, en su caso, la
capitalizacin de sus intereses y su liquidacin.

El contrato es mixto cuando contenga prestaciones correspondientes a otro u
otros de distinta clase. Para la determinacin de las normas que deban
observarse en su adjudicacin, se atender en todo caso al carcter de la
prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.

Las Administraciones pblicas, por otro lado, pueden crear entes o sociedades
empresariales para llevar a cabo actividades de servicio pblico o de inters
general en rgimen de mercado, para lo que pueden necesitar llevar a cabo
obras de soporte. En determinados casos estas entidades no resultan ser
autnticamente unidades empresariales, por lo que sus cuentas consolidan con
las de las Administraciones pblicas que tienen detrs.

En el Esquema III.1 que se recoge a continuacin, se refleja de forma simple y
sencilla este grupo de mecanismos de financiacin que se realiza con
imputacin a las cuentas del sector de las Administraciones pblicas de la
Contabilidad Nacional (CN).

En lo que se refiere a los mecanismos de financiacin pblica que, sin
embargo, no computan como gastos de inversin en las cuentas de las
Administraciones pblicas, cabe mencionar el que se obtiene utilizando
entidades y sociedades pblicas empresariales (concesiones institucionales).
En el Esquema III.3 se recoge el funcionamiento de esta va de financiacin,
pero antes, en el Esquema III.2, se recoge un ejemplo de entes y sociedades
pblicas o mixtas instrumentales que ha computado sus inversiones en las
cuentas pblicas por no ser en autenticas empresas segn los criterios de la
CN.

18

ESQUEMA III.1

19

ESQUEMA III.2

20

ESQUEMA III.3

21

El grupo de mecanismos de provisin de las obras pblicas que utilizan
financiacin privada y mixta comprende las concesiones de obra pblica y los
contratos de gestin de servicio pblico que conlleven la realizacin de obra
pblica. En estos mecanismos solo computaran los gastos de inversin en las
cuentas pblicas en la medida en que hubieran podido ser financiados por
posibles aportaciones de las Administraciones pblicas. En la concesin de
obra pblica el concedente puede serlo una Administracin o un ente pblico.
En las concesiones de obra pblica, el cliente del concesionario puede ser el
usuario, que pagara por el servicio prestado un peaje directo, o la propia
Administracin concedente u otra entidad pblica o privada que tuviera inters
en el proyecto. En estos casos los pagos podran ser realizados como peajes
en sombra, pagos por disponibilidad o una combinacin de ambos. Tambin
resultara posible un pago mixto mediante una frmula de peaje blando (el
usuario solo pagara una parte del peaje, mientras el resto sera pagado por la
Administracin concedente u otra entidad pblica o privada.

En la concesin de obra pblica o en el contrato de gestin de servicio pblico
que conlleve la realizacin de obra pblica, podra participar como socio
minoritario, porque as lo establezca el pliego de clausulas administrativas
particulares, una entidad o sociedad pblica empresarial (CPP Concesional
Institucional)

Las CPP Institucionales, no Concesionales, pueden asumir riesgos suficientes
como para que la operacin inversora est en su balance. Estas CPP
Institucionales para prestar servicios pblicos solo pueden establecerlas las
Administraciones pblicas y toman la forma de sociedades de economa mixta
desde su nacimiento o por venta de una parte de las acciones al sector privado.

Otras CPP que ejecutan obra pblica pueden surgir a raz del nuevo contrato
de CPP con dilogo competitivo (slo pueden utilizarlo las Administraciones
pblicas), los regmenes de concierto y de gestin interesada, que los utilizan
las Administraciones pblicas para prestar los servicios pblicos por va
indirecta, y el arrendamiento operativo que tambin puede ser utilizado por las
entidades pblica.

Concesiones de obra pblica

La concesin de obra pblica, de su parte, constituye un contrato que tiene por
objeto la realizacin por el concesionario de algunas de las prestaciones a que
se refiere el contrato de obras, incluidas las de restauracin y reparacin de
construcciones existentes, as como la conservacin y mantenimiento de los
elementos construidos, y en el que la contraprestacin a favor de aquel
consiste, o bien nicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho
derecho acompaado del de percibir un precio.
22

El contrato, que se ejecutara en todo caso a riesgo y ventura del contratista,
podr comprender, adems, el siguiente contenido:

- La adecuacin, reforma y modernizacin de la obra para adaptarla a las
caractersticas tcnicas y funcionales requeridas para la correcta prestacin
de los servicios o la realizacin de las actividades econmicas a las que
sirve de soporte material.

- Las actuaciones de reposicin y gran reparacin que sean exigibles en
relacin con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para
mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquellas
sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las
exigencias econmicas y las demandas sociales.

En los Esquemas III.7 a III.11 se recogen de forma muy simple y sencilla
distintas modalidades concesionales, tal y como se utilizan en Espaa. Con
antelacin, en los Esquemas III.4 a III.6, se recogen las diferencias esenciales
entre las concesiones de dominio pblico y de obra pblica.
23

ESQUEMA III.4

Dominio pblico

Las obras pblicas, por su destino a prestar servicios pblicos o de inters general,
requieren para su asentamiento terrenos que se han de convertir en dominio pblico una
vez los proyectos se han declarado de utilidad pblica y se ha instado su ocupacin. Otras
veces, el dominio pblico es preexistente y se puede concesionar para su explotacin por
un privado. En determinados casos, por esta razn, la lnea que separa la concesin de
obra pblica de la concesin de dominio pblico es muy fina y requiere que se le preste la
debida atencin. Para ello conviene hacer previamente algunas aclaraciones
conceptuales.

Dentro de los bienes que son propiedad de los entes pblicos, unos son de dominio
privado, los llamados bienes patrimoniales, que siguen el rgimen comn del derecho civil,
y otros de dominio pblico, sometidos a un rgimen especial por su afectacin o destino a
un inters pblico, rgimen exorbitante respecto del derecho civil. Por otro lado, la
utilizacin de bienes demaniales afectos a un servicio pblico no da lugar, como regla
general, a relaciones jurdicas cuyo contenido sea la utilizacin misma del bien entre la
Administracin y los ciudadanos, ya que los posibles concesionarios o usuarios lo son del
servicio pblico y las relaciones jurdicas que surjan tendrn como objeto su explotacin o
uso. En cambio, cuando los bienes demaniales estn destinados a un uso pblico, se
producen una serie de relaciones jurdicas que ligan a la Administracin propietaria con los
usuarios de los bienes.

Este uso, sin embargo, puede ser de diversas clases distinguindose generalmente entre
uso comn, general o especial, por un lado, y uso privativo, por otro, de los bienes de
dominio pblico. El uso comn es el que corresponde por igual y de forma indistinta a
todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los dems
interesados, pudiendo ser ese uso comn, general cuando no concurran circunstancias
singulares en el mismo el uso de una calle o una plaza por los ciudadanos, o especial,
que es aqul que sin impedir el uso comn, supone la concurrencia de circunstancias tales
como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la
obtencin de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de
utilizacin sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de ste. El aparcamiento
en determinadas zonas es un ejemplo de uso comn especial del dominio pblico.

Por su parte, es uso privativo el que determina la ocupacin de una porcin del dominio
pblico, de modo que se limita o excluye la utilizacin del mismo por otros interesados.
Son casos de un uso privativo, la instalacin de un quiosco en la va pblica, la
utilizacin del subsuelo a los efectos de construccin y gestin de un aparcamiento, la
instalacin de gasolineras en una carretera, la utilizacin de una frecuencia de radio o
televisin, el uso del agua para el riego o la ocupacin de parte de un puerto con fines
comerciales.

A diferencia de lo que sucede con el uso comn general, en principio, nadie tiene per se un
derecho a un uso comn especial o privativo de bienes del dominio pblico, siendo
necesario para ello un ttulo que lo autorice otorgado por la autoridad competente. Este
ttulo necesario consiste en una autorizacin o en una concesin otorgada por la autoridad
competente, segn los casos.
24

ESQUEMA III.5

Concesiones de dominio pblico

De acuerdo con la Ley Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), la
concesin demanial puede ser definida como aquel acto administrativo por virtud
del cual la Administracin titular confiere a un tercero un derecho de uso privativo y
temporal de una porcin del dominio pblico o un derecho de uso comn especial
de duracin superior a cuatro aos (para plazos inferiores bastara una
autorizacin administrativa a precario), conservando aqulla en todo caso su
titularidad, as como las potestades de polica necesarias para asegurar el
cumplimiento de las condiciones de la concesin y la indemnidad del bien
concedido.

Las concesiones de uso privativo de bienes demaniales crean derechos y
obligaciones en virtud de una decisin administrativa aceptada por el
concesionario, dando lugar a una figura jurdica negocial o bilateral, pero no
contractual, sometida a normas propias.

Adems del derecho real administrativo en que la concesin demanial consiste, la
LPAP reconoce al concesionario una suerte de propiedad separada o concesional
sobre las obras, construcciones e instalaciones fijas que haya construido para el
ejercicio de la actividad autorizada, la cual recuerda a la propiedad separada del
superficiario.

El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pblico se efectuar en
rgimen de concurrencia, el cual podr iniciarse de oficio o a solicitud de persona
interesada. Las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del
dominio pblico pueden ser gratuitas u otorgarse con contraprestacin.

Su plazo mximo de duracin, incluidas las prrrogas, no podr exceder de 75
aos, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de
aplicacin. Las concesiones demaniales, que se extinguen por el transcurso del
plazo, pueden ser rescatadas por razones de inters pblico previa indemnizacin.
Como efecto comn a la extincin de la concesin, las obras, construcciones e
instalaciones fijas existentes sobre el bien demanial debern ser demolidas, a
menos que la Administracin acuerde lo contrario, supuesto en que aqullas seran
adquiridas por sta gratuitamente y libres de cargas y gravmenes.

25

ESQUEMA III.6

Titularidad pblica y titularidad privada de los activos

Por vas de provisin y financiacin de las obras pblicas habra que entender
las vas y procedimientos administrativos que nos ofrece la Ley de Contratos
del Sector Pblico para llevar a cabo la terea de hacer realidad la ejecucin de
los proyectos de infraestructuras y equipamientos pblicos. Como estos activos
estarn asignados a la prestacin de determinados servicios pblicos o de
inters general, previamente asumidos por las Administraciones pblicas, sern
de titularidad pblica, aunque puedan ser prestados por vas indirectas a travs
de colaboraciones pblico privadas y permanezca la titularidad econmica de
los activos en su balance durante el periodo que dure la colaboracin.
Conviene tener presente que determinados servicios de inters general,
regulados, como es el caso de la produccin de energa elctrica, que se han
privatizado en Espaa, en otros pases podran permanecer en la rbita del
sector pblico. En Espaa, la produccin de energa elctrica est sometida a
autorizaciones y la titularidad de los activos para la produccin es privada. La
produccin de energa mediante un saldo hidroelctrico presenta en el caso
espaol cierta singularidad, pues si bien la produccin de energa requiere solo
autorizacin, el aprovechamiento del salto hidrulico resulta ser un uso
privativo del dominio pblico acutico, que requiere el otorgamiento de una
concesin de dominio pblico. Por esta circunstancia las infraestructuras
necesarias para el aprovechamiento hidroelctrico tambin son privadas. Si la
presa, por razones de inters general, se destinase a la regulacin del cauce
del rio, sera necesaria una concesin de obra pblica y la presa sera de
titularidad pblica. Tngase presente lo que puede significar esta diferencia
para su financiacin. Bastara con que el salto hidroelctrico tuviese tambin la
funcin reguladora de los caudales de la cuenca, para que la concesin pudiera
ser de obra pblica y en vez de otorgada fuera contratada despus del
correspondiente concurso pblico.
26

ESQUEMA III.7

27

ESQUEMA III.8

28

ESQUEMA III.9

29

ESQUEMA III.10

30

ESQUEMA III.11

31

Contrato de gestin de servicios pblicos

El contrato de gestin de servicios pblicos es aquel en cuya virtud una
Administracin Publica encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin
de un servicio cuya prestacin ha sido asumida como propia de su
competencia por la Administracin encomendarte.

Este contrato no ser aplicable a los supuestos en que la gestin del servicio
publico se efectu mediante la creacin de entidades de derecho publico
destinadas a este fin, ni a aquellos en que la misma se atribuya a una sociedad
de derecho privado cuyo capital sea, en su totalidad, de titularidad publica.

Contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado

Son contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado
aqullos en que una Administracin Pblica o una Entidad pblica empresarial
u organismo similar de las Comunidades Autnomas encarga a una entidad de
derecho privado, por un periodo determinado en funcin de la duracin de la
amortizacin de las inversiones o de las frmulas de financiacin que se
prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada que, adems de la
financiacin de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios
para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio pblico o
relacionados con actuaciones de inters general, comprenda alguna de las
siguientes prestaciones:

a) La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas, y
productos o bienes complejos, as como su mantenimiento, actualizacin o
renovacin, su explotacin o su gestin.

b) La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.

c) La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen
tecnologa especficamente desarrollada con el propsito de aportar soluciones
ms avanzadas y econmicamente ms ventajosas que las existentes en el
mercado.

d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin
del servicio pblico o actuacin de inters general que le haya sido
encomendado.

Slo podrn celebrarse contratos de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto que otras
frmulas alternativas de contratacin no permiten la satisfaccin de las
finalidades pblicas.

32

El contratista puede asumir, en los trminos previstos en el contrato, la
direccin de las obras que sean necesarias, as como realizar, total o
parcialmente, los proyectos para su ejecucin y contratar los servicios precisos.

La contraprestacin a percibir por el contratista colaborador consistir en un
precio que se satisfar durante toda la duracin del contrato, y que podr estar
vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.

Rgimen de adjudicacin de contratos pblicos en el marco de una
colaboracin pblico privada institucional

Los contratos pblicos podrn adjudicarse directamente a una sociedad de
economa mixta en la que concurra capital pblico y privado, siempre que la
eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad con la normas
establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la adjudicacin del
contrato cuya ejecucin constituya su objeto y siempre que no se introduzcan
modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en
cuenta en la seleccin del socio privado.

En los pliegos que deban regir el procedimiento de seleccin del socio privado
habrn de recogerse todos los elementos definitorios de la relacin entre ste y
la entidad adjudicadora, as como los relativos a la relacin contractual entre la
entidad adjudicadora y la sociedad de capital mixto, y, en particular, el contrato
pblico o la concesin que se ha de adjudicar a la sociedad y los estatutos de
sta. Igualmente debern expresarse con claridad y precisin las posibilidades
de prrroga o modificacin del contrato pblico o de la concesin adjudicada a
la sociedad de economa mixta, as como el rgimen de encomienda eventual
de nuevas tareas en el marco del contrato previamente adjudicado, detallando
aqullas y las condiciones en que tal encomienda podr producirse.
33

IV. INVERSIONES PBLICAS E INVERSIONES PRIVADAS EN OBRAS
PBLICAS: EFECTOS SOBRE LAS CUENTAS PBLICAS

El Sistema Europeo de Cuentas

El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 1995)
constituye un marco contable homogneo internacionalmente, cuyo fin es
realizar una descripcin sistemtica y detallada de una economa en su
conjunto (un pas, una regin o un grupo de pases), sus componentes y sus
relaciones con otras economas.

El SEC abarca dos conjuntos diferenciados de cuentas:

- Las cuentas de los sectores
- Las cuentas por ramas de actividad y las tablas input-output

Unidades y sectores institucionales:

- Las unidades institucionales se definen como entidades econmicas capaces
de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y participar en
actividades y operaciones econmicas con otras unidades, en nombre propio.
- Las unidades institucionales se agrupan en cinco sectores institucionales
mutuamente excluyentes:

- Sociedades no financieras
- Instituciones financieras
- Administraciones Pblicas. El Sector de Administraciones Pblicas.
Incluye todos los organismos pblicos, excepto los productores pblicos
(empresas pblicas) si estn clasificados en los sectores de instituciones
financieras o sociedades no financieras. El sector de AAPP se subdivide
en los siguientes subsectores:

- Administracin Central
- Comunidades Autnomas
- Corporaciones Locales
- Administraciones de la Seguridad Socia

- Hogares
- Instituciones sin fines de lucro

El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economa,
relacionndose a su vez con otras economas (Sector exterior). Cada sector se
subdivide a su vez en subsectores. El sistema permite elaborar una serie
completa de cuentas de flujos y balances para cada sector y subsector, as
como para el total de la economa.

Una operacin es un flujo econmico entre unidades institucionales. Se
clasifican en:
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- Operaciones de bienes y servicios: Describen el origen (produccin interior o
importaciones) y el destino (consumo intermedio, consumo final, formacin de
capital o exportaciones) de los bienes y servicios.
- Operaciones de distribucin: Describen cmo se distribuye el valor aadido
generado en el proceso de produccin (entre factor trabajo, factor capital y
Administraciones Pblicas) y la redistribucin de la renta y la riqueza
(impuestos sobre la renta y otras transferencias)
- Operaciones financieras: Describen la adquisicin neta de activos financieros
o de pasivos financieros. Suelen tener como contrapartida una operacin no
financiera, pero tambin pueden ser operaciones en que slo intervengan
instrumentos financieros.

Contabilizacin de las inversiones en obras pblicas, en contabilidad
nacional, cuando son realizadas por medio de un contrato mixto:

Contrato mixto de financiacin de obra pblica, no susceptible de explotacin
econmica, mediante una concesin de dominio pblico. La inversin
correspondiente a la obra pblica se anota como formacin bruta de capital fijo
en las cuentas de la Administracin pblica. La cesin del dominio pblico se
trata como una venta de un activo no financiero no producido (caso anlogo a
la cesin del espacio radioelctrico en las concesiones UMTS), lo que produce
la prdida de un ingreso a la Administracin que compensa el valor de la
inversin en la obra pblica. Por tanto, el efecto sobre el dficit pblico es nulo,
salvo por los posibles desfases temporales entre las dos operaciones. En los
aos en que se realizan las inversiones computan como un mayor dficit
pblico, que se va corrigiendo en la medida en que la concesin de dominio
pblico va proporcionando recursos al contratista.

nacional, cuando son realizadas por medio de empresas publicas

Cabe distinguir que sean realizadas por entidades pblicas empresariales o por
sociedades mixtas pblico-privadas

a) Consideracin de la Entidad como unidad institucional

- Personalidad jurdica
- Autonoma de gestin y de toma de decisiones
- Sistema de cuentas propio
- Recursos humanos y organizativos

b) Clasificacin de la Entidad entre los Sectores Institucionales

- Regla del 50% respecto al ratio Ventas/Costes de produccin.

35

Por ventas se entienden los ingresos comerciales, incluidos todos los pagos
realizados por las Administraciones Pblicas vinculados al volumen o el valor
de la produccin, pero excluyendo los pagos para cubrir un dficit global de la
entidad.
Los costes de produccin son la suma de los consumos intermedios, la
remuneracin de asalariados, el consumo de capital fijo y otros. Se excluyen
los gastos financieros.

c) Consideracin de las aportaciones del Estado

- Si el Estado (o, en general, la Administracin Pblica correspondiente),
actuando con fines de poltica pblica, proporciona fondos a una sociedad sin
recibir activos financieros y sin esperar rentas de la propiedad, la inyeccin de
capital debe considerarse como transferencia de capital (y, por tanto, como
gasto no financiero).

- Si el Estado, actuando como accionista, proporciona fondos y a cambio
recibe activos financieros y espera dividendos, la inyeccin de capital debe
registrarse como una operacin financiera de acciones y otras participaciones.
36

Caso de la entidad pblica ADIF

- Reestructuracin del Sector Ferroviario
- Nuevo Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), como sucesor
de RENFE
- Construccin de la nueva red de Alta Velocidad
- Creacin de RENFE-Operadora
- Liberalizacin gradual del transporte ferroviario
- Cobro de canon a los operadores por la utilizacin de las infraestructuras
ferroviarias

a) Consideracin del ADIF como unidad institucional

- Personalidad jurdica
- Autonoma de gestin y de toma de decisiones
- Sistema de cuentas propio
- Recursos humanos y organizativos

b) Encuadramiento del ADIF en el sector de Sociedades no financieras

- Regla del 50% respecto al ratio Ventas/Costes de produccin.

Por ventas se entienden los ingresos comerciales, incluidos todos los pagos
realizados por las Administraciones Pblicas vinculados al volumen o el valor
de la produccin, pero excluyendo los pagos para cubrir un dficit global de la
entidad.

Los costes de produccin son la suma de los consumos intermedios, la
remuneracin de asalariados, el consumo de capital fijo y otros. Se excluyen
los gastos financieros.

- El ADIF tendr en su patrimonio las lneas con mayor demanda y mayor
capacidad de generar recursos.
- No consolidacin de las cuentas del ADIF con las AAPP
- Las inversiones del ADIF no tendrn la consideracin de gasto pblico
- La deuda del ADIF no formar parte de la Deuda Pblica

c) Consideracin de las aportaciones del Estado al ADIF como aportaciones
patrimoniales. Dos posibles criterios:

- Si el Estado (o, en general, la Administracin Pblica correspondiente),
actuando con fines de poltica pblica, proporciona fondos a una sociedad sin
recibir activos financieros y sin esperar rentas de la propiedad, la inyeccin de
capital debe considerarse como transferencia de capital (y, por tanto, como
gasto no financiero).
37

- Si el Estado, actuando como accionista, proporciona fondos y a cambio
recibe activos financieros y espera dividendos, la inyeccin de capital debe
registrarse como una operacin financiera de acciones y otras participaciones.
- Las aportaciones patrimoniales al ADIF tienen por objeto la modernizacin
del sistema ferroviario espaol, y no el cubrir prdidas de carcter permanente.
- El ADIF mejora su cuenta de resultados tras los primeros aos una vez
concluido el plan de inversiones. Se espera incluso la entrada en beneficios
(con la posibilidad, por tanto, de retorno de dividendos al Estado) a partir del
ao 2022.
- El ADIF genera un cash-flow (antes de inversiones) positivo a lo largo de
todo el perodo de anlisis hasta el 2025.

Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio
Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la
Universidad Politcnica de Madrid
38

Caso de la entidad pblica MINTRA

El 3 de febrero de 2005, Eurostat, la Oficina Estadstica de la Comisin
Europea, comunicaba al Instituto Nacional de Estadstica espaol que Madrid
Infraestructuras del Transporte (MINTRA), clasificada desde febrero de 2003
como Sociedad no financiera (en trminos de Contabilidad Nacional) deba
ser reclasificada en el sector institucional de Administraciones Pblicas. La
razn fundamental para adoptar esta decisin fue el considerar que MINTRA
no cumpla el criterio del 50% de ingresos comerciales respectos a los costes
de explotacin, y que, por tanto, no poda ser considerada como productor de
mercado. Los ingresos de MINTRA procedan, fundamentalmente de un canon
pagado por Metro a MINTRA por la utilizacin de las infraestructuras
(inicialmente las correspondientes a la Ampliacin de la red 1999-2003) y del
material mvil adscrito a las mismas. A estos efectos, la relacin de MINTRA
con Metro de Madrid resultaba decisiva para Eurostat. Segn Eurostat, el
incremento de costes para Metro, debido al pago del canon, no tiene
correspondencia en un correlativo aumento de sus ingresos comerciales,
mientras que las subvenciones a Metro recibidas del Consorcio de Transportes
de Madrid aumentaron sustancialmente. En estas condiciones, segn Eurostat,
el canon pagado por Metro a MINTRA no puede ser considerado como ingreso
comercial.

Los efectos de la reclasificacin de MINTRA han sido:

- Imputacin como gasto pblico de todas las inversiones realizadas por
MINTRA hasta el momento de la reclasificacin, lo que supuso rehacer las
cuentas de la Comunidad de Madrid en los aos anteriores.
- Consideracin de la deuda acumulada de MINTRA como deuda pblica.
Este hecho tiene como principal consecuencia que reduce la capacidad de
nuevo endeudamiento de la Comunidad de Madrid.
- Las nuevas inversiones de MINTRA, a partir del momento de la
consolidacin, se consideran formacin bruta de capital fijo de la
Administracin Pblica, con repercusin sobre el dficit de la Comunidad, y las
nuevas operaciones de endeudamiento de MINTRA tienen la consideracin de
incremento de la deuda pblica. Este ltimo punto ha sido sin duda la mayor
dificultad creada a la Comunidad de Madrid por la consolidacin de MINTRA,
teniendo en cuenta que esta ltima estaba inmersa en la nueva ampliacin
2003-2007 del metro de Madrid, con importantes inversiones comprometidas y
con la mayora de las obras ya en marcha. Esta situacin es la que llev a la
Comunidad de Madrid a plantearse un nuevo esquema de gestin para
MINTRA que hiciera posible continuar el plan de inversiones con el calendario
previsto sin incurrir en un dficit inasumible en el marco de la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria.
39

Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios
40

Caso de la sociedad mixta con mayora de capital pblico CALLE 30

Criterio general para su tratamiento en Contabilidad Nacional: Se tratan igual
que las sociedades totalmente pblicas, aplicando, por tanto, la regla del 50%.
Sus caractersticas son:

- Se constituye una Sociedad mercantil pblica (Madrid Calle 30, S.A.),
inicialmente 100% propiedad del Ayuntamiento de Madrid, a la que se
encomienda las obras de reforma y el mantenimiento de la M-30.
- Las obras comienzan a ejecutarse mediante contratos tpicos de obras entre
Calle 30 y las empresas constructoras.
- Posteriormente, Calle 30 realiza una ampliacin de capital y vende un 20%
de las acciones a los inversores privados, en el marco de un concurso pblico
referido a un contrato de gestin de servicio pblico, mediante la forma de
sociedad de economa mixta.
- El socio privado (es decir, el adjudicatario del 20% del capital de Calle 30)
adquiere diversos compromisos: entre otros, otorgar un prstamo participativo
a Calle 30, y formalizar con esta ltima un contrato (a travs de una sociedad
constituida al efecto) cuyo objeto es la de prestar determinados servicios de
gestin de la M-30.
- El plazo del contrato se establece en 35 aos.
- Calle 30 recibir del Ayuntamiento de Madrid unos pagos anuales
(actualizables con el IPC) por las actividades desarrolladas. El VAN de estos
pagos constituye la principal variable econmica de la licitacin.
- Estos pagos del Ayuntamiento se irn modulando en funcin del
cumplimiento de determinados parmetros en la calidad del servicio.
- La sociedad mixta asume los contratos de obra previos formalizados por
Calle 30 cuando era totalmente pblica.

Problemas del esquema:

- La Sociedad Mixta es tratada como una entidad pblica, en trminos de
Contabilidad Nacional.
- Calle-30 no ha cumplido el criterio previo de ser considerada como Unidad
Institucional. La Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE)
considera que no funciona realmente con criterios empresariales y con
autonoma respecto al Ayuntamiento de Madrid.
- Por otra parte, es discutible que Calle 30, que no cobra tarifas a los usuarios,
pueda ser considerada como productor de mercado.
- En definitiva, Calle-30 ha sido clasificada como Administracin Pblica.
Todas sus inversiones constituyen gasto pblico, y toda su deuda pasa a ser
considerada como deuda pblica.

41

42

Consecuencias:

- El Ayuntamiento de Madrid, al incorporar la deuda de Calle-30 ha
sobrepasado su lmite de endeudamiento, establecido legalmente. Por tanto, ha
sido sometido a un Plan de saneamiento financiero, y toda operacin de
endeudamiento adicional ha de ser aprobada por el Ministerio de Economa y
Hacienda.


43

Caso de la sociedad mixta con mayora de capital pblico Metropolitano
de Tenerife

Criterio general para su tratamiento en Contabilidad Nacional: Se tratan igual
que las sociedades totalmente pblicas, aplicando, por tanto, la regla del 50%.
Sus caractersticas son:

- Metropolitano de Tenerife, S.A. (MTSA) es una sociedad mercantil,
constituida a principios de 2001 por el Cabildo Insular de Tenerife, con el objeto
de construir y explotar el servicio de la Red de metro ligero del rea
Metropolitana de Tenerife.
- Posteriormente, entr en el capital, en una proporcin del 20%, un grupo
privado del que forman parte Cajacanarias (6%) y la sociedad TENEMETRO,
participada a su vez por las sociedades Transdev, Somague e Ineco.
- Como contrapartida a su actividad, MTSA recibir ingresos procedentes de
la venta de billetes a los usuarios, otros ingresos comerciales (publicidad,
telecomunicaciones) y determinados pagos por disponibilidad a cargo del
Cabildo.

Tratamiento de MTSA en Contabilidad Nacional

- Metropolitano de Tenerife, S.A. (MTSA) ha sido considerada por la IGAE
como una unidad institucional pblica.
- Se le ha aplicado la regla del 50%, dejando claro que slo se consideran
como ventas los ingresos de viajeros y los otros ingresos comerciales,
excluyendo los pagos del Cabildo. Entre los costes de produccin no se han
incluido los gastos financieros.
- Se ha aceptado su clasificacin provisional como Sociedad no financiera por
cumplir la ratio del 50% durante todo el perodo de explotacin (que comenz
en 2007), de acuerdo con las previsiones de demanda y el Plan econmico-
financiero de la propia sociedad.
- No obstante, se ha advertido con claridad que si en el futuro MTSA
incumpliera las previsiones, podra ser reclasificada en el sector de
Administraciones Pblicas.


44

Las conclusiones ms relevantes respecto al tratamiento de las entidades
empresariales pblicas en contabilidad nacional son:

- Las frmulas no concesionales basadas en una sociedad de mayora pblica
suelen justificarse por el menor coste al que estas sociedades logran
financiarse, frente a los concesionarios privados.
- Adems, las autoridades pblicas suelen tener la percepcin de que a travs
de estas frmulas mantienen un mayor control sobre el sistema de transporte,
respecto a las frmulas concesionales.
- Sin embargo, en la experiencia existente, slo resultan viables en cuanto a la
externalizacin de las inversiones (es decir, su no consolidacin en el sector de
las AA. PP.) en la medida en que estn claramente orientadas al mercado,
recibiendo la mayora de sus ingresos bien de los usuarios de la infraestructura,
bien de otras actividades comerciales. Los casos ms claros en este sentido
son los de AENA y Puertos del Estado.

El sistema concesional en contabilidad nacional

Con arreglo a los criterios del SEC-95, los activos resultantes de las obras
realizadas permanecen en el balance del concesionario, que es quien
contabiliza los gastos de inversin correspondientes, siempre que se produzca
de forma efectiva la transferencia al concesionario de los riesgos derivados de
la propiedad de los activos (es decir, de la infraestructura), con independencia
de que la titularidad de la infraestructura desde un punto de vista jurdico sea
de la Administracin. Esta regla es aplicable a todas las concesiones, tanto con
peaje al usuario como con peaje en sombra.

Como es sabido, Eurostat es el organismo europeo que interpreta las normas
del SEC-95 en su aplicacin prctica por los estados miembros. En el mbito
especfico de las CPP, la decisin de Eurostat de 11 de febrero de 2004
reconoce que en el sistema concesional tradicional no suele haber dudas en la
aplicacin del SEC, quedando los activos en el balance del concesionario,
por el contrario, las nuevas formas de PPP aparecidas en los ltimos aos
(incluyendo la aplicacin del peaje sombra) son objeto de un anlisis detallado,
desarrollando una serie de reglas adicionales para interpretar los criterios del
SEC-95.

Entre dichas reglas adicionales, Eurostat establece que los activos sean
incluidos fuera del balance de las administraciones pblicas cuando se
cumplan las dos siguientes condiciones:

- Que el concesionario asuma los riesgos de construccin y
- Que el concesionario asuma o bien el riesgo de demanda o bien el
llamado riesgo de disponibilidad.

El riesgo de construccin comprende, entre otros, los riesgos derivados de
retrasos en la ejecucin de las obras, consecuencias del no cumplimiento de
45

los estndares establecidos, costes adicionales de construccin, deficiencias
tcnicas y efectos externos negativos.

El riesgo de disponibilidad se refiere a las consecuencias para el concesionario
de no suministrar los servicios especificados en el contrato en la cantidad o
calidad requerida. Para considerar que el concesionario asume este riesgo, los
pagos realizados por la Administracin han de depender de forma sustancial
del efectivo cumplimiento por el concesionario de las condiciones establecidas
en el contrato.

El riesgo de demanda es el derivado de la variabilidad de la demanda de los
servicios proporcionados por el concesionario, debido a factores
independientes de la actuacin de ste ltimo, como pueden ser el ciclo
econmico, nuevas tendencias en el mercado, nuevas fuentes de competencia
directa u obsolescencia tcnica. Esta condicin no se cumplira si la
administracin asegura un determinado pago al concesionario
independientemente del nivel de la demanda, de tal forma que las fluctuaciones
de esta ltima resulten irrelevantes para la rentabilidad del concesionario.

Cabe deducir de la decisin de Eurostat los siguientes aspectos adicionales:

- Lgicamente, hay que entender que el riesgo de construccin o el de
disponibilidad no comprenden los mayores costes derivados de las
modificaciones impuestas por la administracin al proyecto o a las
condiciones de explotacin de la obra (ius variandi).

- No queda totalmente determinado cuando se puede considerar que el
concesionario asume el riesgo de demanda: hay que entender que el
resultado del concesionario tiene que depender de forma sustancial del
nivel de la demanda, pero no se establece con exactitud esta condicin.

- El riesgo de demanda no comprende el llamado factum principis, es
decir, las actuaciones de la administracin que condicionan los
resultados de la concesin, de tal forma que el concesionario tiene
derecho al restablecimiento del equilibrio econmico-financiero.

nacional, cuando son realizadas por medio de concesiones

Caso general de concesin con tarifas pagadas por el usuario

La inversin se contabiliza en el momento de su realizacin en las cuentas del
concesionario, sin efecto, por tanto, sobre el dficit pblico. Al final del perodo
de explotacin de la concesin, al revertir sta a la Administracin concedente,
esta ltima se anota una formacin bruta de capital fijo (inversin) por el valor
residual de la infraestructura, que se compensa contablemente mediante una
transferencia de capital del concesionario a la Administracin (es decir, un
46

ingreso para la administracin pblica). El efecto sobre el dficit, por tanto, es
nulo.

Caso de concesin con aportaciones pblicas dinerarias

En general, dichas aportaciones se consideraran como transferencias de
capital de la Administracin al concesionario, contabilizndose en el momento
de su realizacin, con efecto sobre el dficit pblico. Por tanto, en el caso
particular en el que la aportacin se realice al final del perodo concesional, se
contabilizar en dicho momento.

Si la aportacin toma la forma de un prstamo participativo, se tratara de una
adquisicin de activos financieros por parte de la administracin, sin efecto
sobre el dficit pblico. Para ello, es necesario que el prstamo sea concedido
en condiciones de mercado. En cualquier caso, la devolucin del principal ha
de ser incondicionada, es decir, no sujeta a la marcha de la concesin. Si
llegado el vencimiento del prstamo, ste no es devuelto, se reclasificara en
las cuentas pblicas como una transferencia de capital, afectando al dficit.

En principio, las reglas de Eurostat no establecen un lmite a la financiacin
pblica de la concesin. Es decir, la existencia de una financiacin pblica no
contradice la asuncin de riesgos por el concesionario. Sin embargo, en casos
dudosos respecto a la asuncin del riesgo de construccin, demanda o
disponibilidad, la financiacin pblica de la concesin en una cuanta
importante constituye un criterio adicional que puede tener como consecuencia
que la inversin quede finalmente en el balance de la Administracin pblica.
En el ferrocarril Figueras - Perpignan, por ejemplo, se estableci de entrada un
lmite del 80% del total de la inversin en las aportaciones pblicas a la
concesin. Tras la fase de licitacin y adjudicacin, el total de transferencias
pblicas de capital han quedado en el 57% del coste de construccin, y se
sigue considerando que los riesgos derivados de la propiedad son asumidos
por el concesionario.

Caso de concesin con aportaciones pblicas no dinerarias

Las aportaciones en especie de la Administracin a la concesin (por ejemplo,
la aportacin de una infraestructura preexistente) se trataran como una
reestructuracin de activos, consistente en un intercambio de un activo no
financiero (la infraestructura preexistente) por un activo financiero (la
participacin implcita de la administracin en la sociedad concesionaria). Estas
reestructuraciones de activos no tienen consecuencia sobre el dficit pblico,
de acuerdo con el manual sobre el dficit pblico y la deuda pblica, de
Eurostat.

Al final de la concesin, al revertir sta a la Administracin, se vuelve a tratar
como una reestructuracin de activos de sentido inverso, sin afectar al dficit o
supervit pblico.
47

Caso de concesin con lmites al riesgo de demanda

Uno de los objetivos de la regulacin espaola de las concesiones es atraer
capital privado de terceros, evitando que el negocio concesional sea percibido
como un negocio aleatorio. Por ello, la ley prev el restablecimiento del
equilibrio econmico de la concesin cuando no se alcancen (se superen) los
ingresos mnimos (mximos) fijados en el propio contrato concesional de
acuerdo con la oferta del adjudicatario. Esto supone unos lmites al riesgo de
demanda, pero no su eliminacin. Eurostat no fija unos criterios cuantitativos
para determinar cundo subsiste el riesgo de demanda para el concesionario,
pero cabe suponer que dicho riesgo existe cuando el concesionario puede
incurrir realmente en una importante prdida de sus recursos propios.
48

Caso del metro de Sevilla

El metro de Sevilla se est llevando a cabo bajo el sistema concesional. En
este caso, se combinan unas aportaciones pblicas a la explotacin de la obra
(subvencin al billete del usuario) con un lmite al riesgo de demanda.
Para ello, se establece una frmula mixta, de tal forma que el concesionario
recibe una cantidad fija (en funcin del trfico establecido en el plan
econmico-financiero) y una cantidad variable dependiente del trfico real de
viajeros. El resultado final es una elasticidad de los ingresos del concesionario
al trfico real de 0,55 en los primeros aos. Es decir, una disminucin del 10%
en el trfico real sobre el previsto, provocara una disminucin de ingresos del
5,5% respecto a lo previsto. Esta elasticidad va creciendo en el tiempo, hasta
alcanzar un 0,8 al final de la concesin.

Se consider que los riesgos quedan en el lado del concesionario, aunque se
tratara de un caso lmite.

49

Caso de concesin con peaje en sombra

Cumplindose el principio bsico de que la mayora de los riesgos derivados de
la propiedad son asumidos por el concesionario, la inversin es contabilizada
por este ltimo, sin efecto sobre las cuentas pblicas.

Los pagos realizados por la Administracin a lo largo del perodo concesional
son registrados en el momento de su realizacin, como gasto corriente (con la
consideracin, en contabilidad nacional, de consumo pblico).

Si es la Administracin la que realmente asume los riesgos, la inversin
correspondiente se computa como gasto pblico en el momento de su
realizacin, con efecto sobre el dficit.

Caso de concesin con financiacin cruzada

Concesin en la que el concesionario es obligado a hacer inversiones en obras
complementarias y concesin de dos o ms obras relacionadas
funcionalmente, cuando alguna de ellas no es susceptible de explotacin
econmica. Se trata como el caso general de concesin con tarifas pagadas
por el usuario, siempre que todas las obras, en el primer caso, o ambas obras,
en el segundo caso, formen parte del mismo plan econmico-financiero.
50

V. INVERSIONES PUBLICAS EN ESPAA: EL USO DE LAS ALIANZAS
PUBLICO PRIVADAS

Aunque los contratos concesionales constituyen una parte esencial del derecho
administrativo, que surge como tal a partir de la revolucin francesa, la
realizacin de obras pblicas, y el apoyo de la iniciativa privada para su
realizacin, es una necesidad de los Estados con independencia del momento
histrico que se tome para su consideracin. Como ya ha habido ocasin de
comentar, esta necesidad se has hecho ms patente en las ltimas dcadas.

La concesin tiene sus races en el derecho romano, en la figura de la cesin
vectigal de tierras. Dicha cesin consista en asignar a los particulares el
disfrute de terrenos conquistados. A cambio, se impona la condicin de pagar
un canon o vectigal con la doble funcin de servir de fuente peridica de
ingresos y de reconocimiento de la titularidad que no era objeto de transmisin.

Durante la edad media la cesin vectigal evoluciona hacia las regalas, que son
derechos propios del rey, no susceptibles de propiedad privada (regalas de
minas, molinos, salinas, caminos y puentes, aguas y fuentes, etc). El
instrumento jurdico que va a permitir a la Corona rentabilizar econmicamente
estos bienes ser el contrato enfitutico, con el que se divide la propiedad en
dominio directo reservado al rey y dominio til que recibe el concesionario. Este
queda sujeto al abono peridico de un canon censual en reconocimiento de
aquel dominio directo y como medio de obtener una fuente regular de rentas.

La concepcin que se les da en las Partidas de Alfonso X El Sabio al peaje
era una suerte de derecho de paso o aduana, al modo de un impuesto que
gravaba la circulacin de mercancas o de personas, no poseyendo
inicialmente la finalidad de sufragar el coste de la obra ni el de su
mantenimiento o reparacin. Tales derechos reciben varios nombres: peajes
(exigidos para transitar por los caminos), pontazgos (puentes), portazgos
(puertas de las ciudades), montazgos (montes) o barcajes (ros).

Bien entrado el siglo XVIII, de la mano de las ideas modernizadoras de la
Ilustracin, comienzan a surgir buena parte de los que, con el tiempo, sern los
aspectos nucleares de la concesin de obra pblica.

De principios del siglo XIX es la construccin de un muelle en la ciudad de
Santander, a cambio del otorgamiento de la propiedad de los terrenos ganados
al mar con el objeto de construir casas particulares. El todava conocido como
muelle Caldern, apellido del concesionario, termin de construirse en 1825.

En 1831 se adjudic a la empresa Canal de Castilla la concesin de este
canal para su construccin, estipulndose como retribucin del concesionario el
derecho a la explotacin del mismo que, entre otros extremos, inclua el cobro
de portazgos.

Con la aparicin del ferrocarril y el desarrollo de algunos de sus proyectos, el
Estado se limitara prcticamente al papel de mero receptor de las solicitudes,
51

aplicando a su solucin la figura tpica del orden administrativo del Antiguo
Rgimen, como era el otorgamiento de un Real Privilegio.

En este periodo, la utilizacin de distintos ttulos concesionales, a falta de un
rgimen jurdico uniforme y completo, provocara problemas de muy diverso
tipo en materia de obras hidrulicas, ferrocarriles, carretas y puertos.

En 1845 se produce en Espaa la primera regulacin general de las
concesiones de obra pblica con la Instruccin de 10 de octubre para promover
y ejecutar las obras pblicas. Con la regulacin de las obras ejecutadas por
empresa se consagrara la concesin administrativa de obra pblica,
contratando la Administracin con los particulares la ejecucin de las obras y
cedindoles en pago los productos y rendimientos de las mismas. El plazo
mximo de la concesin se fij en 99 aos. No obstante, se estableci la
preferencia de ir a la contratacin ordinaria mientras la Administracin
dispusiese de capacidad presupuestaria. La aleatoriedad del resultado, a riesgo
y ventura, el plazo y el derecho a cobrar un precio seran los elementos
constitutivos del contrato de concesin que se consolidaran en esta poca. La
concesin sera, a un tiempo, una tcnica de obras pblicas y de crdito
pblico para la Administracin y el concesionario sera a su vez empresario y
banquero de sta. No estuvieron bien determinados, en cambio, los principios
que deberan regir la seleccin del concesionario.

El liberalismo radical de la revolucin de 1868 se refleja en el Decreto Ley del
14 de noviembre de ese ao, redactado por Jos Echegaray, que impide que la
Administracin intervenga o ejerza control alguno en las obras pblicas,
pudindose estas construir libremente por cualquier sujeto, quien podr fijar las
tarifas, peajes, derechos y en general los precios que juzgue convenientes para
su uso. Se prohbe a la Administracin intervenir en todo lo relacionado con la
obra, que ya no es de su titularidad salvo que afecte a los derechos e intereses
del Estado. La concesin de obra pblica se convierte as en una concesin
demanial, que se otorga a perpetuidad y sin licitacin. Este ltimo aspecto,
principalmente en materia de concesiones ferroviarias, se manifestar tiempo
despus como un serio problema.

El enfoque ultra liberal del decreto Ley de 1868 dio paso, con la restauracin de
la monarqua de Alfonso XII, a la Ley General de Obras Pblicas de 1877. En
esta Ley se establece una regulacin unitaria de las concesiones de obra
pblica y de las demaniales. Se establece la subasta como va de adjudicacin,
el plazo mximo vuelve a ser de 99 aos, aunque se admiten excepciones
(concesiones de obra pblica de desecacin de las marismas que la Ley de
Puertos dispona que fueran a perpetuidad). Las tarifas a pagar por los
usuarios se establecieron como precios mximos que podran ser rebajados
por el concesionario. Las concesiones podran ser transmitidas previa
autorizacin administrativa. Tambin se establece la caducidad de la concesin
por incumplimiento del concesionario. Como efecto de la caducidad, la
concesin podra ser subastada entregndosele el resultado de la subasta al
concesionario, previas algunas deducciones, para evitar el enriquecimiento
injusto de la Administracin. Con todo, si no fuera posible adjudicar la
52

concesin, el concedente se incautara de todas las obras sin que el
concesionario tuviera derecho a indemnizacin alguna.

Particular inters tiene la opinin de Joaqun Costa a finales del siglo XIX en
relacin con las obras hidrulicas, de las que viene a decir que debern ser
afrontadas por la Administracin por la falta de beneficios inmediatos de este
tipo de obras que hace imposible concesionarlas.

A lo largo del siglo XX, con el abandono del ideario liberal y el advenimiento del
Estado Social de Derecho, la actividad administrativa se ensancha y presta
nuevos servicios, directamente o en gestin indirecta, surgiendo as la tcnica
del servicio pblico. Pierde as protagonismo la concesin de obra pblica en
beneficio de la concesin administrativa de gestin de servicio pblico, que
engloba aquella. Con todo, ha de puntualizarse que la desaparicin de la
concesin de obra pblica nunca fue completa, pues hay supuestos en los que
la explotacin de la obra difcilmente puede ser calificada como servicio pblico
si no es ensanchando de forma desmedida este concepto, como ocurre por
ejemplo con la Ley de Autopistas de Peaje de 1972. A los efectos de su
calificacin como concesin de obra pblica, es irrelevante la va por la que se
obtengan los rendimientos previstos, siempre que provengan principalmente de
las relaciones que se establezcan por el concesionario con terceros y no con la
administracin (por ejemplo, concesin de marismas y concesin urbanstica).
Estos ingresos son los que van a permitir financiar las obras.

Metro de Madrid fue una concesin de servicio pblico, entre cuyos promotores
se encontraba el propio rey Alfonso XIII, que lleg a cotizar en la Bolsa de
Madrid, entre 1919 y 1977, ao este ltimo en que, a raz de unos accidentes
que tuvieron lugar, la concesin fue nacionalizada y posteriormente transferida
a la Comunidad Autnoma de Madrid.

En la actualidad, la regulacin de la contratacin del sector pblico se recoge
en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, que ha
venido a sustituir el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas de 2000, que haba sido modificado en diversas
ocasiones, entre ellas por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del
Contrato de Concesin de Obra Pblica. Con esta modificacin se recuperaron
los rasgos definitorios de la figura centenaria de la concesin, actualizndola a
la nueva realidad en la que ahora opera.

Evolucin de la inversin y stock de capital pblico en Espaa

Desde principios de los aos noventa, el volumen de recursos destinados a
inversiones pblicas en Espaa oscil entre un mximo del 5,22 por ciento del
PIB en 1990 y un mnimo del 3,44 por ciento en 1996. Durante once aos en
ese periodo la inversin ha superado el 4,0 del PIB, ocho el 4,4 por ciento y dos
el cinco por ciento.

53

El stock de capital pblico, por su parte, ha evolucionado desde el 27,76 por
ciento del PIB en 1964 al 60,34 por ciento en 2007. En el periodo comprendido

entre 1964 y 2007 el stock de capital pblico se ha multiplicado a precios
constantes por ms de diez; el stock de carreteras por 13,3; el de ferrocarriles
por 6,7; el de infraestructuras hidrulicas por 6,0; el de sanidad por 36,3; y,
finalmente, el de educacin por 10,4.

Importancia y evolucin de los fondos europeos en la cofinanciacin de
las inversiones pblicas en infraestructuras y equipamientos pblicos

Las ayudas comunitarias para la financiacin de las redes transeuropeas de
transporte se conciben:

- Como instrumentos de la poltica regional
- Las infraestructuras promueven el desarrollo regional

- Como instrumento de la poltica de cohesin
- Las infraestructuras vertebran el territorio y favorecen
la cohesin

- Como instrumentos de la poltica de transportes
- Las infraestructuras contribuyen a la integracin
comunitaria y a la creacin del mercado nico europeo

- Para planificar y apoyar los proyectos de inters europeo

Pueden utilizarse como:

- Cofinanciacin del gasto pblico de los Estados miembros
- Subvenciones a fondo perdido
- Bonificaciones, prstamos, etc.

Los instrumentos utilizables son los siguientes:

- Lnea presupuestaria TEN (RTE-T)
- Se crea en 1994 y se aplica fundamentalmente a los proyectos
prioritarios, y especialmente si se trata de salvar barreras
naturales, tramos transfronterizos o se utilizan frmulas de
colaboracin pblico privada.
- Todos los pases se pueden beneficiar de ella
- Pueden revestir la forma de ayudas a estudios, cofinanciacin
de las aportaciones pblicas de los Estados miembros (hasta un
20%), garantas de crdito, bonificaciones inters , etc.
- Para 2007 - 2013 alcanzarn un volumen de 8.013 Millones de
Euros, equivalentes a unos 1.200 Mmillones de Euros anuales
54

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EVOLUCIN DEL STOCK DE CAPITAL NETO REAL PBLICO
POR AGENTES
En porcentaje del PIB

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EVOLUCIN DEL STOCK DE CAPITAL NETO REAL PBLICO
POR AGENTES
En % sobre el total
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de "El stock y los servicios del capital en Espaa y su distribucin territorial. Actualizacin 1964-2007",
Fundacin BBVA-Ivie y Annual Macro-Economic Database (AMECO), DG ECFIN, Comisin Europea
55

56

- Fondo de Desarrollo Regional (FEDER)

- Se crea tras la adhesin del Reino Unido y se destina a los
proyectos de desarrollo regional (infraestructuras)
- Se benefician de l las regiones cuyo PIB es inferior al 70% de
la media comunitaria (regiones Objetivo 1)
- Tasa cofinanciacin del 25 al 50%
- Pueden aplicarse a las RTE-T
- Para el periodo 2007 2013, 277.000 Millones de Euros

- Fondo de cohesin

- Se crea en 1992 y se aplica a proyectos de las redes
transeuropeas (tambin a proyectos medioambientales)
- Se benefician de l los pases con PIB menor al 90% de media
comunitaria
- Revisten la forma de cofinanciacin que puede llegar a ser del
85%
- Para 2007 2013, alcanzarn 72.000 M (10.500 M/ao)

- Fondo ISPA

- Fondo destinado a preparar a los pases en fase de adhesin

El importe total previsto para las inversiones de todo tipo cofinanciadas con
fondos europeos en el ltimo periodo de perspectivas financieras (2000 2007)
ascenda para Espaa a 82.600 millones de euros. De este importe
correspondan a infraestructuras de transportes 26.000 millones (31,6%).

El total de ayudas de los fondos europeos previsto para Espaa en el mismo
periodo ascenda a 57.400 millones de euros, unos 16.400 millones de ellos, el
28,5%, para infraestructuras de transporte. De esta ltima cifra correspondan
al Ministerio de Fomento y sus entes pblicos unos 13.000 millones de euros,
casi el 80%, que se destinaron sobre todo a infraestructuras ferroviarias (8.000
millones de euros) y carreteras (3.500 millones de euros).

Finalmente, las ayudas destinadas al Grupo Fomento han evolucionado desde
algo ms de 7.600 millones en el periodo 1989 1993, a 13.850 millones en el
periodo 1994 1999 y a 20.500 en el periodo 2000 2007.
57

58

59

Colaboraciones publico privadas de los ltimos aos

Las Administraciones espaolas utilizan habitualmente las colaboraciones
pblico privadas y en particular las concesionales. Segn los ltimos datos
disponibles, cerca del 25 por ciento de las autopistas espaolas es de peaje,
estn repartidas en 55 concesiones y suman unos 3.300 Km. La IMD de la red
es de cerca de 25.000 vehculos, los ingresos por peaje de unos 2.200
millones de euros y los beneficios antes de impuestos de unos 1.300 millones.

Hay que advertir que aunque no existe problemas para cofinanciar con fondos
europeos el apoyo pblico a los proyectos de colaboracin pblico privada, en
Espaa solo se han utilizado excepcionalmente, como en el caso de la
Autopista de peaje gallega Santiago de Compostela Alto de Santo Domingo.

En el cuadro adjunto se recogen los proyectos de los ltimos aos agrupados
para los distintos niveles de las Administraciones pblicas.

En los ltimos seis aos se han desarrollado 450 proyectos por valor de unos
45.000 millones de euros, aproximadamente el 13% de todo lo destinado en
ese periodo a esa inversin pblica.

Estas cifras significan que el Estado lleva a cabo el 10 por ciento de sus
inversiones utilizando el sistema concesional y las Comunidades Autnomas y
los Ayuntamientos el 15 por ciento.

De cada 10 proyectos licitados en este periodo, uno es del Estado, cuatro de
las Comunidades Autnomas y cinco de los Ayuntamientos.

En los dos ltimos aos, el Estado ha utilizado en mucha menor medida el
sistema concesional, mientras que las Comunidades Autnomas y los
Ayuntamientos han mantenido el porcentaje del 15 por ciento de sus
inversiones en concesin.

De los cien proyectos concesionales licitados en los dos ltimos aos, por valor
de 10.000 millones de Euros, slo dos por valor de 50 millones de Euros
pertenecen al Estado.
60

A la altura de mayo de 2010 el Ministerio de Fomento ha anunciado un
programa especial de colaboraciones pblico privadas por un montante de
17.000 millones de euros, que se dedicar fundamentalmente a proyectos
ferroviarios. Este programa se concibe como una contribucin de la poltica de
obras pblicas a los objetivos de crecimiento y empleo de la poltica
econmica, respetando el objetivo de equilibrio de las cuentas pblicas que se
le corresponde a la poltica presupuestaria.
61

VI. ESCENARIO PAIS Y MARCO REGULATORIO PARA LAS ALIANZAS
PUBLICO PRIVADAS

Desde el punto de vista de los inversores, las colaboraciones pblico privadas
para llevar a cabo un determinado proyecto requieren analizar tanto el riesgo
del negocio que significa la colaboracin, como los riesgos asociados a los
escenarios geogrfico, poltico, econmico, jurdico, regulatorio e institucional,
sobre los que se van a desarrollar tales colaboraciones.

Como es sabido, estas colaboraciones consisten en que, en un proyecto
concreto, cada parte aborda las tareas para las que est ms preparada,
resultando para el conjunto una mayor eficiencia econmica y, por tanto, un
valor aadido por la colaboracin. Este valor aadido es precisamente el que
justifica la va de la colaboracin pblico privada frente a otras alternativas de
contratacin ordinaria. Esta circunstancia es, si cabe, de una importancia
comparativamente superior, si, como tantas veces ocurre, la falta de recursos
pblicos hace que la va concesional sea la nica posible.

En lo que se refiere al sector privado, el resultado es una rentabilidad positiva
razonable en funcin de la calidad de su inversin y gestin. Gestin que, por
otro lado, estar generalmente regulada por basarse en la prestacin de un
servicio pblico o, al menos, en la prestacin de un servicio de inters general

Todos los negocios, y ms las colaboraciones pblico privadas para el
desarrollo de proyectos de obras pblicas, que son de especial larga duracin
para dar tiempo a la recuperacin de la inversin y dems costes asociados,
soportan, adems de los riesgos habituales asociados al negocio y al ciclo
econmico, un determinado componente de riesgo pas que el inversor ha de
encarar e interiorizar en su plan de negocio. Los negocios concesionales, por
ejemplo, al ser negocios relacionados con actividades de servicio pblico o de
inters pblico, estn obviamente regulados en cuanto a los riesgos y
resultados, y son, por tanto, muy vulnerables respecto a las alteraciones que se
puedan producir en los mbitos que no son propiamente de la responsabilidad
del concesionario, gestor del servicio.

En suma, las colaboraciones pblico privadas, y en especial las concesionales,
requieren pases de riesgos razonables para que puedan resultar de inters a
los inversores. Esta es la razn por la que un buen nmero de promotores de
este tipo de proyectos, solo se planteen participar en ellos cuando se ubican en
pases OCDE. Seguramente sea esta una de las claves por las que el rgimen
concesional ha tenido buena implantacin en Espaa. Sin embargo, son los
pases emergentes los que cuentan con los mejores proyectos desde el punto
de vista de su rentabilidad. El reto futuro ser compatibilizar la apuesta por los
buenos proyectos con la mitigacin de los riesgos asociados al pas para que
resulten atractivos a la iniciativa privada. A las entidades multilaterales les va a
corresponder un protagonismo especial para vencer este reto.

62

En el grfico que se adjunta se recoge una forma de valorar los riesgos del
escenario pas de un determinado proyecto de colaboracin pblico privada.
Los aspectos considerados son los siguientes:

- Estabilidad institucional, jurdica, macroeconmica y de seguridad.

- Capacidad econmica de los ciudadanos y Administraciones.

- Calidad del marco regulatorio.

- Calidad de la preparacin de los proyectos.

- Respaldo poltico a los proyectos.

- Capacidad y pericia de la administracin.

- Capacidad y experiencia de los actores locales.

- Cobertura del riesgo reputacional del inversor.

La valoracin dada a cada uno de los aspectos tenidos en cuenta oscila de 1 a
10 y se considera adecuada cuando alcanza una nota de 7 o superior.
63

Probablemente el inversor no tomar la decisin de invertir en el proyecto si la
puntuacin total no supera la cifra de 56 puntos. En el grfico se recoge un
anlisis de este tipo para el caso de un proyecto situado en Espaa.

Marco regulatorio general

El marco regulatorio general establece unas normas que:

- Amplia y extiende el modelo concesional recogido en la Ley de
Autopistas de 1972 a todas las obras pblicas y lo hace extensivo a
todas las Administraciones Pblicas y Entidades de Derecho Pblico
dependientes de ellas.

- Aclara las actuaciones inversoras que se realicen a travs de las
sociedades de economa mixta.

- Crea el nuevo contrato de colaboracin pblico privada.

- Al contrato concesional de gestin de servicios pblicos que comprenda
la ejecucin de obras, le sern de aplicacin los preceptos establecidos
en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la concesin de obras
pblicas.

Se trata de una regulacin:

- Bsica (aplicable a todas las Administraciones pblicas, central,
autonmica y local; y a todos sus Entes pblicos).

- Troncal (es comn a todas las infraestructuras y equipamientos
pblicos: carreteras y autopistas, ferrocarriles, puertos, aeropuertos,
intercambiadores de transporte, residencias, hospitales, colegios
universidades, desarrollos urbansticos, edificios pblicos, auditorios,
polideportivos, instalaciones carcelarias, juzgados, viviendas sociales,
recintos feriales, etc.).

El marco regulatorio general queda sustentado en:

- La Ley de Contratos del Sector Pblico, de octubre de 2007.

- La Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, de
noviembre de 2003.

- La Futura nueva Ley de Captacin de Financiacin en los
mercados por los concesionarios de obras pblicas, adjudicatarios
de contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado y sociedades de economa mixta creadas para la
ejecucin de contratos pblicos.

64

Marco regulatorio autonmico

- Leyes autonmicas de concesiones.

Marco regulatorio especial

- Legislacin de autopistas, puertos, aeropuertos, ferrocarriles,
aguas, costas, sanidad, educacin, etc.

Pliegos generales

- Reglamentos en alguna especialidad.

Pliegos particulares

- Pliego de Clusulas Tcnicas y Administrativas Particulares (rdenes
Ministeriales).

Decisiones de adjudicacin u otorgamiento

- Reales Decretos de Adjudicacin u Otorgamiento.

65

VII MODELO ESPAOL DE COLABORACIONES PBLICO PRIVADAS PARA
LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PBLICOS

Como se ha comentado, el marco regulatorio espaol para las colaboraciones
pblico privadas queda recogido en normas generales y especiales de mbito
estatal con carcter de Ley, en normas de mbito territorial para algunas
comunidades autnomas y en normas de desarrollo de carcter reglamentario
y especfico para los proyectos concretos. Todas ellas envueltas en el marco
normativo general, encabezado por la constitucin como ley suprema, que sirve
de fuente inspiradora e interpretativa de los preceptos que desarrollan las
normas generales y las reguladoras de estas colaboraciones.

La Ley de Contratos del Sector Pblico, de octubre 2007, es la encargada de
insertar las distintas modalidades de colaboracin pblico privada concesional
en la contratacin de obra pblica. Por Sector Pblico se entiende tanto las
Administraciones pblicas, centrales y territoriales, como sus entes pblicos.
Tambin regula el nuevo contrato de colaboracin pblico privada y el uso del
dilogo competitivo en la contratacin de proyectos especialmente complejos.
Finalmente, tambin regula la forma de constituir alianzas pblico privadas
institucionales sobre sociedades de economa mixta. Por su parte, la Ley del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas regula la concesin para el uso
privativo del dominio pblico, institucin que a veces se hace tan prxima a la
de la concesin de obra pblica que se hace difcil su diferenciacin. No
obstante, mientras los contratos concesiones de obra pblica se adjudican, las
concesiones para el uso privativo del dominio pblico de otorgan.

La financiacin de las obras que se lleven a cabo con este tipo de contratos
quedar prximamente regulada por la futura Ley de Captacin por los
Concesionarios de Obras Pblicas, Adjudicatarios de Contratos de
Colaboracin entre el Sector Pblico y el Sector Privado y Sociedades de
Economa Mixta creadas para la ejecucin de Contratos Pblicos, hasta tanto
eso no ocurra continuar regulndose por los artculos 253 a 260 de la, por otro
lado, derogada en el resto de sus artculos, anterior Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas del ao 2000.

Algunas Comunidades Autnomas, como la de Madrid o la de Murcia, cuentan
adems con leyes regionales, que son aplicables en la medida en que no
entran en contradiccin con la ley troncal.

La regulacin que establecen estas normas, se completa con regulaciones
especiales, dependiendo del tipo de obra pblica del que se trate. En particular,
para los distintos modos de transportes, son de aplicacin las Leyes de
Autopistas, Sector Ferroviario, Puertos y Aviacin Civil; para las
infraestructuras hidrulicas, la Ley de Aguas; para las infraestructuras costeras,
la Ley de Costas; para las infraestructuras sanitarias, la Ley General de
Sanidad; para el tratamientos de residuos slidos, la Ley de residuos, etc.,
que han sido objeto de actualizacin en diversas ocasiones para adaptarlas a
la realidad actual. El objetivo de la regulacin especial de los contratos
66

concesionales es la adaptacin de la regulacin troncal a cada tipo de obra
pblica en concreto.

La regulacin especial de la concesin de obra pblica, puede requerir en
ocasiones un cierto nivel de desarrollo, lo que ha hecho aconsejable redactar
reglamentos. Tal es el caso de la Ley de Autopistas, que cuenta, con la
denominacin de Pliego General, con uno de estos reglamentos.

Finalmente, para la aplicacin del marco regulatorio a cada concesin en
concreto, se redactan los Pliegos de Clusulas Tcnicas y Clusulas
Administrativas Particulares, que permiten licitar los contratos concesionales
con el nivel de detalle necesario para su correcta ejecucin.

El marco regulatorio que ofrece este conjunto de normas, configuran en su
conjunto un modelo de colaboracin pblico privada que, utilizado por manos
expertas, destaca por su eficacia, seguridad jurdica, transparencia y eficiencia
econmica. En este modelo merece especial atencin la figura de la concesin
de obra pblica, de la que existe una notable experiencia multisectorial en
Espaa.

Resumiendo en pocas palabras lo que el marco regulatorio podra ofrecer a los
potenciales inversores en los proyecto de obras pblicas se podran sealar
dos aspectos principales.

- Los contratos concesionales de obra pblica, destinada a dar soporte a
servicios pblico o de inters general, nacen como contratos
cooperativos, equilibrados y simtricos, en los que no caben el
oportunismo ni las exuberancias en los resultados y en los que el
equilibrio puede ser reclamado por cualquiera de las partes en caso de
haberse perdido de forma sustancial y duradera por alguna de las
causas previstas en su Ley reguladora.

- Cualquier contrato de concesin puede resultar conocido en un altsimo
porcentaje por sus potenciales interesados antes de ser licitado. Los
licitadores pueden conocer de antemano, sin sorpresas, el alcance y la
sustancia de estos contratos. Tambin los derechos y obligaciones de
concedente y concesionario, la tipologa de los riesgos con que se
quedar la Administracin, los que sern transferidos al concesionario y
los que les podran ser mitigados. La reversin anticipada, y las causas
que la pueden motivar, estn tasadas en las normas y no pueden ser
motivo de sorpresa. El rgimen de sanciones tambin est tasado en
cuanto a sus cuantas acumuladas. Finalmente, los financiadores
cuentan con la responsabilidad patrimonial de la Administracin y
clusulas de aviso e intervencin.

A continuacin se resumen algunos de los rasgos distintivos de las
colaboraciones pblico privadas espaolas, en general, y de las concesionales
en particular:
67

- En los contratos concesionales de obra pblica se transfieren riesgos
suficientes a la iniciativa privada para que las inversiones no
computen en las cuentas pblicas. En estos contratos el sector pblico
y el sector privado no son socios, son partes.

- El nuevo contrato de colaboracin pblico privada con dilogo
competitivo, ideado para proyectos especialmente complejos, no es
realmente un contrato tipificado, sino un contrato mixto de varios
tipificados en el que imperar la tipologa del ms relevante de entre
ellos.

- Los contratos pblicos pueden adjudicarse directamente a una sociedad
de economa mixta en la que concurra capital pblico y privado, siempre
que la eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad con
las normas establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para
la adjudicacin del contrato cuya ejecucin constituya su objeto. Esta
forma de establecer una colaboracin pblico privada requiere, pues, la
aplicacin de algunos de los contratos tipificados.

- Con la participacin de la iniciativa privada en la provisin y financiacin
de las obras pblicas se pretende no solo su aportacin financiera, sino
tambin su capacidad de emprender e innovar y su anlisis estratgico
de la gestin. Se trata, en suma, de introducir criterios de mercado en los
mecanismos de provisin y financiacin.

- Conforme a lo anterior, y en virtud de la llamada clusula de iniciativa
de los particulares, un promotor privado, que a estos efectos podra ser
otra Administracin o ente pblico, acompandolo del correspondiente
estudio de viabilidad, podra proponer a la Administracin responsable
que licitara un determinado proyecto en rgimen de concesin.

- Mediante el contrato de concesin se encarga al concesionario la
construccin de una obra y su explotacin para que preste servicios
pblicos o de inters general, durante un plazo a cambio de un
precio. Con ello se transfieren al concesionario los riesgos de
construccin, financiacin y explotacin (demanda y/o disponibilidad),
aunque parcialmente se mitiguen.

- La Administracin concedente podr establecer que el concesionario
redacte el proyecto de construccin de las obras, asumiendo el
concesionario los riesgos de sus propuestas.

- La propiedad econmica de la obra mientras dure su explotacin
corresponde al concesionario. Las inversiones no suponen, pues, gasto
pblico de la Administracin.

68

- La titularidad de los activos y de los servicios permanecen en el balance
del concedente. Como consecuencia la Administracin mantiene su
responsabilidad patrimonial.

- La Administracin podr incluir en el contrato de concesin la
construccin de otras obras del mismo o distinto modo de transporte, si
existe relacin funcional entre ellas y son competencia de la misma
Administracin.

- Tambin podr prever zonas y obras para actividades complementarias
necesarias para los usuarios de la concesin.

- Cuando existan razones de rentabilidad econmica o social, o concurran
singulares exigencias derivadas del fin pblico o inters general de la
obra objeto de la concesin, la administracin podr tambin aportar
recursos pblicos para su financiacin.

- La construccin de la obra tambin podr ser financiada con
aportaciones de otras Administraciones pblicas y otros organismos
nacionales o internacionales.

- Se podr imponer al concesionario la subcontratacin de una parte
importante de las obras.

- Con carcter previo a la licitacin de una concesin de obra pblica se
elaborar el correspondiente estudio de viabilidad econmico
financiera y el correspondiente anteproyecto o proyecto que se
sometern a informacin pblica.

- La licitacin de las concesiones podr hacerse a iniciativa de personas
naturales o jurdicas o de otras Administraciones, siempre que
acompae su peticin del correspondiente estudio de viabilidad.

- El Pliego deber incluir, entre otros, los criterios de adjudicacin; los
requisitos exigibles a los licitadores; las tarifas y las penalizaciones y
ventajas por la calidad de los servicios; beneficios econmico
financieros y tributarios y aportaciones que pueda realizar la
Administracin concedente u otras Administraciones; rgimen de
sanciones y supuestos que pueden dar lugar al secuestro.

- Los licitadores debern comprometerse a constituir una sociedad,
ajustada a lo especificado, que ser la titular de la concesin. De esta
forma la operacin inversora queda tambin fuera del balance de los
accionistas y se posibilita la financiacin por el proyecto (Project
Financing).

- La adjudicacin podr hacerse por el procedimiento abierto o restringido,
siempre mediante concurso, o por el procedimiento negociado.

69

- Se trata de elegir al licitador ms eficiente entre los que acrediten
capacidad tcnica y financiera suficiente. El objetivo ltimo es conseguir
que no gane un mal candidato.

- Una vez perfeccionado el contrato, solo cabr modificaciones por
razones de inters pblico y conllevarn el ajuste del plan econmico
financiero.

- Una modificacin sustancial o que supere en un 20 por ciento al valor de
la obra dar derecho al concesionario a la resolucin del contrato.

- Son derechos del concesionario, entre otros:

- El mantenimiento del equilibrio econmico de la concesin de
acuerdo con la Ley.

- El derecho a la expropiacin forzosa.

- La cesin, hipoteca y titulizacin de los derechos de cobro, previa
autorizacin administrativa.

- Obtener premios si la calidad del servicio supera los estndares
exigidos.

- Son obligaciones del concesionario, entre otras:

- Cuidar del buen orden y calidad de la obra pblica.

- La labor de polica en ausencia de la autoridad.

- Mantener la obra pblica de conformidad con lo que, en cada
momento, y segn el progreso de la ciencia, disponga la
normativa tcnica, medioambiental y de seguridad de los
usuarios.

- Conseguir los estndares de calidad del servicio, salvo sanciones.

- El contrato concesional se concibe como un contrato cooperativo,
simtrico y equilibrado, que defiende los intereses del concedente,
concesionario, financiador, subcontratistas y usuarios. La Administracin
deber restablecer el equilibrio econmico del contrato, en beneficio de
la parte que corresponda:

- En los supuestos de ius variandi, factum principis y causas de
fuerza mayor, modificando cualquier clusula del contrato de
contenido econmico con alguna limitacin respecto a la
ampliacin del plazo.

70

- Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el
propio contrato para su revisin.

- Para dirimir los conflictos del contrato se establece la jurisdiccin
contencioso administrativa. No est previsto dirimir los posibles
conflictos que puedan surgir mediante arbitraje.

- La Administracin, entre otras, ostentar las siguientes prerrogativas o
derechos:

- Modificar la obra pblica por razones de inters pblico.

- Resolver los contratos.

- Imponer penalizaciones. No podrn superar el 10 por ciento del
presupuesto de las obras durante la ejecucin de estas, ni el 20
por ciento de los ingresos de explotacin del ao interior si ya
estuviera en explotacin.

- Multas coercitivas cuando el concesionario persista en el
incumplimiento de sus obligaciones.

- Secuestrar y explotar la obra pblica, mediare o no culpa del
concesionario. El lmite temporal no rebasar los tres aos, salvo
que terminara con la resolucin del contrato.

- Imponer las condiciones de explotacin para solucionar
situaciones excepcionales.

- El contrato concesional est concebido como una financiacin por el
proyecto, que puede recibir ayudas pblicas para garantizar su viabilidad
econmica y financiera. Entre otras vas de financiacin, el
concesionario podr:

- Emitir obligaciones y otros ttulos, que no podrn terminar su
reembolso en fecha posterior al trmino de la concesin. Podrn
contar con el aval del Estado.

- Emitir valores que representen una participacin en uno o varios
derechos de crdito a favor del concesionario, previa autorizacin
de la Administracin.

- Hipotecar la concesin, previa autorizacin de la Administracin.

- Utilizar crditos participativos

- El acreedor hipotecario y los tenedores de ttulos que representen
derechos de crdito del concesionario podrn ejercer las clusulas de
step in rights:
71

- Solicitar a la Administracin que ponga fin a la negligencia o dolo
del concesionario que pudiera estar dando lugar al menoscabo o
deterioro de la concesin.

- Permitirles, antes de la resolucin del contrato de la concesin,
proponer un nuevo concesionario o a subrogarse temporalmente
en el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, siempre
que reunieran los requisitos para ello.

- Con las clusulas de aviso e intervencin la Administracin da a los
financiadores herramientas para evitar que incurran en riesgo moral y se
favorece que a los dos les interesa que la concesin funcione.

- Las concesiones se extinguirn por:

- Cumplimiento del plazo, que no podr exceder los 40 aos salvo
que se hubiera ampliado por alguna de las razones previstas en la
Ley.

- Resolucin. Entre otras, son causas de resolucin:

- El mutuo acuerdo

- El secuestro por un plazo superior a tres aos

- El rescate por razones de inters pblico. En caso de
rescate, la Administracin vendr obligada a abonar las
inversiones pendientes de amortizar, descontadas las
posibles sanciones. En caso de no mediar culpa del
concesionario, deber indemnizarle por el lucro cesante,
atendiendo a los resultados de la explotacin durante el
ltimo quinquenio.

- Un aspecto especialmente importante es la colaboracin y coordinacin
entre Administraciones pblicas en este campo. Las Administraciones
tienen los deberes de reciproca informacin y cooperacin mutuas en el
ejercicio de sus actuaciones de planificacin y construccin de
obras pblicas. En defecto de acuerdo entre las Administraciones
pblicas los planes de obras pblicas de competencia del Estado
prevalecern sobre los de cualquier otra Administracin.

- Tambin se atribuye al Estado, cuando se justifique por la incidencia
directa y significativa sobre la actividad econmica general, la facultad
de coordinar los planes de obras pblicas que sean competencia de las
Comunidades Autnomas con los planes de obras pblicas de inters
general.
72

MODELO DE COLABORACION PUBLICO-PRIVADA EN LA GESTION
SANITARIA DE LA COMUNIDAD DE MADRID. SITUACION DE
REFERENCIA

Datos globales Espaa

- Poblacin > 46 millones de habitantes
- PIB > 1 billn
- N total de Hospitales: 804
- N total de camas: 160.983
- N de altas al ao: 5 millones

Datos globales Comunidad de Madrid

- Poblacin > 6 millones de habitantes
- PIB > 195 MMM
- N total de Hospitales: 83
- N total de camas: 22.56
- N de altas al ao: 650.000
- La CAM tiene deficiencia de hospitales para su poblacin.

Caractersticas de la situacin de partida

- Sanidad en Espaa universal y gratuita
- CAM: Crecimiento poblacional >1,5 M habitantes, expansin acelerada
zonas perifricas y descentralizacin de la corona metropolitana
- Necesidad de mejorar la situacin actual de atencin sanitaria en la
CAM.
- La CAM ha desarrollado un plan que contempla la construccin de 8
hospitales (7 nuevos y 1 traslado), y la remodelacin del rea
hospitalaria de la red pblica: 56 nuevos centros de salud.
- Estabilidad presupuestaria
- No hay posibilidad para abordar la inversin directamente.

Modelo concesional

- Permite el mantenimiento actual de servicios pese al aumento de
demanda, sin consolidar en dficit.
- Incorpora sistemas de gestin privada, que optimizan los recursos.
- Eficiencia en el gasto.
- Flexibiliza las relaciones laborales, con sistemas ms competitivos y
enfocados a la consecucin de resultados.
- Favorece la equidad intergeneracional.
- Especializacin del sector privado, innovacin, y transferencia de riesgos
- Reduccin del plazo de provisin de la infraestructura y servicios
aparejados.

73

- Para los 8 hospitales de la CAM (inversin superior a 700MM), el plazo
requerido desde la concepcin hasta puesta en marcha de los hospitales
fue de 4 aos
.- La labor de la Administracin pasa de proveedor a controlador.
- Actualmente se ampla la red hospitalaria con 4 nuevos centros en los
que se concesiona la asistencia sanitaria.

CONTRATO DE CONCESION DE OBRA PUBLICA HOSPITAL PUERTA DE
HIERRO-MAJADAHONDA (para la redaccin del proyecto, construccin y
explotacin del HOSPITAL, sin incluir los servicios asistenciales)

- Redaccin del Proyecto de Ejecucin de la obra pblica.
- Ejecucin y direccin de las obras.
- Provisin del mobiliario general y clnico (definido por la
Administracin).
- Mantenimiento de la obra, instalaciones y mobiliario (sin incluir el
equipamiento de alta tecnologa)
- Reposicin de instalaciones y mobiliario.
- Explotacin de zonas complementarias y espacios comerciales.
- Prestacin de servicios no asistenciales.

- Tiempo de construccin: 28+3 meses
- Inversin total: 246 MM (capital/deuda: 11/89)
- Concesin explotacin servicios no asistenciales: 30 aos
- Pago: Canon (CMA) sujeta a deducciones por incumplimiento de
parmetros de calidad y disponibilidad definidos en los pliegos (40% fijo -
60% variable)
- Ajuste de las tarifas: Por variaciones sustanciales de volumen ( 15
puntos porcentuales a la ocupacin media estimada fijada en el 85% en
los servicios de lavandera y restauracin) y por inflacin
- Unidad Tcnica de Control: Evaluacin continua de la prestacin de
servicios

Poblacin referencia: 550.000
habitantes.
M2 construidos: 248.000 (i/apk + reas
servicio)
N camas: 923 en 626 habitaciones
N de quirfanos: 27
Puestos de Consultas: 220
74

Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Fausto Gonzalez Casado

75

CASO DE ESTUDIO SOBRE LA UTILIZACIN DE APPs PARA LA
RECOGIDA DE RESIDUOS EN EL MUNICIPIO DE MADRID

En lneas generales, la gestin de los residuos de una ciudad est compuesta
por tres operaciones bien diferenciadas: la limpieza de espacios pblicos, la
recogida y traslado de los residuos que se generan a las instalaciones de
tratamiento y, por ltimo, el tratamiento de dichos residuos.

En Espaa, el marco legal viene proporcionado por la Ley 10/1998 de residuos,
segn la cual Corresponde a las Comunidades Autnomas la elaboracin de
los planes autonmicos de residuos, la autorizacin, vigilancia, inspeccin y
sancin de las actividades de produccin y gestin de residuos. y adems
Corresponde a las Entidades Locales, como servicio obligatorio, la recogida, el
transporte y, al menos, la eliminacin de los residuos slidos urbanos. Se trata
por lo tanto de un servicio pblico cuya competencia pertenece a las regiones y
en mayor medida a las localidades. Para el caso concreto de la ciudad de
Madrid la Administracin responsable de la gestin de residuos slidos urbanos
en la ciudad de Madrid es el Ayuntamiento de la ciudad.

La cantidad de residuos en la ciudad de Madrid ha conocido un crecimiento
muy importante en los ltimos aos, debido tanto al crecimiento de su
poblacin como al desarrollo econmico que ha experimentado la ciudad y sus
habitantes.

Fuente: rea de Gobierno de Medioambiente. Direccin General de Evaluacin
Ambiental

El modelo de gestin utilizado por el Ayuntamiento ha evolucionado en el
tiempo de forma muy importante, pasando de un modelo de gestin pblica con
medios pblicos (incluido personal funcionario) a una gestin en ciertas reas,
con medios privados. En lo referente a la recogida y transporte de residuos, el
cambio empieza a operarse en 1940 y no se completa hasta los aos 70,
cuando el servicio se ejerce totalmente por el sector privado. Las principales
razones por las que se eligi delegar en el sector privado fueron la bsqueda
76

de una mayor eficiencia, diferir en el tiempo las inversiones que era necesario
realizar, la bsqueda de una mayor flexibilidad para adaptar el servicio a unas
necesidades en evolucin, y, finalmente, una mayor capacidad para adoptar
nuevas tecnologas.

En la actualidad, para proporcionar los servicios asociados a la gestin de los
residuos, el rea de Gobierno de Medio Ambiente dispone de dos Direcciones
Generales:

- La Direccin General de Gestin Ambiental Urbana (DGGAU): esta
Direccin General asume las competencias en materia de limpieza y
retirada de residuos.
- La Direccin General del Parque Tecnolgico de Valdemingmez: esta
Direccin General asume las competencias en materia de tratamiento d
residuos.

La recogida y transporte de residuos en el municipio de Madrid

En lo que se refiere en particular a la gestin de la recogida y transporte de
residuos, la DGGAU ha tomado las siguientes decisiones estratgicas:

- La completa gestin indirecta del servicio con la colaboracin del sector
privado: para ello utiliza el Contrato de Gestin de Servicio Pblico que
viene recogido en la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP).
- La fragmentacin en grupos de servicios y zonas de la ciudad: de esta
forma se pasa a tener un total de 10 contratos para la recogida y
transporte de residuos.

Principales caractersticas de los contratos

- Monto econmico: de 25 M a 225 M
- Duracin: Variable, en funcin de las inversiones a amortizar.
- Retribucin del concesionario: Facturacin mensual por las
toneladas recogidas. del pago se descuentan las penalizaciones
por incumplimientos del contrato.

77

- Riesgos transferidos: Los principales son los de proyecto,
construccin, demanda y mantenimiento y puesta a disposicin.
- Garantas y solvencia exigida a los licitadores: garanta provisional
del 2% de la inversin, y definitiva del 4% (al adjudicatario). La
cifra de negocio global mnima anual del licitador ser dos veces
el precio estimado anual para cada contrato. Adems, se le exige
haber realizado contratos de recogida de residuos en ciudades
de ms de 250.000 habitantes en los ltimos 3 aos.
- Causas de resolucin: abandono del servicio, obstruccin de las
labores de inspeccin, incumplimiento legislacin laboral y normas
de subcontratacin.
- Penalizaciones: hay previstas diversas penalizaciones por
incumplimiento del contrato, de diversa gravedad, que llevan
aparejadas sanciones econmicas.
- Criterios de adjudicacin: un 33% lo constituye el proyecto
tcnico y un 20% la proposicin econmica.

En estos contratos, el Ayuntamiento aporta al concesionario determinadas
instalaciones fijas para que ste pueda proporcionar el servicio. Adems, y de
acuerdo con la legislacin laboral espaola, el personal del servicio del
concesionario saliente debe ser absorbido (subrogacin) por el concesionario
entrante, manteniendo las condiciones de antigedad y cumpliendo las
condiciones del convenio correspondiente. Lo mismo sucede con todo el
material mvil, que es amortizado durante la duracin del contrato y luego
cedido al siguiente adjudicatario.

Para el control de dichos contratos el Ayuntamiento vigila tanto el cumplimiento
del servicio como la calidad del mismo. El cumplimiento del servicio es
controlado por el servicio de inspeccin del Departamento de Explotacin, y de
la calidad se encarga el Servicio de Control de Calidad (para lo cual utiliza una
empresa privada).

Mediante este tipo de contratos se ha conseguido obtener un precio por la
recogida de tonelada muy competitivo (107,35/Tonelada en recogida
domiciliaria en la zona centro de Madrid). Adems, se ha obtenido una muy
buena calidad del servicio, incluyendo elementos como la utilizacin de
camiones hbridos, que funcionan con gas para determinadas zonas y horarios,
lo cual ha reducido el ruido y la contaminacin.

La financiacin del servicio, aplicando el principio quien contamina paga,
procede del impuesto que pagan los envasadores por cada producto puesto
por primera vez en el mercado nacional, y por la tasa municipal de residuos
que pagan los ciudadanos.

Penalizaciones previstas por incumplimientos

- Se clasifican las faltas en leves (500 ), graves (3.000 ) y muy graves
(15.000 ).
78

- La reincidencia de ms de 5 faltas muy graves en el plazo de doce
meses podra dar lugar a la rescisin del contrato.
- El incumplimiento de los mnimos de los estndares de calidad el primer
mes da lugar a un apercibimiento. En el caso de reincidir en alguno de
los 3 meses siguientes se penalizara en funcin del porcentaje que se
supere el estndar establecido.

Criterios de adjudicacin ponderados del contrato tipo (500 puntos)

- Proyecto tcnico (165 puntos)
- Proposicin econmica (100 puntos)
- Medios materiales (55 puntos)
- Grado de definicin de la propuesta (50 puntos)
- Programacin del control de calidad (40 puntos)
- Planteamientos ambientales (40 puntos)
- Recogida de grandes productores y mercados (20 puntos)
- Programa de informatizacin y comunicacin (20 puntos)
- Sistemas de divulgacin y comunicacin de los servicios ofrecidos (10
puntos)

Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Vicente Alcaraz Carrillo de Albornoz
79

CONCESIONES DE METRO LIGERO EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Condicionantes especficos

- Dificultad de encajar la concesin de una nueva infraestructura en una
red integrada de ferrocarril urbano.
- Frecuentemente, se da la presencia previa de un operador pblico.
- Condicionantes de la poltica tarifaria general aplicada en el sistema de -
transportes metropolitano. Normalmente se trata de un servicio
fuertemente subvencionado.
- Importantes inversiones y altos riesgos constructivos.

Caractersticas ms frecuentes en estas concesiones

- Tranvas o metros ligeros, explotables de forma independiente del resto
de la red.
- Pago, por parte de la Administracin, de una tarifa tcnica al
concesionario.
- La tarifa media pagada por el usuario en una nueva infraestructura de
ferrocarril metropolitano suele cubrir apenas el 20% de la tarifa tcnica.
- Frecuentemente, se establecen limitaciones al riesgo de demanda
asumido por el concesionario.y

Planteamiento de las concesiones de metro ligero en Madrid

- Inicialmente, se haba planteado que la construccin de las lneas fuera
llevada a cabo por MINTRA, mientras que la explotacin del servicio de
transporte sera realizada en rgimen concesional. Los contratos de
obras correspondientes se firmaron en enero de 2005.
- La consolidacin de MINTRA en el sector de Administraciones Pblicas
en febrero de 2005, llev a la necesidad de establecer mecanismos que
permitieran sacar del balance de MINTRA las inversiones
comprometidas, manteniendo en todo momento el objetivo de no
retrasar los proyectos en marcha.
- Dados estos condicionantes, se decidi ir a concesiones de
construccin y explotacin de obra pblica, asumiendo el concesionario
la mayora de los riesgos, con lo que las inversiones quedaran en el
balance del concesionario, fuera del balance de MINTRA.
- Este planteamiento tropezaba con una importante dificultad: la existencia
de unos contratos de obra ya en ejecucin.
- Se descart desde el primer momento una posible rescisin de los
contratos de obra, sustituyndolos por nuevos contratos de concesin.
En todo el proceso se ha seguido el principio de que la estructuracin
jurdica y econmico-financiera de la operacin no deba incidir en los
aspectos tcnicos y funcionales de la obra ni de la explotacin del
servicio.
80

- La solucin jurdica a la que finalmente se lleg fue la subrogacin del
concesionario en la posicin de MINTRA en dichos contratos de obra.
Para ello, MINTRA lleg a los oportunos acuerdos con los contratistas
correspondientes, que aceptaron dicha subrogacin. Las obligaciones de
los concesionarios incluyen, por tanto, subcontratar las obras de cada
concesin a los contratistas que ya estaban ejecutando las obras.
- Esta solucin aplicada a los contratos de obra civil, se aplic igualmente
a los contratos para la ejecucin de las instalaciones, si bien en este
caso ya se previ en los contratos de obra la subrogacin de un futuro
concesionario en la posicin de MINTRA.
- Respecto al material mvil para los metros ligeros, la situacin era
distinta. MINTRA mantuvo los contratos de suministro que tena
formalizados con los fabricantes y, posteriormente, el concesionario
comprara los trenes a MINTRA como parte del contrato concesional.

Datos bsicos de las concesiones

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El concurso se plante en dos lotes que agrupaban las tres lneas en dos
concesiones, de tal forma que cada licitador podra presentar su oferta
nicamente por uno de los lotes.

Lote 1
Lnea km Inversin inicial (M )
(incluido material mvil)
Demanda anual media estimada
(millones viajeros)

T2 (Colonia Jardn-Pozuelo)

T3 (Colonia Jardn-Boadilla)

Total

8,7

13,5

523 (sin IVA)

9,1

8,5
Lote 2
Lnea km Inversin inicial (M )
(incluido material mvil)
Demanda anual media estimada
(millones viajeros)

T1 (Pinar de Chamartn-Las Tablas)

5,4

254 (sin IVA)

6,3

82

83

84

Caractersticas del contrato concesional

- La entidad concedente es MINTRA.
- El concesionario tena que contar con experiencia previa en construccin
de infraestructuras ferroviarias y en la prestacin de servicios de
transporte.
- El plazo concesional es de 30 aos.
- La retribucin del concesionario consiste en una tarifa tcnica, por cada
viajero transportado, pagada por el Consorcio Regional de Transportes
de Madrid (CRTM). Dicha tarifa se actualizar anualmente en un 98% de
la variacin del IPC
- En el Pliego de Condiciones Administrativas Particulares se fijaba un
importe mximo de dicha tarifa para cada una de las dos concesiones.
La tarifa tcnica fue la principal variable econmica de licitacin.

Resultados obtenidos

- Las dos concesiones pudieron ser adjudicadas y MINTRA pudo alcanzar
el objetivo principal de sacar las inversiones fuera de su balance. Las
obras se ejecutaron al ritmo previsto.
- El nmero de licitadores fue relativamente reducido. Para la concesin
del lote 1 (Pozuelo y Boadilla) hubo dos ofertas y para el lote 2
(Sanchinarro-Las Tablas) slo una .
- Las bajas ofertadas respecto a la tarifa de referencia fueron tambin
reducidas, especialmente en la concesin de Pozuelo-Boadilla. Estas
bajas se fundamentaron en una mayor demanda esperada.
- Las TIR exigidas al proyecto fueron superiores a lo establecido en el
estudio de viabilidad de la Administracin, indicando el elevado riesgo
percibido por los licitadores en estas concesiones.

Master de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad
Politcnica de Madrid
85

PROLONGACIN DE LA LNEA 8 A LA NUEVA TERMINAL DE BARAJAS

Planteamiento inicial de la concesin

- En el contexto de una polmica entre la Comunidad de Madrid y la
Administracin Central sobre quin deba hacerse cargo del coste del
metro a la nueva terminal de Barajas, la primera de stas decide
finalmente hacerse cargo de la obra, pero a travs de una concesin que
evite que el coste recaiga sobre los contribuyentes.
- Se estableci la necesidad de hacer compatible el sistema concesional
en el nuevo tramo con la gestin de la lnea 8 de metro en su conjunto.

Caractersticas de la concesin

- La entidad concedente es MINTRA.
- El perfil del concesionario era el de una empresa con experiencia previa
en construccin o mantenimiento de infraestructuras ferroviarias.
- El concesionario deba realizar la obra civil (tnel y va) del nuevo tramo
ms las instalaciones. Es responsable del mantenimiento de la obra civil
y de aquellas instalaciones cuyo mantenimiento no se realice de forma
centralizada por METRO en toda la lnea.
- La retribucin del concesionario consiste en una tarifa tcnica pagada
por el Consorcio Regional de Transportes de Madrid (CRTM) por cada
viajero con origen/destino en la T-4, excepto los que utilicen el abono de
transportes y los trabajadores del aeropuerto.
- El importe de la tarifa tcnica fue la principal variable econmica en la
licitacin. Dicho importe se actualiza cada ao en funcin del 90% del
crecimiento del IPC.
- El CRTM ha fijado un recargo sobre la tarifa a los usuarios con
origen/destino en el aeropuerto. Los usuarios del metro en las antiguas
terminales tambin estn obligados al pago de dicho recargo.
- La Administracin aport el proyecto constructivo del nuevo tramo.
AENA ya tena construidas en la T-4 las estaciones de Metro y de la
futura lnea de cercanas. El concesionario asumi el riesgo de
construccin. La inversin inicial se estimaba en 45 M (sin IVA).
- Adems del riesgo de demanda, el concesionario est sujeto a un
rgimen de penalizaciones en funcin del correcto mantenimiento de la
obra (riesgo de disponibilidad).
- El plazo de la concesin es de 20 aos.
- La demanda inicial del billete especial al aeropuerto se estimaba, slo
para la T-4, en 2,7 millones de viajeros anuales, segn el estudio de
demanda de la Administracin. El importe de la tarifa especial se fij en
1 .
- Los factores fundamentales considerados en el estudio de demanda
fueron el nmero de viajeros que utilizaban previamente la lnea 8 con
86

origen/destino en el aeropuerto, su distribucin por ttulos de transporte,
las previsiones realizadas por AENA sobre la evolucin futura del trfico
areo en Barajas y la distribucin anunciada de las compaas areas
entre terminales (65% del trfico en la T-4).
- El riesgo de demanda se encuentra limitado por unas bandas
establecidas inicialmente en +/- 30% respecto a la demanda estimada
por cada licitador. No obstante, la banda inferior no podr superar nunca
la demanda estimada por la Administracin. Adems, estas bandas se
pueden variar por el licitador en su oferta, nicamente a favor de la
Administracin.
- A los efectos del establecimiento de estas bandas, se considera la
demanda acumulada ao a ao, desde el inicio de la explotacin.

Demanda del billete especial en la T-4
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Ao de la concesin
V
i
a
j
e
r
o
s

Restablecimiento del equilibrio econmico-financiero de la concesin -

- Supuestos generales establecidos en la Ley de Concesiones:
modificaciones impuestas por la entidad concedente, casos de fuerza
mayor y actuaciones de la Administracin con incidencia sobre la
concesin.
- Cuando la demanda real no supere o sobrepase los umbrales mnimo y
mximo, respectivamente, definidos por el propio concesionario en su
oferta.
- Supuestos especficos de esta concesin: Cuando METRO no cumpla
las condiciones definidas en cuanto a la frecuencia, calidad y seguridad
del servicio de transporte en el conjunto de la lnea 8, y ello repercuta
significativamente sobre la demanda en la concesin. Se considera que
METRO incumple los parmetros de frecuencia cuando el nmero de
coches-km ofrecido cae ms de un 15% respecto al estndar establecido
por el CRTM.
87

- Se aplica tanto a favor del concesionario como a favor de la
Administracin
- Supondr la modificacin de cualquiera de los parmetros de
contenido econmico de la concesin.
- Se calcular la variacin a aplicar en el parmetro elegido midiendo la
incidencia del supuesto que da lugar al reequilibrio sobre el Plan
Econmico-Financiero original del concesionario.

Criterios de adjudicacin (sobre un total de 1000 puntos)

- Criterios tcnicos. Valoracin mxima: 450 puntos. Se exiga una
puntuacin mnima de 225 puntos.
- Organigrama: 30 puntos
- Programa de realizacin de las obras: 260 puntos
- Planes de mantenimiento: 160 puntos

- Criterios econmicos: 550 puntos sobre un total de 1000.
- Tarifa tcnica: 300 puntos
- Banda inferior de demanda: 60 puntos
- Banda superior de demanda: 60 puntos
- Coherencia y viabilidad de la propuesta econmico-financiera: 130
puntos (se exige un mnimo de 70 puntos en este criterio). Este
criterio se subdivida en: coherencia en los costes y en las
estimaciones de demanda (100 puntos) y ratio de cobertura de la
deuda (30 puntos).

88

Resultados del proceso de licitacin

- La tarifa tcnica calculada en el estudio de viabilidad econmico-
financiera, de acuerdo con la demanda prevista, anteriormente
indicada, era de 1,81 por cada viajero obligado al pago de la tarifa
especial. En el Pliego de Clusulas Administrativas Particulares
(PCAP) no figuraba esta cifra como lmite superior a las ofertas de
los licitadores. Para el clculo se consider una TIR de proyecto (antes
de impuestos) del 8,6%.
- Se presentaron 6 ofertas en total, con los siguientes parmetros
econmicos:

Tarifa
tcnica
Banda
inferior
Banda
superior
Ratio
cobertura de la
deuda
VAN de
ingresos del
concesionario
TIR proyecto
(antes de
impuestos)
Licitador 1 0,85 0% 100% Recursos
propios
67,0 M 6,70%
Licitador 2 0,89 0% 110% 1,78 55,4 M 6,06%
propios
76,8 M 7,80%
propios
72,9 M 9,41%
Licitador 5 1,82 0% 100% 1,64 95,5 M 10,07%
Licitador 6 1,53 0% 105% 1,45 75,4 M 8,07%

Estimaciones de demanda

ESTIMACIONES DE DEMANDA
Millones de viajeros acumulados
Administracin 59.500.784
Ao 3-20
Licitador 1 110.816.763
Licitador 2 85.015.052
MEDIA 79.708.037

89

Desviaciones respecto a media
Licitador 1 39,0%
Licitador 2 6,7%
Licitador 3 -10,1%
Licitador 4 -11,9%
Licitador 5 -8,7%
Licitador 6 -15,1%

- Los licitadores estimaron una demanda considerablemente mayor que la
Administracin (en media, un 34% ms).
- Las bajas ofertadas respecto a la tarifa de referencia fueron
sustanciales. En dos casos, la baja fue superior al 50%.
- Estas bajas se fundamentaron tanto en una menor TIR exigida al
proyecto como en una mayor demanda esperada. Los licitadores
tambin previeron unos costes de construccin inferiores a los
contemplados en el estudio de viabilidad de la Administracin.
- La mayora de los licitadores renunciaron a la limitacin del riesgo de
demanda (al establecer la banda inferior en el 0%)
- Tambin redujeron, en su mayora, la banda superior a su propia
demanda estimada (lmite en el 100% frente a un lmite mximo
permitido del 130%)
- El peso del criterio de la tarifa tcnica era elevado. La oferta
adjudicataria fue la que present la menor tarifa tcnica.
- Es de destacar que la mayora de los licitadores optaron por
asegurarse el mximo de puntos en los criterios de las bandas de trfico.
- Varios de los licitadores optaron por asegurarse el mximo de puntos
segn el criterio del ratio de cobertura de la deuda, financiando la
concesin ntegramente con recursos propios. En general, los licitadores
consideran que este criterio del ratio de cobertura de la deuda es
confuso.
- Sin embargo, el criterio de la solidez y coherencia de las previsiones de
costes y de demanda es esencial para limitar comportamientos
estratgicos de los ofertantes.

Resultados para MINTRA

- La reestructuracin de la actividad de MINTRA permiti realizar en su
integridad el Plan de Ampliacin del metro de Madrid 2003-2007, cuya
inversin total era de unos 4.900 M.
- Las soluciones adoptadas han permitido evitar disrupciones graves en el
esquema de funcionamiento de los distintos agentes implicados en la red
de transporte de Madrid.
- La actividad de MINTRA se orienta ahora claramente hacia el sistema
concesional.
- Esto no impide que MINTRA siga ejerciendo plenamente su papel de
supervisin de todo el desarrollo de los proyectos, con independencia de
90

que se lleven a cabo con contratos de obra tradicionales o bajo el
sistema concesional.

Master de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad
Politcnica de Madrid
91

LOS CONTRATOS CONCESIONALES DE PEAJE EN SOMBRA DEL
MINISTERIO DE FOMENTO
Estas autovas espaolas, que fueron las primeras en ser construidas (aos
80), adolecieron en su momento de los avances tcnicos, de trazado, de
construccin y de disponibilidad de fondos que s disfrutaron las dems
autovas construidas a partir de los aos 90. Bsicamente coinciden con las
nacionales I a IV:

- Nacional I Madrid-Burgos (350 km)
- Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km)
- Nacional III Madrid - Cuenca (250 km)
- Nacional IV Madrid -Sevilla (550 Km)

El Ministerio de Fomento se plante este proyecto como asociacin pblico
privada, con el doble objetivo de conseguir su realizacin sin impacto puntual
en el dficit pblico, con el empleo de una parte de los presupuestos futuros
destinados al mantenimiento y la conservacin, y asegurar, por otro lado, la
calidad en el mantenimiento durante el plazo de vida de la concesin de los
ejes viarios de alta capacidad por los que circula un gran porcentaje del trfico
en Espaa.

92

Para ello se previ un sistema de concesin cuyo contenido ha sido la
construccin y explotacin de estas infraestructuras con un sistema de pago de
peaje en sombra (pago por la Administracin en funcin del nmero y del tipo
de los vehculos que circulen por las carreteras), corregido significativamente
en funcin de los parmetros de la calidad del servicio exigidos al
concesionario.

El proyecto se est acometiendo en dos fases de actuacin, una primera que
ha contemplado el acondicionamiento de los ejes ms prioritarios (A-1, A-2, A-3
y A-4) y una segunda fase que contempla el acondicionamiento de las autovas
A-5 y A-6 y un tramo de la A2.

Los datos ms significativos en cuanto a caractersticas y costes de la primera
fase de actuacin son los siguientes:

- Necesidad de inversin para la adecuacin, reforma y reposicin de
alrededor de 1.850 millones de euros.
- Longitud de itinerario total de 1.522 Km.
- Consecuentemente, inversin inicial por kilmetro en torno a 1,2 millones
de euros.
- IMD conocida y muy elevada. Se esperaban a la altura de 2006
alrededor de 17.500 millones de vehculos km/ao en 2006.

El objeto del contrato contena tres tipos de actuaciones:

- Las obras de adecuacin, reforma y modernizacin inicial.
- Las de reposicin y grandes reparaciones y
- La conservacin peridica y explotacin de las infraestructuras.

Las caractersticas principales que definen a las APPs y que se tuvieron en
cuenta a la hora de definir estos contratos fueron las siguientes:

- Deba tratarse de un contrato a largo plazo entre una Administracin y
un privado.
- El socio privado quedaba obligado a la prestacin de un servicio para lo
que necesitaba una inversin en inmovilizado o reforma sustancial del
activo existente.
- Considerando el valor patrimonial de los itinerarios, midindose la
depreciacin, se constataba que la inversin en adecuacin
supondra ms del 50% del valor de reposicin neto de cada tramo
de obra en que se dividiran las actuaciones, lo que se juzgaba ms
que suficiente.
- El socio privado queda obligado a la prestacin de un servicio en
condiciones y estndares de calidad preestablecidos.
- La Administracin es la principal pagadora an cuando no sea la usuaria
final. Los pagos futuros se calcularan en funcin del trfico de
vehculos ligeros y pesados y est modulada automtica y
significativamente por el cumplimiento de rigurosos estndares de
calidad exigidos en el contrato de concesin.
93

Anlisis desde el punto de vista de la contabilidad nacional

Para que la inversin inicial no se considere dficit es necesario que,
simultneamente:

- Se soporte el Riesgo de Construccin por parte del promotor privado.
- Se soporten al menos uno de los dos riesgos siguientes por el privado:
disponibilidad o demanda.

Respecto del primer riesgo, el pliego cuida su asuncin por el privado,
estipulando que el concesionario asume los riesgos derivados de la
construccin en su totalidad.

Respecto del segundo riesgo, no pareca lgico fundar el mismo
exclusivamente sobre la demanda por una razn: el trfico del corredor era
conocido al tratarse de un itinerario ya existente.

En los pliegos se opt por introducir un doble sistema. El canon est basado en
la demanda, por aplicacin de una tarifa. No obstante, el canon no se calcula
sin ms, sino que tanto el VAN del canon mximo, como su importe anual van
a estar limitados en funcin de las ofertas que se realicen.

A su vez, dicho canon va a estar sometido a una serie de rebajas automticas,
relacionadas con la consecucin de unos determinados indicadores de calidad
en el servicio prestado. Este es un elemento esencial en este contrato para la
asuncin por el concesionario del riesgo de disponibilidad. El hecho de que las
rebajas en el pago introducidas sean sustanciales, automticas y previstas en
el propio contrato es lo que implica la asuncin de este riesgo por parte del
concesionario.

A modo de ejemplo valga citar que, en este pliego, se introdujeron un total de
41 indicadores objetivos para valorar la calidad del servicio, desde texturas a
limpieza pasando por niveles de servicio. El sistema de medicin peridica,
perfectamente definido, establece unos determinados umbrales de correccin,
cuyo incumplimiento supone una rebaja automtica en el precio a satisfacer por
la Administracin, determinada bien como un porcentaje de reduccin o como
una cantidad fija. El anlisis de sensibilidad de estas correcciones demuestra
que pueden tener un efecto significativo en los ingresos del concesionario, lo
que permite asegurar una transmisin plena del riesgo de disponibilidad al
empresario privado.

Junto a este sistema de indicadores se establece un sistema de penalidades
por incumplimientos graves de los umbrales, tiempos de respuesta y frecuencia
de medidas, que se aplicarn adicionalmente a las correcciones a la baja
automticas en el precio, con carcter sancionador.

94

Pliegos normalizados y distintos a los habituales

El hecho de que se fueran a licitar varias decenas de contratos, unido a que se
esperaba una concurrencia de numerosas empresas tradicionalmente ajenas al
mbito concesional, ha derivado tanto en una normalizacin de los pliegos
como en su diferenciacin respecto de los tradicionales.

- Se detalla en mayor medida la solvencia tcnica.
- Se detalla la propuesta tcnica en reas

- rea 1: Obras de primer establecimiento vs reforma.
rea 2: Obras de gran reposicin y gran reparacin.
rea 3: Conservacin y explotacin.

- A lo anterior se aade una Propuesta de Gestin diferenciada en 15
grupos, desde tneles hasta seguridad laboral.
- A semejanza de los pliegos de peajes, se incluye una propuesta
econmica
- La proposicin Econmica, viene a sustituir a la propuesta de tarifas, y
se articula c como:

- Tarifas vehculo/km por tipo de vehculo (se limita en el pliego a
un valor mximo)
- Nivel de trfico ofertado (se limita a un valor mximo anual)
- Se oferta por tramos y por tipo de vehculo, en V*Km.
- Porcentaje de la tarifa a aplicar al exceso sobre el Nivel de trfico
limitado al 10%(slo conservacin).

- La valoracin de las proposiciones es distinta:

Propuesta Econmica (100 puntos):

- Plan Econmico financiero 25 puntos
- Oferta econmica (automtico) 75 puntos.

- Tarifa 45 puntos
- Lmite mximo 25 puntos
- Porcentaje de la tarifa 5 puntos

Propuesta tcnica:

- VT= VPT+VPG
Menos de 60 puntos eliminados.
60 vale 30 y la mxima vale 100. El resto lineal.

95

Comentarios

Reduce la horquilla de puntuacin tcnica a un mximo de 40 puntos frente a
los 70 puntos que recoge el pliego. Con la redaccin actual se prima a las
ofertas mejor valoradas tcnicamente.

Al tratarse de un concurso de concesin de obra pblica, la temeridad se
reflejar en la formulacin econmico-financiera global de la oferta,
adicionalmente a la cuantificacin de la baja de licitacin que se discute. El
pliego dice presuncin de anormalidad.

Resultados

Se han licitado y adjudicado 10 tramos del total de 16 que componen la
primera fase.
Reducir la horquilla de puntuacin tcnica a un mximo de 40 puntos frente a
los 70 puntos que recoge el pliego. Con la redaccin actual se prima a las
ofertas mejor valoradas tcnicamente.

Al tratarse de un concurso de concesin de obra pblica, la temeridad se
reflejar en la formulacin econmico-financiera global de la oferta,
adicionalmente a la cuantificacin de la baja de licitacin que se discute. El
pliego dice presuncin de anormalidad.

Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Gerardo Gavilanes
Master en Gestin de Infraestructuras Equipamientos y Servicios de la
Millones de
Precio Licitacin Adjudicacin Baja
A-2 entre la radial 2 y el lmite entre Soria y Guadalajara 488 263,6 46,0%
A-1, entre Santo Tom del Puerto y Burgos 845 474,9 43,8%
A-3, a su paso por Cuenca 480 276 42,5%
A-4 entre Puerto Lpice y Venta de Crdenas 613 318,7 48,0%
Media 2426 1333,2 45,0%
96

VIII. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL MODELO ESPAOL DE
COLABORACIN PUBLICO PRIVADA: EFECTOS DE LA CRISIS
FINANCIERA

Como ha habido ocasin de comentar, los contratos concesionales son
contratos regulados, en los que los riesgos transferidos por el concedente y las
rentabilidades obtenidas por el concesionario en la gestin de esos riesgos del
proyecto son limitados. Tambin ha quedado comentado que a los riesgos del
negocio se unen los riesgos del escenario pas sobre el que aquel se asienta.
Con esto no se est haciendo obviamente referencia a los riesgos derivados
del ciclo econmico, los cambios tecnolgicos o las modificaciones de gustos o
costumbres, que son propias del sistema econmico y el progreso social y que
afectan y son afectados por cualquier actividad humana. En realidad se est
haciendo referencia a las condiciones que impone cada pas en concreto a
cualquier actividad empresarial y, en particular, a aquella que se desarrolla en
sectores regulados, que son especialmente vulnerables a cualquier cambio que
se realice en las reglas de juego pactadas. Estos riesgos, en la mayora de los
casos, no son gestionables por el colaborador privado y mucho menos si se
trata de un inversor internacional.

La crisis financiera que aflor a partir del verano de 2007, trajo su causa de
comportamientos que debieron ser atajados a su debido tiempo por los
reguladores y vigilantes del buen funcionamiento de los mercados financieros.
Tratndose de una actividad de inters general, est claro que, por accin u
omisin, alguien que deba no hizo su trabajo correctamente. A posteriori, los
reguladores se estn planteando la necesidad de crear distintos comits de
supervisin y vigilancia para el buen funcionamiento de los mercados
financieros.

El problema creado a las concesiones consiste bsicamente en que el sistema
tiene problemas de liquidez, que los riesgos se cotizan ms caros y que se
exige a los accionistas de las concesionarias una mayor aportacin de recursos
propios. En la prctica esto ltimo supone que la financiacin por el proyecto,
propia del rgimen concesional, est cambiando por la fuerza de los hechos a
una suerte de financiacin corporativa. Dicho esto, los buenos proyectos
concesionales no deberan tener ningn problema para financiarse, aunque,
eso s, su viabilidad estar ahora penalizada por los mayores costos de
financiacin.

La crisis ya se ha llevado por delante muchos negocios privados, pero es
dudoso que se deba llevar a actividades reguladas de servicio pblico o inters
pblico que realice un socio privado por cuenta de una Administracin. Estas
actividades nacieron con riesgos y rentabilidades limitadas y la titularidad de los
activos sobre los que se realizan son pblicos, aunque la propiedad econmica
sea de quien invirti en ellos hasta tanto no se amorticen. Y mientras esto no
ocurra se mantendr la responsabilidad patrimonial de la Administracin.

Consecuencia de todo lo anterior es la conveniencia de que las concesiones no
quiebren por esta circunstancia, para lo cual las Administraciones deberan de
97

avenirse al reequilibrio del plan econmico financiero de algunas concesiones,
a fin de reponerlo a las condiciones previas a la crisis. El problema en Espaa
es que las causas que pueden motivar un reequilibrio estn tasadas por la Ley
o deben figurar en el pliego: son las derivadas del ius variandi, factum principis,
causas de fuerza mayor y la posible limitacin del riesgo de demanda. Y la
crisis financiera no es precisamente una de ellas. Sin embargo, al no
mencionar la Ley que sean estas en exclusividad, cabra esperar que en sede
judicial se pudiera obtener un resultado favorable al reequilibrio por la va de
considerar lo ocurrido como un hecho imprevisible que obliga a determinados
concesionarios a asumir unos riesgos que les llevan a la quiebra y que no
pueden razonablemente gestionar.

Dicho lo anterior, conviene analizar la envergadura del problema que se ha
creado en Espaa. En principio, cabra distinguir tres situaciones:

- La primera sera la de las concesiones que por llevar varios aos en
funcionamiento estn maduras y no dependen excesivamente de las
nuevas condiciones de financiacin. A estas concesiones lo ms
probable es que el efecto creado sea puramente marginal.

- La segunda correspondera a aquellas concesiones que fueron
adjudicadas en unas condiciones de los mercados financieros bien
distintas a las actuales. Estas concesiones muy probablemente tienen
tasas de rentabilidad muy ajustadas dada la competencia que hay por
los proyectos. Al endurecerse las condiciones de financiacin con los
contratos ya firmados y las obras empezadas, las rentabilidades han
cado y ya no se justifican con los riesgos asumidos en el momento de la
adjudicacin de los contratos. De hecho en muchos casos se han
quedado por debajo de las rentabilidades que ofrece la deuda soberana
a largo plazo, que se supone sin riesgos.

Aqu es donde reside una parte importante del problema creado. Hasta
donde se tiene conocimiento, la Administracin no ha admitido el
reequilibrio, pero se ha avenido a resolver el contrato por mutuo
acuerdo, pagando las obras ya realizadas y no amortizadas, o ha
ofrecido crditos participativos a los concesionarios para ayudarles a
salvar la situacin. De momento parece que ninguno de estos
concesionarios ha demandado el hecho imprevisible en los tribunales.

- La tercera situacin correspondera a los proyectos futuros, que en sus
estudios de viabilidad habran de tener en cuenta las consecuencias en
sus rentabilidades de las mayores aportaciones de recursos propios que
se le exigirn ahora y el encarecimiento de su financiacin. El resultado
seguramente ser que habr que ser ms selectivos con los proyectos y
con los candidatos a hacerse con ellos. Tambin, dada la incrementada
aversin al riesgo del sistema financiero, probablemente los
concedentes se vean obligados a ofrecer garantas a los financiadores e
incorporar de forma necesaria la limitacin a los riesgos de demanda.
Todo ello siempre que la transferencia de riesgos se mantenga en
98

cantidad suficiente para que el contrato concesional no pierda su
naturaleza y la inversin que se realice bajo su amparo sea una
inversin privada en un activo de titularidad pblica. Pero dado que la
situacin no se ha estabilizado, las Administraciones pblicas espaolas,
de momento, han parado prcticamente la licitacin de nuevos
proyectos.

Fortalezas de las colaboraciones publico privadas en Espaa

- Buen marco regulatorio que ha arraigado y permitido utilizar el
sistema concesional a todo tipo de Administraciones.

- Buen escenario pas para las concesiones.

- Entre 2003 y 2008 se han licitado cerca de 400 proyectos.

- Los proyectos concesionales una vez adjudicados se materializan con
rapidez

- Ha contribuido a alcanzar los objetivos de la poltica de
infraestructuras y tambin los de la poltica presupuestaria y de la
poltica econmica.

- Ha permitido adelantar en el tiempo muchos proyectos, que en otras
circunstancias habran tardado muchos aos en llevarse a cabo.

- Ha incentivado la aparicin de empresas responsables, capaces de
gestionar servicios pblicos o de inters general, que no se
acercan a estos contratos con criterios oportunistas.

- Ha permitido acumular experiencia en el campo de las concesiones
a los grupos promotores espaoles, que han adquirido tamao y se han
convertido en multinacionales.

- La maduracin de los proyectos se realiza con rigor y se abrevia cuando
se utiliza el sistema concesional. De una duracin media de cuatro aos
en la preparacin de los proyectos se puede llegar a reducir a dos.

- La licitacin y contratacin de concesiones se realiza con relativa
agilidad y rapidez, pero tambin con transparencia y objetividad. Se
busca asegurar la tensin competitiva y que no gane un mal
candidato. En algunos concursos del Ministerio de Fomento se han
venido presentando una media de veinte candidatos por proyecto.

- Los accionistas de la sociedad concesionaria, promotores de las
inversiones, no tienen en su balance los riesgos del contrato que estn
en el de la sociedad.

99

- El incentivo que supone iniciar cuanto antes la explotacin de las obras
para generar ingresos con rapidez, ha hecho que estas cumplan, e
incluso mejoren, sus plazos de ejecucin.

- Los licitadores no acuden pues a la mitigacin de riesgos que ofrece
la Administracin para la construccin y financiacin de las concesiones.

- Tampoco aprovechan la mitigacin de los riesgos de demanda que la
Ley obliga a ofrecer a los licitadores, por la misma razn.

- El estudio de viabilidad asegura la factibilidad y financiabilidad del
proyecto.

- La financiacin de los proyectos concesionales se ha hecho
durante muchos aos sin grandes problemas. Se valora
especialmente la existencia de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin.

- Las financiaciones a travs de hipotecas y la titulacin de los
derechos de cobro se benefician de las clusulas de aviso e
intervencin.

- Se valora tambin el hecho de que el contrato est configurado en un 80
por ciento en la propia Ley.

- Se valora el hecho de que el sistema de premios y sanciones se
conoce en su alcance, como tambin las condiciones en que podra
terminar el contrato anticipadamente.

- Se valora la concepcin cooperativa, equilibrada y simtrica que la
Ley da al contrato.

- Se valora la distribucin conocida de los riesgos y las posibilidades
que ofrece la Ley de reequilibrar el contrato.

- Las explotaciones se benefician de la clusula de progreso y de los
indicadores de calidad. Tambin se benefician los usuarios de los
corredores alternativos.

Debilidades de las colaboraciones publico privadas en Espaa

- Precipitacin y mala preparacin de los pliegos en muchas
Administraciones.

- Requisitos de calidad y solvencia de los licitadores a veces poco
exigentes y exceso de concurrencia.

100

- Formulaciones presuntamente concesionales, que han acabado
imputando los gastos de inversin como empleos en las cuentas
pblicas.

- Creacin de sociedades mixtas presuntamente empresariales, que
posteriormente han sido declaradas instrumentales y han acabado
imputando los gastos de inversin como empleos en las cuentas
pblicas.
- Falta de control de los responsables de las cuentas pblicas de los
proyectos concesionales de las Administraciones territoriales.

- Exceso de agresividad en las ofertas, rayando la temeridad en muchos
casos.

- Se ha renunciado sistemticamente a la mitigacin de riesgos ofrecida
por la Administracin, en materia de construccin, financiacin y
demanda.

- Recientemente los riesgos de expropiacin han causado problemas en
muchas concesiones por un cambio de criterio en la interpretacin de las
reglas de valoracin de la Ley del Suelo.

- Han surgido problemas en la financiacin, que, en parte, ha sido a causa
de la agresividad de las ofertas.

- Aunque hay una sensacin general de correcta explotacin, ha habido
algn problema, por ejemplo, en las invernadas de algunas autopistas
101

IX. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA ESPAOLA

Las conclusiones ms relevantes que pueden extraerse de las lecciones
aprendidas de la experiencia espaola pueden resumirse de la siguiente forma:

- La poltica de infraestructuras es una herramienta de la poltica
presupuestaria y la poltica econmica.

- Las Administraciones deben disponer de un conjunto de herramientas
administrativas para la provisin, financiacin y gestin de las
infraestructuras, equipamientos y servicios pblicos.

- Las colaboraciones pblico privadas y el sistema concesional se
caracterizan porque:

- La titularidad jurdica y la responsabilidad de los proyectos es
pblica.

- La financiacin y gestin de los proyectos es privada.

- Introducen criterios de mercado en la provisin, financiacin
y gestin de los proyectos.

- La introduccin de las CPP y, particularmente del sistema
concesional, en la contratacin administrativa constituye por s sola una
reforma estructural de importante calado en materias
administrativas, econmicas y financieras.

- Hay que definir un modelo de CPP que sea capaz, eficiente y verstil.

- Hay que instrumentarlo jurdicamente con normas de distinto rango.

- Una vez establecido el marco regulatorio hay que asegurar su
estabilidad, transparencia y seguridad.

- La va concesional requiere importante capacidad administrativa para
lanzar al mercado este tipo de contratos. Puede resultar recomendable
el uso de unidades especializadas como hacen ya algunos pases
latinoamericanos como, Brasil, Chile o Per.

- Las lecciones aprendidas de la crisis financiera obligaran a ser ms
selectivos con los proyectos y con los candidatos a hacerse con ellos.
Tambin, dada la incrementada aversin al riesgo del sistema financiero,
probablemente habr que ofrecer garantas a los financiadores e
incorporar de forma obligada la limitacin a los riesgos de demanda, que
hoy no son aceptados con facilidad por el sistema financiero.

- El marco regulatorio debe:

102

- Ser completo para abarcar los mltiples aspectos necesarios.

- Ser flexible para que aporte soluciones a distintas necesidades.

- Ser cooperativo, simtrico y equilibrado.

- Determinar el alcance de la colaboracin y la forma en que se va
a desarrollar.

- Establecer las formas en que la colaboracin se podra extinguir
y sus consecuencias.

- Definir la forma en que se va a seleccionar el colaborador.

- Disear la distribucin bsica de los riesgos a asumir por cada
parte.

- Recoger lo que la Administracin, inversor, financiador,
contratistas y usuarios necesitan para que estn interesados en
utilizar esta herramienta de provisin, financiacin y gestin de
las obras pblicas

- La Administracin necesita:

- Llevar a cabo proyectos para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos, incluso en ausencia de recursos pblicos.

- Alcanzar los resultados que pretende con eficacia, calidad y
eficiencia.

- Que el proceso de seleccin del colaborador no le permita elegir
un mal candidato.

- La aplicacin de la clausula de progreso.

- Hacer viables determinados proyectos aportando recursos
pblicos.

- La Administracin debe de poder recabar:

- La iniciativa de los particulares.

- Alternativas al proyecto.

- Utilizar la financiacin cruzada.

- Poder gestionar una terminacin anticipada e imponer cambios
en la gestin por razones de inters pblico.

103

- La colaboracin y vigilancia de la gestin del concesionario por los
financiadores. Por ello el marco regulatorio debe contemplar
clusulas de aviso e intervencin en su favor (clusulas de step
in right).

- El inversor necesita:

- En buen nmero de casos la mitigacin del riesgo del pas.

- Buenos proyectos y bien preparados.

- Informacin completa de sus contenidos y, en concreto, de su
estudio de viabilidad.

- Pleno conocimiento de la forma en que se va a seleccionar al
colaborador privado.

- Las condiciones en que va a participar (riesgos a asumir,
rgimen de sanciones y premios al que se va a someter, como
le va a ir si se resuelve anticipadamente el contrato, etc.)

- Apoyo poltico a los proyectos.

- Tribunales independientes o al menos la posibilidad de acudir a
arbitrajes internacionales.

- Mercados financieros locales adaptados a sus necesidades.

- Rentabilidad de acuerdo a los riesgos que asuma.

- En determinadas circunstancias ayudas pblicas, si el proyecto no
es totalmente viable desde el punto de vista financiero o los
usuarios no disponen de suficiente capacidad de pago.

- Los financiadores requieren:

- Ciertas garantas de que van a recuperar su dinero.

- En determinados pases, la presencia de bancos multilaterales
que contribuyan a mitigar el riesgo del pas.

- Que el concesionario haga bien su trabajo. Para ello necesita
disponer del derecho de aviso y, llegado el caso, de intervencin
y subrogacin en la posicin del concesionario.

- La responsabilidad patrimonial de la Administracin en los
supuestos de ius variandi, factum principis, causas de fuerza
mayor y cualquier otra prevista en los pliegos de licitacin.

104

- Una regulacin clara sobre la forma en que se va a proceder en
caso de impago de la deuda.

- Los usuarios demandan:

- Que se satisfagan sus necesidades.

- Que se les preste un servicio pblico de calidad a buen precio.

- Que se les presten los servicios complementarios que
necesitan.

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