Livro Plano Diretor PDF

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
guia para a elaborao pelos municpios e cidados

plano_diretor_040608.indd 1 6/8/04, 11:54:28 PM
Ministrio das Cidades
Ministro de Estado
Olvio de Oliveira Dutra
Secretria Executiva
Ermnia Terezinha Menon Maricato
Secretria Nacional
de Programas Urbanos
Raquel Rolnik
Secretrio Nacional de Saneamento
Ambiental
Abelardo de Oliveira Filho
Secretrio Nacional de Transporte
e Mobilidade Urbana
Jos Carlos Xavier
Secretrio Nacional de Habitao
Jorge Hereda
Diretor de Planejamento Urbano
Benny Schasberg
Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial
Otilie Macedo Pinheiro
Ficha Tcnica
Coordenao Geral
e Reviso de Contedo
Raquel Rolnik
Secretria Nacional de Programas Urbanos
Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial
Parte I
Coordenao:
Benny Schasberg
Equipe de Elaborao e Reviso:
Denise de Campos Gouva
Helosa Pereira Lima Azevedo
Milton Botler
Regina Maria Pozzobon
Sandra Bernardes Ribeiro
Yda Virgnia Barbosa
Colaboradores:
Tcnicos e dirigentes de todas as Secretarias do
Ministrio das Cidades e ainda do Ministrio do
Meio Ambiente, Ministrio da Cultura e Ministrio
da Integrao Nacional e Caixa Econmica Federal.
Parte II
Plano Diretor e Desenvolvimento Econmico
Texto base: Snia Maria Portella Kruppa, Jlia Zaata
R. Dan, Mrcia Saeko Hirata e Guilherme Vieira dos
Santos
Colaborador: Fabrcio Leal de Oliveira
Texto nal: Heloisa Pereira Lima Azevedo
Instrumentos e Metodologia
de Participao Popular no Plano Diretor
Texto base: Renato Pequeno e Olinda Marques
Colaboradores: Regina Maria Pozzobon, Grazia de
Grazia, Alexandra Reshke, Evaniza Rodrigues
e Rodolpho Casco
Texto nal: Otilie Macedo Pinheiro
Plano Diretor e Reabilitao de reas Centrais
e Stios Histricos
Texto base: Leonardo Barci Castriota
Colaborador: Milton Botler e Helena Galiza
Plano Diretor e Zonas Rurais
Texto base: Kazuo Nakano
Colaboradora: Ndia Ins Albesa de Nabi
Plano Diretor para Pequenos Municpios
Texto base: Geraldo Marinho
Texto nal: Regina Maria Pozzobon
Plano Diretor e Poltica Habitacional
Texto base: Laila Nazem Mourad e Nelson Baltrusis
Texto nal: Raquel Rolnik
Plano Diretor e Regularizao Fundiria
Texto base: Dulce Bentes
Texto nal: Denise de Campos Gouva
Plano Diretor, Transporte e Mobilidade
Texto base: Liane Nunes Born
Colaborador: Renato Nunes Balbin
Texto Final: Renato Boareto e equipe da Diretoria
de Mobilidade da SEMOB
Plano Diretor e Saneamento Ambiental
Texto base: Nilo de Oliveira Nascimento
Colaborador: Silvano Silvrio
Texto nal: Marcos Helano Montenegro
Plano Diretor e Estudo de Impacto de
Vizinhana
Texto base: Vanessa Duzelato Prestes
Colaborao: Yda Virgnia Barbosa
Texto nal: Raquel Rolnik
Instrumentos Tributrios e de Induo de
Desenvolvimento
Texto base: Joo Sette Whikaker Ferreira e Cludia
M. de Csare
Colaborador: Antnio Menezes Jnior
Texto nal: Benny Schasberg
PARTICIPANTES
Plano Diretor e Desenvolvimento Regional
Texto base: Tereza Cristina Pereira Barbosa e
Heloisa Soares de Moura Costa
Texto nal: Heloisa Pereira Lima Azevedo
Reviso:
Laice Miranda Machado
Equipe Executiva:
Paulo Roberto Nascimento de Carvalho
Marlcia Monte Marques SantAnna
Claudilene Alves Oliveira
Notas de produo
Projeto grfico e editorao
Tecnopop
Andr Stolarski
Andr Lima
Tiragem
30.000 exemplares
Tipografia
The Sans
Perodo de produo
mai-jun 2004
APRESENTAO 7
PARTE I
PRINCPIOS E DIRETRIZES PARA ELABORAR E REVISAR
OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS 11
Apresentao 12
PARTE II
TEMAS SELECIONADOS 35
Apresentao 36
Plano Diretor e Desenvolvimento Econmico 37
Instrumentos e Metodologia de Participao no Plano Diretor 43
Plano Diretor e Reabilitao de reas Centrais e Stios Histricos 53
Plano Diretor e Zonas Rurais 59
Plano Diretor para Pequenos Municpios 68
Plano Diretor e Poltica Habitacional 73
Plano Diretor e Regularizao Fundiria 79
Plano Diretor, Transporte e Mobilidade 86
Plano Diretor e Saneamento Ambiental 95
Plano Diretor e Estudo de Impacto de Vizinhana 112
Instrumentos Tributrios e de Induo de Desenvolvimento 126
Plano Diretor e Desenvolvimento Regional 133
ANEXOS 141
Constituio Federal, cap. II Poltica Urbana 142
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) 143
Medida Provisria n 2.220/2001 155
tema 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1 1
1 2
I
II
III
SUMRIO
6
7
APRESENTAO
8
As cidades brasileiras esperam passar por mudanas profundas que
lhes garantiro um futuro de desenvolvimento equilibrado e uni-
versalizaro o direito moradia digna em ambiente saudvel para
todos os brasileiros.
Para tanto, as cidades tm de contar com fontes estveis e seguras
de nanciamento para o desenvolvimento urbano, indispensveis
para que as cidades possam manter-se e expandir-se adequada e
democraticamente.
Entretanto, para que isso seja possvel. os cidados tambm tero
que enfrentar um grande desao nos prximos anos - o de instituir
formas de planejamento e controle do territrio municipal utilizando
os potenciais e limites do seu meio fsico, as potencialidades abertas
pela existncia de redes de transporte e logstica em seus territrios
de forma que os impactos de seu crescimento e desenvolvimento
no se traduzam em desequilbrios e deseconomias, como tem sido
nossa experincia recente de urbanizao.
Planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais,
econmicos e polticos que a compe, de forma a construir um com-
promisso entre cidados e governos na direo de um projeto que
inclua todos, o desao que o Estatuto da Cidade impe a todos os
Planos diretores, obrigatrios para cidades brasileiras at 2006.
No queremos que o Estatuto da Cidade seja uma imposio mera-
mente formal apenas para os municpios com mais de 20 mil habi-
tantes. O que interessa ao Ministrio das Cidades e aos municpios
brasileiros que ele possibilite, atravs de seus instrumentos, que
os cidados repensem as cidades onde vivem e trabalham. O Estatu-
to da Cidade um meio e uma oportunidade para que os cidados
construam e reconstruam espaos urbanos humanizados, integra-
dos ao ecossistema onde se implantam, respeitando a identidade e
a diversidade cultural nas cidades brasileiras.
O Ministrio das Cidades comea por fazer a sua parte, nesse primei-
ro passo de um desao: facilitar o acesso a recursos nanceiros,
capacitao e assistncia tcnica.
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Essa publicao Plano Diretor Participativo - Guia para a Elabora-
o pelos Municpios e Cidados um dos instrumentos para que
alcancemos este objetivo. H aqui um Termo de Referncia, intitu-
lado Princpios e Diretrizes para Elaborar e Revisar os Planos Diretores
Municipais, em que se apresenta, sintetizada, a proposta de poltica
urbana construda pelo Ministrio das Cidades e j debatida na I
Conferncia Nacional das Cidades.
Nesse guia, discutem-se tambm alguns temas especcos, j deba-
tidos no Seminrio de Plano Diretor, da V Conferncia das Cidades,
organizado com a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara
dos Deputados.
Esse guia no esgota o tema: ele convida e convoca a discutir, pensar
e trabalhar. Nada substituir, no trabalho que temos pela frente, a
criatividade e o engenho dos polticos, dos tcnicos especialistas e dos
lderes locais aos quais cabe, em conjunto, elaborar os Planos Diretores
das cidades brasileiras, nos prximos anos.
Pretende apenas contribuir com aqueles que estando engajados
nesta tarefa, podero se beneciar da experincia j acumulada em
nosso imenso pas.
Olvio Dutra
Ministro das Cidades
10
11
PARTE I
PRINCPIOS E DIRETRIZES
PARA ELABORAR E REVISAR OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
12
APRESENTAO
Esse guia oferece um conjunto de diretrizes e procedimentos para
auxiliar prefeitos, prefeituras e cidados a construir democratica-
mente o Plano Diretor de seu municpio.
O Captulo II Da Poltica Urbana, da Constituio Federal, ar-
tigos 182 e 183, estabelece os instrumentos para a garantia, no
mbito de cada municpio, do direito cidade, do cumprimento
da funo social da cidade e da propriedade.
O Plano Diretor deve ser discutido e aprovado pela Cmara de Verea-
dores e sancionado pelo prefeito de cada municpio. O resultado, for-
malizado como Lei Municipal, a expresso do pacto rmado entre a
sociedade e os poderes Executivo e Legislativo.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de
2001, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal
e estabelece parmetros e diretrizes da poltica urbana no Brasil.
Oferece instrumentos para que o municpio possa intervir nos
processo de planejamento e gesto urbana e territorial, e garan-
tir a realizao do direito cidade.
Os princpios que norteiam o Plano Diretor esto contidos no Esta-
tuto da Cidade.
Nos termos do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor est denido
como instrumento bsico para orientar a poltica de desenvolvimen-
to e de ordenamento da expanso urbana do municpio.
13
O Estatuto da Cidade delega ao Plano Diretor a funo de denir as
condies a que a propriedade deve conformar-se, para que cumpra
sua funo social.
Os procedimentos propostos nesse guia respeitam a diversidade das
regies e municpios brasileiros. De modo algum devem ser lidos
como receita pronta para elaborar Planos Diretores em srie, idn-
ticos e padronizados, sem qualquer relao com a realidade social,
poltica e territorial local de cada municpio.
Os Planos Diretores atendero sempre mais diretamente aos seus
objetivos, quanto mais forem abertos inovao e criatividade, e
quanto mais estimulem a participao dos cidados e a produo
coletiva.
Nos boxes, adiante, o leitor encontrar, claramente expostos, as dire-
trizes, os princpios e os conceitos das polticas federais de preserva-
o cultural e ambiental, de turismo, de mobilidade urbana e outros,
que so assuntos a serem discutidos e incorporados no Plano Diretor
sempre de acordo com as especicidades de cada cidade.
Planejamento Participativo:
Construir cidades melhores e mais justas
Todos os cidados esto habilitados a participar do planejamento
de sua cidade e podem intervir na realidade de seu municpio. Para
que essa capacidade saia do plano virtual ou potencial e concretize-
se na forma de ao participativa, os processos de elaborar planos
e projetos tm de prever mtodos e passos que todos os cidados
compreendam com clareza, em todos os municpios.
Garantir de fato, possibilitar que os diferentes segmentos da
sociedade participem nas atividades de planejar e gerir a polticas
urbanas e territoriais um grande desao.
A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor de cada cidade
deve servir para incentivar os municpios a avaliar e implantar todo
o sistema de planejamento municipal. Esse planejamento implica
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atualizar e compatibilizar cadastros; integrar polticas setoriais, os
oramentos anuais e plurianual, com o plano de governo e as diretri-
zes do Plano Diretor; capacitar equipes locais; sistematizar e revisar a
legislao. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor tam-
bm uma oportunidade para estabelecer um processo permanente
de construir polticas, de avaliar aes e de corrigir rumos.
Democratizar as decises fundamental para transformar o pla-
nejamento da ao municipal em trabalho compartilhado entre os
cidados e assumido pelos cidados, bem como para assegurar que
todos se comprometam e sintam-se responsveis e responsabiliza-
dos, no processo de construir e implementar o Plano Diretor.
Contedo do Plano Diretor
O Plano Diretor obrigatrio para municpios:
Com mais de 20 mil habitantes;
Integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas;
Com reas de especial interesse turstico;
Situados em reas de inuncia de empreendimentos ou
atividades com signicativo impacto ambiental na regio
ou no pas.
Fazer planejamento territorial denir o melhor modo de ocupar o
stio de um municpio ou regio, prever os pontos onde se localizaro
atividades, e todos os usos do espao, presentes e futuros. Pelo pla-
nejamento territorial, pode-se converter a cidade em benefcio para
todos; podem-se democratizar as oportunidades para todos os mo-
radores; podem-se garantir condies satisfatrias para nanciar o
desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as condies
para usar os recursos disponveis, de forma democrtica e sustent-
vel.
15
O Plano Diretor, portanto, deve interagir com as dinmicas dos mer-
cados econmicos. Nesse sentido que se pode dizer que o Plano
Diretor contribui para reduzir as desigualdades sociais porque re-
distribui os riscos e os benefcios da urbanizao.
Os artigos relativos Concesso Especial para Fins de Moradia,
foram vetados. O assunto foi regulamentado pela Medida Provi-
sria n 2.220/01.
O objetivo fundamental do Plano Diretor estabelecercomo a pro-
priedade cumprir sua funo social, de forma a garantir o acesso
a terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidados o
direito moradia e aos servios urbanos.
Nesta perspectiva, o Plano Diretor, deixa de ser um mero instrumen-
to de controle do uso do solo para se tornar um instrumento que
introduz o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras. Para
isso, por exemplo, necessrio que assegure espaos adequados
para a proviso de novas moradias sociais que atendam a demanda
da populao de baixa renda; que preveja condies atraentes para
micro e pequenas empresas itens vitalmente importantes para
que haja crescimento urbano equilibrado; para que se evite ocupa-
o irregular e informal do territrio do municpio; e outros.
O primeiro passo, em todos os municpios, conhecer a estrutura
fundiria e suas tendncias de desenvolvimento. A partir desse co-
nhecimento, cada municpio deve escolher dentre os instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade os que mais favoream a incluso
social, em cada municpio e em cada mercado local. O Estatuto da Ci-
dade oferece vrios desses instrumentos: de Regularizao urbans-
tica e fundiria; a possibilidade de criar Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS); utilizao compulsria de terrenos e imveis considera-
dos subutilizados; fazer valer o Direito de Superfcie; obter Concesso
Especial para Fins de Moradia; destinar patrimnio pblico para pro-
gramas de moradia, dentre outros.
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Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so reas destinadas
prioritariamente produo e manuteno da habitao de
interesse social.
O Plano Diretor portanto (i) indica os objetivos a alcanar, (ii) ex-
plicita as estratgias e instrumentos para atingir os objetivos e (iii)
oferece todos os instrumentos necessrios para que estes objetivos
sejam cumpridos.
Alm disso, tambm orienta os investimentos estruturais a serem
feitos pelos agentes pblicos e privados. O Plano Diretor (i) tem de
denir o papel e atuao de cada agente, de forma pactuada; (ii) tem
de prever critrios e formas pelos quais sero aplicados os instru-
mentos urbansticos e tributrios, dentre outros; e (iii) tem de prever
tambm as aes estratgicas a serem implementadas.
A Agenda 21 Brasileira prope: construir a sustentabilidade com
abordagem multissetorial da nossa realidade e integrao dos
instrumentos participativos de planejamento.
A abordagem da questo ambiental vem evoluindo na viso e na
forma de atuao dos diferentes atores sociais envolvidos. A po-
ltica de scalizao e controle vem sendo complementada com
incentivo gesto equilibrada dos recursos naturais, em todo o
processo de produo e consumo; com isso, o Brasil tem conse-
guido reduzir o desperdcio de insumos e de matrias-primas.

Para tanto, cada municpio pode estabelecer, em seu Plano Diretor, e
escolhidos dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
os instrumentos que mais ampliem as condies favorveis para
nanciar o desenvolvimento urbano. Esses instrumentos so, por
exemplo: a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a utilizao
mais adequada do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a
Transferncia do Direito de Construir, as Operaes Consorciadas,
17
O Plano Diretor deve articular outros processos de planejamento j
implementados no municpio e na regio, como a Agenda 21, planos
de bacia hidrogrca, zoneamento ecolgico econmico, planos de
preservao do patrimnio cultural, planos de desenvolvimento tu-
rstico sustentvel, dentre outros.
Conforme o Estatuto da Cidade, nem todos os municpios brasileiros
so obrigados a elaborar seu Plano Diretor. Apesar disso, o Ministrio
das Cidades recomenda que todos os municpios brasileiros o faam.
O Plano Diretor importante instrumento para o pleno desenvolvi-
mento do municpio e para que a cidade e a propriedade cumpram
mais satisfatoriamente suas funes sociais. Em todos os casos,
obrigados pelo Estatuto da Cidade, ou no, desejvel que todos os
municpios brasileiros conheam a sua realidade, que se dediquem a
reduzir as desigualdades, a prevenir a degradao ambiental, a me-
lhorar a qualidade de vida e a buscar o pleno desenvolvimento sus-
tentvel de suas potencialidades. Elaborar e aprovar o Plano Diretor
sempre ser providncia indispensvel para implementar a maioria
dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Construir o Plano Diretor:
Atividade participativa
O Plano Diretor deve ser elaborado e implementado com a participa-
o efetiva de todos os cidados. O processo deve ser conduzido pelo
poder Executivo, articulado com os representantes no poder Legis-
lativo e com a sociedade civil. importante que todas as etapas do
Plano Diretor sejam conduzidas, elaboradas e acompanhadas pelas
equipes tcnicas de cada Prefeitura Municipal e por moradores do
municpio. A participao da sociedade no deve estar limitada ape-
nas solenidade de apresentao do Plano Diretor, em Audincia
Pblica.
O Ministrio das Cidades recomenda que os representantes do po-
der Legislativo participem desde o incio do processo de elaborao
do Plano Diretor, evitando alteraes substanciais, radicalmente
distintas da proposta construda pelo processo participativo. Os
vereadores podem colaborar muito tambm para dar boa redao
18
ao texto de lei. Esse cuidado importante para facilitar a aplicao
da lei e a implantao das medidas previstas no Plano Diretor, alm
de evitar pendncias judiciais posteriores. Recomenda-se ainda que
o Ministrio Pblico, juzes e registradores dos cartrios que haja no
municpio tambm participem, desde o incio, do processo de elabo-
rar o Plano Diretor.
Para elaborar o Plano Diretor, a Prefeitura deve denir uma equipe de
coordenao, formada de tcnicos de diversos setores da administra-
o. Se necessrio, essa equipe poder ser complementada com ou-
tros prossionais especialistas, ou consultores, a serem contratados.
Em todos os casos, os contratos desses especialistas e consultores
devem incluir clusulas que prevejam (i) a transferncia ecaz de co-
nhecimento e (ii) a efetiva capacitao da equipe local que participe
da elaborao do Plano Diretor.
As equipes e o nmero de prossionais especialistas contratados,
bem como os saberes e competncias prossionais exigidos deles
devem corresponder capacidade da estrutura permanente do mu-
nicpio ao qual caber implementar cada Plano Diretor.
importante envolver entidades prossionais de assistncia tcnica,
especialmente nos municpios onde haja programas pblicos (como
engenharia e arquitetura pblicas, assistncia judiciria e prossio-
nais especializados na mobilizao social, dentre outros) e convoc-
las para o trabalho participativo de elaborar o Plano Diretor.
O trabalho comea pela equipe interna, em cada Prefeitura. O pri-
meiro passo organizar as informaes j disponveis na Prefeitura
legislao, estudos, dados, mapas, relao de interlocutores po-
tenciais. Ao mesmo tempo, deve comear tambm o trabalho de
sensibilizar e mobilizar a sociedade civil entidades, instituies,
movimentos sociais e cidados em geral. O Plano Diretor constru-
o coletiva e atividade de participao.
Para que todos possam entender e interferir nos processos de decidir
sobre os mecanismos e instrumentos de gesto e planejamento ur-
bano, necessrio que a Prefeitura propicie espaos nos quais con-
19
vivam todos os que trabalhem para elaborar o Plano Diretor; esses
espaos so importantes para socializar informaes e para a efetiva
capacitao e participao dos cidados no processo decisrio.
Tambm para que todos entendam e possam interferir no processo,
fundamental que o Plano Diretor seja construdo em linguagem
acessvel e clara, da discusso redao nal. O Plano Diretor deve
ser construdo num processo realmente participativo, em discusso
entre iguais e por decises conscientes e esclarecidas. Deve ser um
conjunto de regras simples, que todos entendam. Entender o Plano
Diretor condio essencial para saber defend-lo e aplic-lo.
Para que o processo de elaborar o Plano Diretor seja pblico e trans-
parente importante construir estratgias ecazes de comunicao
pblica, de amplo alcance. Rdio, televiso, jornais, internet, carti-
lhas, teatro, carro de som so meios muito teis para mobilizar os
cidados e divulgar as informaes e propostas, na medida em que
sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos. indispensvel
usar tambm, nessa divulgao, as redes sociais estabelecidas na
sociedade civil organizada associao de moradores, entidades de
classe, ONGs, entidades prossionais, sindicatos e instituies que
tradicionalmente falam diretamente aos cidados, como a igreja, a
rede escolar, dentre outras. A populao deve saber onde encontrar
documentos para consulta, em prdios da Prefeitura e em outros
pontos da cidade. No caso de j haver redes e estruturas de ora-
mento participativo, muito importante envolv-las no processo de
elaborar o Plano Diretor de cada cidade.
O momento de comear a elaborar o Plano Diretor pode ser bom
momento para instalar o Conselho da Cidade ou equivalente, que se
tornar frum permanente para discutir a cidade, para mobilizar os
cidados e para facilitar a integrao de polticas.
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Ler a cidade e o territrio: Leitura participativa
1 etapa: leituras tcnicas e comunitrias
Ler a cidade a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor.
Nessa etapa, trata-se de identicar e entender a situao do muni-
cpio a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conitos
e suas potencialidades. A leitura da cidade comear por leituras
tcnicas e leituras comunitrias, independentes, mas realizadas no
mesmo perodo. Diferente do processo tradicional de construir diag-
nsticos, a atividade de Ler a cidade no leitura exclusiva de espe-
cialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade.
A leitura tcnica ajuda a entender a cidade, pela comparao entre
dados e informaes socioeconmicas, culturais, ambientais e de
infra-estrutura disponveis. Esse trabalho deve ser feito pela equipe
tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode ser complementado com
estudos contratados ou que envolvam universidades regionais ou
outras instituies de ensino e pesquisa. Mais do que reunir dados
globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica deve revelar a
diversidade, as desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre
bairros de uma cidade; deve reunir anlises de problemas e tendn-
cias de desenvolvimento local e, sempre que possvel, deve conside-
rar o contexto regional de cada municpio; dentre outros.
A leitura da cidade constitui um processo de identicao e discus-
so dos principais problemas, conitos e potencialidades, do ponto
de vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as poss-
veis alternativas para a soluo dos problemas detectados, procuran-
do enfocar todo o territrio do municpio.
21
Onde encontrar dados para consulta e pesquisa:
SNIU www.cidades.org.br
IBGE www.ibge.gov.br
IPEA www.ipea.gov.br
IPHAN- www.iphan.gov.br
PNUD www.pnud.org
EMBRAPA www.embrapa.br
Ministrio do Exrcito www.exercito.gov.br
INPE www.inpe.br
Ministrio do Meio Ambiente www.mma.gov.br
IBAMA www.ibama.gov.br
ANA Agncia Nacional das guas www.ana.gov.br
CPRM/DNPM www.cprm.gov.br e www.dnpm.gov.br
PNUD www.undp.org.br
Nenhuma leitura jamais exclusivamente tcnica, ou expresso,
exclusivamente, das idias de quem a elabore. Isso signica que at
os problemas, os conitos e as avaliaes de potencialidades podem
variar conforme os grupos sociais que os elaborem. A leitura partici-
pativa, portanto, ocasio para que todos conheam vises e modos
de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas pro-
duzidas pelos prossionais da Prefeitura ou por consultores devem
ser enriquecidas com as leituras comunitrias, feitas pela populao,
sob os pontos de vista dos diferentes segmentos socioeconmicos:
empresrios, prossionais, trabalhadores, movimentos populares,
entre outros.
22
Na Leitura Comunitria podem-se usar diferentes dinmicas e
materiais:
Construir mapas temticos da cidade, com elementos
oferecidos pelos participantes:
Usar fotos antigas e atuais, para visualizar mudanas
e diferenas;
Oferecer equipamento fotogrco, para que os interessa-
dos faam registros pessoais dos pontos importantes e/ou
problemticos da cidade;
Fazer e apresentar entrevistas e pesquisas, resgatar a hist-
ria, ou usar desenhos
para documentar, discutir e reetir sobre o municpio e
regio.
A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos
sociais, aponta elementos da cultura e da vivncia e, assim, permite
que se construam releituras coletivas dos conitos, problemas e po-
tencialidades.
Para alimentar e consolidar a leitura comunitria importante que
o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura tcnica,
construdas em linguagem acessvel maioria; essas informaes
so importantes para orientar as discusses, no sentido de estabe-
lecer uma compreenso geral do municpio. Dentre os aspectos que
todos devem conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuio dos
equipamentos pblicos e de infra-estrutura existentes na cidade; a
relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade de
acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localizao e carac-
terizao das reas mais importantes (ou mais ameaadas) para
preservao ambiental e cultural, dentre outros.
23
Mapas do municpio
Os mapas so importante recurso para facilitar a leitura da realidade
local, porque ajudam a visualizar as informaes reunidas nas lei-
turas tcnica e comunitria, e a localiz-las no territrio. Dentre os
mapas temticos bsicos que se devem reunir, podem ser citados:
A Mapas temticos sobre o territrio
Para visualizar os fatores condicionantes e as potencialidades fsi-
co-ambientais (geomorfologia, clima, hidrograa, vegetao, solos,
dentre outros). Devero ser identicadas as reas mais expressivas
para a preservao ambiental, a comear pelas unidades de conser-
vao ambiental, j estabelecidas pelo municpio, Estado e Unio,
para atividades rurais do municpio e para proteo de mananciais.
Mapear riscos para ocupao urbana Identicar as reas de ris-
co, de escorregamento, eroso, inundao, contaminao do subsolo
ou outros fenmenos desse tipo, e as reas degradadas que exijam
aes especiais de recuperao.
Mapear reas para preservao cultural Indicar rea e/ou
elementos de interesse, para que sejam ocialmente protegidos
pelo poder Pblico, em seus diferentes nveis de governo, se houver.
Identicar reas de preservao de patrimnio histrico e cultural,
tombadas ou protegidas e as reas de valor cultural ou simblico
para a comunidade.
Mapear a estrutura fundiria Indicar situao da proprieda-
de da terra (regular e irregular), a distribuio e forma de uso da
propriedade,como por exemplo, imveis, lotes ou glebas vazios, es-
pecialmente os que j sejam servidos de infra-estrutura. Esse tema
importante para que se apliquem os instrumentos legais, e deman-
dar esforo especial dos municpios; mesmo os municpios que j
tm cadastros atualizados, na sua maioria ainda no reuniram todas
as informaes indispensveis para encaminhar solues.
24
Mapear a evoluo histrica da cidade e do territrio O n-
cleo inicial da cidade, seus marcos de origem, referncias histricas
e culturais, principais perodos e fatores que determinaram a forma
de ocupao.
A restaurao e conservao do Patrimnio Histrico so indisso-
civeis da restaurao e conservao da civilidade, da urbanidade
e da poltica. Reacender nas comunidades o sentido de apro-
priao social do patrimnio, que ser tanto mais sustentvel
quanto mais der sustentao a um projeto de reinventar a vida
contempornea.
Mapear a insero regional do municpio Especialmente em
relao circulao de pessoas, de mercadorias, de bens e servios.
Devem ser analisados e mapeados os vnculos entre municpios, se-
jam vizinhos ou no.
Mapear indicadores de mobilidade e circulao Indicar e mape-
ar os deslocamentos da populao, circulao viria, transportes na
cidade e na regio; localizar reas de maior incidncia de acidentes
de trnsito; quanticar frota de veculos, nibus, automveis, bicicle-
tas, plos geradores de trfego, dentre outros.
Principal fonte de dados populacionais o IBGE.
As informaes podem ser agrupadas em mapas por bairros;
esses mapas geram diferentes mapas comparveis entre si.O
IBGE disponibiliza informaes por setor censitrio para os mu-
nicpios com mais de 25 mil habitantes (Estatcart) e para alguns
municpios, especialmente das regies metropolitanas. Outras
fontes so a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD)
e a Pesquisa de Oramento Familiar (POF). Alm disso, alguns es-
tados tm institutos de pesquisas que fornecem outros dados.
25
B Mapas de caracterizao e distribuio
da populao e seus movimentos
Populao por bairro e densidade;
Populao por faixa etria e escolaridade;
Populao por condies de emprego e de renda familiar;
Crescimento ou evaso de populao.
C Mapas de uso do solo
Mapa da ocupao atual do territrio atividades e formas de
uso e ocupao do solo j existentes, formais e informais, regulares
ou no, vazios urbanos e zona rural, reas habitacionais, indicando
diferentes padres existentes na cidade, reas com edicaes de
maior altura, densidades habitacionais, morfologias.
Mobilidade urbana a capacidade para fazer as viagens neces-
srias para exerccio dos direitos bsicos de cidado. Incorporar
a Mobilidade Urbana no Plano Diretor priorizar no conjunto de
polticas de transporte e circulao, o acesso amplo e democrti-
co ao espao urbano e os modos no motorizados e coletivos de
transporte, baseados nas pessoas e no nos veculos.
D Mapas da infra-estrutura urbana
Servios e equipamentos e nveis de atendimento:
Redes de infra-estrutura (esgotamento sanitrio, gua, luz,
telefone, drenagem, TV a cabo, infovias e outras);
Redes de equipamentos (educao, sade, cultura, esporte
e lazer, etc.);
Populao atendida por rede de gua, esgotos e drenagem.
26
E Mapas da atividade econmica do municpio
Atividades econmicas predominantes, inclusive as infor-
mais e sua importncia local e regional;
Atividades em expanso ou em retrao, no s em termos
de nmero de empregos e de empresas, mas de sua partici-
pao na composio da receita do municpio.
Dinmica imobiliria
Analisar o mercado imobilirio, tendncias em curso (reas em retra-
o, em expanso, entre outras) e novos produtos imobilirios.
Legislao
Levantar a legislao urbanstica, leis de uso do solo, parcelamento,
cdigos de obras, posturas ambiental e patrimonial nos mbitos
municipal, estadual e federal, que incidem no municpio; analisar a
atualidade dessa legislao (onde e se a legislao est ou no sendo
aplicada; onde as formas de ocupao contrariam, tem contrariado
ou podem vir facilmente a contrariar a legislao em vigor e por
qu).
Estudos existentes
Levantar planos, estudos e projetos sobre o municpio, seus proble-
mas, locais integrados, sociais, econmicos, demogrcos, ambien-
tais; potencialidades e vocao (por exemplo, estudos feitos em
fruns de desenvolvimento da Prefeitura ou outras instituies).
Confrontar as leituras tcnica e comunitria
Sugerimos que essas leituras sejam sobrepostas; que se confron-
tem os dois modos de ler a cidade, para identicar informaes e
referncias convergentes e divergentes. Essas leituras, depois de
confrontadas, devem ser sintetizadas em textos e mapas, nos quais
27
se identiquem as principais tendncias, problemas, conitos e po-
tenciais do municpio. Os mapas devem ser acessveis e estarem dis-
ponveis para todos os participantes da elaborao do Plano Diretor
e muncipes em geral.
Nesse ponto do trabalho, aoram alguns dos temas e conitos mais
importantes para a cidade; que podem ser, por exemplo, o direito a
moradia versus a necessidade de conservao do meio ambiente, em
rea de proteo ambiental ocupada irregularmente; a tendncia de
verticalizao, em ncleo histrico; a concentrao de lotes vagos
nas reas centrais versus a expanso das periferias em reas sem
infra-estrutura ou ambientalmente frgeis; problemas de circulao
versus problemas de congestionamento; ocupao de encostas ou
de reas inundveis.
2 etapa: formular e pactuar propostas
Nem todas as questes so igualmente relevantes em todos os
momentos da histria de uma cidade. A partir da fase de leitura,
sero denidos os temas prioritrios para o futuro da cidade e para
a reorganizao territorial do municpio. De nada adianta um Plano
Diretor tratar de dezenas de aspectos da cidade e no ter capacidade
para intervir sobre eles. Portanto, importante trabalhar com pers-
pectiva estratgica, selecionando temas e questes cruciais para a
cidade e que, se enfrentadas rapidamente e com eccia, podem
redenir o destino da cidade.
Para cada tema prioritrio devem-se denir as estratgias e os ins-
trumentos mais adequados, considerando-se as caractersticas e os
objetivos da cidade, que estaro contidos no Plano Diretor. Essas es-
tratgias e instrumentos so os caminhos e os meios para construir
a cidade que se deseje, e devem ser discutidos e pactuados com to-
dos os participantes do processo, para que se assegurar as condies
necessrias para transformar a realidade de cada municpio.

28
Alguns exemplos de temas prioritrios:
Tema: Esvaziamento econmico e populacional do municpio.
Objetivo: Criar condies para gerar emprego e renda, e reverter o
processo.
Estratgias: Denir e assegurar espaos nos quais se possam desen-
volver atividades econmicas rurais e urbanas, geradoras de opor-
tunidades de emprego e renda; simplicar a legislao; requalicar
imveis desocupados, para micro e pequenas empresas.
Tema: Moradia digna para todos.
Objetivo: Ampliar a oferta de novas moradias.
Estratgias: Fazer a regularizao fundiria das reas irregulares;
delimitar reas para habitao de interesse social,reas de ZEIS);
incentivar as cooperativas e a construo civil; prevenir a ocupao
das reas de risco.
Tema: Patrimnio ambiental e cultural ameaado de degradao.
Objetivo: Proteger as reas ameaadas.
Estratgias: Delimitar as reas a serem protegidas; rever a legisla-
o; redirecionar as formas de ocupao que ameaam o patrimnio,
sendo o caso.
Tema: Riscos ambientais.
Objetivo: Reduzir riscos de escorregamentos, eroso, inundao e
contaminao do subsolo.
Estratgias: Implantar o gerenciamento de riscos; planejar as inter-
venes de segurana e de recuperao de reas degradadas; esta-
belecer gesto sustentvel das guas pluviais urbanas; implantar o
controle de ocupao de reas de risco.
Tema: Expanso ilimitada do municpio para as periferias.
Objetivo: Conter a expanso.
Estratgias: Otimizar a infra-estrutura instalada; induzir a ocupa-
o dos vazios urbanos, suprimir a rea de expanso urbana, coibir
novos parcelamentos em reas perifricas; requalicar as reas de-
gradadas.
29
O Plano Diretor deve incluir diversos enfoques: devem-se considerar
aspectos ambientais, culturais, tursticos, econmicos e sociais, de
forma articulada, mesmo que esses temas no se apresentem, de
incio, como eixos estratgicos.
Os traos especcos de cada municpio devem ser tratados sempre
como tema prioritrio no Plano Diretor: se o municpio inclui peas
importantes do patrimnio cultural ou ambiental; se municpio
turstico, industrial, rural; ou outros.
Se o municpio estiver na rea de inuncia de algum grande proje-
to, os impactos da implementao desse projeto devem ser tratados
como um dos temas centrais do Plano Diretor. Nesse caso, particular-
mente, indispensvel que os empreendedores pblicos e privados
envolvidos no projeto participem na discusso do Plano Diretor.
Universalizar o acesso ao saneamento ambiental, com as diretrizes
para os sistemas de abastecimento de gua, de drenagem, de esgo-
tamento sanitrio e dos resduos slidos, e explicitar o modelo de
gesto, tambm so temas que devem ser tratados como funda-
mentais, no Plano Diretor.
recomendvel que, ao nal da etapa de formular e pactuar propos-
tas para o Plano Diretor, os temas centrais, objetivos e estratgias
sejam discutidos e decididos com os diversos segmentos da socie-
dade e com todas as instituies envolvidas na elaborao do Plano
Diretor. Esse momento fundamental, para avaliar e corrigir rumos
e denir a linha bsica do Plano Diretor.
3 etapa: definir os instrumentos
Os instrumentos so ferramentas que viabilizam as intenes ex-
pressas no Plano Diretor. Os objetivos e estratgias devem estar
estreitamente articulados com instrumentos de planejamento e de
poltica urbana.
O Estatuto da Cidade oferece mais de 30 instrumentos para que o
municpio tenha controle mais efetivo sobre o seu territrio. A gran-
de inovao que, alm dos instrumentos tradicionais de planeja-
30
mento urbano de natureza normativa, o Estatuto apresenta uma
srie de novos instrumentos para induzir o desenvolvimento e a in-
cluso territorial da populao marginalizada, e para fazer a gesto
democrtica do municpio.
Os instrumentos para regular o desenvolvimento urbano podem, se
bem aplicados, simultaneamente controlar o uso do solo, inuenciar
o mercado de terras, arrecadar e redistribuir oportunidades e recur-
sos.
A legislao urbanstica, particularmente as leis de parcelamento do
solo e de uso e ocupao do solo, devem ser revistas e incorporadas
ao Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade (art. 40) estabelece ainda que os instrumentos
de poltica econmica, tributria e nanceira dos municpios devem
adequar-se aos objetivos do planejamento territorial. Isto signica
que deve haver coerncia entre o modo de aplicar tributos (como
IPTU, ISS e, inclusive, a Lei Oramentria) e o Plano Diretor do muni-
cpio.
As propostas de investimentos, inseridas no Plano Diretor, devem
orientar as prioridades de governo denidas no Programa Plurianual
(PPA) do municpio, nas diretrizes oramentrias e nos oramentos
anuais, que sero elaborados depois de o Plano Diretor estar apro-
vado.
importante observar quais instrumentos so adequados realida-
de municipal; e se colaboram para que a cidade atinja os objetivos e
encaminhe com sucesso as estratgias denidas no Plano Diretor.
O cap. IV do Estatuto da Cidade, que trata da gesto democrtica,
oferece os instrumentos para que o municpio implante o processo
de planejamento participativo; a se prope que se abram canais de
participao direta e representativa, como as conferncias e os con-
selhos.
As conferncias so espaos coletivos de amadurecimento poltico,
pela participao de diferentes segmentos e pela explicitao das
31
diversas idias de construo de uma cidade. Realizadas sobre as-
suntos de interesse do municpio, as conferncias devem aglutinar
idias e propostas; e quando couber, devem ter representantes das
esferas estadual e federal de governo, especialmente em confern-
cias em que se discutam matrias de competncias concorrentes
(por exemplo, relacionadas ao patrimnio cultural e ambiental). As
conferncias so importantes para enriquecer o debate e para que
todos os segmentos envolvam-se e comprometam-se tambm na
implementao, no controle e na scalizao do Plano Diretor. Nas
conferncias, elegem-se os delegados que formaro os conselhos.
Os conselhos municipais so rgos colegiados, dos quais partici-
pam representantes do poder pblico e da sociedade civil, que acom-
panham, controlam e scalizam a implementao do planejamento
territorial.
Nos municpios onde no se construa o Plano Diretor, ou nos
quais ele seja construdo sem participao dos cidados, o Pre-
feito pode ser julgado por improbidade administrativa (art. 52,
Estatuto das Cidades).
Alm das conferncias, as audincias pblicas tambm so requisi-
to obrigatrio no processo de discusso para a aprovao do Plano
Diretor na Cmara Municipal, sendo condio para validao da lei
municipal que institui o Plano Diretor. Em alguns municpios, a Lei
Orgnica Municipal determina a quantidade de audincias, que
deve variar de acordo com a populao e com a proposta de partici-
pao popular de cada municpio
Cabe Prefeitura dar ampla divulgao e facilitar o acesso aos do-
cumentos e informaes produzidos durante todo o processo par-
ticipativo de elaborao do Plano Diretor. Essa divulgao e a possi-
bilidade de conhecer documentos e informaes so indispensveis
para que parcela signicativa da populao participe efetivamente
nos debates, at a aprovao nal do Plano Diretor.
32
4 etapa: o sistema de gesto e planejamento
do municpio
A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo par-
ticipativo de planejamento para implementar e monitorar o Plano
Diretor. O monitoramento compreende avaliaes, atualizaes e
ajustes sistemticos, que devem estar denidos na lei. O Plano Di-
retor deve denir tambm as instncias de discusso e deciso do
monitoramento, como os conselhos, sua composio e suas atribui-
es.
A forma como o sistema de gesto e de planejamento ser imple-
mentado e monitorado, para garantir o controle social, depender
da montagem acordada no pacto de elaborao do Plano Diretor e
dever ser coerente com a capacidade de gesto do municpio. Por
exemplo, atravs do Conselho da Cidade, no Sistema de Gesto e Pla-
nejamento do Municpio, ou estruturas assemelhadas.
A concluso do Plano Diretor no encerra o processo de planejamen-
to. Ajustes podem e devem ser feitos. recomendvel que o prprio
Plano Diretor determine os meios e a sistemtica para revis-lo. Con-
forme o Estatuto da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor dever
ser revista pelo menos a cada 10 anos. A reviso e os ajustes devero
ser discutidos e acordados de forma integrada com os demais fruns
de discusso atuantes no municpio, consolidados em conferncias
municipais e articulados com as demais aes implementadas pelos
diferentes nveis de governo.
34
35
TEMAS SELECIONADOS
PARTE II
36
apresentao
Nessa parte, apresentam-se 12 artigos em que se discutem temas
novos, polmicos ou complexos, selecionados por isso, e que j co-
mearam a ser discutidos na V Conferncia das Cidades, realizada
em dezembro de 2003, em uma parceria envolvendo o Ministrio
das Cidades e a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior
(CDUI) da Cmara de Deputados.
Cada um dos temas que se lem adiante foi discutido num grupo de
trabalho da V Conferncia, a partir de um documento-base, apresen-
tado por um especialista.
A discusso completa, com todos os documentos-base ser editada
como Anais da V Conferncia das Cidades e est em processo de
edio, pela CDUI.
Dos 12 artigos aqui reunidos, 11 foram elaborados pela equipe tc-
nica do Ministrio das Cidades, a partir daqueles documentos-base
e complementados pelas discusses do grupo e pelas diretrizes da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU).
O artigo Plano Diretor e Poltica Habitacional, no discutido na V
Conferncia, foi elaborado pela equipe da Secretaria Nacional de
Habitao do Ministrio das Cidades.
37
tema 1
plano diretor e
desenvolvimento econmico
Na atual conjuntura brasileira, o trabalho assalariado formal no
o que predomina; a produo industrial j no capaz de gerar
empregos como no passado; e o setor de servios no tem a poten-
cialidade que se acredita que tenha. Num pas onde grande parcela
da populao est excluda do sistema de produo, um dos reexos
da organizao econmica vigente so os espaos urbanos de ilega-
lidade e clandestinidade, o trabalho informal e a concentrao de
pobreza. Os espaos de desigualdade so produzidos como reexo
de uma organizao econmica que prioriza investimentos pblicos
em reas prioritrias para a produo, em detrimento do conjunto
da populao.
Enquanto o planejamento e as intervenes urbansticas reetirem
apenas os interesses do mercado imobilirio, do capital e das elites
fundirias, no conseguiremos atingir o bem coletivo. emergencial
e visvel, portanto, a necessidade de criarmos outros paradigmas
de organizao produtiva, que se estabeleam para garantir que a
propriedade cumpra sua funo social. Como determina o Estatuto
da Cidade (art. 39), a propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias expressas no Plano Diretor.
A funo social da propriedade no Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade (art. 2) estabelece que a poltica urbana tem o
objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante diretrizes, entre as quais
destacamos as que se lem nos incisos IV, VII e VIII.
A pergunta que nos deve motivar para a elaborar planos diretores
que integrem o desenvolvimento econmico e a metodologia do
Estatuto das Cidades : que desenvolvimento queremos e como fazer
para atingi-lo?
38
As respostas que as populaes rurais e urbanas dem a essa ques-
to devem nortear o processo de elaborar os Planos Diretores e de
estabelecer objetivos.
Para responder a questo sobre que desenvolvimento queremos,
preciso perguntar tambm: que outras formas de organizao
produtiva so coerentes com o Estatuto? Que processos e atores se
movimentam para estabelecer novos arranjos organizacionais, insti-
tucionais e produtivos?
Uma parte da resposta pode vir do campo; mas vem tambm das
cidades, das associaes que se estruturam num processo de orga-
nizao coletiva de formas de sobrevivncia de setores excludos. Em
alguns anos, ganhou corpo a proposta de se estruturarem pequenos
e mdios empreendimentos solidrios, assim como de redes de
cooperao entre trabalhadores, como possveis sujeitos poltico-
econmicos.* crescente o nmero de municpios que investem na
proposta da Economia Solidria, para enfrentar o desemprego e a fal-
ta de renda. Experincias em curso tm demonstrado que esse novo
paradigma slido o suciente para fazer pensar em outra ordem,
na organizao do territrio.
Economia Solidria: a autogesto
e a democracia como princpios fundadores
A organizao produtiva e autogestionria do movimento de econo-
mia solidria traz novos desaos para quem se disponha a pensar a
cidade. Trata-se de construir espaos que permitam articular a pro-
duo, distribuio e troca, relacionando no espao urbano essa nova
forma de produzir, do campo e da cidade, com base na autogesto, e
na democracia, como modo, tambm, de ampliar sua capacidade e
os ganhos de escala necessrios para enfrentar a concorrncia.
*
No mbito deste movimento, que hoje d grandes passos no sentido de
institucionalizar-se, surgem a Secretaria Nacional de Economia Solid-
ria (SENAES) e o Frum Brasileiro de Economia Solidria, como resultado
de uma demanda relativamente organizada e pujante.
39
Que novos espaos abrigaro essas novas relaes sociais? Como se
congurar a cidade, para abrigar esses novos valores e novas de-
mandas?
Essas respostas exigem nova congurao das polticas pblicas e,
por conseqncia, novos modos de planej-las. Deve-se buscar uma
constante interlocuo com sujeitos sociais; deve-se fortalec-los; e
preciso estar aberto construo social e realizao de pactos
sociais.
Nesse sentido, facilitar no espao a articulao desse tecido econ-
mico e social que est sendo construdo por esses novos atores impli-
ca encontrar novas diretrizes de distribuio espacial da populao e
das atividades econmicas; o que, por sua vez, implica construir um
Plano Diretor que colabore, tambm ele, para esse novo desenho do
mundo do trabalho.
Polticas articuladas e planejamento participativo
O Estatuto da Cidade abre possibilidades de romper, efetivamente,
com a tradio de planejamento tecnocrtico, descomprometido
com a realidade social. Ainda que estejam garantidos por lei os
instrumentos de participao na elaborao e na gesto dos planos,
nossa histria est repleta de exemplos de planos diretores que
recuam de seus pressupostos mais generosos, ao menor sinal de
conitos. A proposta participativa mais ecaz e leva a respostas
mais comprometidas com a realidade social e urbana, alm de libe-
rar grande potencial criativo, no esforo de construir respostas a os
desaos.
Apenas polticas pblicas intersetoriais podem transformar as pre-
crias condies de vida nas cidades. preciso contar nesse processo
com organizao mais intersetorial e com disposio poltica, para
efetivamente romper com prticas fragmentadas, elaboradas por
instncias governamentais setorializadas.
No contato direto com os problemas locais, sob os olhos da popu-
lao, que essas propostas podem convergir. O local a escala
mais propcia para identicar os problemas comuns e os diferentes
40
interesses que podem contribuir para a construo social pactuada.
O local propcio ao planejamento, gesto, ao monitoramento
participativo e apropriao do espao urbano e do espao poltico
pela populao.
Nesse momento de uma nova proposio para o Plano Diretor, tra-
zida pelo Estatuto da Cidade e diante da crise socioeconmica,
preciso que se desenvolva uma nova compreenso do desenvolvi-
mento, na qual a dimenso econmica no achate as possibilidades
de emergirem novos sujeitos sociais.
Assim, levando em considerao o Plano Diretor instrumento de
planejamento municipal, articulado a planos plurianuais, leis de
diretrizes oramentrias e a oramentos anuais , que visa, entre ou-
tros objetivos, a regular a funo social da cidade e da propriedade
urbana, busca-se construir um outro modo de organizar a produo
e o territrio, no mbito da integrao das polticas pblicas e da
articulao com as polticas urbanas, compatvel com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econmica.
A metodologia para elaborao de Plano Diretor deve incorporar em
suas etapas, os problemas, os potenciais, as lgicas e os atores ins-
titucionais e populares voltados para o projeto de desenvolvimento
econmico da cidade, para um tipo de desenvolvimento que incor-
pore a economia solidria com a gerao de emprego e renda.
Diretrizes para elaborar Planos Diretores
que integrem, na metodologia,
o desenvolvimento econmico
Prover espaos adequados para toda a populao do mu-
nicpio, e garantir os instrumentos para que a propriedade
urbana e rural cumpra sua funo social;
Reverter a lgica excludente que se verica nos espaos de
distribuio dos produtos agrcolas nas cidades e na rea
rural, onde predomina a grande propriedade dos que con-
centram bens, os melhores meios de armazenamento e de
41
circulao de mercadorias, as informaes e a inuncia
para determinar a ordem econmica; buscar uma distribui-
o mais justa da propriedade;
Reverter a lgica que orienta as polticas urbanas que rea-
locam as classes populares em locais distantes, sem infra-
estrutura, onde o preo da terra mais baixo, e criam um
padro de segregao e desigual de distribuio de classes
populares no territrio, atrelado produo massicada de
habitaes populares, inadequadas ao bem-estar dessas
populaes;
Descentralizar atividades, melhorando seu acesso, criar es-
paos econmicos nas reas perifricas, redistribuir setores
econmicos industriais e comerciais em todo o territrio;
Preservar a qualidade ambiental das reas rurais, diversi-
cando as atividades;
Trabalhar para organizar um universo produtivo democrti-
co, cooperativo e adequado ao meio ambiente e ao prprio
ser humano;
Colaborar para criar espaos para a economia solidria, na
distribuio da produo rural;
Integrar o espao rural e urbano e identicar o que e onde
produzir, e para quais mercados;
Buscar um desenvolvimento integrado a um projeto de pas,
que articule os mercados regionais, mas que fortalea o
local e as redes de relao entre as pessoas, com apoio aos
empreendimentos de economia solidria, articulando aes
de acesso a crdito e apoio incubagem de cooperativas
populares;
Considerar no processo de planejamento e gesto, que os
consrcios municipais so fundamentais para a gesto de
servios pblicos e para coordenar polticas e elaborar pla-
nos de desenvolvimento regional;
Considerar nas polticas setoriais,por exemplo, no manejo
de resduos slidos, que as estratgias de desenvolvimento
42
econmico no se limite destinao do lixo, mas tambm-
planeje a gerao dos resduos com a incluso dos catado-
res como agentes centrais desse processo.
O Plano Diretor um campo de construo da ao poltica e de
construo de novos vetores de desenvolvimento econmico e so-
cial, no qual est em disputa a prpria noo de desenvolvimento, a
partir de diferentes modos de ver, dos cidados, sobre a cidade que
desejam.
43
tema 2
instrumentos e metodologia
de participao popular
no plano diretor
A Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade trazem ele-
mentos fundamentais para reverter o processo histrico de desen-
volvimento desigual das nossas cidades: a funo social da cidade
e da propriedade e a participao popular no planejamento e gesto
das cidades. Esses dois elementos devem estar detalhados no Plano
Diretor de cada municpio. Tornar viveis e efetivar esses elementos
o grande desao a superar, para construir o processo de gesto
democrtica, com participao ampla dos habitantes na conduo
do destino das cidades. Esse processo pressupe:
Viso renovadora e generosa do poder pblico, de partilhar
poder com os diferentes segmentos sociais;
Nova organizao da administrao pblica, com ecincia,
transparncia e exibilizao de procedimentos;
Instituio dos canais de participao, com implementao
de processos contnuos, integrados e descentralizados;
Regras claras, decididas coletivamente, para a participao
em todo o processo, estabelecendo os fruns consultivos e
os deliberativos, os canais permanentes e os temporrios,
os momentos de abertura e discusso, os momentos de sis-
tematizao;
Firmeza e transparncia do grupo coordenador (Ncleo Ges-
tor), para assegurar que todos tenham direito voz, como
condio de credibilidade e para fazer avanar o processo.
S dessa forma aoram os interesses divergentes, explici-
tam-se os conitos e, a partir deles, constri-se o pacto;
Produo de informao sobre a realidade urbana, em lin-
guagem acessvel e transparente, democratizando o acesso
informao.
44
Mais do que isso, o processo demanda uma mudana cultural. Para
construir a possibilidade real de participao de quem est histori-
camente excludo dos processos decisrios necessria uma ao
estruturada de mobilizao social. preciso alterar as ferramentas
do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a msica, a
religio, o corporal, as estrias vividas.
Instrumentos de participao
contidos no Estatuto das Cidades
O cap. IV do Estatuto da Cidade trata exclusivamente da Gesto
Democrtica das Cidades e elenca alguns instrumentos para par-
ticipao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de
suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. No pargrafo 4 do
art. 40, o Estatuto da Cidade estabelece que os poderes Legislativo
e Executivo garantiro, no processo de elaborao do Plano Diretor,
a participao dos vrios segmentos da sociedade, a publicidade e o
acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes pro-
duzidos. E ainda, no art. 52, diz que o prefeito incorre em improbidade
administrativa, se no garantir que o Plano Diretor seja cumprido.
Dos instrumentos contidos no Estatuto das Cidades
As audincias pblicas e debates devem ser usados para denir a
metodologia para elaborar o Plano Diretor e para possibilitar a parti-
cipao em todas as etapas denidas, para discutir os grandes temas,
que estaro contidos no Plano. No mbito do Legislativo municipal,
as audincias pblicas so obrigatrias para a votao do Plano Plu-
rianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias, oramento anual e Plano
Diretor. Assim, no Legislativo, a Audincia Pblica condio de vali-
dade da edio das leis mencionadas e dos demais atos normativos
complementares. Essa obrigatoriedade pode contribuir para que
municpios com prticas de Oramento Participativo encaminhem
a elaborao do Plano Diretor de forma integrada, adequando as
etapas, os contedos e os tempos necessrios. Os dois processos
45
sero beneciados com essa integrao e, principalmente, a cidade;
os cidados podero beneciar-se com a integrao e sentir-se parte
nos rumos traados coletivamente.
As conferncias tm a nalidade de denir os grandes marcos da
poltica urbana, por exemplo, ao propor princpios, diretrizes e prio-
ridades para o Plano Diretor ou para a poltica urbana, e ao escolher
os membros para o Conselho de Poltica Urbana ou da Cidade. A Con-
ferncia um momento privilegiado para ampliar a participao na
cidade, dirimir conitos, integrar o debate sobre as polticas setoriais
e sobre experincias de Oramento Participativo, e pode tornar-se o
grande evento poltico de concertao de idias, na cidade. O Plano
Diretor de Belo Horizonte, por exemplo, prev que a Conferncia da
Cidade seja feita a cada quatro anos, e que seja precedida de con-
ferncias temticas e regionais, nas quais se avalia e aperfeioa o
Plano Diretor do municpio.
Se j houver Conselho, ele tem a prerrogativa de coordenar todo o
processo de elaborao do Plano Diretor; e cabe-lhe encaminhar a
implementao dos instrumentos participativos, alm de acompa-
nhar a execuo. Se ainda no houver Conselho, o processo pode ser
iniciado com uma Audincia Pblica, na qual ser planejado o enca-
minhamento dos instrumentos, alm de serem denidas as etapas
de elaborao do Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade prev tambm a iniciativa popular de projeto
de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Por exemplo, projetos que criem Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS) so possveis e viveis. Em todos esses casos, dada a comple-
xidade da tarefa de elaborar o Plano Diretor, indispensvel que o
Executivo municipal participe, para induzir o processo.
Metodologia participativa, para elaborar o plano
Os instrumentos contidos no Estatuto, no so sucientes, por si ss,
para fazer falar muitos cidados que, ao longo dos anos, introjeta-
ram atitudes de submisso, ou foram longa e duramente discrimi-
nados socialmente.
46
Portanto, devem-se estabelecer outras formas de participao, em
todas as etapas. Para isso, devem-se considerar trs nveis de envol-
vimento: o Ncleo Gestor; os multiplicadores; e a populao como
um todo, com especial ateno aos setores territorialmente margi-
nalizados. A participao deve ser ajustada a cada etapa da elabora-
o do Plano Diretor, considerando as especicidades dos objetivos a
serem alcanados. O processo cclico e contnuo; possvel, portan-
to, sendo o caso, retomar etapas que j tenham sido ultrapassadas.
Ncleo Gestor
O processo de elaborar o Plano Diretor comea pela instalao do
Ncleo Gestor, composto de representantes do poder pblico e da
sociedade civil. Ele deve expressar a diversidade de todos os setores
sociais atuantes no municpio. O Ncleo Gestor tem papel estratgi-
co: cabe a ele preparar, conduzir e monitorar a elaborao do Plano
Diretor. Cabe portanto ao Ncleo Gestor:
Formular os planos de trabalho de elaborao tcnica e mo-
bilizao social;
Elaborar o cadastro das organizaes sociais atuantes da
sociedade civil;
Coordenar os ncleos de comunicao, de informao/
capacitao e de organizao da participao;
Propor critrios para decidir prioridades;
Assegurar o cumprimento das regras estabelecidas coleti-
vamente;
Compatibilizar o trabalho tcnico com a leitura comunitria
ao longo de todo processo.
Preparao
Antes de dar incio ao processo de planejamento, preciso conside-
rar as condies locais em que se implantar o que for planejado: a
realidade vivida pelos moradores.
47
Nessa etapa, identicam-se os atores sociais presentes no municpio,
suas territorialidades e formas de organizao, sempre observando
que a construo de uma nova cidade menos conituosa e exclu-
dente, mais harmnica e justa, depende da participao de todos.
Alm disso, necessrio identicar os canais de participao mais
efetivos para a realidade daquele municpio, assim como avaliar o
modo como se desenrola o processo de tomada de deciso.
Inaugurao
o ponto de partida de mobilizao da sociedade, quando se anun-
ciam o incio do processo e as regras para elaborar o Plano Diretor
Municipal e para participar do trabalho: o momento em que a
sociedade deve ser convocada e atrada. Deve ser momento simulta-
neamente ldico e solene, e deve ser amplamente divulgado para a
populao, por todos os meios de comunicao pblica disponveis,
com especial ateno divulgao em espaos pblicos abertos,
mais tradicionalmente freqentados pelos setores populares.
Capacitao
Nessa fase, d-se incio ao programa de esclarecimento da popula-
o sobre o que ser feito. O Plano Diretor Municipal comea por a
sociedade conhecer a realidade como resultado de um processo de
desenvolvimento desigual. Nessa fase, divulgam-se as informaes,
para que os cidados as conheam e a discusso possa comear ade-
quadamente.
importante que a populao entenda claramente o que o Plano
Diretor Municipal, a importncia do Plano como instrumento para
resolver problemas recorrentes na organizao socioespacial da ci-
dade e participe desde o incio de sua construo. A populao deve
entender com clareza que o Plano prev e inclui as contribuies tra-
zidas pelo Estatuto da Cidade na gesto democrtica e participativa,
para promover a regularizao fundiria, para induzir o desenvolvi-
mento urbano e para combater a especulao imobiliria.
48
Todos esses problemas podem ser agrupados de forma simplicada
em categorias como: conitos de uso e ocupao do solo e condies
precrias de moradia, e situao fundiria irregular; carncia de infra-
estrutura, servios urbanos e equipamentos sociais, e decincias do
sistema de circulao e transportes, dentre outras.
A capacitao se faz tambm no interior da Prefeitura, estimulando
a articulao e integrao das diversas reas. O processo de elaborar
o Plano Diretor Municipal tem uma dimenso pedaggica de capaci-
tao e troca de saberes entre tcnicos e as lideranas da sociedade
civil, para qualicar continuamente a relao entre ambos.
Leitura Comunitria
Entendidos os modos como devem ser construdos os processos de
participao e deliberao, pode-se partir para ler a cidade uma
leitura da situao existente, especialmente nos aspectos referentes
cidade desigual. O objetivo dessa fase visualizar a cidade que
temos, a partir de questes presentes na escala da comunidade
e do bairro, sem esquecer de integr-las em maior escala, e com o
cuidado de espacializar as questes, quer dizer: de descrev-las no
espao, de modo que possam ser mapeadas; esse o meio pelo qual
se constri uma leitura que retrate de forma mais dedigna a reali-
dade vivida da cidade.
Nessa etapa, devem-se identicar as principais questes locais da
cidade, como as compreendam os que ali vivem. Dessa maneira,
consegue-se dimensionar e qualicar pontos fundamentais para o
processo de planejamento urbano voltado para uma cidade mais
justa. Dentre esses pontos, destacam-se: as marcas de degradao
ambiental, os usos impactantes, as precariedades habitacionais, os
espaos vazios, as reas de ocupao, as demandas no atendidas,
as diculdades de acesso e de mobilidade, dentre outros. Alm disso,
a comunidade pode se conhecer e reconhecer, nessa fase, as suas po-
tencialidades e capacidades as foras com que contam para trans-
formar a realidade vivida. Podem ser usadas as mais diversas din-
micas: aulas, teatro, construo de mapas a partir de sucata, resgate
de histrias e casos de formao do bairro e da cidade, desenhos.
49
Discutir as estratgias
Nesse momento, h uma etapa interna administrao, supervisio-
nada pelo Ncleo Gestor, na qual se deve cuidar de integrar a leitura
comunitria com as leituras tcnicas feitas ou contratadas pela ad-
ministrao. Essa etapa deve sistematizar dados e preparar o novo
instrumental a ser usado na etapa seguinte, de discusso popular.
hora, anal, de discutir as estratgias.
Essa etapa comea pela apresentao da fase anterior Ler a
Cidade , j sistematizada. Para estimular a discusso, essa apre-
sentao pode incluir algumas perguntas: Que medidas devem ser
tomadas, para atingir uma outra realidade que reita a cidade que
queremos? Quais so os conitos de interesse que identicamos na
leitura da cidade? Reconhecendo a cidade como ela , quais os ca-
minhos a trilhar, para transform-la? Identicados esses caminhos,
que objetivos nos guiaro para que alcancemos a situao desejada?
Quais os programas e projetos a serem executados, para atingir o
desenvolvimento pretendido, de acordo com a nossa realidade?
Conhecedores dos problemas que aigem nossas cidades, como po-
demos reagir de forma planejada? Que aes podemos desencadear,
para minimizar os conitos de uso do solo, reduzir as demandas
reprimidas, solucionar os problemas de circulao e transporte e
melhorar as condies de moradia? Como trabalhar para construir
uma cidade socialmente mais justa e sustentvel? Anal, se dispo-
mos de um conjunto de instrumentos previamente apresentados e
debatidos, de que modo esses instrumentos ajustam-se s questes
aqui levantadas? Em que situaes podem ser aplicados, dentre as
situaes reais diagnosticadas?
Construir o pacto e o Projeto de Lei
do Plano Diretor Municipal
Entre a cidade desejada e a cidade possvel, h muitas barreiras a
serem vencidas, especialmente quando a cidade real que se conhe-
ceu na leitura da cidade mostra-se to distante da cidade das leis e
dos planos de desenvolvimento concebidos para a cidade legal, sem
responder s verdadeiras necessidades da cidade real.
50
O Plano Diretor no pode ser um planejamento ctcio, parcial ou
fora da realidade e condies do municpio. Para elabor-lo, indis-
pensvel levar em conta as foras polticas, sociais e econmicas que
atuam na cidade, e as possibilidades oramentrias, ou condies
novas e futuras de arrecadao, estabelecidas durante o processo.
O momento de construir o pacto, para elaborar o Projeto de Lei Pla-
no Diretor Municipal decisivo, porque nesse momento aoram as
divergncias e os conitos. Essas divergncias e conitos, se bem tra-
balhados e negociados em espaos transparentes de deciso, produ-
ziro um novo patamar de relaes e propostas viveis e pactuadas
que, portanto, tero maiores chances de serem concretizadas. Anal,
se planejamos segundo a realidade, de suma importncia que to-
dos reconheamos nossas limitaes, para que todo o trabalho feito
at aqui no seja levado ao descrdito.
As leituras sistematizadas incluindo o resultado delas, as estrat-
gias, os instrumentos, o que houver sido pactuado e o sistema de
gesto , transformam-se no Projeto de Lei do Plano Diretor Munici-
pal. nesse momento que as diretrizes transformam-se em instru-
mentos concretos de carter jurdico e urbanstico.
Por exemplo: a diretriz que orienta para ampliar espaos para mo-
radia popular em reas com infraestrutura deve ser considerada
quando se delimitarem as ZEIS, seja para urbanizar vilas e favelas,
seja para ocupar vazios urbanos para produzir novas moradias. A
diretriz que orienta para que se d apoio economia popular e
pequena e mdia empresa deve traduzir-se em normas para o uso
misto e abertura de novos espaos descentralizados para instalar as
atividades. Quem tenha trabalhado nas diretrizes deve estar presen-
te no momento em que se denam as reas do territrio onde as
propostas sero concretizadas.
Discusso na Cmara Municipal e aprovao
O Projeto de Lei do Plano Diretor, apresentado sociedade em Audi-
ncia Pblica, ser submetido Cmara Municipal para ser discuti-
do. Quanto mais o Legislativo tenha se envolvido no processo, maior
51
a probabilidade de que o Projeto seja aprovado e convertido em Lei,
sem alteraes que o descaracterizem ou o afastem do interesse da
maioria dos cidados ativos no processo participativo.
Implementar o Plano Diretor
Nessa etapa, sabedores do que se pode efetivamente fazer, parte-se
para implementar denitivamente o Plano Diretor. Para determinar
o ponto de partida, preciso trabalhar com critrios pr-estabeleci-
dos, em diversas ordens. Como determinar a ordem cronolgica de
implementao, dentre o conjunto de projetos identicados e distri-
budos em categorias de prioridade?
Monitoramento
Implementado o sistema de gesto, devem-se avaliar os impactos
das proposies formuladas e monitorar resultados obtidos. Dessa
maneira, consegue-se analisar e compreender as mudanas e veri-
car se os caminhos propostos esto, de fato, nos aproximando dos
nossos objetivos e construindo uma cidade melhor para todos.

etapas da construo participativa do plano diretor aspectos a destacar
1 Constituir o Ncleo Gestor Equipe de coordenao
2 Preparar o processo As condies locais
3 Lanar e divulgar Por que e como participar
4 Capacitar O que um plano Diretor
5 Ler a Cidade (Leitura Tcnica e Comunitria) A cidade que temos
6 Formular a estratgia A cidade que queremos ter
7 Construir o Pacto e o Projeto de Lei O caminho para a cidade vivel
8 Discutir na Cmara Municipal, para aprovar A cidade que podemos ter
9 Implementar projetos A cidade em transformao
10 Monitorar Por e para uma cidade melhor
52
Historicamente, a inexistncia de dilogo com os setores populares
produziu planos e leis urbansticas, com padres e parmetros exclu-
dentes, reetindo apenas os interesses da parcela da populao com
acesso cidade legal.
A democratizao do processo de planejamento fundamental para
romper esse crculo vicioso e transform-lo num processo comparti-
lhado com os cidados e assumido por todos os atores. A participa-
o no processo de planejamento se coloca como um insumo funda-
mental para formular polticas pblicas e para que os instrumentos
de planejamento e gesto do espao urbano possam ser implanta-
dos. O planejamento deixa de ser soluo apenas tcnica, e conver-
tido em resultado de articulao poltica entre os atores sociais.
Para que esse processo se efetive, necessrio que passemos por
um processo de aculturao e que complementemos o instrumental
tcnico com outras linguagens simblicas, ldicas, corporais.
53
tema 3
plano diretor e reabilitao
de reas centrais
e stios histricos
Os Planos Diretores, para garantir o pleno desenvolvimento da
funo social da cidade e da propriedade urbana, devem induzir a
mudana da prtica atual de expanso horizontal de nossas cidades,
substituindo-a pela prtica da reabilitao urbana, contribuindo
para recuperar o estoque residencial degradado, conservar o patri-
mnio cultural e melhorar as condies de vida da populao.
Ao falarmos em reabilitao urbana, trafegamos num mbito em
que se integram necessariamente as polticas de patrimnio e as po-
lticas urbanas, a proteo ao patrimnio cultural, ambiental urbano
e as tcnicas urbansticas.
A idia da conservao
Desde o nal da Segunda Guerra Mundial, o conceito de patrim-
nio passa por importantes mudanas, e sofreu uma ampliao que
mudou a natureza do campo. No que se refere especicamente ao
patrimnio arquitetnico, a concepo inicial, muito presa idia
tradicional de monumento histrico nico, vem sendo ampliada:
tanto o conceito de arquitetura, quanto o prprio campo de estilos e
espcies de edifcios considerados dignos de preservao expandem-
se paulatinamente. Assim, ao longo do sculo XX, so introduzidos
no campo do patrimnio, conjuntos arquitetnicos inteiros, a arqui-
tetura rural, a arquitetura vernacular isto , sem estrangeirismos
e passam a ser consideradas etapas anteriormente desprezadas o
ecletismo, o Art Nouveau e, mesmo, a produo contempornea.
Tambm a noo de patrimnio cultural ser ampliada, principal-
mente graas contribuio decisiva da antropologia, que, nela
integra os aportes de grupos e segmentos sociais que se encontra-
vam margem da histria e da cultura dominante. Nesse processo,
54
a noo de cultura deixa de se relacionar exclusivamente chamada
cultura erudita, passando a englobar tambm as manifestaes po-
pulares e a moderna cultura de massa.
nesse sentido que passou a ser fundamental o conceito contempo-
rneo de patrimnio ambiental urbano, matriz a partir da qual po-
demos pensar hoje a preservao do patrimnio, sem as limitaes
da viso tradicional. Pensar na cidade como patrimnio ambiental
pensar, antes de tudo, no sentido histrico e cultural que tem o
conjunto da paisagem urbana, valorizando no apenas monumen-
tos excepcionais, mas o prprio processo vital que informa a cida-
de. Nesse campo, o tipo de objeto a ser protegido muda; passa do
monumento isolado, a grupos de edicaes histricas, paisagem
urbana e aos espaos pblicos. Assim, quando se pensa em termos
de patrimnio ambiental urbano, j no se pensa apenas na edica-
o, no monumento isolado, testemunho de um momento singular
do passado; torna-se necessrio, antes de tudo, perceber as relaes
que os bens naturais e culturais apresentam entre si. Trata-se agora
de ver o meio ambiente urbano como fruto dessas relaes.
Muito se avanou desde ento, e o que se tem visto no mbito das
polticas de patrimnio, a partir dos anos 80, so esforos sistem-
ticos para gerar investimentos e desenvolvimento econmico, que
serviriam, em ltima instncia, para nanciar a conservao das
reas.
Nesse momento introduz-se o modelo que denimos como o ter-
ceiro modelo de interveno sobre o patrimnio o da reabilitao
urbana. Partindo da compreenso da realidade sobre a qual se quer
atuar, as polticas de patrimnio no se limitam mais a formular
estratgias de controle para as reas a serem conservadas, mas
passam a traar estratgias amplas para o desenvolvimento dessas
reas, que partem exatamente de seu carter de reas conservadas.
Aqui se encontra, a nosso ver, a diferena bsica entre conservao e
reabilitao: as duas idias aproximam-se no que se refere concep-
o de patrimnio e ao tipo de objeto visado; mas a mudana fun-
damental est nos atores envolvidos e nas aes pressupostas para
cada um desses atores. No modelo da reabilitao, o Estado deixaria
55
de desempenhar um papel negativo, de apenas impor restries
descaracterizao, e passaria a articular projetos de desenvolvimen-
to para as reas a serem preservadas/conservadas/revitalizadas.
Em termos urbansticos, isso se traduz na questo da integrao
entre o planejamento macro o Plano Diretor e o planejamento
para as chamadas reas histricas, o plano especial demandado
por elas. Esse desao deve ser respondido mediante estratgias de
contaminao: trata-se de impregnar o Plano Diretor com a idia
da conservao; e de impregnar o plano especial para as reas his-
tricas com a idia da dinmica urbana.
No que se refere ao Plano Diretor, isso signica tratar a cidade como
um todo, e no apenas as chamadas reas histricas, sob a pers-
pectiva da conservao/reabilitao. H vrias formas para faz-lo.
Em primeiro lugar, na prpria construo do Plano Diretor, em suas
diferentes etapas. No que se refere ao conhecimento a ser constru-
do sobre a cidade, os levantamentos de dados e informaes no se
devem ater como tantas vezes acontece apenas s caractersticas
fsico-funcionais; devem abranger os parmetros culturais no seu
sentido amplo ambincias, paisagens, maneiras de viver, dentre ou-
tros. Aqui, preciso recorrer a outro instrumental, que tem de incluir,
necessariamente, as leituras tipolgicas e morfolgicas, cujo objetivo
nal deve ser sempre garantir a diversidade da cidade existente, re-
forando os seus lugares e referncias culturais.* Outro instrumento
do campo do patrimnio que pode ser usado de maneira proveitosa
para formular planos diretores com vis cultural so os inventrios
culturais, que se podem converter em poderosos instrumentos de
anlise urbana.
Em termos de propostas, cabe observar que na fase de proposio
no se deve ter medo do desenho urbano, e deve-se recorrer pr-
pria tradio de nosso urbanismo, que sempre se utilizou de meca-
* Consideramos exemplares os trabalhos feitos em Recife, nos quais, a
partir de uma anlise desse tipo, identicaram-se unidades ambien-
tais a partir de seus diversos atributos; e em Porto Alegre, nos quais se
propuseram 80 reas especiais de interesse cultural, 36 classicadas
como rea e 44 como lugar, a partir de uma elaborada matriz de
valores..
56
nismos como o estabelecimento de tipologias, modelos e gabaritos,
para, numa perspectiva da conservao, compatibilizar as novas in-
seres e as preexistentes.
Finalmente, do ponto de vista dos instrumentos, os planos direto-
res realizados sob a perspectiva da conservao/reabilitao no se
devem limitar a um enfoque meramente normativo; esses planos
tm necessariamente de dar tratamento estratgico s diversas
questes que sejam levantadas. As estratgias que visam conser-
vao devem somar-se necessariamente quelas que aspiram rea-
bilitao dessas reas. No se trata mais aqui simplesmente de gerir
passivamente ou pelo poder de controle negativo as inevitveis
mudanas que sofrem os conjuntos urbanos, mas de induzir estra-
tegicamente o desenvolvimento desses conjuntos, considerando o
seu patrimnio cultural como um bem e como importante base para
que se construa um projeto de desenvolvimento local.
Centros Histricos e reas Centrais
No caso brasileiro, cabe observar que os centros histricos das cida-
des correspondem, quase sempre, s reas urbanas centrais. Trata-
se geralmente de conjuntos em precrias condies de conservao,
com edicaes dispostas em tramas de valor patrimonial e que se
integram a uma regio central das cidades, compreendendo um
bairro ou um conjunto de bairros consolidados, com signicativo
acervo edicado e articulado, em torno do ncleo tradicional da
cidade, dotado de infra-estrutura urbana, equipamentos e servios
pblicos, comrcio, prestao de servios e oportunidades de traba-
lho. Para essas reas, a poltica de reabilitao proposta pelo governo
federal consiste na gesto de aes integradas, pblica e privada, de
recuperao e reutilizao de reas j consolidadas da cidade, com-
preendendo os espaos e edicaes ociosas, vazias, abandonadas,
subutilizadas, insalubres e deterioradas, a melhoria dos espaos e
servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunit-
rios. Essa poltica prioriza o repovoamento sustentvel das reas ur-
banas centrais e busca reverter o quadro nacional de dcit habita-
57
cional, de paulatino esvaziamento dessas reas nos grandes centros
urbanos, utilizando-se do Estatuto da Cidade como marco jurdico e
institucional para promover as aes de reabilitao.
Os Planos Diretores realizados sob a tica da conservao/
reabilitao devem portanto propor os instrumentos e as aes
estratgicas necessrias para que essas reas cumpram sua funo
social, garantindo-se sempre, nas operaes de reabilitao, a ma-
nuteno da populao existente e uso e ocupao heteregneos,
recuperando a diversidade tnica, de classe e de gnero.
Planos Diretores e Planos de Conservao
Quanto aos planos especiais de preservao/reabilitao, eles no
devem, em nenhuma hiptese, ser relegados a segundo plano, sob o
risco de no se promover a necessria proteo dos valores culturais
em jogo, que tm de ser tratados em plano detalhado e cuidadoso.
Esse necessrio trabalho aprofundado deve estabelecer os nveis e
a intensidade de proteo de cada um dos elementos que integram
o conjunto urbano, os usos admitidos e proibidos, bem como todo
o restante da pauta da preservao/conservao. Para isso, esses
planos devem conter, como demonstram as experincias internacio-
nais, informao de natureza variada: cartograa histrica, plantas
topogrcos, cadastrais, estudos de tipologias de edicaes, de
propriedades pblicas, graus de proteo, entre outros. Esses planos
tambm devem ter concepo estratgica, e conter instrumentos
para contemplar a dinmica urbana. Os planos de preservao/
reabilitao no se devem limitar ao mero controle formal, mas
articular-se interna e externamente com as outras dimenses do
planejamento macro. Internamente, eles devem apresentar-se sob
forma integrada, articulando as dimenses fsico-territorial, econ-
mico-social e cultural, em sentido amplo. Externamente, os planos
especiais devem articular-se intimamente com a legislao urbans-
tica mais geral, o Plano Diretor, com sua fora de controle do uso do
solo, e, tambm com os planos setoriais de trnsito, habitao, de
desenvolvimento das atividades econmicas, entre outros. Em suma,
58
um plano de preservao/reabilitao integrado de centro histrico
deve ser tambm um plano completo de desenvolvimento urbano
para as reas em questo.
59
tema 4
plano diretor e zonas rurais
A distribuio O Plano Rural e Urbano
da populao brasileira
O Estatuto da Cidade estabelece que o Plano Diretor deve abranger a
totalidade do territrio do municpio reas urbanas e rurais. Entre-
tanto no Brasil, existe longa experincia de planejamento territorial
em zonas rurais, especialmente no marco da elaborao de planos
diretores. A seguir apresentamos algumas indicaes de como o
tema pode ser abordado pelos planos diretores.
A leitura socioterritorial da zona rural
A leitura socioterritorial da zona rural deve orientar-se pelos obje-
tivos preliminares do Plano Diretor. Tais objetivos orientam a cole-
ta, sistematizao e anlises das informaes e a enunciao dos
problemas a serem abordados na elaborao de propostas para um
novo ordenamento territorial local. Trata-se de uma leitura inten-
cional voltada para a consolidao de subsdios slidos capazes de
referenciar as propostas e estratgias a serem incorporadas no Pla-
no Diretor. De modo geral, o objetivo fundamental a ser assumido
a democratizao do acesso terra urbana e rural, em localizaes
adequadas para o desenvolvimento humano e para que a proprieda-
de cumpra sua funo socioambiental.
A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as tendncias de
desenvolvimento das atividades agrcolas e no agrcolas. A dispo-
nibilidade de um zoneamento ecolgico-econmico pode fornecer
informaes valiosas para as anlises. A denio de um macrozo-
neamento rural depende de informaes sobre:
60
A estrutura das propriedades imobilirias rurais com ati-
vidades agropecurias, de extrao vegetal e explorao
mineral, caracterizadas quanto ao preo da terra, grau de
concentrao fundiria e perl de arrendamento;
As tendncias de evoluo e transformao na produo
agropecuria, extrao vegetal e explorao mineral,
dependendo da situao;
As principais destinaes e formas de transporte
dos produtos agropecurios, da extrao vegetal
e explorao mineral;
As reas com importantes recursos naturais preservados;
As reas com importantes recursos naturais preservados
e com capacidade de recuperao;
O passivo ambiental;
O perl do solo do ponto de vista geotcnico
e da produo agrcola;
O perl socioeconmico e a organizao territorial dos n-
cleos-sede dos distritos rurais;
Os loteamentos clandestinos classicados segundo sua es-
trutura fundiria, condies urbansticas e perl socioeco-
nmico;
Os condomnios residenciais fechados,
formais e clandestinos;
A presena ou no de indstrias poluidoras;
As compatibilidades e incompatibilidades entre as ativida-
des agropecurias, extrativistas, de explorao mineral e os
ncleos de moradias, formais e clandestinos;
O perl dos bens e imveis de interesse histrico, arquite-
tnico e cultural como, por exemplo, fazendas antigas que
guardam patrimnio de perodos econmicos anteriores.
O cadastro georreferenciado dos imveis rurais, mapeando as carac-
tersticas das propriedades agrcolas, uma das informaes bsicas
para visualizao da estrutura fundiria na zona rural. Entretanto, a
61
construo dessa informao enfrenta muitas diculdades. No Bra-
sil, ainda no existe um cadastro completo, atualizado e acessvel
desses imveis. O INCRA no possui essa informao organizada e
os registros nos Cartrios de Imveis apresentam decincias. Nesse
caso, preciso mobilizar a informao existente e disponvel, como
cadastros de empresas pblicas (EMATER ou Secretarias Estaduais
ou Municipais de Agricultura).
Com relao s atividades produtivas, importante analisar as for-
mas de organizao da produo e dos produtores. Nessa anlise,
cabe investigar eventuais arranjos e cadeias produtivas e as respec-
tivas condies dos seus trabalhadores.
A elaborao da leitura socioterritorial das zonas rurais tambm
um processo de anlise das relaes polticas e econmicas entre os
atores coletivos presentes nesse territrio. Vale observar a presena
ou no de latifundirios e usineiros, junto com o grau de coeso en-
tre os pequenos produtores, a existncia ou no de cooperativas, a
consolidao da agricultura familiar, dentre outros aspectos relacio-
nados conformao dos grupos de interesse.
Em geral, as zonas rurais possuem reas de interesse para preser-
vao ambiental com importantes mananciais hdricos, nascentes,
cursos dgua, macios vegetais, solos agriculturveis, dentre outros
recursos naturais. importante qualicar a diversidade e as condi-
es de preservao desses recursos e, em caso de deteriorao, a
capacidade de recomposio, por exemplo, de macios vegetais e
matas ciliares.
O desenvolvimento da agroindstria, a monocultura, a mecanizao
da produo agrcola, o uso de agrotxicos, a prtica de queimadas,
dentre outras aes, tm gerado impactos ambientais que devem
ser submetidos a anlises precisas. Tais impactos geram passivos
ambientais que precisam ser avaliados. preciso investigar as con-
dies das reas de preservao permanente, as reservas legais, as
ocorrncias de eroso, o assoreamento dos cursos dgua, a ocorrn-
cia ou no de contaminao do solo e dos recursos hdricos.
62
Quanto ao solo, imprescindvel identicar as reas agriculturveis
e no agriculturveis. E, dentre essas ltimas, analisar as possibili-
dades de usar e ocupar para ns diversos. importante ter o perl
planialtimtrico da zona rural, porque as declividades condicionam
as formas de mecanizao da produo e do cultivo. Nesse sentido,
nas reas com maiores declividades, com solo favorvel ao plantio,
pode-se desenvolver produo intensiva baseada em pequenas pro-
priedades, na escala familiar.
Assim como na zona urbana podem ocorrer conitos entre os usos
residenciais e no residenciais, pela gerao de incmodos como:
rudos, emisso de poluentes e gerao de trfego na zona rural.
Tais conitos podem aparecer entre formas de produo agrcola* e
reas de expanso urbana ou de urbanizao especca. Por exem-
plo, as grandes queimadas da cana-de-acar geram no somente
situaes de incmodos, provocados pela fumaa e fuligens, mas
tambm de perigo de vida real trazido pelo fogo. O uso de agrotxi-
cos pode gerar conitos da mesma ordem. A resoluo de conitos
desse tipo exige, necessariamente, um encaminhamento poltico,
que nortear a construo da proposta para um macrozoneamento
rural.
O macrozoneamento rural
Como mencionado anteriormente, a sistematizao da leitura so-
cioterritorial das zonas rurais condiciona-se pelos objetivos do Plano
Diretor expressos no macrozoneamento urbano e rural. Obviamente,
as orientaes do macrozoneamento urbano so distintas do rural.
As variveis consideradas em um ou outro so diferentes. Entretan-
to, ambos so a base para o planejamento territorial e nada mais
so do que a destinao socioeconmica e ambiental das diferentes
partes do municpio.
No macrozoneamento urbano identicam-se as reas prioritrias,
secundrias e restritas para o incremento da ocupao e do aden-
* H outras formas de produo agrcola que so obviamente compat-
veis com a moradia, como a produo de hortifrutigranjeiros e a agri-
cultura familiar.
63
samento. Essa identicao feita, basicamente, a partir das capa-
cidades de suporte das redes de abastecimento de gua, coleta de
esgoto, energia eltrica, fornecimento de gs, de transporte coletivo,
do sistema virio, das orientaes geotcnicas e dos riscos socio-
ambientais. Nesse macrozoneamento, inscrevem-se as diferentes
categorias de reas especiais como, por exemplo, de interesse social,
de interesse ambiental, de preservao histrico-cultural, de preser-
vao da paisagem urbana, dentre outras. Dependendo do contexto
local, cabe denir reas especiais para a agricultura urbana.
No macrozoneamento rural importante identicar reas com so-
los, topograa, acessibilidades e infra-estruturas adequadas para as
diversas formas de produo agropecuria, extrao vegetal, explo-
rao mineral, usos no agrcolas como turismo, chcaras de vera-
neio, moradias permanentes, dentre outras. O princpio da democra-
tizao do acesso terra rural deve orientar a demarcao dessas
macrozonas. Assim como o princpio da sustentabilidade ambiental
deve orientar a classicao das reas de preservao permanente e
de reserva legal, segundo o estado de conservao dos recursos na-
turais e sua capacidade de regenerao nos casos de degradao. Tal
princpio deve nortear tambm a identicao dos locais com maci-
os vegetais compostos de diversas espcies, em distintos estgios
de preservao.
De um modo geral, as partes da zona rural contguas zona urbana
apresentam-se em processos de converso de uso da terra e de re-
estruturao fundiria. Nessas reas h uma sobreposio entre ter-
ritrios urbanos e rurais caracterstica dessa transio entre formas
diferentes de apropriao do solo. Dependendo do ritmo e padro
da expanso urbana, esses processos podem ser mais ou menos
acelerados. Dependendo da consolidao do sistema municipal de
planejamento e gesto territorial, esses processos podem ser mais
ou menos regulados.
Essas reas periurbanas, urbanas ou do entorno urbano imediato,
so bastante indenidas. As ocupaes apresentam baixos graus
de consolidao. Muitas vezes essas reas so encaradas como
problemas, mas, se observarmos bem, vericaremos a existncia de
vrias potencialidades que podem ser convertidas em solues. Por
64
exemplo, essas reas podem ser aproveitadas para introduzir novos
padres de produo agrcola intensiva, com alto valor agregado e
articulados com a poltica municipal de abastecimento, capazes de
constituir alternativas de gerao de emprego e renda para os mora-
dores dos bairros perifricos.
Em certos locais, a demarcao dessas reas do entorno urbano ime-
diato no macrozoneamento rural indiscutvel.
O parcelamento do solo rural
Dentre as informaes a serem trabalhadas na leitura socioterritorial
da zona rural apontamos, como uma anlise relevante, a caracteri-
zao dos tipos de loteamentos clandestinos. Tal destaque se deve
recorrncia desse tipo de ocupao em vrios municpios brasileiros,
notadamente naqueles que esto crescendo aceleradamente.
O INCRA, responsvel pelo estabelecimento dos mdulos mnimos
das unidades de produo agrcola nas diversas regies brasileiras,
possui uma instruo que dispe sobre parcelamentos urbanos em
zona rural. Trata-se da instruo n 17-b de 22 de dezembro de 1980
com contedos genricos e insucientes para o controle desse tipo
de ocupao. Torna-se necessrio discutir a ampliao dos parme-
tros jurdicos para a regulao do parcelamento do imvel rural para
ns urbanos localizados fora da zona de expanso urbana. Cabe
questionar a responsabilidade exclusiva do INCRA em instruir isola-
damente sobre essa matria.
O municpio tem a responsabilidade constitucional de legislar sobre
assuntos de interesse local. A regulao das formas de uso, ocupao
e o parcelamento do solo no territrio municipal , inegavelmente,
de interesse local. Portanto, o municpio deve tomar para si a res-
ponsabilidade de exercer essa regulao que, certamente, envolver
negociaes e articulaes com o INCRA.
Uma alternativa para viabilizar essa regulao municipal instituir
novo permetro urbano, demarcar zona de expanso urbana ou
denir zona de urbanizao especca, nos termos da Lei Federal n
6.766/79, abrangendo os ncleos j existentes e as reas de interes-
65
se para a realizao de novos parcelamentos urbanos. Porm, essa
soluo nem sempre vivel; por exemplo, se houver grandes vazios
urbanos em contextos locais.
importante ressaltar que essas demarcaes devem ser coerentes
com o macrozoneamento rural e vir acompanhadas por medidas de
combate aos vazios urbanos, com instrumentos urbansticos que
ampliem democraticamente o acesso terra na rea urbana con-
solidada. Adotar essas medidas e aplicar esses instrumentos devem
ser aes prioritrias, tendo em vista o objetivo principal do Plano
Diretor: promover o desenvolvimento e a expanso urbana de forma
socialmente justa e ambientalmente equilibrada.
A regularizao das ocupaes na zona rural
Em alguns municpios, moradores de ncleos clandestinos e irre-
gulares implantados na zona rural tm pressionado os governos
locais, inclusive via Ministrio Pblico, reivindicando a regularizao
fundiria e urbanstica. So moradores com diversos nveis de ren-
dimento, principalmente nveis mdios. Trata-se aqui de residentes
em condomnios fechados, loteamentos populares e loteamentos de
padro mdio.
A irregularidade das ocupaes urbanas na zona rural multiface-
tada. Nem todas as situaes so regularizveis. Para cada situao
exige-se uma estratgia especca. Apesar de as aes de regulari-
zao fundiria e urbanstica poderem ser implementadas indepen-
dentes do Plano Diretor, importante articular essas estratgias no
sistema de planejamento e gesto territorial do municpio, evitando
regularizaes ad hoc mediante termos de ajustamento de conduta
pontuais.
A regularizao das ocupaes na zona rural deve ser bastante crite-
riosa, especialmente nos locais com muitos vazios urbanos. Deve-se
sempre ter o cuidado de no induzir o surgimento de outras ocupa-
es, principalmente em reas distantes do permetro urbano.
imprescindvel denir claramente os critrios para identicar os
ncleos regularizveis. Por exemplo, os ncleos implantados at
66
uma data limite, prximos s sedes dos distritos rurais, ocupados
pela populao de baixa renda, em estgio avanado de consoli-
dao, localizados fora das reas de risco e de interesse ambiental,
dentre outros.
E os ncleos ocupados por grupos de renda mdia e alta? Esses preci-
sam ser analisados com mais cuidado. Podem ser regularizados, me-
diante contrapartida nanceira, desde que preencham os critrios
pr-estabelecidos.
Se for possvel, o Plano Diretor deve identicar todas ou parte das
reas regularizveis localizadas na zona rural; e deve incluir as es-
tratgias e instrumentos para efetivar a regularizao. Para isso,
imprescindvel mapear e traar o perl social, econmico e territorial
de todos os ncleos na fase da leitura. Caso esse mapeamento e an-
lises no se viabilizem, pode-se detalhar um plano de regularizao
urbanstica e fundiria em Lei Complementar. Contudo, fundamen-
tal estabelecer no Plano Diretor os critrios bsicos para identicar
os ncleos regularizveis, as estratgias para efetivar as aes de re-
gularizao, os parmetros para a adequao urbanstica, e denir as
responsabilidades dos atores sociais envolvidos, como poder pblico,
moradores e loteadores.*
Como em qualquer ao de regularizao fundiria e urbanstica,
importante que se adotem medidas preventivas que evitem que se
produzam novos ncleos clandestinos e irregulares. As partes deso-
cupadas dos ncleos parcialmente construdos podem retornar
condio de gleba. importante que o poder pblico use seu poder
de polcia na scalizao e controle dos loteamentos e condomnios
clandestinos e irregulares localizados nas zonas rurais, interditando,
embargando e at demolindo novos ncleos. Entretanto, o exerccio
do poder de polcia da administrao no pode ser uma ao isolada;
deve estar articulado com estratgias para democratizar e ampliar
o acesso terra urbana em reas adequadas. O sentido do poder de
* Pode ser estrategicamente til envolver a Procuradoria do Municpio,
o Ministrio Pblico e a Corregedoria nas discusses para consolidar
essas propostas e critrios.
67
polcia da administrao na regulao territorial no pura e sim-
plesmente proteger a propriedade, e assim garantir o cumprimento
de sua funo social da propriedade.
68
tema 5
plano diretor para pequenos
municpios
A ampla maioria dos municpios brasileiros de pequeno porte: 73%
tm menos de 20 mil habitantes e esse ndice alcana 80% quando
se incluem os municpios com menos de 50 mil habitantes e com
baixa densidade populacional. So 4.485 pequenos municpios, para
os quais o pas nunca teve poltica especca.
A nossa experincia de planejamento urbano, exceto prticas loca-
lizadas, est voltada para as grandes e mdias cidades. O prprio
Estatuto das Cidades traz, no seu contedo, essa concepo. Grande
parte dos seus instrumentos est direcionada aos processos de verti-
calizao, de expanso perifrica ou de falta expressiva de moradias,
caractersticos dos municpios de mdio e grande porte.
Portanto, abordar o tema Planos Diretores para Pequenos Munic-
pios, iniciar uma reexo para construir novos parmetros que
contemplem uma diversidade de situaes muito mais abrangente
que o simples critrio de populao.
muito diferente planejar o pequeno municpio localizado em regio
metropolitana, na regio amaznica, nas novas fronteiras agrcolas
do centro-oeste ou nas antigas colnias do Sul do Brasil. preciso
incorporar outras variveis localizao, densidade demogrca,
crescimento populacional, dinamismo da economia, dimenso terri-
torial, formao histrica, insero regional, dentre outros.
Partindo dessas variveis, podem-se classicar esses municpios em
dois grupos:
Grupo 1: Pequenos municpios predominantemente urbanos, locali-
zados nas periferias das metrpoles e das grandes e mdias cidades.
Nesses, o processo de expanso das atividades urbanas, principal-
mente dos novos loteamentos, d-se como transbordamento da
cidade-plo.
69
Grupo 2: Municpios predominantemente rurais, em que o ecossis-
tema pouco alterado pelas atividades urbanas. Nesses at a eco-
nomia urbana alicerada nas atividades ligadas ao meio natural.
Os moradores da sede so fazendeiros, bias-frias, guardas ores-
tais, pescadores, tcnicos agrcolas, comerciantes de implementos
agrcolas etc. H, portanto, uma profunda sinergia entre atividades
urbanas e rurais.
O Estatuto da Cidade torna obrigatria a elaborao do Plano Di-
retor para 2.342* municpios, incluindo grande parte do primeiro
grupo. Restam 3.218 dos pequenos municpios excludos dessa obri-
gatoriedade, a no ser que as leis orgnicas estaduais ou municipais
o determinem, ou que os municpios, voluntariamente, desejem im-
plementar alguns dos instrumentos previstos pelo Estatuto.
Embora possam no sofrer na mesma escala os problemas urbanos
dos grandes centros, os pequenos municpios seguramente sofrem
com a falta de denio de diretrizes e instrumentos para orientar
seu desenvolvimento e, portanto, no devem abrir mo de construir
seu referencial para cuidar do seu territrio e orientar o desenvolvi-
mento urbano. Mais que isso, todos os municpios tm por atribui-
o constitucional a responsabilidade de exercer o controle sobre o
uso e ocupao do solo e criar condies para o desenvolvimento
sustentvel e mais justo do seu territrio.
De modo geral, os municpios de pequeno, e mesmo mdio porte,
tm diculdades operacionais para levar adiante uma prtica de
planejamento e gesto urbana, pela absoluta falta de estrutura
administrativa, pessoal qualicado e instrumental apropriado de
trabalho. Tais limitaes fazem com que a leitura do seu lastro ins-
titucional e do nvel de mobilizao social seja o primeiro passo para
identicar a capacidade de gesto potencial e limites, para iniciar o
processo de elaborar e discutir o Plano Diretor.
* Fonte: Ministrio das Cidades 2004, baseado no art. 41 do Estatuto da
Cidade, no contabilizados os municpios do inciso V reas de em-
preendimento de impacto regional ou Nacional, onde o poder pblico
municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4
do art. 182 da Constituio Federal.
70
Na maioria dos municpios, a mobilizao social limita-se aos con-
selhos obrigatrios nas reas de sade e educao. Conselhos de
poltica urbana ou habitao so pouco expressivos. Mas em mui-
tos se destaca o trabalho das comunidades de base feito pela Igreja
Catlica, ou a organizao das comunidades rurais em funo da
produo.
A abertura de espaos institucionais de participao ter muito mais
chance de sucesso (tanto em pequenos municpios como em gran-
des), se houver vontade poltica de romper com a prtica tradicional:
autoritria, clientelista e vertical. No faz sentido reproduzir, para a
estrutura social de uma pequena cidade, os complexos instrumentos
de mobilizao presentes nas grandes metrpoles, com a sua multi-
plicidade de arenas representativas e mecanismos de participao.
Outro grande diferencial na capacidade de planejamento dos
municpios de mesmo porte resulta do seu grau de integrao
microrregional, nas suas diversas formas: consrcios, associaes
microrregionais, pactos, fruns de desenvolvimento, comits etc. A
capacidade municipal para elaborar o Plano Diretor ser tanto maior
quanto mais o municpio estiver articulado com os demais munic-
pios da microrregio e iniciar seu processo de planejamento a partir
da identicao da sua vocao regional, da diviso de papis, entre
outros pontos.
Essa articulao, no s potencializa a soluo de problemas co-
muns e qualica os resultados, como permite otimizar recursos no
processo de elaborar o Plano Diretor, ao possibilitar a contratao de
servios comuns como consultorias, elaborao de cadastros, estu-
dos, mapeamento, dentre outros.
Desaos e perspectivas
No Brasil, tm-se alimentado altas expectativas de consagrar con-
quistas sociais mediante mudanas na lei e no instrumental norma-
tivo. Com a mesma freqncia com que se criam, essas expectativas
tm sido frustradas, aps grandes investimentos institucionais
na elaborao de um Plano Diretor que no resulte em mudanas
efetivas ou numa reorientao das polticas urbanas locais. E tal
71
fenmeno poder ser tanto mais provvel quanto menor seja a real
mobilizao social em torno do processo de realizao e implemen-
tao de um Plano Diretor.
Considerando as especicidades dos pequenos municpios, assim
como experincias com xito, como a de Pernambuco, em que, se
a simplicao e a estratgia gradual de elaborao dos Planos Di-
retores possibilitou grandes avanos, cabe concluir com algumas
recomendaes de carter aplicativo.
A primeira dessas recomendaes que, independente da aborda-
gem metodolgica que se adote, o processo de elaborar o Plano pode
ser resumido em organizar a comunidade local para responder trs
perguntas-chave: Que municpio temos? Que municpio desejamos?
Que acordo podemos rmar para alcanar essa situao desejada?
O Estatuto da Cidade prev que as respostas a essas perguntas devem
estar representadas num conjunto mnimo de diretrizes, comuns a
todos os Planos Diretores, independente do porte do municpio. Os
Planos Diretores devem contemplar, pelo menos, a delimitao da
zona urbana e rural; estabelecer em que reas o municpio pode
crescer em termos construtivos e tambm populacionais (adensa-
mento construdo e populacional); a identicao de reas de risco
ou muito vulnerveis (como encostas ngremes, reas inundadas ou
reas de mangue); a reserva de espaos de preservao ambiental e
de desenvolvimento das potencialidades municipais; a valorizao
do patrimnio cultural, a reserva de terrenos para produzir moradia
digna para populao de baixa renda, instrumentos para regularizar
as moradias e a economia informal e para a gesto compartilhada
na implementao e monitoramento do Plano Diretor.
Quatro aspectos, de carter mais geral, devem tambm ser ressalta-
dos no contexto especco da elaborao de Planos Diretores para
municpios de pequeno porte.
O primeiro deles a identicao clara dos problemas prioritrios
a se enfrentar, na escala do municpio, reetindo as suas especici-
72
dades, evitando-se repetir modelos e solues supostamente arroja-
das, espelhadas nos processos e instrumentos aplicados em grandes
centros urbanos.
O segundo aspecto diz respeito a uma imprescindvel leitura e arti-
culao na escala regional, reconhecendo-se que o foco necessrio
no municpio no pode ser fator limitante para que se compreenda
o papel do municpio no contexto de uma rede urbana mais ampla
abrangendo o cenrio microrregional e as relaes com as principais
cidades no estado.
O terceiro refere-se necessidade de buscar integrao e apoio ins-
titucional da esfera estadual e, na medida do possvel, federal. Com
esse apoio, as administraes locais tero melhores condies para
realizar o Plano Diretor, particularmente no que diz respeito a mobi-
lizar pessoal qualicado e sistemas de informaes estruturados.
Qualquer que seja o porte do municpio, importante ter um cadas-
tro bem feito, que identique todos os lotes e construes, seus usos,
a rede de infra-estrutura da cidade. Hoje, possvel ter um cadastro
informatizado para um pequeno ou mdio municpio a custo relati-
vamente baixo e utilizando os dados do IBGE por setor censitrio.
possvel atender uma planta fsico-territorial com informao socio-
econmica sobre as famlias moradoras e as atividades instaladas.
Para uma pequena cidade, o levantamento em campo apenas com
equipe de topograa para atualizao de planta tambm no mui-
to custoso. Na falta de opo melhor, pode-se tomar como base as
plantas dos servios de abastecimento de gua ou da rede eltrica.
A contratao dos servios de levantamento e cadastro, se feita por
um conjunto de municpios, pode otimizar recursos e melhorar as
condies de existncia tcnica.
O ltimo aspecto remete dimenso poltica do planejamento, reco-
nhecendo-se que h sujeitos e interesses distintos no contexto local
e que somente a construo de um processo aberto e representativo
ser capaz de dar lugar a um Plano Diretor que represente os inte-
resse da maioria e tenha possibilidade de transformar efetivamente
a realidade local.
73
tema 6
plano diretor e poltica
habitacional
A Constituio Federal de 1988 reconhece o direito moradia como
direito social bsico e amplia o conceito alm da edicao, incor-
porando o direito a infra-estrutura e servios urbanos. As diretrizes
dessa poltica sero denidas no Plano Diretor municipal.
A poltica habitacional instrumento para alcanar o direito mora-
dia e passa, necessariamente, pela esfera municipal. A importncia
da poltica habitacional no desenvolvimento urbano, econmico e
social das cidades relaciona-se com o processo de reproduo social
do espao urbano, em pelo menos trs aspectos: social, econmico
e territorial.
A poltica habitacional no pode ser compreendida simplesmente
como poltica de construo de conjuntos habitacionais, reurbaniza-
o e requalicao de edicaes. Seu objetivo deve ser satisfazer
uma das necessidades bsicas da populao um povo com carn-
cias habitacionais srias um povo amputado na sua capacidade de
desenvolvimento e de progresso social e cultural.
Os aspectos sociais da poltica da habitao podem ser discutidos e
encaminhados, em trs polticas:
Uma poltica de subsdio que consiste em o poder pblico
mobilizar recursos para viabilizar a produo e comercia-
lizao subsidiada de habitao para populao de menor
renda, atendendo parcela da populao que no tem condi-
es para adquirir, locar ou arrendar uma moradia no preo
de mercado;
Uma poltica de redistribuio do rendimento, que facili-
ta o acesso habitao mediante bonicaes nanceiras,
incentivos scais, subsdios de renda, entre outros, de uma
74
parte signicativa da populao, que tem diculdade cada
vez maior para pagar os preos no mercado de compra ou
aluguel de imveis;
Uma poltica de integrao social, que destinada a
combater os fenmenos de segregao urbana, a formao
de ghettos na periferia das grandes cidades, os fenmenos
de segregao urbana; os desequilbrios sociais e urbansti-
cos, com as respectivas conseqncias da elevao da crimi-
nalidade e da degradao social.
A dimenso econmica
A poltica habitacional pode ser utilizada como um elemento das po-
lticas econmicas anticclicas, destinadas a combater as conjuntu-
ras de recesso, mediante a criao de empregos e do conseqente
aumento do consumo; e tambm pode fomentar a poupana das
famlias de baixa renda.
A questo territorial
Torna-se inegvel o efeito que as polticas habitacionais exercem
sobre o territrio da cidade. A falta ou a insucincia de uma poltica
habitacional contribui para consolidar a irregularidade.
Uma poltica habitacional supercialmente eciente, mas desarti-
culada do planejamento urbano do territrio pode gerar conjuntos
habitacionais problemticos. Nesse sentido, a articulao da poltica
habitacional com os instrumentos de ordenao do territrio conti-
dos no Plano Diretor, pode contribuir para combater a segregao
social e espacial, o desenvolvimento desordenado das periferias e
assentamentos irregulares, reabilitar centros urbanos e histricos e
pode, com isso, criar condies para que as cidades se reproduzam
de forma mais igualitria.
A poltica de habitao no se resume mera construo e gesto
dos conjuntos habitacionais e reurbanizao de assentamentos
75
precrios, como j foi dito acima, envolve aspectos da poltica redis-
tributiva do Estado e da poltica de integrao social, de orientaes
de coeso social e territorial.
O Plano Diretor deve incidir diretamente nas diretrizes locais da po-
ltica habitacional, induzindo o repovoamento das reas centrais e
vazios urbanos, destinando reas infra-estrutradas na cidade para
proviso de habitao de interesse social, democratizando o acesso
ao solo urbano e prpria cidade, para a populao de baixa renda,
reconhecendo a necessidade de insero social e espacial dos assen-
tamentos informais na malha urbana e na prpria vida da cidade,
entre outros.
Nesse sentido, acreditamos que a poltica habitacional deve obede-
cer a lgica da descentralizao. O municpio deve estabelecer em
seu planejamento urbano as estratgias para enfrentar os proble-
mas da demanda por moradia social, mediante, principalmente,
instrumentos de gesto urbana estabelecidos nos seus respectivos
planos diretores.
A poltica habitacional na construo do Plano Diretor
importante que a poltica habitacional municipal esteja em sinto-
nia com o Plano Diretor. A questo habitacional aparece nas diversas
etapas de elaborao de um Plano Diretor e especialmente nas pol-
ticas setoriais afetas ao desenvolvimento urbano, na proposta e no
projeto de lei do Plano Diretor.
J na etapa de leitura tcnica e comunitria alguns mapas devero
ser construdos para que possibilitem um enfoque especco do
tema habitacional, como por exemplo: mapa com habitaes em
reas de risco (determinando o tipo de risco - inundao, eroso,
contaminao de subsolo, deslizamento), mapa de renda familiar,
de densidade habitacional e de densidade populacional nas reas
ocupadas.
Nesse primeiro momento deve ser levantado tambm um cadas-
tro atualizado mostrando o quadro habitacional do municpio, seu
dcit habitacional e as faixas de renda familiar atingidas, quais
76
as caractersticas das habitaes de baixa renda (quantos metros
quadrados/habitantes). Essas informaes e a estimativa do nme-
ro de habitantes que o municpio deve abrigar nos prximos anos de
durao do Plano Diretor (estima-se geralmente 10 anos), permitem
dimensionar quantas novas habitaes o municpio ter que abriga
e o crescimento do dcit habitacional. Esses nmeros so refern-
cia para determinar o quanto de habitao dever ser planejado.
Muitas vezes nesse clculo devem entrar variveis relativas regio
onde o municpio est inserido. Se est localizado em regies metro-
politanas, deve-se considerar os efeitos do crescimento territorial e
planejamento dos vizinhos mais prximos, considerando que estes
exercem inuncias uns sobre os outros. Ainda no caso de regies
metropolitanas interessante que haja um dilogo intenso entre
os municpios ou sistemas de cooperao visando estabelecer uma
poltica regional que atenda aos diversos interesses e vetores de
crescimento em jogo.
O Plano Diretor deve considerar, para efeito de planejamento, a ca-
pacidade do municpio de prover habitaes para baixa renda e a
necessidade de fomentar investimentos privados, criando mercado
que estimule construes para essa faixa de renda.
A capacidade do municpio de prover habitaes deve ser pensada
em consonmcia com os programas federais e estaduais de nan-
ciamento habitacional. Muitas vezes esses programas tm uma
faixa de renda familiar determinada para a proviso, ou outros as-
pectos que devem ser estudados na etapa propositiva.
No sentido de estmulo ao investimento privado podem (e devem)
ser utilizados instrumentos do Estatuto da Cidade, como os de
induo utilizao ou ocupao em reas j infra-estruturadas,
combinados por exemplo com reas de ZEIS, visando estimular no
somente a ocupao ou utilizao, mas tambm a construo de ha-
bitao de interesse social. Ou mesmo, nos municpios com mercado
imobilirio ativo e forte, pode-se liberar as reas onde se quer cons-
truir habitao de interesse social (geralmente marcadas como ZEIS)
do pagamento da Outorga Onerosa, tornando essas reas interes-
santes ao mercado. Uma terceira possilibilidade, um pouco diferente
77
das demais pois trabalha no sentido de garantir moradia em reas
bem infra-estruturadas marcar ZEIS em reas onde o mercado est
atuando fortemente, ao mesmo tempo que se d destinao dos
recursos obtidos com Outorga Onerosa para a construo de habi-
tao de interesse social.
Os instrumentos de preservao do patrimnio tambm devem
ser combinados com instrumentos que visem o uso habitacional,
visando a recuperao de centros histricos e manuteno da vida
urbana desses locais.
A delimitao de reas para o crescimento urbano, bem como para
a proviso habitacional, deve levar em considerao o planejamento
do municpio como um todo. Deve levar em conta:
as reas que no podem ser ocupadas, a serem preservadas,
ambientalmente frgeis, reas de mananciais, cuja ocupa-
o no desejvel;
a necessria existncia de saneamento ou projetos de sane-
amento cuja estrutura d conta do adensamento popula-
cional estimado, visando a manuteno do meio ambiente
e tambm a otimizao dos investimentos pblicos, pro-
movendo cidades mais com manchas mais concentradas e
melhor infra-estruturadas.
Isso sem falar em toda a rede de infra-estrutura que apia
os ncleos habitacionais, com equipamentos urbanos
(creches, escolas, postos de sade, postos de trabalho, etc),
transporte pblico, com boa acessibilidade, dentre outras.
A determinao de reas para o crescimento ou implanta-
o de habitao para baixa renda deve considerar a pro-
ximidade de reas de trabalho, ou reas para promoo do
desenvolvimento econmico, visando a proximidade casa-
trabalho, evitando a construo de reas perifricas desa-
sistidas, longe das reas de trabalho.
O mapeamento da situao fundiria tambm ser importante para
estabelecer quais reas demandam regularizao fundiria. A veri-
cao da faixa de renda afetada pode sugerir propostas diferentes
78
de regularizao urbanstica e fundiria, atravs de investimentos
pblicos e/ou privados. necessrio conhecer os processos que le-
varam irregularidade, os tipos existentes, estabelecer os critrios
para denir quais reas que sero objeto de regularizao, integrar
as aes de urbanizao com as aes de regularizao, estabelecer
mecanismos de parceria e interlocuo com a comunidade das reas
envolvidas, bem como instrumentos de parceria e cooperao tcni-
ca para a promoo da regularizao.
O Plano Diretor deve reconhecer as reas ocupadas de forma irrever-
svel por populao de baixa renda e denir formas de interveno
pblica nessas reas, atravs de projetos de regularizao. Alm
disso, o Plano deve estabelecer parmetros de uso e ocupao do
solo condizentes com os problemas habitacionais e a necessidade de
regularizao efetiva no municpio.
Na parte de polticas setoriais, o Plano deve estabelecer os objetivos,
princpios e diretrizes da poltica habitacional; as aes estratgias
para a implantao da poltica. Deve estabelecer a elaborao de
planos, sejam essas planos de habitao municipal, de regularizao
urbanstica e fundiria, como devem ser os planos das ZEIS.
No Plano Diretor tambm j aparecem parmetros construtivos im-
portantes para estimular o adensamento, colaborar na regulariza-
o, etc. Os instrumentos de regularizao fundiria tambm devem
estar contidos no corpo da lei do Plano Diretor.
Por ltimo, mas no menos importante necessrio salientar que
fundamental a participao da populao em todas as etapas e
propostas descritas acima. Somente com essa participao a poltica
e projetos devero promover espaos mais equilibrados mantendo a
populao nos espaos requalicados, urbanizados.
79
tema 7
plano diretor e regularizao
fundiria
A regularizao fundiria processo de interveno pblica em
reas urbanas ocupadas por assentamentos informais, processo que
abrange a dimenso jurdica referente titulao dos terrenos, arti-
culada a dimenses urbanstica e ambiental centrada na regulariza-
o do parcelamento e dos parmetros de uso e ocupao do solo.
A regularizao fundiria no um processo que restringe-se titu-
lao, deve estar em sintonia com os projetos de melhoria urbana,
de urbanizao ou sociais previstos (ou j elaborados), com a capa-
cidade de equipe e de interveno do municpio e, principalmente,
com os princpios e diretrizes da poltica habitacional, das polticas
sociais e do Plano Diretor. A poltica de regularizao fundiria deve
ser capaz de superar os processos que colaboram para a irregulari-
dade.
Os processos de regularizao fundiria em reas pblicas e privadas
colocam-se numa perspectiva de efetivao do Direito moradia, e
que se busca assegurar nos Programas de Regularizao Fundiria e
no especicamente o Direito Propriedade. Nesses termos, so re-
levantes instrumentos como a Concesso do Uso Especial Para Fins
de Moradia, bem como aes coletivas de regularizao fundiria.
O Estatuto da Cidade Lei n 10.257/01 juntamente com a Medida
Provisria n 2.220 , instituem vrios instrumentos para imple-
mentar a regularizao fundiria como: Usucapio Especial Urbano
(individual/coletivo), Concesso de Uso Especial para ns de moradia
(individual/coletivo) e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
Esses institutos independem do Plano Diretor. preciso salientar
que mesmo nos casos em que o poder pblico no agir, o indivduo
tem o direito regularizao fundiria. direito da comunidade rei-
vindicar a regularizao fundiria.
80
No Estatuto da Cidade esto previstos tambm instrumentos que
induzem as formas de uso e ocupao do solo, com efeitos sobre a
interao entre a regulao urbana e a lgica de formao de preos
no mercado imobilirio. O IPTU Progressivo no Tempo, o Solo Criado e
o Direito de Superfcie so exemplos de dispositivos que, ao promo-
verem a separao entre o direito de propriedade e o potencial cons-
trutivo atribudo pela legislao aos terrenos, atuam sobre a dinmi-
ca imobiliria, inibindo processos especulativos. Esses instrumentos
so fundamentais no campo das chamadas polticas preventivas. Os
programas de regularizao fundiria precisam ser combinados com
investimentos pblicos e polticas sociais e urbansticas que gerem
opes adequadas e acessveis de moradia social para os grupos
mais pobres.
Assim, o Estatuto da Cidade representa um marco de referncia legal
que consagra a aplicao de vrios instrumentos de regularizao
fundiria, alm daqueles centrados na democratizao da gesto
urbana e na ampliao do acesso moradia.
necessrio, portanto, aplicar e aperfeioar os instrumentos conti-
dos no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, o Plano Diretor o ins-
trumento principal, pois as reas importantes para a utilizao do
Usucapio Urbano, da Concesso de Uso Especial para Fins de Mo-
radia, da Concesso do Direito Real de Uso e das Zonas Especiais de
Interesse Social precisam estar denidas e contidas nas proposies
do Plano Diretor.
Estatuto da Cidade, Plano Diretor
e instrumentos de Poltica Fundiria
Usucapio Urbano um instrumento de regularizao fundiria que
assegura o direito moradia aos segmentos sociais que vivem em
favelas, cortios, conjuntos habitacionais invadidos e loteamentos
irregulares, podendo ser aplicado de forma individual ou coletiva. A
Constituio Federal institui Usucapio em reas urbanas (art. 183).*
O Estatuto da Cidade prev usucapio coletivo e Assistncia Tcnica
e Jurdica Gratuita.**
81
Cabe ao Plano Diretor denir reas onde est situada a populao
de baixa renda passvel de ser usucapida coletivamente: favelas,
loteamentos irregulares e cortios, assim como as reas especiais
de interesse social, que devero ser urbanizadas pelo poder pblico
municipal.
A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, destina-se re-
gularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas
pela populao de baixa renda, sendo vetada a aquisio do domnio
pleno sobre as referidas terras. A Constituio Federal dene, no art.
183, pargrafo 1, que o ttulo de domnio e a concesso de uso sero
conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independente do es-
tado civil. A regulamentao do art. 183 ocorreu mediante a Medida
Provisria n 2.220/01, que assegura o direito concesso de uso
especial, de forma individual ou coletiva de reas pblicas federais,
estaduais, municipais ou do Distrito Federal, de at 250m2, localiza-
das em reas urbanas.
A atuao do poder pblico em situaes especiais: art. 4 No caso
de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o
Poder garantir ao possuidor o exerccio do direito da concesso de
uso especial em outro local; art. 5 facultado ao poder pblico as-
segurar o exerccio do direito da concesso de uso especial em outro
local na hiptese de ocupao de imvel:
De uso comum do povo;
Destinao a projetos de urbanizao;
*Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at 250 m
2
, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de
outro imvel urbano ou rural.
**As reas urbanas com mais de 250 m2, ocupadas por populao de
baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por
cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente,
desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel
urbano ou rural (art. 10). O autor ter os benefcios da justia e da as-
sistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de
imveis (art. 12, pargrafo 2).
82
De interesse da defesa nacional, da preservao ambiental
e da proteo dos ecossistemas naturais;
Reservado construo de represas e obras congneres;
Situado em via de comunicao.
O Plano Diretor deve especicar as reas que sero destinadas s fa-
mlias a serem relocadas, no caso das situaes especiais, bem como
denir critrios para o processo de relocao, devendo tambm
constituir Plano Habitacional que articule recursos do oramento
municipal destinados implementao do Plano Diretor.
A Concesso do Direito Real de Uso (CDRU) instituto anterior
publicao do Estatuto da Cidade, tendo sido estabelecida pelo De-
creto-Lei n 271 de 28 de fevereiro de 1967, que disps tambm sobre
loteamento urbano e concesso do espao areo. A CDRU pode ser
denida como um direito real resolvel, aplicvel a terrenos pblicos
ou particulares, de carter gratuito ou oneroso, para ns de urbani-
zao, industrializao, edicao, cultivo da terra ou outra utiliza-
o de interesse social. Pode ser concedida de forma individual ou
coletiva.
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so um dos importan-
tes instrumentos que do suporte aos processos de regularizao
fundiria. Algumas experincias no pas demonstram a importncia
desse instrumento, no sentido de favorecer a xao de populaes
de mais baixa renda em determinadas reas da cidade. Programas
desenvolvidos a partir da dcada de 1980, em cidades como Recife,
Belo Horizonte e Porto Alegre, demonstram a potencialidade das
ZEIS. Em So Paulo, os Movimentos Sociais por Moradia consegui-
ram xar as reas das ZEIS no Plano Diretor e, em Santo Andr, foi
instituda uma Comisso de Gesto das ZEIS. Por outro lado, ainda
h uma srie de limites tcnicos e polticos que precisam ser enfren-
tados para potencializar o instituto das ZEIS nos Programas de Regu-
larizao Fundiria. Em Goinia, por exemplo, as ZEIS sequer foram
denidas no Plano Diretor; e em Natal, apesar de as ZEIS terem sido
demarcadas no Plano Diretor desde 1994, ainda no foram realiza-
dos programas de regularizao urbanstica e fundiria nessas reas,
numa escala que apresentasse efeitos signicativos sobre o proble-
ma da habitao social na cidade.
83
O Estatuto da Cidade dene que as Zonas Especiais de Interesse So-
cial (ZEIS) so destinadas primordialmente produo e manuten-
o da habitao de interesse social. Visam a incorporar os espaos
urbanos da cidade clandestina: favelas, assentamentos urbanos po-
pulares, loteamentos irregulares e habitaes coletivas (cortios),
cidade legal. Por esse instrumento, ca reconhecido pela ordem jur-
dica da cidade, que para atender sua funo social, as reas ocupa-
das pela comunidade de baixa renda devem ser utilizadas para ns
de habitao de interesse social.
As ZEIS so classicadas de acordo com as caractersticas de uso e
ocupao da rea urbana; podem ser:
Terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, por
populao de baixa renda ou por assentamentos asseme-
lhados, em relao aos quais haja interesse pblico em pro-
mover a urbanizao ou a regularizao jurdica da posse da
terra;
Loteamentos irregulares que, por suas caractersticas, colo-
ca-se o interesse pblico na promoo da regularizao ju-
rdica do parcelamento, na complementao da infraestru-
tura urbana ou dos equipamentos comunitrios, bem como
na recuperao ambiental;
Terrenos no edicados, subutilizados ou no edicados,
necessrios implantao de programas habitacionais de
interesse social. Para garantir a destinao das ZEIS, o Exe-
cutivo municipal dever constituir programas de interven-
o, tais como a urbanizao e regularizao fundiria de
lotes urbanizados e a construo de moradias populares. As
ZEIS devem ser institudas por lei municipal, que pode ser a
Lei do Plano Diretor ou uma lei especca.
O processo de Regularizao Fundiria
Alm da aplicao dos instrumentos urbansticos e scais assegura-
dos no Estatuto da Cidade, outras dimenses do problema da regu-
larizao fundiria precisam ser consideradas.
84
Deve-se ressaltar a importncia de Programas Municipais de Regu-
larizao Fundiria que no se restrinjam perspectiva somente ju-
rdica do registro cartorial, mas que conciliem essa dimenso urba-
nstica e ambiental e com as polticas pblicas sociais. A Poltica de
Regularizao deve ser capaz de superar o crculo vicioso da irregula-
ridade. Sendo uma poltica de carter curativo, ela s ter sentido no
planejamento das cidades se estiver combinada com uma poltica
preventiva, capaz de alterar as regras do jogo imobilirio urbano, a
exemplo da ocupao dos vazios urbanos para procurar novas mora-
dias de interesse social. No caso da regularizao de assentamentos
informais, entende-se que os Programas de Regularizao Fundiria
devem contemplar aes de Regularizao Jurdica referentes ti-
tulao dos terrenos, de forma articulada ao Plano de Urbanizao,
no qual se denem, por exemplo, os parmetros arquitetnicos e de
uso e ocupao do solo compatveis com as dimenses socioecon-
micas e fsico-ambientais das reas sob interveno.
Com relao ao papel da Unio nas Polticas de Regularizao
Fundiria, de fundamental importncia formular e implementar
programas de apoio s aes em mbito municipal, que facilitem
a articulao dos programas especcos de regularizao fundiria
com as demais polticas que a eles se relacionam, como caso da
Poltica de Gesto das Terras Pblicas conduzida pela Secretaria do
Patrimnio da Unio (SPU).
Nesse sentido, o Ministrio das Cidades implementou o Programa
Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, atravs
da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU). O Programa
de apoio porque a competncia constitucional do municpio. O
governo federal tem agido de forma mais direta e, de certa maneira,
dando o exemplo nos assentamentos precrios localizados em ter-
ras da Unio. Vrias so as aes j em andamento, com relao
temtica da regularizao fundiria em reas da Unio: terrenos de
marinha, em imveis subutilizados da Rede Ferroviria Federal e do
INSS. Certamente, essas aes exercero inuncia, tanto na poltica
habitacional, no que tange regularizao dos assentamentos in-
formais situados em reas pblicas, quanto no campo especco da
Poltica do Patrimnio Pblico no pas.
85
O grande desao compatibilizar a escala das intervenes com
os padres tcnicos urbansticos e ambientais, dos assentamentos
e com os direitos a serem reconhecidos. Esses fatores tm que ser
pensados conjuntamente para a sustentabilidade dos programas,
para que tenham impactos signicativos na realidade.
necessrio que os programas e os instrumentos de regularizao
fundiria estejam relacionados ao Plano Diretor e ao projeto espe-
cco da cidade que queremos. A combinao desses instrumentos
poder solucionar muitos dos problemas da ilegalidade urbana,
como por exemplo, a implementao do solo criado ou das Opera-
es Urbanas Interligadas, pode gerar fundos para regularizao e
potencializar aes que podem ser desenvolvidas pelo urbanizador
social com a contrapartida do setor privado.
O Plano Diretor uma forma de induzir os processos de regula-
rizao fundiria, num contexto de efetiva participao social. O
Estatuto da Cidade incorpora os mecanismos de participao direta
dos cidados no processo decisrio, denindo audincias pblicas,
plebiscitos, referendos, conferncias, alm da obrigatoriedade de
implementao de oramentos participativos.
Muito embora tenha-se agravado a criao articial de formas de
participao popular, essa fundamental e deve ser garantida nos
processos do Plano Diretor, seja por meio de uma poltica de capa-
citao, seja pela criao de grupos gestores nos assentamentos
informais.
O resultado dos processos de regularizao fundiria aponta para
a oportunidade de construirmos cidades mais justas e saudveis, e
para o aprofundamento dos instrumentos e mecanismos de plane-
jamento necessrios para a efetivao dos direitos humanos no pas,
em particular, do direito moradia.
86
tema 8
plano diretor, transporte
e mobilidade
O Estatuto da Cidade, em seus diversos artigos, refora o servio de
transportes urbanos como servio pblico e a competncia da Unio
no estabelecimento de diretrizes para seu desenvolvimento e torna
obrigatria a existncia de um plano de transporte urbano integrado
para as cidades com mais de 500 mil habitantes ou situadas nas re-
gies metropolitanas. Os instrumentos urbansticos nele defendidos
propiciam um maior controle sobre a expanso urbana pautada pelo
mercado imobilirio e a regularizao dos assentamentos urbanos,
indicando um maior aproveitamento da infra-estrutura existente.
Somados aos mecanismos de participao da sociedade, com os or-
amentos participativos e estudos de impacto de vizinhana, abrem
possibilidades para as solues necessrias de uso mais adequado
do espao urbano, com grande repercusso nos sistemas de trans-
portes. importante ressaltar que a necessidade de deslocamento
conseqncia da distribuio e densidade de ocupao das diversas
atividades pela malha urbana e que, por outro lado, o sistema virio
e de transporte um forte indutor dessa distribuio, o que deve ser
considerado na formulao dessa legislao.
Por outro lado, os Planos Diretores, tradicionalmente estabelecem di-
retrizes para a expanso/adequao do sistema virio e para o siste-
ma de transporte pblico, considerando apenas o deslocamento dos
veculos e no das pessoas. A idia trabalhar a mobilidade das pes-
soas, em substituio ao enfoque de planejar apenas o transporte e o
trnsito. Incorporar a mobilidade urbana no Plano Diretor priorizar,
no conjunto de polticas de transporte e circulao, a mobilidade das
pessoas e no dos veculos, o acesso amplo e democrtico ao espao
urbano e os meios no motorizados de transporte.
87
Destacam-se os seguintes princpios:
Universalizar o acesso cidade;
Controlar a expanso urbana;
Melhorar a qualidade ambiental;
Democratizar os espaos pblicos;
Trabalhar com Gesto Compartilhada;
Fazer prevalecer o interesse pblico;
Combater a degradao de reas residenciais, ocasionada
pelo trnsito intenso de veculos.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu que o transporte pblico
servio pblico essencial e transferiu aos municpios a responsabi-
lidade de gerir os servios de transporte e trnsito. Desde ento, na
prtica, o governo federal retirou-se do setor, ignorando que os pro-
blemas existentes no poderiam ser resolvidos s no nvel local.
O Cdigo de Trnsito Brasileiro de 1998 consolidou a competncia
de gesto do trnsito urbano nos aspectos referentes ao uso das
vias pblicas nos municpios, possibilitando que todo o ciclo de ges-
to da mobilidade casse sob a responsabilidade das prefeituras:
planejamento, projeto, implantao e scalizao. Porm, dos 556
municpios brasileiros, menos de 10% tm implantados seus rgos
de trnsito.
A mobilidade urbana ao mesmo tempo causa e conseqncia do
desenvolvimento econmico-social, da expanso urbana e da distri-
buio espacial das atividades. Alm disso, deve-se considerar a nti-
ma relao entre infra-estrutura, transporte motorizado e a questo
ambiental. O deslocamento de pessoas e mercadorias inuencia
fortemente os aspectos sociais e econmicos do desenvolvimento
urbano, sendo a maior ou menor necessidade de deslocamentos de-
nida pela localizao das atividades na rea urbana.
A grande diculdade para incorporar a idia de mobilidade ao pla-
nejamento urbano e regional contribuiu atravs dos anos para pro-
duzir cidades cada vez mais excludentes e insustentveis do ponto
88
de vista ambiental e econmico. Essa diculdade deve-se talvez ao
fato de que a infra-estrutura viria fator determinante do planeja-
mento fsico-territorial, sendo grande o investimento pblico a ela
destinado e a presso exercida pelo crescimento vertiginoso da frota
de veculos privados.
Por outro lado, o servio de transportes, do qual depende a grande
maioria da populao, ainda no encarado como servio pblico es-
sencial, como determina a Constituio Federal, pois, na sua grande
maioria, alm de ter sua operao concedida a terceiros, no implica
investimentos pelo poder pblico, j que, injustamente, totalmen-
te pago pelos usurios que dele dependem, mediante a tarifa. Trazer
luz a questo da mobilidade urbana um dos grandes desaos a
serem encarados pelo Planejamento Urbano no Brasil.
A legislao vigente estabelece claramente as competncias dos trs
nveis de governo no que diz respeito ao sistema de transportes.
Unio compete, principalmente, estabelecer leis e normas de trn-
sito e diretrizes gerais das polticas urbanas;
Aos estados, compete licenciar veculos e motoristas e criar polticas
integradas de transporte para as Regies Metropolitanas e Aglome-
rados Urbanos;
Aos municpios, compete ser responsvel pela construo e manu-
teno das vias pblicas, pela regulamentar o uso, gerir o sistema de
transporte pblico e scalizar o cumprimento da legislao e normas
de trnsito, no que se refere circulao de veculos e pedestres.
Paralelamente, cabe tambm ao poder pblico municipal elaborar
toda a legislao urbanstica, que, como j est dito, tem grande in-
uncia no sistema de transporte, e vice-versa.
89
Plano Diretor e mobilidade:
construir um novo paradigma
Os problemas enfrentados diariamente pelas pessoas ao se loco-
moverem nas cidades normalmente tm sido analisados de forma
fragmentada; nessa anlise, os problemas do sistema de transporte
so dissociados da circulao de veculos particulares e do uso do
solo. A anlise dos sistemas de transporte focaliza itens inerentes
operao dos sistemas, como demanda e oferta; e os responsveis
pelo trnsito, por sua vez, tm a preocupao de garantir a uidez de
veculos com o mximo de segurana possvel.
O investimento em sistema virio assume grande importncia e
as administraes municipais dedicam parcela enorme de seus es-
foros e recursos para expandi-lo; essa expanso adquire dinmica
prpria e transforma-se em um m em si, com grandes obras que se
autojusticam. O planejamento do investimento e a execuo, nesse
caso, normalmente so feitos por distintos rgos da administrao
pblica, reforando o atual modelo de pensar as cidades.
O atual processo de urbanizao propicia a fragmentao do espa-
o urbano, separando bairros residenciais, cada vez mais distantes
dos locais de trabalho e de lazer, o que expulsa a populao mais
carente, cada vez mais para a periferia dos grandes centros. Esse
modelo de ocupao gera vazios urbanos e a estrutura construda
para a circulao de automveis ou mesmo para o transporte coleti-
vo resulta em reas degradadas fsica e economicamente, com alto
custo social, com perda de vidas humanas, poluio, destruio do
espao vital, congestionamentos e perda da mobilidade das pessoas,
principalmente das mais carentes. A anlise conjunta de todos esses
aspectos que condicionam a circulao das pessoas nas cidades
fundamental para compreender a mobilidade urbana
O objetivo desse texto subsidiar as discusses para elaborar Planos
Diretores, com o conceito de mobilidade urbana sustentvel, como
importante fator para o desenvolvimento das cidades. O conceito
de mobilidade urbana sustentvel pode ser aplicado independen-
temente do porte da cidade, considerando-se a diversidade dos
municpios brasileiros, pois possui valores que podem ser considera-
90
dos universais. A ao do poder pblico para garantir a mobilidade
urbana sustentvel deve considerar todo o espao pblico onde h
circulao de pessoas, que envolve as reas de pedestres e as vias,
evitando intervenes parciais. Duas frentes de trabalho so neces-
srias para desenvolver e implementar esse conceito. A primeira
frente intervir no espao j construdo; a segunda adotar dire-
trizes e princpios da mobilidade urbana sustentvel nas reas de
expanso urbana.
Principais diretrizes
Diminuir o nmero de viagens motorizadas: Uma cidade pode
ser considerada organizada, eciente e preparada para atender aos
cidados quando as pessoas conseguem morar perto de seu local
de trabalho e acessar os servios essenciais, sem deslocamentos
motorizados, realizando pequenas viagens a p ou de bicicleta; ou
acess-los pelos modos coletivos de transporte. Formar e consolidar
subcentros urbanos, ou a multicentralidade, resulta em diminuir
o nmero de viagens. No se pode reconstruir uma cidade; mas
quando se posicionam melhor os equipamentos sociais, informa-
tizam-se e descentralizam-se os servios pblicos e ocupam-se os
vazios urbanos, modicam-se objetivamente os fatores geradores
de viagens. Trata-se, portanto de procurar no gerar necessidade de
deslocamento motorizado, para a populao.
Repensar o desenho urbano: Esse princpio tem como conseqn-
cia um novo desenho urbano e uma outra forma de planejamento
das vias, para dar suporte mobilidade urbana sustentvel. Nos
novos loteamentos, onde normalmente o sistema virio planejado
em forma de tabuleiro, pode ser utilizado o desenho de vilas ou a
ausncia de cruzamentos, que preservam os moradores do trfego
de veculos, forma comum de pensar os condomnios fechados. A
interligao de vias na expanso do sistema virio pode ser substi-
tuda pela descontinuao das vias, com ruas sem sada, destinadas
exclusivamente ao acesso local dos moradores. Outra possibilidade
adotar desenho sinuoso, para reduzir a velocidade dos veculos nas
reas residenciais, priorizando a segurana dos pedestres.
91
Repensar a circulao de veculos: Muitos prossionais de trnsito
imaginam que, ao melhorar o uxo de veculos, estaro melhorando
as condies de locomoo de todos; de fato, esse tipo de ao refor-
a o atual modelo de mobilidade. Essa situao, de to calamitosa,
j foi denida como apartheid motorizado: o pedestre desconsi-
derado pelos tcnicos que tentam organizar o trnsito nas cidades,
mas s consideram os veculos. No se prope que se eliminem as
viagens em veculos ou os automveis; o que se prope que a im-
portncia de haver automveis no seja o nico critrio considerado
nos planos e projetos para organizar-se a cidade, como se fosse ra-
zovel imaginar que todos os cidados tenham meios para comprar
carros. Ao pensar a cidade, indispensvel considerar que a maioria
da populao depende dos meios no motorizados, ou do transpor-
te coletivo. O atual modelo de prioridade na circulao que faz com
que os custos sociais gerados pelo transporte individual poluio,
congestionamentos e acidentes, sejam injustamente distribudos,
prejudicando a maioria da populao que no possui automvel. A
restrio do uso do automvel est relacionada diminuio do tr-
fego de passagem nas reas estritamente residenciais, permitindo
o acesso somente de moradores, e adoo de aes que priorizem
ou torne mais segura a circulao de pedestres, como a ampliao
de caladas e alterao do desenho das vias para a reduo de velo-
cidade dos veculos.
Desenvolver os meios no motorizados de transporte: A in-
cluso da bicicleta nos deslocamentos urbanos deve ser abordada
como maneira de diminuir o custo da mobilidade das pessoas, supe-
rando uma viso predominante de uso para o lazer. Sua integrao
aos modos coletivos de transporte possvel, principalmente nos sis-
temas de grande capacidade, mas deve ser considerada como parte
do novo desenho urbano para dar suporte mobilidade urbana sus-
tentvel, incorporando-se a construo de ciclovias e ciclofaixas nas
diretrizes de expanso urbana.
Reconhecer a importncia do deslocamento dos pedestres: O
deslocamento a p, para superar pequenas distncias at os locais
onde esto disponveis os servios pblicos essenciais ou comrcio
deve ser valorizado. Este modo de transporte favorecido atravs da
melhoria da qualidade das caladas, do paisagismo, da iluminao e
92
sinalizao. Deve-se incorporar o espao da calada como via pblica
de fato, com tratamento especco. Garantir a descentralizao, a
multiplicidade e a melhor distribuio das atividades econmicas
no espao urbano e desestimular o zoneamento de especializao,
reduzindo as necessidades de deslocamentos, principalmente moto-
rizados, para acessar a infra-estrutura urbana e seus servios.
Proporcionar mobilidade s pessoas com deficincia e restrio
de mobilidade: O acesso de pessoas com decincia aos sistemas
de transporte teve como imagem o acesso do usurio de cadeiras de
rodas e foi entendida como uma adaptao atravs de elevadores,
aos diversos tipos de veculos utilizados no Brasil. Essa viso impediu
uma abordagem mais adequada do problema, porque, nessa solu-
o, so esquecidos todos os outros muitos tipos de decincia.
Trata-se de discutir a mobilidade das pessoas com decincia, pela
cidade, nos vrios modos possveis de transporte e as adequaes
necessrias nos vrios espaos pblicos, para garantir a circulao
tambm dos idosos, gestantes e crianas.
Priorizar o transporte coletivo: A priorizao ao transporte
coletivo, seu melhor planejamento e a racionalizao do uso do
automvel esto intimamente ligados diminuio dos efeitos no-
civos do trnsito. Poucos so os investimentos pblicos destinados
infra-estrutura dos servios, ao contrrio dos projetos de expanso
do sistema virio, que rapidamente apropriado pelos automveis.
A priorizao de operao do transporte coletivo pode ser garantida
mediante a construo de corredores exclusivos, faixas exclusivas
com segregao espacial ou mediante controles eletrnicos de tr-
fego, controles semafricos, dentre outras medidas. Ao priorizar a
circulao do transporte coletivo nas vias, o governo municipal faz
com que mais pessoas possam utilizar a rua, que um bem pblico.
Considerar o transporte hidrovirio: Em muitas cidades poss-
vel pensar em incorporar o modo hidrovirio como componente da
mobilidade integrado aos outros meios e modos de transporte.
Estruturar a gesto local: Os governos municipais devem r-
mar o transporte coletivo como servio pblico essencial, alm
93
de rearmar seu papel como regulador da prestao dos servios,
combatendo toda forma de transporte informal e a conseqente
desregulamentao do setor. Os municpios podem estruturar a
gesto local para regularizar os contratos das empresas operadoras
de transporte pblico e municipalizar o trnsito, conforme estabele-
cido no Cdigo de Trnsito Brasileiro. Outra ao aperfeioar, criar
e regulamentar mecanismos de gesto compartilhada entre mu-
nicpios, possibilitando a ampliao do planejamento urbano para
as regies metropolitanas, aglomeraes, reas conurbadas e mi-
crorregies. As aes de gesto podem estabelecer mecanismos de
controle e participao da sociedade, tanto na formulao quanto
na implementao da poltica de mobilidade. possvel desenvolver
aes que visem ganhos de ecincia no transporte coletivo, reduzir
o custo operacional, baratear tarifas para o usurio e criar novas
formas de nanciamento para o setor, como os recursos obtidos no
estacionamento rotativo (rea azul).
Principais desaos no uso e ocupao do solo
Consolidar e regularizar os centros, reas j ocupadas e as
parcelas informais da cidade, promovendo maior aproveita-
mento da infra-estrutura existente.
Controlar a implantao de novos empreendimentos pbli-
cos e privados, condicionando-os a internalizar e minimizar
os impactos sobre o ambiente urbano, trnsito e transporte.
Garantir o uso pblico do espao pblico, priorizando o pe-
destre, solucionando ou minimizando conitos existentes
entre a circulao a p e trnsito de veculos e oferecendo
qualidade na orientao, sinalizao e no tratamento urba-
nstico de reas preferenciais para o seu deslocamento.
Implantar obras e adequaes virias para priorizao tam-
bm dos demais modos de transporte no motorizados.
Priorizar os investimentos e o uso do Sistema Virio para o
pedestre e os meios de Transporte Coletivo, principalmente
nas situaes de conito com o Transporte Individual e de
Carga.
94
A consolidao de sistemas de transportes inclusivos, de qualidade
e sustentveis do ponto de vista econmico e ambiental, passa ne-
cessariamente pelo planejamento urbano e regional integrado, pela
priorizao do transporte coletivo, do pedestre e dos modos no mo-
torizados; pela restrio ao uso do automvel e pela participao e
conscientizao da sociedade.
A prioridade para o transporte pblico e os modos no motorizados
devem ser encarados como elementos fundamentais de incluso
social, preservao ambiental, desenvolvimento econmico e gera-
o de emprego e renda. O direito cidade inclui necessariamente a
acessibilidade aos servios pblicos, trabalho, educao e lazer, sem
a qual no possvel falar em cidadania.
95
tema 9
plano diretor e saneamento
ambiental
O saneamento ambiental aqui conceituado como o conjunto de
aes com o objetivo de alcanar nveis crescentes de salubridade
ambiental,* compreendendo, alm dos servios pblicos de sanea-
mento bsico: o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o
manejo de resduos slidos urbanos e o manejo de guas pluviais
urbanas; tambm o controle ambiental de vetores e reservatrios de
doenas e a disciplina da ocupao e uso do solo, nas condies que
maximizem a promoo e a melhoria das condies de vida tanto no
meio urbano quanto no meio rural.
Desempenhando duplo papel para que se estabeleam condies
de desenvolvimento sustentvel em meio urbano, o saneamento
ambiental objetiva assegurar condies de salubridade ao homem e
reduzir os impactos ambientais das atividades humanas.
Nesse contexto, questes relevantes sobre a interao entre o plane-
jamento urbano e as aes de saneamento devem ser consideradas.
Dentre essas questes:
Em que medida os servios e a infra-estrutura existentes de
saneamento atuam como limitadores do desenvolvimento
urbano?
Em que medida e por quais meios o setor de saneamento
pode fornecer subsdios e indicadores que orientem deci-
ses de planejamento urbano com maior inuncia sobre a
viabilidade, a qualidade, os custos e a efetividade de aes
de saneamento?
* Salubridade ambiental: qualidade das condies em que vivem popu-
laes urbanas e rurais no que diz respeito sua capacidade de inibir,
prevenir ou impedir a ocorrncia de doenas veiculadas pelo meio am-
biente, bem como de favorecer o pleno gozo da sade e o bem-estar.
96
Entre as aes que envolvem a elaborao do Plano Diretor muni-
cipal incluem-se necessariamente diagnosticar os servios de sa-
neamento; cadastrar a infra-estrutura existente para tal; e avaliar a
efetividade das aes de saneamento no que diz respeito a reduzir
riscos sade, proteger o meio ambiente e melhorar a qualidade de
vida para os diferentes estratos socioeconmicos da populao.
O resultado desse trabalho vai tambm informar a preparao do
Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que dever denir as
solues para a concretizao de nveis crescentemente melhores
de salubridade ambiental, inclusive a programao das aes e dos
investimentos necessrios para a prestao universal, integral e atu-
alizada dos servios pblicos de saneamento ambiental.
Quando se confronta o objetivo da universalizao do saneamento
com a situao de uso e ocupao do solo urbano nas cidades brasi-
leiras, ca evidente a magnitude do desao de garantir o atendimen-
to das populaes pobres concentradas em favelas e demais reas
de urbanizao precria, assim como das que vivem em pequenas
localidades de caractersticas rurais ou dispersas no campo.
No Brasil atual, a despeito dos progressos realizados em abasteci-
mento de gua e, em menor monta, em esgotamento sanitrio, so
notrias as carncias de atendimento e cobertura dos servios de sa-
neamento. Ao se buscar qualicar essas carncias, notam-se ntidas
distines entre nveis de cobertura por tipos de servio, entre as re-
gies brasileiras, entre os espaos urbano e rural e entre as diversas
camadas de renda das populaes.
Alm dos aspectos relacionados poltica, organizao institucio-
nal e gerencial e ao atendimento dos servios de saneamento, ou-
tras variveis de carter predominantemente tecnolgico e tcnico
podem ser fatores que facilitem ou restrinjam o desenvolvimento
urbano. importante conhecer previamente essas variveis, para
utilizar esse conhecimento nas etapas de prognstico do Plano Dire-
tor e para denir diretrizes e aes setoriais nessa rea.
Nas reas de interface entre o Plano Diretor e as aes de sanea-
mento, o Plano Diretor deve estabelecer diretrizes e propor aes de
97
carter legal, institucional e tcnico destinadas a orientar a soluo
de problemas atuais de saneamento, antecipar futuros problemas
decorrentes da urbanizao, nessa rea, e fornecer subsdios e orien-
taes para a execuo de programas setoriais de longo termo, de
forma a que se evitem ou se restrinjam os impactos de tais proble-
mas sobre o desenvolvimento urbano, no futuro.
A integrao das questes de saneamento na elaborao do Plano
Diretor deve fundamentar-se em um conjunto de estudos e projetos
que visem a:
Caracterizar e diagnosticar problemas tcnicos, institucio-
nais e legais de saneamento no municpio;
Identicar problemas futuros do setor, mediante estudo de
cenrios de crescimento demogrco e de desenvolvimento
urbano;
Conceber e denir programas e aes destinados a resolver
os problemas identicados nas etapas acima;
Avaliar a viabilidade desses programas e aes, em termos
polticos, institucionais, nanceiros e tcnicos, incluindo
critrios ambientais;
Denir estratgias para implantar aes e programas de
saneamento, no Plano Diretor; e para controlar a efetivida-
de dessas aes e programas, uma vez implantados, bem
como para atualiz-los periodicamente, assim como para
atualizar periodicamente o prprio Plano Diretor.
Para atingir tais objetivos, essencial que estejam disponveis dados
e informaes, entre os quais: um inventrio da infra-estrutura de
saneamento existente; a adequada caracterizao do uso do solo;
sries temporais de dados hidrolgicos e de qualidade de gua; a ca-
racterizao da estrutura institucional dos servios de saneamento,
de seus recursos humanos e materiais e de suas prticas gerenciais;
o inventrio da base legal e regulamentar que trata do tema em es-
cala municipal, regional, estadual e nacional.
Parte dessas informaes deve ser fornecida por operadores de siste-
mas, nos casos em que h concesso de servios. Dado, contudo, que,
98
no Brasil, esses servios so realizados predominantemente por enti-
dades municipais, possvel que parte dessas informaes indispen-
sveis esteja disponvel nos prprios servios tcnicos municipais ou
tenha de ser produzida durante a elaborao do Plano Diretor, em
particular no caso dos servios de esgotamento sanitrio, drenagem
pluvial e gesto de resduos slidos.
O saneamento instrumento para controlar impactos da urbanizao
sobre o meio ambiente e para reduzir os riscos naturais
Plano Diretor e o abastecimento de gua
As presses exercidas por reas urbanas, em particular grandes con-
glomerados urbanos, sobre o meio so, entre outras, presses de
demanda por gua, solo e fontes de energia bem como presses re-
lacionadas absoro de resduos e a alteraes fsicas, qumicas e
biolgicas de processos naturais geradas pela atividade urbana.
A demanda por gua de abastecimento a origem de conitos pelo
uso de recursos naturais. Com o crescimento populacional e a indus-
trializao, mananciais de abastecimento de gua mais prximos
zona urbana tornam-se insucientes ou tm a qualidade das guas
deteriorada pela prpria expanso urbana. Torna-se necessrio bus-
car gua em maior volume, em mananciais mais distantes, o que,
por vezes, implica transferncia de gua entre bacias hidrogrcas.
Surgem, em conseqncia, conitos pelo uso da gua e restries de
uso do solo e de outros recursos naturais em reas externas e, por
vezes, relativamente distantes da rea urbana. Os conitos muitas
vezes so gerados pela prpria inuncia econmica da cidade em
sua regio, como no caso de desenvolvimento de reas de agricultu-
ra intensiva para a produo de frutas e hortalias ou da implanta-
o de eixos rodovirios em reas de mananciais. Nas regies metro-
politanas, a expanso urbana, muitas vezes ilegal, est na origem de
srios comprometimentos de qualidade de gua de mananciais de
abastecimento urbano.
A disponibilidade de gua, em quantidade e qualidade adequadas ao
uso domstico e dos setores produtivos (comrcio, servios e inds-
99
tria), um dos fatores condicionantes do desenvolvimento urbano.
Aes complementares de proteo de mananciais e de controle da
demanda por gua de abastecimento devem ser combinadas, com
o m de perenizar a disponibilidade hdrica e de reduzir os riscos de
restries ao desenvolvimento impostas por problemas de escassez,
de custos e de diculdades tecnolgicas para o tratamento de gua
ou para recuperar mananciais degradados.
Cabe ao Plano Diretor identicar os mananciais destinados ao
abastecimento de gua em uso, avali-los e caracteriz-los quanto
origem supercial ou subterrnea da gua, quanto a quantidade
e qualidade em relao demanda, bem como em relao a riscos
atuais e potenciais de reduo de disponibilidade hdrica, por uso in-
devido do solo e da gua nas bacias hidrogrcas em foco. Projees
de demanda por gua de abastecimento, fundamentadas em proje-
es demogrcas e de desenvolvimento econmico feitas durante
a elaborao do Plano Diretor, orientaro a identicao de novos
mananciais e a adoo de medidas para sua proteo com vistas
garantia de disponibilidade hdrica.
A proteo de mananciais depende da integrao e da harmonizao
de polticas e de aes empreendidas em distintos nveis, valendo-se,
particularmente, dos instrumentos legais e de gesto presentes nos
sistemas de meio ambiente e de gerenciamento de recursos hdricos,
nas esferas nacional e estadual, e em disposies a serem includas
na prpria legislao municipal, se inexistentes.
H um conjunto amplo de alternativas para controlar a demanda
por gua de abastecimento, a maioria delas ainda pouco emprega-
das no Brasil. Reduzir perdas fsicas nos sistemas pblicos de abaste-
cimento, estimadas, no caso de sistemas brasileiros, em aproxima-
damente 18% a 20% dos volumes captados, poder a um s tempo
reduzir a presso de demanda sobre os recursos hdricos como adiar
investimentos em novos sistemas.
O reuso de guas para atender a demandas domsticas ou indus-
triais menos exigentes em qualidade tem alto potencial para reduzir
100
a demanda por gua. Uma alternativa, com impacto global sobre a
disponibilidade hdrica, o reuso do esgoto domstico tratado, na
agricultura.
Tcnicas de coleta de guas de chuva tm sido adotadas, particu-
larmente em regies semi-ridas, mas tambm em regies com
maiores ndices pluviomtricos, nesse ltimo caso como medida de
aumento da oferta de gua para usos menos exigentes em qualida-
de de gua que o de consumo humano.
A promoo e a implementao de aes de gesto da demanda ou
de aumento da oferta de gua possivelmente ultrapassam o escopo
e os instrumentos prprios do Plano Diretor. Porm, a administrao
municipal, partindo da identicao de possveis restries ao desen-
volvimento urbano impostas por problemas de disponibilidade de
gua, pode buscar os meios para desenvolver polticas nesse mbito,
apoiada nos princpios gerais de uso racional de recursos naturais e
em boas prticas de gesto econmica e nanceira de servios.
Manejo das guas pluviais
As opes de desenvolvimento urbano denidas pelo Plano Diretor
podem ter inuncia signicativa sobre os impactos da urbanizao
sobre o meio ambiente, os corpos dgua presentes no prprio espa-
o urbano e a jusante desse.
Os impactos fsicos maiores esto relacionados com aumentos em
volumes e velocidades de escoamento da gua de chuva e com re-
duo de recarga de aqferos provocados por aes vistas como
estruturantes da urbanizao, como a impermeabilizao do solo, a
implantao de canais articiais (sarjetas e redes de drenagem) e a
canalizao de cursos dgua, entre outras.
Entretanto, a experincia tem mostrado que canalizar cursos dgua
(fechada ou aberta) no assegura o controle das inundaes nem
adequadas condies sanitrias, como se apregoa. O crescimento
urbano tende a tornar essas estruturas rapidamente insucientes
para conduzir vazes que aumentam com a urbanizao. Ademais,
esse enfoque no apresenta caractersticas de sustentabilidade e a
101
presena de interceptores de esgoto sanitrio ao longo dos cursos
dgua parece desempenhar um papel mais importante sobre o ris-
co sade do que a canalizao ou no de cursos dgua.
Os impactos de natureza fsica tm resultado em aumentos de
freqncia e gravidade de inundaes, intensicao de processos
erosivos com aumento da produo, transporte e deposio de sedi-
mentos, mudanas de morfologia uvial e impacto sobre os ecossis-
temas aquticos.
Os impactos de natureza qumica e biolgica tm origem, sobretudo,
por lanamentos indevidos de esgotos sanitrios e, em alguns casos,
esgotos industriais, sem tratamento ou com tratamento insucien-
te, nos sistemas de drenagem pluvial ou diretamente nos meios
receptores. Os impactos ambientais so bem conhecidos: poluio
visual por corpos utuantes, poluio microbiolgica de praias e la-
gos urbanos. Esses impactos repercutem sobre os usos da gua, im-
pondo restries e riscos ou aumentando custos ao abastecimento
de gua potvel, piscicultura, ao turismo e ao lazer, entre outros.
Inovaes importantes de carter tecnolgico, de planejamento e de
gesto dos sistemas de drenagem de guas pluviais, adotadas em
cidades de pases desenvolvidos e em algumas cidades brasileiras,
nos ltimos anos, permitem diminuir, a um s tempo, problemas
relacionados com inundaes e com a poluio difusa de meios
receptores. Essas solues tambm contribuem para que se criem
alternativas de valorizao corpos dgua em contexto urbano e de
ampliao de espaos verdes e de reas de lazer, fatores importantes
para a melhoria da qualidade de vida.
Os objetivos fundamentais das chamadas solues compensatrias
de drenagem pluvial so a reduo de excedentes de gua gerados
pela impermeabilizao e o controle da poluio de origem pluvial,
em diferentes escalas espaciais e, sempre que possvel, prximo s
fontes geradoras. Elas baseiam-se em processos fsicos de armaze-
namento temporrio ou na inltrao de guas pluviais ou, ainda,
em uma combinao dos dois processos. So classicadas segundo
o princpio de funcionamento fsico e as reas de aplicao, desta-
cando-se:
102
As solues aplicveis s escalas espaciais de lotes ou quar-
teires, tais como o armazenamento de guas pluviais em
reservatrios domiciliares e em coberturas de edicaes,
ou a inltrao por meio de planos, trincheiras e poos de
inltrao;
As solues aplicveis a reas industriais, grandes reas
comerciais e reas de estacionamento, tais como o arma-
zenamento de guas pluviais em bacias de deteno, em
pavimentos reservatrio e em valos de armazenamento, ou
a inltrao de guas pluviais por meio de pavimentos per-
meveis e de trincheiras de inltrao;
As solues aplicveis a grandes reas de drenagem, como
as bacias de deteno secas ou com espelho dgua, su-
perfcie ou enterradas.
Alternativas a intervenes estruturais para tratar fundos de vale, e
aes para recuperar cursos dgua tambm tm sido adotadas. So
opes cujo objetivo inicial reduzir riscos e conseqncias fsicas,
econmicas e sociais de inundaes por meio do controle de ocupa-
o do solo. Para essas reas, devem-se denir usos menos vulne-
rveis ocorrncia de inundaes, como, dentre outros, os parques
lineares, as reas destinadas a prticas de atividades esportivas, as
vias secundrias, cuja interrupo, eventual e temporria, no gera
conseqncias signicativas aos sistemas virios e de transportes.
Objetivos complementares desse tipo de interveno so:
Reduzir riscos sade pblica causados por condies insa-
lubres, seja do risco de contaminao por contato primrio
com guas poludas, seja de proliferao de vetores de
doenas;controle de eroso e da instabilidade das margens
dos cursos dgua;
Melhorar a qualidade de gua do curso dgua;
Restaurar e proteger a ora e a fauna ribeirinhas, sempre
que possvel;
Revitalizar atividades econmicas locais;
Preservar ou restaurar referncias histricas e culturais.
103
Para que se empreguem tcnicas compensatrias e tratamentos
de fundo de vale, de carter alternativo, preciso conhecer adequa-
damente os principais problemas relacionados com o controle de
cheias e da poluio hdrica, com o patrimnio ambiental, paisa-
gstico e cultural a ser preservado ou recuperado, e com os prprios
padres locais de uso do solo.
Os princpios que orientam essas novas concepes podem ser as-
sim resumidos:
A bacia hidrogrca a escala espacial adequada para ava-
liar os impactos decorrentes da ocupao urbana atual e de
novos projetos de urbanizao sobre os processos hidrolgi-
cos e sobre as cargas de poluio difusa;
Novos empreendimentos no podem agravar ou compro-
meter as condies de funcionamento dos sistemas de
drenagem pr-existentes e devem ter em conta um plane-
jamento global de uso do solo urbano, incluindo projetos
urbansticos futuros;
Os objetivos dos sistemas de drenagem pluvial devem ser
mltiplos, complementares entre si, associando controle
das cheias e da poluio difusa, sempre que possvel,
criao de reas verdes e de espaos de lazer e de prticas
esportivas;
A proteo ambiental e, em particular, a valorizao dos
corpos dgua em contexto urbano, devem ser compatibili-
zadas com os objetivos funcionais da drenagem das guas
pluviais bem como com objetivos de reduo de riscos
sade.
Esgotamento sanitrio
Uma das principais carncias de saneamento das cidades brasileiras
a de infra-estrutura de coleta, interceptao e tratamento de es-
gotos sanitrios. A interconexo indevida entre redes de drenagem
pluvial e redes de esgotamento sanitrio outro problema recorren-
104
te, posto que na maioria dos sistemas brasileiros adota-se o conceito
de separao absoluta entre essas drenagens, o que no se verica
na prtica.
Tais problemas explicam, em grande parte, a notria poluio de
gua observada nas cidades brasileiras, sobretudo, em perodo seco.
Carncias de infra-estrutura e de servios de saneamento so mais
crticas em favelas e loteamentos ilegais. De fato, a populao de bai-
xa renda vive freqentemente em situao de maior vulnerabilidade
sob diferentes aspectos associados habitao e ao saneamento,
submetida a situaes de risco geotcnico, como deslizamento de
encostas, inundao e riscos sade muitas vezes agravados pelos
prprios impactos da urbanizao.
As carncias em infra-estrutura de esgotamento sanitrio represen-
tam riscos elevados para a sade coletiva por contato primrio ou
pela proliferao de vetores de doenas, fontes de poluio concen-
tradas que podem resultar em reduo da disponibilidade hdrica
por deteriorao de qualidade de gua dos meios receptores, perdas
generalizadas de qualidade ambiental e desconfortos causados por
maus odores e problemas estticos.
Durante a elaborao do Plano Diretor, necessrio que se elabore
um levantamento detalhado da infra-estrutura de esgotamento
sanitrio, englobando os sistemas estticos como fossas e sumidou-
ros, as redes coletoras, os interceptores e as Estaes de Tratamento
de Esgotos (ETE), quando existentes, bem como da qualidade dos
servios prestados de esgotamento sanitrio. O levantamento de
dados da infra-estrutura consiste na elaborao de cadastro que
descreve as caractersticas tcnicas da infra-estrutura existente, seu
estado de conservao, problemas de interconexo com a rede de
drenagem pluvial, pontos de lanamento nos meios receptores, obs-
trues por depsitos de sedimentos, necessidades de recuperao,
entre outros aspectos.
Conhecer a qualidade dos servios implica interessar-se pela co-
bertura dos servios, pela identicao das reas carentes, pelo
planejamento, qualidade e efetividade dos servios de manuteno
105
e operao dos sistemas, pela identicao de problemas de sade
pblica relacionados com carncias de esgotamento sanitrio, pelos
impactos de lanamentos sobre os meios receptores, dentre outros.
Esse levantamento produz informaes de referncia sobre as ne-
cessidades de investimentos em infra-estrutura e em aprimoramen-
to da qualidade dos servios para atender as necessidades atuais
do sistema. Nessa medida, serve de base para indicar as eventuais
restries ao desenvolvimento urbano impostas por carncias de es-
gotamento sanitrio e para planejar as aes necessrias a eliminar
tais restries, incluindo-se, entre elas:
Reduzir as interconexes indevidas entre as redes pluvial e
de esgotamento sanitrio;
Fazer os investimentos necessrios para implantar sistemas
de coleta de esgotos (redes coletoras e interceptores) e de
ETEs;
Denir reas a serem destinadas para implantar infra-es-
trutura de esgotamento sanitrio, em particular as ETEs; e
xar restries legais e de scalizao que evitem que essas
reas sejam ocupadas por outros usos;
Garantir adequada operao e manuteno dos sistemas;
Promover o adensamento populacional e a ocupao das
reas j servidas por rede de esgotamento sanitrio, e coibir
novas reas de expanso.
Inovaes em concepo de sistemas de esgotamento sanitrio
tm emergido, encontrando-se entre essas alternativas a opo
pela implantao de ETEs por microbacia de coleta, dispersando-se
a infra-estrutura de tratamento pela rea urbana. Ainda no campo
de inovaes encontram-se opes de redes coletoras, tratamento e
disposio diferenciados para guas servidas e esgoto fecal, poten-
cializando, para determinados usos da gua, a adoo do reuso. A
opo por solues estticas de esgotamento sanitrio, particular-
mente para reas com menor densidade de ocupao, pode apresen-
tar vantagens signicativas em termos de economia de investimen-
106
tos iniciais em infra-estrutura de coleta. A operao desses sistemas
requer, entretanto, adequada organizao de servios de limpeza de
fossas, remoo e destino nal do lodo produzido.
Manejo de resduos slidos
Em reas urbanas, os principais problemas de saneamento relacio-
nados com a gesto de resduos slidos so:
Os resduos slidos no coletados, lanados indevidamente
em encostas, talvegues e nos prprios cursos dgua, repre-
sentando riscos sade coletiva, riscos de poluio fsica,
qumica e biolgica do solo e de guas superciais e subter-
rneas;
O aumento do risco de inundaes em razo dos distrbios
que os resduos slidos no coletados freqentemente pro-
vocam no funcionamento hidrulico de estruturas de dre-
nagem, quando mobilizados e transportados pelas guas
das chuvas;
A ausncia de aterros sanitrios e a ocorrncia freqente de
lixes e aterros no controlados que so fontes importantes
de poluio das guas superciais e subterrneas, do solo e
do ar;
A disposio nal inadequada de resduos slidos especiais,
como os resduos industriais, os hospitalares e os de cons-
truo civil como entulhos;
A presena de catadores de material reciclvel, muitos ain-
da crianas e adolescentes, trabalhando em condies insa-
lubres nos lixes e nas ruas;
Baixos ndices de reutilizao e reciclagem, sendo os catado-
res os principais responsveis pela coleta seletiva, que se d
sem apoio do poder pblico.
Como no caso de outros servios de saneamento, a elaborao do
Plano Diretor deve contemplar um levantamento completo dos
meios operacionais, da infra-estrutura existente em particular, da
rea utilizada para receber lixo atualmente e da qualidade dos ser-
107
vios relacionados gesto de resduos slidos. Qualicar e quan-
ticar a gerao do lixo domstico e dos demais resduos slidos
no presente e projetar sua evoluo no tempo indispensvel para
prever a necessidade, identicar e localizar as reas necessrias para
o processamento e a destinao dos diversos tipos de resduos, na
perspectiva da implementao da gesto integrada e diferenciada
dos resduos slidos urbanos, com vistas a maximizar a reutilizao e
a reciclagem e a assegurar a disposio nal adequada, promovendo
a incluso social e econmica dos catadores.*
Assim procedendo na execuo do Plano Diretor, busca-se equa-
cionar de modo satisfatrio um dos elementos-chave de interface
entre a gesto de resduos slidos e o planejamento do uso do solo
a denio das reas a destinadas implantao de aterros sanit-
rios ou de resduos especiais, de instalaes para a seleo e triagem
com vista reciclagem em galpes para o trabalho de catadores, por
exemplo, ou ainda para o tratamento de resduos como composta-
gem, no caso de resduos predominantemente orgnicos. A adequa-
da denio dessas reas levar em conta as restries ambientais e
as resistncias que viro das populaes de seu entorno, e dever ser
acompanhada por medidas de natureza legal e urbanstica; devem-
se prever os instrumentos de scalizao que evitem que essas reas
e de suas proximidades sejam ocupadas por usos incompatveis.
O processo de seleo de reas para novas instalaes no poder
ignorar a necessidade de recuperar ambientalmente as reas em
utilizao. Sempre que for possvel, recomendvel considerar a
implantao do aterro sanitrio na rea onde se localiza o lixo, de
modo a propiciar que seja aproveitada, em paralelo com a recupera-
o ambiental.
* Sobre estes temas, recomenda-se consultar www.lixoecidadania.org.br,
o stio do Frum Nacional Lixo e Cidadania que disponibiliza informa-
es qualicadas sobre a gesto integrada e diferenciada de resduos
slidos urbanos com a incluso social dos catadores.
108
Instrumentos regulamentares, econmicos,
de informao e outros
O Estatuto da Cidade dene e estabelece instrumentos importan-
tes e inovadores com elevado potencial para o aprimoramento da
gesto urbana, para a preservao ambiental e a reduo de riscos
sade e de naturais em contexto urbano, includas a preservao de
reas de mananciais, a reduo de impactos da urbanizao sobre
meios receptores e o controle da ocupao de reas de risco geotc-
nico e de inundao.
So exemplos os instrumentos que promovem a densicao de
reas com adequada infra-estrutura urbana e menos susceptveis
a danos ambientais ou a riscos naturais, procurando controlar a
excessiva expanso urbana e a presso sobre reas de proteo am-
biental. Os instrumentos de regularizao fundiria, presentes na
lei, contribuem para a urbanizao de favelas, podendo melhorar as
condies sanitrias dessas ocupaes de baixa renda; reduzir riscos
naturais e impactos sobre o meio ambiente. Outros instrumentos
como o direito de preempo, as operaes urbanas consorciadas e a
transferncia do direito de construir, e, podem ser empregados pela
administrao pblica municipal com base em objetivos de proteo
e valorizao ambientais.
O adequado emprego dos instrumentos previstos no Estatuto das
Cidades, como os acima mencionados, requer a disponibilidade de
informaes e de indicadores que sirvam de base elaborao de
polticas e denio de diretrizes para o desenvolvimento urbano.
Instrumentos e recursos de informao que combinam sistemas
de informao geogrca com dados cadastrais sobre sistemas de
saneamento, indicadores de qualidade dos servios de saneamento,
dados provenientes de monitoramento hidrolgico e de qualidade
de gua nos meios receptores, informaes sobre uso do solo e ten-
dncias de expanso urbana, resultados de estudos de identicao
de reas de risco de inundao e de risco geolgico, entre outras
informaes, so importantes para o planejamento urbano e para a
gesto das cidades.
109
Com essas informaes, torna-se possvel, no Plano Diretor, procurar
orientar o desenvolvimento urbano para reas que ofeream meno-
res riscos naturais e que sejam ambientalmente menos sensveis aos
impactos da urbanizao, restringindo a ocupao em reas de risco
ou reas estratgicas como reservas de recursos naturais ou por seu
valor ambiental e ecolgico. A implantao de infra-estrutura viria
e de saneamento, entre outras aes estruturantes, pode ser, assim,
adotada como um dos instrumentos para a orientao do desenvol-
vimento urbano, promovendo o aumento da densidade de ocupao
onde essa for mais adequada.
No mesmo sentido, com base nesse tipo de informao, podem-se
adotar medidas como a realocao de populaes ocupando zonas
de risco, combinadas com restries legais, regulamentares, scali-
zao, aes educativas e destinao adequada dessas reas: reas
verdes, reas de lazer, terrenos de esporte, visando evitar que essas e
outras reas de risco sejam ocupadas ou reocupadas, no futuro.
Outras medidas de base regulamentar com potencial para contribuir
para reduzir riscos naturais so, por exemplo:
Identicar e zonear reas inundveis, segundo diferentes
nveis de risco de inundao;
Identicar e zonear reas de risco geolgico;
Denir reas com restrio de impermeabilizao de solos,
de forma a no agravar o risco de inundaes e orientar a
implantao de medidas locais de controle de escoamentos,
como as solues compensatrias anteriormente descritas;
Identicar e restringir a ocupao de reas midas que tm
papel signicativo para reduzir escoamentos e controlar a
poluio de origem pluvial;
Denir reservas fundirias destinadas implantao de
instalaes para a coleta e o eventual armazenamento de
guas pluviais, tendo em vista o controle de cheias;
Identicar e preservar zonas que exercem papel de armaze-
namento e amortecimento de cheias, quando da ocorrncia
de eventos raros;
110
Controlar intervenes em cursos dgua e na plancie de
inundao que possam contribuir para aumentar o risco de
inundao ou agravar suas conseqncias.
Algumas cidades tm adotado o conceito de vazo de restrio como
instrumento regulamentar para evitar o aumento do risco de inun-
dao e garantir o funcionamento adequado de estruturas de drena-
gem pr-existentes. Nesse caso, novos empreendimentos urbanos
so obrigados a respeitar uma vazo limite superior de lanamento
no sistema de drenagem pr-existente ou, sendo o caso, nos meios
receptores, deixando-se ao empreendedor a liberdade para denir
seu projeto de urbanizao e os meios que utilizar para no ultra-
passar a referida vazo de restrio estabelecida prioritariamente. A
vazo de restrio denida com base em critrios distintos, como:
vazo natural da rea em foco, estimada para um dado tempo de
retorno, ou a mxima capacidade de drenagem da infra-estrutura
pr-existente a jusante da rea a ser urbanizada.
O emprego de instrumentos econmicos como a cobrana pela alte-
rao de regime hdrico e pela gerao de poluio difusa associada
urbanizao, na forma, por exemplo, de uma taxa de drenagem
pluvial, apresenta potencial para a recuperao de investimentos, a
melhoria dos servios de manuteno e a orientao da ocupao
urbana no sentido de reduzir fatores externos negativos da urbani-
zao sobre o meio ambiente.
Avaliar percepo de risco natural e formas de organizao social
para enfrentar situaes de crise durante eventos catastrcos so
elementos importantes para subsidiar a escolha de alternativas de
reduo de riscos. So tambm relevantes para conceber e implantar
planos de contingncia e de gesto de crise.
Concluso
As solues de saneamento, tanto quanto as escolhas de planeja-
mento urbano, requerem participao efetiva da populao interes-
sada e controle social. Por exemplo, a implantao de bacias de de-
teno, de parques lineares e outras solues similares deve integrar,
alm dos objetivos intrnsecos drenagem pluvial, a preocupao
111
com a segurana dos usurios e a reduo de riscos sade coleti-
va. A adoo de solues estticas de esgotamento sanitrio como
fossas e sumidouros, a intensicao de polticas de reciclagem de
resduos slidos ou o reuso de gua requer a aceitao e a assimi-
lao de tais alternativas pelos usurios dos sistemas. No se pode
considerar uma coleta seletiva sustentvel sem a adeso esclarecida
dos cidados.
conveniente que o Plano Municipal de Saneamento Ambiental
seja elaborado ao mesmo tempo em que se elabore o Plano Diretor.
Isso porque, se, por um lado, preciso considerar a interdependn-
cia entre polticas, diretrizes e aes de planejamento urbano e de
saneamento, por outro lado, planejar e executar polticas, diretrizes
e aes de saneamento requer estudos e detalhamentos temticos
especcos ao setor. Esses estudos, se feitos apenas no mbito do
Plano Diretor, podem conduzir a uma perda de generalidade.
A participao da sociedade desde a etapa de elaborao do Plano
Diretor fundamental para legitimar as decises e diretrizes nele
contidas e para assegurar o apoio poltico necessrio continuidade
do desenvolvimento do plano e de sua implementao. Da mesma
forma, dentro da prpria administrao pblica preciso desenvol-
ver canais de participao e apoio ao desenvolvimento dos trabalhos.
A maneira de desenvolver tais iniciativas pode variar muito, dentro e
fora da administrao, no cabendo aqui o detalhamento, mas to
somente ressaltar a necessidade dessas iniciativas.
112
tema 10
plano diretor e estudo de
impacto de vizinhana
Estatuto da Cidade, Estudo de Impacto de Vizinhana
e Plano Diretor
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) est dentre os instrumen-
tos de gesto que dependem da regulamentao municipal e que
permitem a avaliao dos impactos causados por empreendimentos
e atividades urbanas. Trata-se de um instrumento contemporneo,
integrado ao direito urbano-ambiental, que tem sua matriz no cum-
primento da funo social da propriedade. A partir da anlise dos im-
pactos possvel avaliar a pertinncia da implantao do empreen-
dimento ou atividade no local indicado, ou seja, avaliar se o proposto
est adequado ao local, estabelecendo uma relao da cidade com o
empreendimento e do empreendimento com a cidade, considerando
o meio no qual est inserido. Alm disso, a partir da avaliao de im-
pactos possvel apontar formas para mitigar o impacto gerado, ou
seja, minorar os efeitos do empreendimento ou atividade no meio
urbano, alm de medidas compensatrias para o mesmo meio no
qual a atividade ou empreendimento instalar-se-.*
* Com a denio de medidas mitigadoras, busca-se explicitar as me-
didas que visam a minimizar os impactos, ou corretivas, avaliando-se,
inclusive, a ecincia dos equipamentos de controle de poluio em re-
lao aos critrios de qualidade ambiental e aos padres de disposio
de euentes lquidos, emisses atmosfricas e de resduos slidos;
fase do empreendimento em que tais medidas devem ser adota-
das: planejamento, implantao, operao e desativao, e para os
adversos identicados e quanticados, as quais devero ser apre-
sentadas e classicadas quanto:
natureza preventiva (casos de acidentes);
ao fator ambiental a que se destinam: fsico, biolgico ou socioe-
conmico;
ao prazo de permanncia de suas aplicaes: curto, mdio
ou longo;
113
A necessidade de avaliar impactos
No Brasil, as avaliaes ambientais foram introduzidas pela Lei Fe-
deral n 6.938/81, que criou o sistema nacional do meio ambiente.
Apesar de a lei no ter restringido o mbito de aplicao ao meio
ambiente natural, a incidncia maior de aplicao visou a mitigar
impactos a esse meio.**
A partir da Constituio de 1988 e da Resoluo Conama n 237/97,
com a denio de competncias expressas aos municpios em ma-
tria ambiental estabelecida na Constituio Federal e com a expli-
citao efetuada pela citada Resoluo, que o meio urbano passou
a ser objeto de maiores avaliaes, identicando a preocupao com
a incidncia da legislao ambiental e dos instrumentos de planeja-
mento previstos nesta. Desse movimento, comearam a aparecer os
Estudos de Impacto Ambiental (EIA), para implantao de condom-
nios, loteamentos grandes, centros de compra, hipermercados, to-
das atividades urbanas impactantes ao meio ambiente construdo.
Avaliar impactos exigncia contempornea, de uma sociedade
que est assistindo ao escasseamento dos recursos naturais, ao es-
gotamento dos grandes aglomerados urbanos e a degradao das
relaes de vizinhana e que no tem mais como viver em sociedade,
buscando padres de qualidade de vida, sem analisar e incidir sobre
os empreendimentos, as atividade e o seu prprio universo, a partir
da relao estabelecida do projeto com a possibilidade de absoro
pelo meio no qual ir se inserir. A implantao de empreendimentos
e atividades, alm das tradicionais limitaes administrativas fsico-
territoriais e de zoneamento, relacionadas ao regime urbanstico da
gleba e da atividade prevista para a regio, passa a se submeter a ou-
responsabilidade pela implementao: empreendedor, poder
pblico ou outros;
ao custo.
Os impactos adversos que no possam ser evitados ou mitigados de-
vem ser compensados, de modo que a sociedade seja retribuda pela
utilizao do bem ambiental
** Considera-se aqui meio ambiente natural gua, o ar, a fauna, a ora
e o solo..
114
tro exame, relativo a possibilidade ftica de absoro da atividade/
empreendimento no local proposto, bem como da compatibilidade
com o local no qual pretende se instalar.
Um dos grandes desaos para os gestores pblicos consiste em
superar a viso fragmentada das anlises. O mesmo curso dgua
que manancial para quem trabalha com recursos hdricos, cor-
po receptor para quem trabalha com guas servidas, os esgotos. A
danceteria, que ponto de encontro de jovens, fonte de poluio
sonora insuportvel para a vizinhana das imediaes. O shopping
que gera emprego e movimenta a cidade, tambm ocasiona grande
congestionamento, porque no possui adequadas vias de acesso. O
desao consiste em todas as reas do conhecimento que interferem
no processo de aprovao urbanstica e ambiental buscarem uma
nova sntese que supere a viso fragmentada das anlises, implican-
do uma deciso mais abrangente e que gere melhor qualidade de
vida.
Alm disso, fundamental a participao popular no processo de
tomada de deciso. Apesar de no estar expressamente prevista
Audincia Pblica para EIV no Estatuto da Cidade, os municpios po-
dem e devem prever a hiptese na regulamentao do EIV no mbito
municipal, identicando as atividades e empreendimentos sujeitas a
ele, e prevendo Audincia Pblica ou outras formas de publicizao
da anlise.
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) mais um instrumento de
gesto previsto para avaliar impactos urbanos. Entendemos que
similar ao EIA, porm como estabelece a prpria lei, no o substitui
(art. 38 do Estatuto da Cidade), sendo que, nas hipteses em que
cabe EIA no h que se falar em EIV. Ambos so instrumentos de ges-
to para avaliar impactos; o EIA mais complexo, prev alternativas
locacionais e tem assento constitucional, devendo ser aplicado para
as situaes urbanas previstas na Resoluo n 237 e nas estabeleci-
das em cada legislao municipal.
As grandes crticas s legislaes urbanstica e ambiental so a
ineccia e a morosidade do processo decisrio. A introduo desse
instrumento de gesto deve visar a melhorar o processo de gesto
115
e no a burocratiz-lo. Por isso, fundamental, apesar dos mbitos
distintos, que se compatibilizem as licenas urbanstica e ambiental
e os instrumentos que a antecedem, para que no se insista em pr-
ticas de gesto que j demonstraram ser inecazes e no contribuir
para melhorar a qualidade de vida dos centros urbanos, objetivo
precpuo da norma objeto do debate.
Como instrumento de gesto que , na mesma linha do EIA, o EIV
no substitui a deciso do administrador. um instrumento para a
tomada de deciso e de medidas mitigadoras ou compensatrias.
Em outras palavras, o administrador precisa considerar os elemen-
tos colocados no EIV, embora no tenha de aderir a ele, desde que
justique e motive a no adeso. O mesmo ocorre com o resultado
de Audincia Pblica. A Administrao Pblica no est obrigada
a cumprir orientaes obtidas em Audincia Pblica (que no so
decisrias e podem ser conitantes ou contraditrias). Cabe ao ad-
ministrador pblico ouvir, analisar e avaliar as idias e opinies que
surjam naquelas audincias, para argumentar as decises que tome;
dizer os porqus e enfrentar democraticamente os temas e posies
que surjam da participao popular.
A avaliao de impactos em Porto Alegre
Porto Alegre tem tradio na anlise dos impactos de empreendi-
mentos no meio urbano. Desde o Plano Diretor de 1979 adotou um
instrumento denominado Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU).
O Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU), um anteprojeto onde
so analisadas as interferncias urbanas do empreendimento em si
e no entorno. Constitui-se em um estudo prvio realizado pelo em-
preendedor, luz da legislao e do regramento pr-existente, para
apresentao de um projeto. A viabilidade exatamente a possibili-
dade de edicar ou parcelar na forma proposta pelo empreendedor.
Os rgos municipais, por intermdio de comisses inter-rgos,*
renem-se para avaliar se a proposio apresentada vivel, se
contempla todos os aspectos necessrios, se atende a legislao
* Participam tcnicos da SPM (Secretaria do Planejamento Municipal),
SMAM (Secretaria do Meio Ambiente), DMAE (Departamento Municipal
116
existente, bem como se a melhor forma de aproveitamento do
imvel. Antes de aprovar o EVU, apresentam todas as condies e
exigncias, inclusive da realizao dos estudos ambientais, nos casos
em que sejam necessrios. O representante dos rgos municipais
nas comisses o responsvel por expressar no exame dos projetos
a avaliao das diretrizes e das normas referentes s respectivas po-
lticas pblicas. No EVU, especialmente as mitigaes de trfego rela-
tivas ao alargamento ou implantao de vias pblicas para viabilizar
o acesso ao empreendimento, j eram apontadas como exigncia.
Na construo do Shopping Praia de Belas, por exemplo, h mais de
20 anos, empreendimento situado em rea central da cidade e com
uxo signicativo de veculos, j foi exigida a ampliao de uma, para
acessibilidade ao empreendimento.
Com o passar do tempo, o aperfeioamento do processo de avaliao
e o advento do licenciamento ambiental no mbito municipal, ou-
tros elementos que interferem com o meio urbano passaram a ser
objeto de anlise, apontando as medidas mitigatrias e compensa-
trias respectivas.**
O procedimento de anlise segue os seguintes passos. O EVU o
instrumento inicial, apresentado pelo empreendedor, propondo a re-
alizao do empreendimento. A partir da proposta que o municpio
vai dizer se o projeto pode ser realizado e em que condio deve ser
implantado. Na anlise do EVU que o rgo tcnico dir da necessi-
dade de realizao de estudos ambientais.*** Nos casos obrigatrios
decorrentes da Resoluo CONAMA n 001 e 237, o EIA imediata-
mente exigido. Para as hipteses de avaliao da degradao am-
biental, conceito aberto que depende da concreo do fato norma,
de gua e Esgoto), DEP (Departamento de Esgotos Pluviais), SMOV
(Secretaria de Obras e Viao), SMT (Secretaria Municipal de Transpor-
tes) e a SMIC (Secretaria Municipal da Indstria e Comrcio).
** A Lei Municipal n 8.267 dispe sobre o licenciamento ambiental em
Porto Alegre.
*** Estudos ambientais englobam o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o
Relatrio de Impacto Ambiental (RIA) Relatrio de Impacto Ambiental.
O RIA est revisto no art. 9, pargrafo 2 da Lei Municipal N8.267, tendo
a seguinte denio: Relatrio de Impacto Ambiental RIA, a deno-
117
a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAM), por intermdio do
procedimento do licenciamento ambiental, indicar a necessidade
ou no de estudos ambientais.
Baseado nesse conceito de meio ambiente urbano e ciente da ne-
cessidade de avaliar os impactos decorrentes da implantao das
atividades e empreendimentos em todos os aspectos da vida urbana,
o processo de avaliao passou a contemplar questes outrora no
avaliadas,**** especialmente o impacto socioeconmico das ativida-
des a serem implantadas.
Para tanto, foi publicado o Decreto n 11.978/98, que estabeleceu a
obrigatoriedade da apresentao de estudo de impacto para empre-
endimentos do varejo como os shoppings, hipermercados, centros
comerciais com rea de venda contnua superior a 2 mil metros. O
pressuposto desse Decreto foi trabalhar o impacto urbano-ambien-
tal dessas atividades, em especial no aspecto socioeconmico, con-
siderando a regio da cidade que o empreendimento visa se estabe-
lecer. Para tanto, o estudo exigido compreende trs enfoques: meio
fsico, meio bitico e meio socioeconmico, alm de um programa
de monitoramento dos impactos ao longo do tempo, identicados
no Termo de Referncia entregue para o empreendedor, dizendo as
bases que o estudo deve desenvolver.
do instrumento de gesto ambiental, utilizado para exigir os estudos
simplicados a m de avaliar as interaes da implantao ou da
operao de uma atividade efetiva ou potencialmente causadora de
degradao ambiental.
3. A critrio da Secretaria Municipal do Meio ambiente, no RIA podero
ser exigidos os seguintes estudos dentre outros que o rgo ambiental
entender necessrios: estudos de trfego; levantamentos de vegetao;
impactos no solo e rochas; impactos na infra-estrutura urbana; impac-
tos na qualidade do ar; impactos paisagsticos; impactos no patrimnio
histrico sociocultural, impactos nos recursos hdricos; impactos de
volumetria das edicaes; impactos na fauna; impactos na paisagem
urbana; estudos socioeconmicos.
**** Pode-se dizer que a tradio era de avaliao e apontamento de me-
didas mitigadoras fsico-territoriais como, por exemplo, implantao e
ampliao de vias pblicas, construo de obras de infra-estrutura de
drenagem e edilcias como conteno acstica, sadas de emergncia
para empreendimentos com grande auxo de pblico.
118
A anlise dos impactos efetuada pelo Grupo de Trabalho de inter-
secretarias, cuja composio bsica compreende as secretarias de
Indstria e Comrcio, Meio Ambiente, Planejamento, Transporte,
Fazenda e Gabinete do Prefeito. H anlise e denio quanto ao
licenciamento ou no do empreendimento, e, na hiptese do licen-
ciamento, denio das medidas que devero ser atendidas pelo
empreendedor. Nesse nterim ocorre Audincia Pblica, na qual o
empreendedor apresenta o projeto e a comunidade se manifesta. As
sugestes da comunidade so analisadas pelo grupo intersecretarias
e sendo possvel e adequado so incorporadas s exigncias a serem
feitas ao empreendedor. Percebe-se uma aproximao do empreen-
dedor com a comunidade, sendo que, a maior parte das demandas
resultantes so consensuadas. Ao nal do processo, rma-se um
Termo de Compromisso com a identicao de todos os compromis-
sos do empreendedor e do municpio para o processo de aprovao
do empreendimento, explicitando o momento em que devero ser
cumpridos. Este termo um ato administrativo que integra a licena
a ser expedida, sendo requisito para expedio dessa. fruto da con-
certao administrativa e tm em seu contedo mecanismos jurdi-
cos que podem buscar o cumprimento judicial das exigncias para a
instalao do empreendimento ao longo do tempo.
Para exemplicar, trazemos colao o caso da instalao de um
hipermercado, no qual aps a apresentao dos estudos exigidos
pelo municpio, a anlise tcnica e a realizao da Audincia Pblica,
resultaram a aplicao das seguintes medidas urbano-ambientais
para mitigar e compensar os impactos gerados:
abertura e pavimentao de uma avenida;
pagamento do valor da desapropriao da rea para im-
plantao da avenida;
reconstruo de canal sobre arroio que passava pela rea do
empreendimento;
construo de creche para 60 crianas que foi entregue ao
municpio equipada;
119
separao e entrega de resduos slidos gerados no empre-
endimento nos galpes dos projetos de gerao de renda do
municpio;
40 pequenas lojas no empreendimento a serem ofertadas
preferencialmente para comerciantes da regio;
comercializao dos produtos da marca sabor local que
integra projetos de economia local do municpio;
contribuio com 480 mil reais para o Projeto de Apoio
economia local; e
contratao de 10% dos funcionrios com mais de 30 anos.
Todas as medidas decorreram de avaliao do impacto do empre-
endimento naquele local da cidade. Trata-se de rea de comrcio
de rua tradicional e signicativo, por isso as medidas com nfase no
impacto na economia local. O Termo de Compromisso foi rmado e
o hipermercado entrou em funcionamento no ano seguinte. Todas
as medidas foram cumpridas, sendo que, as que so permanentes, o
municpio segue monitorando.
Esse foi o primeiro empreendimento que aplicamos a metodologia
descrita, enfatizando a anlise do impacto socioeconmico. Desde
ento, temos uma srie de outros empreendimentos analisados e
para os quais aplicamos medidas mitigatrias e compensatrias e
que esto em funcionamento.
Desse processo extramos alguns aprendizados. O primeiro deles
que os instrumentos novos somente tm sentido se integrados a um
processo de planejamento e gesto. Para tanto, precisam integrar e
articular-se com o que j existe, em especial com o Plano Diretor Mu-
nicipal. O segundo que as cidades precisam ter regras. Os empreen-
dedores negociam, atendem o que solicitado, desde que as regras e
os processos de aprovao sejam claros e evitem a morosidade. No
foi o nosso caso para o empreendimento relatado. O grande desgas-
te foi a morosidade, porque foi o primeiro e estvamos em processo
interno de aprendizagem, que exigiu tempo para acomodar-se. Hoje,
j estamos em outro estgio, no to ecaz quanto deveria, porm
tambm no to moroso e desencontrado quanto j foi. Mas s te-
mos condies para fazer essa avaliao porque encaramos o desao
120
de ampliar a anlise dos impactos, superando a viso fsico-territo-
rial, e analisando tambm outras reas extremamente importantes
para a sustentabilidade urbano-ambiental.
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV),
no Estatuto da Cidade
Cabe a Lei Municipal denir os empreendimentos e atividades, p-
blicos ou privados em rea urbana, que dependero de estudo prvio
de impacto de vizinhana para obter as licenas ou autorizaes de
construo, ampliao ou funcionamento, a cargo do poder pblico
municipal. Deve ser elaborado um projeto de lei denindo as ativida-
des e os empreendimentos sujeitos ao EIV, incluindo o pedido de am-
pliao e de funcionamento desses como momentos para exigncia
do EIV. O EIV, por sua vez, consiste em um estudo a ser elaborado
pelo empreendedor, enfrentando as questes apontadas pelo poder
pblico a serem analisadas.
Essa conceituao traz a obrigao da avaliao de atividades urba-
nas. Avaliar uma atividade no implica to somente saber se do g-
nero alimentcio, de entretenimento ou se comercial, residencial
ou industrial. A avaliao da atividade deve estar vinculada ao im-
pacto que gerar ao entorno e prpria cidade. Um McDonalds, por
exemplo, do gnero alimentcio tanto quanto uma lancheria, esto
em tese sujeitos ao mesmo alvar e por conseqncia mesma an-
lise. Todavia, o impacto causado por um McDonalds muito maior
que uma lancheria, especialmente na circulao, dado ao auxo de
carros e pedestres usual nessa atividade. A anlise precisa considerar
a atividade especca que ser desenvolvida ou que passar a ser
exercida na hiptese de ampliao. A avaliao da quantidade de
vagas de estacionamento, a largura das vias de acesso, os gargalos
do uxo do trnsito que conuem para um mesmo local, o barulho
so extremamente importantes merecendo anlise tpica, ou seja,
dependendo da atividade especca.
O segundo elemento refere-se a atividades/empreendimentos
pblicos ou privados. Aqui tambm, um enfoque at certo ponto
121
inovado, os empreendimentos pblicos, hospitais, teatros, fruns ou
tribunais tambm geram impactos e, portanto, devem estar sujeitos
s avaliaes de impacto.
O terceiro elemento refere construo, ampliao ou funciona-
mento. muito comum a ampliao de centros comerciais e sho-
ppings, de danceterias, de boates, dependendo do acolhimento do
mercado. Como j esto instalados, usual no voltarem anlise,
por considerarem que j esto instalados, motivo pelo qual essa pre-
viso importante para o efetivo controle do impacto das atividades
urbanas. necessrio avaliar se a ampliao pretendida possvel
e se o entorno a comporta. Entendemos que comporta o EIV para
hipteses de mudana de uso prevista no Plano Diretor, especial-
mente do rural para o urbano, isto porque essa mudana implica
destinao diversa da usualmente praticada, afetando diretamente
os vizinhos.
Cabe ainda analisar a quem compete elaborao do EIV. Diferente
da legislao ambiental, no h previso legal expressa. Entendemos
que a legislao municipal quando regulamentar o EIV pode prever
que compete ao empreendedor a elaborao do estudo, porque ele
somente ser um elemento para a anlise municipal. Na hiptese
de empreendimento pblico tambm cabe ao empreendedor, por
intermdio de seus rgos, apresentar o estudo. Em ambas as hi-
pteses, diferente do EIA que tem legislao prpria, que alberga
empreendimentos e atividades de maior complexidade e que inva-
riavelmente necessita de reas do conhecimento que nem sempre o
municpio dispe de tcnicos, a equipe responsvel pelo estudo no
tem obrigatoriedade de ser multidisciplinar e pode ter vnculo com
o empreendedor. O EIV dever avaliar, no mnimo, os itens referidos
no art. 37 do Estatuto da Cidade, podendo o rgo municipal acres-
centar outras questes a serem examinadas, que sejam pertinentes
ao empreendimento ou atividade.
Por ltimo, cabe novamente ressaltar a importncia de prever Audi-
ncia Pblica nos empreendimentos sujeitos a EIV.* A participao
* O Estatuto da Cidade j prev a publicidade dos documentos integran-
tes do EIV.
122
popular no processo de tomada de deciso um dos corolrios do
Estado Democrtico de Direito. O conhecimento da realidade, das
transformaes, e o envolvimento da populao com a sua cidade,
so fatores que se tm de pressupor numa sociedade sadia, que sabe
valorizar os recursos naturais, que os protege com pequenas prticas
e, sobretudo, que se envolve com a cidade. Assim como o vizinho, a
associao comunitria tem o direito de saber que empreendimento
ou atividade ser construdo e em que condies. Para tanto, me-
canismos como a Audincia Pblica devem estar expressamente
previstos na lei municipal. Alm disso, uma prtica usual em outros
pases pode ser incorporada em nossos empreendimentos. Alm
do nome do responsvel tcnico, pode-se exigir que se exponham
o nmero do alvar ou das licenas urbanstica e ambiental, a m
de que possa ser identicada a regularidade do empreendimento e
de outro, o municpio disponibilize aos interessados, as informaes
pertinentes a este.
Sugestes de empreendimentos e atividades sujeitas
EIV
Entendemos que as atividades urbanas que causam: (a) poluio
visual, (b) poluio sonora, (c) as estaes de rdio base de celula-
res, bem como empreendimentos urbanos de (a) loteamentos com
um nmero de hectares compatvel com o impacto gerado cidade
respectiva, (b) condomnios, contendo um nmero de economias
que geram impacto, dependendo da cidade e (c) hipermercados e
centros de compras, devam estar sujeitas ao EIV, nas hipteses da
legislao municipal no exigir EIA para as mesmas. A exigncia de
EIA ou outro instrumento de gesto ambiental afasta o EIV, devendo
contemplar todos os elementos que o EIV analisaria.
Alm da anlise dos itens estabelecidos nos incisos do art. 37 enten-
demos que a legislao municipal deva prever a possibilidade de
exigir os seguintes estudos:
Impactos de volumetria de edicaes;
Levantamento de vegetao;
123
Impactos socioeconmicos;
Impactos no patrimnio histrico-cultural;
Impacto nos recursos hdricos.
Essa possibilidade no implica obrigatoriedade. Dependendo da ca-
racterstica do empreendimento, ser exigido o estudo necessrio.
Analisaremos com maior detalhe as atividades potencialmente cau-
sadoras de poluio sonora e visual, dada a abstrao que a identi-
cao terica pode ocasionar, o que no ocorre com as demais.
Poluio sonora
A Resoluo CONAMA n 001/90, dispe sobre padres de emisso
de rudos. Por sua vez, NBR 10.152 fornece os nveis de rudo para con-
forto acstico, sendo essas as legislaes federais existentes sobre o
assunto. No obstante, considerada a competncia que a Constitui-
o lhes d, os municpios podem e devem legislar sobre o assunto
e, sendo o caso, devem adotar padres mais rigorosos para controlar
a poluio sonora. Os municpios tm um vasto caminho a trilhar
no tema, tanto no exerccio da competncia legislativa expedio
de leis, quanto administrativa, scalizando os padres acsticos nas
cidades.
Alm disso, atribuio dos municpios o estabelecimento de ho-
rrio para o exerccio das atividades como: funcionamento bares e
danceterias, carga e descarga, horrio para realizao de obras de
construo civil, realizao de eventos pblicos, dentre outros.
Poluio Visual
Todos querem divulgar e propagandear suas marcas, logotipos,
produtos e mensagens, utilizando formas, luminosos, cartazes, ou-
tdoors etc. Os espaos urbanos sofrem os efeitos dessa saturao,
ocasionando o que denominado poluio visual.
124
A par disso, signicativa parcela da publicidade nas cidades utilizam-
se dos espaos pblicos. So exemplos: os postes toponmicos, colo-
cados em esquinas de logradouros contendo anncios, as grades de
proteo nas esquinas que expem anncios, os painis colocados
em parques e reas verdes, os anncios axados em paradas de ni-
bus, entre outros. Disso resulta a imperiosa necessidade de regular
a utilizao desses espaos, de modo que minimize os efeitos da
poluio visual.
Alm dessas, ressalta-se que as operaes urbanas consorciadas, por
fora do que dispe o art. 33, inciso V do Estatuto da Cidade, necessi-
tam de estudos prvios de impacto de vizinhana.
Concluses
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) um importante
instrumento de gesto urbano-ambiental, que serve para
avaliao dos impactos das atividades; lei municipal deve
identicar as atividades e empreendimentos que devem
elaborar o EIV como pr-requisito para concesso da licena
ou alvar de edicao, funcionamento ou ampliao da
atividade; as atividades e empreendimentos que j esto
sujeitos ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA) no preci-
sam ser identicados para o EIV, porque ambos so instru-
mentos de gesto, sendo que os estudos do EIV podem ser
contemplados no EIA;
O EIV um instrumento de gesto urbano-ambiental e so-
mente tem sentido se articulado com o Plano Diretor e com
os demais instrumentos existentes;
O EIV um estudo que deve ser analisado pelos tcnicos
municipais, para auxiliar no processo de tomada de deciso;
mitigador da discricionariedade administrativa, porm,
no substitui a deciso do administrador;
As leis municipais que regulamentaro o EIV podem e de-
vem prever Audincia Pblica para os empreendimentos e
atividades sujeitas ao estudo; a Audincia Pblica consul-
tiva no cando o administrador adstrito a esses resultados;
125
todavia, os elementos apontados em Audincia Pblica pela
populao devem necessariamente ser avaliados no proces-
so de tomada de deciso;
Exemplicativamente, sugere-se que as atividades urbanas
causadoras de (a) poluio visual, (b) poluio sonora, e (c)
as estaes de rdio base de celulares, bem como empreen-
dimentos urbanos de (a) loteamentos com um nmero de
hectares compatvel com o impacto gerado cidade respec-
tiva, (b) condomnios, contendo um nmero de economias
que geram impacto, dependendo da cidade e (c) hipermer-
cados e centros de compras, alm das mudanas de zonea-
mento, sejam identicadas na lei municipal como sujeitas
ao EIV, na hiptese da legislao municipal no exigir EIA
para as mesmas; as operaes urbanas consorciadas devem
ter EIV, por fora do que dispe o art. 33, cap. V, do Estatuto
da Cidade.
126
tema 11
instrumentos tributrios de
induo de desenvolvimento
Os instrumentos tributrios e de induo do desenvolvimento ur-
bano: Direito de Preempo, Direito de Superfcie, Utilizao, Par-
celamento ou Edicao Compulsria, IPTU Progressivo, Outorga
Onerosa do Direito de Construir, operaes urbanas consorciadas,
tentam estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma
nova presena do Estado na regulamentao, induo e controle dos
processos de produo da cidade. Trata-se de uma aposta estratgi-
ca no manejo do uso do solo, especialmente no que se refere ao pro-
cesso de formao de preos no mercado imobilirio, com possveis
efeitos a mdio e longo prazo.
importante separar aqui o que se chamou de instrumentos tribu-
trios daqueles considerados de induo ao desenvolvimento ur-
bano. Aqueles citados no subttulo acima esto apenas na segunda
categoria, inclusive o IPTU Progressivo, embora todos eles possam
at eventualmente servir para arrecadao, o que s vezes at acaba
desvirtuando seu sentido, como veremos adiante. Os instrumentos
de induo do desenvolvimento urbano visam, em essncia, frear o
processo especulativo e regular o preo da terra, ao forar o exerccio
da funo social da propriedade urbana, buscam permitir um maior
controle do estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em espe-
cial em reas que demandem uma maior democratizao.
Imveis situados na chamada cidade formal geralmente se bene-
ciam de infra-estrutura urbanas como esgoto, gua, luz, asfalto,
entre outras, custeadas pelo poder pblico e, portanto, por toda a
sociedade. Mant-los subutilizados representa um alto custo social.
Exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-lhes
uso adequado. Nos centros das nossas metrpoles, por exemplo, o
descompasso entre os proprietrios, que mantm um mercado so-
brevalorizado irreal como, por exemplo, edifcios cam desocupados
por anos, sem estar disponveis para compra ou aluguel, e a deman-
da generalizada por habitao pelas faixas de renda mais pobres
127
tanto moradoras dos centros, geralmente em cortios, quanto das
periferias que no tm como acessar essa oferta, gera uma situ-
ao inaceitvel. Nesses casos, os instrumentos tributrios e de in-
duo do desenvolvimento urbano podem ter um papel importante,
ao dar ao poder pblico, ferramentas que lhe possibilitem regular e
controlar os terrenos vazios, os negcios imobilirios de compra-e-
venda, e assim por diante.
Instrumentos tributrios e de nanciamento
Vale mencionar que, trata-se aqui de instrumentos que no esto
geralmente previstos no Estatuto da Cidade, mas que os Planos Di-
retores certamente devem considerar, fazendo uso de inventividade
e inovao.
O IPTU, por exemplo, importante instrumento de arrecadao, deve
ser um tributo progressivo nesse caso do ponto de vista redistribu-
tivo, que no o da progressividade no tempo. Signica que os mais
ricos pagam mais e os mais pobres pagam menos ou nada, ainda
pouco cobrado nas cidades brasileiras, at mesmo porque ainda
preocupante a falta de sistemas cadastrais municipais integrados,
que dem s prefeituras uma melhor capacidade de controle, de
gesto e de arrecadao.
Mas inmeros outros benefcios scais e nanceiros podem ser
pensados e aplicados para fomentar determinadas diretrizes urba-
nas. Isenes tributrias podem ser usadas para incentivar reformas
e/ou novos usos, e linhas de nanciamento podem ser pensadas,
por exemplo, para reabilitao de imveis em rea central, para
auxlio-moradia populao ameaada de expulso por causa da
valorizao fundiria/imobiliria, e assim por diante, para incenti-
var o aluguel de baixo custo no mercado privado. Um instrumento
interessante, que recentemente tornou-se lei em So Paulo, est na
compra pela Prefeitura de imveis devedores de IPTU com desconto
do valor da dvida no preo pago, para uso habitacional de interesse
social.
128
IPTU Progressivo, Edicao ou Utilizao
Compulsria e Desapropriao com pagamento
em Ttulos da Dvida Pblica
Este conjunto de instrumentos visa atingir diretamente as proprie-
dades urbanas que no cumprem a sua funo social. A partir do mo-
mento em que so considerados subutilizados ou vazios pelo poder
pblico, pode ser exigida a edicao ou a utilizao compulsrias,
que se no atendida gerar um aumento progressivo do IPTU re-
gulamentado e com limites claramente estabelecidos at resultar,
aps 5 anos de progressividade, na possibilidade de desapropriao
do imvel com pagamento com ttulos da dvida pblica. Trata-se
claramente de uma sano aplicvel ao proprietrio que no respei-
te a funo social de seu imvel, a partir da destinao denida para
cada uma das pores do territrio pelo Plano Diretor.
Embora seja um dos instrumentos de mais fcil compreenso, o
IPTU Progressivo, entendido no conjunto dos trs instrumentos
acima citados, o seu efeito como instrumento de poltica urbana de
reverso da especulao imobiliria, ser de mdio e longo prazo.
Isso porque os procedimentos que esses instrumentos estabelecem
so longos, e so pontuais, tendo de ser autuados e resolvidos caso
a caso, dependendo de uma gesto pblica ecaz, at mesmo para
realizar o trabalhoso levantamento dos casos passveis de aplicao.
Portanto, a sua aplicao deve ter como objetivo principal induzir a
liberao para o mercado dos imveis retidos pela especulao e no
ser instrumento de aumento de arrecadao ou de expectativa de
obteno dos terrenos pela desapropriao.
Outorga Onerosa, Transferncia do Direito
de Construir e Operaes Urbanas Consorciadas
O princpio do solo criado, bastante simples de entendimento, tal-
vez seja um dos mais antigos instrumentos urbansticos de induo
do desenvolvimento, j testado em vrias cidades brasileiras. Como
j dito, ele se origina em experincias internacionais, notadamente
na Frana e nos EUA. No Brasil, a primeira experincia certamente
remonta dcada de 70 em So Paulo, quando o ento prefeito Ola-
129
vo Setbal props, em 1976, lei nesse sentido, e esse instrumento
vem desde ento sendo constantemente discutido por urbanistas e
demais militantes da Reforma Urbana. A idia dar ao poder pblico
a possibilidade de recuperar a mais-valia obtida pelo proprietrio
graas valorizao gerada por investimentos pblicos urbanos. Ao
prover infra-estrutura urbana, ou ao aumentar o potencial constru-
tivo de um terreno, a ao do poder pblico geralmente provoca
imediata valorizao fundiria e imobiliria da rea, gerando lucros
signicativos aos proprietrios, sem que esses tivessem efetuado
qualquer benfeitoria no seu imvel. O solo criado torna o direito
de construir independente da propriedade urbana, e permite que o
Estado, onere construes que ultrapassem o coeciente mnimo,
estabelecido no plano diretor, para a regio onde se localiza o im-
vel. Assim, a Outorga Onerosa possibilita regular distores de va-
lorizao geradas por essas intervenes. O solo criado, associado
ao instrumento da Transferncia do Direito de Construir, prevista no
art. 35 do Estatuto da Cidade, pode tambm compensar as perdas do
proprietrio relativas a processos de tombamento. Nesses casos, o
proprietrio de imvel tombado, que perde o direito de construir na-
quele terreno, pode transferir esse direito para outras propriedades
na cidade. Este instrumento fundamental para estimular a preser-
vao do patrimnio cultural e ambiental da cidade, em municpios
com tendncia a verticalizao.
A Outorga Onerosa aprovada no Estatuto da Cidade no art. 28 a 31,
responde a vrias possibilidades j testadas em diferentes cidades
brasileiras. A venda de potencial construtivo pode, por exemplo,
permitir uma maior verticalizao nem sempre revertida em maior
adensamento em corredores urbanos ou outras reas cujo desen-
volvimento urbano possa ser induzido. Por outro lado, o mesmo
instrumento pode eventualmente frear a verticalizao em bairros
residenciais horizontalizados, ao estabelecer uma taxao para a
construo acima de um coeciente construtivo bsico, geralmente
um. Trata-se tambm de um eventual mecanismo de arrecadao,
que pode ser aplicado em bairros com potencial de verticalizao,
que ser portanto, devidamente onerada. Mas essa possibilidade de
arrecadao no pode transformar-se no objetivo do instrumento,
pois seno ele acabar subordinando as necessrias decises urba-
nsticas desenfreada corrida por arrecadao. Nesse caso, a poltica
130
urbana acaba tornando-se refm de uma lgica tributria, o que
resulta em pssimos resultados para a cidade. Alm disso, existem
outras formas de ressarcimento do solo criado, que sero estabele-
cidas na lei municipal, como o pagamento do valor em terrenos ou a
construo de moradias de interesse social.
As Operaes Urbanas Consorciadas, tambm previstas no Estatuto
da Cidade, so, tambm, uma variante da Outorga Onerosa, em que
se especica uma rea dentro da qual os recursos arrecadados com
a valorizao do imvel, ou os nus coletivos gerados pelo empreen-
dimento como, gerao de trnsito, devero ser obrigatoriamente
aplicados na prpria rea. O argumento central, favorvel a esse
instrumento, o de que dessa forma possibilita-se parcerias entre o
poder pblico e o setor privado, atravs das quais o capital privado,
interessado na compra do solo criado, acaba nanciando a recupe-
rao da cidade, naquele trecho especco. Segundo seus defenso-
res, esse instrumento permitiria que renovaes urbanas saiam de
graa para o Executivo municipal. Entretanto, a Operao Urbana
certamente um dos instrumentos mais polmicos do Estatuto da
Cidade, pois dependendo como for utilizado pode funcionar para
valorizar ainda mais reas valorizadas, perdendo qualquer carter
redistributivo.
Alguns urbanistas defendem a criao de ttulos nanceiros, os Cer-
ticados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), negociveis
na bolsa, correspondendo ao estoque de rea construda a mais a
ser disponibilizada na operao. Assim, lana-se no mercado papis
representando os metros quadrados a construir, que podem ser
comprados por qualquer um. Dessa forma, o poder pblico arrecada
de uma s vez o valor necessrio obra de urbanizao, no tendo
que adiantar esses fundos. Porm, alm do risco, esse recurso subor-
dina de vez a poltica urbana aos interesses e lgica do mercado,
transformando potencial construtivo em mais uma fonte de especu-
lao nanceira.
Uma das formas de evitar essas distores estaria na possibilidade
de ampliar as reas territoriais destinadas s operaes urbanas
para alm do setor de interesse do mercado, incluindo reas com
131
habitaes precrias. Assim, seria possvel criar ZEIS* dentro da rea
da Operao Urbana, e canalizar os recursos advindos da venda de
solo criado para elas.
H outras formas inovadoras de aplicar as operaes interligadas,
como a executada pela Prefeitura de Belo Horizonte, num processo
de alienao pela Rede Ferroviria Federal de um imvel de grande
valor cultural para a cidade. Esse processo de alienao direta foi
suspenso e com a intermediao da Prefeitura foi elaborado um edi-
tal de licitao, que determinou a reserva de reas de uso pblico e a
revitalizao dos imveis tombados pelo vencedor da licitao com
autorizao de maior verticalizao nas reas vazias do terreno.
Direito de Superfcie e Consrcio Imobilirio
O Direito de Superfcie permite a transferncia do direito de uso do
solo do proprietrio para terceiros, por prazos determinados. Um dos
mais antigos instrumentos jurdicos urbanos, embora pouco falado,
um instrumento importante para agilizar algumas situaes de ne-
cessria regularizao fundiria e/ou urbanizao, e para incentivar
o exerccio da funo da propriedade urbana. Isso porque o proprie-
trio que transferir o direito de superfcie no estar abrindo mo
de eventual valorizao futura de seu bem. E em casos de terrenos
ocupados, esse instrumento pode incentivar o proprietrio a autori-
zar o uso do terreno, ainda mais se sua urbanizao e regularizao
gerar uma valorizao futura. O proprietrio pode tambm transfe-
rir o direito de uso ao poder pblico inclusive em negociaes que
envolvam a aplicao do IPTU Progressivo liberando-o para realizar
obras de urbanizao e regularizao, cujo direito de uso ser depois
repassado aos moradores. Nesse caso, tambm se aplicaria o instru-
mento do Consrcio Imobilirio, art. 46 do Estatuto da Cidade, pelo
qual o poder pblico urbaniza determinada rea privada sujeita ao
IPTU Progressivo, adquirindo aps a obra parte do terreno, deixando
ao proprietrio outra parte cujo valor urbanizado seja equivalente
ao valor de toda a rea antes da urbanizao. Por m, o Direito de
* As Zonas Especiais de Interesse Social propostas no Estatuto da Cidade.
132
Superfcie pode ser til para terrenos pblicos, podendo-se transferir
o direito de uso populao que o ocupa, facilitando os procedimen-
tos de regularizao.
Direito de Preempo
O Direito de Preempo talvez seja um dos instrumentos h mais
tempo utilizados nos pases europeus. Trata-se da prioridade dada
ao poder pblico para efetuar a compra em negociaes imobilirias
em determinadas reas denidas por ele.
Ele permite ao poder pblico fazer estoque de terras destinadas
produo de habitaes de interesse social, e regular a valorizao
fundiria de determinada rea. Mais uma vez, as reas sujeitas a
esses instrumentos devem ser indicadas no Plano Diretor, o que re-
mete seu sucesso s negociaes polticas na Cmara Municipal.
um instrumento importante especialmente em reas centrais, j
que o estado pode acompanhar as dinmicas imobilirias dessas
reas. Alm disso, ao segurar a venda de imveis em preos de-
nidos e eventualmente congelados por determinado tempo, o poder
pblico consegue regular a valorizao fundiria e imobiliria.
Entretanto, o grande limitador desse instrumento sem dvida a
crnica falta de recursos pblicos, o que restringe seriamente a pos-
sibilidade do poder Executivo municipal efetivar os negcios a ele
oferecidos pelo Direito de Preempo.
Uma alternativa a essa limitao pode ser a Dao em pagamento,
no caso de municpios que possuem algum estoque de terra para a
implementao de Poltica de Desenvolvimento Urbano.
133
tema 12
plano diretor e
desenvolvimento regional
A despeito dos incontestveis avanos para o planejamento urbano
e a gesto de cidades, o Estatuto da Cidade deixou algumas lacunas
ao no abordar questes que, hoje, encontram-se no centro das
atenes dos processos de urbanizao das cidades brasileiras, prin-
cipalmente no mbito de processos regionais que extrapolam em
muito os limites poltico-administrativos municipais. Alm disso, o
Estatuto deu ao Plano Diretor uma dimenso fundamental na arti-
culao das aes de planejamento no mbito do municpio, eviden-
ciando seu carter de controle urbanstico municipal, mas deixando
em aberto como articul-lo ao desenvolvimento regional em diver-
sas dimenses. Portanto, aqui questionamos: O que fazer, como
gerir e tratar os problemas e questes que so comuns a mais de um
municpio no mbito da produo de Planos Diretores municipais?
Existem processos sendo construdos, territorialidades e articula-
es entre agentes sociais congurando novas prticas no trato de
problemas de interesse comum a mais de um municpio. Alguns dos
aglomerados que se formaram ou regies metropolitanas criadas
posteriormente Constituio de 1988 apresentam arranjos de
gesto compartilhada intermunicipal envolvendo parcerias entre
o setor pblico e o setor privado e recortes geogrcos exveis. A
escala das novas territorialidades abrange as aglomeraes, regies
metropolitanas e as regies ambientais delimitadas pelas aes
que envolvem a gesto de recursos naturais.
Os processos de discusso de planos diretores municipais podem ser
uma excelente oportunidade de municpios que enfrentam proble-
mas comuns discutirem e fazerem acordos em torno de questes
setoriais e temticas mais amplas que se relacionam ao desenvol-
vimento regional. Pode ser at mesmo uma forma de avanarmos
na construo de novas metodologias para o tema do planejamento
espacial metropolitano ou regional.
134
A questo do recorte espacial
e das muitas territorialidades
A noo comumente aceita de aglomerao urbana, qualquer que
seja a escala* assumida pelo processo de urbanizao, pressupe
a existncia de uma nica rea urbana, entendida como realidade
socioespacial-econmica-ambiental-funcional, formada por mais
de um municpio, entendido enquanto uma unidade poltico-admi-
nistrativa. Assim, est implcita a hiptese de que h a necessidade
de algum grau de gesto compartilhada ou de tratamento conjunto
dos problemas e potencialidades, ou seja, signica que a busca de
tais formas de planejamento e gesto uma imposio da realidade
concreta.
H um nmero cada vez maior, independente de existirem acordos
institucionais mais amplos, de iniciativas que merecem destaque por
seu carter inovador e pelo efeito de demonstrao regional no trato
das questes socioambientais, como aterros sanitrios ou polticas
microrregionais de controle da poluio. Poucas e tmidas so ainda
as experincias nas reas de regularizao fundiria e habitacional,
saneamento bsico e polticas territoriais.
So muitas e diversicadas as territorialidades que podem ser objeto
de desenvolvimento regional. Podemos nos referir a um conjunto de
municpios que formalmente constituem uma regio metropolitana
tradicional, a exemplo de vrias das regies metropolitanas institu-
das na dcada de 70, marcada por relaes centro-periferia. Pode-se
pensar em outras regies metropolitanas, formalmente constitudas
ps-Constituio de 1988, formadas a partir da conurbao de reas
urbanas onde a dinmica regional marcada por menor desigualda-
de entre os municpios, ainda que a segregao socioespacial esteja
presente no nvel intra-urbano.** H ainda inmeras aglomeraes
de municpios, formalmente reconhecidas como aglomeraes ur-
banas ou no, estruturadas em torno de uma histria microrregional
* Conforme IPEA/IBGE/NESUR (1999:33) a escala vai de metropolitana a
cidades de pequeno porte ligadas historicamente por condies do stio
natural
** Um exemplo seria a Regio Metropolitana do Vale do Ao, MG..
135
compartilhada, que muitas vezes apresentam relaes de comple-
mentaridade e dependncia em torno de setores produtivos espec-
cos, a exemplo do turismo regional, conjunto de pequenas indstrias
tradicionais, centros universitrios, entre outros.
H uma nova territorialidade da gesto regional que se torna cada
vez mais presente, como realidade sociopoltica, estruturada em tor-
no do uso e da apropriao dos recursos naturais. Algumas dessas
novas territorialidades vm sendo acompanhadas de novos modelos
de gesto, sendo emblemtico o caso das bacias hidrogrcas e da
institucionalizao do modelo dos seus comits gestores.
Existem outras possibilidades como: conjuntos de reas minerado-
ras, petrolferas, entornos de reservas naturais ou de reservatrios
articiais, conjuntos histricos e tursticos, regies costeiras, unida-
des de conservao que prevem ocupaes urbanas como reas de
Proteo Ambiental (APA) , entre muitas outras. Assim denidas
essas novas territorialidades, naturalmente, so descoladas dos
limites poltico-administrativos institucionalizados, muitas vezes
superpondo-se a eles e trazendo consigo no s novas instncias
de gesto, como tambm se materializando em novos campos de
conitos e lutas sociais em torno de questes reconhecidas como
socioambientais e que demandam um tratamento compartilhado
das questes comuns.
Dessa maneira, a elaborao de forma desarticulada, de Planos Di-
retores em municpios que mantm fortes relaes sociais e econ-
micas entre si, no poder gerar bons resultados, nem mesmo para
a regio e nem mesmo para cada um dos municpios. A construo
de um pacto que articule processos locais de elaborao de planos
municipais depende essencialmente da vontade poltica dos atores
envolvidos no processo de planejamento e de seu comprometimen-
to com esses processos supralocais.
136
O problema da gesto das aglomeraes urbanas
e metropolitanas
O problema da institucionalidade das regies metropolitanas, aglo-
merados e microrregies um tema que precisa ser enfrentado.
Parece evidente que no existe uma institucionalidade para gerir os
aglomerados e regies metropolitanas capaz de dar conta das am-
bigidades, problemas e conitos que permeiam os processos que
ocorrem nessas regies, e que seja capaz de implementar planos
mais amplos que tenham uma viso estratgica de toda a regio.
Processos dessa natureza ensejam a construo de um pacto territo-
rial que envolva todos os municpios da regio.
A abordagem desse tema complexo requer, tambm, que se esta-
belea um lugar permanente para a discusso sobre a gesto me-
tropolitana, regional e supralocal na agenda poltica nacional. Por
outro lado, parece incuo que os estados continuem a criar regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas desprovidas tanto de uma
institucionalidade legtima quanto de recursos. No se pode tratar
cerca de 400 municpios metropolitanos como os demais. Mas essa
questo deve ser enfrentada no mbito de um debate em torno da
elevao da dignidade da realidade metropolitana, no marco do pac-
to federativo em vigor no pas.
A existncia de uma articulao poltica entre as unidades terri-
toriais envolvidas condio indispensvel para a construo de
sadas para o impasse metropolitano e regional atual. Da mesma
forma, tais sadas pressupem tambm a articulao entre as dife-
rentes polticas setoriais e territoriais, sem prejuzo de se considerar
as especicidades dos lugares.
A elaborao de Planos Diretores em municpios que integram uma
microrregio, aglomerao urbana ou regio metropolitana pode
contribuir para a construo de uma agenda metropolitana ou mi-
crorregional. Alm disto, os municpios podem elaborar em conjunto
uma caracterizao da regio, discutir problemas e potencialidades
comuns, e muitas vezes, at mesmo compartilhando etapas e produ-
137
tos durante a elaborao dos Planos Diretores, como a contratao
de levantamento aerofotogramtrico ou compra de equipamentos e
softwares de informtica.
Nesse caso, os municpios tero a preocupao no somente de
construir um processo de elaborao de um Plano Diretor municipal,
mas de como articul-lo aos Planos Diretores de municpios vizi-
nhos, integrando as aes e discutindo os interesses comuns. Essa
articulao poder gerar, ou no, como produto, um plano regional
de desenvolvimento, e certamente, uma institucionalidade corres-
pondente realidade e capacidade dos municpios para conduzir e
implementar o plano ou acordos regionais.
fundamental que os sistemas de mobilidade e transportes, os ser-
vios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a gesto
de recursos hdricos e de resduos slidos, as articulaes entre ativi-
dades econmicas sejam tratadas de forma compartilhada entre os
municpios, ligando estruturas, otimizando recursos e resultados, e
conseqentemente, transformando o espao regional em um tecido
mais coeso, social, ambiental e economicamente sustentado.
A construo de um plano regional que se apie num processo e
numa institucionalidade, a partir de atores locais, ter maior legiti-
midade na construo de um desenvolvimento que seja sustentvel
em determinada regio, tendo a realidade local como contexto, do
que planos regionais realizados por instituies centralizadas. Dessa
forma, a elaborao articulada de Planos Diretores municipais um
momento oportuno para se deagrar a construo de pactos territo-
riais e de discusses regionais mais amplas, calcadas na realidade e
com legitimidade social.
Articular Planos Diretores municipais sua regio
Na elaborao de Planos Diretores em municpios conurbados ou
pertencentes a aglomeraes, regies metropolitanas ou microrre-
gies deve-se estar atento para algumas recomendaes que assi-
nalamos a seguir, embora no pretendam ser uma receita a seguir,
mas servir como base para uma reexo sobre as diferentes possibi-
lidades de articulao regional de Planos Diretores:
138
recomendvel que a capacitao das equipes tcnicas mu-
nicipais e de representantes da sociedade civil dos munic-
pios envolvidos ocorra de forma conjunta para o nivelamen-
to dos princpios que iro embasar a elaborao dos Planos
Diretores e toda a mobilizao social, gerando tambm
economia de recursos;
Ao iniciar um processo de Plano Diretor, importante co-
nhecer os planos elaborados ou em elaborao nos munic-
pios vizinhos;
recomendvel tambm que nas etapas iniciais do plano
sejam levantados os estudos recentes j realizados no m-
bito regional, por exemplo, de bacias hidrogrcas e regies
econmicas;
As equipes municipais podero ter um comit de articula-
o regional de todo o processo;
A elaborao dos Planos Diretores municipais deve explici-
tar conitos e desencadear discusses entre vrios munic-
pios em torno de questes comuns e ter um ponto de cone-
xo com o planejamento regional;
Deve-se construir um ambiente que propicie negociaes
com vistas a instituir mecanismos de solidariedade regio-
nal;
Um conjunto de dados sobre a realidade regional pode, ser
compartilhada, bem como os levantamentos aerofotogra-
mtricos, socioeconmicos e geotcnicos municipais e a
prpria compra de equipamentos de informtica e softwa-
res para os municpios;
As ocinas de levantamento de problemas e potencialida-
des podero ter momentos cujo enfoque das discusses
ser local e outros que ocorrero de forma regionalizada.
Com essa nalidade, podem ser organizados seminrios ou
encontros regionais sobre determinadas temticas ao lon-
go do processo de elaborao do Plano Diretor;
139
Mesmo os projetos de outras esferas de governo ou projetos
municipais de impacto em determinados municpios deve-
ro ser discutidos de forma conjunta;
Reconhecer de forma conjunta, os espaos de valor ambien-
tal e cultural para a regio e aqueles espaos degradados ou
precrios a serem transformados;
A eleio de temas prioritrios e estratgicos para munic-
pios de uma dada regio deve, ser coordenados e compatibi-
lizados em torno de uma agenda de natureza regional;
A poltica e o planejamento do uso e ocupao do solo dos
municpios de uma regio deve articular-se ao planejamen-
to regional, especialmente entre municpios vizinhos.
140
141
ANEXOS
142
CONSTITUIO FEDERAL CAPTULO II
PARGRAFOS 182 E 183
POLTICA URBANA
ART. 182. A poltica de desenvolvimento
urbano, executada pelo poder pblico
municipal, conforme diretrizes gerais
xadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes so-
ciais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
1 O Plano Diretor, aprovado pela C-
mara Municipal, obrigatrio para cidades
com mais de vinte mil habitantes, o
instrumento bsico da poltica de desen-
volvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exign-
cias fundamentais de ordenao da cida-
de expressas no Plano Diretor.
3 As desapropriaes de imveis urba-
nos sero feitas com prvia e justa inde-
nizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico muni-
cipal, mediante lei especca para rea
includa no Plano Diretor, exigir, nos ter-
mos da lei federal, do proprietrio do solo
urbano no edicado, subutilizado ou
no utilizado que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamen-
te, de:
I - parcelamento ou edicao compul-
srios;
II - imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de
at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais.
ART. 183 Aquele que possuir como sua
rea urbana de at duzentos e cinqenta
metros quadrados, por cinco anos, inin-
terruptamente e sem oposio, utilizan-
do-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no
seja proprietrio de outro imvel urbano
ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso
de uso sero conferidos ao homem ou
mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao
mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adqui-
ridos por usucapio.S
143
LEI N 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Cons-
tituio Federal, estabelece diretrizes
gerais da poltica urbana e d outras
providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPTULO I
DIRETRIZES GERAIS
ART. 1 Na execuo da poltica urbana,
de que tratam os arts. 182 e 183 da Cons-
tituio Federal, ser aplicado o previsto
nesta Lei.
PARGRAFO NICO. Para todos os efei-
tos, esta Lei, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece normas de ordem
pblica e interesse social que regulam o
uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurana e do bem-es-
tar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental.
ART. 2 A poltica urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da proprieda-
de urbana, mediante as seguintes diretri-
zes gerais:
I - garantia do direito a cidades sus-
tentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes;
II - gesto democrtica por meio da par-
ticipao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano;
III - cooperao entre os governos, a ini-
ciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao,
em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento
das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas
do Municpio e do territrio sob sua rea
de inuncia, de modo a evitar e corrigir
as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio am-
biente;
V - oferta de equipamentos urbanos e co-
munitrios, transporte e servios pblicos
adequados aos interesses e necessidades
da populao e s caractersticas locais;
VI - ordenao e controle do uso do solo,
de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos
imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incom-
patveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a
edicao ou o uso excessivos
ou inadequados em relao
infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimen-
tos ou atividades que possam
funcionar como plos gerado-
res de trfego, sem a previso
da infra-estrutura correspon-
dente;
e) a reteno especulativa de im-
vel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urba-
nizadas;
g) a poluio e a degradao am-
biental;
VII - integrao e complementaridade en-
tre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioecon-
mico do Municpio e do territrio sob sua
rea de inuncia;
VIII - adoo de padres de produo e
consumo de bens e servios e de expan-
so urbana compatveis com os limites
da sustentabilidade ambiental, social e
econmica do Municpio e do territrio
sob sua rea de inuncia;
IX - justa distribuio dos benefcios e
nus decorrentes do processo de urbani-
zao;
144
X - adequao dos instrumentos de po-
ltica econmica, tributria e nanceira
e dos gastos pblicos aos objetivos do
desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores
de bem-estar geral e a fruio dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI - recuperao dos investimentos do
Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos;
XII - proteo, preservao e recuperao
do meio ambiente natural e construdo,
do patrimnio cultural, histrico, artsti-
co, paisagstico e arqueolgico;
XIII - audincia do Poder Pblico muni-
cipal e da populao interessada nos
processos de implantao de empre-
endimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio
ambiente natural ou construdo, o con-
forto ou a segurana da populao;
XIV - regularizao fundiria e urbaniza-
o de reas ocupadas por populao de
baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edicao, consi-
deradas a situao socioeconmica da
populao e as normas ambientais;
XV - simplicao da legislao de par-
celamento, uso e ocupao do solo e das
normas edilcias, com vistas a permitir a
reduo dos custos e o aumento da ofer-
ta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI - isonomia de condies para os
agentes pblicos e privados na promoo
de empreendimentos e atividades relati-
vos ao processo de urbanizao, atendido
o interesse social.
ART. 3 Compete Unio, entre outras
atribuies de interesse da poltica ur-
bana:
I - legislar sobre normas gerais de direito
urbanstico;
II - legislar sobre normas para a coopera-
o entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios em relao
poltica urbana, tendo em vista o equil-
brio do desenvolvimento e do bem-estar
em mbito nacional;
III - promover, por iniciativa prpria e
em conjunto com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, programas de
construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento
bsico;
IV - instituir diretrizes para o desenvolvi-
mento urbano, inclusive habitao, sane-
amento bsico e transportes urbanos;
V - elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social.
CAPTULO II
DOS INSTRUMENTOS
DA POLTICA URBANA
SEO I
DOS INSTRUMENTOS EM GERAL
ART. 4 Para os ns desta Lei, sero utili-
zados, entre outros instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais
de ordenao do territrio e de desenvol-
vimento econmico e social;
II - planejamento das regies metropoli-
tanas, aglomeraes urbanas e micror-
regies;
III - planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do
uso e da ocupao do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes oramentrias e ora-
mento anual;
f) gesto oramentria participa-
tiva;
g) planos, programas e projetos
setoriais;
h) planos de desenvolvimento eco-
nmico e social;
IV - institutos tributrios e nanceiros:
145
a) imposto sobre a propriedade pre-
dial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuio de melhoria;
c) incentivos e benefcios scais e
nanceiros;
V - institutos jurdicos e polticos:
a) desapropriao;
b) servido administrativa;
c) limitaes administrativas;
d) tombamento de imveis ou de
mobilirio urbano;
e) instituio de unidades de
conservao;
f) instituio de zonas especiais
de interesse social;
g) concesso de direito real de
uso;
h) concesso de uso especial para
ns de moradia;
i) parcelamento, edicao ou
utilizao compulsrios;
j) usucapio especial de imvel
urbano;
l) direito de superfcie;
m) direito de preempo;
n) outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso;
o) transferncia do direito de
construir;
p) operaes urbanas consorcia-
das;
q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica
gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favoreci-
dos;
s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prvio de impacto ambiental
(EIA) e estudo prvio de impacto de vizi-
nhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste
artigo regem-se pela legislao que lhes
prpria, observado o disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos
habitacionais de interesse social, de-
senvolvidos por rgos ou entidades da
Administrao Pblica com atuao espe-
cca nessa rea, a concesso de direito
real de uso de imveis pblicos poder
ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste arti-
go que demandam dispndio de recursos
por parte do Poder Pblico municipal
devem ser objeto de controle social, ga-
rantida a participao de comunidades,
movimentos e entidades da sociedade
civil.
SEO II
DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU
UTILIZAO COMPULSRIOS
ART. 5 Lei municipal especca para rea
includa no plano diretor poder deter-
minar o parcelamento, a edicao ou a
utilizao compulsrios do solo urbano
no edicado, subutilizado ou no uti-
lizado, devendo xar as condies e os
prazos para implementao da referida
obrigao.
1 Considera-se subutilizado o imvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao
mnimo denido no plano diretor ou em
legislao dele decorrente;
II - (VETADO)
2 O proprietrio ser noticado pelo
Poder Executivo municipal para o cumpri-
mento da obrigao, devendo a notica-
o ser averbada no cartrio de registro
de imveis.
3 A noticao far-se-:
I - por funcionrio do rgo competente
do Poder Pblico municipal, ao proprie-
trio do imvel ou, no caso de este ser
pessoa jurdica, a quem tenha poderes de
gerncia geral ou administrao;
II - por edital quando frustrada, por trs
vezes, a tentativa de noticao na forma
prevista pelo inciso I.
4 Os prazos a que se refere o caput no
podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da noticao, para
que seja protocolado o projeto no rgo
municipal competente;
146
II - dois anos, a partir da aprovao do
projeto, para iniciar as obras do empreen-
dimento.
5 Em empreendimentos de grande
porte, em carter excepcional, a lei mu-
nicipal especca a que se refere o caput
poder prever a concluso em etapas,
assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda o empreendimento como
um todo.
ART. 6 A transmisso do imvel, por ato
inter vivos ou causa mortis, posterior
data da noticao, transfere as obri-
gaes de parcelamento, edicao ou
utilizao previstas no art. 5desta Lei,
sem interrupo de quaisquer prazos.
SEO III
DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
ART. 7 Em caso de descumprimento
das condies e dos prazos previstos na
forma do caput do art. 5desta Lei, ou
no sendo cumpridas as etapas previstas
no 5 do art. 5desta Lei, o Municpio
proceder aplicao do imposto sobre
a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU) progressivo no tempo, mediante
a majorao da alquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado
a cada ano ser xado na lei especca
a que se refere o caput do art. 5 desta
Lei e no exceder a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a
alquota mxima de quinze por cento.
2 Caso a obrigao de parcelar, edicar
ou utilizar no esteja atendida em cinco
anos, o Municpio manter a cobrana
pela alquota mxima, at que se cumpra
a referida obrigao, garantida a prerro-
gativa prevista no art. 8.
3 vedada a concesso de isenes ou
de anistia relativas tributao progres-
siva de que trata este artigo.
SEO IV
DA DESAPROPRIAO COM
PAGAMENTO EM TTULOS
ART. 8 Decorridos cinco anos de cobran-
a do IPTU progressivo sem que o pro-
prietrio tenha cumprido a obrigao de
parcelamento, edicao ou utilizao,
o Municpio poder proceder desapro-
priao do imvel, com pagamento em
ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero
prvia aprovao pelo Senado Federal
e sero resgatados no prazo de at dez
anos, em prestaes anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais de seis por
cento ao ano.
2 O valor real da indenizao:
I - reetir o valor da base de clculo do
IPTU, descontado o montante incorpo-
rado em funo de obras realizadas pelo
Poder Pblico na rea onde o mesmo se
localiza aps a noticao de que trata o
2 do art. 5 desta Lei;
II - no computar expectativas de ga-
nhos, lucros cessantes e juros compen-
satrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo
no tero poder liberatrio para paga-
mento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado
aproveitamento do imvel no prazo m-
ximo de cinco anos, contado a partir da
sua incorporao ao patrimnio pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder
ser efetivado diretamente pelo Poder
Pblico ou por meio de alienao ou con-
cesso a terceiros, observando-se, nesses
casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente
de imvel nos termos do 5 as mesmas
obrigaes de parcelamento, edicao
ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei.
147
SEO V
DA USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL
URBANO
ART. 9 Aquele que possuir como sua rea
ou edicao urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio,
utilizando-a para sua moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel
urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio ser conferido ao
homem ou mulher, ou a ambos, inde-
pendentemente do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no
ser reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o her-
deiro legtimo continua, de pleno direito,
a posse de seu antecessor, desde que j
resida no imvel por ocasio da abertura
da sucesso.
ART. 10 As reas urbanas com mais de
duzentos e cinqenta metros quadrados,
ocupadas por populao de baixa renda
para sua moradia, por cinco anos, ininter-
ruptamente e sem oposio, onde no for
possvel identicar os terrenos ocupados
por cada possuidor, so susceptveis de
serem usucapidas coletivamente, desde
que os possuidores no sejam propriet-
rios de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o m de con-
tar o prazo exigido por este artigo, acres-
centar sua posse de seu antecessor,
contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de
imvel urbano ser declarada pelo juiz,
mediante sentena, a qual servir de
ttulo para registro no cartrio de registro
de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual
frao ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimenso do
terreno que cada um ocupe, salvo hipte-
se de acordo escrito entre os condminos,
estabelecendo fraes ideais diferencia-
das.
4 O condomnio especial constitudo
indivisvel, no sendo passvel de extin-
o, salvo deliberao favorvel tomada
por, no mnimo, dois teros dos condmi-
nos, no caso de execuo de urbanizao
posterior constituio do condomnio.
5 As deliberaes relativas admi-
nistrao do condomnio especial sero
tomadas por maioria de votos dos cond-
minos presentes, obrigando tambm os
demais, discordantes ou ausentes.
ART. 11 Na pendncia da ao de usuca-
pio especial urbana, caro sobrestadas
quaisquer outras aes, petitrias ou
possessrias, que venham a ser propostas
relativamente ao imvel usucapiendo.
ART. 12 So partes legtimas para a pro-
positura da ao de usucapio especial
urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litis-
consrcio originrio ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de com-
posse;
III - como substituto processual, a asso-
ciao de moradores da comunidade,
regularmente constituda, com persona-
lidade jurdica, desde que explicitamente
autorizada pelos representados.
1 Na ao de usucapio especial urba-
na obrigatria a interveno do Minis-
trio Pblico.
2 O autor ter os benefcios da justia
e da assistncia judiciria gratuita, in-
clusive perante o cartrio de registro de
imveis.
ART. 13 A usucapio especial de imvel
urbano poder ser invocada como mat-
ria de defesa, valendo a sentena que a
reconhecer como ttulo para registro no
cartrio de registro de imveis.
148
ART. 14 Na ao judicial de usucapio es-
pecial de imvel urbano, o rito processual
a ser observado o sumrio.
SEO VI
DA CONCESSO DE USO ESPECIAL
PARA FINS DE MORADIA
ART. 15 (VETADO)
ART. 16 (VETADO)
ART. 17 (VETADO)
ART. 18 (VETADO)
ART. 19 (VETADO)
ART. 20 (VETADO)
SEO VII
DO DIREITO DE SUPERFCIE
ART. 21 O proprietrio urbano poder
conceder a outrem o direito de superfcie
do seu terreno, por tempo determinado
ou indeterminado, mediante escritura
pblica registrada no cartrio de registro
de imveis.
1 O direito de superfcie abrange o
direito de utilizar o solo, o subsolo ou o
espao areo relativo ao terreno, na for-
ma estabelecida no contrato respectivo,
atendida a legislao urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie
poder ser gratuita ou onerosa.
3 O supercirio responder integral-
mente pelos encargos e tributos que
incidirem sobre a propriedade superci-
ria, arcando, ainda, proporcionalmente
sua parcela de ocupao efetiva, com os
encargos e tributos sobre a rea objeto
da concesso do direito de superfcie,
salvo disposio em contrrio do contrato
respectivo.
4 O direito de superfcie pode ser
transferido a terceiros, obedecidos os
termos do contrato respectivo.
5 Por morte do supercirio, os seus
direitos transmitem-se a seus herdeiros.
ART. 22 Em caso de alienao do terreno,
ou do direito de superfcie, o supercirio
e o proprietrio, respectivamente, tero
direito de preferncia, em igualdade de
condies oferta de terceiros.
ART. 23 Extingue-se o direito de superfcie:
I - pelo advento do termo;
II - pelo descumprimento das obrigaes
contratuais assumidas pelo supercirio.
ART. 24 Extinto o direito de superfcie, o
proprietrio recuperar o pleno domnio
do terreno, bem como das acesses e
benfeitorias introduzidas no imvel, in-
dependentemente de indenizao, se as
partes no houverem estipulado o con-
trrio no respectivo contrato.
1 Antes do termo nal do contrato,
extinguir-se- o direito de superfcie se o
supercirio der ao terreno destinao di-
versa daquela para a qual for concedida.
2 A extino do direito de superfcie
ser averbada no cartrio de registro de
imveis.
SEO VIII
DO DIREITO DE PREEMPO
ART. 25 O direito de preempo confere ao
Poder Pblico municipal preferncia para
aquisio de imvel urbano objeto de
alienao onerosa entre particulares.
1 Lei municipal, baseada no plano di-
retor, delimitar as reas em que incidir
o direito de preempo e xar prazo de
vigncia, no superior a cinco anos, reno-
vvel a partir de um ano aps o decurso
do prazo inicial de vigncia.
2 O direito de preempo ca assegu-
rado durante o prazo de vigncia xado
149
na forma do 1 , independentemente
do nmero de alienaes referentes ao
mesmo imvel.
ART. 26 O direito de preempo ser exer-
cido sempre que o Poder Pblico necessi-
tar de reas para:
I - regularizao fundiria;
II - execuo de programas e projetos
habitacionais de interesse social;
III - constituio de reserva fundiria;
IV - ordenamento e direcionamento da
expanso urbana;
V - implantao de equipamentos urba-
nos e comunitrios;
VI - criao de espaos pblicos de lazer e
reas verdes;
VII - criao de unidades de conservao
ou proteo de outras reas de interesse
ambiental;
VIII - proteo de reas de interesse hist-
rico, cultural ou paisagstico;
IX - (VETADO)
PARGRAFO NICO. A lei municipal pre-
vista no 1 do art. 25 desta Lei dever
enquadrar cada rea em que incidir o di-
reito de preempo em uma ou mais das
nalidades enumeradas por este artigo.
ART. 27 O proprietrio dever noticar sua
inteno de alienar o imvel, para que
o Municpio, no prazo mximo de trinta
dias, manifeste por escrito seu interesse
em compr-lo.
1 noticao mencionada no caput
ser anexada proposta de compra assina-
da por terceiro interessado na aquisio
do imvel, da qual constaro preo, con-
dies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo
ocial e em pelo menos um jornal local
ou regional de grande circulao, edital
de aviso da noticao recebida nos ter-
mos do caput e da inteno de aquisio
do imvel nas condies da proposta
apresentada.
3 Transcorrido o prazo mencionado no
caput sem manifestao, ca o proprie-
trio autorizado a realizar a alienao
para terceiros, nas condies da proposta
apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o
proprietrio ca obrigado a apresentar ao
Municpio, no prazo de trinta dias, cpia
do instrumento pblico de alienao do
imvel.
5 A alienao processada em condies
diversas da proposta apresentada nula
de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5 o
Municpio poder adquirir o imvel pelo
valor da base de clculo do IPTU ou pelo
valor indicado na proposta apresentada,
se este for inferior quele.
SEO IX
DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO
DE CONSTRUIR
ART. 28 O plano diretor poder xar reas
nas quais o direito de construir poder
ser exercido acima do coeciente de apro-
veitamento bsico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo bene-
cirio.
1 Para os efeitos desta Lei, coeciente
de aproveitamento a relao entre a
rea edicvel e a rea do terreno.
2 O plano diretor poder xar coe-
ciente de aproveitamento bsico nico
para toda a zona urbana ou diferenciado
para reas especcas dentro da zona
urbana.
3 O plano diretor denir os limites
mximos a serem atingidos pelos coe-
cientes de aproveitamento, considerando
a proporcionalidade entre a infra-estru-
tura existente e o aumento de densidade
esperado em cada rea.
150
ART. 29 O plano diretor poder xar reas
nas quais poder ser permitida alterao
de uso do solo, mediante contrapartida a
ser prestada pelo benecirio.
ART. 30 Lei municipal especca estabe-
lecer as condies a serem observadas
para a outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso, determi-
nando:
I - a frmula de clculo para a cobrana;
II - os casos passveis de iseno do paga-
mento da outorga;
III - a contrapartida do benecirio.
ART. 31 Os recursos auferidos com a
adoo da outorga onerosa do direito
de construir e de alterao de uso sero
aplicados com as nalidades previstas
nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
SEO X
DAS OPERAES URBANAS
CONSORCIADAS
ART. 32 Lei municipal especca, baseada
no plano diretor, poder delimitar rea
para aplicao de operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana con-
sorciada o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico
municipal, com a participao dos pro-
prietrios, moradores, usurios perma-
nentes e investidores privados, com o
objetivo de alcanar em uma rea trans-
formaes urbansticas estruturais, me-
lhorias sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes
urbanas consorciadas, entre outras me-
didas:
I - a modicao de ndices e caractersti-
cas de parcelamento, uso e ocupao do
solo e subsolo, bem como alteraes das
normas edilcias, considerado o impacto
ambiental delas decorrente;
II - a regularizao de construes, refor-
mas ou ampliaes executadas em desa-
cordo com a legislao vigente.
ART. 33 Da lei especca que aprovar a
operao urbana consorciada constar o
plano de operao urbana consorciada,
contendo, no mnimo:
I - denio da rea a ser atingida;
II - programa bsico de ocupao da rea;
III - programa de atendimento econmico
e social para a populao diretamente
afetada pela operao;
IV - nalidades da operao;
V - estudo prvio de impacto de vizinhan-
a;
VI - contrapartida a ser exigida dos pro-
prietrios, usurios permanentes e inves-
tidores privados em funo da utilizao
dos benefcios previstos nos incisos I e II
do 2 do art. 32 desta Lei;
VII - forma de controle da operao, obri-
gatoriamente compartilhado com repre-
sentao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pbli-
co municipal na forma do inciso VI deste
artigo sero aplicados exclusivamente na
prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei espec-
ca de que trata o caput, so nulas as
licenas e autorizaes a cargo do Poder
Pblico municipal expedidas em desa-
cordo com o plano de operao urbana
consorciada.
ART. 34 A lei especca que aprovar a ope-
rao urbana consorciada poder prever
a emisso pelo Municpio de quantidade
determinada de certicados de potencial
adicional de construo, que sero aliena-
dos em leilo ou utilizados diretamente
no pagamento das obras necessrias
prpria operao.
151
1 Os certicados de potencial adicional
de construo sero livremente nego-
ciados, mas conversveis em direito de
construir unicamente na rea objeto da
operao.
2 Apresentado pedido de licena para
construir, o certicado de potencial
adicional ser utilizado no pagamento
da rea de construo que supere os
padres estabelecidos pela legislao
de uso e ocupao do solo, at o limite
xado pela lei especca que aprovar a
operao urbana consorciada.
SEO XI
DA TRANSFERNCIA DO DIREITO DE
CONSTRUIR
ART. 35 Lei municipal, baseada no plano
diretor, poder autorizar o proprietrio de
imvel urbano, privado ou pblico, a exer-
cer em outro local, ou alienar, mediante
escritura pblica, o direito de construir
previsto no plano diretor ou em legisla-
o urbanstica dele decorrente, quando o
referido imvel for considerado necess-
rio para ns de:
I - implantao de equipamentos urbanos
e comunitrios;
II - preservao, quando o imvel for con-
siderado de interesse histrico, ambien-
tal, paisagstico, social ou cultural;
III - servir a programas de regularizao
fundiria, urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda e habitao
de interesse social.
1 A mesma faculdade poder ser con-
cedida ao proprietrio que doar ao Poder
Pblico seu imvel, ou parte dele, para os
ns previstos nos incisos I a III do caput.
2 A lei municipal referida no caput
estabelecer as condies relativas
aplicao da transferncia do direito de
construir.
SEO XII
DO ESTUDO DE IMPACTO DE
VIZINHANA
ART. 36 Lei municipal denir os empre-
endimentos e atividades privados ou
pblicos em rea urbana que dependero
de elaborao de estudo prvio de im-
pacto de vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento a cargo do
Poder Pblico municipal.
ART. 37 O EIV ser executado de forma a
contemplar os efeitos positivos e nega-
tivos do empreendimento ou atividade
quanto qualidade de vida da populao
residente na rea e suas proximidades,
incluindo a anlise, no mnimo, das se-
guintes questes:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunit-
rios;
III - uso e ocupao do solo;
IV - valorizao imobiliria;
V - gerao de trfego e demanda por
transporte pblico;
VI - ventilao e iluminao;
VII - paisagem urbana e patrimnio natu-
ral e cultural.
PARGRAFO NICO. Dar-se- publicida-
de aos documentos integrantes do EIV,
que caro disponveis para consulta, no
rgo competente do Poder Pblico mu-
nicipal, por qualquer interessado.
ART. 38 A elaborao do EIV no substitui
a elaborao e a aprovao de estudo
prvio de impacto ambiental (EIA), reque-
ridas nos termos da legislao ambiental.
152
CAPTULO III
DO PLANO DIRETOR
ART. 39 A propriedade urbana cumpre
sua funo social quando atende s exi-
gncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor, asse-
gurando o atendimento das necessidades
dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e ao desenvolvimento das
atividades econmicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
ART. 40 O plano diretor, aprovado por lei
municipal, o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.
1 O plano diretor parte integrante
do processo de planejamento municipal,
devendo o plano plurianual, as diretri-
zes oramentrias e o oramento anual
incorporar as diretrizes e as prioridades
nele contidas.
2 O plano diretor dever englobar o
territrio do Municpio como um todo.
3 A lei que instituir o plano diretor
dever ser revista, pelo menos, a cada dez
anos.
4 No processo de elaborao do plano
diretor e na scalizao de sua imple-
mentao, os Poderes Legislativo e Execu-
tivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e
debates com a participao da populao
e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos
e informaes produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos
documentos e informaes produzidos.
5 (VETADO)
ART. 41 O plano diretor obrigatrio para
cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas
e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico municipal pre-
tenda utilizar os instrumentos previstos
no 4 do art. 182 da Constituio Fede-
ral;
IV - integrantes de reas de especial inte-
resse turstico;
V - inseridas na rea de inuncia de
empreendimentos ou atividades com
signicativo impacto ambiental de mbi-
to regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreen-
dimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos tcnicos e
nanceiros para a elaborao do plano di-
retor estaro inseridos entre as medidas
de compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de
quinhentos mil habitantes, dever ser
elaborado um plano de transporte urba-
no integrado, compatvel com o plano
diretor ou nele inserido.
ART. 42 O plano diretor dever conter no
mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde
poder ser aplicado o parcelamento, edi-
cao ou utilizao compulsrios, consi-
derando a existncia de infra-estrutura e
de demanda para utilizao, na forma do
art. 5 desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25,
28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e con-
trole.
CAPTULO IV
DA GESTO DEMOCRTICA DA
CIDADE
ART. 43 Para garantir a gesto democrti-
ca da cidade, devero ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
153
I - rgos colegiados de poltica urbana,
nos nveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audincias e consultas p-
blicas;
III - conferncias sobre assuntos de inte-
resse urbano, nos nveis nacional, estadu-
al e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e
de planos, programas e projetos de de-
senvolvimento urbano;
V - (VETADO)
ART. 44 No mbito municipal, a gesto
oramentria participativa de que trata a
alnea f do inciso III do art. 4desta Lei in-
cluir a realizao de debates, audincias
e consultas pblicas sobre as propostas
do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e do oramento anual,
como condio obrigatria para sua apro-
vao pela Cmara Municipal.
ART. 45 Os organismos gestores das regi-
es metropolitanas e aglomeraes ur-
banas incluiro obrigatria e signicativa
participao da populao e de associa-
es representativas dos vrios segmen-
tos da comunidade, de modo a garantir
o controle direto de suas atividades e o
pleno exerccio da cidadania.
CAPTULO V
DISPOSIES GERAIS
ART. 46 O Poder Pblico municipal poder
facultar ao proprietrio de rea atingida
pela obrigao de que trata o caput do
art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o
estabelecimento de consrcio imobilirio
como forma de viabilizao nanceira do
aproveitamento do imvel.
1 Considera-se consrcio imobilirio a
forma de viabilizao de planos de urba-
nizao ou edicao por meio da qual
o proprietrio transfere ao Poder Pblico
municipal seu imvel e, aps a realizao
das obras, recebe, como pagamento,
unidades imobilirias devidamente urba-
nizadas ou edicadas.
2 O valor das unidades imobilirias a
serem entregues ao proprietrio ser cor-
respondente ao valor do imvel antes da
execuo das obras, observado o disposto
no 2 do art. 8desta Lei.
ART. 47 Os tributos sobre imveis urbanos,
assim como as tarifas relativas a servios
pblicos urbanos, sero diferenciados em
funo do interesse social.
ART. 48 Nos casos de programas e pro-
jetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por rgos ou entidades
da Administrao Pblica com atuao
especca nessa rea, os contratos de
concesso de direito real de uso de im-
veis pblicos:
I - tero, para todos os ns de direito,
carter de escritura pblica, no se apli-
cando o disposto no inciso II do art. 134 do
Cdigo Civil;
II - constituiro ttulo de aceitao obri-
gatria em garantia de contratos de
nanciamentos habitacionais.
ART. 49 Os Estados e Municpios tero o
prazo de noventa dias, a partir da entrada
em vigor desta Lei, para xar prazos, por
lei, para a expedio de diretrizes de em-
preendimentos urbansticos, aprovao
de projetos de parcelamento e de edi-
cao, realizao de vistorias e expedio
de termo de vericao e concluso de
obras.
PARGRAFO NICO. No sendo cumprida
a determinao do caput, ca estabe-
lecido o prazo de sessenta dias para a
realizao de cada um dos referidos atos
administrativos, que valer at que os
Estados e Municpios disponham em lei
de forma diversa.
154
ART. 50 Os Municpios que estejam en-
quadrados na obrigao prevista nos
incisos I e II do art. 41 desta Lei que no
tenham plano diretor aprovado na data
de entrada em vigor desta Lei, devero
aprov-lo no prazo de cinco anos.
ART. 51 Para os efeitos desta Lei, aplicam-
se ao Distrito Federal e ao Governador do
Distrito Federal as disposies relativas,
respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
ART. 52 Sem prejuzo da punio de outros
agentes pblicos envolvidos e da aplica-
o de outras sanes cabveis, o Prefeito
incorre em improbidade administrativa,
nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho
de 1992, quando:
I - (VETADO)
II - deixar de proceder, no prazo de cinco
anos, o adequado aproveitamento do
imvel incorporado ao patrimnio pbli-
co, conforme o disposto no 4 do art. 8
desta Lei;
III - utilizar reas obtidas por meio do
direito de preempo em desacordo com
o disposto no art. 26 desta Lei;
IV - aplicar os recursos auferidos com a
outorga onerosa do direito de construir e
de alterao de uso em desacordo com o
previsto no art. 31 desta Lei;
V - aplicar os recursos auferidos com ope-
raes consorciadas em desacordo com o
previsto no 1 do art. 33 desta Lei;
VI - impedir ou deixar de garantir os re-
quisitos contidos nos incisos I a III do 4
do art. 40 desta Lei;
VII - deixar de tomar as providncias
necessrias para garantir a observncia
do disposto no 3 do art. 40 e no art. 50
desta Lei;
VIII - adquirir imvel objeto de direito de
preempo, nos termos dos arts. 25 a 27
desta Lei, pelo valor da proposta apre-
sentada, se este for, comprovadamente,
superior ao de mercado.
ART. 53 O art. 1 da Lei n 7.347, de 24 de
julho de 1985, passa a vigorar acrescido
de novo inciso III, renumerando o atual
inciso III e os subseqentes:
Art.1 .................................................................
..................................................................................
..............
III - ordem urbanstica;
................................................................... (NR)
ART. 54 O art. 4 da Lei n 7.347, de 1985,
passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar
para os ns desta Lei, objetivando, inclu-
sive, evitar o dano ao meio ambiente, ao
consumidor, ordem urbanstica ou aos
bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico (VETA-
DO). (NR)
Art. 55 O art. 167, inciso I, item 28, da Lei
n6.015, de 31 de dezembro de 1973, al-
terado pela Lei n 6.216, de 30 de junho
de 1975, passa a vigorar com a seguinte
redao:
Art.167. .............................................................
I - .........................................................................
...................................................................................
................
28) das sentenas declaratrias de usu-
capio, independente da regularidade do
parcelamento do solo ou da edicao;
................................................................... (NR)
ART. 56 O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015,
de 1973, passa a vigorar acrescido dos
seguintes itens 37, 38 e 39:
Art.167. ..............................................................
I - .........................................................................
155
37) dos termos administrativos ou das
sentenas declaratrias da concesso
de uso especial para ns de moradia,
independente da regularidade do parce-
lamento do solo ou da edicao;
38) (VETADO)
39) da constituio do direito de superf-
cie de imvel urbano; (NR)
ART. 57 O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015,
de 1973, passa a vigorar acrescido dos
seguintes itens 18, 19 e 20:
Art.167. .............................................................
II - .......................................................................
18) da noticao para parcelamento,
edicao ou utilizao compulsrios de
imvel urbano;
19) da extino da concesso de uso espe-
cial para ns de moradia;
20) da extino do direito de superfcie
do imvel urbano. (NR)
ART. 58 Esta Lei entra em vigor aps de-
corridos noventa dias de sua publicao.
Braslia, 10 de julho de 2001; 180 da Inde-
pendncia e 113 da Repblica.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
Geraldo Magela da Cruz Quinto
Pedro Malan
Alcides Lopes Tpias
Alberto Mendes Cardoso
Ovdio Antnio de ngelis
Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchea para Assuntos Jurdicos

MEDIDA PROVISRIA NO 2.220,
DE 4 DE SETEMBRO DE 2001.
Dispe sobre a concesso de uso especial
de que trata o 1o do art. 183 da Cons-
tituio, cria o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - CNDU e d
outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da
atribuio que lhe confere o art. 62 da
Constituio, adota a seguinte Medida
Provisria, com fora de lei:
CAPTULO I
DA CONCESSO DE USO ESPECIAL
ART. 1. Aquele que, at 30 de junho de
2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, at
duzentos e cinqenta metros quadrados
de imvel pblico situado em rea urba-
na, utilizando-o para sua moradia ou de
sua famlia, tem o direito concesso de
uso especial para ns de moradia em re-
lao ao bem objeto da posse, desde que
no seja proprietrio ou concessionrio,
a qualquer ttulo, de outro imvel urbano
ou rural.
1 A concesso de uso especial para ns
de moradia ser conferida de forma gra-
tuita ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no
ser reconhecido ao mesmo concession-
rio mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o her-
deiro legtimo continua, de pleno direito,
na posse de seu antecessor, desde que j
resida no imvel por ocasio da abertura
da sucesso.
ART. 2. Nos imveis de que trata o art.
1o, com mais de duzentos e cinqenta
metros quadrados, que, at 30 de junho
de 2001, estavam ocupados por popu-
lao de baixa renda para sua moradia,
por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, onde no for possvel identicar
os terrenos ocupados por possuidor, a
156
concesso de uso especial para ns de
moradia ser conferida de forma coletiva,
desde que os possuidores no sejam pro-
prietrios ou concessionrios, a qualquer
ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
2 Na concesso de uso especial de
que trata este artigo, ser atribuda igual
frao ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimenso do ter-
reno que cada um ocupe, salvo hiptese
de acordo escrito entre os ocupantes, es-
tabelecendo fraes ideais diferenciadas.
3 A frao ideal atribuda a cada pos-
suidor no poder ser superior a duzen-
tos e cinqenta metros quadrados.
ART. 3 Ser garantida a opo de exercer
os direitos de que tratam os arts. 1o e 2o
tambm aos ocupantes, regularmente
inscritos, de imveis pblicos, com at du-
zentos e cinqenta metros quadrados, da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, que estejam situados em
rea urbana, na forma do regulamento.
ART. 4. No caso de a ocupao acarretar
risco vida ou sade dos ocupantes, o
Poder Pblico garantir ao possuidor o
exerccio do direito de que tratam os arts.
1o e 2o em outro local.
ART. 5. facultado ao Poder Pblico asse-
gurar o exerccio do direito de que tratam
os arts. 1o e 2o em outro local na hiptese
de ocupao de imvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanizao;
III - de interesse da defesa nacional, da
preservao ambiental e da proteo dos
ecossistemas naturais;
IV - reservado construo de represas e
obras congneres; ou
V - situado em via de comunicao.
ART. 6. O ttulo de concesso de uso
especial para ns de moradia ser obtido
pela via administrativa perante o rgo
competente da Administrao Pblica ou,
em caso de recusa ou omisso deste, pela
via judicial.
1 A Administrao Pblica ter o prazo
mximo de doze meses para decidir o
pedido, contado da data de seu protocolo.
2 Na hiptese de bem imvel da Unio
ou dos Estados, o interessado dever
instruir o requerimento de concesso de
uso especial para ns de moradia com
certido expedida pelo Poder Pblico mu-
nicipal, que ateste a localizao do imvel
em rea urbana e a sua destinao para
moradia do ocupante ou de sua famlia.
3 Em caso de ao judicial, a concesso
de uso especial para ns de moradia ser
declarada pelo juiz, mediante sentena.
4 O ttulo conferido por via administra-
tiva ou por sentena judicial servir para
efeito de registro no cartrio de registro
de imveis.
ART. 7. O direito de concesso de uso es-
pecial para ns de moradia transfervel
por ato inter vivos ou causa mortis.
ART. 8. O direito concesso de uso es-
pecial para ns de moradia extingue-se
no caso de:
I - o concessionrio dar ao imvel desti-
nao diversa da moradia para si ou para
sua famlia; ou
II - o concessionrio adquirir a proprieda-
de ou a concesso de uso de outro imvel
urbano ou rural.
PARGRAFO NICO. A extino de que
trata este artigo ser averbada no car-
157
trio de registro de imveis, por meio de
declarao do Poder Pblico concedente.
ART. 9. facultado ao Poder Pblico com-
petente dar autorizao de uso quele
que, at 30 de junho de 2001, possuiu
como seu, por cinco anos, ininterrupta-
mente e sem oposio, at duzentos e
cinqenta metros quadrados de imvel
pblico situado em rea urbana, utilizan-
do-o para ns comerciais.
1 A autorizao de uso de que trata
este artigo ser conferida de forma gra-
tuita.
3 Aplica-se autorizao de uso previs-
ta no caput deste artigo, no que couber,
o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida
Provisria.
CAPTULO II
DO CONSELHO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO URBANO
ART. 10. Fica criado o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano - CNDU, r-
go deliberativo e consultivo, integrante
da estrutura da Presidncia da Repblica,
com as seguintes competncias:
I - propor diretrizes, instrumentos, nor-
mas e prioridades da poltica nacional de
desenvolvimento urbano;
II - acompanhar e avaliar a implementa-
o da poltica nacional de desenvolvi-
mento urbano, em especial as polticas
de habitao, de saneamento bsico e
de transportes urbanos, e recomendar as
providncias necessrias ao cumprimen-
to de seus objetivos;
III - propor a edio de normas gerais de
direito urbanstico e manifestar-se sobre
propostas de alterao da legislao per-
tinente ao desenvolvimento urbano;
IV - emitir orientaes e recomendaes
sobre a aplicao da Lei no 10.257, de 10
de julho de 2001, e dos demais atos nor-
mativos relacionados ao desenvolvimen-
to urbano;
V - promover a cooperao entre os go-
vernos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e a sociedade
civil na formulao e execuo da poltica
nacional de desenvolvimento urbano; e
VI - elaborar o regimento interno.
ART. 11. O CNDU composto por seu Pre-
sidente, pelo Plenrio e por uma Secre-
taria-Executiva, cujas atribuies sero
denidas em decreto.
PARGRAFO NICO. O CNDU poder ins-
tituir comits tcnicos de assessoramen-
to, na forma do regimento interno.
ART. 12. O Presidente da Repblica dispo-
r sobre a estrutura do CNDU, a compo-
sio do seu Plenrio e a designao dos
membros e suplentes do Conselho e dos
seus comits tcnicos.
ART. 13. A participao no CNDU e nos
comits tcnicos no ser remunerada.
ART. 14. As funes de membro do CNDU
e dos comits tcnicos sero conside-
radas prestao de relevante interesse
pblico e a ausncia ao trabalho delas
decorrente ser abonada e computada
como jornada efetiva de trabalho, para
todos os efeitos legais.
CAPTULO III
DAS DISPOSIES FINAIS
ART. 15. O inciso I do art. 167 da Lei no
6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a
vigorar com as seguintes alteraes:
I - ...........................................................
158
...........................................................
28) das sentenas declaratrias de usu-
capio;
...........................................................
37) dos termos administrativos ou das
sentenas declaratrias da concesso de
uso especial para ns de moradia;
...........................................................
40) do contrato de concesso de direito
real de uso de imvel pblico. (NR)
ART. 16. Esta Medida Provisria entra em
vigor na data de sua publicao.
Braslia, 4 de setembro de 2001; 180o da
Independncia e 113o da Repblica.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Pedro Parente
Este texto no substitui o publicado no
D.O.U. de 5.9.2001 (Edio extra)

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