Quelle thorie pour ltat social ?

Apports et limites de la rfrence assurantielle

Relire Franois Ewald 20 ans aprs
Ltat providence
Christophe Ramaux*
I Introduction
Quentend-on par tat social ? La plupart du temps, cest une dfinition
assez troite qui est retenue : on dsigne par l le systme de protection
sociale, en largissant parfois lanalyse au droit du travail
1
. Il peut sembler
pourtant pertinent de retenir une acception plus large en intgrant quatre
piliers : la protection sociale et le droit du travail, mais aussi les services
publics et les politiques macroconomiques de soutien lactivit et
lemploi. Cette acception large prsente un double avantage. En premier
lieu, elle invite saisir la cohrence densemble de la rvolution intervenue
au XX
e
sicle en matire de rgulation conomique et sociale. En second
lieu, elle permet dinsister sur le fait quon ne dispose pas dune thorie de
ltat social. Des linaments existent certes, mais de thorie pas propre-
ment parler (Ramaux, 2006a).
La rfrence aux catgories de lassurance et du risque est-elle susceptible
de fonder une thorie de ltat social ?
Cette rfrence est sans conteste pertinente pour rendre compte de la gense
de ltat social. On peut, en particulier, considrer que ces catgories ont
t au cur du schme de justification sans lequel ltat social naurait pu
clore. Face au diagramme libral dominant au XIX
e
sicle, elles ont per-
mis douvrir un nouveau monde sans quil ait t ncessaire de rompre tota-
lement avec le paradigme de la responsabilit qui est au cur de ce
diagramme. La dmonstration propose par F. Ewald (1986) est ici
convaincante. La reconnaissance du mal comme mal social et des risques
comme risques sociaux introduit une rupture densemble dans la reprsen-
tation que la socit se fait delle-mme. Rupture qui appelle et lgitime
lintervention publique : la reconnaissance des accidents du travail comme
13
* Matre de confrences en conomie luniversit Paris 1 et chercheur au Matisse (UMR
CNRS 81 74).
1 Louvrage de F.-X. Merrien, R. Parchet et A. Kernen (2005), Ltat social. Une perspective
internationale, ne porte ainsi que sur la protection sociale. R. Castel (1995, 2001 et 2003) lar-
git, quant lui, lanalyse, mais essentiellement au seul droit du travail.
risques sociaux, imputables personne si ce nest la socit elle-
mme , permet de sortir de la responsabilit pour faute individuelle et lgi-
time lintervention de la socit dans le champ du social. La reconnaissance
des risques sociaux inaugure ce faisant une nouvelle re : celle o la socit
se trouve fonde intervenir dans le champ conomique avec des vises
sociales, non pour surmonter des imperfections sur les marchs, mais en
fonction dune positivit propre. Rupture dans la continuit cependant dans
la mesure o la rfrence au registre de la responsabilit demeure. Si les ris-
ques sociaux engagent une forme radicalement nouvelle puisque sociale
de responsabilit, ils ne relvent pas moins de ce registre.
Ce qui vaut pour le risque, vaut pour son doublon, lassurance. Penser ltat
social qui nat sous la forme de lassurance sociale vite, nouveau, une
rupture trop franche avec le paradigme libral. Ainsi, dans les annes 1880,
lassurance va se trouver promue au service de politiques concurrentes,
qui vont saffronter sur la question de son organisation : les libraux y ver-
ront [...] une solution au problme des accidents du travail sans quon ait
toucher au rgime juridique de la responsabilit ni aux principes ternels
de la libert ; le patronat [...] la possibilit dune rforme du rgime du
patronage ; [...] et les rpublicains rflchiront travers sa technologie
une nouvelle stratgie de la scurit civile (Ewald, 1986, p. 266). Il y a
bien, nouveau, rupture entre les partisans de la libert de lassurance
et ceux qui se prononcent pour une assurance obligatoire par ltat
(p. 271), mais une rupture que tempre le recours commun au schme de
lassurance.
Que les catgories du risque social et de lassurance sociale aient largement
support la gense de ltat social
1
ne fait, au total, gure dbat. La rf-
rence maintenue ces deux notions, plus dun sicle aprs la loi de 1898,
atteste de leur prgnance. Reste en saisir les limites. La thse dfendue ici
est la suivante : si les catgories du risque et de lassurance sont prcieuses
pour rendre compte de la gense de ltat social, elles doivent tre dpas-
ses si lon entend lire ses ressorts les plus profonds. Bref, il ne faut pas
confondre gnalogie et fondement analytique de ltat social.
Plus prcisment, deux types de critiques peuvent tre adresss la lecture
en termes de risque et dassurance : en rabattant ltat social sur ce quon
peut appeler laccidentologie, elle ne permet pas de saisir que sa vocation
est, au fond, autre, soit la ralisation dun certain bien-tre social, dun
mieux-tre social (premire partie) ; elles tendent rifier ltat social et,
partant, gommer ce qui dans son intervention relve dune construction
proprement politique (seconde partie).
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1 Pour faciliter la lecture nous continuons parler dtat social, l o Ewald (1986) parle dtat
providence, tout en pointant lui-mme les limites de cette notion. Si elle a le dfaut de prsenter
sur le mode du don divin ce qui relve dune pure construction sociale, notons que cette notion
donne nanmoins voir que ltat intervient bien au-del du strict minimum (cf. infra).
On scarte donc sensiblement de la thse prsente par F. Ewald (1986)
dans Ltat providence. Non sans raison, puisquon y trouve lune des rares
tentatives de combler labsence de thorie prcdemment voque, cet
ouvrage est considr comme une rfrence incontournable. Vingt ans
aprs sa publication, il na jamais fait lobjet dune discussion systma-
tique
1
. Sans se limiter ce volet, cest une telle discussion que lon se pro-
pose dengager dans ce qui suit. Ltat social est irrductible au risque et
lassurance y souligne-t-on. En ayant le souci dune certaine dialectique, on
tudiera comment, sur cette base, il sarticule nanmoins ces catgories
(troisime partie).
I Mieux-tre social versus risque et accidentologie
N dans les affres des politiques de secours face au pauprisme, ltat
social sest tendu beaucoup plus et finalement autre chose : garantir, non
un simple filet de protection minimale, mais un certain bien-tre social, un
mieux-tre social, soit une vritable transmutation que la notion de risque
ne permet justement pas de saisir.
Des politiques minimalistes au mieux-tre social
Du pauprisme la scurit sociale (1850-1940), louvrage de H. Hatzfeld
(1971) dans son titre mme, dsigne bien comment ltat social a voir, du
point de vue de ses origines, avec des politiques dessence minimaliste. En
tmoigne aussi lexpression mme de secours publics abondamment uti-
lise partir de la Rvolution franaise et tout au long du XIX
e
sicle. Plus
prcisment, on peut suggrer que les principaux dbats quant au statut de
lintervention publique durant le sicle et demi qui spare la Rvolution
franaise de la Seconde Guerre mondiale ont moins port sur le niveau de
protection accord, conu comme ncessairement minimal, que sur son
champ. Avec une question lancinante, en particulier : faut-il rserver la pro-
tection aux seuls invalides ncessiteux ou ltendre au-del ? Il a fallu
attendre la fin du XIX
e
sicle pour que cette extension commence tre ins-
crite en droit positif. Mais limage de la loi fondatrice sur les accidents du
travail de 1898, o cest la peau mme du travailleur qui est en jeu,
cette intervention restera longtemps confine au strict minimum. propos
du trs faible niveau des premires prestations dassurances retraites,
R. Castel (1995) note : tout se passe ainsi, dans un premier temps, comme
si lassurance avait jou comme un analogon de lassistance (p. 299).
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1 Des discussions que lon peut qualifier de partielles, ce qui nenlve rien leur intrt, ont
nanmoins t menes. Cf. notamment les contributions de B. Gazier (1987), E. Serverin
(1987) et P. Grard (1987), avec les rponses apportes par F. Ewald (1987), ainsi que les con-
tributions de M. Villey (1987) et J. Commaille (1987).
Lassurance prmunit alors contre les risques de basculement dune situa-
tion vulnrable une situation misrable. Lobligation mme dassurance
porte sur les risques de devoir tre assist. Au-dessus dun certain plafond
de ressources, lassurance reste facultative, volontaire.
Lintervention publique au-del du secours aux seuls invalides ncessiteux
tant acquise, une autre rupture va progressivement et assez pragmatique-
ment saffirmer partir de la Libration : il ne sagit plus tant de garantir un
minimum de ressources quun certain dveloppement social, un mieux-tre
social. On ne parlera plus de politique de secours pour dsigner ce pro-
gramme, mais, par exemple, de scurit sociale. La dfinition de la Rpu-
blique comme rpublique sociale dans le Prambule de la Constitution de
1946 tmoigne de cette extension.
compter de 1945 cest donc clairement une nouvelle vise de lintervention
publique qui saffirme. Lobjectif nest plus simplement de garantir un mini-
mum vital, mais un certain niveau de vie. Les prestations minimales verses
sous conditions de ressources ne disparatront pas, de nouvelles seront mme
cres limage du revenu minimum dinsertion (RMI), mais leur part dans
lensemble des prestations sociales rgressera considrablement (moins de
10 % de nos jours) au profit de prestations cales selon le revenu antrieur
(pension de retraite, arrt maladie, assurance chmage, etc.) ou selon les
besoins (allocation familiale, remboursement des soins, etc.)
1
.
Les tapes de cette mtamorphose ont t bien des gards laborieuses.
LUnedic na t cre quen 1958. La loi Boulin qui amliore significa-
tivement les pensions de retraite date de 1971. Ce nest quen 1972 quune loi
rend obligatoire laffiliation un rgime de retraite complmentaire pour
tous les salaris de lindustrie et du commerce. Lallocation de rentre sco-
laire nest cre quen 1974, etc.
2
Mais pour laborieuse quelle ft, ou plus
exactement progressive ce que cherche prcisment exprimer la notion de
mieux-tre social , la mtamorphose nen a pas moins eu lieu.
Ce qui est vrai pour la protection sociale lest pour le droit du travail. Pour
ne citer que cet exemple, la transformation, en 1970, du Smig en Smic,
index sur la croissance du salaire ouvrier, atteste quil ne sagit dcid-
ment plus uniquement de maintenir un minimum vital, mais dassurer, via
lintervention publique, beaucoup plus : la participation de tous aux fruits
de la croissance.
Dans loptique librale, comme le souligne Ewald (1986, p. 359), la
sphre des obligations juridiques est limite au respect des droits dautrui :
le droit ne peut me contraindre qu rparer le tort fait autrui, mais non
lui faire du bien . Par contraste, on peut soutenir que ltat social oblige
faire du bien .
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1 Notons que si elle est rserve aux plus pauvres, la couverture maladie universelle (CMU)
leur offre nanmoins une couverture tendue (avec complmentaire).
2 Cf. notamment B. Palier (2002, p. 109-111), pour un panorama synthtique.
Progrs social , dveloppement social , bien-tre social ou encore
mieux-tre social , peu importent les termes retenus, lessentiel est que
tous tmoignent dune vise qui excde dornavant la simple couverture
minimale
1
. Une transmutation que la notion de risque social ne permet
justement pas de saisir. R. Castel (2001) critique la notion dtat provi-
dence en ces termes : cest une expression que je naime pas beaucoup
car ltat social intervient essentiellement comme garant de la scurit. Ce
qui ne traduit pas du tout cette ide un peu molle dEtat-providence,
comme si cet tat tait un distributeur de bienfaits, un pourvoyeur de
richesses. Il est plutt rducteur de risques, cest--dire garant de la scu-
rit, et sa dynamique a t de rduire de plus en plus largement les risques
sociaux . Quitte durcir le trait, on peut, au contraire, soutenir que ltat
social a bien vocation tre distributeur de bienfaits , pourvoyeur de
richesses , ce qui, pour le coup, comme on le verra, le conduit aussi assu-
mer une certaine prise en charge des risques
2
.
Par-del les risques
Selon F. Ewald (1986), la catgorie du risque social nest pas seulement
pertinente pour comprendre le processus de lgitimation de lintervention
publique au-del de la simple protection des invalides, elle lest aussi pour
saisir le dploiement ultrieur de ltat social. Lutilisation maintenue de
cette catgorie encore aujourdhui pour dsigner les diffrentes bran-
ches de la protection sociale semble abonder en ce sens. Si on y rflchit
bien, nest-il pas cependant inadapt, pour ne pas dire inconvenant, de par-
ler dun risque famille ou mme dun risque vieillesse en lieu et
place du droit un certain bien-tre que reprsente, a fortiori avec lallon-
gement de lesprance de vie, le droit la retraite ? Comme le note,
P. Concialdi (1999) : mme en largissant cette notion [de risque] lide
de risque social, ce concept ne permet pas de rendre compte des vritables
finalits de la protection sociale [...]. Plus fondamentalement, la notion de
risque nenvisage quune des faces, les plus sombres, de la protection
sociale [...] En dautres termes, la protection sociale contre les risques
nest quun moyen en vue dune fin plus large et positive, qui consiste, tra-
vers la garantie dun droit social commun, favoriser le dveloppement et
lpanouissement des tres humains (p. 205).
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Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
1 On a choisi de privilgier la notion de mieux-tre social pour plusieurs raisons. Celle de
bien-tre social exprime plus fortement la rupture avec toute perspective minimaliste. Revers
de cette mdaille, elle suggre une sorte d ge dor . Elle renvoie, en outre, une littrature
sur lconomie du bien-tre et les thories de la justice, qui sort du champ de cette tude. Celles
de progrs social ou de dveloppement social marquent bien lide dune progression, dune
amlioration continue. Mais elles ont aussi fait lobjet dune utilisation abondante, par ailleurs,
pour quon hsite les reprendre ici. Dans tous les cas, cest bien entendu ladjectif social, dans
ce quil donne voir de construction politique, qui importe.
2 Corollaire de ce qui prcde, R. Castel (2001) fait sienne la notion de socit assurantielle
avance par F. Ewald (1986) : lexpression de socit assurantielle traduit bien le fait, que la
technologie assurantielle a t linstrumentalisation privilgie (pas exclusive, mais vraiment
privilgie) pour aboutir une rduction gnralise des risques (p. 85).
deux reprises, F. Ewald (1986) lui-mme pointe, au demeurant, les limi-
tes dune lecture en termes de risque.
Une premire fois, lorsquil indique que la responsabilit pour risque pose
plus de questions quelle ny rpond, dans la mesure o elle dsigne un pur
rapport qui peut recevoir une infinit de formes : la rpartition sociale de
la charge des dommages nest pas fonde en nature ; sa validit dpend
de son utilit, de son adaptation aux besoins sociaux. Ceux-ci ayant chang,
le rapport de responsabilit doit lui-mme se transformer. En quoi ? On va
rpondre en responsabilit pour risque, sans bien sapercevoir que la ques-
tion nest que la rptition de la mme question. Lide de risque ne dsigne
pas en effet cette raison pour laquelle le rapport de responsabilit devrait
dornavant stablir ainsi ou autrement, mais seulement cette tautologie que
la responsabilit nest, juridiquement, quun rapport dobligation . Do
cette consquence : la notion de rpartition des risques ne dit pas le droit ;
elle ouvre plutt un grand vide dans la raison juridique. Ce vide, cette
bance, seul le lgislateur pourra les combler. Mais sans raison, en quelque
sorte dautorit, en fonction dobjectifs sociaux qui ne se mesurent plus eux-
mmes sur aucune objectivit (p. 357).
Une seconde fois, et sous un autre angle, lorsquil indique que la notion
de besoin donne la Scurit sociale un domaine quasi illimit. En effet, le
besoin, mme social et surtout social, est une notion contingente et essen-
tiellement relative
1
. Quest-ce quun besoin ? [...]. la diffrence du
risque qui, par principe, est limit ce que le groupe peut allouer dans
lventualit de sa ralisation, le besoin est fondamentalement illimit [...].
Il ny a pas dobjectivit du besoin social ; le besoin [...] est marqu dun
arbitraire constitutif , il se dcrte , il ny a pas de besoins sociaux
sans normes, sans une dcision politique . Et corrlativement il y a une
dynamique des besoins sociaux [...] une tendance ce quils stendent
et se multiplient . Do cette limite mme de la notion de risque qui res-
sort [...] de limpossibilit o lon est de dfinir objectivement le risque cou-
vert par la Scurit sociale, cest--dire le risque social : par une
tautologie ncessaire, est risque social ce qui est couvert par la Scurit
sociale (p. 401).
Le risque social est donc une simple tautologie. On ne saurait mieux dsigner
la limite dune catgorie. Loin de systmatiser en ce sens son propos,
F. Ewald (1986) referme rapidement la parenthse en ramenant sa lecture de
ltat providence au risque. Sans que lauteur ne parle encore son propos de
valeur des valeurs
2
, le risque est mme dj largement hypertrophi ds
louvrage de 1986. Momentanment raval au rang de simple tautologie, le
risque est ainsi, quelques pages plus loin, lev au rang de mode dtre col-
lectif de lhomme en socit (p. 425). Avec la reconnaissance des accidents
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1 F. Ewald cite ici J. Fournier et N. Questiaux, Trait du social, 3
e
dition, 1980.
2 Cf. les travaux ultrieurs de lauteur dans le cadre de la refondation sociale prconise par le
Medef (Ewald et Kessler, 2000).
du travail comme risques sociaux, la voie tait ainsi ouverte pour luniver-
salisation de la notion de risque qui caractrise le XX
e
sicle et notre moder-
nit [...], le risque a acquis une sorte de statut ontologique. La vie est
dsormais marque dune prcarit essentielle (p. 426).
On peut sinterroger sur le sens de cette liaison, effectivement ncessaire,
entre risque, prcarit et, au-del, entre socit du risque (Beck, 1986 ;
Ewald et Kessler, 2000) et inscurit sociale (cf. Ramaux, 2006a). Conten-
tons-nous, ici, de pointer trois limites de cette focalisation sur le risque.
Premire limite : elle ne permet pas de rendre compte du saut qualitatif
que reprsente le passage, prcdemment voqu, dune protection mini-
male des prestations garantissant un certain bien-tre. Il nest de ce point
de vue pas anodin que la question du niveau des prestations soit tonnam-
ment peu voque dans Ltat providence de F. Ewald (1986). La dfini-
tion en termes de risque social ne donne en effet aucune clef pour lire cette
question pourtant essentielle. Une fois dcrt que la retraite, par exemple,
est un risque, celui-ci est aphone pour dire quel niveau doivent stablir
les pensions. On ne sort dcidment pas de la tautologie.
Seconde limite : le risque voque ncessairement un dommage, un mal, un
prjudice, une victime. Son ontologie est celle de laccident. F. Ewald (1986)
insiste sur la place centrale du mal dans la pense librale. Selon celle-ci,
gagner sa scurit est une exigence de la libert. La scurit ne saurait
donc tre un droit, mais seulement un devoir [...]. Latteindre est la sanction
dune lutte [...], de lexercice dune vertu, de la vertu librale par excellence :
la prvoyance , qui seule permet lhomme de cesser de vivre au jour le
jour (p. 67). Le mal, dans la pense librale, joue donc le rle de premier
moteur individuel , il pousse chacun [...] poursuivre indfiniment son
propre perfectionnement , il est un salutaire effroi comme le souligne
Le Play (Ewald, 1986, p. 86). De faon convaincante, F. Ewald pointe ensuite
la rupture qua constitue, cet gard, la reconnaissance du mal, de lacci-
dent, comme mal social via la catgorie du risque. Reconnatre les risques
comme risques sociaux, cest reconnatre que le mal, laccident, est aussi
dans la socit, et que celle-ci est donc non seulement fonde mais appele
intervenir pour y rpondre. Une rupture donc. Mais une rupture qui saccom-
pagne, nouveau, dun soupon suffisant de continuit pour assurer la lgiti-
mit de la transition de lordre libral un autre. Avec le risque social, le mal
nest pas totalement vacu. linstar de la responsabilit, il devient social.
Rupture avec continuit donc. Mais qui pose nouveau une question : ce qui
a indniablement valu comme catgorie transitoire, comme schme de justi-
fication pour assurer la rupture sans excs avec le libralisme conomique,
vaut-il au-del ? Dit autrement : peut-on, sans considrablement rduire le
champ de la protection sociale et plus encore de ltat social, ramener lun et
lautre la protection contre le mal, ft-il social ?
Raisonner en termes de mal ou daccident, cest sinterdire dapprhender
les droits sociaux qui, lvidence, ny rpondent pas (maternit, congs
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Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
pays, congs pour droit syndical, etc.). Cest sinterdire de saisir la diff-
rence entre couverture minimale , le dos au mur en quelque sorte, et
prestations visant garantir un certain bien-tre. Cest transformer le bn-
ficiaire de droits sociaux en victime ayant droit indemnisation pour prju-
dice, sans dailleurs ne rien dire sur le montant de cette indemnisation. Bref,
cest confiner ltat social laccidentologie si on dsigne par-l, selon une
acception extensive, toute pense focalise par la figure de laccident.
F. Ewald (1986) indique que lassurance, travers la catgorie de
risque, objective tout vnement en accident (p. 173). Il ajoute que le
libralisme est li une exprience particulire du mal qui prend la forme
de laccident [...]. Laccident est la forme du mal qui est lie lobjectiva-
tion librale de la libert (p. 86-87). On peut saccorder avec lui sur ces
deux points. Et sinterroger en consquence : en se refusant sortir de
laccidentologie, F. Ewald nest-il pas, ds ltat providence, rest prison-
nier du schme intellectuel du libralisme, alors mme quil se proposait
alors den pointer les limites ?
Troisime limite : les catgories du risque et de lassurance sont dans tous
les cas incapables de rendre compte de lunit densemble de ltat social. Il
est symptomatique, cet gard, que ltat providence ne porte en fait quasi
exclusivement que sur la protection sociale. Car si lon peut, non sans contor-
sion, semployer lire celle-ci sur le mode univoque du risque, on ne peut
gure le faire pour le droit du travail, ni a fortiori pour les services publics. La
loi sur les accidents du travail de 1898 a certes contribu fonder le droit du
travail (cf. Supiot, 1994). On ne peut cependant aujourdhui rduire ce droit
au risque. Comment apprhender, par exemple, le droit aux congs pays ou
bien encore aux 35 heures ? Comme la rponse au risque de ne pas reproduire
suffisamment sa force de travail ? La tautologie deviendrait pur sophisme. Et
ce qui est vrai pour le risque lest plus encore peut-tre pour son ombre
porte : lassurance. linverse de la protection sociale, le droit du travail est
en effet largement tranger au concept dassurance. On parle bien encore
dassurances sociales, mais on ne parle pas, pour dsigner le Code du travail,
d assurance travail , ni d assurance publique pour les services publics.
Pointer la rupture entre protection minimale contre les risques sociaux, telle
quelle stablit la fin du XIX
e
sicle, et politique de mieux-tre social
telle quelle saffirme partir de 1945 nest pas quaffaire dhistoire. Ou
plutt lhistoire dont il sagit est aussi une histoire prsente. Le modle de
protection anglo-saxon (mme si cest avec des nuances dans les faits
notamment en matire de sant en Grande-Bretagne) offre ainsi une protec-
tion foncirement minimale, la protection au-del tant confie au priv
selon une logique de financiarisation (cf. notamment Friot, 1998 et 1999).
De mme, un certain nombre de rformes au cours des dernires annes en
France visent au recentrage de la protection sociale vers une couverture
minimale en prenant appui sur le double registre de la contributivit ,
dune part, et on a l une rfrence explicite au registre assurantiel, et de la
slectivit , dautre part (Concialdi, 1999).
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I Dfinition politique versus rification
par lassurance
Ds lors que la socit se reconnat une responsabilit sociale avec les
obligations sociales qui en dcoulent , souvre un nouveau champ dinter-
vention qui lui-mme induit une nouvelle forme dintervention publique.
Nouveau champ, celui des besoins sociaux. Nouvelle forme, avec la dfini-
tion proprement politique de ces besoins et des dispositions (prestations
sociales mais aussi rgles du droit du travail) mettre en uvre pour les
satisfaire. Dans droits sociaux (et scurit sociale), le social intervient en
quelque sorte doublement : non seulement cest la socit qui garantit des
droits, mais cest elle qui en dlimite le primtre. La dfinition des droits et
de la scurit devient elle-mme sociale.
Or, cest cette logique proprement politique, et ce titre ncessairement
conflictuelle, souligne par F. Ewald (1986) lui-mme, que lon peut juger
largement invisibilise par la rfrence maintenue au risque et lassu-
rance
1
. Cette rification opre, en particulier, deux autres niveaux : celui
du rapport ncessaire de lassurance au capital et la technique actuarielle.
De la dfinition politique des droits sociaux
plusieurs reprises, F. Ewald (1986) non seulement reconnat, mais insiste
sur la dfinition proprement politique des droits sociaux porte par la
logique de ltat social. Linstitution de ltat providence sonne le glas
des doctrines du droit naturel , ouvre la voie l autogestion de la
socit (p. 375). La rationalit qui domine est dornavant une rationalit
purement politique (p. 401). Preuve de ce primat du politique, la mesure
de lindemnit ne se trouve plus dans lobjectivit du prjudice, mais dans
une certaine obligation que la socit se reconnat envers certains de ses
membres. La mesure est variable ; elle [...] nest autre quun rapport social
[...], son montant est dtermin par la somme que la socit [...] pourra
consacrer la rparation des dommages. Le risque professionnel, le tarif
nest autre que la clef de rpartition de cette somme sociale (p. 292).
Avec le droit social, il ny a plus de rfrent extrieur (les droits naturels
notamment) pour supporter le droit. Celui-ci fait lobjet dune dfinition
politique, il nonce moins des principes que des rgles toujours changean-
tes. Le droit devient obsolescent : alors quil tait possible de penser
la clture du Code civil , il ny a pas de sens vouloir achever quelque
chose comme un Code du travail ou un Code de la Scurit sociale
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Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
1 La rfrence au registre assurantiel irrigue lensemble de la littrature sur la protection
sociale. Selon J.-C. Barbier et B. Thret (2004), pour ne citer que ces auteurs, la protection
sociale mobilise trois grandes modalits dallocation des ressources conomiques en combi-
nant assurance prive, redistribution fiscale et solidarit familiale (p. 6).
(p. 485). dfaut de rfrent extrieur, objectif, cest la norme qui devient
la forme moderne du lien social (p. 584), sachant que cette norme est
fille dune socit conflictuelle (p. 594). Elle est objet de ngociations, de
conflits. Avec elle et travers elle, ltat providence institue le politique
comme fixant la valeur des valeurs . Lordre de la norme est celui de la
politique souveraine (p. 597). Par opposition la notion de juste
prix qui reposait sur lide dune objectivit de la valeur , dun ordre
fond dans les choses , le droit social recherche le prix juste . Celui-ci
ne correspond pas la valeur intrinsque de la chose , il est le rsultat
dun jugement social ; il ny a jamais de valeur que subjective . Dorna-
vant, le prix juste est lexpression de la norme , le prix est non plus le
prix naturel mais le prix normal (p. 585-586).
On est a priori fort loign de toute rification.
Ds louvrage de 1986, F. Ewald nonce cependant une crainte, une rserve
face ce nouveau monde o tout est politique (p. 597). La problma-
tique des droits sociaux confie une instance totalisante le pouvoir exor-
bitant de dcider au nom de tous ce qui est le bien de chacun (p. 25).
Comme en cho F. Bastiat, il voque une crise de la solidarit , lie
au rabattement du juridique sur le politique . Une crise qui renvoie
linterrogation suivante : une socit peut-elle vivre dans un rapport
purement politique elle-mme, sans un accord explicite sur le juste et
linjuste dans les rapports dobligation (p. 385-386)
1
? On peut objecter
que cette interrogation peut, pour le coup, tre oppose tout projet qui
place en son cur la souverainet dmocratique. Quoi quil en soit, on peut
surtout soutenir que le paradigme assurantiel que fait sien F. Ewald (1986)
peut tre aussi lu comme un moyen dattnuer ce gouffre politique .
Rpartition politique versus capitalisation
F. Ewald lindique lui-mme : lassurance est fille du capital (p. 182),
elle est la source proprement capitaliste de la solidarit (p. 185).
La notion de risque et les premires assurances sont apparues la fin du
Moyen ge avec lassurance maritime : le risque dsignait alors lven-
tualit dun danger objectif , quon ne pouvait imputer une faute
(p. 425), puisque les temptes taient en cause. Mais plus que cette dimen-
sion, cest le fait que la mer chappe lemprise fodale qui explique que
lassurance ait dabord t maritime. Si lon suit J. Halprin (auquel se
rfre F. Ewald) : le seul domaine qui permettait de svader de la rigide
armature fodale tait la mer. Le fondement du monde fodal est dessence
foncire ; la mer, elle, chappe la hirarchie sociale ou politique ; elle
22
RFAS N
o
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1 Notons que F. Ewald pose ici une question lgitime sur le statut du droit : celui-ci ne cesse-t-
il pas dtre tel sil ne peut se rfrer des principes gnraux qui lui assurent une certaine auto-
nomie face au politique et ses alas ?
nest soumise aucune autorit tatique ou gouvernementale. Rien de
moins fodal que la mer
1
. Plus prcisment encore, J. Halprin souligne
que lassurance est ne de la lutte simultane contre linscurit mari-
time et contre la lgislation canonique en matire dargent . Surgeon de la
logique du capital, lassurance est ne comme moyen de contourner la pro-
hibition par lglise du prt intrt. Do ce jugement de porte non ngli-
geable : ce nest pas sur la base du sentiment de solidarit mais dans
lesprit de lucre et de gain que lassurance est apparue
2
.
Le risque, ds lors quil relve de lassurance, a pour caractristique dtre
un capital. Alors que la responsabilit pour faute, dans lordre juridique,
vise la rparation de lintgralit du dommage, ce nest pas le dommage
que couvre lassurance, mais un capital dont lassureur garantit la
perte (Ewald, 1986, p. 177)
3
.
Fille du capital, lassurance ne lest pas ncessairement reste, pourrait-on
nous rtorquer, ds lors quelle est devenue sociale. Mais la scurit sociale
elle-mme, fille incontestable des assurances, lest-elle reste ?
On peut juger que la fiction assurantielle, liant certaines prestations au sta-
tut de cotisant, a du bon du point de vue de la logique de ltat social, dans
la mesure o elle assoit sa lgitimit, lui assure une certaine automaticit
(cf. Ramaux, 2006b). Mais cest bien dune fiction quil sagit.
F. Ewald note lui-mme que le droit social permet de penser le rapport
social sous langle dune rpartition des avantages et des charges. Avec
ceci qu la diffrence de la pratique de lassurance, il nexiste pas dans la
socit une juste proportion entre ce que lon a investi et ce que lon
reoit (p. 327). En toute rigueur, puisque diffrence de pratique il y a,
doit-on continuer penser la protection sociale sur le mode de lassurance ?
Loin de conclure en ce sens, F. Ewald insiste au contraire sur la filiation qui
existe entre les assurances sociales et les assurances en gnral, sur lins-
cription des assurances sociales dans le paradigme de lassurance. On a
lhabitude de sparer ltude des assurances [...] et celle des assurances
sociales (scurit sociale), ces deux types dinstitution utilisant des techni-
ques par trop diffrentes : la couverture des risques civils, obissant au
principe de proportionnalit de la prime au risque, sopposerait la couver-
ture des risques sociaux procdant par transfert et redistribution des
charges selon un principe de solidarit. Si cela est incontestable, il ny a
toutefois pas lieu, de notre point de vue, de les opposer trop radicalement
(p. 390). Pas dopposition tranche donc. Les assurances sociales, linstar
des assurances en gnral, utilisent une mme technique du risque,
quelles procdent les unes et les autres par mutualisation et rpartition de
23
Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
1 Cf. J. Halprin, Les assurances en Suisse et dans le monde, Neufchtel, 1946, p. 22 (cit in
F. Ewald, 1998, p. 399).
2 Ibid, 1946, p. 28.
3 Lassurance fait apparatre lhomme comme capital (F. Ewald, 1998, p. 410).
la charge de ces risques. Cest moins la technique actuarielle qui change
dans les deux cas que la rgle de rpartition de la charge des risques assu-
rs [...], le terme de risque social ne doit pas cacher quil ny a, par prin-
cipe, de risque que sociaux, puisquil ny a pas de risque sans socialisation
des risques [...]. Ensuite, parce que, du point de vue dune histoire des pra-
tiques de la responsabilit, la grande transformation date du moment o la
rpartition des dommages se trouve prise en charge par les mcanismes
dassurance (p. 390). Autant de raisons qui font apparatre le caractre
quelque peu artificiel de lopposition des risques civils et sociaux
(p. 391). On revient ci-dessous sur la question de la technique actuarielle,
car il y a bien contrairement ce que soutient F. Ewald, changement subs-
tantiel. Mais notons demble que la rfrence maintenue au paradigme de
lassurance se paye dun double prix. Un prix explicite tout dabord : la
sparation entre risque civil et risque social, droit civil et droit social, pour-
tant place au cur de Ltat providence, se trouve dun seul coup
amoindrie, ravale au rang de simple nuance au risque de dstabiliser
lensemble de ldifice thorique. Un prix plus implicite ensuite : dans
Ltat providence comme quoi lassurance demeure toujours peut-tre
fille du capital on ne trouve aucun dveloppement sur la diffrence entre
rgimes par rpartition et par capitalisation
1
.
Or, cette diffrence est videmment essentielle. Selon le principe de la capi-
talisation, les primes verses abondent un capital quil sagit, pour le ges-
tionnaire de fonds, de faire fructifier afin dhonorer les engagements futurs.
Au niveau comptable, les assurances prives sont contraintes dafficher un
bilan avec, lactif, linventaire des avoirs et, au passif, une valuation des
engagements. linverse, une institution de retraite par rpartition ( [...]
cette technique interdite aux assureurs) ne comptabilise pas de droits
futurs, et ne fait pas apparatre en comptabilit les moyens quelle devra
trouver pour honorer ses promesses ; cela ne veut pas dire quelle ny arri-
vera pas, mais en tout cas ce nest pas la comptabilit qui peut en fournir la
preuve (Petauton, 1998, p. 440).
Au-del, et cest bien la preuve de lopposition radicale des logiques
luvre, on peut soutenir que le financement par rpartition relve dune
reprsentation keynsienne de lconomie o prime le principe de la
dpense (cest la dpense anticipe qui dtermine le niveau de la produc-
tion, de lemploi et du revenu). Les cotisations financent, en effet, instanta-
nment et directement des prestations sociales. Elles alimentent un flux
permanent de dpenses. La capitalisation, linverse, selon une reprsenta-
tion plus classique de lconomie, relve dune logique de lpargne et
24
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1 Notons que cette question est aussi largement vacue dans louvrage de H. Hatzfeld (1971).
Celui-ci le reconnat dailleurs explicitement (p. 303) en indiquant quil a davantage insist sur
les rsistances dune partie du patronat la capitalisation. Une rsistance motive par la crainte
de voir merger un capitalisme public. On peut mentionner que ce dbat peut ressurgir avec les
propositions visant introduire des fonds publics ou parapublics (cf. Aglietta et Rebrioux,
2004 ; ou bien encore les dbats en cours sur ce sujet en Grande-Bretagne).
de la financiarisation. propos de lassurance vie, et cela vaut videmment
pour les autres investisseurs institutionnels, Petauton (1998, p. 451)
indique : du fait de lexceptionnelle dure de certains engagements, et
parce que les prestations sont souvent reportes en fin de contrat, lassu-
rance vie fabrique, ouvertement ou implicitement, de lpargne. Cette
pargne collective, dont les emplois sont affichs lactif des assureurs,
engendre en abondance des produits financiers : coupons dobligations,
dividendes dactions, loyers des immeubles, intrts des prts, etc.
Consquences systmiques, les incertitudes qui psent sur la rpartition et
la capitalisation ne sont pas de mme nature. Le financement par rpartition
a pour condition un flux de production et de richesse suffisant et une rgle
de rpartition (sous forme de taux de cotisation) de ce flux. Son registre est
de lordre de la prvision, voire de la planification, et dans tous les cas de la
socialisation. La capitalisation est soumise, elle, lapprciation du patri-
moine notamment financier, et donc ltat des marchs. Do une indter-
mination radicale que lon retrouve dailleurs au niveau comptable : que
faut-il prendre en compte dans lactif des compagnies dassurance ? Le prix
dachat (ou de revient) des actifs ou la valeur estime de march. Cette der-
nire solution, retenue dans les nouvelles normes comptables, consiste
imaginer une cession des actifs la date de linventaire et inscrire pour
chaque lment le prix de vente (Petauton, 1998, p. 451). Avec, bien
entendu, ce risque : la volatilit des marchs fait quau moment o lon
voudra vendre les prix obtenus risquent dtre infrieurs ce qui a t
comptabilis (ibid.).
Distribution politique et transferts versus technique
actuarielle
La technique actuarielle suppose une stricte proportionnalit de la prime au
risque, de la cotisation la prestation et, partant, une stricte sparation des
risques.
Selon D. Blanchet (1996), il est indniable que le systme de protection
sociale remplit une fonction dassurance, si lon entend par l le seul fait
que ce systme sert couvrir des risques (p. 34). Ds lors, le vrai dbat
ne porte donc pas sur lexistence dun tel rle, mais sur la faon dont il est
et devrait tre rempli , et le meilleur moyen den faire ressortir lorigi-
nalit consiste dabord reconstituer la faon dont il pourrait ltre par
des systmes de protection prive soumis une logique concurrentielle
(p. 34). Lassurance prive concurrentielle nautorise pas lincertitude, elle
se concentre sur le risque qui peut faire lobjet dune quantification , i. e.
une prvision de sa frquence et de ses consquences financires . Elle
proposera ainsi des couvertures pour des risques biens dfinis et vi-
tera de couvrir ceux exposs au phnomne de risque moral (p. 34), ou
semploiera, via des mcanismes incitatifs (du type franchise), rduire ces
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Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
risques ainsi que ceux danti-slection. Enfin et surtout, lassureur ne
peut pas proposer de contrat fonctionnant systmatiquement perte pour
une catgorie particulire de personnes . En toute logique, ce cas de
figure ncessiterait, en effet, une hausse des cotisations pour les autres qui,
dans un cadre concurrentiel, seraient donc rationnellement enclins se
tourner vers un autre prestataire. Do au moins deux consquences :
lassurance concurrentielle exclut toute forme de redistribution du
revenu ;
le principe de tarification est actuariellement neutre , ce qui
signifie que tous les facteurs de risque doivent tre pris en compte dans le
calcul de la prime, ce qui videmment sera le plus souvent inquitable .
Aussi, et au total, lassurance prive se dveloppe-t-elle le plus facile-
ment autour de risques facilement dlimitables et sur lampleur desquels
linformation statistique est prcise et facile collecter (p. 35).
Les assurances prives, en pratique, ne sont pas en mesure de respecter
strictement la neutralit actuarielle. Elles oprent de facto par redistribution
puisque, ds que lon sort de cette neutralit, il y a redistribution. Ceci
expliquant en partie cela, les assurances prives, bien souvent, se dploient
sous laile protectrice de ltat que ce soit en matire de garantie financire
ou, plus prosaquement, en matire de construction mme des marchs
dassurance (cf. les multiples obligations dassurance imposes par la loi).
La loi de 1898 sest elle-mme dabord traduite par louverture dun vaste
march pour les compagnies dassurance prives. Il a fallu attendre 1946
pour que les accidents du travail soient pris en charge par la Scurit
sociale.
Mais lessentiel pour notre propos est ailleurs : dfaut dtre mise en
uvre strictement, la neutralit actuarielle nen sert pas moins de modle
heuristique lassurance prive. Or, ce qui vaut pour cette dernire, ne vaut
justement pas pour la protection sociale, a fortiori lorsque son financement
repose sur le principe de rpartition
1
.
Selon ce principe, en effet, les prestations sociales reues par chacun ne
sont pas proportionnelles aux cotisations verses, elles dpendent de bar-
mes, de tarifs politiques et sont finances par les ressources courantes. la
fin de chaque mois, une fraction de la richesse cre est prleve pour tre
immdiatement redistribue sous forme de prestations sociales et satisfaire
ainsi, de faon socialise, un certain nombre de besoins sociaux (Friot,
1998 et 1999). Les prestations contributives , nous dira-t-on, relvent
bien dun principe assurantiel puisquelles posent une certaine liaison entre
cotisations et droit aux prestations. Mais outre que nombre de prestations y
chappent avec, en particulier, la gnralisation de laccs aux prestations
26
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1 Mme si le principe de financement par rpartition vaut aussi pour les assurances prives.
Les assurances dommage, de mme que les assurances de personnes non-vie (hors assu-
rance vie, assurance dcs, etc.) sont gres en rpartition : les sinistres dun exercice
seront rgls grce aux primes perues pendant le mme exercice (Durry, 1998, p. 527).
de sant force est de constater que la liaison en question est dans tous les
cas fictive et non comptable. Ce sont bien les cotisations daujourdhui qui
financent les prestations daujourdhui, et non celles dhier. Par opposition
ce qui se passe avec la capitalisation, la rpartition est un systme dans
lequel le paiement des prestations futures nest pas garanti par lexistence
de fonds reprsentatifs de provisions mathmatiques, mais par les verse-
ments futurs des actifs cotisants (Petauton, 1998, p. 455).
Sil peut y avoir recours la fiction assurantielle pour asseoir la lgitimit
du systme, ce qui nest videmment pas rien (cf. infra), il ny a pas pour
autant quivalence entre prestations perues et cotisations verses par cha-
cun compte tenu de loccurrence du risque.
Au mieux, on peut parler dquivalence globale , voire dquivalence
relative comme le suggre A. Lechevalier (1997). quivalence globale
dans la mesure o, chaque instant, la totalit des prestations verses doit
tre gale la totalit des cotisations perues. quivalence relative, dans la
mesure o il doit [...] y avoir une quivalence entre les cotisations verses
et les prestations recevoir, relativement au revenu salarial assur (ibid,
p. 101). Mais lutilisation mme de cette notion dquivalence relative est
contestable. Par elle, A. Lechevalier indique que les prestations en esp-
ces ne sont pas directement fonction de la cotisation mais reposent, compte
tenu du taux de remplacement, sur le montant du revenu salarial (p. 101).
Ce nest pas le risque qui est assur, mais le revenu. Et cest pourquoi les
systmes dassurances sociales financs par cotisation sont en fait des
modles dassurance du revenu salarial (p. 99). Soit, mais en ajoutant,
ce qui interroge pour le coup bel et bien la notion dquivalence relative :
que cette garantie (assurance en ce sens) de revenu est tablie selon un
barme qui ne se dduit pas, selon une logique dquivalence, du taux de
cotisation de chacun ;
que cela ne vaut pas pour les nombreuses prestations qui dpendent
dune certaine qualification des besoins (remboursement de dpenses de
sant, prestations familiales, etc.) et non du revenu.
Bref, condition de souligner quil y a bien rupture, et non simple inflexion,
avec lquivalence actuarielle .
Mme lorsquelles sont proportionnelles au revenu , les cotisations ne
donnent pas lieu pour autant des prestations directement proportionnelles
leffort contributif accompli (Dufourcq, 1994, p. 294)
1
. Il y a bien rupture
avec la logique de contrepartie, dont la technique actuarielle est la quintes-
sence. Une rupture que louvrage de F. Ewald ne permet pas de saisir.
27
Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
1 La Scurit sociale, comme les services publics de lducation nationale, du logement ou
des transports, fournit des biens collectifs non proportionns (famille, maladie hors indemni-
ts journalires, chmage) ou mdiocrement proportionns (vieillesse) aux efforts contributifs
fournis (Dufourcq, 1994, p. 293). N. Dufourcq prolonge son propos en plaidant pour un bas-
culement vers limpt, au nom darguments libraux assez traditionnels, tels que la suppose
ncessaire baisse des prlvements obligatoires et du cot du travail, et laccent mis sur les
phnomnes de dsincitation au travail (p. 297).
F. Ewald indique certes que la naissance des assurances sociales corres-
pond une rforme des pratiques dassurance : lassurance prive devait
tre libre et volontaire [...] et la prime devait correspondre au risque .
Donc pas de transferts , alors que les assurances sociales introduisent
une obligation : elles substituent [...] une rpartition passive
fonde sur le constat des risques une rpartition active par redistribution
et transferts (1986, p. 343)
1
. Rpartition passive fonde sur la constata-
tion des risques versus rpartition active fonde sur la redistribution poli-
tique, et lon peut ajouter sur la distribution mme, de la valeur ajoute, il y
a bien changement radical de perspective. Mais cette rupture, on la dit,
nest pas simplement non systmatise par F. Ewald. Elle est amoindrie et
finalement largement nie par linscription maintenue dans le paradigme de
lassurance. Do labsence danalyse, dans ltat providence sur le sens
donner la distance prise par la Scurit sociale vis--vis de la technique
actuarielle.
I Du bon usage du risque et de lassurance
Les catgories du risque et de lassurance, a-t-on soutenu, ne permettent pas
de rendre compte des ressorts, des fondements, de la protection sociale telle
quelle sest dploye partir de 1945, ni a fortiori des ressorts de ltat
social qui lenglobe et la dpasse. Abonder en ce sens ne signifie pas dnier
toute signification ces catgories. On suggre dans ce qui suit que cest
condition de ne pas les hypertrophier quon peut au contraire en faire un
usage pertinent. Voici donc venu le temps dune certaine dialectique, o
aprs avoir point laporie dune lecture de ltat social laune du risque
et de lassurance, on propose de lire comment il sarticule nanmoins eux.
Cette articulation, on la dit, vaut dabord au niveau historique. Ltat
social, dans son volet protection sociale , a bel et bien puis sa source
dans le registre du risque et de lassurance. Les dveloppements prcdents
invitent ne pas confondre gnalogie historique et fondements analyti-
ques de ltat social. La gnalogie nen livre pas moins une clef de lecture
prcieuse pour comprendre lvolution ainsi que certaines caractristiques
toujours prsentes de ltat social que ce soit dans ses rapports au risque ou
lassurance. Plus fondamentalement encore, on insistera, en guise de con-
clusion, sur la contribution, toujours actuelle, de la rfrence assurantielle
laffirmation de ltat social comme ordre lgitime.
28
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1 Notons que F. Ewald pointe incidemment ici, nouveau (cf. supra), les limites de la cat-
gorie risque .
Ltat social : irrductible aux risques et donc mieux
mme de les couvrir
Irrductible au risque et lassurance, ltat social, travers la protection
sociale mais aussi le droit du travail, continue nanmoins couvrir des ris-
ques. Cela vaut pour ses deux autres piliers : les services publics prmunis-
sent contre le risque dingalit dans laccs un certain nombre de
services, tandis que les politiques conomiques keynsiennes ont vocation
prvenir le risque dquilibre de sous-emploi.
Mme si on ne peut le rduire cela, ltat social a, de mme, toujours
voir avec la lutte contre la souffrance, le mal. Les dpenses de sant sont
rarement des dpenses de confort : la moiti dentre elles sont concen-
tres sur 5 % de la population (Com-Ruelle et Dumesnil, 1999) qui, lvi-
dence, souffre le plus. Plus largement, le mal et la souffrance sont des
catgories relatives. Lorsquon parle de mieux-tre social pour caractriser
la vise de ltat social, on ne dsigne pas un den, mais un programme
damlioration, de progrs social. Le mieux-tre social est volutif. Il
renvoie aux besoins sociaux qui eux-mmes, par dfinition, ne sont pas
sans rapport avec lexpression dun manque, dune insatisfaction et, en ce
sens, dune souffrance. Cest souvent la qualification on a l un champ de
confrontation avec les thories de la justice de situations comme injustes
qui lgitime lextension de ltat social sur de nouveaux domaines.
Au-del du constat trivial que ltat social continue protger face aux ris-
ques, trois dimensions permettent de prciser les termes de leur articulation.
En premier lieu, ltat social aboutit une certaine prise en charge des
risques. N de la couverture minimale de certains risques sociaux, il sest
dploy au-del, selon une vise plus ambitieuse. Or cette transmutation
na pas t sans consquence sur la prise en charge mme des risques
sociaux. Loin de rendre ltat social indiffrent aux risques, la vise du
mieux-tre social le conduit les couvrir dune certaine faon, rpondre,
autrement que selon une stricte logique de couverture minimale, la ques-
tion du niveau de leur indemnisation. Dune protection minimale face
ceux-ci, on est ainsi pass une protection bien au-del.
De sorte que, et cest la seconde dimension, certaines situations aupara-
vant apprhendes sur le mode du risque, de la souffrance, ont dornavant,
au moins pour partie, chang de statut. La retraite, par exemple, nest plus
lantichambre de la mort quelle tait nagure (cf. les distinctions en ce sens
entre troisime et quatrime ges). Elle est aussi synonyme de bien-tre, de
ralisation de soi, de droit au bonheur. Bref, en assurant une meilleure cou-
verture des risques, ltat social a permis de sortir, au moins pour partie,
certaines situations de la catgorie mme du risque.
Troisime dimension qui prolonge les deux prcdentes, ltat social,
dans la mesure mme o il ne se rduit pas au doublon risque/assurance,
assure une prise en charge largie des risques. Il permet, en particulier, de
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Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
couvrir des risques quune stricte logique assurantielle, cale sur les termes
de la neutralit actuarielle, ne permettrait pas de couvrir. La prise en compte
des priodes de chmage indemnises (au titre de lARE ou de lASS
1
)
dans le calcul des droits la retraite, par exemple, offre une couverture que
la logique de neutralit actuarielle nautorise pas.
Bref, ltat social nest pas rductible au risque et cest pour cette raison
mme quil est le mieux mme de les couvrir.
Ltat social et lempreinte assurantielle
Du point de vue historique, il est clair que le paradigme assurantiel a mar-
qu de son empreinte la lente construction de ltat social. Les mutuelles
preuve vivante quil peut exister des formes non capitalistes dassurance
ont la fois prcd, anticip (en pointant lincapacit du libralisme co-
nomique rpondre aux risques sociaux), frein (cf. leur opposition la
cration de la scurit sociale en 1945) et accompagn (cf. le poids dail-
leurs croissant des complmentaires) ltat social.
Plusieurs caractristiques de la Scurit sociale tmoignent, de mme, de
lempreinte assurantielle.
Le plafonnement des cotisations, qui na t remis en cause qu partir de
1967 et, surtout, dans les annes quatre-vingt, trouvait sa justification dans
lide, typiquement assurantielle, selon laquelle une catgorie en loccur-
rence les cadres ne devait pas contribuer plus quelle ne recevait. La
thmatique des charges indues longtemps avance par les organisations
syndicales pour sopposer la prise en charge par le rgime gnral de cer-
taines prestations et populations puise, de mme, explicitement au registre
assurantiel. La technique choisie, en 1928, pour lassurance vieillesse obli-
gatoire tait la capitalisation (elle sera remise en cause avec la Seconde
Guerre mondiale).
La liste qui se proposerait de dtailler les marques toujours prsentes de
lempreinte assurantielle sur la protection sociale serait longue. Le para-
digme assurantiel a ainsi t mobilis pour lgitimer la sparation des rgi-
mes et des caisses partir de 1947, sparation toujours luvre avec les
rgimes spciaux . La gnralisation des mcanismes de compensation
entre caisses et rgimes atteste, pourrait-on dire, du fait que lassurance est
bien, au fond, une fiction
2
. Mais la fiction en question est bien inscrite dans
le rel, celui dune myriade de rgimes et de caisses. Avec, au total, une trs
faible lisibilit des comptes et, au-del, de lorganisation densemble de la
protection sociale pour les citoyens. On peut lire cette faible lisibilit comme
30
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1 ARE : allocation de retour lemploi verse par les Assedic.
ASS : allocation de solidarit spcifique verse par ltat.
2 Les transferts entre rgimes reprsentent 82 milliards deuros en 2002, soit 13 %des ressour-
ces globales (Barbier et Thret, 2004).
un voile dignorance qui contribue assurer la stabilit du systme. Elle
nen reste pas moins contestable, car source de dstabilisation, si lon garde
un horizon dmocratique qui suppose, tout le moins, que les principaux
choix en matire de ressources et de dpenses puissent tre poss. Le thme
de la contributivit et celui de lquit inter ou intra-gnrationnelle
1
attestent, de mme, de la prgnance des arguments assurantiels, y compris
dans le dbat en cours sur le financement de la protection sociale.
I En guise de conclusion : ltat social
et sa lgitimation dans lordre du risque
et de lassurance
Pour penser la cohrence densemble de ltat social, il importe de ne pas le
rduire aux catgories du risque et de lassurance. Ces catgories ont certes
largement support la gense de ltat social. Elles doivent cependant tre
dpasses si lon entend lire les caractristiques essentielles de celui-ci. Si
ltat social ne saurait tre rduit tre une assurance sociale couvrant
des risques , la rfrence assurantielle a opr et continue toujours dop-
rer dans laffirmation de ltat social comme ordre lgitime. Ce qui est en
jeu travers la rfrence assurantielle est donc dabord, et ce nest pas rien,
de lordre de la lgitimit, mme si dautres rfrences, irrductibles
lassurance, peuvent tre mobilises en ce sens comme celle de contrat
social ou bien encore de proprit sociale (cf. Castel, 2001). Que le registre
assurantiel ait historiquement jou un rle majeur pour lgitimer la gense
de ltat social ne fait gure de doute. Se rfrant E. de Girardin qui, ds
1852 dans La politique universelle, se proposait de rflchir lorganisa-
tion des socits partir des notions de risque et dassurance , F. Ewald
(1986) souligne que le schme du risque et de lassurance produit une la-
cisation des valeurs (p. 215-216). Alors que la thologie et la morale sont
sources de disputes et de divisions , dans la mesure o elles ne sen
tiennent pas la stricte matrialit des faits , la philosophie du risque,
au contraire, peut prtendre luniversel parce quelle rduit chaque v-
nement sa pure facticit. Il ny a moralement ni bien ni mal ; il ny a
matriellement que des risques (p. 216).
Dans les dveloppements prcdents, on a critiqu la rification de ltat
social quopre la rfrence au risque et lassurance. Mais cette rification
doit-on reconnatre est, en retour, source de lgitimation. Qui dit rification
31
Quelle thorie pour ltat social ? Apports et limites de la rfrence assurantielle
Relire Franois Ewald 20 ans aprs Ltat providence
1 Comme le note B. Friot (2004), cest au nom de lquit inter-gnrationnelle que
lpargne est dclare prfrable la cotisation sociale, comme si chaque gnration pouvait
par lpargne financer ses propres prestations [...]. Quant lquit intra-gnrationnelle,
elle renvoie lide de neutralit actuarielle, la base de toutes les rformes visant rendre
plus contributives les prestations par une galit entre les contributions passes et les presta-
tions futures (p. 4).
dit rduction des relations sociales des relations entre objets. Et, comme le
soulignent L. Boltanski et L. Thvenot (1991), les objets peuvent jouer un
rle central en termes de justification, dans la mesure o ils permettent de
clore, de stabiliser un jugement
1
.
Avec les assurances sociales, et donc lajout du social lassurance, cest la
positivit propre de lintervention publique qui a t introduite dans les
champs des reprsentations, cest la lgitimit mme de cette intervention
qui sest construite. Construction de lgitimit qui a pu dautant mieux
soprer que la catgorie de lassurance assure, comme on la indiqu, une
certaine continuit avec le registre libral.
En prolongeant le propos, on peut suggrer que la prgnance, encore
aujourdhui, du registre assurantiel renvoie plus fondamentalement deux
dimensions proprement thoriques. La force mme du paradigme libral
tout dabord. Lassurance voque le capital et la prvoyance, comme il a t
indiqu, mais aussi lchange, lquivalence (de la prime au risque), la rci-
procit, le contrat et la libert. Lorsquelle devient sociale, elle perd certes
de facto nombre de ces attributs. Avec la Scurit sociale et, plus largement,
ltat social, on peut mme considrer quelle dbouche finalement sur
autre chose que lassurance elle-mme. Il nempche que le registre assu-
rantiel continue fonctionner en termes de reprsentation, daffirmation de
la lgitimit de ltat social. Et ce qui vaut globalement vaut plus particuli-
rement encore pour le financement de la protection sociale
2
. Le finance-
ment par cotisation, tel quil domine notamment en France, relve en effet
clairement du registre assurantiel : il lie la perception de prestations au sta-
tut de cotisant. Cette liaison, dans les faits, est certes une fiction. Elle nen
contribue pas moins, en lui assurant une certaine automaticit, asseoir la
lgitimit du systme
3
. Le second lment, la faiblesse du paradigme ht-
rodoxe, est lenvers du prcdent. La force que lui apporte le registre assu-
rantiel, en termes de lgitimit, est indissociablement une marque de
faiblesse de ltat social. Tout se passe comme si, dfaut dtre suffisam-
ment lgitim pour ce quil est, et on a indiqu en quoi il nest pas rductible
au risque et lassurance, ltat social avait besoin du dtour assurantiel
pour saffirmer. O lon retrouve les effets de ce qui a t point initiale-
ment : nous ne disposons pas, ce jour, dune authentique thorie de ltat
social qui permette de rendre compte de sa positivit propre.
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RFAS N
o
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1 On peut juger que L. Boltanski et L. Thvenot (1991) hypertrophient cependant le rle des
objets, et que cette hypertrophie nest pas sans rapport avec les limites dune approche qui tend
rduire les conflits et les asymtries leur seule dimension cognitive (cf. Ramaux, 1996, pour
une critique en ce sens).
2 Pour un prolongement des thses prsentes ici quant au financement de la protection
sociale, cf. Ramaux, 2006b.
3 Il faudrait tudier comment les systmes scandinaves sont parvenus construire une lgitimit
moins indirecte et peut-tre plus solide pour ltat social. Il faut surtout saisir ce que cet argument
en faveur de la cotisation a comme envers. En rabattant ltat social sur la logique de lassurance,
il prte le flanc, comme on la indiqu, aux arguments qui pointent les prestations typiquement
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