TEMA 11

LAS FORMAS DE ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO. EL

ESTADO AUTONMICO. NATURALEZA JURDICA Y PRINCIPIOS. LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMA. LA ORGANIZACIN POLTICA Y
ADMINISTRATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
1. LAS FORMAS DE ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO.
La organizacin territorial del poder del Estado puede hacerse de
acuerdo con muy diversos criterios. Puede partirse de un criterio de
organizacin unitaria en la que tan slo se reconozca la existencia de un nico
centro de poder poltico o, por el contrario, puede distribuirse el poder del
Estado con criterios de organizacin pluralista, estableciendo la existencia de
varios centros de poder poltico.
tendiendo a la !orma en que se distribuye territorialmente el poder
estatal, los Estados contempor"neos pueden clasi!icarse en Estados unitarios
#centralistas $con descentralizacin administrativa o poltica%& y Estados
!ederales, como !ormas tradicionales de organizacin, a las que hay que a'adir
una tercera !orma, histricamente posterior, y, en cierta medida, a caballo entre
ellas, que es la del Estado regional.
(eamos cu"les son las principales caractersticas de estos cuatro
modelos de organizacin territorial del Estado.
1. Estado Unta!o.
Es el modelo que se a!irma en la parte m"s occidental del continente
europeo a partir y !rente a la )onarqua bsoluta, y que nace por medio de un
proceso de *concentracin* y *uni!icacin* de los poderes intermedios,
subordinados y dependientes, caracterstico del ntiguo +,gimen.
En sntesis, el Estado unitario se de!ine como un Estado simple, en que
el poder es uno en su estructura, es decir, la organizacin poltica es nica
porque consta de un solo aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
!unciones estatales- es uno en sus lmites territoriales, es decir, la organizacin
poltica abarca todo el territorio estatal de un modo id,ntico, sin reconocer
di!erencias entre las distintas entidades locales- y es uno en su elemento
humano, pues la organizacin poltica cubre una colectividad uni!icada
considerada globalmente, sin notables di!erencias individuales o corporativas,
de modo que las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales
de un modo igual. .inalmente, el ordenamiento constitucional es nico.
Moda"dad#s.
TEMAS SECRETARA 11$%
/esde estos presupuestos, el Estado 0nitario puede revestir dos
modalidades1
a. E" #stado &nta!o '#nt!a"(ado) 2oda la actividad pblica procede de
un poder central y a ,l se re!iere. Pretende 3usti!icarse en la necesidad de
mantener la unidad y cohesin de la colectividad nacional, y en una gestin
pblica competente, econmica y e!icaz. El poder central1
* 2iene la !acultad de dictar normas para todo el territorio.
* Es el nico que gestiona los servicios y administra el pas a trav,s de
rganos propios.
4istricamente la realizacin pr"ctica de este modelo !ue viable hasta
que, de una parte, el poder central no pudo realizarlo todo- de otra, por la
existencia de comunidades in!eriores %municipios, por e3emplo% llamadas a
cumplir unas tareas que el poder central no pudo desconocer ni monopolizar.
+. E" #stado &nta!o d#s'#nt!a"(ado) El reconocimiento a
determinadas entidades territoriales de la capacidad de administrarse por
rganos propios, nombrados por ellas mismas, es la nota esencial de este
modelo, que pretende su 3usti!icacin desde la perspectiva de aliviar al Estado
de las mltiples tareas que tiene a su cargo, a la vez que !acilitar una mayor
participacin ciudadana en las tareas pblicas, arbitrando !rmulas que les
permitan intervenir en asuntos y "mbitos que se relacionan directamente con
sus intereses.
En los Estados centralizados se ha reconocido histricamente una cierta
descentralizacin que puede ser simplemente administrativa o poltica.
* La descentralizacin administrativa, que se reconoce desde la
aparicin del Estado )oderno, se aplica a los Entes locales, como nuevos
escalones organizativos del Estado, que en principio !ueron slo los municipios,
a los que m"s tarde se a'adieron otros entes locales supramunicipales como
las provincias en el caso de Espa'a, escalones intermedios entre el municipio y
el Estado.
todos estos entes se les concede una autonoma m"s o menos amplia
para la gestin de sus propios intereses, pero su organizacin no responde a
los mismos principios que la del Estado1 no recogen el principio de divisin de
poderes ni incorporan ninguna nota de soberana. 5on 3urdicamente entidades
administrativas, no polticas, si bien sus rganos de gobierno est"n integrados
por representantes polticos elegidos por el pueblo.
* La descentralizacin poltica, como un avance m"s en el proceso de
descentralizacin emprendido, que, sobre el modelo del Estado !ederal puesto
en marcha por la 6onstitucin de los Estados 0nidos, se mani!iesta en el
continente europeo de dos maneras1 la adopcin del modelo !ederal rompiendo
con la tradicin unitaria del Estado, o de un modelo regional #casos de Espa'a
e 7talia& que reconoce a las regiones como entidades que no se inscriben ya
entre las Entidades locales, sino que reciben del Estado competencias que
superan el "mbito de los intereses locales.
TEMAS SECRETARA 11$,
La naturaleza de estas regiones puede ser poltica o administrativa. 5i es
administrativa, aunque tambi,n gozan de autonoma de gestin, no se
estructuran $como los entes locales% con!orme al principio de divisin de
poderes, si bien los rganos m"ximos de su organizacin incorporan miembros
electos. 5i es poltica, su organizacin responde %aunque de manera
imper!ecta% al modelo del Estado, pues gozan de poder legislativo y e3ecutivo
#aunque no 3udicial, al menos en algunos casos, como el espa'ol&.
%. E" Estado F#d#!a".
El modelo pretende establecer una articulacin territorial interna
di!erente de la del modelo unitario, por razones pr"cticas, es decir, por
circunstancias histricas. 8o nace como !ruto de una re!lexin especulativa,
como re!lexin alternativa a la que da pie el modelo unitario. El Estado .ederal
se impone en la pr"ctica y una vez que se ha impuesto, se produce la
racionalizacin terica que intenta 3usti!icarlo. /e aqu la di!icultad de llegar a
obtener un concepto de Estado .ederal, mientras que es m"s !"cil describirlo
mediante la enumeracin de una serie de elementos estructurales comunes a
todos los ordenamientos que cobi3an esta !orma de Estado, tales como1
* su articulacin en unidades territoriales,
* que poseen un grado de autonoma considerable,
* que participan en la !ormacin de la voluntad de la .ederacin a trav,s
de una 5egunda 6"mara del Parlamento .ederal,
* Estos elementos est"n garantizados por una 6onstitucin rgida,
* existe un mecanismo organizado de solucin de con!lictos, en particular
mediante decisin 3udicial de los con!lictos !ederales.
Este modelo supone1
a- 0na 6onstitucin general del Estado !ederal o central y tantas
6onstituciones particulares como Estados miembros existan.
+- /icha 6onstitucin o!rece las siguientes singularidades1
* 9arantiza los derechos de los ciudadanos y los de los Estados
miembros.
* 6onstituye un lmite y una exigencia para las de los Estados miembros,
de manera que ,stas han de a3ustarse a las prescripciones de la del Estado
!ederal, que en caso de con!licto prevalece sobre aquellas.
* La revisin de la 6onstitucin !ederal exige la participacin de los
Estados miembros para preservar sus derechos que podran verse disminuidos
si pudiera morti!icarse sin su concurso.
'- 0na delimitacin de competencias entre el Estado central y los
Estados miembros, delimitacin que se puede realizar, bien determinando las
!acultades que corresponden al Estado central, entendi,ndose que todas las
dem"s corresponden a los Estados miembros, o bien determinar las que a
TEMAS SECRETARA 11$.
estos les corresponden, entendi,ndose que el resto le corresponder"n al
Estado. Pero, por regla general, el Estado central se reserva las siguientes1
* La direccin de la poltica exterior, de modo que nicamente ,l tiene la
!acultad de declarar la guerra, !irmar la paz, suscribir tratados internacionales y
recibir y acreditar emba3adores.
* El mando y la direccin de las .uerzas rmadas. Los Estados
miembros pueden tener sus propias !ormaciones militares para asegurar el
orden y la e3ecucin de las leyes, pero el Estado central e3erce vigilancia y
control sobre dichas !ormaciones, conserva siempre la !acultad de movilizarlas
para el cumplimiento de los !ines que a aqu,l le corresponden.
* La poltica monetaria, postal y de medios de comunicacin.
d- 0n Parlamento bicameral. 0na de las 6"maras re!le3a la unidad del
Estado !ederal, representa al con3unto de la 8acin y se elige en proporcin a
la poblacin de cada Estado miembro. La otra es la representacin de cada
Estado particular en su individualidad y, por tanto, suele estar compuesta de
igual nmero de delegados por cada Estado, sin tener en cuenta la importancia
de su poblacin- en algunos casos esta regla de la igualdad se atena para
impedir demasiadas desigualdades en la representacin #6aso de lemania
.ederal&. Los e3emplos m"s signi!icativos del modelo lo constituyen los Estados
0nidos1 El 6ongreso se halla integrado por la 6"mara de +epresentantes, que
representa a los Estados 0nidos en su totalidad, y por el 5enado, que
representa a los Estados miembros en cuanto personalidades autnomas. En
lemania, el Parlamento se halla integrado por el :undestag, que representa a
la poblacin de toda la repblica, y por el :undesrat, que representa a los
Lander o Estados miembros.
#- 0n 2ribunal .ederal, establecido, por regla general, por las
6onstituciones de los Estados !ederales para conocer y resolver las cuestiones
suscitadas entre el Estado central y los Estados miembros o entre estos
ltimos. El 2ribunal decide no en virtud de un poder arbitral que le hayan
concedido las partes, sino en virtud de un poder que le con!iere directamente la
6onstitucin, que lo establece y regula.
,. E" Estado R#/ona".
)ientras que el Estado unitario descentralizado tiene su m"xima
expresin en la existencia de municipios y provincias, la mayora de la doctrina
entiende que el Estado regional se apoya en la regin, entendida como "rea
homog,nea que posee caractersticas !sicas y culturales distintas de las "reas
que la rodean y que conservan un grado de conciencia que de!ine a sus
miembros como un grupo humano unitario con sentimientos de identidad
cultural propia.
Las !inalidades atribuidas a este modelo son diversas y de entre ellas se
destacan las siguientes1
TEMAS SECRETARA 11$0
* La bsqueda de !rmulas de equilibrio poltico capaces de enervar las
inclinaciones al independentismo o separatismo de algunas regiones. El Estado
regional es incompatible con la idea de autodeterminacin.
* Evitar las de!iciencias que suelen derivarse de una legislacin uni!orme
que se ha de aplicar a realidades geogr"!icas, culturales y econmicas que
requieren tratamiento di!erenciado.
* 5atis!acer los deseos histricos de autonoma de determinadas
regiones.
.. E" 1od#"o #s2a3o" d# o!/an(a'4n t#!!to!a") #5o"&'4n 6st4!'a
7 st&a'4n a't&a".
partir de la progresiva desaparicin de las estructuras !eudales
militares, administrativas y polticas peninsulares, Espa'a se va a ir
constituyendo como Estado moderno, como su3eto poltico, a trav,s de un
proceso de uni!icacin interior y, a la vez, se va a con!igurar como 7mperio, de
manera que el Estado va tener su base en una estructura uni!icada y articulada
en el respeto por parte de la 6orona a las singularidades de algunos de sus
territorios.
El proceso de uni!icacin coexiste histricamente con el es!uerzo
econmico, militar y poltico que exige la colonizacin americana y la poltica
expansiva y de con!rontacin con otros pases de Europa, doble circunstancia
que condicionar" decisivamente el proceso, pues conduce al 3oven Estado a un
agotamiento prematuro de medios personales y econmicos.
Los representantes de la monarqua borbnica desarrollan, despu,s,
una poltica modernizadoras estructuras del Estado con base en la
centralizacin poltica y administrativa importada de .rancia. Proceso que se
har" no sin graves con!rontaciones internas que son mani!estacin de la
resistencia de ciertos territorios %6atalu'a esencialmente% que se resisten a la
uni!icacin y homogeneizacin.
El proceso de construccin del Estado unitario y centralista cua3ar" a lo
largo del siglo ;7; y ba3o la in!luencia de la +evolucin !rancesa, la poltica
napolenica y la !ormacin de los Estados liberales, adquirir" su impronta
de!initiva.
Pero siguen existiendo derechos territoriales que no se haban abolido
expresamente y que estaban en estado latente por haberse aceptado o
reconocido t"citamente por el poder central. En esta lnea hay que situar los
movimientos !oralistas como !ormas de reivindicacin de determinadas
singularidades %o privilegios% en el "mbito del /erecho civil o mercantil,
movimientos que contribuyen a pro!undizar < a !ormular las ideas regionalistas
y nacionalistas y al agotamiento del centralismo, a partir de los ltimos a'os del
siglo ;7; y primeras d,cadas del siglo ;7;.
TEMAS SECRETARA 11$8
Los movimientos nacionalistas se dan !undamentalmente en el Pas
(asco y 6atalu'a, si bien, en ningn modo homog,neos, pues si en el caso de
6atalu'a predomina un catalanismo poltico de car"cter regionalista sobre
bases reivindicativas culturales y ling=sticas !rente a otro minoritario de tipo
independentista, en el caso del Pas (asco predominan rasgos mas radicales
de reivindicacin del derecho de autodeterminacin o el uso de !ormas
violentas, aunque muy minoritarias, de expresin del nacionalismo.
En este contexto, el concepto de regin, concebida como estructura
organizativa de alcance poltico, se desarrollar" plenamente con car"cter
t,cnico y contenidos cient!icos en la segn da mitad del siglo ;7;, aunque ya
antes hubo tratamientos sobre la organizacin regional de Espa'a desde )oret
y +omero +obledo #>??@& hasta Eduardo /ato #>A>B&, pues la crisis de >?A? y
el movimiento regeneracionista posterior haban demostrado sin ambages el
agotamiento de la !rmula centralista.
partir de estos a'os, la burguesa catalana, convencida de la
incapacidad de los 9obiernos de )adrid y de su burocracia para impulsar la
modernizacin de la economa nacional %muy retrasada respecto de la
catalana% plantea con m"s rigor e intensidad las reivindicaciones regionalistas,
que ir"n progresivamente creciendo a medida que la !alta de respuesta y de
soluciones adecuadas del 9obierno central para el con3unto de Espa'a se
haca m"s patente.
Prescindiendo de la abortada experiencia de la Primera +epblica por su
brevedad y por su radicalismo cantonalista, los movimientos regeneracionistas,
siempre han tenido como uno de sus e3es centrales la necesidad de buscar una
!rmula de Estado que hiciera compatible la historia, que ha ido con!igurando a
Espa'a como Estado%nacin, con la existencia de comunidades ling=sticas y
culturales, tambi,n con su historia, que han reivindicado siempre sus
aspiraciones legtimas de mantener su propia identidad.
.ue la 6onstitucin de la 5egunda +epblica %>AB>% la que recogi estas
aspiraciones y les dio respuesta, acu'ando un modelo de Estado que se
apoyaba en ciertas tesis alemanas surgidas a partir de la 6onstitucin de
Ceimar de >A>A. Los constituyentes de >AB> alumbraron un modelo de Estado
que de!inieron como *integral*, para marcar as que se buscaba la superacin
del Estado unitario pero sin optar por un modelo .ederal propiamente dicho,
pues reconoca tres regiones autnomas #6atalu'a, Pas (asco y 9alicia& con
autonoma poltica a trav,s de la 6onstitucin y de sus Estatutos.
La !rmula conoci un desarrollo estatutario limitado antes de la crisis de
>ABA, !echa en que haba entrado en vigor slo el Estatuto de utonoma de
6atalu'a de >ABD.
Las crisis sociales, polticas y econmicas que culminaron en el golpe de
Estado de >ABE y la 9uerra 6ivil subsiguiente acabaron con la 6onstitucin de
>AB> y con su propuesta de resolver democr"ticamente el vie3o problema de
articular la unidad nacional con las aspiraciones regionalistas. El r,gimen
impuesto por los vencedores de la 9uerra 6ivil esencialmente era una
TEMAS SECRETARA 11$9
dictadura que intentaba reconstruir un Estado nacional centralista re!orzado en
la estructura vertical de un partido y un sindicato nicos, de un e3,rcito
!uertemente identi!icado con estos presupuestos y una 7glesia 6atlica que se
puso al servicio de esta idea.
4abr" que esperar a la muerte en >AFG del dictador para que una
sociedad radicalmente distinta, que haba conocido el desgaste progresivo del
r,gimen a partir de los ltimos a'os de la d,cada de los EH volviera a
plantearse %a trav,s de sus interlocutores sociales% la vie3a cuestin sin resolver
de la articulacin del Estado, que haba estado presente de manera prioritaria
en todas las mesas de estudio y !oros de discusin que proli!eraron en los
ltimos a'os de la dictadura.
/esde la constitucin de las nuevas 6ortes, tras las elecciones de >AFF,
el clima !avorable a los planteamientos autonomistas, que se haba expresado
en mani!estaciones populares y en las re!lexiones de todos los partidos
polticos, adquiere carta de naturaleza con la representacin nacionalista vasca
y catalana en el 6ongreso de los /iputados y en el 5enado. Pero conviene
precisar que el sentimiento y las aspiraciones autonomistas, a nivel popular, se
reducan a 6atalu'a y al Pas (asco, comunidades en que la poblacin se
divida pr"cticamente en dos mitades, mientras que en el resto de Espa'a la
proporcin a !avor del autonomismo caa notablemente.
En este contexto, se reconoci, antes de la aprobacin de la nueva
6onstitucin, el restablecimiento provisional de los "mbitos de autogobierno
que haba establecido la 6onstitucin de >AB>, ba3o la !orma de
preautonomas, y se plante, ya en el proceso constituyente por el 6ongreso y
por el 5enado, la incorporacin a la 6onstitucin de las condiciones de acceso
a la autonoma poltica, es decir, las bases para una nueva articulacin
territorial del Estado.
Lo que en principio pareca ser una reproduccin del proceso por el cual
la 6onstitucin de >AB> reconoci la autonoma del Pas (asco, 6atalu'a y
9alicia, se convirti en una movimiento poltico%popular de exigencia de
*autonoma para todos*, que por su propia din"mica expansiva y quiz" por una
!alta de responsabilidad poltica oblig a aprobar sucesivos /ecretos%Leyes de
concesin de regmenes preautonmicos que posteriormente condicionaron la
discusin del tema en el proceso constituyente e hizo que los constituyentes se
limitaran a reconocer el derecho de acceder a la autonoma para, en su caso,
ser e3ercido tras la aprobacin de la 6onstitucin. Es decir, en la pr"ctica, las
preautonomas se limitaran a adaptarse, para su constitucin de!initiva, a los
t,rminos y procedimientos previstos en la 6onstitucin.
En >AFF se aprob el r,gimen preautonmico de 6atalu'a y, al a'o
siguiente, los del resto de las actuales 6omunidades utnomas, excepto las
6omunidades de La +io3a, 8avarra, 6antabria #que se separ de su ubicacin
anterior en 6astilla y Len& y )adrid, las cuales lo haran sin r,gimen
preautonmico, una vez aprobada la 6onstitucin.
TEMAS SECRETARA 11$:
Los /ecretos%Leyes de >AF?, al igual que los posteriores /ecretos de
trans!erencias subsiguientes resultaron de contenido similar al de 6atalu'a, a
excepcin del Pas (asco que incorporaba las peculiaridades !orales como
derechos histricos.
lo largo del proceso de discusin del proyecto de texto constitucional,
se !ue imponiendo una doble realidad1 por una parte, los planteamientos
radicales que rozaban %y en algunos casos sobrepasaban el !ederalismo%
quedaron slo como elementos de re!erencia utpicos de algunos partidos,
incluso de los nacionalistas- por otra parte, la experiencia de los regmenes
preautonmicos, de la mano de los de 6atalu'a y el Pas (asco, !acilit que se
!uera imponiendo paulatinamente como re!erente histrico v"lido el de la
6onstitucin de >AB>.
Por lo tanto, el debate se centr en torno a la de!inicin de un Estado
unitario descentralizado, que distribuyera el poder poltico mediante la creacin
de entes territoriales a los que se les atribuyera competencias legislativas y
e3ecutivas, con los que el Estado compartiera el e3ercicio del poder, es decir, el
establecimiento de una descentralizacin poltica, y no slo administrativa.
La recuperacin de los derechos y libertades de los espa'oles debera
comprender la recuperacin de ciertos derechos histricos y espacios de
autonoma, al menos para 6atalu'a y el Pas (aco. Pero dados los
antecedentes de los primeros momentos de la transicin en los que se haban
extendido los deseos autonomistas a todas las regiones espa'olas, basados en
di!erentes razones, histrico%polticas unas, culturales y geogr"!icas otras, se
opt por generalizar el proceso autonmico tomando como re!erencia los
niveles de autogobierno que habran de con!erirse a 6atalu'a, el Pas (asco y
9alicia. 6on ello se consigui tambi,n, como ha notado algn autor, Idisolver el
pleito catal"n y vasco en un proceso general de re!ormulacin del modelo de
organizacin estatal*.
St&a'4n a't&a"
La generalizacin del sistema autonmico para todo el territorio espa'ol
con el asentamiento de diecisiete territorios autonmicos que comprenden la
totalidad del territorio nacional, y la vigencia de unos Estatutos que
pr"cticamente equiparan ya a todas las 6omunidades en cuanto a su techo
competencial, ha sido histricamente !ruto de un gran pacto entre todas las
!uerzas polticas con representacin parlamentaria no sin tensiones, avances y
retrocesos.
l perodo de implantacin y apertura de un procedimiento de traba3o
poltico !i3ado por la 6omisin de Expertos ya el a'o >A?> para completar el
proceso de trans!erencias a las 6omunidades utnomas sigui otro de cierta
inestabilidad como consecuencia de la !alta de acuerdo sobre el *techo*
competencial que podan asumir las di!erentes 6omunidades utnomas.
.ue necesaria la !ormulacin de unos nuevos Pactos utonmicos en
>AAD, que dieron como resultado la promulgacin de la Ley Jrg"nica AK>AAD,
de DB de septiembre, para determinar el nivel competencial comn de todas las
TEMAS SECRETARA 11$;
6omunidades utnomas desde las posibilidades que o!rece el art. >GH.D de la
6onstitucin.
Las trans!erencias asumidas por las 6omunidades utnomas que
accedieron a la autonoma por la va del art.>@B situ el verdadero problema en
discernir las vas de !inanciacin de los servicios que paulatinamente iban a ser
trans!eridos, es decir resulto imprescindible de!inir con claridad las !uentes
!inancieras que iban a hacer posible el e3ercicio de las competencias asumidas.
El 6onse3o de Poltica .iscal y .inanciera de las 6omunidades
utnomas, a propuesta del 9obierno de la 8acin, aprob un nuevo modelo
de !inanciacin autonmica para el quinquenio >AAF%DHH>, uno de cuyos
principios inspiradores b"sicos !ue la asuncin por las 66 de un importante
nivel de corresponsabilidad !iscal, materializado el mecanismo de cesin de
tributos del Estado.
En la actualidad, ya articulado el principio de corresponsabilidad !iscal, y
agotado el quinquenio >AAF%DHH>, se abre una nueva etapa que plantea cuatro
retos !undamentales cuya consecucin resulta imprescindible para consolidar el
modelo constitucional del Estado de las utonomas1
* la puesta en marcha de un nuevo modelo de !inanciacin territorial-
* el !ortalecimiento del principio de cooperacin como base de un
!uncionamiento armnico de las dministraciones-
* el impulso de la llamada segunda descentralizacin a !avor de los
Entes Locales desde las 6omunidades utnomas-
* la re!orma administrativa que permita adecuar las dministraciones a
las necesidades existentes.
La base comn de estos ob3etivos sin duda se con!igura en la existencia
de un modelo de !inanciacin territorial con!igurado por las siguientes
caractersticas1
a- su estabilidad, en aras de una mayor seguridad 3urdica y a resguardo
de posibles cambios de mayoras parlamentarias-
+- su adecuacin al cumplimiento de los principios de autonoma
!inanciera, solidaridad y su!iciencia-
'- que re!uerce el principio de corresponsabilidad de todas las
dministraciones en la obtencin de ingresos y en la gestin del gasto pblico.
El 6onse3o de Poltica .iscal y .inanciera, en su reunin de DF de 3ulio
de DHH>, tambi,n a propuesta del 9obierno de la 8acin, ha aprobado una
ampliacin del principio de corresponsabilidad !iscal, razn por la cual, ha
resultado necesario aprobar un nuevo modelo de !inanciacin autonmica para1
* incrementar los recursos disponibles de todas las 66) abriendo la
posibilidad de ceder nuevos tributos estatales, garantizando as su su!iciencia
!inanciera-
TEMAS SECRETARA 11$1<
* me3orar su autonoma al hacer depender sus ingresos en mayor
medida de recursos propios o participados- .
* disminuir signi!icativamente las trans!erencias desde la dministracin
9eneral-
* hacer posible la atribucin a las 66) de nuevas competencias
normativas en los tributos anteriormente cedidos, as como la posible asuncin
por ellas de competencias normativas en ciertos tributos que, de ahora en
adelante, podr"n ser ob3eto de cesin.
La pr"ctica totalidad de las !iguras tributarias que con!iguran nuestro
sistema han pasado a ser compartidas con las 6omunidades y en algunos
casos, como los impuestos sobre el consumo de la electricidad o de
matriculacin, han sido ntegramente cedidos. El nuevo modelo de !inanciacin
encuentra, adem"s, su pleno sentido, a partir del momento en que los servicios
pblicos de sanidad y educacin han sido completamente trans!eridos,
convirti,ndose el sistema tributario espa'ol en un !iel re!le3o del grado de
descentralizacin alcanzado.
l gran tema de conseguir un modelo de !inanciacin de las
6omunidades utnomas admitido por todas sobre las bases del principio de
unidad del sistema econmico, establecido por la 6onstitucin, se ha de a'adir
el problema real de las tendencias disgregadoras del nacionalismo vasco, a
raz, sobre todo, de las elecciones autonmicas del oto'o del A?, que dieron
lugar a la !ormacin de un 9obierno tripartito !ormado en exclusiva por partidos
nacionalistas que rompi con la *tradicin* de 9obiernos vascos bipartitos
!ormados por P8( y P5JE.
Esas tendencias disgregadoras no slo no han disminuido, sino que se
encuentran actualmente agudizadas por la posicin pblica y mani!estada sin
ambages del P8(, de plantear la autodeterminacin como un derecho de la
sociedad vasca y tener en proyecto la convocatoria a esa sociedad para que se
mani!ieste sobre el tema.
6reemos que la situacin actual se resume en la necesidad que el
propio sistema presenta de estabilizacin y de!inicin sobre las siguientes
bases1
* La re!orma del 5enado para hacer de la segunda 6"mara un rgano de
representacin de las 6omunidades, lo que llevara consigo una re!orma
*controlada* de la 6onstitucin.
* 0n pacto de naturaleza poltica, interpartidista, de amplio espectro,
sancionado por el Parlamento con el !in de despo3arlo al m"ximo posible de
elementos coyunturales.
* 0n acuerdo amplio de reconocimiento de la asimetra que reclaman
algunos 9obiernos autnomos que re!uerce la singularidad de sus
TEMAS SECRETARA 11$11
6omunidades y vaya m"s all" del reconocimiento de sus singularidades
culturales o ling=sticas y de!ina las lneas $y los lmites% de contenidos
polticos, econmicos y 3urdicos nuevos.
Pero en cualquier caso, las soluciones que se adopten deber"n contar
con acuerdos muy amplios para que sean estables y aceptadas por la
generalidad de la poblacin y, desde luego, deber"n !ormular la sntesis entre
la unidad del Estado y el derecho a la autonoma, dentro del marco
constitucional vigente.
%.* EL ESTADO AUTONMICO. NATURALEZA JURIDICA Y PRINCIPIOS.
La 6onstitucin espa'ola de >AF? va a abrir el proceso y contiene, a la
vez, los elementos a partir de los cuales habr" que de!inir la ordenacin 3urdica
de la estructura territorial del Estado, mediante su 2itulo (777, si bien no contiene
una ordenacin sustantiva. Por ello +0:7J LLJ+E82E ya se'al que el citado
2itulo (777 *no era sistema, sino historia*, imposible de cali!icar y di!cil de
analizar 3urdicamente, a'adiendo 6+0L (7LLLM8, que la 6onstitucin haba
operado una *desconstitucionalizacin de la estructura del Estado*, a que, con
la 6onstitucin en la mano, caben alternativas distintas e incluso
contradictorias.
5i el constituyente no adopt una decisin clara sobre la estructura del
Estado, tampoco pudo, en consecuencia, adoptarla respecto del 5enado,
limit"ndose a reproducir la con!iguracin que del mismo haba previsto el +eal
/ecreto%Ley de >G de marzo de >AFF, con el que se hicieron las elecciones de
>G de 3unio, con la nica modi!icacin de sustituir los senadores de libre
designacin real por los de las 6omunidades utnomas que en su da se
constituyeran.
2odo ello supuso que hubiera que replantearse la cuestin y analizar las
posibilidades que respecto de la organizacin territorial del Estado o!reca el
texto constitucional de >AF?.
La 6onstitucin de!ine al Estado en t,rminos generales como *un Estado
social y democr"tico de /erecho* #art.>.>&, as como la *!orma poltica del
Estado espa'ol* como *una )onarqua Parlamentaria* #art. >.B&- en cambio
cuando se trata de de!inir la relacin que tiene el poder con el territorio sobre el
que se e3erce, y si se contempla un sistema de distribucin territorial del mismo,
se puede observar que la 6onstitucin se pronuncia en t,rminos ambiguos lo
que hace di!cil el poder saber cu"l ha sido la decisin del constituyente sobre
el tema.
La indecisin del constituyente !ue corregida por el propio proceso de
aplicacin de la 6onstitucin iniciado inmediatamente despu,s de su
aprobacin, y por el de aprobacin de los Estatutos de utonoma, sirviendo
todo ello asimismo para de!inir la estructura del Estado a partir de los
elementos contenidos en la 6onstitucin.
TEMAS SECRETARA 11$1%
Por tanto podemos decir que la estructura del Estado, tal como hoy se
concibe, es el resultado de dos procesos1 un proceso constituyente que
culmina en >AF?, en el que no se de!ine la estructura del Estado, pero se hace
posible su de!inicin- y un proceso estatuyente, que se inicia en >AFA y culmina
en >A?B #!echa entonces de aprobacin del ltimo Estatuto de utonoma&, y
que acaba de!iniendo la estructura del Estado, dentro de las posibilidades y
lmites previstos en la propia 6onstitucin.
(amos a estudiar, pues, en primer lugar, las normas a partir de las
cuales se puede acabar de!iniendo la estructura del Estado, las condiciones
que exige la 6onstitucin, las posibilidades que la misma o!rece- para despu,s
pasar al ver proceso histrico a trav,s del cual se ha ido de!iniendo, a partir de
la 6onstitucin, lo que el constituyente no de!ini.
En cuanto a las aportaciones del texto constitucional podemos indicar las
siguientes1
A. D#=n'4n d# "a a&tono1>a 'o1o d#!#'6o. E" 2!n'2o
ds2ost5o.
Parece claro que el constituyente quera que la estructura tradicional del
Estado espa'ol de3ara paso a otra nueva, cuyos rasgos generales, van a ser1
El *Estado de las utonomas* a di!erencia de los Estados .ederales, en los
que desde su constitucin quedan per!ilados los Estados !ederados, as como
el sistema de competencias de los mismos y de la !ederacin, no tiene
pre!iguradas con precisin ni las 6omunidades que lo integran, ni las
competencias que puedan asumir, caractersticas que tambi,n di!erencian el
modelo de la actual 6onstitucin del que se contena en la 77 +epblica
Espa'ola de >AB>.
La 6onstitucin espa'ola lo que dise'a son caractersticas de los
territorios que pretendan, en su caso, constituirse en 6omunidades utnomas,
procedimientos de acceso a la autonoma y sistemas de atribucin de
competencias relacionados con los di!erentes procedimientos de acceso a la
autonoma.
Esta inde!inicin del modelo autonmico que se contiene en nuestra
6onstitucin remite su con!iguracin !inal, respetados los lmites establecidos
en su propio texto, a lo que resulte de las iniciativas de los territorios
interesados en acceder a la autonoma.
(amos a continuacin a realizar, para situarnos en contexto, unas breves
re!lexiones sobre el alcance y consecuencias del denominado principio
dispositivo.
5u punto de partida es el artculo D, que contiene la declaracin poltica
b"sica que desarrolla 3urdicamente el 2tulo (7771 *La 6onstitucin se
!undamenta en la indisoluble unidad de la 8acin Espa'ola, patria comn e
indivisible de todos los espa'oles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas*.
TEMAS SECRETARA 11$1,
5e reconoce la autonoma como un derecho que est" a disposicin de
los titulares del mismo, que son, sin m"s precisin, las nacionalidades y las
regiones, y que pueden e3ercerlo en los t,rminos previstos en la 6onstitucin.
Principio dispositivo que la unanimidad de la doctrina ha considerado como lo
que caracteriza al modelo territorial de nuestro Estado 6onstitucional.
6omo todo derecho, el de autonoma tiene tambi,n sus limitaciones, que
el propio precepto establece1 la unidad del Estado, que se !undamenta, como la
propia 6onstitucin *en la indisoluble unidad de la 8acin Espa'ola, patria
comn e indivisible de todos los espa'oles* y la solidaridad entre las
nacionalidades y regiones que componen Espa'a.
4ay en esta declaracin una serie de matices que conviene tener en
cuenta1 El nuevo Estado que surge de la 6onstitucin no nace por un puro acto
de voluntad, sino que asume su historia y por eso *se reconoce* la autonoma
de las nacionalidades y no las constituye simplemente por un acto de
soberana. 5e atiende, por tanto, a una realidad histrica y a una voluntad del
momento, que se mani!iesta ba3o la !orma de una peticin de las entidades
representativas de cada regin o por la aprobacin en re!er,ndum de un
Estatuto que es despu,s aprobado por las 6ortes 9enerales y sancionado por
el +ey.
La novedad m"s destacable de la nueva estructura autonmica del
Estado contenida en el transcrito precepto constitucional, es la introduccin del
termino nacionalidades.
Por primera vez en la historia constitucional espa'ola se viene a
reconocer que Espa'a est" !ormada, no solo por entidades regionales, sino
tambi,n por comunidades nacionales di!erenciadas. Por primera vez tambi,n
una 6onstitucin admite que la unidad del Estado no es sinnimo de
homogeneidad nacional, 5ino que por el contrario, aquella unidad puede ser
compatible con el reconocimiento de la pluralidad nacional.
El t,rmino nacionalidades del art. D 6E, se present por tanto, como una
!rmula de transaccin entre las distintas tendencias polticas, capaz de lograr
un equilibrio mayoritario que, de haberse omitido aqu,lla, di!cilmente se habra
podido alcanzar. Para el legislador constitucional est" claro que1
a. La autonoma se de!ine a partir del Estado, no el Estado se de!ine a
partir de la autonoma.
+. La autonoma se da en el Estado, nunca en contra o !rente al Estado.
'. La nacin espa'ola se encuentra integrada por una pluralidad de
nacionalidades y regiones, que son expresin de los vnculos especiales de
homogeneidad cultural, histrica, ling=stica, etc., de la poblacin que agrupan.
d. El principio de unidad como lmite del derecho a la autonoma, no
supone que el Estado tenga que ser un Estado unitario al modo como se
TEMAS SECRETARA 11$1.
entiende para contraponerlo al Estado .ederal. 5implemente quiere decir que
dentro de la 6onstitucin no cabe que ninguna nacionalidad o regin pueda
constituirse como Estado independiente- las nacionalidades y regiones en
cuanto integradas en la nacin espa'ola, en la que reside >a soberana,
carecen de !acultades de autodeterminacin.
6omo consecuencias del principio dispositivo podemos se'alar1
* La 6onstitucin no impone una estructura del Estado. +enuncia a
designar directamente los di!erentes territorios autonmicos que han de
integrar el Estado. 8o dise'a, por tanto, un mapa regional de Espa'a.
5iguiendo, por el contrario, pautas que proceden del tratamiento del derecho a
la autonoma en la 6onstitucin de >AB>, ha remitido la iniciativa de los
territorios interesados la decisin de trans!ormarse o no en 6omunidad
utnoma.
* La 6onstitucin impone unas condiciones de e3ercicio del derecho. /e
las condiciones y de su uso depender" que la estructura del Estado acabara
siendo una u otra, pues varias son las posibilidades de su e3ercicio.
/ebemos decir, no obstante, que la libre disposicin slo quedaba
restringida por dos previsiones constitucionales que la delimitaban. La primera
est" en el art. >@B, que exige que las provincias que decidan acceder
con3untamente a la autonoma tengan *caractersticas histricas, culturales y
econmicas comunes* y si la iniciativa autonmica se emprende por una
provincia en solitario, que no tenga car"cter insular, se le exige que tenga
*entidad regional histrica*.
La segunda limitacin viene dada por la posible aplicacin de las
previsiones del art. >@@ que, por motivo de inter,s general, permite que las
6ortes complementen o sustituyan la iniciativa autonmica de algunos
territorios para posibilitar su trans!ormacin en 6omunidades utnomas.
Por otra parte, aun cuando la 6onstitucin permite que todos los
territorios interesados puedan acceder a la autonoma, no pone ningn plazo
espec!ico, para que se adopte la decisin pertinente.
La 6onstitucin de >AF? ya determina expresamente, en su art. >@?.D
que no todas las 6omunidades utnomas pueden asumir desde el primer
momento el m"ximo de competencias que la 6onstitucin permite, sino que
algunas, en razn al procedimiento utilizado para su constitucin, deben
esperar G a'os para llegar a la autonoma plena o de primer grado que otras
6omunidades utnomas pueden dis!rutar desde la primera redaccin de sus
Estatutos.
En este sentido de las competencias, adem"s la 6onstitucin se limita a
permitir que las di!erentes 6omunidades utnomas asuman un con3unto de
competencias, pero no les impone necesariamente un bloque o lista de
materias respecto de las cuales las 6omunidades utnomas *podr"n* asumir
competencias- la decisin en este punto corresponde al Estatuto1 art. >@F.>.d.,
por lo que los territorios interesados, dentro del amplio marco que la
TEMAS SECRETARA 11$10
6onstitucin dise'a, podr"n tomar unas competencias sobre algunas materias
y rechazar otras o no asumir ninguna sobre algn sector concreto.
Es m"s, tambi,n la 6onstitucin remite a las determinaciones
estatutarias cuestin de tanta trascendencia como las de saber si las
6omunidades utnomas van a tener o no potestades legislativas, que slo a
las de primer grado o de autonoma plena puede entenderse que impone
directamente al exigirle que cuente con una samblea Legislativa.
Por ltimo, la amplitud del principio dispositivo lleg a poner en 3uego en
los primeros tiempos de vigencia de la 6onstitucin, la posibilidad de utilizar las
precisiones del art. >GH.D de la 6onstitucin para que los propios Estatutos de
utonoma, en tanto que leyes org"nicas, operaran una trans!erencia de
competencias del Estado a las 6omunidades utnomas, con el !in de ampliar
la lista de sus atribuciones.
En resumen, el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones
se caracteriza por los siguientes rasgos1
1. La 5o"&nta!#dad d# s& #?#!''o. La 6onstitucin no crea un Estado
de estructura regional, sino que permite que el Estado se regionalice %se
descentralice% a medida que se vaya mani!estando la libre iniciativa de todos
aquellos territorios que tienen derecho a la autonoma y quieran e!ectivamente
*acceder a su autogobierno y constituirse en 6omunidades utnomas* #art.
>@B&.
2al principio de voluntariedad result, sin embargo, si no completamente
desmentido, s al menos muy condicionado por el previo otorgamiento de
regmenes de preautonoma, mediante /ecretos%Leyes, a la casi totalidad de
las comunidades regionales y nacionales, antes de la entrada en vigor de la
6onstitucin, con lo que, en la pr"ctica, qued ya casi per!ilado el mapa
regional de Espa'a y sentadas las bases para una ulterior e irreversible
regionalizacin de la totalidad del territorio nacional.
este mismo propsito responde la !acultad reconocida en el art. >@@.c.
a las 6ortes de sustituir la voluntad de las 6orporaciones Locales que estaran
legitimadas para iniciar el proceso autonmico. 5i esta voluntad autonmica no
se mani!iesta o no rene los requisitos exigidos por el art. >@B.D #acuerdos de
todas las /iputaciones y de las dos terceras partes de los municipios, y que la
poblacin represente, al menos, la mayora del censo electoral de la provincia,
adoptados todos ellos en el plazo de E meses desde el primero de los
acuerdos&, en tal caso, por motivo de inter,s nacional, las 6ortes podr"n
sustituir aquella voluntad mediante ley org"nica y tomar as la iniciativa del
proceso autonmico.
Pero la 6onstitucin contiene adem"s otro lmite al alcance de la
voluntad de las comunidades que pretendan dotarse de un r,gimen de
autonoma poltica. El art. >@G.> establece que *en ningn caso se admitir" la
!ederacin de 6omunidades utnomas* prohibicin que viene a reproducir
casi literalmente la que ya !iguraba en el art. >B de la 6onstitucin republicana
de >AB>.
TEMAS SECRETARA 11$18
%. La /#n#!a"dad d# s& #?#!''o. El derecho a la autonoma es un
derecho general que se reconoce1
a. todas las provincias limtro!es con caractersticas histricas,
culturales y econmicas comunes.
+. los territorios insulares.
'. las provincias con entidad regional histrica.
7ncluso, en un intento de abrir el marco de esos procesos autonmicos
sin un lmite de extensin territorial, la 6onstitucin permite por motivos de
inter,s nacional la constitucin de 6omunidades utnomas en territorios que
no superen el de una provincia o que no est"n integrados en una organizacin
provincial #arts. >@B y >@@&.
,. La /&a"dad #n s& 'ont#ndo. La igualdad es uno de los principios
b"sicos del nuevo orden constitucional, consagrado con car"cter general en el
mismo art.> #*Espa'a se constituye en un Estado social y democr"tico de
derecho, propugna como valores superiores de su ordenamiento 3urdico, la
libertad, la 3usticia, la igualdad y el pluralismo poltico*& y elevado a la categora
de derecho !undamental en el art. >@ #*Los espa'oles son iguales ante la Ley,
sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza,
sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o
social*&. /erecho !undamental que, en cierto modo, sirve de presupuesto al
e3ercicio de todos los dem"s derechos !undamentales y libertades pblicas, y
que, como tal, vincula a todos los poderes pblicos.
.. La 2!o/!#s5dad #n s& nt#/!a'4n @a!t. 1.:.%-. 5i bien
concurriendo determinados presupuestos y requisitos #art. >G> y /isposicin
2ransitoria 5egunda&, las 6omunidades utnomas podr"n asumir desde el
momento de su constitucin la totalidad de las competencias previstas en la
6onstitucin o di!erir dicha asuncin, lo que permite distinguir entre las
6omunidades utnomas de autonoma plena inicial y las de autonoma plena
di!erida.
0. La d5#!sdad d# s& 2"as1a'4n. @a!ts. 1.. 7 10%-. En cuya virtud y
sin, merma del principio de igualdad, las 6omunidades utnomas podr"n,
dentro de los lmites constitucionales, adaptar su estructura y !uncionamiento a
sus propias exigencias.
,.* LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA.
,.1. Nat&!a"#(a ?&!>d'a.
El art. >@F de la 6onstitucin establece que */entro de los t,rminos de la
presente 6onstitucin, los Estatutos ser"n la norma institucional b"sica de cada
6omunidad utnoma...*.
TEMAS SECRETARA 11$19
Para PE+EL +J<J
>
, los Estatutos de utonoma son la norma que !i3a
la estructura organizativa de la 6omunidad, determinando las materias sobre
las que asume competencias y estableciendo los procedimientos a trav,s de
los cuales los rganos de la 6omunidad van a desarrollar su actividad.
8o obstante los conceptos de 6onstitucin y Estatuto de utonoma son
responden a concepciones distintas. El t,rmino 6onstitucin se reserva para el
estado, al ser el nico ente soberano. Esto no sucede con el Estatuto la no ser
expresin de soberana sino de autonoma.
En cuanto a la naturaleza 3urdica del Estatuto de utonoma, para
PE+EL +J<J
D
, la cuestin parece clara, puesto que el art. ?>.> 6E al re!erirse
a las materias susceptibles de Ley Jrg"nica contempla entre ellas a los
Estatutos de utonoma, por tanto estos seran simplemente Leyes Jrg"nicas
del Estado.
Esta es la interpretacin que les otorga un importante sector doctrinal,
para el que las caractersticas que di!erencian a los Estatutos de las dem"s
Leyes Jrg"nicas, como son la iniciativa, redaccin del proyecto, aprobacin y
re!orma, son de importancia secundaria, siendo lo decisivo que el Estatuto se
aprueba como Ley Jrg"nica por las 6ortes 9enerales y se publica como tal.
Por tanto, en la Ley Jrg"nica que aprueba el Estatuto no habra m"s que una
mani!estacin de voluntad1 la del Estado, y esto sera lo determinante para
de!inir su naturaleza 3urdica.
En cuanto la di!erencia entre el Estatuto de utonoma y las leyes
Jrg"nica, podemos hacerla asimismo desde su contenido. s mientras las
6ortes pueden determinar de !orma libre el contenido de la Ley Jrg"nica en
tanto en cuanto se mantenga dentro de "mbito material previsto en la 6E, el
contenido del Estatuto est" predeterminado por la 6onstitucin al !i3ar, en los
arts. >@F y >GD, las materias que necesariamente han de ser reguladas por
dichos Estatutos.
Jtras di!erencia se pude observar desde el punto de vista de su
modi!icacin. El car"cter rgido de la norma estatutaria, que sustrae su
modi!icacin al legislador ordinario, supone que el procedimiento de re!orma
previsto de !orma obligatoria en todos los Estatutos, resulta incongruente con
el de la Ley, sea ordinaria u org"nica. 6on excepcin del texto constitucional,
en el "mbito del /erecho no existen cl"usulas de re!orma, por tanto cualquier
Ley org"nica u ordinaria pude ser modi!icada por otra posterior, lo cual marca la
di!erencia del concepto de re!orma previsto para los Estatuto de utonoma que
tienen un procedimiento establecido.
Por todo lo anterior, podemos se'alar que lo b"sico en el Estatuto de
utonoma es el acto de voluntad de la 6omunidad utnoma para
autoorganizarse y asumir competencias, siendo la Ley Jrg"nica slo el
vehculo mediante le cual se va a !ormalizar esa voluntad.
1
Ibd., pg.1013 y 1014.
2
Ibd., pg. 1014.
TEMAS SECRETARA 11$1:
6omo ha se'alado el Pro!esor LJNE8/7J, *el Estatuto... es una norma
peculiar...!undada en el principio de voluntariedad e inserta en el ordenamiento
3urdico del Estado. Expresin de la voluntad de los habitantes de una
6omunidad determinada, esta voluntad se per!ecciona con la de las 6ortes
9enerales, rgano de la soberana popular*
B
.
Por tanto, los Estatutos de utonoma seran normas en las que
coincidiran dos voluntades y esta sera la caracterstica espec!ica de los
mismos.
,.%. Pos'4n d#" Estat&to #n #" o!d#na1#nto ?&!>d'o d#" Estado.
El Estatuto, de acuerdo con los expuesto anteriormente, puede decirse
que es, siguiendo el criterio de algn sector doctrinal, una Ley Jrg"nica !alsa,
puesto que aunque !ormalmente se aprueba mediante esta Ley, materialmente
parece algo distinto. Esta concepcin determina su posicin en el ordenamiento
3urdico1 si su naturaleza !uera la de una Ley del Estado con el car"cter de
org"nica, es claro que el Estatuto estara a disposicin de la mani!estacin de
la voluntad del Estado, necesitando este solamente dictar una Ley Jrg"nica
para modi!icarlo.
Pero esto no es as, puesto que el Estatuto de utonoma, una vez
aprobado y publicado, se convierte en una norma indisponible para el legislador
estatal, que nicamente puede incidir en ,l mediante el procedimiento de
re!orma de la 6onstitucin1 si no es re!ormando ,sta, las 6ortes 9enerales no
pueden re!ormar los Estatutos de utonoma. Por lo tanto, el Estatuto no puede
considerarse por ello una Ley Jrg"nica.
Por tanto la posicin del Estatuto de utonoma en el ordenamiento ha
que analizarla desde un plano material y !ormal.
* )aterialmente, lo que de!ine al Estatuto es ser una norma
complementaria de la 6onstitucin, pero no es la 6onstitucin la que constituye
a un territorio en 6omunidad utnoma, sino que la constitucin de una
6omunidad es el resultado de la aprobacin de su Estatuto de utonoma- y es
el Estatuto el que delimita, con base en lo dispuesto en la 6onstitucin, sus
propias competencias y, por ende, tambi,n las del Estado en ese territorio, sin
per3uicio del ncleo indisponible del art. >@A e inasumible por cualquier
Estatuto, pues corresponde de manera exclusiva y excluyente al Estado.
* .ormalmente, su posicin est" de!inida por la rigidez estatutaria, es
decir, por las cl"usulas de re!orma que contienen los propios Estatutos #arts.
>@F.B. y >GD.D&, lo que tiene como consecuencia la indisponibilidad del Estatuto
de utonoma para el legislador del Estado, como ya hemos dicho.
3
LOJENDIO e IRURE, I. M, El modelo !"o#$m%&o de l 'o#("%"!&%$# de 1)*+,, e# Primeras
Jornadas de Estudio del estatuto de Autonoma del Pas Vasco, O-"%, 1)+3, &%"do e# .ERE/ RO0O,
J1%e2, Curso..., op. &%"., pg. 1013.
TEMAS SECRETARA 11$1;
En resumen, el Estatuto de utonoma es, pues, una norma que
materialmente prologa la 6onstitucin y que !ormalmente slo es disponible
para el Estado a trav,s del procedimiento de re!orma de la 6onstitucin. /e
aqu deriva su posicin en el ordenamiento 3urdico y su necesaria inclusin en
el bloque de constitucionalidad, a lo que ahora nos re!erimos.
,.,. E" +"oA&# d# "a 'onstt&'ona"dad.
5igni!ica que el Estatuto de utonoma, una vez aprobado e interpretado
con!orme a la 6onstitucin, se impone en las materias que le son propias, esto
es, en la distribucin de competencias entre el Estado y las 6omunidades
utnomas, a todas las dem"s normas del ordenamiento 3urdico, que
eventualmente podr"n ser declaradas inconstitucionales por estar en
contraposicin con ,l.
La 5entencia del 26 >?K?D de manera rotunda a!irm que1 *para
determinar si una materia es de competencia del Estado o de la 6omunidad
utnoma, resulta en principio decisorio el texto del Estatuto de utonoma de
la 6omunidad utnoma, a trav,s del cual se produce la asuncin de
competencias. En este terreno, tanto desde el punto de vista lgico como
normativo, el Estatuto de utonoma tiene que ser considerado como una
norma superior a todas las dem"s excepto la 6onstitucin*.
este respecto, 9+67 /E E82E++7 ha se'alado que *si el Estatuto
de utonoma no alcanza el rango de norma constitucional, no por ello podr"
decirse que tiene el rango comn de cualquier otra ley, o de ley org"nica*, pues
*los Estatutos, primera pieza del llamado bloque de constitucionalidad, 3uegan
como par"metros de la validez de la leyes, tanto del Estado, de cualquier clase
que sean, como de las 6omunidades utnomas*.
..* LA ORGANIZACIN POLITICA Y ADMINISTRATIVA DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
La 6onstitucin en el apartado c& de su artculo >@F determina que los
Estatutos, como norma institucional b"sica de cada 6omunidad utnoma,
deber"n contener la organizacin de la 6omunidad respectiva.
El 2exto constitucional extrema al m"ximo el respeto al derecho de
autonoma, y as en lo que se re!iere a la organizacin de las 6omunidades
utnomas, no !i3a un modelo organizativo y de car"cter general, si bien en lo
que se re!iere a las 6omunidades utnomas plenas, es decir, aqu,llas que
han accedido a la autonoma por la va del art. >G> o de la /isposicin
2ransitoria 5egunda, y que desde el momento de su constitucin alcanzan la
plenitud de su autonoma, establece en su artculo >GD un esquema
organizativo cuyos pilares son1 una samblea Legislativa, un 6onse3o de
9obierno y un Presidente. simismo, un 2ribunal 5uperior de Nusticia, sin
per3uicio de la 3urisdiccin que corresponde al 2ribunal 5upremo, culminar" la
organizacin 3udicial en el "mbito territorial de estas 6omunidades utnomas.
TEMAS SECRETARA 11$%<
1. Co1&ndad#s A&t4no1as d# !B/1#n #s2#'a".
Para este tipo de 6omunidades, a las que acabamos de citar, el artculo
>GD del 2exto constitucional establece unas reglas de organizacin preceptiva
que les obligan de manera expresa a que cuenten con una organizacin
institucional basada en una samblea Legislativa, un 6onse3o de 9obierno y un
Presidente, culminando la organizacin 3udicial un 2ribunal 5uperior de Nusticia.
samblea Legislativa. La 6onstitucin establece, como cabecera de la
organizacin institucional autonmica, una samblea Legislativa elegida por
su!ragio universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que
asegure adem"s la representacin de las diversas zonas del territorio. 5obre
esta base, los Estatutos y las Leyes autoorganizativas de las 6omunidades
utnomas completan el dispositivo legislativo, tal como a continuacin
intentaremos re!le3ar.
2odos los Estatutos con!iguran esta samblea como la institucin
autonmica b"sica que *representa al pueblo* de la 6omunidad y la denominan
de maneras diversas1 Parlamento, Nunta 9eneral, 6ortes, samblea +egional,
etc.
a. E"#''4n # nt#/!a'4n. El sistema electoral constituye el medio para
hacer e!ectivo el concepto de representacin en cada comunidad poltica, para
designar a los gobernantes y optar entre las diversas lneas polticas que
proponen di!erentes soluciones para los problemas de la 6omunidad. 6on las
di!erencias inherentes al hecho de re!erirse a una comunidad parcial, integrada
con otras en un Estado compuesto, las elecciones autonmicas realizan las
!unciones que se les atribuyen en todo sistema democr"tico representativo1
designar a los gobernantes, !ormar gobierno, crear legitimidad para sus
decisiones...
2odos los Estatutos de utonoma aprobados se remiten a una Ley
electoral propia, que ha de regular las elecciones a los Parlamentos
correspondientes, y !i3an en sus disposiciones transitorias las reglas que deben
presidir la primera eleccin. 5alvo la aplicacin de las reglas especiales que
todos los Estatutos contienen, la legislacin electoral que rigi las primeras
elecciones !ue la estatal, constituida b"sicamente entonces por el +. /ecreto
Ley de >? de marzo de >AFF.
2odos los Parlamentos autonmicos est"n constituidos por una sola
6"mara, integrada por un nmero de miembros que vara de unas
6omunidades a otras.
La circunscripcin electoral es ordinariamente la provincia. 5in embargo,
en algunos Estatutos de 6omunidades uniprovinciales, la provincia se divide en
circunscripciones electorales que comprenden los partidos o municipios que los
propios Estatutos relacionan.
La eleccin se celebra mediante su!ragio universal, libre, directo y
secreto y con arreglo a un sistema de representacin proporcional.
TEMAS SECRETARA 11$%1
El derecho de su!ragio activo pertenece a los mayores de dieciocho a'os
que tengan su residencia en cualquiera de los municipios de la 6omunidad
utnoma. esta ltima circunstancia denominan los Estatutos la *vecindad
poltica* y es el nico requisito que se exige para ostentar la condicin poltica
de catal"n, vasco, andaluz, etc., a los e!ectos, sobre todo, electorales.
Para gozar de la condicin de elegible, los Estatutos no suelen precisar
si es necesaria la misma situacin de vecindad, aunque algunas leyes de
desarrollo de los mismos lo han a!irmado as #por e3emplo, ley catalana de DG
de marzo de >A?D, art. >H&. Es necesario, en todo caso, no estar incurso en las
causa de inelegibilidad e incompatibilidad prevista en las leyes. Estas causas
no aparecen relacionadas en los Estatutos de utonoma y todos ellos se
remiten a lo que establezcan las leyes autonmicas espec!icas.
2odos los Estatutos reconocen a los parlamentarios de las sambleas
legislativas la prerrogativa o derecho de inviolabilidad y un derecho parcial o
limitado de inmunidad.
La con!iguracin del status personal de los /iputados se completa en los
Estatutos y en sus normas de desarrollo con una declaracin importante que se
repite en todos los casos1 los miembros de las sambleas Legislativas no est"n
sometidos a mandato imperativo alguno.
En cuanto a la composicin del Parlamento, los Estatutos, en general, no
determinan la composicin exacta del mismo, sino que se remiten a !uturas
leyes electorales de las 6omunidades utnomas. s, algunos Estatutos
establecen una ci!ra nica, otros, m"ximos y mnimos, de3ando la precisin
de!initiva a la Ley electoral- otros relacionan el nmero con bloques de
poblacin o combinan el !actor poblacional proporcional con asignaciones !i3as.
Pero recordemos que los Estatutos y la 6onstitucin adicionan como
criterio el de la adecuada representacin de todas las zonas del territorio.
+. O!/an(a'4n. los Parlamentos utonmicos les reconocen los
Estatutos de utonoma los poderes de autonormacin y autoorganizacin que
son caractersticos de estas instituciones en los sistemas apoyados en el
llamado principio de divisin de poderes. Las expresiones m"s notables del
e3ercicio de dichas atribuciones son la aprobacin de un reglamento propio que
disciplina la organizacin interna y el !uncionamiento de la 6"mara, la potestad
de !i3ar su propio presupuesto y la consagracin de la autonoma de la 6"mara
en lo que concierne a las relaciones con su propio personal.
Los Estatutos son, con buena lgica, sumamente escuetos a la hora de
precisar la estructura interna de los Parlamentos y rganos equivalentes.
5implemente establecen que existir" un Presidente, !igura ,sta que no debe
con!undirse desde luego con la del Presidente de la 6omunidad- una )esa y
una /iputacin Permanente, pudiendo !uncionar en Pleno o en 6omisiones.
TEMAS SECRETARA 11$%%
'. F&n'on#s. La descripcin de las !unciones de la samblea
Legislativa o Parlamento se ha llevado a cabo con di!erente t,cnica en los
primeros y en los ltimos Estatutos de utonoma aprobados. En los primeros
no aparece habitualmente una relacin extensa de competencias concentrada
en un solo precepto1 las !unciones de la 6"mara aparecen especi!icadas en
di!erentes lugares del Estatuto, bien de !orma expresa, bien de manera
implcita cada vez, por e3emplo, que el Estatuto reserva a una ley territorial la
regulacin de alguna materia.
En los Estatutos de elaboracin posterior a los primeros se generaliza la
regla de incluir una larga lista de competencias de la samblea Legislativa, lista
que no tiene nunca, sin embargo, pretensiones de exhaustividad y que si es tan
larga se debe, sobre todo, a que hace re!erencia a las reservas de ley que el
Estatuto contiene.
5istematizando, se'alaremos que las !unciones de los Parlamentos
utonmicos giran en torno a las siguientes grandes rbricas1
a. E3ercicio de la !uncin legislativa.
+. 6ontrol del E3ecutivo.
'. En relacin con las 6ortes 9enerales.
d. En relacin con el 9obierno del Estado.
#. .unciones relacionadas con el control de la actividad estatal.
=. .unciones concernientes a las relaciones con otras dministraciones
pblicas.
/. .unciones relativas a las relaciones con otras instituciones
autonmicas y con la designacin de sus rganos, miembros o titulares.
% F&n'on#s d# !#"a'4n 'on ot!os 4!/anos #stata"#s 7 a&ton41'os.
5e incluyen en este apartado las correspondientes a la aprobacin de
proposiciones de Ley para su presentacin en las 6ortes 9enerales y de
proyecto de Ley para su adopcin por el 9obierno. 5olicitud al 9obierno del
Estado para la celebracin de convenios 7nternacionales, solicitud de
trans!erencia y delegaciones de competencias, acuerdos de cooperacin con
otras 6omunidades utnomas.
* F&n'on#s d# nt#/!a'4n d# 4!/anos #stata"#s. 8ombramiento de
representantes en rganos estatales que prev,n estas participaciones.
/esignacin de los 5enadores que deben !ormar parte del 5enado.
* F&n'on#s d# 'ont!o" 'onstt&'ona". 7nterposicin de recursos ante
el 2ribunal 6onstitucional. Personacin y requerimiento previo en con!lictos de
competencias.
* F&n'on#s =nan'#!as. probacin de los Presupuestos 9enerales de
la 6omunidad. utorizacin de la emisin de deuda y realizacin de
operaciones de cr,dito.
TEMAS SECRETARA 11$%,
* I12&"so d# "a a''4n d#" Go+#!no. Estas !unciones est"n en
conexin con las que m"s adelante abordaremos en materia de relaciones
Parlamento%9obierno1 debates, proposiciones no de ley y comunicaciones.
Pero sobre todo debe incluirse aqu la decisin capital de nombramiento de
Presidente y con ello la anuencia a su programa.
* Cont!o" d#" Go+#!no. 2ambi,n reconducible a las relaciones
interinstitucionales, pueden materializarse en ltima instancia en la adopcin de
mociones de censura o en el conocimiento de cuestiones de con!ianza. 4ay
otros controles que no desembocan en estas decisiones extremas, como los
relacionados con la utilizacin de potestades legislativas delegadas y, sobre
todo, con la censura y aprobacin en su caso de las 6uentas 9enerales de la
6omunidad.
El *status* parlamentario. 6omo es obligado en relacin con la condicin
personal de los miembros de las 6"maras legislativas en un sistema
democr"tico, los Estatutos y las Leyes que los desarrollan en esta materia,
establecen que los /iputados no est"n su3etos a mandato imperativo, en
cuanto que representan a todo el pueblo de la 6omunidad.
Los miembros de los Parlamentarios autonmicos, al igual que los de las
6ortes 9enerales, gozan de inviolabilidad por las opiniones mani!estadas en el
e3ercicio de su cargo. /urante su mandato no podr"n ser detenidos ni retenidos
por los actos delictivos cometidos en el territorio de la 6omunidad, salvo en el
caso de !lagrante delito, correspondiendo decidir en todo caso, al 2ribunal
5uperior de Nusticia.
5u inmunidad es m"s atenuada que la de los /iputados y 5enadores de
las 6ortes 9enerales, ya que no corresponde a estos Parlamentos sino a los
2ribunales decidir sobre su inculpacin, lo que ha rati!icado el 2ribunal
6onstitucional al considerar no con!orme con la 6onstitucin una Ley del
Parlamento (asco que realizaba una ampliacin en este sentido de la
inmunidad parlamentaria #5entencia de >D de noviembre de >A?>&.
El Presidente de la 6omunidad utnoma. La !igura del presidente de la
6omunidad utnoma prevista es sus t,rminos b"sicos en la 6onstitucin y en
los respectivos Estatutos de utonoma, presenta unos contornos propios y
especiales que la hacen di!cilmente equiparable a las categoras cl"sicas tanto
de los regmenes parlamentarios #que prev,n un E3ecutivo dualista, de dos
cabezas, el Ne!e del Estado y el Ne!e de 9obierno, con !unciones
representativas el primero y gubernamentales el segundo, respecto del cual se
exige un nexo de con!ianza con el Parlamento&, como de los presidencialistas
#E3ecutivo monista, de una sola cabeza, cuya legitimidad proviene directamente
del cuerpo electoral, lo que le permite una vida independiente del Parlamento, y
que rene en una sola persona las !unciones de representacin y gobierno&.
E" P!#sd#nt# d# "a Co1&ndad A&t4no1a constituye una !igura
singular que se apoya sobre tres pilares1
* Es el representante supremo de la 6omunidad.
* Es el representante ordinario del Estado en la 6omunidad.
TEMAS SECRETARA 11$%.
* Es el Ne!e del 6onse3o de 9obierno de la 6omunidad.
a. S/n='a'4n. El Presidente de la 6omunidad utnoma tiene una
extraccin claramente parlamentaria y una atribucin predominante como
cabeza del E3ecutivo, en cuanto director del 6onse3o de 9obierno, aunque no
sea ciertamente 3e!e 3er"rquico de los 6onse3eros.
Pero adem"s, y m"s all" de sus atribuciones concretas, simboliza la
unidad del ordenamiento autonmico y del estatal al ostentar la suprema
representacin de la 6omunidad y la ordinaria del Estado en aqu,lla.
+. D#s/na'4n 7 no1+!a1#nto. El Presidente es elegido por la
samblea de entre sus miembros, con arreglo a un procedimiento que guarda
gran similitud al establecido por la 6onstitucin para el nombramiento del
Presidente del 9obierno del Estado.
lgunos Estatutos no se pronuncian sobre el origen de la iniciativa,
mientras que otros asignan la responsabilidad de proponer candidatos a los
grupos polticos, criterio que asume la Ley de 9obierno del Pas (asco, o al
Presidente del Parlamento, previa consulta con los representantes de los
partidos y grupos polticos, tal y como prescribe la Ley del Parlamento de
6atalu'a.
6omo sucede a escala estatal, el candidato presenta a debate su
programa- terminado el debate se procede a la votacin, requiri,ndose mayora
absoluta para la proclamacin en primera votacin y simple en la segunda.
El nombramiento del candidato investido es atribucin del +ey. El
2ribunal 6onstitucional tiene se'alado al respecto que *el acto de
nombramiento tiene car"cter comple3o al incluir varias intervenciones
concurrentes* #5entencia de E de !ebrero de >A?@&.
'. F&n'on#s #?#'&t5as. 5u principal atribucin consiste en las
!acultades que se le reserva de nombramiento y cese de 6onse3eros.. lo que
igualmente es an"logo a los poderes que se ad3udican al Presidente del
9obierno estatal. Ello le coloca, aun !uera de las relaciones de 3erarqua, en
una situacin de poder real sobre los componentes de su equipo, permiti,ndole
dirigir e!icazmente la actuacin del 6onse3o, coordinar las distintas 6onse3eras
o /epartamentos y velar por la e3ecucin del programa de gobierno que en su
da plante a la 6"mara y el cumplimiento de las directrices que lo desarrollen.
El Presidente convoca y preside las reuniones del 6onse3o de 9obierno
y !irma los /ecretos acordados en su seno ordenando su promulgacin.
Personi!ica tambi,n las relaciones del 9obierno en cuanto tal y las 6"maras.
Pueden existir tambi,n (icepresidente, por as disponerlo los Estatutos o
las Leyes autonmicas, a quienes incumbir"n las !unciones que les delegue el
Presidente y su suplencia en caso de ausencia, muerte o incapacidad.
TEMAS SECRETARA 11$%0
d. C#s#. 6esa por renovacin del Parlamento o samblea como
consecuencia de unas elecciones a la samblea, por aprobacin de una
mocin de censura o denegacin de una cuestin de con!ianza- por dimisin y
por notoria incapacidad permanente !sica o mental apreciada por el
Parlamento o por el 6onse3o de 9obierno, dando cuenta a la samblea, segn
las regulaciones.
E" Cons#?o d# Go+#!no. Es el rgano superior colegiado que ostenta y
e3erce las !unciones e3ecutiva y administrativa. tal !in e3erce la iniciativa
legislativa y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de utonoma
y con la ley.
El 9obierno, 6onse3o E3ecutivo, Nunta o equivalente, est" integrado por
el Presidente, los (icepresidentes y los 6onse3eros, ,stos ltimos nombrados y
separados libremente por el Presidente, dando cuenta de ello al Parlamento.
lgunos Estatutos limitan el nmero m"ximo de 6onse3eros, otros de3an esta
materia a la Ley y el del Pas (asco, como se'alamos, la reserva al Presidente.
En cuanto a sus !unciones, unas est"n relacionadas con el Parlamento1
aprobar proposiciones de ley, de!enderlos y retirarlos, elaborar los
Presupuestos 9enerales de la 6omunidad utnoma, remitir al Parlamento los
convenios que ,ste deba aprobar o rati!icar, etc.
Jtras !unciones se re!ieren las tareas de direccin poltica1 desarrollar,
e3ecutar y velar por la e3ecucin del programa de gobierno. Jtras !unciones son
sus cometidos de direccin de la dministracin1 nombrar y separar cargos
pblicos, aprobar gastos, resolver recursos. < otros, en !in, se re!ieren a la
activacin de las !unciones de control que el 2ribunal 6onstitucional tiene
con!iadas1 plantear recursos de inconstitucionalidad y con!licto de competencia.
+esponde poltica y solidariamente ante el Parlamento, sin per3uicio de
la responsabilidad individual de cada uno de sus miembros por su gestin. La
responsabilidad penal de los 6onse3eros se rige por las mismas normas que la
de los /iputados.
Los Estatutos ordenan la aprobacin de Leyes que establezcan la
organizacin y atribuciones de los 9obiernos y el estatuto de sus componentes,
lo que se ha llevado a e!ecto en varias 6omunidades, estableci,ndose listados
de competencias que no di!ieren de las que habitualmente corresponden a
estos rganos en las democracias parlamentarias, a escala de 6omunidad.
La Ley de 9obierno del Pas (asco introduce la !igura de los 6onse3eros
sin cartera y autoriza la creacin, por /ecreto, de 6omisiones /elegadas, lo
que ciertamente es posible aunque no est, previsto en los Estatutos.
%. Co1&ndad#s A&t4no1as d# !B/1#n 'o1Cn.
Para las 6omunidades utnomas que accedan a la autonoma por la
va del art. >@B, la 6onstitucin no prev, ningn tipo de modelo organizativo,
limit"ndose a conceder a los Estatutos la !acultad de organizacin de las
TEMAS SECRETARA 11$%8
mismas. Existe, pues, para este tipo de 6omunidades en cuanto a su
organizacin una libertad absoluta para per!ilar el modelo organizativo que
3uzguen conveniente. 5in embargo, obviamente, deber"n a3ustarse a los
criterios generalmente establecidos en el 2exto constitucional, por lo que su
estructura y !uncionamiento deber"n ser democr"ticos e inspirados en los
principios de 3erarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin que
establece el art. >HB.
/icho esto, conviene apresurarse a a!irmar que si inicialmente, los
contenidos del art. >@F y del art. >GD se mostraban como alternativos para los
posibles tipos de 6omunidades utnomas, las que se constituyeran por la va
del art. >@B y las que lo hicieran por la del art. >G>, sin embargo, el desarrollo
de los procesos estatuyentes ha conducido a una solucin di!erente, ya que el
contenido tpico de los diecisiete Estatutos de utonoma aprobados no es el
del art. >@F o el del >GD, sino la suma de ambos. 2odos los Estatutos de
utonoma contemplan una estructura y un contenido similar para sus
instituciones tal y como han quedado expuestas.
O!/an(a'4n ad1nst!at5a. di!erencia de lo que ocurre en otros
Jrdenamientos, la 6onstitucin espa'ola es extraordinariamente silenciosa a la
hora de re!erirse a la organizacin administrativa de las 6omunidades
utnomas. La posibilidad, prevista constitucionalmente, de que ,stas puedan
asumir competencias de naturaleza administrativa en un amplio "mbito de
materias, obliga a pensar que entra dentro de la lgica la creacin de algn
determinado sistema de organizacin pblica para el e3ercicio de las mismas,
aunque ello bien pudiera derivar en una estructuracin administrativa indirecta
!uertemente descentralizada que redu3era al mnimo el aparato propio de la
dministracin autonmica.
La ambig=edad constitucional slo se despe3a ligeramente, siempre
desde la ptica organizativa, con la re!erencia del art. >GD.> a la existencia
necesaria, para las 6omunidades utnomas a las que dicho precepto es de
aplicacin, de *un 6onse3o de 9obierno con !unciones e3ecutivas y
administrativas*, lo cual tampoco autoriza a deducir que de dicho rgano
colegiado superior deba descender piramidalmente toda una organizacin
administrativa propia.
Pero hay, al menos, algunas alusiones de la 6onstitucin a la existencia
de una eventual dministracin pblica propia de la 6omunidad utnoma.
s aquella que se re!iere al control por la 3urisdiccin contencioso%
administrativa de la administracin autonmica #art. >GB.c&, o a la coordinacin,
por el /elegado del 9obierno, de la dministracin del Estado con la
administracin propia de la 6omunidad #art. >G@& o a las especialidades del
procedimiento administrativo *derivadas de la organizacin propia de las
6omunidades utnomas* #art. >@A.>.>?&.
Pero al margen de estas escasas re!erencias, la 6onstitucin no
establece un modelo de!inido de organizacin administrativa para el "mbito
autonmico. 6on ello se separa del precedente italiano en el que, como se
TEMAS SECRETARA 11$%9
sabe, se dispone constitucionalmente un sistema de administracin regional
indirecta a trav,s de la normal delegacin o utilizacin de los entes y rganos
locales por parte de las +egiones #art. >>?&- sistema que por otra parte, ha
encontrado muy diversa !ortuna en las distintas regiones.
El modelo organizativo, incluso a grandes rasgos, de la dministracin
pblica de las 66, en cambio, no se halla pre!igurado en las normas
constitucionales. Esta ausencia puede interpretarse como la voluntad del
constituyente de di!erir la decisin sobre este importante extremo a la libre
determinacin de las propias 66 %para lo que todas ellas pueden asumir la
competencia exclusiva en materia de autoorganizacin% o, al menos, como la
voluntad de remitirse al Estatuto de utonoma, norma organizatorias por
excelencia segn la teora general de los estatutos de los entes pblicos.
En cualquiera de ambos casos, lo que es seguro es que no se ha
considerado necesario implantar un modelo uni!orme de organizacin
administrativa autonmica a nivel constitucional, bastando, al ob3etivo de contar
con la mnima homogeneidad imprescindible, con la aplicacin general de los
principios organizativos contenidos en el art. >HB.> de la 6onstitucin,
3erarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin&.
/e otra parte, la distribucin de competencias en el campo de la
regulacin del !uncionamiento y organizacin de las dministraciones pblicas
autonmicas, conlleva el que se reserve al Estado el establecimiento de las
bases y corresponda a la 6omunidad utnoma el desarrollo de las mismas.
2ambi,n hemos se'alado que, en ocasiones, dada la distinta
con!iguracin de los "mbitos competenciales, si alguna 6omunidad utnoma
no ostenta la competencia para el desarrollo legislativo en estos campos,
deber" someterse total y absolutamente a la regulacin establecida para la
dministracin del Estado.
Es notorio que, excepto en el campo de la !uncin pblica, el Estado no
haba establecido de !orma expresa nuevas bases relativas al r,gimen 3urdico
de las dministraciones pblicas hasta la promulgacin de la L+N%P6.
<a desde la Ley del Proceso utonmico, de octubre de >A?B, el artculo
>D se limita a recordar la aplicacin de la legislacin estatal sobre el
procedimiento administrativo comn, se'alando que las especialidades
autonmicas deben adoptarse por Ley y sin que en ningn caso puedan
reducirse las garantas que establece la legislacin estatal a !avor del
administrado, y la de la legislacin sobre expropiacin y responsabilidad
administrativa, sobre contratos y convenios.
Pero la L+N%P6 establece que en cuanto a las bases del +,gimen
Nurdico de las dministraciones Pblicas, la competencia del Estado alcanza
slo a la legislacin b"sica, pudiendo las 66 dictar su propia legislacin de
desarrollo, es decir, que cabe una ley autonmica sobre el r,gimen 3urdico de
su dministracin propia. En cuanto al procedimiento administrativo comn y al
sistema de responsabilidad, la competencia legislativa del Estado es plena y
exclusiva. 8o cabe, pues, una legislacin autonmica sobre procedimiento de
TEMAS SECRETARA 11$%:
su dministracin propia, que no sea una normacin de rango reglamentario
para adaptar la L+N%P6 a las especialidades derivadas de la organizacin
propia de la 6omunidad utnoma. 5 cabe que haya procedimientos
especiales, contenidos y regulados en la legislacin sectorial, la cual, en virtud
de la distribucin constitucional y estatutaria de competencias, puede ser
legislacin estatal o autonmica. En todo caso esta legislacin deber" respetar
las garantas al administrado contenidas en la L+N%P6.
La Ley del Proceso utonmico extendi tambi,n a las 6omunidades
utnomas las reglas sobre contabilidad y control econmico y !inanciero
propias de la dministracin estatal.
Las 6omunidades utnomas, pues, al regular las caractersticas y el
!uncionamiento de sus dministraciones deben deducir de las normas
reguladoras de la dministracin estatal aquellos principios que en todo caso
deben respetar por su car"cter b"sico y por lo tanto acomodar a los mismos las
regulaciones que adopten, que podr"n simplemente apartarse en todos
aquellos aspectos que no deban considerarse b"sicos.