Rede de Estudos de Desenvolvimento Industrial

Desafios da política industrial
no Brasil do século XXI
Síntese de Proposições
Confederação Nacional da Indústria
Instituto Euvaldo Lodi
Núcleo Central
DESAFIOS DA POLÍTICA INDUSTRIAL
NO BRASIL DO SÉCULO XXI
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Luiz Inácio Lula da Silva
Presidente
Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT
Sérgio Machado Rezende
Ministro
Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP
Luis Manuel Rebelo Fernandes
Presidente
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI
Armando de Queiroz Monteiro Neto
Presidente
Diretoria Executiva – DIREX
José Augusto Coelho Fernandes
Diretor
Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti
Diretor de Operações
Marco Antonio Reis Guarita
Diretor de Relações Institucionais
Conselho Temático Permanente de Política Industrial e Desenvolvimento Tecnológico – COPIN
Rodrigo Costa da Rocha Loures
Presidente (janeiro de 2004 a maio de 2009)
Alcântaro Corrêa
Presidente (a partir de maio de 2009)
INSTITUTO EUVALDO LODI – IEL
Conselho Superior
Armando de Queiroz Monteiro Neto
Diretor-Geral
IEL – Núcleo Central
Paulo Afonso Ferreira
Diretor-Geral
Carlos Roberto Rocha Cavalcante
Superintendente
Brasília, 2009
Brasília, 2009
Síntese de Proposições
Rede de Estudos de Desenvolvimento Industrial
Desafios da política industrial
no Brasil do século XXI
Confederação Nacional da Indústria
Instituto Euvaldo Lodi
Núcleo Central
FICHA CATALOGRÁFICA
C733d
Comin, Alexandre
Desafios da política industrial no Brasil do século XXI: síntese de proposições
/ Alexandre Comin.– Brasília: IEL, 2009.
42 p. : il.
ISBN 978-85-87257-46-8
1. Propriedade Industrial 2. Brasil – Propriedade Industrial I. Título II.
Título: síntese de proposições

CDU 665.6
 2009. IEL – Núcleo Central
Qualquer parte desta obra poderá ser reproduzida, desde que citada a fonte.
IEL/NC
Unidade de Gestão Executiva - UGE
Instituto Euvaldo Lodi – IEL/Núcleo Central
Setor Bancário Norte, Quadra 1, Bloco B
Edifício CNC
70041-902 – Brasília
Tel.: (61) 3317-9080
Fax: (61) 3317-9360
www.iel.org.br
Lista de quadros
Quadro 1 – Medidas de comércio e outras políticas voltadas ao desenvolvimento industrial 16
Quadro 2 – Políticas e estratégias voltadas ao desenvolvimento industrial numa comparação Ásia-Brasil 18
Quadro 3 – Prioridades setoriais das políticas industriais 21
Quadro 4 – Avanços recentes e desafios remanescentes das políticas industriais e tecnológicas 25
Quadro 5 – Políticas voltadas à competitividade industrial 36
Sumário
Prefácio
Apresentação
Sobre a síntese de proposições
1 Precondições da política industrial 15
1.1 Compromissos internacionais 15
1.2 Instituições de política industrial no Brasil 18
1.3 Objetivos estratégicos 20
1.4 Internacionalização de empresas brasileiras 21
1.5 Recursos e instrumentos 22
2 Ambiente macroeconômico 27
3 Estrutura industrial e inserção externa 33
3.1 Ações de política industrial para a diversificação produtiva 35
3.2 Ameaças e oportunidades 36
3.3 Exportações manufatureiras 37
4 Desenvolvimento regional 41
Prefácio
Informação para o desenvolvimento e a inovação
O apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) à Rede de Articulação de Competências para o
Desenvolvimento Industrial e Tecnológico é consonante com o projeto nacional que traz a inovação para o
coração do desenvolvimento. Esta publicação expressa de forma clara a relevância de iniciativas voltadas
à organização, análise e difusão de informação qualificada como subsídio à formulação e discussão das
políticas industrial e de ciência e tecnologia.
Ao longo dos últimos anos, a FINEP se consolidou como a principal agência brasileira de apoio à inovação.
Atualmente, opera programas como o PRIME (Programa Primeira Empresa), que subsidia empresas
inovadoras nascentes na estruturação de seus planos de negócios e no desenvolvimento de novos produtos
e serviços. Desenvolve o INOVA BRASIL, crédito voltado a empresas de todos os portes, dentro das diretrizes
da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do Governo Federal. E também é responsável pelo Programa
de Subvenção Econômica, que aplica recursos públicos não reembolsáveis diretamente em empresas, nas
áreas prioritárias da PDP, compartilhando com elas os custos e riscos inerentes às atividades inovativas.
Como resultado destas e de outras ações, a FINEP contribui para o crescimento do investimento por
parte das empresas nacionais em atividades de P&D e inovação. Colabora ainda para o fortalecimento da
competitividade empresarial no Brasil e no mercado mundial, além de fomentar o aumento das parcerias
entre o setor empresarial e as instituições de ensino e pesquisa.
Também como parte deste esforço conjunto, a FINEP tem mantido uma permanente parceria com o setor
industrial, através de importantes instituições como o Instituto Euvaldo Lodi (IEL) e a Confederação Nacional
da Indústria (CNI). Os resultados do projeto Rede de Competências contribuem para a discussão da política
industrial com iniciativas e informações trazidas do ambiente empresarial. A informação estratégica gerada
no âmbito do projeto subsidia a tomada de decisões empresariais nos ambientes do desenvolvimento
tecnológico e de inovação, em um caminho que reflete a necessária articulação entre análise e proposição.
A Rede de Competências colabora para o aperfeiçoamento de políticas e ações promovidas no cenário de
constante mudança da inovação empresarial.
Luis Manuel Rebelo Fernandes
Presidente da FINEP
Apresentação
Rede de Competências – Gestão estratégica do
conhecimento para a indústria brasileira se desenvolver
O futuro da indústria brasileira é promissor. O país tem todas as condições de se consolidar como um dos
mais importantes parques manufatureiros do mundo. No entanto, a concretização dessa visão de futuro
depende da qualidade do ambiente institucional. É preciso reduzir o espaço entre o nosso potencial e a
obtenção de resultados, e isso exige a união de forças políticas da nação em torno de uma agenda comum.
O Sistema Indústria adotou uma postura ativa e apresenta à sociedade contribuições na construção de
caminhos e ajustes de longo prazo para o desenvolvimento sustentável e a inserção competitiva do Brasil
na economia global. O Mapa Estratégico da Indústria 2007-2015 aponta os rumos que o país deve seguir
para crescer mais e melhor. As propostas passam por incentivos ao empreendedorismo, ao investimento e
poupança, à inovação e à formação do capital humano.
Nesse sentido, a renovação de ideias e conceitos é imperativa. No Sistema Indústria, um projeto do Instituto
Euvaldo Lodi, desenvolvido em parceria com a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), tem o objetivo
de potencializar o desenvolvimento do setor industrial brasileiro por meio da gestão estratégica de serviços
e conhecimentos. A Rede de Competências abarca um ambiente inovador de cooperação e aprendizagem
ao criar mecanismos de captura, registro, disponibilização e gestão do conhecimento gerado pelo Sistema
Indústria e outros cenários relacionados.
Uma das redes que compõem o projeto, a Rede de Estudos de Desenvolvimento Industrial – Rede EDI,
desenvolve estudos específicos relacionados à política industrial, tecnológica e de comércio exterior para
subsidiar o debate e a reflexão sobre o desempenho da indústria. Na fase atual, as pesquisas abordam as
relações entre política macroeconômica e política industrial, analisam a inserção internacional da indústria
brasileira e formas de reduzir assimetrias entre as regiões do país. Também buscam esclarecer o papel
das instituições envolvidas na gestão da política industrial para torná-la mais eficiente, e identificam
oportunidades e dificuldades para a construção de um ambiente mais favorável à inovação no Brasil.
O conhecimento gerado permite o posicionamento do setor, auxilia no processo de tomada de decisão e na
formulação de políticas e projetos de interesse da indústria. É evidente que o desafio brasileiro é encontrar
soluções que estimulem os investimentos produtivos e fortaleçam a competitividade do produto fabricado
no país. Para isso, as agendas de políticas públicas devem ser articuladas e a política industrial deve ocupar
um lugar central na concepção e implantação da estratégia de desenvolvimento do Brasil.
Armando de Queiroz Monteiro Neto
Presidente da CNI e do Conselho Superior do IEL/NC
Sobre a Síntese de Proposições
O Brasil ocupa um lugar único no cenário internacional por sua combinação de dotação privilegiada de fatores
naturais e porte e complexidade manufatureira. Aliada aos avanços dos últimos anos no enfrentamento de
alguns constrangimentos macroeconômicos e institucionais, essa combinação permite ao país almejar a
retomada do desenvolvimento econômico em bases sustentáveis.
Em sentido contrário, o diagnóstico que Desafios da política industrial no Brasil do século XXI apresenta é
claro em mostrar que o país não tem sido capaz de concretizar esse potencial em termos de crescimento
econômico e de melhoria de sua estrutura industrial. Diversos estudos ressaltam ainda as ameaças advindas
de um cenário internacional em que mais e maiores competidores avançam rapidamente sobre o mercado de
manufaturas, deslocando produtores já estabelecidos.
Desse duplo diagnóstico, promissor e preocupante, os autores desta publicação extraem a proposição de
que o país deve aprofundar suas políticas ativas de desenvolvimento industrial, enfatizando a importância
da inovação, da agregação de valor e da busca de uma melhor inserção nos mercados externos.
Esta Síntese de Proposições procura organizar as diversas propostas nos quatro temas que guiaram a confecção
dos textos. A primeira seção trata de algumas das precondições à execução da política industrial: restrições
e oportunidades no plano externo e interno, objetivos estratégicos, recursos. A segunda seção resume
questões macroeconômicas, comparando o ambiente nacional ao de outros países e sugerindo mudanças
importantes na política econômica. Já a terceira enfoca diretamente as proposições de reorientação da
política industrial, tecnológica e de comércio exterior. A quarta e última seção trata especificamente das
propostas de promoção do desenvolvimento regional e sua ligação com a política industrial.
Estes textos foram escritos em 2006 e 2007 e alguns sofreram pequenas atualizações no início de 2008. Desse
modo, a nova política industrial, a Política de Desenvolvimento Produtivo, lançada em maio de 2008,
bem como a deterioração da economia mundial ocorrida depois disso, são temas não contemplados
neste livro.
15
1 Precondições da política industrial
Praticamente todos os autores de Desafios da política industrial no Brasil do século XXI
tocaram de algum modo em questões que dizem respeito à institucionalidade da política
industrial, isto é, às limitações impostas à execução de políticas que são derivadas das formas
de organização do Estado brasileiro, bem como de seus compromissos com a comunidade
internacional. A intenção foi abrir a discussão, estabelecendo as fronteiras de possibilidade
da política industrial no contexto brasileiro e apontar caminhos para ampliar essas fronteiras.
São abordados ainda grandes objetivos da política industrial e alguns recursos e instrumentos
críticos para sua execução.
1.1 Compromissos internacionais
A grande mensagem do professor e economista Reinaldo Gonçalves (Capítulos 1 e 2) é que
as negociações comerciais não representam restrição absoluta à execução de políticas de
desenvolvimento industrial. A proposição daí decorrente é que, ainda que os arranjos jurídicos
e institucionais relativos ao comércio internacional representem sérias restrições de jure às
políticas industriais, há muitas “janelas de oportunidade” deixadas em aberto que
devem ser pragmaticamente exploradas.
A grande mudança trazida pela Organização Mundial do Comércio (OMC) e por outras
negociações internacionais foi a redução da efetividade e do escopo dos instrumentos
tradicionais de política comercial, sobretudo as tarifas, mas também as barreiras não tarifárias
e os subsídios. Em relação ao investimento direto externo (IDE), o novo contexto trouxe várias
restrições quanto à discriminação contra o capital estrangeiro e à imposição de critérios
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
16
de desempenho. Ainda assim, são comuns em vários países algumas políticas industriais que fazem uso
estratégico do investimento direto externo. A OMC trouxe ainda mudanças na questão da propriedade
intelectual através do Acordo TRIPS, que implicou uma redução substancial da autonomia de política no que
se refere a patentes e copyrights. Ele restringe atividades de imitação, engenharia reversa e pirataria que
foram, historicamente, instrumentos utilizados por diversos países em processo de industrialização, sem, no
entanto, coibir completamente a autonomia da legislação nacional nesses temas.
Em resumo, essas mudanças não anularam os espaços para políticas públicas tanto de países desenvolvidos
quanto de países em desenvolvimento. O autor identifica oportunidades para a implementação de políticas
industriais em várias áreas, conforme síntese apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 – Medidas de comércio e outras políticas voltadas ao desenvolvimento industrial
Áreas Medidas de comércio e políticas
Acesso a mercados
Liberalização comercial seletiva.
Medidas de proteção temporária.
Manutenção da dispersão de alíquotas quando da redução da tarifa média.
Utilização do pico tarifário.
Instituição de regimes especiais (ZPEs, regimes setoriais).
Defesa comercial
Subsídios não específicos (infraestrutura).
Subsídios às empresas (pequenas e médias).
Subsídios para objetivos regionais e ambientais.
Crédito seletivo.
Financiamento a pesquisa e desenvolvimento (P&D).
Compras governamentais.
Formação de mão de obra qualificada.
Salvaguardas
(medidas excepcionais de
proteção à concorrência
externa)
A saúde.
A segurança nacional.
A suspensão do cumprimento de obrigações.
A renegociação de concessões.
A indústria nascente.
A defesa comercial.
O balanço de pagamentos.
As salvaguardas especiais (produtos agropecuários).
Investimento direto
externo
Incentivos variados para a atração de IDE.
Requisitos de transferência de tecnologia.
Exigências de contratação de pessoal local para a realização de atividades de P&D.
Propriedade intelectual
(“janelas de oportunidade”
da TRIPS para políticas
de desenvolvimento
tecnológico e industrial)
Definir regras rígidas de registro de patentes de modo a facilitar a reprodução e o
aperfeiçoamento de inovação por empresas locais.
O TRIPS também não impede que pequenas inovações registradas por não
residentes sejam patenteadas por empresas locais.
Os países podem, ainda, conceder licenças compulsórias, legalizando o uso de
patentes sem a autorização do proprietário, principalmente no caso do uso não
comercial, por exemplo, em situações em que o proprietário não oferece condições
razoáveis para cessão do direito de uso da patente.
17
Precondições da
política industrial
Uma segunda proposição de Gonçalves é de que as oportunidades remanescentes são tão
importantes que a preocupação em preservá-las responde por boa parte dos impasses nas
negociações em curso na OMC. A percepção de que os custos não compensam os benefícios também
ajuda a explicar as dificuldades nos acordos plurilaterais, como a ALCA e o acordo Mercosul-União Europeia,
nos quais as restrições e os compromissos tendem a ser maiores do que os previstos na OMC.
Desse modo, sob a ótica da autonomia da política, o fracasso do projeto da ALCA deve ser visto como
positivo na medida em que a estrutura do acordo (inspirada no NAFTA) reduz significativamente a autonomia
de política em áreas-chave para o desenvolvimento industrial.
Do mesmo modo, a estagnação das negociações Mercosul-União Europeia resulta da resistência dos
países em perder autonomia nas políticas públicas. Do lado europeu, a peça de resistência é a recusa
em perder graus de liberdade na sua Política Agrícola Comum. No Mercosul, as resistências decorrem da
percepção de que acordos sobre investimento, propriedade intelectual e compras governamentais reduzem
significativamente a margem de manobra para se implementar políticas de desenvolvimento industrial.
Para os países em desenvolvimento é especialmente crítica a avaliação dos efetivos ganhos de acesso a
mercados perante os custos associados à perda de autonomia nas políticas industriais. Isso remete a um
segundo ponto: as oportunidades estão em princípio abertas a todos, mas sua efetiva utilização variou
muito entre os casos nacionais e, o que é mais importante, parece estar fortemente correlacionada com os
resultados obtidos na política industrial.
Muitos dos países emergentes com melhor desempenho econômico nas últimas décadas têm adotado uma
postura muito pragmática nos fóruns multilaterais e nas negociações bilaterais e plurilaterais, aproveitando
as “janelas de oportunidade” no desenho de suas estratégias nacionais. O estudo de Carl Dahlman (Capítulo
3) se ateve especificamente à comparação entre os casos brasileiro, chinês e indiano. Ressalta justamente
os resultados positivos de diversos instrumentos de política industrial usados muito intensamente pela
China e, mais recentemente, pela Índia, em oposição ao Brasil.
As diferenças que explicam o desempenho mais favorável desses países asiáticos, particularmente o
da China, com relação ao Brasil nas políticas de desenvolvimento abrangem muitos objetivos, tais como
educação e progresso tecnológico. E também no que se refere a determinados instrumentos, como crédito
subsidiado e incentivos fiscais, para a promoção de empresas e regiões específicas.
Mas é no plano das relações internacionais que se pode buscar boa parte da explicação para
o sucesso chinês no incremento de sua competitividade industrial. Nos últimos anos, devido à
entrada na OMC, a China passou a respeitar algumas restrições, particularmente na área de propriedade
intelectual. Até por isso, a estratégia exportadora do país é hoje mais sofisticada e diversificada, e começou
a privilegiar inclusive a internacionalização de suas empresas.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
18
Uma política de atração de investimento direto estrangeiro, conforme os mais bem-sucedidos exemplos dos
países asiáticos (notadamente China, Taiwan, Coreia e Cingapura), é um dos maiores desafios colocados ao
Brasil pelo ambiente internacional.
O Quadro 2 resume as principais políticas persistentemente adotadas pelos países asiáticos de elevado
dinamismo segundo a análise de Dahlman, bem como suas sugestões específicas para o Brasil.
Quadro 2 – Políticas e estratégias voltadas ao desenvolvimento
industrial numa comparação Ásia-Brasil
Políticas bem-
sucedidas na Ásia
•     Defnição de requerimentos de conteúdo local.
•   Uso das compras governamentais para favorecer empresas nacionais.
•  Manutenção de direitos de propriedade intelectual frouxos, com o uso de cópias e 
de engenharia reversa.
•  Zonas especiais de promoção das exportações.
•  Drawback.
•  Incentivos complementares à exportação (subsídios em infraestrutura, 
procedimentos simplificados para o estabelecimento de empresas e para operações
de exportação e importação).
Estratégias para o
Brasil
•  A criação de uma agência especialmente destinada a atrair empresas e tecnologias 
para setores selecionados.
•  A adoção de uma estratégia de internacionalização das grandes empresas 
nacionais, para que elas acompanhem seus concorrentes em outros mercados e
sejam estimuladas a se tornarem inovadoras.
1.2 Instituições de política industrial no Brasil
Os estudos reconhecem diversos avanços na política industrial brasileira nos últimos anos, mas ressaltam
igualmente um conjunto de velhos e novos problemas que limitam consideravelmente o progresso de
instituições, objetivos e instrumentos.
O campo da institucionalidade é um dos maiores desafios da política industrial, como tratado em linhas mais gerais
por Wilson Suzigan e João Furtado (Capítulo 4). O problema central da política industrial é a fragilidade
do comando político e a decorrente falta de coordenação. Para superar isso, é necessária uma estrutura
enxuta e dotada de amplos poderes para promover a articulação institucional. Com esse propósito, os autores
defendem a criação de uma secretaria especial vinculada diretamente à Presidência da República, destinada a
coordenar as ações relativas à definição e implementação da política industrial.
Esse problema, comum a qualquer política industrial, se torna particularmente grave quando ela tenciona
atribuir à inovação um papel-chave. É justamente a coerência entre os diversos instrumentos, normas e
19
Precondições da
política industrial
regulamentações que cria um padrão de sinais econômicos que alinha as ações das empresas, na sua
busca por lucratividade e aversão ao risco, aos objetivos da política industrial. O desafio é harmonizar os
instrumentos de modo a eliminar as ambiguidades nos sinais transmitidos aos agentes, isto é, na percepção
empresarial dos incentivos e restrições à inovação.
Suzigan e Furtado desdobram a questão em alguns problemas principais. O primeiro é a falta de coordenação
e de articulação das instituições envolvidas na política industrial. A multiplicação de instituições e as
frequentes superposições de suas competências estão na base de seu mau funcionamento. O excesso de
órgãos públicos, por sua vez, dificulta a articulação institucional e abre espaço para a atuação autônoma de
cada instituição.
Os novos organismos destinados à articulação institucional que foram recentemente criados não resolvem
o problema, são antes um sintoma dos problemas de coordenação. Eles se somam aos preexistentes,
contribuindo para aumentar ainda mais a complexidade do sistema institucional de política industrial.
O resultado é um conjunto disperso e desarticulado de instrumentos e uma grande dificuldade de mobilização
de recursos financeiros.
Um segundo problema identificado pelos autores é o “envelhecimento” das instituições. Essas
desempenharam funções decisivas no passado, mas não mostraram evolução compatível com o novo
contexto, bastante distinto daquele em que foram criadas. Na sua origem, a política industrial brasileira foi
desenhada para promover a instalação de novos setores e adensar a matriz industrial. Essa diretriz genérica
não faz mais sentido no estágio atual de desenvolvimento da indústria no Brasil, sobretudo quando se
consideram fenômenos mais recentes como a abertura econômica, a globalização, as privatizações, o novo
marco regulatório, etc. Portanto, é urgente reformar o aparato institucional da política industrial.
É bem verdade que novas instituições e instrumentos foram sendo criados, particularmente nos últimos
anos. Entretanto, isso aparece como um terceiro problema na medida em que adiciona complexidade devido
à falta de sintonia entre distintas “gerações” de iniciativas que foram criadas muitas vezes para responder
a desafios específicos, reforçando a proposição de reforma de todo o arcabouço.
Além desses problemas de articulação dentro do próprio aparato de Estado, um quarto problema
é a articulação desse com o setor privado, que deve ser o alvo final da política industrial. Embora
as câmaras e fóruns setoriais representem um avanço positivo, falta um arranjo efetivo no nível superior.
Na rotina empresarial, a falta de coordenação e a complexidade do sistema aparecem quando as empresas
mais dinâmicas planejam suas estratégias de inovação e não contam com o apoio do conjunto de instrumento
de política industrial, sendo obrigadas a procurar recursos financeiros e outros tipos de ajuda nas mais
diferentes instituições.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
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1.3 Objetivos estratégicos
Segundo David Kupfer e Laura Carvalho (Capítulo 7), faltam clareza à estratégia de desenvolvimento a ser
perseguida e, consequentemente, foco nas ações de governo, para que o potencial da política industrial
possa ser plenamente alcançado. A definição de grandes objetivos vem avançando e se impondo com
razoável grau de consenso. De um lado, velhos problemas do desenvolvimento brasileiro, como as carências
de infraestrutura e a precariedade do sistema educacional, vêm se impondo na agenda nacional – ainda que
os resultados sejam ainda muito parciais. De outro lado, novos desafios se consolidam na agenda nacional,
o que foi apontado por diversos autores:
Conferir maior dinamismo à estrutura industrial tendo como base a inovação e o desenvolvimento • 
tecnológico incorporados centralmente à lógica empresarial.
Acelerar o processo de internacionalização de empresas brasileiras. • 

O caso da inovação é o que mais avançou, tendo se tornado praticamente um consenso entre todos os
envolvidos nos assunto, da academia ao governo, passando pelas empresas e seus representantes. No meio
empresarial, só há pouco começou a haver uma percepção mais ampla da relevância da inovação para as
estratégias das empresas, seja a partir do debate público, da própria pressão da concorrência ou ainda em
razão do interesse despertado pelos novos instrumentos de fomento governamentais. O estudo de Carlos
Pacheco (Capítulo 5) chama a atenção para o amadurecimento da agenda da política tecnológica que definiu
algumas linhas horizontais de ação. Entretanto, persistem lacunas importantes para a implementação dessa
agenda industrial e tecnológica, pois mesmo nos poucos exemplos de seletividade setorial predomina a falta
de foco das ações públicas. Isso porque essa seletividade não se traduz em objetivos explícitos
para os setores ou em metas e projetos específicos.
Em particular, a criação de capacitações tecnológicas empresariais não tem sido norteada pela geração
e fortalecimento de competências articuladas no interior da rede de agentes relevantes para a inovação
tecnológica na indústria. Para isso, seriam necessários alguns critérios para a escolha das prioridades da
política tecnológica e daí a definição de projetos setoriais.
Carlos Pacheco exemplifica essa abordagem com atividades intensivas em recursos naturais nas quais a escala da
demanda doméstica para insumos, equipamentos e serviços justificaria por si só a atenção da política industrial
visando explorar a competitividade desses segmentos da indústria e reforçar os elos da cadeia de maior valor
agregado. O objetivo seria ir além do reforço da sua competitividade, diversificando a estrutura industrial em
direção a bens de maior valor agregado em segmentos da química, da farmacêutica e de bens de capital.
O Quadro 3 resume esse conjunto de linhas horizontais de ação, critérios para a eleição de prioridades e
de setores e, tomando a cadeia produtiva da cana-de-açúcar como exemplo, sugestões para impulsionar a
agregação de valor e a diversificação produtiva.
21
Precondições da
política industrial
Quadro 3 – Prioridades setoriais das políticas industriais
Linhas gerais
de ação
Melhorar o desempenho inovador das empresas brasileiras. • 
Estimular a mudança estrutural da indústria brasileira. • 
Superar as assimetrias do Sistema de Inovação Brasileiro. • 
Atrair investimentos intensivos em P&D e de atividades baseadas em conhecimento. • 
Dar ênfase para a constituição de ambientes de inovação e suporte a arranjos • 
produtivos locais (APLs) de base tecnológica.
Dar ênfase para a difusão de tecnologia na forma de acesso a máquinas, • 
equipamentos e serviços.
Estimular um ambiente adequado para a proteção da propriedade intelectual. • 
Compatibilizar as novas formas de regulação e estimulo à concorrência com os • 
desafios do desenvolvimento tecnológico.
Renovar a institucionalidade da política tecnológica e industrial, para conferir maior • 
grau de coordenação e melhorar a gestão da política.
Critérios para
a escolha de
prioridades
Identificação de oportunidades no plano internacional, por produto ou segmento, • 
privilegiando a ótica da cadeia de conhecimento.
Relevância para a estrutura industrial. • 
Velocidade do progresso tecnológico. • 
Setores
Química. • 
Automotiva. • 
Alimentos. • 
Metal-mecânica. • 
Tecnologias de Informação e Comunicação, sobretudo em bens finais (ótica e fotônica), • 
e em nichos que não exigem escala (biofotônica).
Equipamentos médicos e hospitalares. • 
Farmacêutica. • 
Aeronáutica (aeronaves de porte médio e suas partes e peças). • 
Serviços de engenharia e software. • 
Agregação de valor
(cana-de-açúcar)
Variedades de açúcares de maior valor agregado. • 
Produção e exportação de máquinas, equipamentos, serviços e tecnologia. • 
Cogeração de energia, na alcoolquímica. • 
Infinidade de subprodutos derivados da cana-de-açúcar. • 
1.4 Internacionalização de empresas brasileiras
Diversos autores enfatizaram a necessidade de o país discutir e implementar políticas de apoio
à internacionalização de empresas de capital nacional. A internacionalização ativa das empresas
brasileiras expande suas possibilidades em múltiplos campos: acesso a recursos financeiros, absorção
de novas capacitações, estabelecimento de parcerias, etc. E, como um complemento da estratégia de
desenvolvimento baseada na inovação, a vantagem mais óbvia é a diluição dos grandes custos enterrados
da P&D num volume de produção que só pode ser comercializado no mercado externo.
Mas Suzigan e Furtado sublinham que a internacionalização possui uma vantagem adicional de grande
importância: o contato com outros mercados e com exigências diferenciadas. Essas relações oferecem dois
insumos positivos extremamente relevantes. O primeiro consiste num “efeito-periscópio”: a presença em
outros mercados permite que as empresas identifiquem tendências emergentes e ameaças.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
22
O segundo efeito prende-se à captura de insumos inovadores. Muitos dos produtos modernos são de natureza
complexa, reunindo insumos, componentes, partes e peças de naturezas distintas, porém complementares.
O processo de internacionalização, entendido não apenas como um processo de natureza privada, mas como
parte de uma estratégia de projeção internacional do Brasil, pode agilizar o acesso aos insumos internacionais.
Sobretudo os de natureza tecnológica e os associados ao contato com os mercados internacionais e outros
sistemas de produção.
A internacionalização das estruturas produtivas e empresariais brasileiras tem tido um impulso vigoroso no
período recente. Dezenas de empresas incorporaram às suas estratégias algum tipo de produção ou operação
no exterior. Do ponto de vista das políticas públicas, no entanto, esse processo de internacionalização está
longe de ter diretrizes claras e o Brasil ocupa uma posição modesta com relação ao padrão global.
Excetuado o papel bastante dinâmico e em geral eficaz da Agência de Promoção de Exportações, cuja
promoção comercial vem ganhando novos contornos e instrumentos, as demais instituições vinculadas
à internacionalização brasileira estão ainda em estágio incipiente ou são meramente formais. O apoio
primordial que pode beneficiar as empresas inovadoras e potencialmente internacionalizadas está
ligado à criação de compatibilidades entre as suas estratégias de expansão e o desenvolvimento
brasileiro.
1.5 Recursos e instrumentos
O Capítulo 7, de Kupfer e Carvalho, avalia que as instituições de política industrial no Brasil contam hoje
com um conjunto relativamente amplo e diversificado de instrumentos de ação. Parte desses instrumentos
é relativamente recente e se inspirou em exemplos bem-sucedidos de recuperação de atraso tecnológico
(catching up). Entretanto, os últimos anos evidenciaram as dificuldades para operacionalizar esses
instrumentos e dar maior efetividade às políticas industrial e tecnológica.
Desde logo, há problemas no plano do conhecimento do próprio planejador e executor das políticas. A
capacidade de o setor público identificar oportunidades e definir prioridades nessa área esbarra, como
aponta Pacheco, na limitação de informações sobre as capacitações tecnológicas empresarias, apesar de
significativos avanços nos últimos anos.
No plano acadêmico, existe uma base diversificada de capacitações que se reflete no expressivo
desempenho da produção científica brasileira nas últimas décadas, sobretudo nas áreas de ciências
agrárias e da saúde. Por outro lado, persiste uma grande fragilidade das áreas de engenharia e de
tecnologias de informação e comunicação.
23
Precondições da
política industrial
Nesse ambiente de progressiva estruturação das bases para uma política de desenvolvimento científico
e tecnológico, Pacheco destaca três temas especialmente relevantes para avançar a agenda da política
tecnológica.
O primeiro deles diz respeito ao financiamento público. Cabe mencionar que nos últimos anos a
inovação tornou-se prioridade das maiores agências de financiamento do investimento no país.
Suzigan e Furtado, entretanto, apontam algumas deficiências nesses órgãos-chave da política tecnológica.
Os autores respondem a isso com a proposta institucional de criação de um departamento operacional dentro
do BNDES responsável pelas novas linhas de financiamento, rompendo com a lógica financeira e morosidade
que caracterizam os departamentos setoriais menos acostumados às especificidades da inovação. Sugerem
ainda uma alternativa mais ousada: fundir a FINEP com uma subsidiária a ser criada no BNDES voltada
especificamente para o investimento industrial e a inovação.
Pacheco também relativiza os avanços recentes ao apontar que o foco da política de financiamento público
deveria ser a reestruturação patrimonial e o reposicionamento das empresas nacionais nos mercados globais.
Por isso é fundamental operar instrumentos de subvenção e equalização no fomento à P&D empresarial. É
igualmente importante aproveitar as oportunidades abertas pelo mercado de capitais, especialmente nas
operações de equity, para apoiar a reestruturação patrimonial das empresas, em geral muito pequenas para
competir em escala global.
A segunda prioridade da agenda da política tecnológica é a mudança do marco regulatório que
rege as relações público-privadas, para adequá-lo às complexas exigências do ambiente econômico da
inovação. Isso porque o desenvolvimento tecnológico da empresa depende de uma extensa teia de relações
externas, que abrange desde fornecedores e clientes até o sistema público de suporte à qualidade, passando
pela cooperação com institutos de pesquisa e universidades.
De acordo com a experiência internacional, há um extenso repertório de ações públicas que estimulam essas
redes de interação, tais como: absorção pelas empresas de pesquisadores das universidades, cooperação de
natureza informal ou pelo desenvolvimento de pesquisas conjuntas. Isso exige uma adequação do aparelho
estatal, que o Brasil ainda não dispõe, apesar do surgimento no período recente de inovações institucionais
relevantes nas relações público-privadas.
Pacheco sublinha que há necessidade de se pensar em modelos mais ousados de articulação público-
privado, como as Sociedades de Propósitos Específicos (SPEs), para implementar projetos mobilizadores,
previstas na Lei de Inovação mas ainda não concretizadas. As SPEs poderiam alavancar até mesmo recursos
internacionais para o financiamento da P&D porque dispõem de algumas vantagens decisivas:
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
24
Flexibilidade operacional e amplo espectro de aplicação de recursos. • 
Aporte de recursos na modalidade de capital, eliminando a dependência de verbas permanentes • 
para custeio e a instabilidade das dotações orçamentárias.
Possibilidade de contar com gestão profissional. • 

O terceiro tema relevante da agenda da política tecnológica apontado por Pacheco é o
aperfeiçoamento da gestão tecnológica empresarial, ainda que isso dependa, em grande parte, de
decisões das empresas. Para o setor público, o foco é a disseminação da cultura da inovação na indústria e
a difusão das melhores práticas. Esse novo padrão de gestão exigirá que a empresa administre recursos de
diversos tipos (conhecimento, talentos, infraestruturas e recursos financeiros) que estão fora dela.
O Quadro 4 detalha um pouco mais esse conjunto de avanços e problemas que caracterizam o ambiente de
inovação da indústria brasileira.
25
Precondições da
política industrial
Quadro 4 – Avanços recentes e desafios remanescentes das
políticas industriais e tecnológicas
AVANÇOS DESAFIOS
Fontes de recursos à inovação:
Financiamento com taxas reduzidas. • 
Subvenção econômica. • 
Incentivos fiscais. • 
Capital de risco. • 
Médias empresas com capacitação tecnológica não • 
dispõem de instrumentos adequados.
Faltam volume e orientação estratégica para proporcionar • 
escala e custos competitivos de capital para a
internacionalização das empresas brasileiras.
Agências de financiamento à inovação:
BNDES ampliou recursos e melhorou • 
condições de financiamento.
FINEP incorporou novos instrumentos. • 
Nova ênfase do BNDES na inovação ainda carece de • 
maior efetividade.
Pulverização dos recursos da FINEP é um indicativo da • 
falta de foco da instituição.
Necessidade de capitalizar a FINEP para atuar de forma • 
mais agressiva na área de crédito.
Inovações institucionais nas relações público-
privadas:
Organizações sociais (OS). • 
Organizações da sociedade civil de • 
interesse público (OSCIP).
Serviço social autônomo (SSA). • 
São reconhecidamente frágeis e usualmente enfrentam a • 
oposição do poder legislativo e dos órgãos de controle.
Dúvidas sobre a constitucionalidade e o tratamento dos • 
órgãos de controle das organizações sociais.
Lei de Inovação destinada a facilitar:
Parcerias público-privadas. • 
Mecanismos mais flexíveis de • 
licenciamento de patentes.
Uso de laboratórios públicos pelas • 
empresas.
Criação de Sociedades de Propósitos • 
Específicos (SPEs).
A insegurança jurídica acerca da inovação:
Aplicação da Lei de Inovação no tocante a patentes, • 
overhead, SPEs, etc.
Biossegurança na pesquisa de recursos genéticos e • 
na comercialização de Organismos Geneticamente
Modificados.
Regras de exploração econômica da biodiversidade e • 
repartição de seus benefícios.
Registro e licenciamento de medicamentos e de produtos • 
agrícolas.
Lentidão na concessão de patentes e marcas e dúvidas • 
sobre os efeitos do Protocolo de Madri.
Novas fontes de informação:
Indicadores: (PINTEC, ANPEI, IEL). • 
Bases de dados (Diretório de Pesquisa • 
Privada da FINEP).
Estudos (CNI/FINEP, IPEA, etc.). • 
Empobrecimento do conhecimento tácito das agências • 
de fomento sobre a capacitação tecnológica empresarial,
que só muito recentemente começou a ser revertido.
Qualificação profissional:
Programas de treinamento e qualificação • 
de técnicos de empresas.
Subsídios ao emprego de pessoal • 
qualificado em P&D.
Ausência de um planejamento qualitativo e quantitativo • 
para a formação superior e técnica.
Falta de prioridade à formação de recursos humanos • 
qualificados nas áreas de engenharia.
26
27
2 Ambiente macroeconômico
Vários estudos tocaram em temas macroeconômicos sensíveis, particularmente nos efeitos
negativos sobre o desenvolvimento industrial da combinação entre elevada carga tributária,
juros extremamente altos e câmbio sobrevalorizado. Por outro lado, alguns autores sugeriram
que, devido à melhoria do ambiente macroeconômico em outras dimensões, abre-se a
possibilidade pela primeira vez em décadas de implementação de políticas de desenvolvimento
de longo prazo. Isso ocorreu especialmente por causa da estabilização de preços e da redução
dos constrangimentos no balanço de pagamentos. Em comum, praticamente todos os
autores apontaram a incompatibilidade entre a política macroeconômica e os
objetivos da política industrial e os riscos daí decorrentes de perda adicional de espaço
da indústria brasileira no cenário internacional.
O estudo de Dahlman destaca que as desvantagens brasileiras no tocante ao ambiente a.
macroeconômico numa comparação com outros países, particularmente China e Índia,
são marcantes:
O custo do capital no Brasil tem sido um dos mais elevados do mundo e certamente b.
constitui uma forte desvantagem competitiva para os investimentos no país.
Os custos da mão de obra manufatureira também são relativamente mais altos no Brasil c.
do que nesses países em desenvolvimento.
A apreciação do real tem claramente tido impacto negativo sobre as exportações d.
brasileiras de manufaturados, em contraste com China e Índia, que procuraram conter as
pressões de valorização sobre suas moedas.
Além das evidentes lacunas da infraestrutura, seu custo no Brasil é muito mais alto do e.
que na China e na Índia.
A carga tributária brasileira é bastante elevada, ainda que seja inferior à indiana. f.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
28
Em conjunto, esses fatores não apenas colocam o Brasil em posição claramente desfavorável perante a Índia
e a China, como também afetam sua capacidade de crescimento, conforme chamam a atenção os autores
responsáveis pelo estudo do ambiente macroeconômico brasileiro, liderados por Fabio Scatolin (Capítulo 6).
São evidentes os progressos alcançados pelo país nos últimos anos em diversas variáveis macroeconômicas:
estabilização da dívida pública, controle da inflação, redução da taxa de juros real, geração de expressivos
superávits comerciais e consequente diminuição da vulnerabilidade externa. Apesar de tudo isso, o
crescimento da economia brasileira ainda se mantém em níveis bastante modestos.
A explicação para essa realidade reside em algumas variáveis macroeconômicas decisivas. Em especial,
os autores apontam a pesada carga tributária, os juros reais elevados e o câmbio apreciado como fatores
inibidores da ampliação da demanda agregada e, por conseguinte, da aceleração do investimento e do
crescimento das atividades produtivas internamente.
A taxa de câmbio está contribuindo para uma deterioração da inserção externa da indústria brasileira.
Surge uma concentração elevada das exportações nas atividades cuja competitividade é menos sensível
às flutuações cambiais, tais como os setores intensivos em recursos naturais. Esta trajetória é danosa ao
crescimento econômico por duas razões principais.
Em primeiro lugar, o comércio exterior tem sido uma importante fonte de crescimento para os países
emergentes. Boa parte do sucesso recente dessas economias, sobretudo no caso asiático, encontra-se
correlacionado com a boa performance destas economias no comércio internacional. A manutenção de
taxas de câmbio pró-exportação é parte integrante da bem-sucedida estratégia asiática de crescimento.
No Brasil, ao contrário, o setor externo vem dando uma contribuição negativa ao crescimento do produto
interno bruto nos anos mais recentes e criando dificuldades para a obtenção de taxas de crescimento mais
elevadas no futuro.
Em segundo lugar, a tendência à especialização produtiva derivada da valorização cambial compromete
o ritmo de expansão da economia. Uma diversificação da estrutura produtiva na direção de setores mais
intensivos em tecnologia encontra-se correlacionada com uma maior expansão do produto, de acordo com
as evidências empíricas internacionais.
Com o câmbio valorizado, a demanda de muitos setores passou a ser atendida pelas importações, o que
acabou por substituir parte da produção interna. Ainda que vários setores inegavelmente se beneficiem
da apreciação do real, que propicia uma redução nos custos de insumos, partes e peças, é certo que a
permanência da valorização cambial por um período de tempo prolongado tende a reduzir a densidade das
relações interindustriais no país.
Isso significa que a apreciação do real tem reforçado a especialização da economia brasileira na exportação
de produtos de menor valor agregado, baixa intensidade tecnológica e limitada geração de empregos.
29
Ambiente
macroeconômico
A política monetária brasileira é outro campo de divergência em relação às economias emergentes mais
dinâmicas. O custo do capital ainda muito elevado no Brasil inibe o apetite dos empresários para a realização
de investimentos, tornando-se dessa forma desfavorável ao crescimento. É certo que a formação bruta de
capital fixo tem apresentado um ritmo forte de crescimento a partir de 2007, mas a taxa de investimento
(relação entre o volume de investimentos e o PIB) ainda se situa em patamar relativamente baixo e muito
distante do nível observado nos países asiáticos.
A política fiscal, ao elevar ao longo dos anos a carga tributária bruta como proporção do PIB, impacta
negativamente a demanda agregada, particularmente os gastos com o consumo das famílias e os
investimentos privados.
Os autores do estudo macroeconômico, contudo, lembram um ponto fundamental para a discussão das
opções futuras do país: a superação de desequilíbrios importantes nos planos interno e externo da
economia brasileira criou as condições, pela primeira vez em muitos anos, para que se possa novamente
pensar em políticas de longo prazo. Pelo menos nos últimos vinte e cinco anos, essas políticas perderam
muito do seu sentido diante da primazia da política de estabilização. Em outros termos, pode-se dizer
que os indicadores macroeconômicos positivos dos últimos anos abrem oportunidades novas para o
redesenho de políticas públicas voltadas para a expansão do crescimento, sobretudo para a política
industrial e tecnológica.
Para resumir, a escolha do arranjo macroeconômico (fiscal, monetário e cambial) tem implicações diretas
e importantes sobre a estrutura produtiva da economia. Por sua vez, a consolidação de determinadas
estruturas produtivas tem impactos sobre as possibilidades de crescimento da economia, que, em última
análise, acabam impondo limites à própria condução da política macroeconômica.
Por outro lado, como ressaltam Kupfer e Carvalho, a política industrial (PITCE) implementada desde 2003
foi formulada com base na realidade do final dos anos 90, antes, portanto, da inversão do quadro de
vulnerabilidade externa da economia brasileira e num momento em que ainda não se tinha clareza dos
impactos e desafios associados ao espetacular crescimento de China e Índia para a economia mundial e
para o Brasil.
O problema é que desde o lançamento da PITCE a economia brasileira entrou em uma trajetória, de certo
modo inesperada, na qual o cenário externo não só se tornou benevolente, como vem produzindo um
excesso de dólares preocupante, na medida em que provoca uma exagerada apreciação do real. Com isso,
em adição ao problema congênito do insuficiente aparato institucional mobilizado para a sua condução, a
política industrial passou a se ressentir da enorme tensão entre política macroeconômica e desenvolvimento
industrial. É urgente, portanto, rever os condicionantes internacionais e macroeconômicos para
atualizar os objetivos e as estratégias da política industrial e tecnológica brasileira.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
30
Outro aspecto fundamental para sustentar a competitividade das empresas e dos setores industriais é
proceder a uma reforma ampla e ambiciosa em alguns parâmetros da chamada competitividade sistêmica,
dentre os quais Kupfer e Carvalho destacam os seguintes:
a. A revisão do regime tributário, buscando maior equilíbrio no tratamento fiscal entre importações e
exportações, produtos iniciais e finais das cadeias produtivas, unidades da federação e setor formal e
informal.
b. O ajuste da estrutura de tarifas de importação, corrigindo-a naquilo que desestimula a produção em
território brasileiro.
c. O aumento da disponibilidade e eficiência da infraestrutura de transportes e de energia.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
32
33
3 Estrutura industrial e inserção externa
Esta seção apresenta alguns diagnósticos da trajetória recente da indústria brasileira em
termos de estrutura produtiva e de inserção externa. Discute em seguida um conjunto de
propostas que decorrem dessas constatações e que apontam, entre outras direções, para
a necessidade de promover a inovação e a diversificação produtiva e o fortalecimento dos
segmentos tradicionais segundo a difusão tecnológica. A discussão evolui em direção ao
tema das ameaças e oportunidades postas pelo cenário internacional e conclui com propostas
para a dinamização das exportações manufatureiras.
A diversificação industrial e as capacidades tecnológicas importam, porque elas estão
relacionadas com a produtividade, com a renda per capita e, portanto, com o bem-estar. O
trabalho de Fabio Scatolin e colegas mostra que o crescimento da produtividade na economia
está fortemente associado ao crescimento das manufaturas.
É interessante observar que, do ponto de vista do grau de diversificação da estrutura industrial,
o Brasil encontra-se numa situação relativamente favorável no contexto latino-americano. Mas
esse fato positivo deve ser contrastado com a evidência de que o Brasil mostra capacidades
tecnológicas inferiores à média, dado esse nível de diversificação e que tem um nível de renda
per capita inferior ao que corresponderia a seu grau de desenvolvimento produtivo.
Essas constatações estão ligadas ao fato, também documentado no estudo, de que não é
toda a indústria que produz externalidades e aprendizado, mas principalmente alguns setores
intensivos em tecnologia.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
34
Outras evidências de uma relação positiva entre diversificação e desenvolvimento são apresentadas por
Kupfer e Carvalho, responsáveis pelo estudo de estratégia de desenvolvimento da indústria. A análise dos
autores demonstra que esse processo se dá em dois estágios: um aumento da diversificação industrial
enquanto a renda per capita é baixa e uma ampliação da especialização industrial segundo um nível mínimo
de renda. Em outras palavras, somente países já desenvolvidos iniciam a especialização de sua estrutura
industrial. A trajetória brasileira é similar, entretanto, a inflexão ocorreu muito mais cedo do que em todos
os outros países estudados. A especialização da indústria no Brasil é muito maior no fim do que no início do
período estudado, exatamente o contrário dos demais países. Ou seja, a especialização produtiva no
Brasil não só ocorreu relativamente cedo, como também foi mais rápida e intensa.
Também em contraste com os países asiáticos, como Coreia e Taiwan, o Brasil apresenta hoje um nível de
produtividade relativa decrescente, quando se toma como base de referência a evolução da produtividade norte-
americana. Isso parece estar associado aos distintos padrões de especialização observados nessas economias.
Para avançar o diagnóstico das necessidades do setor produtivo brasileiro e sugerir caminhos para o
aperfeiçoamento da política industrial e tecnológica, Kupfer e Carvalho propõem uma classificação das
atividades industriais em três grandes categorias: a “base”, o “miolo” e o “topo”.
A base da indústria reúne as atividades produtoras de commodities: indústrias de processamento contínuo,
que elaboram produtos homogêneos em grande tonelagem, geralmente intensivos em recursos naturais e
energéticos. Aqui estão as empresas mais eficientes da estrutura industrial brasileira, em razão de níveis
adequados de integração vertical, escalas técnicas e atualização tecnológica.
O miolo da indústria é constituído por um grande número de atividades tradicionais, parte delas voltada
para a elaboração de insumos e componentes industriais, como produtos de metal, químicos diversos e
material elétrico, e outra parte dedicada à fabricação de bens de consumo, como alimentos e têxteis. Essas
atividades estão associadas a produtos de menor conteúdo tecnológico e têm poucos requisitos de escala.
Finalmente, no topo se encontram as atividades mais sofisticadas, tanto em termos tecnológicos como
de organização da produção, agrupando os setores que introduzem ou difundem o progresso técnico
na economia. É formado pela produção de equipamentos mecânicos e eletrônicos e pelos setores de
alta tecnologia, assim como pelas indústrias de bens duráveis de consumo (automóveis, eletrônicos)
que, por envolverem montagem em massa de produtos altamente diferenciados, requerem um nível de
desenvolvimento tecnológico elevado para o seu funcionamento.
Os autores destacam que um traço particular da industrialização do país, compartilhada por
poucos emergentes, é seu miolo extenso, diversificado e composto de empresas de excelência
internacional. A elevada densidade de relações intersetoriais, típica da indústria brasileira, decorreria
exatamente dessa característica estrutural. Nesta década, porém, a participação do miolo vem caindo
35
Estrutura industrial
e inserção externa
e a da base subindo, o que aponta na direção de uma crescente especialização em commodities. Essa
trajetória é indesejada devido à limitada capacidade dos setores produtores de commodities de gerar renda
e emprego.
Partindo da diferenciação dessas categorias, a política industrial brasileira deve contemplar medidas para
promover simultaneamente:
O •  aumento da inserção internacional do topo da indústria por meio de exportações e
substituição competitiva de importações.
A •  modernização do miolo, integrado por setores tradicionais, com grande participação de
pequenas e médias empresas e voltado para o mercado interno.

A ideia é que as empresas mais capacitadas para enfrentar a concorrência global sejam estimuladas a se
aproximar da best practice internacional, ao mesmo tempo em que a média da indústria seria incentivada a
elevar de forma contínua e generalizada seus níveis de capacitação.
3.1 Ações de política industrial para a diversificação
produtiva
De acordo com Kupfer e Carvalho, as experiências bem-sucedidas de desenvolvimento de países emergentes
asiáticos indicam que o crescimento econômico resulta, entre outras condições, da combinação de duas
ações essenciais.
a. Diversificação da estrutura produtiva em direção dos setores com maior conteúdo tecnológico,
dinamismo da demanda e capacidade de geração de renda.
b. Construção de mecanismos rápidos de incorporação de inovações na atividade produtiva, que é a
precondição para a primeira transformação.

As políticas de competitividade industrial deveriam incluir não apenas ações de modernização e capacitação,
mas também de reconfiguração do porte e da integração das empresas industriais, promovendo sinergias em
redes de cooperação tecnológica e de arranjos produtivos locais. As políticas de comércio exterior devem
visar ao acesso a mercados protegidos e também à proteção tarifária seletiva, temporária e baseada em
contrapartidas de desempenho.
Para ampliar a efetividade e o raio de ação da política industrial, Kupfer e Carvalho, assim como
Mariano Laplane e Carolina Baltar (Capítulo 8), propõem um conjunto articulado de medidas de política
tecnológica visando à elevação da P&D do setor privado e ao estímulo às chamadas tecnologias
portadoras de futuro.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
36
Kupfer e Carvalho ressaltam, por fim, que a política industrial também deve ter como alvo estratégico as
operações de fusão e aquisição entre empresas, assim como os movimentos de internacionalização virtuosos,
sobretudo devido ao peso cada vez maior de empresas multinacionais nos ramos de maior conteúdo tecnológico
da indústria brasileira. Para alinhar essas empresas aos objetivos de desenvolvimento industrial, a política de
atração e regulação do capital estrangeiro deve reforçar o papel do Brasil, não só como base produtiva, mas
também como parte dos ciclos de desenvolvimento de produtos e processos no país.
O Quadro 5 apresenta alguns detalhes dessas proposições.
Quadro 5 – Políticas voltadas à competitividade industrial
Áreas Políticas
Diversificação
da estrutura
produtiva
Políticas de modernização: voltadas para a capacitação produtiva, gerencial e comercial •
das empresas.
Políticas de reestruturação para reconfigurar o porte e a integração das empresas •
industriais: adensamento de capital, promoção de sinergias em redes de cooperação
tecnológica e de arranjos produtivos locais, aumento da eficiência das relações
verticais entre fornecedores-produtores-clientes.
Políticas de comércio exterior: ampliação do acesso dos produtos brasileiros aos •
mercados protegidos, suporte às atividades pré e pós-produção, proteção tarifária
seletiva, temporária e baseada em contrapartidas de desempenho para setores sob
acirrada competição internacional ou para indústrias nascentes estratégicas.
Políticas de concorrência e de regulação com o objetivo mais amplo de assegurar •
adequada pressão concorrencial entre as empresas.
Incorporação de
inovações
Elevação do esforço de P&D do setor privado. •
Medidas especificamente voltadas para as pequenas e médias empresas, consideradas •
tanto de forma isolada como organizadas em redes de cooperação (arranjos produtivos),
envolvendo sobretudo as atividades de difusão tecnológica.
Estímulo direto ao desenvolvimento das chamadas tecnologias portadoras de •
futuro, com potencial de florescimento no Brasil (biotecnologia, energias renováveis,
nanotecnologia, etc.).
Atração e
regulação
do capital
estrangeiro
Investimentos que garantam o Brasil como base produtiva relevante na estratégia •
global dessas empresas.
Estruturas de produção que propiciem o adensamento industrial, com produção local de •
insumos intermediários, reduzindo a propensão a importar dessas empresas.
A internalização de partes dos ciclos de desenvolvimento de produtos e processos •
no país.
3.2 Ameaças e oportunidades
O desafio é conferir um novo dinamismo a uma estrutura industrial que já demonstrou uma grande capacidade
de resistência a crises e de adaptação a conjunturas instáveis. Uma das propostas centrais de Suzigan e
Furtado é que esse dinamismo de tipo adaptativo e “defensivo” evolua, no sentido de criar e aproveitar
oportunidades de produzir e comercializar produtos e serviços novos e inovadores. A adaptação deve se
tornar criação e a estratégia defensiva se aliar à ofensiva.
37
Estrutura industrial
e inserção externa
A estrutura industrial brasileira gerou importantes esforços de desenvolvimento industrial que, em muitos
casos, se desdobraram em esforços tecnológicos genuínos e em soluções bem adaptadas, eventualmente
inovadoras, algumas vezes complexas e sofisticadas. O objetivo que se coloca agora é saltar da inovação
fortuita e episódica para a regular e sustentada, que terá que ser alicerçada em estruturas
dedicadas e integradas à estratégia global das empresas. Já existe um movimento nessa direção
que, embora incipiente, é promissor.
Os autores discutem dois determinantes da inserção internacional do Brasil que devem balizar os objetivos
setoriais dessas ações de política industrial. Por um lado, o escopo amplo da estrutura produtiva brasileira
terá inevitavelmente de encolher. Esse é um processo inexorável, tanto quanto é incontornável a concorrência
dos novos países industrializados, em fase de crescimento acelerado, no Leste Europeu, a China, a Índia e
os demais países asiáticos. Eles representam para as economias industriais mais antigas um desafio sem
precedentes, que é muitas vezes subestimado pela visão de que a competitividade desses países se deve
apenas aos baixos custos do trabalho. Sendo que, no caso sobretudo da China, ela se deve também a uma
agressiva estratégia comercial e tecnológica.
Por outro lado, o Brasil é um caso único no cenário internacional, porque alia uma excepcional base
agroflorestal a setores fornecedores de equipamentos e insumos diferenciados, bem como serviços
especializados que garantem o dinamismo dessas cadeias. Os fluxos de informações e conhecimentos de
natureza científica e tecnológica desses setores são altamente qualificados e abrem um amplo território de
possibilidades inexploradas ou apenas parcialmente exploradas.
Essa nova especialização pode e deve ser impulsionada por uma estratégia ativa de política
industrial, tecnológica e de inovação. Além de criar oportunidades segundo programas estruturados já
existentes, é preciso aprofundar as exigências técnicas e tecnológicas das regulamentações do poder público.
Alguns estímulos já existem, mas são ainda modestos e abarcam apenas algumas poucas atividades.
3.3 Exportações manufatureiras
Vários estudos analisaram a evolução recente do comércio internacional brasileiro com atenção especial à
indústria. A primeira constatação é que o país tem relações diversificadas, tanto em termos de parceiros
comerciais quanto de produtos. Para além de sua grande presença em diversos mercados de commodities,
o Brasil também exporta bens manufaturados com graus de industrialização e intensidade tecnológica
distintos e numa escala apreciável. Ou seja, existe uma base a partir da qual a política industrial
pode ampliar a qualificação da estrutura industrial brasileira.
Entretanto, algumas tendências causam preocupação em várias dimensões. Kupfer e Carvalho, ao analisarem
o desempenho da pauta de exportações brasileira numa trajetória de longo prazo, ressaltam que, em termos
comparativos, ela progrediu bem menos do que em outros países, como a Coreia, por exemplo. A composição
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
38
estrutural da produção e das exportações brasileiras é essencialmente a mesma desde a década de 1980 e a
pauta continua a ser amplamente dominada pelas commodities intensivas em recursos naturais.
Laplane e Baltar, que se debruçaram sobre a evolução recente do saldo comercial, mostram que ele se
caracteriza por forte assimetria: enquanto a balança é superavitária nos produtos primários e nas manufaturas
intensivas em recursos naturais, trabalho e escala, ela é fortemente deficitária em produtos de fornecedores
especializados e em intensivos em P&D. Isso evidencia as limitações da indústria brasileira, tanto para
competir no mercado doméstico como para expandir sua participação no mercado mundial em produtos
mais sofisticados. Na categoria dos produtos intensivos em P&D, a competitividade da indústria brasileira
revela a razoável capacitação das empresas, mas o volume de produtos é bastante restrito. A sustentação
das vantagens dos produtores brasileiros, dada a natureza da concorrência nesse segmento,
dependerá da sua capacidade de inovar e diferenciar produtos.
A maior preocupação desses autores é o surgimento de concorrentes internacionais com escalas significativas
e custos mais baixos, como China e Índia, ameaçando as vantagens de custo nos produtos intensivas em
escala. Fornecedores especializados, que mantêm alguma vantagem de custo mesmo que o saldo seja
deficitário, são ameaçados por concorrentes com níveis de capacitação semelhantes e custos inferiores.
Adicionalmente, a apreciação prolongada do câmbio tende a dificultar a inserção brasileira em todos os
segmentos mais nobres da indústria e a provocar o deslocamento da produção para fora do país.
Em resumo, Laplane e Baltar enfatizam que a estrutura industrial brasileira é bastante diversificada e
relativamente integrada aos sistemas mundiais de produção. Essa conclusão deve ser levada em conta na
formulação de uma política industrial articulada com a política tecnológica e de comércio exterior, visando
fortalecer a inserção internacional. Para isso, essas políticas deveriam se orientar em algumas direções:
Promover maior diversificação da oferta de produtos. • 
Favorecer uma maior agregação de valor. • 
Impulsionar firmemente a inovação, dado que ela é o instrumento decisivo para ampliar a oferta • 
de produtos exportáveis e para agregar valor e assim minimizar a importância das vantagens
(ou desvantagens) de custos, que são vulneráveis à apreciação cambial e ao surgimento de
concorrentes com maiores escalas.
Acelerar as negociações comerciais para ampliar o acesso a mercados, tendo em vista o melhor • 
desempenho das exportações brasileiras nos mercados em que conta com algum grau de
preferência (Mercosul e ALADI).
Atrair o investimento direto estrangeiro e aumentar a integração das filiais brasileiras às redes • 
mundiais de produção e distribuição, criando oportunidades para a internacionalização de seus
fornecedores locais.
Apoiar a internacionalização das empresas brasileiras, criando canais de distribuição internacional • 
de produtos industriais brasileiros.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
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41
4 Desenvolvimento regional
A política tecnológica também é uma dimensão essencial de uma política de desenvolvimento regional,
como lembram Clélio Campolina e os demais autores responsáveis pelos estudos do tema (Capítulos 9 e
10). Entre outros motivos, isso se explica pelo fato de que, na economia globalizada, a inovação tem se
constituído em força competitiva que contribui para o desenvolvimento econômico regional.
Os autores notam que, nos últimos anos, a dimensão regional da política tecnológica se concentrou
nos arranjos produtivos locais, supervalorizando a perspectiva local. A localidade é uma faceta do
desenvolvimento regional que deve ser articulada a outros planos, desde o internacional até o nível
microrregional. Analogamente, o desenvolvimento local não pode ser abordado de forma independente do
desenvolvimento industrial. Nesses termos, a autonomização da perspectiva local é um equívoco tanto da
política tecnológica quanto da política regional.
É inquestionável que a proximidade geográfica gera condicionantes que podem facilitar o desenvolvimento
tecnológico e a inovação. A transferência de conhecimentos, a perspectiva cultural e histórica da região
e a proximidade de uma infraestrutura científica e tecnológica estão entre os fatores que contribuem
positivamente para o desenvolvimento tecnológico do setor produtivo.
As potencialidades regionais, as condições históricas de cada localidade e as especializações produtivas
devem ser tratadas como fontes de sinergias derivadas das complementaridades entre regiões e localidades.
Dessa forma, os formuladores de políticas públicas devem considerar a diversidade regional como
um elemento positivo a ser explorado pela política de desenvolvimento industrial e regional.
Rede de Estudos de
Desenvolvimento Industrial
42
Para tanto, os autores propõem inicialmente a revisão da atual regionalização do Brasil entre as
suas macrorregiões, dada a sua inadequação. A nova regionalização do país combinaria critérios de
homogeneidade e polarização para fortalecer os novos macropolos. A homogeneidade é um critério
importante a ser considerado, o que não ocorre atualmente, porque as regiões apresentam elevada
diversidade intrarregional.
Mas essa redefinição não é suficiente. Também é necessário contemplar a escala sub-regional para a
elaboração de uma tipologia regional que permita compatibilizar os objetivos públicos e privados da política
industrial.
Os autores apontam o financiamento das atividades produtivas e da infraestrutura como um dos
principais instrumentos para a implantação de uma nova política de desenvolvimento regional e
industrial no Brasil. Embora reconheçam ter havido um aumento dos recursos financeiros alocados para
as regiões menos desenvolvidas, principalmente a partir de 2003, os autores consideram que isso não tem
sido suficiente para reverter as desigualdades regionais.
Para isso, propõem que os recursos atualmente alocados em programas de desenvolvimento regional e nos
fundos constitucionais sejam canalizados para um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, com
a adoção de uma perspectiva integrada do desenvolvimento regional e industrial. Esse Fundo deveria se
caracterizar pela flexibilidade na aplicação dos recursos, tendo por base as necessidades do desenvolvimento
de cada macro e sub-região.
Para a estruturação dessa nova política de desenvolvimento regional e industrial há que se enfrentar um
grande desafio: a integração entre as esferas de governo e destas com o setor empresarial. Sendo que,
no primeiro caso, não basta o comprometimento político dos maiores dirigentes das três esferas
de governo, é necessário o empenho das diferentes burocracias técnicas na definição e operação dos
instrumentos de política.
Quanto à articulação da esfera pública com a empresarial, devem-se levar em conta as distintas perspectivas
de cada uma. Enquanto a primeira envolve os interesses de desenvolvimento de toda a Nação, as decisões
da empresa são orientadas pela lógica microeconômica. A identificação e articulação desses interesses
pressupõe a criação de instâncias colegiadas para a definição e implementação das políticas.
CNI
Unidade de Competitividade Industrial – COMPI
Augusto Cesar da Silva Jucá
Gerente-Executivo
GERÊNCIA DE ESTUDOS E POLÍTICAS INDUSTRIAIS – GEPI
Paulo Mol Júnior
Gerente
Alexandre Comin
Autor da síntese da obra
IEL/NC
Unidade de Gestão Executiva – UGE
Júlio Cezar de Andrade Miranda
Gerente-Executivo
GERÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL – GDE
Diana de Melo Jungmann
Gerente
Ana Druck Moscatelli Montalvão Reis
Coordenação Técnica
GERÊNCIA DE RELAÇÕES COM O MERCADO – GRM
Oto Morato Álvares
Gerente de Relações com o Mercado
Ana Amélia Ribeiro Barbosa
Responsável Técnico
SUPERINTENDÊNCIA DE SERVIÇOS COMPARTILHADOS – SSC
Área Compartilhada de Informação e Documentação – ACIND
Renata Lima
Normalização
Maria Clara Costa
Produção Editorial
Autores da obra completa
Anderson Cavalcante
Carl J. Dahlman
Carlos Américo Pacheco
Carolina Troncoso Baltar
Clélio Campolina Diniz
David Kupfer
Fabiana Santos
Fabio Doria Scatolin
João Furtado
José Gabriel Porcile Meirelles
Laura Barbosa de Carvalho
Marcelo Curado
Marco Crocco
Mariano Laplane
Reinaldo Gonçalves
Wilson Suzigan
Alexandre Morales
Tradutor do artigo do Sr. Carl J. Dahlman
Fábia Galvão Costa Machado
Consultora
Roberto Azul
Revisão Gramatical
Eduardo Meneses (Quiz Design)
Editoração
Mais Gráfica
Impressão
Rede de Estudos de Desenvolvimento Industrial
Desafios da política industrial
no Brasil do século XXI
Síntese de Proposições
Confederação Nacional da Indústria
Instituto Euvaldo Lodi
Núcleo Central

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