Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS

http://www.mag-politicasociales.cl/


Expansin de la Ciudadana y Construccin Democrtica
Eduardo Bustelo
En:
Todos Entran. Propuesta para Sociedades Excluyentes. BUSTELO MINUJIN (Editores)
UNICEF Coleccin Cuadernos de Debate.
Editorial Santillana
Santa Fe de Bogot, Colombia, 1998













Te crees que al mundo lo vas a arreglar vos.
DlSCPOLO. QUEVACHACH


















Eduardo Bustelo
Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza. Realiz estudios
de posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Santiago, Chile, donde
obtuvo el grado de magister en Ciencia Poltica. Posteriormente obtuvo el ttulo de Master of Science en
Poltica y Planificacin Social en la London School of Economas and Political Science. Ha sido profesor uni-
versitario en varias instituciones acadmicas de Argentina y el extranjero, en las reas de indicadores
sociales, evaluacin de proyectos y poltica y programacin social.

Desde 1978 ha estado vinculado al Sistema de Naciones Unidas, ocupando cargos en la CEPAL, el
PNUD, la OITy el UNRISD. Entre 1989 y 1994, se desempe como director de la oficina de UNICEF en la
Argentina y asesor en Desarrollo humano de la Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina.

Es autor de numerosos artculos publicados en revistas cientficas y acadmicas, al igual que de varios
libros.









1
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

I. Introduccin

Pareciera que el punto sustantivo central en discusin en la poltica social contempornea, aunque parezca una
paradoja despus de ms de dos siglos desde el inicio de su desarrollo moderno, contina siendo el tema de
la igualdad. En lneas generales y aunque ciertos indicadores sociales puedan moverse en un sentido positivo
mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, escolaridad, etc. la distribucin del ingreso y la riqueza
continan mostrando dramticas disparidades y en el caso de Amrica Latina, los niveles de desigualdad ms altos
del mundo. No es que el mejoramiento de algunos indicadores sociales bsicos pueda ser en vano pero el punto es
que en la modalidad de economas abiertas y en la fase de capitalismo de circulacin que vivimos, se estn
construyendo sociedades cada vez ms injustas, lo que puede terminar por revertir el progreso social alcanzado
an en los niveles de sobrevivencia humana.

Siguiendo este planteamiento inicial, pretendo en este trabajo realizar algunas reflexiones en torno a cuatro
preguntas que me parecen importantes en el presente en Amrica Latina: Es posible pensar en una
alternativa de poltica social en donde el objetivo de obtener mayores niveles de igualdad sea viable? Hay una
oportunidad histrica para concretarla basada en las preferencias de la gente? Es posible construir una
sociedad ms justa y hacerlo democrticamente? Y en el caso en que la democracia no sea slo un sistema de
gobierno, de qu clase de democracia estamos hablando?

II. modelos de ciudadana

Cuando un estilo o modelo de poltica social se hace hegemnico, una de sus primeras funciones es negar
cualquier alternativa rival que implique un desafo a su dominio conceptual. En el caso de Amrica Latina, la
implementacin a partir de los aos noventa de una poltica econmica neoconservadora que implica, segn
veremos, una visin muy particular de los derechos sociales y la ciudadana, ha conseguido poner en prctica un
enfoque de poltica social a la que pareciera no existir una posibilidad distinta, viable, equitativa y eficiente. Veremos
que ello no tiene fundamentos slidos.

Discutir seriamente sobre el desarrollo es discernir sobre sus valores ltimos: es sencillamente ponerse
bsicamente de acuerdo sobre si la produccin de riqueza es un medio y no el fin del desarrollo o, en otras palabras,
si el destino final del proceso de acumulacin material es la gente y no la riqueza en s misma. Responder a estos
dilemas es importante para una regin que est implementando un estilo de poltica econmica y social en la
que millones de hombres y mujeres se quedan y se quedarn por fuera de los beneficios del progreso. Y esto no
es slo una discusin acerca de los pobres, puesto que estamos en presencia de un modelo de acumulacin
potencialmente importante pero que en forma simultnea est "cristalizando" una modalidad de "sociedad" que
incluye poltica, social y econmicamente a unos pocos, aumenta una zona de vulnerabilidad en la que una
proporcin significativa de personas deben, de manera dramtica, esforzarse por no "desengancharse" del proceso
econmico y de innovacin tecnolgica y finalmente, deja a millones de hombres y mujeres en situacin de pobreza.
Aqu la pregunta es: se puede construir la economa sin sociedad o an en contra de ella?

Adems, colocar la discusin en el nivel de los valores que impregnan el contenido final del desarrollo tiene tambin
sentido puesto que a nivel instrumental, uno puede coincidir con muchas de las polticas que actualmente se
estn implementando. As por ejemplo, uno ciertamente puede concordar con la descentralizacin como
instrumento de poltica social aunque sta puede ser postulada desde valores diametralmente distintos y
persiguiendo fines absolutamente diferentes: en un caso, se puede tratar de diluir la "esfera de lo pblico" y
de lo estatal a lo "local", fragmentar la demanda de servicios y restringir la participacin de las personas en la
solucin a los problemas especficos que los aquejan, mientras que en otro caso, se puede tratar de ampliar los espa-
cios de lo pblico a travs del ejercicio de una ciudadana plena y la participacin democrtica. Por eso la
discusin de instrumentos de poltica social no tiene mucho sentido porque evade la discusin de fondo sobre
la esencia de la poltica social: qu pasa con la igualdad como oportunidad de acceso a los frutos del crecimiento y el
progreso tcnico?; qu ocurre con la posibilidad de construir una sociedad social y econmicamente inclusiva en
donde todos queden adentro?

Siguiendo este planteamiento y de acuerdo con T. H. Marshall (Marshall 1975,1981 y 1992)
1
, podemos pensar la
poltica social como el desarrollo de un proceso de expansin de la ciudadana en el cual partiendo de los
derechos civiles (libertad, libertad de pensar y hablar, de contratar, derecho a la propiedad, a la justicia, etc.),
se han incorporado los derechos polticos (participacin en la vida poltica, poder elegir y ser elegido) y finalmente,
los derechos sociales (desde el derecho a tener un mnimo de bienestar econmico y seguridad hasta el de compartir
la herencia social y vivir la vida de una persona civilizada de acuerdo con los estndares prevalecientes en la
sociedad en donde se vive). De acuerdo con Marshall, la ciudadana es un status debido a todos los miembros plenos
de una comunidad, lo que les garantiza igualdad de derechos y obligaciones. No existe un principio universal que
determine qu derechos y obligaciones integran la ciudadana, pero en las sociedades en que la misma es una

1
Todas las citas de T. H. Marshall en este artculo corresponden a los tres libros sealados en las referencias
bibliogrficas.
2
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

institucin en desarrollo, se crea "una imagen de una ciudadana ideal" hacia la cual la gente dirige sus
aspiraciones y contra la cual el progreso puede ser evaluado.

Como no es difcil imaginar, este proceso de ciudadana conceptualizado por Marshall conlleva una lgica hacia la
equidad, la cual deviene de la inclusin en la ciudadana de los derechos sociales, que tensio-na drsticamente la
lgica del capitalismo, la que como se sabe, produce profundas desigualdades sociales. Ahora bien, la lgica del
capitalismo tambin se apoya en una concepcin de derechos que esencialmente se construye a partir de los
derechos individuales; por eso la preponderancia de los derechos civiles. Hay entonces una forma de
"ciudadana" que se deriva de la racionalidad capitalista, en donde es el individuo quien tiene un "valor moral" y no la
familia, la comunidad o la sociedad. En consecuencia, los derechos sociales no existen pues no pueden ser adscritos a
sujetos individuales y por lo tanto, no son demandables. Si hay pobres y marginales, ellos no tienen en principio
el status de ciudadanos ya que los derechos civiles y polticos son slo reconocimientos formales.

En efecto: qu diferencia habra para un pobre el reconocerle el derecho de propiedad si no posee nada o el
derecho a votar si su ejercicio no altera su situacin de exclusin social? Es por esto que los pobres deben ser
"asistidos" en su desarrollo y as por extensin podran considerarse como titulares de una "ciudadana asistida".
Tambin las instituciones polticas dedicadas a asistir a los pobres deben ser marginales y en lo posible transitorias
y tienen que ser evaluadas a partir del bienestar y la libertad individual y no basado en si promueven o no
objetivos de bienestar pblico. Es por eso que en esta modalidad de "ciudadana" la participacin en la vida poltica
como preocupacin superior por los problemas de un conjunto social no es un objetivo en s. La ciudadana est
fuera de la poltica como tambin lo estn la felicidad y el sentido ltimo de la vida. De otro lado, en la concepcin de
la ciudadana marshalliana, no hay derechos que no puedan ser derivados de la pertenencia a una comunidad ni
ser exigidos en contra de ella. Los derechos sociales tienen primaca en el sentido que son reconocibles por
pertenencia a una sociedad y garantizan la calidad de miembro de la misma. En otras palabras, los derechos
sociales son los que emancipan principalmente a las personas de las necesidades materiales ms apremiantes y los
hacen acceder a la "civilidad" de los derechos civiles y polticos. O sea, la ciudadana social es la ciudadana habilitante
de la civil y la poltica
2
.

Retornando al mbito de Amrica Latina y teniendo en cuenta los razonamientos anteriores, uno podra entonces
reflexionar que hay dos maneras bsicas de pensar polticas de ciudadana respecto a los tres problemas
sociales ms importantes que afligen la regin y que se reflejan en los presentes niveles de desigualdad,
vulnerabilidad y exclusin social. Estas dos maneras la Ciudadana Asistida y la Ciudadana Emancipada
pueden ser descritas para simplificar su comprensin, en trminos de dos modelos rivales que hoy disputan la
orientacin conceptual de la poltica social en Amrica Latina. Pero antes de describir estos modelos de ciudadana
debemos primero aclarar qu se entiende por modelo.

En este caso, se usa la palabra modelo en el sentido de paradigma; como una representacin simple de un
conjunto de valores y conceptos estructurados con un cierto nivel de consistencia. En un modelo es posible
reconocer y definir con relativa precisin el conjunto de dimensiones relevantes que estructuran el respectivo
paradigma. Ahora bien, en la realidad los modelos no se dan en estado "puro", ya que sta es por definicin mucho
ms compleja. An as, los modelos posibilitan diferenciar formas y/o distintos estilos de poltica social en el mundo
real y referenciarlos o catalogarlos en trminos de su mayor o menor proximidad o pertenencia a distintas formas
paradigmticas de ciudadana. Asimismo, toda poltica social puede ser pensada como el conjunto de
instrumentos para operar e implementar distintos modelos de ciudadana. Es importante recalcar que la relacin
modelo de ciudadana y poltica social permite captar el sentido ms profundo de una determinada poltica,
esto es, qu fines ltimos se persiguen y al mismo tiempo, evaluar como se dijo, las relaciones de
correspondencia entre la poltica como medio y la realizacin de un conjunto de valores el modelo de ciudadana
como fin.

Ahora bien, volviendo a nuestro anlisis anterior, podemos reconocer, como se dijo, dos modelos de ciudadana
predominantes que hoy disputan el contenido de la poltica social en Amrica Latina y que denominamos
Ciudadana Asistida (CA) y Ciudadana Emancipada (CE). Para poder diferenciarlos se utilizan diez dimensiones que
se consideran relevantes desde el punto de vista del desarrollo histrico de la ciudadana. Estos modelos se presentan
esquemticamente en el siguiente cuadro.

Para cada una de las dimensiones utilizadas y la conceptualizacin de los modelos se han tenido en cuenta los
trabajos pioneros de Richard Titmuss en el Reino Unido (Titmuss, 1958 y 1974) y de Osear Varsavsky en
Amrica Latina (Varsavsky, 1971), as como algunas elaboraciones posteriores (Bustelo, 1990 y Demo, 1995). Lo que
sigue es una descripcin sucinta de las mismas.

El modelo de CA se ubica en la tradicin ms conservadora de poltica econmica y social y puede reconocerse ms
recientemente en las formulaciones tericas de Friedrich von Hajek (Hajek, 1944) y Milton Friedman (Friedman,
1962). Es la concepcin hege-mnica asociada a los ajustes econmicos y modelos de apertura econmica
predominantes hoy en Amrica Latina, particularmente relacionados con el denominado "Consenso de Washington"

2
En el tema de derechos y ciudadana una lectura casi obligatoria es Bobbio N. (1990).
3
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

(Williamson, 1996)
3
. Se parte de una concepcin atomstica de la sociedad en la que se reconocen slo individuos
con intereses como el principio bsico organizador de toda asociacin humana. El arquetipo de modelo es el
"hombre econmico", el cual maximizando su beneficio personal, automticamente beneficia al conjunto social.

Las libertades negativas, magistralmente explicadas por sir Isaiah Berlin en sus Cuatro Ensayos sobre la
Libertad (Berln, 1969), constituyen su ver-tebracin terica ms profunda. Son libertades negativas aqullas
mediante las cuales se garantiza el ejercicio pleno de las libertades individuales sin inter-

































3
Un recuento inteligente de una mirada "econmica-ortodoxa" de la poltica social figura en Esping
Andersen, 1990.
4
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

ferencia del Estado, de otras personas, o en general, de argumentos que invoquen una razn pblica. As, el
Estado debe ser mnimo y no alterar ni interferir sobre el mecanismo autorregulativo bsico en el que se
encuentran y optimizan socialmente los intereses de millones de vendedores y consumidores, esto es, el
mercado. El mercado es concebido como un mecanismo autorregulatorio, autnomo de la poltica y de la
poltica social, y adems, su lgica es hegemnica en la formulacin de polticas pblicas: por eso siempre hay
que "escuchar" a los mercados.

No hay modelos ventajosos de cooperacin: el estilo es el del "free rider" que tan bien describe Mancur Olson en
su libro La Lgica de la Accin Colectiva (Olson, 1965). Al no existir el "bien pblico" (otro que el mercado) como
algo superior al inters de los individuos, no existe tampoco la posibilidad de polticas pblicas.

La ciudadana es concebida esencialmente de naturaleza civil. La ciudadana poltica es slo de derechos formales,
principalmente el derecho a elegir y ser elegido. Los derechos sociales no son demandables en un sentido positivo a
menos que tengan una base contributiva, por ejemplo, un seguro social que consolida en una cuenta individual las
contribuciones de cada persona conjuntamente con los beneficios calculados actuarialmente. Los derechos
sociales, en el caso de que sean asimilables a servicios sociales, estn sujetos a la disponibilidad de recursos: por
eso son en realidad slo "conditional opportunities" (Barbelet, 1988).

No hay preocupacin por la distribucin del ingreso y la riqueza, ya que las desigualdades son naturales y fruto
del triunfo de los ms aptos. Por lo tanto, las polticas del Estado deben ser marginales y distributivamente
neutras. Las denominadas polticas sociales deben concentrarse (focalizar) sobre la pobreza y los grupos
socialmente ms vulnerables, formando "redes de contencin" y no sobre la distribucin del ingreso. En este punto la
poltica social de CA se junta con el viejo clientelismo electoral y paternalismo social (de ciudadana "tutelada" por un
"lder") que ha estado tradicionalmente vigente en Amrica Latina. En los ajustes econmicos presentes basados en
el modelo de economa abierta, la poltica social se percibe como necesaria para establecer las bases de gobernabilidad
que garanticen la legitimacin de las reformas exigidas por el mercado.

Las distintas formas de transferencias de ingreso a los pobres que implican la poltica social, se basan sobre una tica
de compasin que fundamenta el subsidio: la ciudadana social es esencialmente una "ciudadana subsidiada". Desde el
punto de vista del clculo econmico, el subsidio es un desincentivo y por lo tanto, su uso debe ser marginal y
transitorio. Es posible desarrollar polticas de salud y educacin estatales mnimas, fundamentadas en el capital
humano y cuya estructura no escapa a la lgica privada: los individuos invierten en s mismos calculando el retorno
futuro de esas inversiones. Tambin para enfrentar los imponderables y riesgos de la vida, los individuos deben
capitalizar parte de sus ingresos en fondos privados o seguros que siguen una lgica actuarial individual. En este punto,
la poltica social "cierra" con la econmica ya que provee los fondos necesarios para aumentar el ahorro que se canaliza
a la "inversin" a travs del mercado de capitales.

El modelo de CE reconoce otra tradicin conceptual desde los tempranos pensadores utpicos, incluyendo a los socialistas,
y que culmina en los procesos que provocaron el desarrollo del denominado "Estado de bienestar", con las reformas
sociales impulsadas por Fabians y Beveridge en Inglaterra, por G. Moller en Suecia (Olsson Hort, 1993) y en el mbito
acadmico por las contribuciones de Thomas Marshall y Richard

Titmuss (Titmuss R. M. 1958,1974). Para esta tradicin el tema principal lo constituye la igualdad social como
valor central, entendida fundamentalmente como el derecho de las personas en tanto que miembros/socios de
un esquema de cooperacin social comn a tener iguales oportunidades para acceder a los bienes social y
econmicamente relevantes. Igualdad implica equidad proporcionalidad en el acceso a los beneficios y costos del
desarrollo y tambin, justicia redistributiva basada en la solidaridad colectiva
4
.

Un esquema de cooperacin social implica la existencia de un "nosotros" como posibilidad de hacer viable una sociedad
humana particular. No se niega a los individuos, pero hay sociedad y en consecuencia hay esfera pblica, en el
sentido de una preocupacin por lo comn, por lo compartile, por el inters del conjunto. El "nosotros" coincide con "lo
social" como "asociados", como el conjunto de "socios" solidarios en una propuesta de cooperacin mutua compartida. El
"nosotros" como propuesta concreta no es sino compartir una comunidad de argumentos: y esto consiste esencialmente en
la definicin de a dnde se quiere ir y cmo se pretende caminar. El "nosotros" se constituye as en la dimensin
fundante de una sociedad, lo que se hace ms relevante en un mundo globalizado en donde se compite con otros
proyectos sociales y productivos. Las libertades individuales en la forma de libertades negativas son importantes
pero igualmente relevantes lo son las libertades positivas: ampliar el campo de las personas para acceder a las
oportunidades que les permitan su superacin y desarrollo. As la igualdad ms que una propuesta niveladora, es
un proyecto habilitador.




4
Un trabajo similarmente conciso y claro sobre la dimensin de la igualdad en la poltica econmica y social figura
en Esping Andersen, 1994.

5
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

As planteada, la CE es por definicin una propuesta socialmente inclusiva. Todos forman parte de la
conversacin a travs de la cual se desarrolla una comunidad de argumentos. Y en la comunidad de
argumentos hay algunos que son claves para reducir los mltiples aspectos a travs de los cuales se reproduce la
exclusin: el acceso a un empleo productivo, a una educacin de calidad y a los cdigos socialmente relevantes que
permiten a mujeres y hombres participar y ampliar el campo de sus derechos y responsabilidades. En la CE las
personas no son "pacientes", es decir, objetos de tratamiento o intervencin pblica, sino actores en su doble
dimensin individual y societaria: la emancipacin es individual ya que los individuos son autnomos. Pero la
emancipacin no se cuenta de uno a uno, no es una sola, no es nica. Implica, como ya se dijo, una comunidad de
argumentos y una responsabilidad por el conjunto: por eso se trata de una emancipacin democrtica.

El mercado y la lgica de la ganancia no son sancionables en s mismos pero son claramente posteriores. Aqu todas
las instituciones polticas, econmicas y sociales son analizadas segn sus efectos sobre las personas, las mujeres y
los hombres, las nuevas generaciones, sobre si contribuyen a emancipar o a generar dependencia, sobre si degradan,
humillan, explotan o concentran poder y riqueza, sobre los que deberan tener igualdad de oportunidades.

Como se desprende del anlisis anterior, existen al menos conceptualmente dos modelos rivales de ciudadana
que implican dos modalidades muy distintas de hacer poltica social. Estos modelos no existen en estado
puro, ya que en la realidad se dan en formas aproximadas y hasta mixtas en algn sentido. Son estereotipos
que impregnan el contenido de las polticas sociales concretas las que, en el mundo de lo real, pueden aproximarse
ms o menos a ellos en algunas o todas las dimensiones que se han definido. Ambos modelos pueden ser en principio
total o parcialmente plausibles, pensados como posibilidad de definir las polticas sociales en la realidad presente de
Amrica Latina. Ahora bien, despejado el punto de que no hay alternativas, de que hay una sola manera de hacer
poltica social, corresponde ahora levantar otro argumento con el que se trata de invalidar la nueva ciudadana
emergente: aquel que plantea el carcter utpico-ideal del modelo de CE. A esto respondo principalmente con dos
razones:

En primer lugar, existe una tensin natural y permanente entre cmo las sociedades son y cmo deberan ser de acuerdo
con los valores de igualdad y solidaridad. Esta diferencia, esta tensin, desencadena dinmicas que son invitaciones a
trabajar y participar y es por eso que una CE, en tanto que no es un modelo final y terminado, es social y
democrticamente construible. Ahora bien, como lo explica Veca (Veca, 1996), esto presupone "una actitud de confianza
razonable no prometica en la posibilidad de disear, reformar, corregir y renovar instituciones polticas,
econmicas y sociales en la direccin coherente con la idea de igualdad". El carcter de construccin social implica
superar una propuesta reducida al compromiso slo individual o con un proyecto especfico o, a la propuesta banal
ridiculizada por R. Rorty (Rorty, 1992) de pretender que la gente slo "sea ms amable y generosa y menos egosta".

En segundo lugar, tampoco se plantea con la CE el regreso del "gran" proyecto o el "gran" experimento ni mucho menos
resucitar las distintas variedades de "megadiscursos". No hay ninguna marcha ineluctable de la historia ni la promesa
de una redencin humana definitiva. La CE se construye democrticamente como un proceso de expansin no
necesariamente lineal de una conversacin compartida sobre cmo incluir a mujeres y hombres en la igualdad, en
un "nosotros" que los emancipe de las distintas formas de exclusin econmica, social y poltica.

Una vez discutidos los dos modelos bsicos de ciudadana y planteada la CE como una alternativa viable, la pregunta es:
estamos en una instancia histrica en donde es posible caminar en esa direccin en Amrica Latina? Esto es lo que se
propone desarrollar en la prxima seccin.

III. La Emergencia de lo Pblico

Amrica Latina ha vivido desde principios de 1990 un cambio profundo. Se ha pasado de un modelo sustitutivo de
importaciones con nfasis en el mercado interno y un fuerte rol estatal en la direccin del desarrollo, a un modelo de
apertura econmica, liderado por las exportaciones destinadas al mercado externo y en donde el rol ms
dinmico lo juega el sector privado. Esto ha dado surgimiento a una nueva relacin entre lo estatal y lo privado,
basada en la crisis de la anterior modalidad de primaca de la administracin del Estado sobre la sociedad civil.
Endgenamente, este proceso ha sido desatado de manera predominante, a nuestro parecer, por el carcter
socialmente desestructurante de la inflacin y los desequilibrios macro-econmicos y su efecto directo sobre los bajos
niveles de acumulacin de capital, crecimiento econmico y sobre todo, generacin de bienestar. Exgenamente, la
influencia ms significativa proviene del cambio del patrn tecnolgico, en el que se impone una alta tasa de
renovacin en el sistema productivo a travs de la incorporacin de continuas innovaciones, crecimiento del valor
agregado y la productividad. Nadie dudara en afirmar que estamos viviendo hoy en Amrica Latina un fuerte
proceso de prioridad de la dimensin privada.

Albert O. Hirschman ha hecho un provocador anlisis de las oscilaciones de las preferencias de la gente entre lo pblico
y lo privado y viceversa, planteando que tanto los actos de consumo privado como los actos de participacin en la vida
pblica, se realizan porque se espera tener una satisfaccin que si no se concreta, genera una desilusin. Hirschman
hace un anlisis histrico de estas oscilaciones y resulta especialmente interesante rescatar sus observaciones sobre
el surgimiento de lo privado con el ascenso del comercio y la industria en los siglos XVII y XVIII. En este periodo se legitim
el principio de que "la bsqueda de nuestros intereses privados, materiales, es una forma enteramente legtima de
6
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

la conducta humana, que en efecto puede ser preferible, desde un punto de vista de la sociedad, a una vida de
participacin intensa en los asuntos pblicos" (Hirschman, 1986, p. 16).

No nos interesa debatir aqu si en la historia existe un movimiento pendular o no (Heller y Fehr, 1992), pero
creemos que en el caso de Amrica Latina, la transicin del modelo sustitutivo de importaciones hacia el modelo de
apertura, est relacionado con una oscilacin entre lo estatal y lo privado. Se notar que utilizamos la palabra estatal
y no pblico esto ltimo pensado como preocupacin de todos pues en realidad en la regin, pareciera no
haber existido una desilusin con lo pblico, sino con lo estatal que fue el estilo predominante en el modelo
sustitutivo de importaciones. En Amrica Latina no podra decirse que existi un entusiasmo claro con la primaca
de lo privado. El movimiento que podra ser registrado en la regin sera una de dos desilusiones continuas de la
siguiente manera: en primera instancia, de desilusin con lo estatal, resultante de la superacin del modelo
sustitutivo de importaciones, y en segunda instancia, de desilusin con lo privado, que podra dar lugar
sucesivamente a un movimiento de renaciente inters por lo pblico, sin que ello signifique un regreso a las
modalidades de intervencin estatal y al manejo macroeconmico propios del modelo sustitutivo de
importaciones.

Gran parte de la oscilacin del comportamiento colectivo sobre la dicotoma estatal-privado provendra de la
desilusin con dos casos extremos. La creencia de que el Estado puede liderar de un modo exclusivo los procesos
socioeconmicos, invadiendo esferas econmicas en donde el sector privado tiene claras ventajas comparativas e
interviniendo en reas sociales en donde la participacin democrtica de las comunidades hubiera sido mucho ms
efectiva, no ha inducido un desarrollo sostenido ni expandido el bienestar. Las manifestaciones extremas de
incompetencia estatal, arbitrariedad burocrtica e ineficiencia en la gestin pblica, acompaadas por una fuerte
expansin de la ilegalidad de los comportamientos y su impunidad, de la proteccin de privilegios corporativos y de
garantas a reservas monoplicas, dieron lugar en Amrica Latina al nacimiento de un proceso de fuerte desilu-
sin con la dimensin de lo estatal. Tambin puede afirmarse que los efectos de una prctica poltica de
primaca exclusiva de lo estatal, en trminos de generacin de procesos inflacionarios que agudizaron la lucha
distributiva concentrando an ms la riqueza y los ingresos, conjuntamente con el bajo dinamismo e incorporacin
tecnolgica del sistema productivo, fueron legitimando la idea de que el retiro hacia lo privado para unos la familia, los
amigos, las asociaciones con fines especficos y para otros, la bsqueda de los intereses materiales era una forma
adecuada de responder a las circunstancias, preferible desde el punto de vista social a una participacin intensa
en los asuntos pblicos. A estas razones endgenas hay que aadir, como se mencion antes, las exgenas, prove-
nientes principalmente de las transformaciones tecnolgicas de la denominada "globalizacin" y de nuevas
oportunidades emergentes en el comercio internacional.

A la afirmacin de lo estatal en sus modalidades extremas, se ha respondido en Amrica Latina con otra forma extrema
de afirmacin exclusiva de lo privado. As, se han implementado procesos sustantivos de reduccin estatal con
descentralizaciones, desregulaciones y amplias privatizaciones. Se ha restaurado el mecanismo del mercado no slo
como mecanismo de optimizacin de recursos sino cmo lgica econmica hegemnica en las decisiones del sector
pblico. Asimismo, se han dado incentivos al sector privado y toda suerte de garantas para la captacin de
inversiones y ahorro externo. Y an cuando el sector privado no ha "respondido" en determinadas circunstancias como el
caso del sector financiero en varios pases de la regin se han implementado formas impresionantes de "rescate" que
consisten en sustantivas transferencias de recursos financieros pblicos para restaurar su funcionamiento. Se ha
organizado el mercado de capitales a travs de la creacin de fondos privados de pensiones, mediante los cuales
tambin se han pasado sustanciales recursos desde la sociedad a la economa privada. Todo lo anterior ha sido imple-
mentado en el contexto de un discurso "anti-pblico", de fuerte promocin en todas las formas del inters privado, de la
ganancia y de su potencial socialmente benfico, desculpabilizado tanto su forma de obtencin como su acumulacin
extrema.

Desde el punto de vista econmico, la aplicacin de esta modalidad de "ajuste" conceptualmente compactada en diez
medidas de poltica conocidas como el "Consenso de Washington" (Williamson, 1996), ha tenido, en las primeras
etapas de implementacin, efectos positivos en trminos de control inflacionario, expansin del comercio externo,
aumento de la productividad y generacin de crecimiento econmico. Pero las limitaciones de este enfoque
comienzan ahora a salir a la luz, pues no se consigue solucionar entre otros, el tradicional problema de los bajos
niveles de inversin de la mayora de las economas de la regin, los escasos niveles de incorporacin tecnolgica y la
casi nula generacin de empleo productivo de calidad. A su vez, importantes transferencias hechas al sector privado
han tenido que ser financiadas a travs de mayor endeudamiento externo. Las economas latinoamericanas
continan siendo altamente vulnerables a las oscilaciones del mercado internacional de capitales, debido a que su
alta volatilidad tiene efectos directos sobre el crecimiento econmico y por ello puede inducir ciclos recesivos. El
dramtico impacto de este enfoque en trminos de exclusin social ha sido ya documentado en otros trabajos
(Bustelo E. y MinujinA.,1997)

Ahora bien, en un contexto como el descrito anteriormente, corresponde interrogarnos sobre nuestra hiptesis
principal segn la cual comienzan a haber seales en Amrica Latina de una creciente "desilusin" con lo privado
que est abriendo posibilidades a una emergencia del espacio de lo pblico. Son varias las razones concretas que an
en el heterogneo contexto de los pases de la regin apuntan en esa direccin:
7
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

a) Las evidencias de que el estilo de polticas con que se ha implementado el modelo de apertura econmica no
incluye ni incluir social, econmica y polticamente a un gran porcentaje de la poblacin. Los mrgenes de
desigualdad social aumentan y las posibilidades de acceder a un empleo productivo se restringen. Hay una
preocupacin emergente relacionada con que el tema prioritario de Amrica Latina es un tema de redistribucin
y no solamente de lucha contra la pobreza, en donde el espacio de la solidaridad social y responsabilidad pblica
deben expandirse.

b) La creciente preocupacin de prdida y/o casi desaparicin de los espacios de lo pblico del cual los ciudadanos
ahora son "privados": la escuela, el hospital y las distintas formas de proteccin social. Est resurgiendo una
vigorosa corriente de opinin que demanda una discusin seria sobre el carcter pblico de la educacin, la salud y
los distintos espacios pblicos como mbitos de democratizacin.

c) Los servicios pblicos privatizados con garantas de provisin monoplica dejan a los usuarios en virtual
desamparo tanto para verificar el monto real de los servicios que se prestan (por ejemplo: en telfonos, electricidad,
etc.) como para reaccionar ante eventuales alzas injustificadas en las tarifas. En Amrica Latina, las asociaciones
de proteccin al consumidor no han tenido la vigencia ni el poder que tienen en los pases desarrollados, aunque
los ciudadanos comienzan ahora a organizarse. No es que se desee volver al tipo anterior de prestaciones estatales
pero la gente empieza a percibir la necesidad de definir adecuados marcos regulatorios pblicos para la proteccin
de sus derechos como usuarios.

d) Las expectativas de que la economa ilegal y el enriquecimiento ilcito se reduciran y que las prcticas
corruptivas seran eliminadas con el "achicamiento" del Estado, no slo no han disminuido, sino que han
aumentado. A la tradicional falta de confianza en las lites polticas dirigentes, se ha sumado una visualizacin
de los empresarios que actan sin escrpulo y con el poder econmico suficiente para garantizar la realizacin de
sus intereses. Detrs de cada poltico corrupto hay un empresario o intereses concretos que lo promueven. La
afirmacin del inters individual y el premio al xito econmico independientemente de cdigos ticos, hacen
implcitamente aceptables prcticas corruptivas (IDS, 1996). Nuevamente crece una enrgica demanda en la
sociedad por marcos regulatorios pblicos de las actividades econmicas privadas y de los funcionarios, y ms
importante, de un poder judicial independiente que garantice el cumplimiento pleno de las leyes y condene a los que no
las cumplen.

e) La expansin de la riqueza y la "nueva" riqueza, conjuntamente con la ostentacin de la misma, genera
una visin del carcter concentrador y excluyente del proceso econmico y por lo tanto, un "desengao" con el estilo
de polticas prevaleciente. Si bien la incorporacin al consumo es un objetivo importante para la mayora de la
poblacin, muchos se dan ahora cuenta de que no todos consumen ni en el mismo nivel. El carcter concentrador de
las polticas prevalecientes se ha acentuado a su vez a travs de las privatizaciones, muchas de las cuales han sido
realizadas en una modalidad no transparente. Crece la percepcin de que en muchos casos, quienes "vendan" servicios
al Estado en el modelo sustitutivo, se quedaron ahora con la posesin monoplica de importantes servicios
pblicos, con una "garanta de renta" casi permanente.

f) La percepcin en aumento de que el funcionamiento espontneo de los mercados no resolver por s slo los
principales desafos en un modelo de apertura econmica. El ejemplo de los pases del sudeste asitico muestra
claramente un rol significativamente activo del Estado en polticas industriales y en la promocin de
exportaciones. Al mismo tiempo, crece la conviccin en la ventaja comparativa de generar mayor "capital social"
para poder triunfar en un contexto de economas globalizadas en el que se debe competir con otros pueblos con
similares proyectos de insercin econmica internacional.

g) Por ltimo, la actual tasa de expansin demogrfica y ms an, el exponencial aumento de la poblacin en edad
de trabajar hacen que en Amrica Latina la demanda de bienes pblicos tienda continuamente a aumentar.

Los argumentos expresados anteriormente han sido avalados por numerosos estudios de opinin pblica en la
regin
5
. Ahora bien, los puntos expuestos no implican que la gente desee un retorno al estilo estatista del
modelo sustitutivo ni una confianza mayor en las lites polticas dirigentes, pero s sealan claramente aspectos
sustanciales alrededor de los cuales se est arribando a un consenso sobre la necesidad de restaurar una esfera
pblica (Arendt, 1958) de preocupacin y renovado inters por los problemas comunes en un contexto de
mayor participacin cvica.

Desde el punto de vista del debate econmico, el hasta ahora indisputado "Consenso de Washington" comienza a
ser develado en su carcter ideolgico y en sus limitaciones tcnicas (Stewart, 1996). La propuesta de un
"neoestructuralismo prctico" (Rosen-thal, 1996) se perfila como una alternativa mucho ms realista para rescatar
un mayor nivel de actividad estatal consistente con la dinmica del mercado, de regulacin del coeficiente de
apertura de las economas y mayor nfasis en las fuerzas endgenas del desarrollo, de exigencias de esfera

5
Se han tenido en cuenta varios estudios de opinin pblica producidos por Latinobarmetro, por Centros de opinin
pblica de varios pases de la regin y por el Estudio Graciela Romer y Asociados de Argentina.

8
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

pblica y de la necesidad de enfrentar de una manera ms concreta y comprometida el tema de la redistribucin
del ingreso y la riqueza.

Dadas las circunstancias y las oportunidades existentes descritas y que apuntan hacia la emergencia de lo pblico,
pareciera que nos enfrentamos a la instancia histrica de poder recomenzar el proceso de expansin de la
ciudadana en el contexto de la mayora de los pases de Amrica Latina. Esta posibilidad nos ubicara en la senda
de poder empezar a corregir el dramtico sistema de desigualdades y la tremenda pobreza de ciudadana que
hoy existe en la regin. Corresponde ahora preguntarse cul es el espacio o el mbito o, desde dnde puede
plantearse un accionar individual o colectivo para aprovechar positivamente la presente instancia poltica para
expandir la ciudadana.

IV. Derechos Sociales y Democracia

El proceso de expansin de la ciudadana no podra ser pensado como un progreso en forma lineal basado en una
concepcin de la historia que prospera en forma semiautomtica hacia una realizacin plena. La historia de los
procesos sociales es mucho ms compleja como construccin y mucho ms difcil cuando se pretende darle un
sentido. La actitud aqu es revalorizar la posibilidad de cambiar y transformar la realidad bajo la premisa
prctica de que es posible construir una sociedad mejor de la que tenemos. La realidad no es una trampa sobre la
que nada podramos hacer adems de contemplarla y quedarnos perplejos. La perplejidad es un momento til
como sorpresa, como quiebre repentino y brusco de una expectativa pero intil dada la inoperancia y la
simultnea esttica que produce. No podramos entonces quedarnos perplejos ante lo que nos acontece pues sino,
la historia sera siempre lo que nos pasa y no lo que queremos.

Pero, cul es el punto central del proceso de expansin de la ciudadana en la regin del mundo en donde
existen las ms profundas disparidades, particularmente en la desigualdad del ingreso y la riqueza? Pues bien, aqu
lo central son los derechos sociales porque es desde all donde ingresa el tema de la igualdad al concepto de ciudadana.
Recordemos que para Marshall la igualdad de la ciudadana era una igualdad de status que no se contradeca con la
desigualdad producida desde el sistema capitalista. Pero aunque Marshall no avanz en la exploracin de
mayores posibilidades de expandir la ciudadana en el sentido de la igualdad, fue preclaro al darse cuenta de que
ste era el punto de tensin ms fuerte entre el proceso de la ciudadana y el sistema capitalista
6
.

No habra ciertamente disensos en el reconocimiento de que es la democracia un sistema en el cual crecientes
niveles de igualdad pueden tener ms oportunidades de ser realizados. Lo que est en el centro del debate
es saber si la democracia podr imponer lmites y/o controles a la expansin del inters individual y a la ganancia
como motivacin bsica de todas las actividades humanas o si por el contrario, el capitalismo, el mercado y el
sistema de desigualdades que producen, son quienes conseguirn doblegarla. Aqu es donde est el punto
crucial de la gobernabilidad. Pues en el caso de Amrica Latina y en el contexto de las presentes reformas eco-
nmicas y sociales, la "gobernabilidad" es entendida como la reduccin de la poltica a ser meramente el arte de
gobernar los imperativos del sistema de mercado y la lgica de la ganancia. Un determinismo de esa naturaleza
negara toda posibilidad de libertad humana. En el lado opuesto de una CE, el mercado y la economa estn sujetos a la
regulacin democrtica, de modo que la gobernabilidad es entendida exactamente en sentido inverso, o sea, como
control democrtico de los mercados. Estamos hablando aqu de una lucha titnica cargada de tensiones y cuya
resolucin esencialmente pertenece a la dinmica poltica. Me extender sobre este punto ms adelante.

Hacer avanzar la agenda de la poltica social en la regin en el sentido de lograr un estilo de desarrollo en el que
todas las personas queden adentro, evitando las desigualdades y la exclusin social, implica hacer avanzar la
ciudadana social, es decir, como se mencion anteriormente, los derechos sociales.

Ahora bien, existe toda una discusin sobre si los derechos sociales son realmente derechos y si en realidad son
demandables
7
. En una tradicin, los derechos son considerados slo como titularidad de los individuos, de
modo que la ciudadana comprendera slo los derechos civiles y polticos. En la tradicin marshalliana, los
derechos de los miembros de una comunidad radican en la simple razn de pertenencia a la misma. Si ello es as,
los derechos sociales no tienen un sentido procesal, sino son un reconocimiento a una capacidad que actores-
sujetos pueden ejercitar. Marshall admiti que "la igualdad de status no significa necesariamente tener igualdad de
poder". Por lo tanto, los derechos sociales fueron concebidos como habilitaciones para la lucha y esencialmente, su
concrecin es una conquista
8
. Por eso los derechos sociales no se defienden esencialmente en las cortes de justicia sino
fundamentalmente en el mbito de la poltica, desde el Estado, en la sociedad civil, en los partidos polticos, en
el parlamento, en los sindicatos, en los barrios, en las calles y en todos los mbitos democrticos en donde

6
Una presentacin sumamente interesante sobre la naturaleza de los derechos sociales y las relaciones entre
capitalismo y democracia figura en el artculo de Francesco Paolo Vertova (1994).
7
En un trabajo muy conocido de Jack Barbalet (Barbalet J. M., 1988) ste ha argumentado que los derechos
sociales dependen de la disponibilidad de recursos para financiar los servicios sociales. En este sentido no
son derechos y no son demandables. Los derechos sociales son slo "conditional opportunities".
8
Zincone, G. (1992).

9
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

puedan desbalancearse las fuerzas que detienen o desvan las posibilidades de realizacin de la ciudadana. Pero
lo anterior merece algunas aclaraciones.

Los compromisos para empearse en el proceso de expansin de la ciudadana, que tienen significado como
cambio social sustantivo en el sentido de enfrentarse a metas histricamente "duras", como es mover una
sociedad a mayores niveles de igualdad, requieren un compromiso con la ampliacin y el fortalecimiento de la
democracia. Por importante y respetable que sea el compromiso personal, no es desde una ONG, una parroquia, una
unin vecinal, desde un proyecto o un sindicato singular, etc., que se lograrn los cambios. Esas iniciativas por
valorables y altruistas que sean y an cuando impregnen de sentido la vida personal, convengamos que no tienen
potencial ni se proponen cambiar ninguna relacin de poder. Ese poder al que se refera Marshall, se dirime hoy
en el mbito de la democracia, en la expansin de la misma en el sentido de "gobernar" los mercados; en la
democratizacin de la economa, de las decisiones relacionadas con los grandes agregados macroecon-micos, de
las decisiones de invertir y de endeudarse; en el conocimiento y la difusin de la informacin econmica y social
necesaria para permitir a los ciudadanos analizar, discutir y participar en la definicin del rumbo econmico y
social. Los instrumentos de la democracia son el voto, las elecciones, los partidos

polticos, la lucha poltica en los parlamentos y en los medios de comunicacin; las batallas por el control de los
polticos, por una justicia independiente, etc., los que tienen el potencial de "torcer" un rumbo y darle una nueva
direccionalidad a los procesos en el sentido de expandir la ciudadana. Y esto precisa ser acompaado por una
politizacin democrtica sana de todos los recursos incluyendo los tcnicos y los cientficos conducentes a
maximizar el proceso de discusin crtica y pblica para ampliar los espacios de participacin de los ciudadanos y
dinamizar el proceso de expansin de la ciudadana.

En resumen, la poltica social para garantizar los derechos sociales que implican una comn pertenencia a la
sociedad sobre la base del avance de la igualdad, implica poder y por lo tanto, la necesidad de construirlo en
democracia como instrumento para la lucha y la conquista. Por esa simple razn, la poltica social es poltica y
no simplemente la administracin de los sectores sociales.

V. Construccin Democrtica

Si posicionamos la democracia como el mbito poltico en donde se define la poltica social de expansin de la ciudadana,
de qu democracia estamos hablando? Porque la democracia no es slo un sistema de gobierno sino
fundamentalmente, una clase de sociedad en donde existe un conjunto de relaciones de reciprocidad entre los
miembros que la componen. Debemos detenernos en este punto para esclarecerlo aunque sea sintticamente, pues
es crucial en nuestros argumentos sobre las relaciones entre capitalismo y democracia. Aqu, por razones de
simplificacin, seguiremos las ideas inspiradoras de C. B. Macpherson (Macpherson, 1973 y 1977)
9
quien tomando
dos dimensiones sobre las cuales una democracia debe fundarse, primero a que idea de hombre responde y
segundo, qu teora tica justificativa sigue, plantea cuatro modelos de democracia.

El primer modelo es el de la democracia protectiva cuyo principal objetivo es, como su nombre lo indica, proteger a
los gobernados de la opresin del gobierno. La base terica aqu es el utilitarismo que considera como nica
racionalidad de un bien social la mayor felicidad posible para el mayor nmero de personas, siendo la felicidad
definida como la cantidad de placer que un individuo pueda tener menos el dolor. La felicidad es, principalmente, la
acumulacin individual de bienes materiales y el dinero la mejor manera de medir el placer y el dolor. La felicidad
de la sociedad es la felicidad agregada de sus individuos, de modo que la riqueza puede ser descompuesta en las
respectivas cuotas de felicidad de sus miembros. El hombre es un maximizador de placer que lo obtiene
acumulando riqueza pero para conseguir esto, necesita el poder para as dominar otros hombres. La sociedad
es entonces una coleccin de individuos en donde algunos incesantemente buscan tener ms poder sobre otros
para realizar sus intereses individuales. En este contexto, para que una sociedad no se colapse, es necesario
establecer una estructura de leyes civiles y criminales cuyo fin siempre debe ser producir la mayor cantidad de
felicidad para el mayor nmero de personas.

Macpherson identifica este modelo como el modelo "fundador" de la democracia occidental y sus principales
exponentes son Jeremy Bentham y James Mili. Su presupuesto democrtico radica en la premisa "un hombre
igual a un voto", lo que slo se estableci como concesin a la clase obrera emergente y despus de que sus
inspiradores se dieron cuenta que no representaba ninguna amenaza a la propiedad privada. En este modelo
que surgi a principios del siglo XIX con la Revolucin Industrial, no hay ningn entusiasmo con la idea de
democracia ni con que sta pudiera ser una fuerza moralmente transformadora. La democracia es slo un
requerimiento para gobernar individuos a los que se asume infinitos buscadores de placer en su propio beneficio. El
hombre es un individuo-consumidor insaciable y su motivacin bsica es maximizar su placer y la posesin de todas
las cosas materiales que sean tiles para su expansin. La sociedad es slo una agregacin de individuos y el
gobierno, un requisito funcional para proteger a los individuos especialmente del gobierno mismo. Es sta una

9
Todas las citas de este apartado corresponden a los dos libros de Macpherson citados en la bibliografa. Una
discusin complementaria sobre la visin de Macpherson figura en Held, D. (1987).

10
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

descripcin cruda del modelo de democracia bsico correlativo del capitalismo industrial con una idea de hombre
recortado a la medida de la sociedad de mercado. No es extrao entender entonces cul es el origen de las
formulaciones contemporneas sobre la gobernabilidad, entendida como adaptacin de la democracia a lgica del
mercado.

Un intento por superar el modelo anterior fue dado segn Macpherson, por John Stuart Mili y sus seguidores
humanistas en el siglo XX, se concreta en el concepto de democracia desarrollista que ve en el sistema de
gobierno democrtico un medio para el autodesarrollo individual. Mili, a diferencia del modelo anterior, concibe la
democracia como un modelo moral que puede contribuir al desarrollo de la humanidad para construir una sociedad
de "libres e iguales" todava no lograda. Este desarrollo es visto como el aumento agregado y concomitante del
autodesarrollo de todas las personas de una determinada sociedad, en el avance de la comunidad en inteligencia,
en virtud, en sentido prctico de la vida y en eficiencia. El hombre es un ser capaz de desenvolver sus capacidades
y competencias: no es slo un consumidor y "vividor", es tambin un ejecutante que se desarrolla y disfruta de
sus capacidades. El buen gobierno es el que expande el mbito para el desarrollo de la competencia de las
personas y abre el espectro de oportunidades disponibles para la gente.

Tanto Mili como sus seguidores, fallaron en observar la incompatibilidad entre las desigualdades en la distribucin del
poder y la riqueza que emanaban de las relaciones de produccin capitalista y la igualdad que requera el
funcionamiento de la democracia, o si la vieron, pensaron ingenuamente que poda superarse sea por una invocacin
a la moral, o por el desarrollo de nuevos niveles de conocimiento y comunicacin social. Con respecto al voto, hubo
un retroceso en el caso de Mili, ya que pensaba que sera ingenuo asumir que el "hombre comn" tena competencias y
sensibilidad para ver el inters de otros y lo que est ms all del inters individual, esto es, el futuro, la sociedad en
su conjunto y la humanidad y que por lo tanto, sera un engao pensar que un "hombre equivale a un voto". Pero
como la idea de voto universal era esencial para el desarrollo de las capacidades del hombre a travs de la
participacin poltica, Mili se sale de ese dilema afirmando que todos tienen un voto, pero algunos pueden tener varios
votos con lo cual, las desigualdades provenientes de las relaciones de produccin capitalista alimentaban ahora
una desigualdad democrtica.

Siempre de acuerdo con Macpherson, seguidores posteriores a Mili como E. Barker; R. M. Maclver y John Dewey,
aceptaron el voto universal y "resolvieron", en general, el problema de la inequidad de las relaciones sociales
originadas en el sistema capitalista y su relacin con la democracia, "despolitizando" el tema. As escribieron "si el
proceso democrtico fuese un esquema a travs del cual ciudadanos racionales y bien intencionados, pero que tienen
una gran cantidad de intereses diferentes, pueden ajustar adecuadamente sus diferencias de una manera
pacfica, racional, negociando entre partes, entre grupos de presin y la prensa libre" (pg. 71). Tenan esperanzas
de que en la bsqueda de consensos democrticos, los conflictos de clase se esfumaran, ya sea porque seran reem-
plazados por grupos sociales pluralsticos (por ejemplo: los discapacitados, la mujer, los inmigrantes, etc.) o porque
seran reducidos por la presencia del Estado de bienestar y de ese modo, el sistema democrtico sera compatible
con una sociedad de mercado. Pensaban que los temas distributivos eran materia de "ajuste" constante en la
medida en que el pensamiento acerca de la justicia creca y que la interpretacin sobre la libertad e igualdad se
ampliaban constantemente.

Los autores que sustentaron este modelo, segn Macpherson, tenan la imagen implcita de la democracia
funcionando como el mercado, como sistema en donde hay intereses compitiendo y se ajustan de un modo
semiautomtico. No hicieron la analoga con el mercado porque sonaba como muy materialista y es por esta razn,
que este modelo finalmente fue superado por el de democracia de equilibrio en donde esta analoga ya se asume
de una manera plena.

La democracia de equilibrio es el modelo prevaleciente en nuestros das, tambin denominado modelo de equilibrio-
pluralista-elitista, segn Macpherson. Es pluralista porque se asume que una sociedad con un sistema
democrtico moderno encaja en un sistema de relaciones sociales plural, esto es, una sociedad en la que los
individuos siguiendo sus intereses empujan en distintas direcciones cambiando constantemente. Es elitista,
porque asigna un gran peso al rol de grupos de lderes que se autonombran candidatos en el proceso poltico. Es
en fin un modelo de equilibrio, porque representa al proceso democrtico como un mercado en equilibrio entre la
demanda y oferta de bienes polticos.

A diferencia del anterior, en este modelo la democracia es slo un mecanismo para elegir y darle un mandato
especfico a un gobierno, lo cual no implica la construccin de un tipo de sociedad particular ni actividades
regidas por fines morales. A su vez, este mecanismo consiste en una competencia entre dos o ms conjuntos de
dirigentes polticos que se autode-signan como candidatos, se organizan en partidos polticos para obtener los
votos que les permitirn ser elegidos y gobernar hasta la prxima eleccin. La democracia es simplemente un
mecanismo de mercado en el cual los votantes son los consumidores y los polticos los empresarios, y que produce
un gobierno estable a travs del equilibrio entre oferta y demanda de mercancas polticas. El propsito de la
democracia es slo registrar los deseos de los consumidores como ellos son y no como deberan ser. Es un modelo de
democracia amoral.

11
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

Como bien explica Macpherson, esta representacin de la democracia produce un equilibrio en la desigualdad
puesto que no altera en absoluto las relaciones de produccin del sistema capitalista. Tampoco cumple con la idea de
soberana del consumidor que, en este caso son los votantes, en el sentido de que la demanda no determina aqu
un mercado "realmente" competitivo. En el caso del mercado poltico, la demanda "efectiva" son los que tienen poder de
compra y no los consumidores o sea, en gran medida, los que tienen el dinero para organizar un partido, financiar
una campaa electoral, organizar grupos de presin y comprar espacios publicitarios en los medios de comu-
nicacin. Similarmente, no se toma en cuenta en esta formulacin, situaciones altamente frecuentes que
restringen los espacios del consumidor-ciudadano como lo son las situaciones de partidos polticos oligoplicos
y otras cuestiones no menos importantes, como la conformacin de verdaderas ofertas de "paquetes de deseos
prefabricados" que se comercializan con sofisticadas tcnicas de marketing poltico. A su vez, la desigualdad social y
econmica que la propuesta de este modelo de democracia deja intacta, genera una desigualdad equivalente en
el mbito de la poltica, lo cual produce una falta de confianza de la mayora de los ciudadanos en la posibilidad de
participacin y control del proceso poltico. As, esta modalidad de democracia funciona con altas dosis de apata
ciudadana, lo que termina engrosando el denominado "partido de la indiferencia". Creo, para finalizar el anlisis de
este modelo, que ms all de toda discusin, la descarnada y sinttica descripcin aportada aqu, corresponde a
situaciones muy frecuentes en la realidad de la incipiente democracia en muchos de los pases de Amrica Latina.

Y por ltimo, de acuerdo con la conceptualizacin de Macpherson, tendramos la democracia participa-tiva, modelo
an en evolucin y que resulta de una combinacin de democracia directa y democracia delegativa. An
cuando se pueden avanzar algunas lneas en su conceptualizacin, este modelo es todava una propuesta por
construir por la sencilla razn de que las sociedades contemporneas solamente han implementado una
conciliacin parcial entre capitalismo y democracia (Esping-Andersen, 1996). Sobre todo, implica pasar a una
democracia activa y no formal, lo que quiere decir comenzar por lo obvio, entre otras cosas: mejorar y
perfeccionar las instituciones establecidas como el funcionamiento independiente de los poderes, particularmente
del poder judicial; la participacin de los ciudadanos en los rganos legislativos y la generacin de nuevas formas
institucionales de deliberacin de la sociedad civil; la creacin de nuevos mecanismos de equilibrio y control de las
decisiones del ejecutivo; la apertura democrtica de los partidos polticos conjuntamente con mecanismos que
garanticen su adecuado financiamiento, como as tambin, el de las campaas electorales; descentralizacin para
facilitar todas las instancias posibles y eficientes de democracia directa; normas estrictas para controlar la probidad,
frugalidad y tica pblica; etc. Pero si uno tuviera que pensar en dos rasgos bsicos pero sustantivos de una
democracia participativa en el contexto de sociedades altamente desiguales, no se podran ignorar dos aspectos
bsicos. Primero, la funcin del sistema educativo en la promocin de una formacin y el desarrollo de una cultura
de ciudadana de derechos y obligaciones, de educar para competir pero sobre todo, en las ventajas de cooperar,
del trabajo en equipo, de las relaciones de reciprocidad y complementariedad; y segundo, la democratizacin de
la economa, que es el desafo histricamente mayor. En el primer caso, un punto clave es la educacin de los
jvenes en el sentido de reconciliar la poltica con la tica pblica y no con la identificacin de la misma con prcticas
delictivas o corruptas. Pero lo ms importante es que una democracia participativa implica una sociedad
"educgena" ya que sta es la base profunda de la emancipacin: todo es para educar, todo sirve para crecer,
todos educan porque todos pueden aprender y se aprende y se educa durante toda la vida. Participar y educar
son casi trminos intercambiables; participar es educar y aprender, e igualmente, educar es participar y
aprender. En el segundo caso, se trata de conseguir mayores niveles de igualdad, participacin e inclusin social
a travs de procesos democrticos y en el mbito de sus instrumentos posibles. No se trata de satanizar el mer-
cado y sus mecanismos pero es sabido, y como lo he argumentado a lo largo de este trabajo, que no habr
posibilidades de avanzar en el proceso de ciudadana sin afrontar la lucha poltica para hacer gobernables los
mercados.

En cualquiera de los casos, los desafos a superar son tan grandes y los intereses del mercado tan poderosos que se
requerir la construccin de coaliciones polticas de amplia base social. Finalmente, y no menos importante,
para poder cristalizar esta construccin de coaliciones y/o polos polticos por parte de las fuerzas comprometidas
en el proceso de hacer avanzar la ciudadana y la democracia har falta algo no menos fcil: una vocacin
legtima de poder, para buscar y ampliar creativamente el campo de todas las oportunidades polticas disponibles
y una actitud de tolerancia y generosidad en el diseo de su conformacin electoral.

VI. Resumen y Conclusiones

He intentado en este trabajo conceptualizar la poltica social en trminos de dos modelos rivales de ciudadana y
demostrar que s hay alternativas a la presente modalidad de polticas sociales en Amrica Latina centrada en
formas predominantemente de ciudadana asistida. He argumentado que ese modelo de polticas sociales debe
cambiarse si es que se quiere avanzar en el proceso de expansin de la ciudadana y en la emancipacin de las
personas. Como los tres problemas econmicos y sociales centrales en Amrica Latina son la desigualdad social, la crecien-
te vulnerabilidad de importantes estratos poblacionales y la exclusin social, son los derechos sociales "la puerta de
entrada" para construir la ciudadana. Igualmente, se han discutido distintos modelos de democracia y concluido
que un modelo de democracia participativa pareciera ser el espacio ms apto para luchar polticamente por los
derechos sociales y expandir la ciudadana.


12
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

En resumen: he postulado que hacer avanzar la ciudadana en Amrica Latina equivale a la agenda de la
igualdad, lo que significa progresar en los derechos sociales que implican sujetos-actores de ciudadana. El mbito
para la expansin de la ciudadana es la democracia como sistema de igualdad ya que histricamente, la
democracia est contrapuesta al sistema de desigualdades que proviene del sistema capitalista. Por lo tanto, he
argumentado que la agenda regional para construir sociedades ms igualitarias, pasa esencialmente por
profundizar la democracia y sus instituciones. Similarmente, he planteado que la igualdad no es producida
automticamente ni nadie la obtiene por casualidad: hasta el momento en la historia de los pueblos, a nadie le
"regalaron" la igualdad, ni nadie se la sac participando en una rifa: hay que luchar por los derechos sociales para
conquistarla. A su vez, para luchar con efectividad hay que construir poder democrtico y buscar poder es
esencialmente hacer poltica. Es por eso que un nuevo paradigma de poltica social en Amrica Latina que implique
un modelo de desarrollo en donde todos entran, no consiste en la mera "administracin" social de un proceso
histrico sino fundamentalmente un juego mucho mayor, que reconcilie "lo social" con la poltica. En otras
palabras: es considerar los derechos sociales como parte del proyecto de construccin de una democracia
participativa y la poltica como instrumento de su realizacin.

Finalmente, en esta poca de "capitalismo total", no es una forma de "idealismo" salir con una propuesta de
"disciplinar el capitalismo" o ms ingenuamente, creer que podemos construir un "capitalismo bueno"? Siguiendo a
Discpolo un fino poeta y compositor, militante tangero del escepticismo con lo dicho no se pretende cambiar el
mundo ni la "supuesta" naturaleza de todas las cosas. Significa slo tener una confianza razonable de que algo
podemos hacer, de que hay opciones disponibles y que por lo tanto, la libertad es definitivamente una posibilidad.
Adems, la historia es an una posibilidad abierta y ante un estilo de desarrollo tan excluyente como el
presente, vale la pena renunciar a tener un quietismo histrico, a jugar slo de "observadores" impertrritos de lo
que pasa e intentar el desafo de una construccin social en la que todos quedemos adentro.

Bibliografa

Arendt, hannah, The Human Condition, Chicago, USA, The University of Chicago Press, 1958. barbalet, J. M., Citizenship,
Milton Keynes, UK, Open University Press, 1988.

Berln, isaiah, Four Essays on Liberty, Oxford, New York, USA, Oxford University Press, 1969. bobbio, N., L'et dei
Diritti. Torino, Italia, Einaudi, 1990.

Bustelo, E. Y minujin, A., "La poltica social esquiva" en Espacios, Revista centroamericana de cultura poltica, julio-
diciembre, No. 8. San Jos, Costa Rica, 1997.

Bustelo, eduardo S., "Mucho, poquito y nada: crisis y alternativas de poltica social en los 90", en Bustelo E. S. e Isuani A. E.
Mucho, poquito o nada, Buenos Aires, Argentina, UNICEF; ClEPPy Siglo XXI Editores, 1990. demo, pedro, Cidadania
tutelada e cidadania assis-tida, Campinhas, Sao Pablo, Brasil, Editora Autores Associados, 1995.

Ksimnc-andersen, G., "After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy" en Esping-Andersen G. (Ed.)
Welfare States in Transition, National Adaptations to Global Economy, SAGE publi-cation, UK, 1996.

FRIEDMAN, MILTON, Capitalism and Freedom, Chicago, USA, University of Chicago Press, 1962.

HAYEK, FRIEDRICH VON, The Road to Serfdom, Chicago, USA, The University of Chicago Press, 1944. HELD, D.,Models ofDemocracy,
Cambridge, UK, Polity Press, 1987.

HELLER, A. Y FEHR, F., El pndulo de la modernidad, Barcelona, Espaa, Ediciones Pennsula, 1992. HIRSCHMAN, ALBERT O., Inters
privado y accin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986.

IDS BULLETIN, Liberalization and the New Corruption, Vol. 21, No. 2 - April, Brighton, UK, University Sussex, 1996.

MACPHERSON, C. B., Democratic Theory, Essays in Retrival, Oxford, UK, Oxford University Press, 1973. MACPHERSON, C. B.,
The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford, UK, Oxford University Press, 1977. MARSHALL, T. H., "Citizenship and Social
Class" en Marshall T. H. y Bottomore T., Citizenship and Social Class, Chicago, USA, Pluto Press, 1992. Artculo original
publicado en 1950.

MARSHALL, T. H., Social Policy in the Twentieth Century, London, UK, Hutchinson, 1975. MARSHALL, T. H., The Right to
Welfare and other essays, London, UK, Hutchinson, 1981.

OLSON, MANCUR., The Logic ofCollectiveAction: Public Goods and the Theory of the Groups, Cambridge, Massachussets, USA,
Harvard University Press, 1965. RORTY, RICHARD, "Cantaremos nuevas canciones?", Bosetti Giancarlo (Comp.) Izquierda
Punto Cero, Barcelona, Espaa, Paidos, 1992. ROSENTHAL, GrERT., "Development Thinking and Policies in Latin
America; the Way Ahead". Paper, Development Thinking and Practice. Coference, IDB, Washington D.C., 1996.

13
Magster en Polticas Sociales y Gestin Local / Universidad ARCIS
http://www.mag-politicasociales.cl/

STEWART, FRANCS, "John Wliamson and the Washington Consensus. Comments on John Williamson's". Paper, Development
Thinking and Practice. Coference, IDB, Washington D.C., 1996.

TITMUSS, R. M., "The Social Divisin of Welfare" en Titmuss R. M. Essays on the Welfare State. London, UK, Alien and
Unwin, 1958.

TlTMUSS, R. M., Social Policy: an Introduction, London, UK, Alien and Unwin, 1974.
VARSAVSKY, SCAR, Proyectos nacionales, Buenos Aires, Argentina, Ediciones Periferia, 1971. VEGA, SALVATORE, "La igual dignidad" en
Bosetti Giancarlo, Izquierda Punto Cero, Barcelona, Espaa, Paidos, 1996.

VERTOVA, FRANCESCO PAOLO, "Cittadinanza Librale, Identit Collecttive, Diritti Sociali". En Zolo, D (Ed.) La Cittadinanza:
Appartenenza, Identit, Diritti, Roma, Italia, Laterza, 1994.

WILLIAMSON, J., "The Washington Consensus Revisited". Paper, Development Thinking and Practice. Coference, IDB,
Washington D.C., 1996.

ZINCONE, G., Da Sudditi a Cittadini, Bologna, Italia, II Mulino, 1992.



14