Monitoraggio 2012 Servizio Rifiuti

1
MONITORAGGIO DELLA QUALIT

DEL SERVIZIO DI RACCOLTA RIFIUTI
E DI IGIENE URBANA A ROMA:
VERSO IL NUOVO CONTRATTO DI SERVIZIO

Gennaio 2012

1

Monitoraggio della qualit
del servizio di raccolta dei rifiuti
e di igiene urbana a Roma:
verso il nuovo Contratto di Servizio

Gennaio 2012

Il rapporto stato realizzato da un gruppo di lavoro
dellAgenzia composto da:
Paolo Leon (direzione scientifica)
Gabriele Ugolini (supervisione e revisione editoriale)
Flaminia Violati (curatore del rapporto)
Sommario

1 Premessa ............................................................................................................... 2
2 La situazione attuale............................................................................................. 3
2.1 Il Contratto vigente in regime di proroga......................................................................................... 3
2.2 Report 2006/2011: metodologia, contenuti e risultati...................................................................... 5
2.3 Lattuale modello di servizio.......................................................................................................... 13
2.4 Considerazioni............................................................................................................................... 14
3 Metodologia e criteri per la scelta degli indicatori obiettivo ........................... 16
3.1 Criterio quantitativo ....................................................................................................................... 16
3.2 Criterio qualitativo.......................................................................................................................... 16
3.3 Il punto debole dei criteri misti....................................................................................................... 17
4 Controllo e qualit in altre citt italiane ............................................................ 19
4.1 A.T.O.2 Regione dellUmbria e Osservatorio sui servizi pubblici locali del Comune di
Perugia .................................................................................................................................................... 19
4.2 AMIAT s.p.a. e Agenzia per i servizi pubblici locali del Comune di Torino................................... 20
4.3 Autorit regionale per la vigilanza e Osservatorio dei servizi idrici e di gestione dei
rifiuti urbani Regione Emilia Romagna................................................................................................. 20
4.4 AMIU s.p.a. e Autorit servizi pubblici locali del Comune di Genova ........................................... 21
4.5 Garante dei Servizi Locali Regione Lombardia.......................................................................... 21
4.6 Comune di Savona........................................................................................................................ 22
4.7 Comune di Livorno........................................................................................................................ 22
5 Ipotesi e suggerimenti ........................................................................................ 23
5.1 Programmazione pluriennale e configurazione amministrativa .................................................... 23
5.2 Criteri di regolazione ..................................................................................................................... 24
5.3 Livelli obiettivo............................................................................................................................... 24
5.4 Controlli, premi e sanzioni ............................................................................................................. 25

2
1 Premessa
Il Consiglio Comunale di Roma, con deliberazione
n. 39 del 14 marzo 2002 (di seguito, DCC
39/2002), cos come modificata dalla deliberazione
n. 212 del 22 ottobre 2007 (di seguito, DCC
212/2007) ha attribuito allAgenzia per il controllo e
la qualit dei servizi pubblici locali del Comune di
Roma (di seguito, Agenzia) funzioni di verifica e
monitoraggio della qualit dei Spl nonch di sup-
porto propositivo e tecnico-conoscitivo nei confron-
ti dellAmministrazione Capitolina.
In particolare, lAgenzia chiamata a promuovere
iniziative volte a migliorare le modalit di erogazio-
ne dei Spl e a definirne gli standard di qualit e il
loro monitoraggio, raccomandando eventualmente
la modifica delle condizioni tecniche di svolgimento
attraverso la formulazione di osservazioni e propo-
ste.
Al fine di rafforzare le capacit di intervento
dellAgenzia, il Consiglio Comunale, nel documen-
to Linee guida per la predisposizione dei Contratti
di Servizio tra Comune di Roma e soggetti eroga-
tori di pubblici servizi, approvato con deliberazio-
ne n. 20 del 15 febbraio 2007 (di seguito, DCC
20/2007), ha previsto, tra laltro, che per la verifica
del rispetto degli standard qualitativi garantiti e del
raggiungimento degli obiettivi di miglioramento po-
sti, il Contratto di Servizio con il soggetto erogatore
debba prevedere lobbligo di periodiche rilevazioni
dei risultati conseguiti nonch del grado di soddi-
sfazione dellutenza, al fine di verificare la corret-
tezza dei parametri adottati per la misurazione del-
la qualit erogata e leffettivo impatto presso
lutenza delle politiche di sviluppo della qualit
stessa.
Tali obiettivi di servizio, espressi sotto forma di pa-
rametri ed indicatori tecnico-economici quantifica-
bili, debbono essere inquadrati in un documento di
pianificazione scorrevole di breve-medio periodo,
da aggiornarsi a scadenze fisse in coerenza con la
programmazione comunale e aziendale.
Nel settore della raccolta dei rifiuti e delligiene ur-
bana a Roma, lultimo Contratto di Servizio tra
Comune di Roma e soggetto erogatore (Ama
s.p.a.) fu approvato con deliberazione della Giunta
Comunale n. 33 del 28 gennaio 2004 (validit
triennio 2003-2005), sulla base degli indirizzi pro-
grammatici e linee guida per il settore fissati dal
Consiglio Comunale con deliberazione n. 159 del
14 ottobre 1999.
Da allora la vigenza contrattuale stata assicurata
da una lunga sequenza di proroghe (da ultima, con
deliberazione della Giunta Capitolina n. 146 del 29
dicembre 2010, fino al 31 dicembre 2011), mentre
il Consiglio Comunale, seppur chiamato in due oc-
casioni a varare le nuove linee guida sul servizio di
igiene urbana (proposta n. 323 approvata con De-
cisione di Giunta n. 228 del 12/12/2007 e proposta
n. 84 approvata con Decisione di Giunta n. 44 del
04/06/2009) ad oggi non ha ancora approvato al-
cun provvedimento in materia.
Il processo normativo di apertura alla concorrenza
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica,
unito alla progressiva divergenza tra modalit ef-
fettiva di erogazione del servizio e vecchi strumenti
di controllo e monitoraggio, hanno suggerito allA-
genzia di effettuare uno specifico focus sugli indi-
catori di qualit erogata oggetto di monitoraggio
nellambito del Contratto di Servizio, alla luce delle
scelte che dovranno essere fatte con il nuovo Con-
tratto valido dal 2012.

3
2 La situazione attuale
2.1 Il Contratto vigente in regime di proroga
Con DGC 33/2004, lAmministrazione Capitolina
ha approvato il Contratto di Servizio fra Comune e
Ama s.p.a. (di seguito, Ama) per ligiene urbana,
valido per il triennio 2003-2005.
Tale Contratto, la cui validit originaria coincideva
con il periodo di sperimentazione della Ta.Ri., deli-
nea gli impegni di Ama e del Comune di Roma,
sottolineando che la modalit di erogazione del
servizio istituzionale (coperto da tariffa, i cui conte-
nuti sono specificati allart. 3, comma 2) determi-
nata in modo autonomo dallazienda nel rispetto
dei livelli di servizio concordati (Allegato A - Sche-
de di definizione tecnica dei servizi resi) e tenuto
conto delle risorse disponibili esplicitate nel Piano
finanziario (art. 4 e art. 6 del Contratto).

La modalit di erogazione del servizio pu
essere determinata in modo autonomo
dallazienda nel rispetto dei livelli di servi-
zio contrattuali e delle risorse economiche
approvate nel Piano finanziario (vincolo fi-
nanziario)

LIVELLI, OBIETTIVI E FINANZIAMENTO DEL
SERVIZIO
I livelli di servizio sono definiti ricorrendo ad indica-
tori sia quantitativi che qualitativi i cui obiettivi sono
fissati per il periodo fino al 2005, anno oltre il quale
lAmministrazione aveva previsto un rinnovo con-
trattuale e quindi una successiva negoziazione dei
servizi da erogare e degli obiettivi da raggiungere.
La quantificazione e la caratterizzazione del servi-
zio da rendere seguono diversi criteri. Per i princi-
pali servizi, sono previsti monitoraggi sia della fre-
quenza minima di intervento (criterio quantitativo),
sia del risultato qualitativo in termini di pulizia, de-
coro o funzionalit delle attrezzature (criterio quali-
tativo). il caso della pulizia delle strade e delle
aree circostanti i cassonetti, della fruibilit e della
funzionalit dei vari tipi di contenitori per rifiuti. Per
questi servizi sono previsti appositi monitoraggi
trimestrali che sono stati articolati fra indagini do-
cumentali (verifica delleffettiva prestazione dei
servizi dovuti in base alle schede aziendali) e veri-
fica a campione delle condizioni di un ampio nu-
mero di situazioni su strada.
Per altri servizi, gli obiettivi sono invece stretta-
mente quantitativi (come ad esempio nel caso de-
gli interventi periodici di decoro urbano sulla viabili-
t primaria da mettere in atto almeno 3 volte
lanno), ma non sono previsti indicatori di controllo.
Per le azioni da attivare in seguito a segnalazioni
(come il caso dello svuotamento o della sostituzio-
ne di cassonetti troppo pieni o danneggiati o come
anche la rimozione di rifiuti abbandonati) o per i
servizi di contatto a disposizione degli utenti, il
Contratto fissa dei tempi massimi di risposta e in-
tervento il cui rispetto controllato a campione.

I livelli di servizio del Contratto 2003-2005
sono stabiliti in base a criteri qualitativi
(risultati in termini di pulizia, funzionalit e
fruibilit) e/o quantitativi (quantit di pre-
stazioni da erogare)

Nonostante le previsioni originarie, dal 2006 in poi
il Contratto non mai stato rinnovato, prorogando
invece quello precedente, senza contrattare nuo-
vamente prestazioni e obiettivi. Incidentalmente,
anche la Carta dei servizi Ama pi recente risale al
2004: nonostante lobbligo specifico di approvazio-
ne annuale della carta, lazienda non lha mai rin-
novata, per cui attualmente non esiste un docu-
mento unico aggiornato in cui il cittadino pu avere
conto dei servizi e degli standard che il gestore si
impegna a rendere e rispettare, nonch dei livelli
annualmente raggiunti.
Nel periodo dal 2006 al 2011 il servizio stato im-
propriamente quantificato e finanziato attraverso lo
strumento del Piano finanziario, annualmente ap-
provato dal Consiglio Comunale.
Seguendo un corretto percorso amministrativo
1
, il
Consiglio avrebbe dovuto viceversa approvare le
linee guida per il Contratto di Servizio, documento
programmatico pluriennale deputato a stabilire i
macro-obiettivi del servizio e ad orientare le scelte
di sviluppo del settore, non solo per la pulizia della
citt, ma anche per la sostenibilit economico-
ambientale del ciclo dei rifiuti. Sulla base di queste
indicazioni, la Giunta avrebbe dovuto contrattualiz-
zare con lazienda il servizio dovuto (quantificando

1
DCC 20/2007.

4
limpegno e/o stabilendo gli obiettivi degli specifici
livelli di servizio) nel rispetto del vincolo finanziario.
Secondo la normativa nazionale, quindi, il Consi-
glio avrebbe approvato i Piani finanziari annuali
con lindicazione delle risorse necessarie alla co-
pertura dei costi di produzione dei servizi stabiliti,
seguendo la formula di price-cap descritta dal DPR
158/99 (costi dellanno precedente rivalutati per
linflazione programmata ed eventualmente dimi-
nuiti secondo una percentuale di efficientamento
da definire).

Nel periodo 2006-2011 il rapporto di servi-
zio stato regolato prorogando il vecchio
Contratto, mentre la definizione delle pre-
stazioni e dei corrispettivi stata aggior-
nata di anno in anno con i vari Piani finan-
ziari

Nella prassi nonostante la Giunta abbia presen-
tato due successive proposte
2
il Consiglio non ha
mai approvato le linee guida, approvando invece
direttamente i Piani finanziari annuali, che dal 2006
hanno assunto alcune caratteristiche del Contratto,
quantificando i servizi in misura difforme, ancor-
ch in alcuni casi migliorativa, rispetto al mandato
contrattuale originario e approvando variazioni
tariffarie per la copertura dei costi senza applicare
la formula del price-cap, bens un meccanismo a
pi di lista.

La programmazione annuale basata
sullapprovazione del Piano finanziario
comporta una sostanziale irresponsabilit
amministrativa nei confronti della pianifi-
cazione del ciclo dei rifiuti e unottica di
breve periodo che lasciando allazienda
unautonomia decisionale esorbitante i
confini della gestione si rivelata ineffi-
cace ai fini del raggiungimento della so-
stenibilit ambientale

Questa programmazione di breve periodo attuata
impropriamente attraverso il Piano finanziario ha
dunque scavalcato lo strumento contrattuale depu-

2
Proposta 323/2007 (DecGC 228/2007) e Proposta 84/2009
(DecGC 44/2009. Su tali proposte, lAgenzia intervenuta
con due pareri, rispettivamente a gennaio 2008 e a giugno
2009, disponibili sul sito web dellAgenzia ai link:
http://agenzia.roma.it/documenti/monitoraggi/Parere%20linee
%20guida%20igiene%20urbana%20gennaio%202008.pdf
e http://www.agenzia.roma.it/documenti/monitoraggi/389.pdf
tato a stabilire prestazione dovuta e corrispettivo,
finendo per compromettere il controllo amministra-
tivo sugli obiettivi di sostenibilit ambientale e sulla
spesa che i cittadini sono chiamati a sostenere per
una prestazione obbligatoria ed erogata in mono-
polio.

Dal 2006 al 2011, i successivi Piani finan-
ziari hanno modificato e aumentato le pre-
stazioni di servizio rispetto agli accordi
contrattuali (e conseguentemente anche il
fabbisogno finanziario di Ama), senza tut-
tavia conseguire analoghi miglioramenti in
termini di qualit del servizio e di risultati
ambientali

La forzatura di tale sistema evidente e, comun-
que, labbandono del criterio di tutela economica
dei cittadini dopo il 2006 emerge significativamente
se si considera che nel disegno originario della
sperimentazione tariffaria il Contratto coincideva
con un periodo triennale in cui la tariffa era prede-
terminata e fissa, mentre in seguito i continui au-
menti hanno portato a un rincaro complessivo del
50% in 5 anni (anni peraltro di inflazione non molto
pronunciata).

Una volta sganciata la prestazione dagli
accordi contrattuali, anche il corrispettivo
dovuto risulta sganciato da qualsiasi pro-
grammazione pluriennale: il Contratto ob-
soleto e il ruolo assolutamente prevalente
che il Piano finanziario ha assunto nella
regolazione del servizio hanno quindi fini-
to per rendere inefficace il vincolo finan-
ziario che dovrebbe tutelare economica-
mente i cittadini

Il corrispettivo viene infatti definito an-
nualmente in un contesto monopolistico,
con un servizio che cambia fondamental-
mente su iniziativa dellazienda, senza
sanzioni per la mancata realizzazione degli
obiettivi di volta in volta dichiarati e senza
applicare il price-cap di cui al DPR 158/99

Dal 2006 al 2011 il Consiglio Comunale ha
approvato Piani finanziari con costi in con-
tinuo e forte aumento, che si sono riflessi
in continui e forti aumenti tariffari

5
CONTROLLO E MONITORAGGIO
Per quanto riguarda il sistema dei controlli, il Con-
tratto istituisce una Commissione di controllo
composta da due membri indicati dal Comune, due
indicati da Ama e un presidente scelto di comune
accordo fra le parti cui sono affidate varie funzio-
ni propositive, di monitoraggio e di valutazione. La
Commissione:
- individua gli indicatori per la valutazione dei
livelli di servizio, definisce le specifiche tecni-
che di controllo e indirizza e verifica i monito-
raggi affidati a soggetti terzi specializzati;
- valuta le attivit e i livelli di servizio, nonch i
report trimestrali aziendali, su cui deve produr-
re rapporti di analisi;
- propone sanzioni per eventuali inadempienze
nonch integrazioni e miglioramenti della quali-
t in occasione del rinnovo del Contratto di
Servizio.
Gli strumenti di controllo sono di tre tipi: monito-
raggi affidati a soggetti terzi, report aziendali ed
eventuali verifiche e analisi avviate su iniziativa
della Commissione di controllo.
I monitoraggi sono controlli esterni affidati a strut-
ture professionali terze selezionate tramite gara e
riguardano gli indicatori dei livelli di servizio che
devono rispettare obiettivi contrattuali qualitativi e
quantitativi. Si tratta sia di controlli dello stato di
pulizia della citt, dellaccessibilit e della funzio-
nalit delle attrezzature (secondo griglie di valuta-
zione predefinite), sia di indagini documentali
sulleffettiva realizzazione delle prestazioni dovute.
Lazienda invece deve riferire annualmente (entro
il 30 settembre) sullo stato di attuazione degli inve-
stimenti previsti nel Piano finanziario e sui risultati
di miglioramento dei servizi in relazione agli obiet-
tivi contrattuali. Inoltre deve presentare alla Com-
missione report trimestrali contenenti le informa-
zioni tecniche ed economiche necessarie alla veri-
fica periodica delladempimento degli obblighi con-
trattuali.
Infine, la Commissione pu intraprendere verifiche
interne sulle modalit aziendali di rilevazione e di
calcolo dei dati per la produzione dei report e pu
commissionare indagini e analisi specifiche.
2.2 Report 2006/2011: metodologia, conte-
nuti e risultati
La reportistica facente capo direttamente o indiret-
tamente alla Commissione di controllo sul Contrat-
to di Servizio e resa disponibile allAgenzia riguar-
da gli anni dal 2006 in poi.
METODOLOGIA E CONTENUTI
I rapporti esaminano i monitoraggi appositamente
realizzati dallimpresa terza vincitrice di gara
(Pragma fino a met del 2010, CSQA Certificazioni
dal IV trimestre 2010), confrontandoli anche con
eventuali contributi di altre fonti, come quelli ese-
guiti direttamente da Ama o dallAgenzia.
I monitoraggi di qualit sono controlli a campione
delle condizioni di una decina di indicatori, registra-
te in base a una griglia di valutazione che va da
pessimo a ottimo e che sono rappresentativi sia
a livello cittadino che municipale. Prendendo la va-
lutazione sufficiente quale livello minimo accetta-
bile, per ogni indicatore il Contratto stabilisce un
obiettivo in termini di percentuale minima di rileva-
zioni almeno sufficienti (un sistema analogo agli
standard generali utilizzati dallAutorit per
lenergia). Altri indicatori invece prevedono dei
tempi massimi di adempimento che devono essere
rispettati in tutti i casi, come lo svuotamento dei
cassonetti troppo pieni su segnalazione (in questo
caso il sistema analogo agli standard specifici
dellAutorit per lenergia). Per gli obiettivi quantita-
tivi sulle frequenze di spazzamento, invece pre-
vista una indagine documentale avente ad oggetto
le schede di lavoro compilate dal personale Ama;
sulla base di queste viene verificata la percentuale
di non conformit rispetto ai servizi previsti: in ge-
nerale la non conformit si articola fra attivit regi-
strate inferiori agli impegni e schede non reperibili.
Da notare che tale indagine stata sospesa da ot-
tobre 2009 in quanto la riorganizzazione del servi-
zio di spazzamento, operata da Ama, non corri-
sponde pi in termini quantitativi a quanto prece-
dentemente contrattualizzato.
Oltre ai monitoraggi, la Commissione valuta la re-
portistica trimestrale di Ama sulle attivit svolte e le
schede aziendali su raccolta differenziata per fra-
zione merceologica, provenienza e destinazione
dei rifiuti, rimozione dei rifiuti abbandonati (com-
prese le discariche abusive). Anche questo tipo di
analisi dal 2009 stata fortemente ridimensionata
in quanto per molti aspetti il servizio non corri-
sponde pi di fatto a quanto stabilito nellalle-
gato tecnico al Contratto di Servizio.

Dal 2009, la Commissione di controllo ha
fortemente ridotto loggetto delle proprie
analisi in quanto il servizio prestato da
Ama non corrisponde pi agli indicatori e
agli obiettivi di servizio contrattuali

6
RISULTATI
I rapporti della Commissione di controllo eviden-
ziano in generale unautonomia dellazienda che,
in merito a diversi argomenti, sembra oltrepassare
i limiti della gestione, operando in manifesta dif-
formit rispetto al Contratto di Servizio. Questa
tendenza di fondo diventata pi evidente dal
2009, quando il sostanziale mutamento del model-
lo di servizio ha indotto la Commissione a ridurre
drasticamente le variabili analizzate e controllate.
In molti casi, inoltre, lazienda mette in dubbio lat-
tendibilit dei monitoraggi (quando i livelli qualitati-
vi rilevati risultano inferiori agli obiettivi contrattuali)
o addirittura contesta ladeguatezza degli obiettivi
contrattuali precedentemente sottoscritti, come nel
caso emblematico dei cestini gettacarte, sempre in
numero largamente inferiore agli impegni e negli
ultimi anni in ulteriore diminuzione.
In particolare, la questione dei cestini di grande
interesse per vari motivi. I monitoraggi rilevano che
su oltre 5000 strade osservate, solo nel 14%-15%
dei casi si trovano cestini; inoltre tale percentuale
scende fortemente nelle periferie. La replica di
Ama, fino al 2008, era basata essenzialmente sulla
maggiore necessit di cestini nelle zone commer-
ciali rispetto a quelle pi residenziali periferiche;
dal 2009, per, largomentazione di Ama ha fatto
leva su un presunto effetto negativo della presenza
dei cestini sulla raccolta differenziata, in quanto i
cestini intercetterebbero soprattutto piccole carte,
lattine e plastiche che andrebbero invece corret-
tamente gettate nei cassonetti differenziati.
Largomento in realt debole per vari motivi:
- lesperienza mostra che i rifiuti minuti vengono
spesso gettati semplicemente in terra, in man-
canza di cestini;
- in alcune citt esistono cestini stradali con la
raccolta differenziata, studiati anche per esse-
re antiterrorismo: si tratta di strutture molto
essenziali che consentono di visualizzare il
contenuto dei cesti (facilitando lidentificazione
di eventuali pacchi sospetti di essere esplosivi)
e che, in caso di esplosioni, non producono
schegge (vedi foto). Questo consente di non
rimuovere i cestini in occasione di manifesta-
zioni, visite di personalit politiche e religiose e
comunque di eventi pubblici a rischio; inoltre la
specializzazione dei sacchi per frazioni di rifiu-
to risolve il problema dellintercettazione diffe-
renziata dei rifiuti minuti;
- infine, come suggerito dallAgenzia e come e-
videnziato nei rapporti della Commissione di
controllo, le zone di sperimentazione di sistemi
di raccolta diversi dai cassonetti stradali (porta
a porta o Punti mobili di raccolta) soffrono an-
cora di pi la mancanza di cestini a causa del-
la rimozione parziale o totale dei cassonetti
[vedi Tav. 2, oltre].

Nuovi cestini antiterrorismo con raccolta differenziata in centro a Cagliari

MONITORAGGI
I monitoraggi trimestrali (svolti da Pragma fino a
met del 2010 e poi da CSQA Certificazioni), per
la pulizia delle strade e delle aree circostanti i cas-
sonetti rilevano un andamento discontinuo e per lo
pi inferiore agli obiettivi contrattuali (evidenziati
dallarea grigia nei grafici della Fig. 1). Dopo il pro-
gressivo peggioramento del 2007/08, con il nuovo
modello di servizio del 2009 si registrato un mi-
glioramento, seguito per da un successivo nuovo
peggioramento, soprattutto per le aree circostanti i
cassonetti.

Fig. 1 Igiene del suolo

Decoro e pulizia dei tratti stradali
60%
70%
80%
90%
100%
I/07 II/07 III/07 IV/07 I/08 II/08 III/08 IV/08 I/09 II/09 III/09 IV/09 I/10 II/10 IV/10* I/11 II/11
Pulizia dell'area circostante i contenitori
60%
70%
80%
90%
100%
(*) Solo novembre e dicembre.
Fonte: monitoraggi trimestrali dei livelli di servizio e controllo dellapplicazione del Contratto di Servizio tra Comune di Roma (Roma
Capitale) e Ama.

La Fig. 2 mostra i risultati dei monitoraggi sulla
fruibilit dei vari tipi di contenitori. Risulta evidente
che gli unici contenitori per cui sono stati sempre
rispettati gli obiettivi di fruibilit sono i cassonetti
per lindifferenziato, che negli ultimi anni vengono
svuotati quotidianamente, anche la domenica. La
fruibilit dei cassonetti blu stata inferiore agli
standard nel 2008 per poi tornare in linea con il
Contratto. Invece la fruibilit dei cassonetti bianchi
della carta e dei cestini dal 2008 stata prevalen-
temente inferiore agli obiettivi, indicando una fre-
quenza di svuotamento o una numerosit e distri-
buzione di contenitori insufficiente.

8
Fig. 2 Fruibilit dei contenitori

Cestini
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Raccolta RSU
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Raccolta DIFFERENZIATA CARTA E CARTONE
60%
70%
80%
90%
100%
Raccolta DIFFERENZIATA MULTIMATERIALE
60%
70%
80%
90%
100%

Capitale) e Ama.

9
Fig. 3 Decoro e funzionalit dei contenitori

Raccolta RSU
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Raccolta DIFFERENZIATA CARTA e CARTONE
60%
70%
80%
90%
100%
Raccolta DIFFERENZIATA MULTIMATERIALE
60%
70%
80%
90%
100%
Capitale) e Ama.
Per quanto riguarda il decoro e la funzionalit dei
contenitori [Fig. 3], dal 2008 in poi i risultati dei
monitoraggi non hanno mai raggiunto gli obiettivi.
I cassonetti dei rifiuti indifferenziati per cui il livello
di decoro e funzionalit riscontrato almeno suffi-
ciente sono andati diminuendo dall80% dellinizio
2007 a poco pi del 50% del secondo semestre
2011.
Per i contenitori della raccolta differenziata questo
indicatore non mai sceso al di sotto del 60%, ma
comunque presenta un andamento altalenante in-
feriore agli obiettivi.
Altri monitoraggi riguardano il rispetto dei tempi di
intervento di Ama in caso di segnalazione di cas-
sonetti differenziati troppo pieni (che dovrebbero
essere vuotati entro 24 ore) o di cassonetti dan-
neggiati (sostituzione o riparazione entro 10 gior-
ni). Questi monitoraggi vengono attuati con la tec-
nica del mystery client [Fig.4].

10
Tra il 2006 e il 2010 lobiettivo delle 24h per lo
svuotamento dei cassonetti troppo pieni stato
sempre meno rispettato: per la carta gli interventi
fuori standard (oltre le 24 ore) sono passati da uno
su tre nel 2006 a uno su due nel 2010; per il mul-
timateriale, nel 2010 ben tre svuotamenti su quat-
tro sono stati realizzati oltre le 24 ore dalla segna-
lazione.
Anche gli interventi di riparazione o sostituzione di
cassonetti danneggiati negli anni hanno rispettato
sempre meno gli obiettivi (10 giorni dalla segnala-
zione), per tutte le tipologie di cassonetto, arrivan-
do nel 2010 a circa nove interventi su dieci fuori
standard.
Negli anni precedenti, gli interventi sui cassonetti
bianchi (carta) presentavano i livelli meno alti di
adempimenti fuori standard, quelli per i cassonetti
blu (multimateriale) erano in posizione intermedia,
mentre quelli per i cassonetti dellindifferenziato
erano i peggiori.

Fig. 4
Monitoraggio dei tempi di intervento su segnalazioni
per cassonetti pieni o danneggiati
Interventi fuori standard su segnalazioni cassonetto troppo pieno
(obiettivo 24h)
36%
41%
45% 43%
50%
44%
37%
50%
49%
75%
0%
20%
40%
60%
80%
2006 2007 2008 2009 2010
Carta Multimateriale
Interventi fuori standard su segnalazioni cassonetto danneggiato
(obiettivo 10 gg)
39%
42%
46%
64%
88%
52%
56%
75%
54%
90%
61%
70%
78% 78%
93%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2006 2007 2008 2009 2010
Carta Multimateriale Indifferenziato
Capitale) e Ama.

Per i contatti telefonici con lazienda previsto un
obiettivo del 90% di chiamate con tempo di attesa
inferiore a 120 secondi. Anche in questo caso i
controlli sono attuati con la tecnica del cliente mi-
sterioso [Fig. 5].
I risultati dei monitoraggi mostrano come lobiettivo
non sia mai stato rispettato negli ultimi anni e co-
me, anzi, ci sia stato un tendenziale peggioramen-
to, passando dall80% di contatti entro i 2 minuti
del 2005 e del 2007 al 61% del 2010.

11
Fig. 5 Monitoraggio del tempo medio di attesa in linea

82,1
73,5
82,3
69,6
69,4
61,0
17,9
26,5
17,7
30,5
30,6
39,0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
tempo di attesa inferiore a 2 minuti tempo di attesa oltre 2 minuti
Obiettivo da Cds: 90% attesa inferiore a 120 secondi
Capitale) e Ama.
I monitoraggi prevedevano anche unindagine do-
cumentale sulle frequenze di spazzamento che
veniva attuata controllando la rispondenza
dellattivit svolta come testimoniata delle sche-
de autocompilate dai dipendenti Ama alle pre-
stazioni stabilite negli allegati tecnici del Contratto
[Fig.6].
Soprattutto nel primo anno (2005) stata rilevata
unalta incidenza di schede non reperibili. In segui-
to, sia il materiale non reperibile, sia quello non
conforme sono andati diminuendo, cos che la ca-
sistica verificabile di rispetto del Contratto passa-
ta dal 60% al 78%.
Tuttavia, come gi accennato, lintroduzione dal
2009 di un modello di servizio completamente di-
verso dagli accordi contrattuali, con una imputa-
zione delle ore di lavoro a voci diverse da quelle
originarie, ha impedito ai rilevatori di confrontare il
servizio erogato con i livelli quantitativi sottoscritti
nel 2005. Pertanto dal 2009 questo controllo sta-
to eliminato.
Fig. 6
Analisi documentale sul rispetto delle frequenze di spazzamento
in base alle schede Ama
60,2
73,5
72,3
78,1
18,1
7,7
12,8
7,5
21,7
18,8
14,9
14,4
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2005
2006
2007
2008
materiale reperito conforme materiale non reperito materiale reperito non conforme
Nota: dal 2009 lindagine documentale stata soppressa a causa della mancata corrispondenza fra nuovo modello di servizio e obiet-
tivi contrattuali.
Capitale) e Ama.
DATI DA REPORT TRIMESTRALI AMA
Stessa sorte toccata a varie informazioni che
Ama fornisce alla Commissione di controllo nei re-
port trimestrali sullattivit aziendale, per cui dal
2010 la Commissione ha abbandonato il controllo
delle ore lavorate e imputate alle varie voci di ser-
vizio, come quelle dedicate alle varie voci ordinarie
e stagionali della pulizia delle strade e quelle delle
aree circostanti i cassonetti. La Tav. 1 mostra
levoluzione dei principali indicatori quantitativi del
servizio dedicato alla pulizia della citt e degli o-
biettivi ambientali.
In generale, le ore dedicate allo spazzamento dal
2006 in poi sono state stabilite nei vari Piani finan-
ziari, aumentando significativamente anno dopo
anno e incidendo in modo migliorativo sulle fre-

12
quenze medie di intervento. Tuttavia, come si vi-
sto in precedenza, i monitoraggi relativi alla pulizia
delle strade e delle postazioni dei cassonetti non
riflettono questa maggior quantit di servizio.
Allora ci si chiede se la spesa addizionale per que-
sti ulteriori servizi sia giustificata, visto che non
comporta significativi miglioramenti in termini di pu-
lizia. In questo caso, ad esempio, la spesa ulterio-
re stata decisa e finanziata dai cittadini in assen-
za di una precisa indicazione contrattuale ex ante
e senza unefficacia manifesta ex post.
Del sostanziale disinteresse per lobiettivo relativo
al numero di cestini si gi detto.
Tav. 1 Principali indicatori del servizio di igiene urbana a Roma: obiettivi contrattuali, obiettivi da
Piano finanziario e risultati effettivi
Obiettivi
igiene urbana
Obiettivo
CdS
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Spazzamento (h) 1.900.000 1.996.880 2.114.707 2.183.624 2.258.947 2.636.185 nd
Interventi medi a
settimana (vv/sett)
1,67 1,73 1,83 1,87 1,92 2,24 nd
Cestini (n.) 25.000 19.314 19.507 20.384 19.774 13.200 13.200
RSU a discarica (t)
obiettivo da PF
1.006.000 824.000 910.000 584.600 712.000 1.067.000
RSU a discarica
effettivo (t)
1.484.417 1.425.091 1.356.021 1.221.686 1.290.571 1.290.571
RD % (obiettivo PF) 25,1% 31% 26% 27% 21% 24%
RD % (effettiva
vecchio metodo)
36% 20,29% 20,69% 21,35%
RD % (effettiva nuovo
metodo corretto)
(16,23%) (17,10%) 19,51% 20,67% 22,00%

Legenda: CdS Contratto di Servizio; PF Piano finanziario; RSU rifiuti solidi urbani; RD raccolta differenziata.
Nota: dal 2008 Ama ha adeguato il metodo di calcolo della percentuale di raccolta differenziata alle prescrizioni ministeriali. Ne risulta
una percentuale inferiore a quella calcolata in precedenza.
Fonte: elaborazioni su Rapporti consuntivi della Commissione di controllo sul Contratto di Servizio per ligiene urbana fra Comune di
Roma (Roma Capitale) e Ama. Anni dal 2006 al 2010.
Anche dal punto di vista delle priorit ambientali
(riduzione dello smaltimento in discarica e aumen-
to della raccolta differenziata), si pu osservare
come gli obiettivi sia quelli contrattuali che quelli
annuali da Piano finanziario non siano stati mai
conseguiti, nonostante lapprovazione da parte del
Consiglio Comunale (ora Assemblea Capitolina)
delle attivit aziendali (e quindi del relativo finan-
ziamento da parte dei cittadini tramite la tariffa)
che secondo Ama avrebbero dovuto consentire di
realizzarli [Tav. 1].
Tutto questo successo regolarmente anno dopo
anno e nonostante linefficacia rispetto al mante-
nimento degli impegni sono stati approvati stan-
ziamenti di risorse continuamente crescenti per fi-
nanziare attivit evidentemente non efficaci nel
raggiungimento degli obiettivi, senza un piano di
lungo periodo e in modo ormai completamente a-
vulso dalle previsioni contrattuali.
In questo senso dunque trova purtroppo evidente e
chiara realizzazione la preoccupazione da anni
manifestata dallAgenzia circa il venir meno della
tutela economica e ambientale dei cittadini che
questa prassi di proroghe contrattuali e di pianifi-
cazione a breve termine comporta.

13
2.3 Lattuale modello di servizio
Il nuovo modello di servizio ha visto una riorganiz-
zazione decentrata in 5 Aree Operative Territoriali
(nord, sud, est, ovest e centro) e in 356 moduli di
raccolta.
RACCOLTA DEI RIFIUTI DOMESTICI
Attualmente, la raccolta dei rifiuti domestici a Ro-
ma avviene prevalentemente attraverso il metodo
dei cassonetti stradali, in vigore alla data di sotto-
scrizione del Contratto di Servizio 2003/2005. Dal
2007 per sono stati introdotti altri metodi di rac-
colta che, complessivamente, ad oggi servono cir-
ca il 18% della popolazione romana [Tav. 2].
Tav. 2 Dettaglio delle zone di Roma per tipologia di raccolta domestica
S
c
a
r
t
i

a
l
i
m
e
n
t
a
r
i

e

o
r
g
a
n
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M
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b
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C
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n
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v
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o
,

p
l
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s
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,

m
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t
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l
l
o
C
a
r
t
a
,

c
a
r
t
o
n
e

e

c
a
r
t
o
n
c
i
n
o
Colli Aniene V 2007 13.000 PP PP PP PP
Decima XII 2007 4.500 PP PP PP PP
Massimina XIII 2008 13.000 PP PP PP PP
Villaggio Olimpico II 2009 5.000 PP PP PP PP
Trastevere* I 2009 22.000 PP PP PP PP
Consorzio Olgiata XX 2010 8.000 PP PP PP PP
65.500
Aventino - S.Saba - Testaccio I 2009 23.000 PP PP CS CS
Torrino Sud XII 2009 12.000 PP PP CS CS
35.000
Centro Storico** I 2009 45.000 PP PP PMR PMR
45.000
Prati Fiscali IV 2010 41.000 PMR PMR CS CS
Tuscolano-Don Bosco X 2010 64.500 PMR PMR CS CS
Laurentino 38 XII 2010 27.000 PMR PMR CS CS
Appio-Tuscolano IX 2010 38.500 PMR PMR CS CS
Marconi XV 2010 48.500 PMR PMR CS CS
Aurelio-Irnerio XVIII 2010 25.500 PMR PMR CS CS
Prati XVII 2011 70.000 PMR CS CS CS
Castro Pretorio - Nomentano -
Tiburtino
III 2011 53.000 PMR CS CS CS
368.000
Altri*** tutti 1977/1995 2.368.500 CS CS
2.368.500
2.882.000
Tot. Cassonetti
Tot. Generale
Frazione di rifiuto e modalit di
raccolta
CS
R
e
s
i
d
e
n
t
i

(
n
.
)
A
t
t
i
v
a
z
i
o
n
e

(
a
n
n
o
)
Tot. Duale Porta a Porta + Punti mobili di
raccolta (PP+PMR)
Tot. Prossimit Punti mobili di raccolta +
cassonetti (PMR+CS)
M
u
n
i
c
i
p
i
o
Quartiere
Tot. Porta a Porta (PP)
Tot. Duale Porta a Porta + cassonetti (PP+CS)

Legenda: PP Raccolta porta a porta a domicilio (bidoncini e sacchi); CS Cassonetti Stradali; PMR Punti Mobili di Raccolta.
(*) A Trastevere la raccolta effettuata mediante sacchi.
(**) Le modalit di raccolta sono le stesse delle utenze non domestiche, che sono stimate equivalenti a ulteriori 30.000 residenti.
(***) I primi 500 cassonetti per i rifiuti sono stati introdotti nel 1977, superando il trespolo negli androni. Dopo lavvio del sistema di rac-
colta laterale (1994), nel 1995 stata sperimentata la raccolta differenziata con cassonetti (CTR), massivamente introdotta con i primi
15 mila cassonetti nel 1998/99.

14
Per la maggioranza dei cittadini serviti con nuovi
metodi (12,8% dei romani), prevista una combi-
nazione di cassonetti e punti mobili di raccolta con
orari prestabiliti: l8,5% getta carta e multimateriale
nei cassonetti bianchi e blu, mentre porta ai punti
mobili di raccolta lindifferenziato e lorganico (se-
paratamente); il 4,3% ha ancora tutti i cassonetti
(indifferenziato, bianco e blu) e in pi porta solo
lorganico ai punti mobili.
Al 2,3% dei cittadini applicato il metodo porta a
porta con raccolta domiciliare di tutte e 4 le frazioni
principali (indifferenziato, organico, carta e multi-
materiale); il porta a porta viene adottato anche in
altre zone, ma solo per organico e differenziato,
mentre carta e multimateriale sono invece conferiti
ai punti mobili (centro storico, 1,6% della popola-
zione) oppure nei cassonetti (1,2%).
Per le utenze commerciali del centro, inoltre, dal
2010 attiva una raccolta porta a porta organizza-
ta in modo da evitare che i rifiuti vengano accumu-
lati sulla strada, fuori dagli esercizi (come avveniva
in precedenza, in attesa del passaggio dei mezzi
Ama): il personale addetto alla raccolta passa in
orario di apertura dei negozi, dal luned al sabato,
la mattina per raccogliere lindifferenziato e il po-
meriggio per carta e cartone. Per gli esercizi di ri-
storazione, vengono raccolti separatamente anche
lumido e il multimateriale (porta a porta, in orari
concordati), mentre lindifferenziato viene raccolto
dalle 22 alle 2 di notte e i cartoni nel pomeriggio; in
nove microzone del centro, infine, per lorganico e
lindifferenziato, al posto della raccolta domiciliare
sono invece attivi punti mobili di raccolta (dalle 23
alle 2).
SPAZZAMENTO
Secondo lazienda, in ogni area territoriale sono
previsti 4 diversi servizi di pulizia in funzione delle
specifiche esigenze e caratteristiche territoriali:
- Servizio Base: garantito su tutto il territorio una
volta al giorno e due volte al giorno su circa il
40% del territorio. Prevede limpiego di due
operatori che seguono il percorso della raccol-
ta a bordo di un veicolo a vasca provvedendo
a pulire con scope, pale e rastrelli intorno ai
cassonetti e nei punti pi critici (fermate degli
autobus, aree antistanti a scuole, chiese e altri
luoghi)
- Servizio Base - Area Monumentale: garantito 3
volte al giorno in tutte le strade dell'area, pre-
vede l'impiego di 2 operatori a bordo di un vei-
colo a vasca.
- Servizio Globale: previsto sul 70% del territorio
con frequenze variabili (da una volta al mese a
tutti i giorni in base alle esigenze e caratteristi-
che territoriali specifiche). Coperto da una
coppia di operatori ma con lausilio di una
spazzatrice-lavastrada.
- Servizio Mirato: per i punti della citt molto fre-
quentati e non raggiungibili dai mezzi pi
grandi (presidi turistici, aree commerciali e/o
pedonali). svolto da un solo operatore a bor-
do di una spazzatrice cabinata o a terra, ma-
novrando una delle nuove minispazzatrici a
conduzione manuale.
2.4 Considerazioni

Il servizio obbligatorio ed erogato in mo-
nopolio
Manca una programmazione pluriennale
del servizio e delle risorse da impegnare
La tariffa aumentata del 50% in cinque
anni, ma gli obiettivi dichiarati non sono
stati raggiunti
Dal 2009 molte delle verifiche della Com-
missione di controllo sono diventate inap-
plicabili

In sintesi, al momento il servizio obbligatorio di i-
giene urbana erogato in monopolio da Ama se-
condo livelli di servizio ormai sganciati dal Contrat-
to. La prassi vigente che consiste
nellapprovazione annuale del Piano finanziario,
del programma aziendale di servizio e del relativo
corrispettivo (praticamente a pi di lista, senza ap-
plicazione del price-cap) non consente allAm-
ministrazione la tutela economica dei cittadini: il
corrispettivo erogato ad Ama dal Comune, ma
finanziato dai cittadini infatti sganciato da una
programmazione pluriennale, e dal 2007 al 2011
ha implicato forti aumenti tariffari annuali, portando
ad un incremento del 50% in cinque anni.

Dal punto di vista degli indicatori, si as-
sistito ad un incremento dei livelli QUAN-
TITATIVI di servizio (e dei relativi costi),
che nella maggior parte dei casi non han-
no comportato significativi e/o duraturi
aumenti nei livelli QUALITATIVI degli indi-
catori, n per quanto riguarda la pulizia
della citt, n per quanto riguarda gli obiet-
tivi ambientali (incremento della raccolta
differenziata e diminuzione della percen-
tuale di rifiuto a discarica)

15
Il nuovo modello gestionale, inoltre, non corrispon-
de pi al servizio contrattualizzato per il periodo
2003/2005, rendendo di fatto inapplicabili una
buona parte delle analisi e dei monitoraggi di com-
petenza della Commissione di controllo.
Lo stesso Regolamento comunale per la gestione
dei rifiuti urbani, approvato dal Consiglio Comunale
con deliberazione del n. 12 maggio 2005, n. 105,
rimanda espressamente al Contratto di Servizio (e
non certo al Piano Finanziario) lorganizzazione, la
definizione delle modalit di erogazione e le fre-
quenze di servizio.
A ci si aggiunga infine linadempienza aziendale
circa il rinnovo annuale previsto per la Carta dei
servizi, che, come si detto, ferma al 2004.
Laggiornamento annuale della Carta sarebbe in-
vece massimamente opportuno (oltre ad essere
obbligatorio) proprio in questa situazione di sco-
stamento del servizio rispetto al Contratto, in quan-
to dovrebbe rappresentare il documento unico e
sintetico di riferimento a disposizione dei cittadini,
non solo per quanto riguarda il servizio di raccolta
rifiuti e di decoro e igiene urbana, ma anche per gli
aspetti pi generali riguardanti la riscossione e
leventuale accertamento.

16
3 Metodologia e criteri per la scelta degli indicatori obiettivo
Come tutti i contratti, un Contratto di Servizio deve
indicare prestazione e corrispettivo e/o deve deli-
neare chiaramente i criteri di quantificazione
delluna e dellaltro nel caso di contesti evolutivi.
La prestazione dovuta pu avere natura quantitati-
va (ad esempio, un certo numero di ore di servizio)
o qualitativa (pattuizione di un risultato che il ge-
store deve raggiungere, ma in piena autonomia
organizzativa). Naturalmente, trattandosi di un ser-
vizio articolato e complesso, alcuni aspetti posso-
no essere regolati in modo quantitativo, altri in mo-
do qualitativo, altri ancora attraverso una combina-
zione dei due criteri (anche se in questo caso si
possono generare zone di scarsa chiarezza).
Dal punto di vista della regolazione contrattuale di
un servizio pubblico, i due criteri qualitativo e
quantitativo hanno pregi e difetti, mostrandosi
adatti a situazioni differenti.
3.1 Criterio quantitativo
Il criterio quantitativo lunico possibile nei casi in
cui non sia facile o possibile identificare un indica-
tore di risultato e misurarlo. E un criterio molto
chiaro: a questo prezzo lazienda deve fornire que-
sta prestazione di lavoro.

Criterio quantitativo
Adatto alle situazioni dove NON identificabi-
le o misurabile un indicatore di risultato
Pu non consentire lottimizzazione della ge-
stione nellottica di minimizzazione dei costi

La controindicazione di questo criterio soprattutto
per un servizio complesso come quello di igiene
urbana sta nelle asimmetrie informative, per cui il
committente (non conoscendo esattamente la pro-
duttivit del lavoro) pu commissionare e pagare
una quantit di servizio sovrabbondante le reali
necessit, un servizio non efficace ai fini del risul-
tato auspicato, ovvero pu richiedere una presta-
zione insufficiente ed avere quindi un risultato sca-
dente. In questo caso, quindi, lazienda in fase
contrattuale si trova in posizione di forza.
Data la dimensione dei servizi in questione, poi, la
posizione di forza del gestore rimane anche nella
fase di attuazione del Contratto in quanto il control-
lo che la prestazione sia effettivamente erogata di-
pende essenzialmente dalle dichiarazioni azienda-
li, ancorch documentate da schede e da rapporti.
Naturalmente, le asimmetrie informative e quindi la
posizione di debolezza del committente, diminui-
scono se il servizio viene affidato con gara dove
lofferta economica e tecnica dei concorrenti de-
terminante per la selezione del gestore.
3.2 Criterio qualitativo
Quando invece esiste un indicatore rappresentati-
vo e misurabile, si pu adottare il criterio qualitati-
vo. Questo sistema pi efficace nellincentivare
lefficienza produttiva in quanto il gestore, non es-
sendo obbligato nelle quantit, pu organizzare il
lavoro in modo da ottimizzare la prestazione, mi-
nimizzando i costi. Dato il corrispettivo stabilito, pe-
r, gli effetti positivi della maggior efficienza pro-
duttiva in questo caso sono goduti tutti dallazienda
sotto forma di aumento dellutile (come effetto delle
asimmetrie informative a favore dellazienda).
La divisione dei benefici derivanti dalla maggiore
efficienza produttiva pu diventare pi equa in ca-
so di affidamento con gara: i concorrenti valutano
limpegno di risorse necessarie a garantire il risul-
tato qualitativo richiesto dal committente e richie-
dono un compenso che consenta loro dei margini
equi, ma sono obbligate a tenere presente i prezzi
di mercato e il rischio di perdere il servizio a causa
di unofferta pi vantaggiosa. In questo caso,
linteresse economico dei cittadini (che sono i pa-
gatori ultimi del servizio) pi tutelato.

Criterio qualitativo
Adatto alle situazioni dove identificabile o
misurabile un indicatore di risultato
Consente allazienda lottimizzazione della
gestione nellottica di minimizzazione dei costi
In caso di gara il beneficio della maggiore effi-
cienza produttiva si divide fra gestore e com-
mittente
Lautonomia gestionale va bilanciata con un
valido sistema di controlli e sanzioni in caso di
mancato raggiungimento degli obiettivi

17
Affinch il criterio qualitativo porti benefici al com-
mittente anche sul lato della qualit del servizio,
per, deve funzionare perfettamente un meccani-
smo di monitoraggio e valutazione dei risultati che
nel caso gli obiettivi non vengano raggiunti
comporti anche forme di sanzione efficaci a carico
dellazienda o (meglio se lazienda di propriet
del committente) del management.
Nel caso delligiene urbana, in particolare, esiste
lulteriore difficolt della compartecipazione di di-
versi soggetti al risultato, in quanto la pulizia delle
strade o la quantit di raccolta differenziata non
dipende solo dal servizio, ma anche da quanto i
cittadini sporcano, da come conferiscono i rifiuti e
da che misure vengono prese per indurre la popo-
lazione a comportamenti corretti.
Per questo motivo, il criterio contrattuale qualitativo
efficace solo se viene esteso alla gestione
dellintero problema, eliminando tutti gli alibi che
possono giustificare indebitamente il gestore in ca-
so di mancato raggiungimento dei risultati. Ci si-
gnifica che il soggetto erogatore responsabile del
risultato del servizio deve essere messo in condi-
zione di gestire tutti gli elementi che concorrono al
risultato stesso: quindi non solo organizzazione di
mezzi e lavoro, ma anche possibilit di indirizzare
il comportamento della popolazione, ad esempio
reprimendo i comportamenti che compromettono il
raggiungimento degli obiettivi.
Nel caso della pulizia e della raccolta dei rifiuti,
lamministrazione ha fatto un passo importante
dando la possibilit allazienda di fare informazione
(attivit finanziata dalla tariffa, a carico dei cittadini)
ed elevare verbali contro chi sporca e differenzia in
modo scorretto (sempre finanziando il progetto con
la tariffa). Tuttavia lazienda fino a adesso non ha
sfruttato appieno questa possibilit (criticando piut-
tosto lo scarso impegno della Polizia di Roma Ca-
pitale in questo senso) e questo da imputare es-
senzialmente alla scelta di criteri contrattuali misti
(insieme quantitativi e qualitativi: vedi par. 2.3) e
alla mancanza di un credibile ed efficiente sistema
sanzionatorio.
Indubbiamente la Polizia di Roma Capitale potreb-
be collaborare significativamente al risultato, ma
nel caso esemplare dei trasporti pubblici o della
sosta tariffata lazienda ad elevare le sanzioni
contro i cittadini inadempienti. Analogamente, Ama
anzich subire i comportamenti scorretti dei cit-
tadini che sporcano le strade dovrebbe utilizzare
tutti i mezzi a disposizione affinch le strade siano
pulite: pulendo e sanzionando chi sporca
3
.
Ne risulterebbero strade pi pulite, maggiore rac-
colta differenziata e minori costi di gestione, con
vantaggi economici e sociali sia per lazienda che
per la collettivit.
3.3 Il punto debole dei criteri misti
Quando si adottano criteri misti (quantitativi e qua-
litativi), il rischio principale la deresponsabilizza-
zione dellazienda e la caduta di fatto del vincolo di
risultato.
Se il gestore si impegna a fornire 100 ore di spaz-
zamento e poi dai monitoraggi la strada risulta
sporca, lazienda opporr in sede di Commissione
di controllo che il risultato dipende dallinsufficiente
numero di ore e, quindi, sar impossibile imporre
sanzioni: con questo numero di ore e quindi questo
corrispettivo quello che si pu ottenere una stra-
da sporca; se mi pagate di pi, lavoro di pi e il ri-
sultato migliora.
Questultima affermazione (pi ore lavoro, migliore
risultato), come si visto nella recente esperienza,
non sempre vera, ma le asimmetrie informative
sono tali che il committente, non potendo commi-
nare sanzioni a causa dellincompatibilit con il cri-
terio contrattuale misto, finisce per commissionare
un maggior volume di prestazioni e pagare un
maggior corrispettivo senza la garanzia di un mi-
gliore risultato.

Criterio misto
Applicare simultaneamente il criterio quantita-
tivo e quello qualitativo pu deresponsabiliz-
zare lazienda sui risultati, senza escludere la
possibilit di utilizzo inefficiente delle risorse
produttive, che si riflette in maggiori costi e
quindi in una maggiore spesa a carico dei cit-
tadini

Viceversa, come si detto, se per un dato corri-
spettivo lobiettivo contrattuale il risultato qualita-
tivo senza vincoli organizzativi (ma in questo caso
con penali per mancato rispetto degli accordi), i
manager per non subire sanzioni dovranno valuta-
re limpiego dei mezzi effettivamente necessari e

3
Vedi a questo proposito i risultati dellIndagine sulla cono-
scenza e sulla soddisfazione dei cittadini nei confronti del
servizio di raccolta dei rifiuti e di igiene urbana a Roma (otto-
bre 2011), disponibile sul sito dellAgenzia al link:
http://agenzia.roma.it/documenti/monitoraggi/446.pdf

18
sufficienti a raggiungere gli standard contrattuali,
impiegando a questo scopo tutti gli strumenti a di-
sposizione e quindi non solo mezzi e forza lavoro,
ma anche maggiori controlli sulla produttivit inter-
na, campagne informative e sanzioni ai cittadini
scorretti.

19
4 Controllo e qualit in altre citt italiane
Il tema del controllo dei livelli di qualit del servizio
di gestione dei rifiuti urbani un tema relativamen-
te recente, sviluppatosi principalmente a seguito di
affidamenti del servizio mediante gare ad evidenza
pubblica, su iniziativa dei pochi ATO Rifiuti operan-
ti in Italia e con il concorso di altri organismi di vigi-
lanza sui servizi pubblici locali.
Di seguito verranno brevemente presentate alcune
delle esperienze italiane per le quali stato possi-
bile reperire sul web del materiale documentale e/o
illustrativo su indicatori di qualit del servizio e me-
todologie di controllo.
4.1 A.T.O.2 Regione dellUmbria e Osserva-
torio sui servizi pubblici locali del Co-
mune di Perugia
4

LAllegato Tecnico allo schema di Contratto di Ser-
vizio predisposto per la gara individua una serie di
indicatori generali e standard di qualit per il con-
trollo territoriale del servizio.
Oltre ad indicare valori obiettivo di raccolta diffe-
renziata crescenti negli anni e una serie di sca-
denze per la presentazione/effettuazione di alcune
attivit di natura generale, il controllo principal-
mente rivolto alla verifica della effettiva esecuzione
e corretta frequenza delle singole attivit che com-
pongono i servizi previsti, con sanzioni economi-
che per ogni singola inosservanza. Solo per alcune
attivit viene previsto uno standard generale (inte-
so come rapporto tra prestazioni eseguite e pro-
grammate) che non deve essere inferiore al 95%.
Tali obblighi contrattuali sono poi trasformati in im-
pegni del gestore nei confronti dellutenza nello
Schema tipo Carta della Qualit dei Servizi di I-
giene Urbana, che elenca puntualmente gli stan-
dard generali (che misurano la qualit del rapporto
con lutenza ed i livelli di prestazione nelle attivit
comuni a tutti i servizi del soggetto gestore) e gli
standard specifici (che misurano la qualit delle
prestazioni che lutente in grado di valutare diret-
tamente nel rapporto quotidiano con i singoli servi-
zi resi dal soggetto gestore) da rispettare. Viene
anche prevista la obbligatoriet di effettuare inda-
gini del grado di soddisfazione dellutenza, sia ai
fini della informazione al pubblico, sia per sviluppa-

4
http://www.comune.perugia.it/canale.asp?id=6047

re progetti ed iniziative coerenti con i risultati delle
stesse.
LOsservatorio sui servizi pubblici locali del Comu-
ne di Perugia pubblica, con cadenza di norma
quadrimestrale, rapporti di analisi e monitoraggio
di alcuni servizi di igiene urbana (rifiuti solidi indif-
ferenziati, raccolta differenziata e isole ecologiche,
vigilanza ecologica), essenzialmente rivolti ad indi-
viduare, attraverso la costruzione di indici quantita-
tivi, le variazioni della domanda e lefficienza ope-
rativa del gestore.
Gli indicatori individuati dallOsservatorio sono:
Rifiuti solidi indifferenziati (RSI)
- Domanda media di smaltimento RSI per abi-
tante
- Grado di utilizzo medio dei contenitori per RSI
Raccolta differenziata (RD)
- Percentuale di RD su totale RSI+RD+SS (ser-
vizio spazzamento)
- RD e RUP (rifiuti urbani pericolosi) per tipolo-
gia di rifiuto
- Rifiuti ingombranti (richieste, interventi, quanti-
t)
Isole Ecologiche
- Quantit e tipologia rifiuto
- Stima utilizzazione utente
Vigilanza Ecologica
- Propensione al conferimento corretto/scorretto
- Capacit sanzionatoria
- Grado di rischio ambientale
- Tipologia e frequenza violazioni
La scelta adottata dallA.T.O. n.2 Umbria stata
quindi di istituire un sistema di controlli basato es-
senzialmente sulla verifica della quantit di presta-
zioni erogate e sulla efficienza operativa del gesto-
re, e non sulla loro efficacia a soddisfare livelli mi-
nimi di qualit del servizio in termini di risultato fi-
nale.

20
4.2 AMIAT s.p.a. e Agenzia per i servizi
pubblici locali del Comune di Torino
5

Il sistema di monitoraggio dei servizi, attivo fin dal
1996, stato definito nell'ambito del Contratto di
Servizio stipulato tra Amiat e la Citt di Torino ed
finalizzato al controllo dei principali servizi di igiene
ambientale, ovvero la raccolta rifiuti solidi urbani
(RSU), le raccolte differenziate (RD) e l'attivit di
igiene del suolo (IS).
Il sistema consente sia di misurare la qualit dei
servizi erogati, sia di individuare le cause di even-
tuali disservizi verificatisi nelle singole aree territo-
riali, con l'obiettivo ultimo di definire le azioni di mi-
glioramento della qualit dei servizi offerti. I risultati
vengono inoltre utilizzati dallAmministrazione co-
me fonte di informazione per lapplicazione delle
eventuali sanzioni fissate dal Contratto di Servizio.
Le attivit di monitoraggio vengono svolte dalle
Associazioni dei Consumatori, tramite una sogget-
to terzo (cooperativa sociale), sulla base di un pro-
tocollo di intesa e di un apposito Regolamento, che
definisce sia le metodologie di rilevazione, sia la
realizzazione degli indicatori sui servizi erogati.
Nello svolgimento della propria attivit, la coopera-
tiva si avvale di apposite foto definite come stan-
dard di riferimento. Per la pulizia delle strade, ad
esempio, viene utilizzata un'apposita scala di valu-
tazione a quattro livelli, di cui solo i primi due (A e
B) sono ritenuti accettabili come risultato del servi-
zio.
Ogni rilevazione comporta la raccolta di numerosi
dati qualitativi riguardanti lefficacia dei servizi, il
rispetto e ladeguatezza delle frequenze previste,
lo stato di efficienza delle attrezzature aziendali e il
comportamento dei cittadini.
Annualmente viene anche effettuata, in collabora-
zione con lAgenzia per i Servizi Pubblici Locali del
Comune di Torino, una ricerca di customer sati-
sfaction finalizzata a monitorare la qualit percepi-
ta dallutente/cittadino sui diversi servizi erogati.
Recentemente il Consiglio Comunale di Torino,
con deliberazione 12 luglio 2010 n. 92, sulla base
di un documento di indirizzo elaborato dallAgenzia
per i Servizi Pubblici Locali, ha adottato gli Indiriz-
zi generali per la redazione di un contratto di servi-
zio e allegata Carta degli Utenti, contenente an-
che gli indirizzi particolari e ulteriori per taluni spe-
cifici settori tra cui ligiene ambientale (allegato 4).

5

http://www.amiat.it/interno.cfm?SEZ_ID=1&SS_ID=6&PAG_I
D=20
http://www.comune.torino.it/delibere/2010/2010_02177.html
Nella sezione relativa alla Carta degli Utenti, ven-
gono puntualmente elencati gli indicatori e gli
standard di qualit specifici dei servizi di raccolta
dei rifiuti urbani e di pulizia del suolo.
Sempre nel corso del 2010, stato avviato un pro-
getto sperimentale avente lobiettivo di verificare
secondo parametri oggettivi lo stato di pulizia: a)
delle strade, della zanella, dei marciapiedi, dei ce-
stini di raccolta dei rifiuti; b) delle aree dei mercati;
c) dei parchi, giardini e aree giochi bimbi; d) dei
servizi igienici pubblici. La sperimentazione, effet-
tuata su una porzione di un quartiere, ha visto im-
pegnate alcune decine di volontari, appositamente
formati e organizzati a coppie anche per dare la
maggiore oggettivit possibile alle valutazioni, che
hanno effettuato diverse uscite sul campo monito-
rando lo stato di pulizia del territorio attraverso la
compilazione delle schede predisposte dall'Agen-
zia e fornendo anche una documentazione fotogra-
fica.
La scelta adottata dal Comune di Torino stata
quindi molto simile ad alcune delle previsioni con-
trattuali del Comune di Roma con Ama per il moni-
toraggio di alcuni indicatori di pulizia e decoro ur-
bano, ovvero di un sistema di controlli basato es-
senzialmente sulla efficacia dei servizi a soddisfare
livelli minimi di qualit del servizio in termini di ri-
sultato finale, e non il controllo puntuale della
quantit di prestazioni effettuate.
4.3 Autorit regionale per la vigilanza e Os-
servatorio dei servizi idrici e di gestione
dei rifiuti urbani Regione Emilia Ro-
magna
6

LAutorit regionale per la vigilanza dei servizi idrici
e di gestione dei rifiuti urbani svolge attivit di valu-
tazione sulla qualit dei servizi e di tutela degli in-
teressi dei consumatori e degli utenti. Questultima
funzione nel tempo stata rafforzata con ulteriori
compiti: costituzione di un Comitato Consultivo U-
tenti regionale, approvazione della Carta dei Servi-
zi e riferimento per la conciliazione extragiudiziale.
L'Osservatorio regionale sui servizi idrici e di ge-
stione dei rifiuti urbani una struttura che ha lo
scopo di assicurare alle istituzioni interessate e al-
le associazioni degli utenti e dei consumatori, fun-
zioni di raccolta, elaborazione e diffusione di dati
statistici e conoscitivi concernenti sia i servizi di
adduzione, captazione e distribuzione dell'acqua,
nonch di fognatura e depurazione, sia di igiene

6
http://www.ermesambiente.it/autoridrsu/index.htm
http://www.ermesambiente.it/osservatorio_sii_ru/index.htm

21
urbana svolti dai soggetti gestori, tra cui attivit di
analisi dei livelli di qualit dei servizi erogati.
I dati e le analisi cos prodotti, concorrono alla for-
mazione delle Relazione annuale dellAutorit re-
gionale per la vigilanza dei servizi idrici e di gestio-
ne dei rifiuti urbani.
La legge regionale prevede inoltre che lAutorit
approvi ciascuna Carta di qualit dei servizi dei
gestori: al fine di ricercare un principio di omoge-
neizzazione territoriale, stata predisposta una
bozza di carta che, dopo essere stata sottoposta
ad un processo consultivo di valutazione da parte
dei diversi soggetti interessati e averne raccolto i
suggerimenti, stata emanata come schema da
adottare dai singoli ATO e Gestori.
La Carta di qualit dei servizi indica con chiarezza
e completezza lelenco degli indicatori generali re-
lativi al front office (tempi di attesa agli sportelli fi-
sici e al telefono, tempi di risposta a richieste scrit-
te e reclami, ecc.), alla continuit e regolarit
dellerogazione, alle modalit dei diversi servizi di
raccolta, alla distanza e frequenza di svuotamento
dei contenitori stradali e alla igienicit del servizio.
Gli standard per il servizio di pulizia del suolo pub-
blico sono basati essenzialmente sulla quantit di
servizio erogato. Sul fronte della valutazione della
qualit del servizio, viene demandata al Gestore la
corretta e completa tenuta dei dati e delle informa-
zioni gestionali, delle quali deve assicurare la veri-
dicit, laccessibilit e la conservazione.
La scelta adottata dalla Regione Emilia Romagna
stata quindi di istituire un sistema di controlli ba-
sato essenzialmente sulla autocertificazione della
quantit e qualit delle prestazioni erogate da par-
te dei diversi soggetti gestori.
4.4 AMIU s.p.a. e Autorit servizi pubblici
locali del Comune di Genova
7

Al fine di migliorare costantemente la qualit dei
servizi, il gestore ha messo in atto una serie di atti-
vit di rilevazione della qualit percepita ed eroga-
ta affidate a soggetti esterni, oltre ad una serie di
controlli interni connessi con la certificazione del
sistema di qualit aziendale.
Per quanto riguarda la qualit erogata, il progetto
Rilevazione Qualit dei Servizi rientra nell'ambito
di un accordo attivato nel 2009 tra il gestore e le

7
http://www.asplgenova.it/aspl_qualita
http://www.amiu.genova.it/cms/php_docs/files/CdS2011.pdf
http://www.consumatoriliguria.it/ambiente/territorio/servizi-
amiu-presentati-i-risultati-del-monitoraggio-dei-volontari-del-
clcu

associazioni dei consumatori riconosciute dalla
Regione Liguria. I consumatori-volontari, apposi-
tamente formati, hanno il compito di esaminare in
autonomia un campione di strade, di postazioni per
i rifiuti indifferenziati e differenziati, e di cestini get-
ta carta, esprimendo, sulla base di una metodolo-
gia di rilevazione e di compilazione di schede pre-
definite, una loro valutazione su alcuni indicatori di
qualit degli stessi. I giudizi forniti si basano su
una scala qualitativa tipo Likert a 5 livelli, dove solo
il primo (A) e lultimo (C) valore assumono un signi-
ficato prettamente positivo o negativo, mentre i tre
giudizi intermedi (B+,B, B-) sono considerati neutri,
sia pur con possibile connotazione leggermente
positiva o negativa.
Lintera attivit sottoposta a validazione e analisi
da parte dell'Autorit per i servizi pubblici del Co-
mune di Genova, che si avvalsa per il 2010 della
collaborazione del Centro Go-Up dellUniversit
degli Studi di Genova, Facolt di Economia.
4.5 Garante dei Servizi Locali Regione
Lombardia
8

Il settore di igiene urbana nella Regione Lombardia
non organizzato in Ambiti Territoriali Ottimali
(D.Lgs. 152/2006) e non prevede listituzione delle
relative Autorit, ma ha la figura del Garante dei
Servizi Locali. Questa struttura ha quindi dovuto in
primo luogo mettere a punto una serie di attivit
vicarie delle Autorit dAmbito, non coperte dalle
Province n dai Comuni, preliminari e necessarie
allo svolgimento delle sue vere e proprie funzioni
operative.
Il Garante dei Servizi Locali ha il compito di verifi-
care la correttezza delloperato dei soggetti re-
sponsabili dellorganizzazione e dellerogazione
dei servizi. Per il settore di igiene urbana, tra le al-
tre cose, nel 2009 stato completato un panel di
indicatori di qualit con i relativi standard e sono
state confrontate le Carte dei servizi dei vari opera-
tori con il modello regionale.
Gli indicatori utilizzati appartengono a diverse are-
e: area tecnico-ingegneristica (ad esempio, casso-
netti per km
2
e per n utenti), area economico-
finanziaria, area soddisfazione utenza (densit ter-
ritoriale dei punti di raccolta, continuit
nellerogazione del servizio, ripristino funzionalit
contenitori, reclami), area gestione interna (addetti
per n utenti, costo raccolta cassonetto per tonnel-

8

http://www.ors.regione.lombardia.it/cm/pagina.jhtml?param1_
1=N1279affbaf24ca01180

22
lata di rifiuto) e area ambientale (ad esempio, ser-
vizi effettuati su servizi programmati).
4.6 Comune di Savona
9

Nel Comune di attivo un monitoraggio, effettuato
secondo le tipiche modalit di un audit ispettivo dei
sistemi di qualit ISO 9000, il cui scopo la valu-
tazione e il controllo dei servizi forniti dal gestore al
fine di raggiungere i migliori standard qualitativi
possibili, da intendersi come percentuale di giudizi
positivi riscontrati a seguito delle verifiche eseguite
in campo dagli auditor, con lobiettivo di migliorare
costantemente la qualit dei servizi offerti.
Il meccanismo di monitoraggio adotta un metro si-
mile a quello delle categorie alberghiere: prevede il
calcolo di un numero di stellette proporzionale
alla qualit dei servizi secondo una scala compara-
tiva e migliorativa rispetto alla media delle rileva-
zioni (percentuale delle rilevazioni almeno suffi-
cienti). Le stellette sono consegnate attraverso un
certificato di qualit del servizio suddiviso per le
quattro attivit principali svolte dal gestore.

9
http://www.comune.savona.it/IT/Page/t07/view_html?idp=6270

Anche a Savona, come a Roma, per la qualit
stata adottata una scala di valutazione a cinque
livelli, dove la somma dei migliori tre individua le
prestazioni giudicate almeno sufficienti.
4.7 Comune di Livorno
10

Le modalit di monitoraggio e controllo della quali-
t delle prestazioni erogate dal soggetto gestore
sono simili, in larga misura, allesperienza romana.
Lindagine campionaria sul territorio misura
lefficacia dei servizi nel soddisfare livelli minimi di
qualit in termini di risultato finale, mentre non con-
trolla la quantit di prestazioni effettuate rispetto a
quelle programmate da contratto. Anche la scala di
valutazione su cinque livelli, come a Roma e a
Savona.

10

http://www.comune.livorno.it/_livo/uploads/2008_05_29_12_56
_26.pdf

23
5 Ipotesi e suggerimenti
In occasione del rinnovo contrattuale per il servizio
di igiene urbana, emerso in pi occasioni come
uno dei servizi pubblici locali pi critici nella perce-
zione dei cittadini romani, sembra opportuno rive-
dere il meccanismo di partecipazione dellAmmini-
strazione Capitolina alla programmazione plurien-
nale economico-ambientale dello sviluppo del ser-
vizio e, quindi, i criteri di regolazione (qualitativi o
quantitativi), gli obiettivi e i livelli di servizio, il si-
stema dei controlli ed eventuali premi e sanzioni.
LAgenzia ritiene infatti che un adeguamento del
testo contrattuale allevoluzione del servizio sia
fondamentale sia se verr mantenuto, ove fosse
ancora consentito dalle norme, laffidamento diret-
to in house ad Ama, sia e soprattutto se nel
prossimo futuro il servizio dovesse essere gestito
da unazienda terza vincitrice di gara. Quindi,
nellambito della regolazione contrattuale del servi-
zio, vanno tenute presenti la possibilit di affida-
mento con gara (il che comporta opportunit e ri-
schi da regolare accuratamente) e il regime giuri-
dico prescelto per la gestione del servizio (Art. 199
e segg. D.Lgs. 152/2006), ovvero tra appalto di
fornitura di servizi o concessione di servizi (art. 3
comma 12 e art. 30 D.Lgs. 163/2006).
Riguardo agli accordi contrattuali, da sottolineare
limportanza del rispetto delle procedure che por-
tano alla formazione della volont del rappresen-
tante pubblico (linee guida dellAssemblea Capito-
lina e quindi Contratto di Servizio sottoscritto dalla
Giunta con il gestore), ma anche dei tempi in cui
queste procedure devono essere attivate, non es-
sendo pi possibile, ad avviso dellAgenzia, reite-
rare la proroga di un Contratto che non corrispon-
de pi al servizio, nel frattempo mutato in piena
autonomia, sia dal punto di vista della quantit dei
servizi resi, sia dal punto di vista del corrispettivo.
LAgenzia, istituzionalmente preposta ad esprime-
re il suo parere preventivo, obbligatorio e non vin-
colante, sullo schema di linee guida e indirizzo
programmatico nonch sul Contratto di servizio,
fornir in tali sedi il suo contributo tecnico nella de-
finizione puntuale degli standard di qualit e il loro
monitoraggio, al momento solo delineati nelle ipo-
tesi e suggerimenti di seguito presentati.
5.1 Programmazione pluriennale e configu-
razione amministrativa
Come si argomentato precedentemente, ne-
cessario che lAmministrazione sia responsabile
della programmazione pluriennale del servizio, sul
piano degli obiettivi ambientali, ma anche
dellefficacia del servizio di pulizia e del costo a ca-
rico dei cittadini (elementi questi ultimi che deter-
minano sostanzialmente il livello di soddisfazione
della collettivit nei confronti del servizio). In que-
sto senso, per responsabilit non si vuole tanto in-
tendere la titolarit delle colpe di eventuali insuc-
cessi, quanto piuttosto in primo luogo e pi co-
struttivamente lassunzione degli obblighi ammi-
nistrativi derivanti dal rappresentare la collettivit e
quindi leffettivo e puntuale esercizio del pote-
re/dovere di indirizzo e di scelta collettiva inerenti il
servizio che tale rappresentativit implica.
La mancata approvazione delle Linee guida per il
Contratto di Servizio e il mancato rinnovo del Con-
tratto stesso, non esime lAmministrazione dal ri-
sultare a posteriori comunque responsabile di un
servizio ritenuto non soddisfacente dai cittadini.

LAmministrazione deve esercitare il pote-
re/dovere di indirizzo del servizio attraver-
so gli strumenti amministrativi preposti:
Linee Guida e Contratto di Servizio

La natura tributaria confermata in merito al corri-
spettivo del servizio di igiene urbana sia dalla
giurisprudenza, sia pi recentemente dalla previ-
sione del TRES (Tributo comunale sui rifiuti e sui
servizi) a partire dal 2013, di cui al decreto cosid-
detto Salva Italia contribuisce a sottolineare an-
che dal punto di vista giuridico la titolarit del ser-
vizio e quindi la responsabilit circa la sua efficacia
in capo allAmministrazione: il gestore non il
soggetto demandato ad erogare il servizio e ri-
scuotere la tariffa dai cittadini, ma svolge piuttosto
un servizio locale per conto del Comune (Roma
Capitale) e riscuote (eventualmente) la tariffa per
conto dello stesso Comune, che solo in un diverso
momento contabile paga il corrispettivo. Mentre il
sistema tariffario portava il rischio dellevasione e
comunque del non riscosso sulle spalle della-
zienda, suggerendone una responsabilit diretta,
la natura tributaria riporta la piena titolarit del ser-

24
vizio allAmministrazione, che ne quindi respon-
sabile nei confronti dei cittadini.
5.2 Criteri di regolazione
Descrivendo le caratteristiche e le implicazioni dei
possibili criteri sottostanti la definizione dei servizi
da rendere e dei relativi livelli, nel paragrafo 3 si
argomentato come lassociazione di obiettivi quali-
tativi e quantitativi per un medesimo aspetto del
servizio pu non solo risultare ridondante, ma ad-
dirittura pu fornire al soggetto erogatore lalibi per
deresponsabilizzarsi rispetto al risultato.
Naturalmente, dato il carattere complesso del ser-
vizio, alcuni aspetti potranno essere definiti e con-
trollati meglio ricorrendo al criterio quantitativo,
mentre altri a quello qualitativo. Limportante che
non siano applicati simultaneamente alla stessa
fattispecie.

Regolare uno stesso aspetto del servizio
con criteri contemporaneamente quantita-
tivi e qualitativi non solo ridondante, ma
pu essere controproducente

Dal punto di vista delluso efficiente delle risorse, il
criterio preferenziale dovrebbe essere quello quali-
tativo: porre obiettivi di risultato imprescindibili e
per il resto lasciare lazienda completamente libera
di gestire le proprie risorse in modo da raggiungere
il risultato minimizzando i costi. Per questo richie-
de la possibilit di individuare indicatori di risultato
significativi e misurabili, nonch di fissare penali in
caso di mancato rispetto degli impegni.

Il criterio preferenziale per ottimizzare
limpiego delle risorse e minimizzare i co-
sti quello qualitativo, con controllo dei
risultati e sanzioni per mancato raggiun-
gimento degli obiettivi

importante per adottare meccanismi
che garantiscano lequa divisione dei be-
nefici della maggiore efficienza produttiva
fra gestore e collettivit

Trattandosi di un servizio pubblico obbligatorio ed
erogato in monopolio, importante trovare un
meccanismo regolatorio che consenta di dividere
equamente fra le parti (azienda e collettivit) i be-
nefici della maggiore efficienza produttiva. Una
delle possibilit il ricorso alle gare, che impongo-
no alle imprese concorrenti di richiedere un corri-
spettivo in linea con i prezzi di mercato e con un
equo margine.
Per gli aspetti del servizio per cui non possibile
trovare indicatori chiari e scale di valutazione con-
divise, ovvero se non sono applicabili penali, il cri-
terio quantitativo lopzione di second best, stabi-
lendo contrattualmente la quantit di interventi che
lazienda deve compiere. Questa soluzione limita
lautonomia gestionale del soggetto erogatore, ma
richiede comunque qualche forma di controllo dei
servizi resi.

Per gli aspetti del servizio per cui non
possibile individuare o monitorare gli indi-
catori di risultato va scelto il criterio quan-
titativo

In entrambi i casi di definizione qualitativa o
quantitativa del servizio lAmministrazione pu
naturalmente fissare dei paletti che limitano
lautonomia gestionale per garantire obiettivi am-
bientali o sociali ritenuti prioritari. Questo processo
di indirizzo proprio della fase di approvazione
delle Linee guida da parte dellAssemblea Capito-
lina e viene perfezionato dalla Giunta definendone
i particolari nella fase contrattuale.
Dal punto di vista della tipologia di servizi da con-
trattualizzare, va segnalato che il mutamento delle
modalit di raccolta domestiche e non domestiche
implica la necessit di introdurre nuovi indicatori
per i livelli di servizio e nuovi standard da rispettare
(in particolare per i servizi che prevedono
linterazione fra utenti e addetti AMA, come nel ca-
so dei Punti mobili di raccolta).
5.3 Livelli obiettivo
Come si argomentato in base ai risultati
dellindagine di citizen satisfaction sul servizio di
igiene urbana
11
, esiste una discrepanza fra risultati
dei monitoraggi di qualit erogata (in particolare
riferiti alla pulizia della citt e delle aree circostanti
i cassonetti) e la soddisfazione dei cittadini.
Laddove circa met dei cittadini si dichiara insod-
disfatto della pulizia della citt, i monitoraggi inve-
ce indicano che una percentuale di rilevazioni vici-
na allo standard contrattuale almeno sufficiente,
con uno scarto negativo rispetto allobiettivo abba-
stanza limitato.

11
Agenzia, ottobre 2011:
http://agenzia.roma.it/documenti/monitoraggi/446.pdf .

25

A fronte di obiettivi di pulizia quasi rag-
giunti nellerogazione, i livelli di soddisfa-
zione della popolazione sono molto bassi
Gli obiettivi potrebbero essere non suffi-
cientemente elevati ovvero gli indicatori
non essere adeguati e rappresentativi
La percentuale obiettivo di rilevazioni do-
vrebbe essere riferita a un livello buono
anzich sufficiente dei vari aspetti del
servizio
Dovrebbe essere introdotto inoltre un livel-
lo medio di qualit imprescindibile non so-
lo per la citt in generale, ma anche per i
singoli Municipi

Questo potrebbe significare che, pur in presenza di
possibili fattori di insoddisfazione pi generali, gli
obiettivi non siano commisurati alle aspettative del-
la popolazione. Una possibilit elevare a buono
(anzich sufficiente) il livello minimo da rispettare
in una data percentuale di rilevazioni (secondo il
modello dello standard generale dellAutorit per
lenergia), ma introducendo contemporaneamente
un obbligo di rilevazione media non inferiore alla
sufficienza (ci limiterebbe la numerosit delle rile-
vazioni veramente insufficienti).
Inoltre, sarebbe opportuno differenziare gli obiettivi
percentuali a livello territoriale, ponendo un obietti-
vo per i singoli municipi e uno leggermente pi alto
per la media cittadina e introducendo eventual-
mente meccanismi di premio (sia per le squadre
responsabili del servizio nelle relative zone, sia per
il municipio stesso, magari in termini di servizi ag-
giuntivi) in modo da valorizzare i contributi dei
municipi pi virtuosi.
Un rilievo importante, che emerge sia dalle caratte-
ristiche del servizio, sia dalla percezione dei citta-
dini, che il livello di pulizia dipende strettamente
da quanto le strade vengono sporcate, oltre che da
quanto e come vengono pulite. Naturalmente, por-
re obiettivi vincolanti al soggetto erogatore del ser-
vizio deve voler dire metterlo in condizione di con-
trollare il livello di pulizia sotto entrambi gli aspetti.
Per questo motivo, fondamentale potenziare gli
strumenti di repressione dei comportamenti scor-
retti da parte della popolazione, ma lazienda deve
anche utilizzarli.
Dal momento che dal punto di vista amministrativo
i passi di autorizzazione per abilitare il personale
Ama ad elevare verbali per violazioni al regola-
mento rifiuti sono stati fatti, lazienda deve diventa-
re pienamente responsabile del livello di pulizia,
utilizzando tutti gli strumenti a sua disposizione
(servizio di spazzamento e multe contro i cittadini
che sporcano). Demandando allazienda il potere
di operare e controllare tutti gli strumenti, in caso di
mancato raggiungimento degli obiettivi sar pi
immediato poter applicare le sanzioni previste dal
Contratto.

Il gestore che controlla tutti gli elementi
che concorrono al risultato qualitativo del
servizio deve essere pienamente respon-
sabile del raggiungimento degli obiettivi
contrattuali

5.4 Controlli, premi e sanzioni
Sia nel caso preferenziale di obiettivi qualitativi, ma
anche nel caso di obblighi quantitativi, assoluta-
mente imprescindibile che il Contratto predisponga
un sistema di controlli effettivamente realizzabili,
misurabili e significativi. Nel primo caso si tratter
di controlli di risultato, nel secondo di effettiva pre-
stazione dei servizi dovuti.

I controlli devono sempre essere realizza-
bili. Se il servizio cambia, va cambiato di
conseguenza il sistema dei controlli

Per incentivare lazienda a perseguire una gestio-
ne del servizio che soddisfi la popolazione pos-
sibile introdurre un sistema premiante del
management legato contemporaneamente ai risul-
tati-obiettivo e alla customer satisfaction.

I premi per il management dovrebbero di-
pendere in parte dai risultati di indagini di
customer satisfaction svolte da un sogget-
to terzo sul livello del servizio e della puli-
zia

Come si detto pi volte, poi, in caso di mancato
raggiungimento degli obiettivi o di mancata presta-
zione dei servizi dovuti, dovrebbe essere previsto
ed applicato anche un efficace sistema sanziona-
torio.
Una volta stabiliti obiettivi sociali e ambientali, o-
biettivi di servizio e corrispettivo e una volta as-
segnati al gestore tutti gli strumenti informativi e
sanzionatori per indurre i cittadini a collaborare

26
questo deve essere pienamente responsabile dei
propri risultati e rispondere dei disservizi.

Il gestore deve rispondere delleventuale
mancato conseguimento degli obiettivi
contrattuali

Paolo Leon
Presidente

Claudio Santini
Vice Presidente

Sergio Migliorini
Consigliere

LAgenzia per il controllo e la qualit dei servizi pubblici locali
del Comune di Roma stata istituita dal Consiglio Comunale
con Deliberazione n. 39 del 14 marzo 2002,
successivamente modificata e integrata
con Deliberazione n.212 del 22 ottobre 2007

Via Cola di Rienzo 217 00192 Roma
Telefono 06.367071 Fax 06.36707212
www.agenzia.roma.it

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