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CONTRIBUTOS PARA O PLANO


ESTRATGICO DE HABITAO
2008-2013
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RELATRIO 2
POLTICAS DE HABITAO


CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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CONTRIBUTOS PARA O
PLANO ESTRATGICO DE HABITAO: 2008/2013


RELATRIO 2
POLTICAS DE HABITAO
EQUIPA:

CET/ISCTE
Isabel Guerra
Sandra Marques Pereira
Manish Fernandes
Pedro Botelho
Pedro Marques

Augusto Mateus & Associados
Augusto Mateus
Sandra Primitivo
Ana Caetano
Cristina Cabral
Mariana Pereira

IRIC/UP
Nuno Portas
Teresa S Marques
Ftima Matos
Eduarda Ferreira
Filipe Baptista e Silva
Pedro Gorito
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NDICE
PARTE I TENDNCIAS RECENTES DAS POLTICAS DE
HABITAO EM PORTUGAL 9
1. Mercado e Polticas de Habitao .. 11
2. As Polticas Recentes de Habitao em Portugal ... 15
3. A Oferta Pblica Recente: Um Esforo Elevado de 4000 Fogos/ano Durante 15 Anos 21
4. Movimento Cooperativo: Um Movimento em Decrscimo 25
5. PER: As Vicissitudes de um Programa que Construiu Mais de 31 mil Fogos ... 29
6. A Interveno Pblica Maioritariamente de Construo Nova: O Peso da Reabilitao? 43
7. A Descentralizao e a Alienao do Patrimnio Pblico 45
8. Patrimnio do IHRU: Rendas Desactualizadas e Patrimnio Degradado 51
9. Compromissos Assumidos para o Futuro IHRU 55
Concluso . 57

PARTE II ANLISE DA LEGISLAO DOS PROGRAMAS DE
HABITAO 59
Introduo.. 61
1. Programas de Realojamento: PROHABITA.. 65
1.1. PROHABITA Programa de Financiamento para Acesso Habitao.... 66
1.2. Apreciao do PROHABITA.... 71
1.3. PROHABITA: Questes Prementes .. 72
2. Promoo Cooperativa. 73
2.1 Anlise da Legislao Vigente .... 73
2.1.1 Estatuto Fiscal Cooperativo.. 78
2.2 Avaliao da Legislao Vigente pelos Actores: IHRU/Cooperativas........ 78
2.3 Apreciao da Promoo Cooperativa......... 81
3. PORTA 65.. 85
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Introduo.... 85
3.1 Comentrios ao Dec. PORTA 65... 91
3.2 Desafios Operacionalizao...... 94
a) PORTA 65 Jovem.... 94
b) Porta 65: Residncia (Coabitao) Apoiada... . 96
c) PORTA 65: Gesto e Proximidade.. 98
d) PORTA 65: Bolsa de Habitao.. 99
3.3 Apreciao do PORTA 65...... 100
4. Polticas de Reabilitao... 103
Introduo. 103
4.1 Lgica dos Programas de Reabilitao: Anlise da Legislao Vigente.. 104
4.2 RECRIA, RECRIPH e SOLARH 105
4.3 REHABITA e SRUS.. 108
4.4 Apreciao da Legislao pelos Actores Contactados 109
4.5 Apreciao dos Programas de Reabilitao.... 112

PARTE III ANLISE PROCESSUAL DOS PROGRAMAS DE
REABILITAO 115
1 Organizao Institucional no mbito da Gesto Processual dos Programas ... 117
2 Estrutura de Gesto e Acompanhamento dos Programas 121
2.1 ETAPA I Cmaras Municipais .. 121
2.1.1 Recepo das Candidaturas . 122
2.1.2 Validao dos Requisitos Legais ........ 123
2.1.3 Anlise Tcnica: Vistoria e Oramentao ......... 124
2.1.4 Aprovao ... 126
2.2 ETAPA II INSTITUTO DE HABITAO E REABILITAO URBANA. 127
2.2.1 Anlise ....... 128
2.2.2 Aprovao............ 130
2.2.3 Contratao ......... 131
2.3 ETAPA III CMARAS MUNICIPAIS E IHRU .... 132
2.3.1 Financiamento ........ 132
3 Anlise Processual: Bloqueios e Agilizao ......... 135
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PARTE IV RECOMENDAES TCNICAS SOBRE HABITAO
SOCIAL 145
Introduo.. 147
1. Sobre as Recomendaes Tcnicas de Habitao Social.. 149
2. Recomendaes s Recomendaes Tcnicas da Habitao Social..... 151
Concluso. 155


ANEXOS 157
A1. Anlise das Referncias Habitao no PNPOT.. 159
A2. Sntese Descritiva da Legislao 163
A3. SWOT IHRU / Inqurito Cooperativas. 167
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PARTE I

TENDNCIAS RECENTES DAS POLTICAS
DE HABITAO EM PORTUGAL

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1. MERCADO E POLTICAS DE HABITAO
impossvel aprofundar neste contexto um tema to complexo. Assim, a inteno do presente
relatrio desenhar os principais traos da poltica habitacional nas ltimas duas dcadas e introduzir
algumas linhas de reflexo capazes de suportar as propostas de interveno.
Sobre as polticas de habitao, no havendo obviamente uma grande consonncia nas formas de
aco dos pases europeus, assistimos a uma grande diversidade de formas de lidar com o mesmo
problema: um nmero significativo de famlias no tem condies de acesso ao mercado privado de
habitao.
O alojamento no um bem como outro qualquer e lembr-lo no dizer uma evidncia dado o
paradoxo entre o dito e o feito. O direito ao alojamento est consagrado em quase todos os direitos
nacionais ou universais. Desde a Segunda Guerra Mundial que os Estados europeus tentavam
prosseguir uma poltica de alojamento com base em 2 argumentos:

a falta grave de alojamentos em resultado das destruies da guerra e a insuficincia de
rendimentos canalizados para a habitao no perodo anterior;
uma defesa de uma poltica de justia social com vontade de erigir uma sociedade mais justa.

Durante todo o sculo XIX e princpio do sculo XX, o pensamento econmico era dominado pelas
doutrinas liberais que se caracterizavam pela recusa da interveno do Estado na economia e se
constitua como um obstculo adopo de medidas de poltica social. Se os progressos da
democracia, a luta emergente dos sindicatos e dos partidos polticos, foram contribuindo para uma
crescente conscincia dos efeitos externos da pobreza foi a assuno dos pobres como classes
dangereuses que faz ceder os liberais face a algumas medidas sociais. As medidas foram sendo
tomadas para corrigir esses efeitos sociais e econmicos negativos higienismo, radicalismo, etc.
O que retiramos de uma anlise retrospectiva sobre a experincia europeia das polticas de habitao
um certo confronto entre duas posturas bsicas: as polticas pblicas baseadas no alojamento social
orientado para grupos desfavorecidos versus polticas mais alargadas de regulao do mercado e onde
as polticas pblicas abrangem, de uma forma ou outra, grupos sociais mais diversificados.
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Apesar dessa dicotomia que divide os pases do Norte da Europa dos do centro, possvel encontrar
nas sociedades ocidentais certas caractersticas de evoluo das polticas de habitao que so comuns.
Na maioria dos pases europeus as primeiras intervenes do Estado no sector do alojamento aparecem
ainda no sculo XIX no quadro de polticas sociais. A concretizao progressiva de polticas sociais
nos finais do sculo XIX e princpios do sculo XX so o resultado de factores econmicos, polticos e
psicolgicos. , por um lado, a verificao de que a pobreza resultante dos processos de
industrializao bem diferente da pobreza anterior, trazendo consigo penalizaes ao funcionamento
econmico e poltico da sociedade e, por outro lado, produzindo uma conscincia social crescente que
daria lugar ao Estado-Providncia.
O principal actor destas polticas o Estado, no um Estado neutro mas um Estado profundamente
comprometido, cuja interveno era legitimada sem contestao pelos agentes econmicos em
crescimento.

GRFICO 1.1 ALOJAMENTO SOCIAL POR 1000 HABITANTES NA EU-15 (2000)
143
103
100
96
87
83
66 65
28
25
21
14
8
5
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
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Nmero de Alojamentos

Fonte: Observatrio Europeu da Habitao Social.
Nesse sentido, as polticas habitacionais mais recentes vo ser marcadas pelo fim do crescimento
quantitativo das cidades (e da habitao) mas tambm pelas mais recentes transformaes das formas
de acesso ao mercado, a propriedade, as transformaes demogrficas e culturais, etc.
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A maioria dos autores considera hoje que o campo de estudo das polticas de habitao um campo
vasto e ecltico que associa a relao entre o funcionamento dos mercados habitacionais com os
valores das formas de organizao social dos pases e traz por arrastamento a discusso sobre o papel
do Estado e a necessria coexistncia entre competitividade e coeso social.
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2. AS POLTICAS RECENTES DE HABITAO EM PORTUGAL
INTRODUO
Os pases da Europa do Sul, face aos seus regimes de Estado e formas de interveno pblica tm
vindo a ser apelidados de sociedades semiperifricas salientando-se a fragilidade de interveno
pblica em todos os domnios e tambm particularmente na habitao e a vitalidade de uma
sociedade civil que embora desorganizada e demasiado fragmentada nos seus interesses tem um papel
activo na resoluo das suas necessidades.
Vrios estudos sobre a interveno pblica ao nvel da habitao em Portugal tm vindo sobretudo a
salientar a sua insipincia da oferta pblica de habitao (Serra, Cardoso, Porto, etc.) mas talvez
mais interessante analisar esse papel no contexto das dinmicas do mercado (legal e ilegal de
habitao).

A INTERVENO SIMBLICA E POLTICA DO ESTADO NOVO

De facto, at finais dos anos 50, o imobilismo fazia com que as carncias habitacionais emergissem de
forma mais quantitativa do que qualitativa. Salazar prosseguia uma poltica de no-industrializao e
no-urbanizao do pas que fazia com que, em 1950, o Continente tivesse uma taxa de urbanizao de
cerca de 20%; em 1960 de 23% e 26,4% em 1970. A poltica de habitao social era identificada com
uma poltica de integrao social e familiar com funes polticas e simblicas. Contudo, a partir da
dcada de 40 so detectados sinais contraditrios de uma poltica de alojamento exigida pelo avano
tmido da industrializao e que protagonizada pela poltica fundiria de Duarte Pacheco (1938/43)
1
.
Na dcada de 60 e na primeira metade dos anos 70, as polticas seguidas assentaram na produo de
alojamentos sociais com preocupaes centradas nos aspectos fsicos e materiais, sendo o sector
pblico, o principal promotor na proviso de alojamentos sociais. por esta altura que surgem em


1
So tomadas algumas medidas inovadoras para a poca: congelamento das rendas em 1943; expropriaes pblicas
sistemticas em Lisboa, promoo do sector pblico 1949-55 (B. Alvalade); 1956-58 (bairros camarrios do Porto); 1965-66
(Olivais em Lisboa e Viso no Porto), etc.

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Portugal os primeiros fluxos de intensas deslocaes demogrficas do interior para o litoral do pas.
Durante esse perodo existiam vrios programas de promoo pblica de habitao social tais como:
Casas Econmicas, em Propriedade Resolvel (1933); Casas para Famlias Pobres, (1945); Casas de
Renda Econmica, (1945); Casas de Renda Limitada, (1947); Autoconstruo, (1962). Apesar da
existncia destes vrios programas e regimes para a habitao social, o estado de degradao do
parque habitacional continuava a agravar-se e proliferavam bairros de barracas nas principais cidades
do pas.
A interveno directa do Estado nas polticas de habitao social comeou a ser mais visvel a partir
de 1969 com a criao do Fundo de Fomento de Habitao (FFH) que teve a seu cargo a promoo
directa de habitao visando uma resposta aos problemas de marginalidade que os grandes centros
urbanos vinham registando, em particular Lisboa, onde se verificava uma rpida expanso do
fenmeno das barracas e dos clandestinos.
A REVOLUO DOS CRAVOS ACOMPANHADA PELO ACENTUAR DA URBANIZAO E
PELA VISIBILIDADE DO PROBLEMA HABITACIONAL
A partir dos meados da dcada de 70, um dos perodos mais marcantes na visibilidade das carncias
habitacionais em Portugal e de maior intervencionismo do Estado, regista-se um processo migratrio
do campo para a cidade e proveniente das ex-colnias que ocorreu de forma desordenada colidindo
com uma ausncia de polticas que se fez sentir, particularmente, ao nvel das carncias de habitao,
de equipamentos sociais e de infra-estruturas urbanas. Assim, num contexto de chegada massiva de
populaes (rurais e fruto de imigraes das ex-colnias) de baixos recursos econmicos, a falta de
respostas habitacionais (quer ao nvel da produo, quer ao nvel da habitao) acentuou prticas de
coabitao e deu lugar emergncia e ao desenvolvimento de um mercado ilegal de produo de
alojamentos, cujos reflexos negativos ainda hoje se fazem sentir.
De forma simplista, reconhece-se que o afluxo de populao que nas dcadas de 70 e 80 vieram para
as grandes regies metropolitanas onde o emprego era mais abundante encontrou trs tipos de
solues:
a construo de bairros de barracas e degradados estima-se, atravs dos levantamentos do
PER nas duas grande metrpoles a existncia de cerca de 50 mil barracas onde viviam cerca
de 150 mil pessoas;
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a construo clandestina que se tornou numa forma normal de crescimento urbano das reas
metropolitanas (estima-se que na dcada de 70 cerca de 40% da construo em Portugal era
no licenciada);
a sobrelotao que atinge mais de 300 mil fogos;
Neste perodo, o Estado comea a manifestar uma vontade de implementar uma poltica de habitao,
que no se limitasse resoluo de carncias mais pronunciadas mas todo o tipo de carncias
existentes nomeadamente as da reabilitao mas tambm a facilitao do acesso ao mercado privado
em regime de propriedade. Esta poca palco do lanamento de um leque significativo de iniciativas
estatais desenvolvidas em diferentes sentidos, que obedecem a lgicas nem sempre coincidentes e que
muitas vezes se sobrepem (Serra, 2002). Foram lanados alguns programas que tiveram impacto na
sociedade portuguesa, de destacar: as Cooperativas de Habitao Econmica (1974), que relanariam
o movimento cooperativo e tambm aumentariam gradualmente as competncias do poder local; novo
regime de Contratos de Desenvolvimento de Habitao, financiando a promoo privada de habitao
de custos controlados; o Servio de Apoio Ambulatrio Local (S.A.A.L.), que tinha como objectivo
apoiar atravs das Cmaras Municipais as iniciativas das populaes mal alojadas que viviam em
situaes degradadas, no sentido da transformao das suas condies de habitao; reviso dos
regimes dos programas de habitao social j existentes, nos quais as Casas de Renda Limitada e as
Casas Econmicas sofreram algumas alteraes.
Mas a promoo de habitao pelo sector pblico nunca foi muito significativa, nem antes nem depois
do 25 de Abril. O I Governo Constitucional deu um passo importante na descentralizao do sector ao
criar os servios municipais de habitao como estrutura capaz de absorver os poderes da
administrao central em termos de gesto, conservao e distribuio dos fogos de promoo pblica.

ANIMAO ECONMICA COM A INTEGRAO EUROPEIA E TENTATIVA DE
INTERVENO ORGANIZADA

Nas dcadas de 80 e de 90, assiste-se a mudanas muito significativas na situao habitacional, com o
processo de expanso dos recursos habitacionais, marcado por uma significativa dinmica de
investimento na construo da habitao, de que resultam transformaes quantitativas e qualitativas
no parque habitacional.
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GRFICO 2.2 FOGOS CONCLUDOS EM CONSTRUO NOVA SEGUNDO A ENTIDADE
PROMOTORA NO PERODO 1995-2006 (%)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Sector Privado
Cooperativa
Organismo Publico

Fonte: Estatsticas de Construo, INE, 2006.
A partir de 1981, assiste-se a um recuo na interveno directa do Estado na promoo habitacional,
isto , circunscrio dos programas de interveno directa s situaes mais expressivas de carncias
de alojamento e inicia-se a transferncia para os municpios, da responsabilidade de alojamento das
famlias de baixos recursos. No entanto, o Estado mantm e refora o estmulo aquisio de casa
prpria atravs da bonificao do crdito, o que vai abranger um leque de famlias de diversos
rendimentos. Esta medida, que decorre desde os anos 80 at 2002, o centro das atenes das polticas
habitacionais e esgota largamente os recursos disponveis. Apesar de no conhecermos os montantes
exactos da despesa pblica com esta medida de poltica, o Estado despendeu, entre 1976 e 1997, cerca
de 5 642 milhes de contos atravs da realizao de 1 365 732 contratos de aquisio de habitao o
que revelador do seu impacto no conjunto das famlias portuguesas (Ver Grfico 2.3).




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GRFICO 2.3 INVESTIMENTO PBLICO DIRECTO EM HABITAO EM 2002
(EM MILHES DE EUROS)
767
87
57
30
1,3
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Apoio acquisio Constr. habitaes pub Arrendamento jovem Reabilitao(c/autarquias) Arrendamento f amilias

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
Estima-se que a poltica de habitao bonificada dever ter atingido cerca de 10% do nmero de
famlias que se candidataram ao crdito mas, entre 1984 e 1998, exigiram investimentos pblicos da
ordem dos 573,3 milhes de contos e um investimento de cerca de 5500 contos por alojamento sendo
comparativamente mais onerosa para o errio pblico se considerada como input por famlia e no
considerando a renda de retorno do investimento.
Ora como o crdito habitao se destina a grupos sociais com alguma solvncia
2
pese embora ter
atingido grupos sociais mdios baixos a populao mal-alojada aumenta consideravelmente. neste
contexto que emergir o PER Plano Especial de Realojamento em meados da dcada de 90.
Nesta poca a proviso da habitao sofreu duas notveis transformaes: o alto ritmo de produo
de habitao pelas empresas construtoras e o acesso generalizado casa prpria, atravs de sistemas
de crdito aquisio. Encontram-se, assim, mudanas nas condies de habitao e no sistema de
agentes envolvidos na produo e no acesso ao alojamento.
Assiste-se, tambm, liberalizao do mercado de arrendamento, em crescente declnio nas ltimas
dcadas, ao reforo moderado das polticas de renovao do parque habitacional e, por ltimo,


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Ver relatrio CET/INH, 1999, Polticas de habitao ps-1974, Isabel Guerra (coord.)
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circunscrio dos programas de interveno directa do Estado central, revelando as autarquias um
acrscimo de protagonismo na promoo habitacional em muitos casos atravs de uma aco
concertada com aquele (Serra, 2002).
As conjunturas econmicas caracterizadas pelo desenvolvimento da economia portuguesa, um perodo
de baixas taxas de juro, o alargamento das classes mdias, so traos culturais favorveis
propriedade, etc. Esta constante poltica de apoio aquisio, est talvez na origem de Portugal
apresentar, no contexto europeu, uma das mais altas taxas de proprietrios de casa prpria.
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3. A OFERTA PBLICA RECENTE: UM ESFORO ELEVADO DE 4000
FOGOS/ANO DURANTE 15 ANOS
O reconhecimento da necessidade de construo era evidente na dcada de 80 quer pela visibilidade
dos grandes bairros de barracas nas duas maiores metrpoles portuguesas, quer pela necessidade
imperiosa de conteno dos movimentos de ocupao clandestina.
O desenvolvimento econmico e a conscincia crescente das necessidades de habitao permitiram na
dcada de 80 um desenvolvimento substantivo do nmero de fogos novos construdos para habitao
social. Ao longo de um perodo mais recente 1985 a 2005 foram construdos 61 338 fogos de
habitao social. Apesar de uma grande diversidade de formas construtivas (directamente o Estado ou
as autarquias, os contratos de desenvolvimento, etc.) ao longo destes 15 anos a construo pblica foi
de cerca de 4000 fogos ao ano o que manifesta um elevado esforo financeiro. Acrescente-se que esta
construo est associada a um processo de descentralizao de responsabilidades no domnio das
polticas de habitao, atravs da afirmao do papel dos municpios que, com maior ou menor
vontade, assumiram um papel crescente na execuo das polticas locais de habitao.

GRFICO 3.4 NMERO DE FOGOS DE HABITAO SOCIAL PARA
ARRENDAMENTO CONTRATUALIZADOS ENTRE 1986 E 2005 (TOTAL E PER)
94
585
1430
1805
1480
1255
2111
1995
1512
3292
6384
8149
5774
7866
7083
3470
4107
1869
717
1703
432
1772
4753
5021
4714
7176
4785
2409 2410
889
271
558
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
TOTAL
PER

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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22

FIGURA 3.1 TOTAL DE HABITAO A CUSTOS CONTROLADOS FINANCIADA NO
PERODO DE 1984 A 2005.

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.


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23

FIGURA 3.2 TOTAL DE HABITAO A CUSTOS CONTROLADOS FINANCIADA NO
PERODO DE 1984 A 2005, NA REA METROPOLITANA DE LISBOA












Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
FIGURA 3.3 TOTAL DE HABITAO A CUSTOS CONTROLADOS FINANCIADA NO
PERODO DE 1984 A 2005, NO NOROESTE DE PORTUGAL.













Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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4. MOVIMENTO COOPERATIVO: UM MOVIMENTO EM
DECRSCIMO
O movimento cooperativo ao nvel da habitao emerge logo em 1974 com o objectivo de promover a
habitao a custos controlados (num regime de H.C.C.), em propriedade individual, com emprstimos
do I.N.H. com juro bonificado para a construo, aquisio ou reparao de habitaes. O movimento
cooperativo habitacional foi muito forte, sobretudo no Norte no ps-25 de Abril tendo-se organizado
mais de 200 cooperativas de habitao, que depois de ultrapassarem dificuldades significativas,
desenvolveram, ainda na dcada de 70, conjuntos residenciais com reconhecidos nveis de qualidade
ao nvel no s das habitaes, mas tambm de espaos exteriores e equipamentos sociais, muitos dos
quais at a inexistentes em habitao com controlo de custos (Secretaria do Estado da Habitao,
2000).
Estes conjuntos residenciais foram inovadores na participao dos prprios utentes em todo o processo
e mereceram, por parte dos municpios, importantes aces de cedncia de terrenos, bem como o apoio
tcnico e financeiro pelo governo central.
Com a extino do FFH no incio dos anos 80, os processos em curso foram perturbados, mas com a
criao do INH e a respectiva reformulao dos financiamentos, as cooperativas de habitao
conheceram uma nova fase de desenvolvimento, ligada a uma clara opo de apoio ao sector, o que
fez com que se verificasse um notvel aumento na produo de fogos (ver Grfico 4.5).
No final da dcada de 80, um plano governamental de fomento HCC criou importantes expectativas,
que pouco depois, foram anuladas por no terem sido desenvolvidas as medidas polticas
indispensveis ao seu cumprimento. Esta situao caracterizou a entrada nos anos 90 e foi agravada
pela ausncia de um dilogo eficaz entre o governo e os parceiros sociais do sector da construo e
habitao. Como consequncia desta situao as cooperativas de habitao comearam a ter grandes
dificuldades no desenvolvimento da sua aco de promoo, mais propriamente na oferta residencial
para os grupos sociais mais desfavorecidos. Assim, para o sector cooperativo os anos 90,
representaram um perodo de anulao das anteriores expectativas de consolidao e de crescimento.
Pode-se observar que a partir de 1992 existe uma quebra visvel na promoo de habitao do sector
cooperativo (ver Grfico 4.5).
As razes que conduziram a essa quebra so de vria ordem, salientando-se, em primeiro lugar, a falta
de solos a preos adequados, a perda de poder de compra da classe mdia/baixa, a desactualizao
do sistema de crdito vigente para o sector, o aumento de custo de natureza fiscal, processual e
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



26

burocrtica, e o aumento, em consequncia, dos custos finais de habitao, condies estas que tornam
as cooperativas menos competitivas.
Depois de um ponto pico em 1989, quando se produziram 5 172 fogos, a grande inflao de custo no
sector e as altas taxas de juro praticadas nos emprstimos levaram a que, a partir de 1990, as
cooperativas tivessem grande dificuldade em encontrar comprador para os seus fogos, acumulando
habitaes para vender. O sector cooperativo retraiu-se, o nmero de fogos foi decrescendo
progressivamente a partir dessa data, apesar de ainda em 1991 ter atingido 4 833 fogos na promoo
anual.
GRFICO 4.5 COOPERATIVAS DISTRIBUIO DOS FOGOS
CONTRATUALIZADOS SEGUNDO O PERODO (1986-2004)
3088
3404
3559
4582
3703
4008
2657
2128
1234
1317
347
859
770
531
295
221
112
470 491
270
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
A distribuio geogrfica da populao, as opes polticas da gesto municipal e a estrutura
demogrfica e de povoamento so algumas das razes que condicionam o desenvolvimento das
regies. De facto, como mostra a Figura 4.4 o maior nmero de fogos construdos pelas cooperativas
encontra-se no distrito de Lisboa (13 087), seguido do distrito do Porto (7984), e Faro (4776). Esta
promoo de habitao teve menos incidncia nos distritos de Castelo Branco (134) e Guarda (79).

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27

FIGURA 4.4 DISTRIBUIO DOS FOGOS PROMOVIDOS PELAS COOPERATIVAS
(1984-2005)

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

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28

Na dcada de 90 o nmero de membros das cooperativas de habitao rondava cerca de 100 000 o que
equivale a dizer, grosso modo, que uma em cada 30 famlias portuguesas vive numa habitao
cooperativa ou espera vir a faz-lo sendo que 60% dessas famlias residem na regio de Lisboa e Vale
do Tejo e 16% na rea Metropolitana do Porto (Barros e Santos, 1997).
At 1994 a promoo das cooperativas, embora em propores diferentes era realizada em todos os
distritos. Como j foi referido anteriormente a promoo cooperativa tem vindo a diminuir ao longo
dos ltimos anos e isso verifica-se por todo o pas. Entre 1995 e 2005 verifica-se que distritos como
Castelo Branco, Bragana, Guarda, Leiria e Viana do Castelo deixaram de promover habitao social
atravs das cooperativas de habitao.
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29


5. PER: AS VICISSITUDES DE UM PROGRAMA QUE CONSTRUIU
MAIS DE 31 MIL FOGOS
O Programa Especial de Realojamento (PER) definido pela primeira vez em 1993 atravs do
Decreto-Lei n. 163/93. um programa dirigido s reas Metropolitanas de Lisboa e Porto e tem
como objectivo principal proporcionar aos municpios abrangidos, um meio que lhes permitisse
erradicar as barracas (de nmero elevado nessa poca) e realojar os seus habitantes em alojamentos de
custos controlados.
Contrariamente ao carcter permanente do Decreto-Lei 226, o PER um plano a prazo de carcter
urgente e que, na sua fase inicial, em 1993, tem as seguintes caractersticas:

OBJECTIVO: a erradicao das barracas ou similares (e realojamento dos seus residentes) nas reas
Metropolitanas de Lisboa e Porto.
SOLUES DE REALOJAMENTO: construo e aquisio de fogos de custos controlados novos,
incluindo terrenos e respectiva infra-estruturao.
REGIME DE OCUPAO: arrendamento social.

Controverso nas suas origens, quanto aos objectivos (mais focado para uma situao habitacional as
barracas do que uma necessidade), quanto sua orgnica que se concretizava na descentralizao
para os municpios sem negociao, e ainda no que diz respeito ao seu prprio modelo (bairros
concentrados e necessariamente segregados, inicialmente sem previso de equipamentos), o PER
conseguiu construir, entre 1994 e 2005, mais de 31 mil fogos.
Com dificuldades de arranque, o PER constri entre 1996 e 1999 mais de 4000 fogos/ano descendo na
dcada seguinte, sendo parte transferida para os Acordos de Colaborao. Contudo, e definitivamente
a partir de 2002 a crise instala-se na construo pblica e a habitao social no ultrapassa os mil
fogos em 2004 e 2005.
O PER de facto um forte impulso em matria de construo de habitao social e que se revela
particularmente dinmico na segunda metade da dcada de 90, atingindo o seu pico em 1999; neste
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perodo, assiste-se, em simultneo, a uma descida do n. mdio de fogos contratualizados no mbito do
226/Acordos de Colaborao; de facto s entre 1996 e 1999, so contratualizados cerca de 65% dos
cerca de 35 mil fogos que perfazem o valor global de contratualizaes do PER.
So vrios os factores que justificam o boom do PER nesse perodo:
i. o carcter de urgncia atribudo ao programa;
ii. a disponibilizao de condies vantajosas sua execuo nomeadamente por relao com os
Acordos de Colaborao motivo que de resto ter levado alguns municpios a transferirem
fogos inscritos nos anteriores Acordos de Colaborao para o PER;
iii. o oleamento dos processos, chamemos-lhe assim, que permitia aos municpios, uma vez
concluda a fase de diagnstico e projecto, dar incio sua operacionalizao propriamente
dita;
iv. e ainda uma conjuntura pouco balizada por preocupaes de conteno da dvida pblica e em
que havia disponibilidade financeira da Administrao Central especificamente comprometida
com o Programa.
GRFICO 5.6 HABITAO CONSTRUIDA AO ABRIGO DO PROGRAMA
PER ENTRE 1994-2005 (NMERO DE FOGOS)
432
1772
4753
5021
4714
7176
4785
2409 2410
889
271
558
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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31

De facto, e apesar do carcter aberto, da abrangncia territorial (destinando-se a todos os municpios
do pas) e da maior longevidade (que comeou 8 anos antes do PER) do 226, o PER foi no ltimo
vintnio do sculo XX o programa de habitao social mais expressivo ( fundamental no omitir
todos os outros apoios pblicos, desde os programas de reabilitao, aos apoios pessoa IAJ/Crdito
Bonificado). Em conjunto, estes dois programas num perodo de menos de 19 anos, tero sido
responsveis pelo alojamento de mais de 60 000 agregados. A superioridade numrica do PER
relativamente ao 226 no deve porm ser sobrecriticada, pois tratava-se de um programa
essencialmente destinado s reas Metropolitanas onde se concentrava o grosso das carncias, o que
no pressupe o reconhecimento da existncia de problemas em outros territrios.

GRFICO 5.7 NMERO TOTAL DE FOGOS SOCIAIS CONSTRUIDOS PARA
ARRENDAMENTO NO AMBITO DO PER E OUTROS PROGRAMAS 1986-2005
35190
27491
62681
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
PER OUTROS PROGRAMAS TOTAL

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

Passados 14 anos aps o seu lanamento, o PER tem uma taxa de execuo de cerca de 70%.
Genericamente, os municpios com as taxas de execuo mais elevadas, muitos deles a 100%, so
aqueles em que o nmero de fogos acordados nos recenseamentos iniciais era inferior. Contudo,
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32

alguns dos municpios com um nmero de fogos mais elevado tm neste momento taxas de execuo
francamente elevadas, sendo de destacar o caso de Lisboa com uma taxa de cerca de 90%. Os casos
mais problemticos do ponto de vista da execuo, todos eles localizados na AML, so, por ordem
decrescente:
Odivelas, com uma taxa de execuo de 0% note-se que este caso muito especfico,
porquanto se trata de um municpio que nasceu j depois do surgimento do PER, fazendo
antes parte de Loures;
Amadora, com uma taxa de execuo de 38% uma situao com alguma gravidade dado se
tratar do segundo municpio, a seguir a Lisboa, com um maior n. de fogos acordados, quase
5500;
Barreiro, Palmela e Seixal, todos eles com uma taxa ligeiramente superior a 40%;
Cascais e Loures, com taxas que no ultrapassam os 50%.
certo que ter uma boa taxa de execuo no necessariamente sinnimo de uma boa execuo,
cujos critrios de avaliao so eles prprios relativamente volteis e de apuramento a longo prazo.
Contudo, no menos verdade que o adiamento da execuo deste programa, de 1993, vem avolumar
o problema quantitativo nesses mesmos territrios, pois s situaes diagnosticadas mas ainda no
solucionadas de 1993 acumulam-se novas carncias, includas ou no em Acordos PROHABITA j
candidatados. Por outro lado, se at ao final da dcada de 90 a Administrao Central no tinha
dificuldades em assumir financeiramente os respectivos compromissos, o mesmo no se passa
actualmente; pelo que os fogos PER a lanar correm o risco de encontrar srias dificuldades do
ponto de vista da sua exequibilidade financeira.
O mesmo problema coloca-se relativamente ao prprio 226 que, em 2005 e apesar de revogado pelo
PROHABITA (revogao que no teve efeitos retroactivos dos acordos previamente aprovados, nem
to pouco pressups a transferncia compulsiva dos mesmos para o PROHABITA), tinha uma taxa de
execuo de apenas 56%.





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QUADRO 5.1 PER/TAXA DE EXECUO E COMPARTICIPAO/SITUAO
CONCELHO EM 2006
Concelho Fogos
Acordados
Fogos
Concludos
Taxa de
execuo
Fogos a
Lanar
Comparticipao

ALCOCHETE 44 33 78% 10 630 370
ALMADA 2 156 865 59% 894 14 992 702
AMADORA 5 419 836 38% 3 369 14 946 136
AZAMBUJA 80 79 99% 1 1 301 414
BARREIRO 461 189 41% 271 3 620 722
CASCAIS 2 051 695 49% 1 055 14 114 034
LISBOA 11 129 5 584 89% 1 243 104 735 269
LOURES 3 376 1576 49% 1 710 32 275 640
MAFRA 87 87 100% 0 1 445 137
MONTIJO 307 306 100% 0 5 422 342
ODIVELAS 528 0 0% 528 0
OEIRAS 3 165 1 533 60% 1 272 28 735 530
PALMELA 61 14 43% 35 209 588
SEIXAL 635 247 43% 365 5 170 615
SESIMBRA 128 107 100% 0 1 864 911
SETBAL 1272 860 70% 385 14 845 987
SINTRA 1 591 931 61% 613 16 487 542
V. FRANCA DE XIRA 765 337 63% 285 5 304 248
ESPINHO 458 230 80% 91 4 179 721
GONDOMAR 1 964 1 554 100% 0 28 961 124
MAIA 1 517 374 75% 375 7 284 027
MATOSINHOS 3 982 2 264 64% 1 447 41 837 827
MOITA 160 143 100% 1 2 417 289
PORTO 1453 909 74% 382 16 444 445
PVOA DE VARZIM 470 259 60% 189 5 029 240
VALONGO 629 629 100% 0 11 482 588
VILA DO CONDE 909 738 88% 108 14 211 313
VILA NOVA DE GAIA 3 619 1 510 70% 1 065 31 429 078
TOTAL 48 416 22 889 68% 15 689 429 378 839

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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GRFICO 5.8: FOGOS PER, ACORDADOS E CONSTRUDOS E A LANAR: SITUAO
EM 2007
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Espinho
AZAMBUJA
CASCAIS
LISBOA
LOURES
MAFRA
OEIRAS
SINTRA
VILA FRANCA DE XIRA
AMADORA
ODIVELAS
Gondomar
Maia
Mat osinhos
Port o
Pvoa de Varzim
Valongo
Vila do Conde
Vila Nova de Gaia
ALCOCHETE
ALMADA
BARREIRO
MOITA
MONTIJO
PALMELA
SEIXAL
SESIMBRA
SETBAL
Fogos acordados total Fogos concludos Fogos a lanar

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

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QUADRO 5.2 PER NMERO DE FOGOS SEGUNDO A SITUAO E O DISTRITO
EM 2007
Concelho Fogos
Acordados
Fogos
Concludos
Comparticipao Fogos
a
Lanar
ALCOCHETE 44 33 630 370 10
ALMADA 2 156 865 14 992 702 894
AMADORA 5 419 836 14 946 136 3 369
AZAMBUJA 80 79 1 301 414 1
BARREIRO 461 189 3 620 722 271
CASCAIS 2 051 695 14 114 034 1 055
LISBOA 11 129 5 584 104 735 269 1 243
LOURES 3 376 1576 32 275 640 1 710
MAFRA 87 87 1 445 137 0
MONTIJO 307 306 5 422 342 0
ODIVELAS 528 0 0 528
OEIRAS 3 165 1 533 28 735 530 1 272
PALMELA 61 14 209 588 35
SEIXAL 635 247 5 170 615 365
SESIMBRA 128 107 1 864 911 0
SETBAL 1272 860 14 845 987 385
SINTRA 1 591 931 16 487 542 613
VILA FRANCA DE XIRA 765 337 5 304 248 285
ESPINHO 458 230 4 179 721 91
GONDOMAR 1 964 1 554 28 961 124 0
MAIA 1 517 374 7 284 027 375
MATOSINHOS 3 982 2 264 41 837 827 1 447
MOITA 160 143 2 417 289 1
PORTO 1453 909 16 444 445 382
POVOA DE VRZIM 470 259 5 029 240 189
VALONGO 629 629 11 482 588 0
VILA DO CONDE 909 738 14 211 313 108
VILA NOVA DE GAIA 3 619 1 510 31 429 078 1 065
TOTAL 48 416 22 889 429 378 839 15 689

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

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36

FIGURA 5.5 DISTRIBUIO DO PER

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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37

FIGURA 5.5A DISTRIBUIO DO PER AML

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
FIGURA 5.5B DISTRIBUIO DO PER AMP

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana









Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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38

PER FAMLIAS: UMA EXPERINCIA A APROVEITAR?

Criado em 1996 como uma extenso do PER, o PER FAMLIAS , no entanto, o nico programa de
realojamento deste primeiro subconjunto que se apresenta como uma medida de apoio pessoa ao
invs de atribuir aos municpios a responsabilidade pela oferta directa da soluo de realojamento,
consubstanciada na atribuio de um alojamento da sua autoria, este programa confere aos
agregados a responsabilidade de encontrarem a sua prpria soluo habitacional, apoiando-os
financeiramente para o efeito.
Vale a pena salientar os pressupostos que esto na base do PER FAMLIAS que so os seguintes:

Medida de acelerao do Programa em geral
Possibilidade de escolha por parte dos agregados
Diversificao das solues, nomeadamente com a introduo do mercado
privado nas lgicas de procura apoiada de habitao
Incremento da insero sociourbanstica dos beneficirios
Incentivo mobilidade
Embora no declarado, incentivo autonomizao dos agregados na
resoluo da sua soluo habitacional e na sua relao com o prprio Estado
EXECUO PER FAMLIAS
Contudo, o recurso a esta soluo em comparao com o PER normal francamente diminuto
apenas 6% (um total de 1877 fogos). A prpria distribuio territorial da sua execuo j de si
eloquente na medida em que revela a concentrao do programa em 4 municpios, todos eles
pertencentes AML Norte: Amadora, Cascais, Lisboa e Oeiras. Destes municpios, de salientar os
dois primeiros casos, embora por razes diferentes; o caso da Amadora, porque tendo uma das mais
baixas taxas de execuo do PER (cerca de 40%), parece ter encontrado no PER Famlias, uma
soluo apesar de tudo mais expedita; o caso de Cascais, por se tratar do Concelho em que a proporo
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39

do PER Famlias no PER efectivamente superior cerca de 36% (dos fogos PER lanados); na
AMP, apenas Matosinhos tem uma adeso relativamente significativa.

GRFICO 5.9 N. DE FOGOS PROMOVIDOS PELO PER FAMLIAS ENTRE 1997 E
2005
0
100
200
300
400
500
600
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fogos

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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40



GRFICO 5.10 N. DE FOGOS CONCLUDOS PELO PER FAMLIAS SEGUNDO O
CONCELHO (1997-2005)
358
317
82
257
18
11
377
14
6
172
12
22
1
53
11
14
3
10
1
4
73
61
0
50
100
150
200
250
300
350
400
C
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S
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b
a
l

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

O PER FAMLIAS levanta de facto algumas questes:
Ter sido o limite de rendimento imposto s famlias excessivamente elevado, como referido
no SWOT produzido pelo IHRU?
Porque que algumas autarquias aderiram mais do que outras?
Ter o tratamento unitrio das candidaturas sido um factor de entorpecimento?
Sero as famlias demasiado passivas para a auto-resoluo da sua situao habitacional?
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41

E, nos casos em que houve uma maior adeso, como que ela se concretizou? Por via efectiva
de uma opo dispersa dos candidatos? Por via da sua mobilidade? Por via da existncia de
uma oferta de CDHs para este nicho?
O que aconteceu a estes agregados? Mantiveram-se no mercado privado sem problemas e
inclusivamente com alguma trajectria ascendente ou, pelo contrrio, tero tido dificuldade
em suportar o endividamento?
Finalmente, o PER FAMLIAS introduz um primeiro momento de flexibilizao das solues
habitacionais no PER, que viria a ser completado, apenas dois meses aps a sua publicao, com a
criao de unidades residenciais/Portaria n. 420/96 de 28 de Agosto (cf. definio constante em
anexos conceitos). De facto, a unidade residencial apresenta-se como uma soluo habitacional de
forte potencial para a sociedade contempornea: para alm de bastante ajustada crescente diversidade
familiar, tambm propiciadora de um mais actual modo de habitar, um modo j designado como
casa-servio por oposio casa-mquina que caracterizara os perodos ureos do ps-guerra.
Por este motivo, no se compreende a razo de, no PROHABITA, se destinar as unidades residenciais
a agregados familiares especialmente carenciados. Para alm de no haver uma definio do conceito
de agregado familiar especialmente carenciado, h desde logo aqui um convite desvalorizao
desta soluo, subestimando-se as suas potencialidades pelos motivos supracitados.




CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



42

FIGURA 5.6 DISTRIBUIO DO PER FAMLIAS AML






Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
FIGURA 5.7 DISTRIBUIO DO PER FAMLIAS AMP






Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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43

6. A INTERVENO PBLICA MAIORITARIAMENTE DE
CONSTRUO NOVA: O PESO DA REABILITAO?

Ao contrrio de outros pases europeus, onde o apoio reabilitao do parque hoje uma prioridade
com significado, em Portugal as medidas legislativas sem grande alcance, um processo burocratizado,
o congelamento das rendas, a inrcia dos proprietrios, etc. tm impedido um progresso significativo
desta medida.

GRFICO 6.11 INVESTIMENTO PBLICO POR PROGRAMAS, 1998 A 2006 (EM
EUROS)
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
160.000.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Venda Apoiada
Reabilitao Total
Construo arrendamento no PER
PER, intemp; incendios
Grand Total


Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.





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44

CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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45

7. A DESCENTRALIZAO E A ALIENAO DO PATRIMNIO
PBLICO
A partir da dcada de 80 a crise fiscal do Estado e a necessidade de equilbrio da balana pblica,
aliadas a polticas de concepo mais liberal face interveno pblica desencadeia um movimento de
descentralizao do patrimnio do IGAPHE para as autarquias e de venda aos ocupantes das
habitaes.
Este movimento faz reduzir o patrimnio do actual IHRU a cerca de 1/3 (de 39 197 para 12 549 fogos)
do seu valor inicial, enquanto que cerca de vendido aos ocupantes (10 213 fogos) e o restante
atribudo s autarquias (16 435 fogos).



GRFICO 7.12 SITUAO ACTUAL DOS FOGOS PATRIMNIO DO IHRU
(EM %)










Fonte: Base de Dados IHRU, 2007.

So sobretudo os municpios das reas Metropolitanas de Lisboa e Porto, os que recebem maior
nmero de fogos pese embora que essa aceitao no tenha sido uniforme pois alguns municpios
41,9
26,1
32,0
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
Cedidos Municpios Vendidos a Particulares Fogos pertena IHRU (2007)
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



46

contestaram a recepo de fogos degradados e argumentaram com incapacidade para a gesto desse
patrimnio sem mais recursos.
Nos anos 90, 26% dos fogos cedidos aos municpios pertencem aos municpios do distrito de Lisboa,
que receberam mais de 4000 fogos cedidos pelo IGAPHE. Por seu lado, os municpios do Porto
receberam 3260 fogos e os de Setbal 2004 fogos.

GRFICO 7.13 NMERO DE FOGOS QUE PASSARAM PARA GESTO AUTRQUICA
NO PERODO 1993-2007
675
363
1055
649
317
144
779
503
7
348
4316
531
3260
306
2004
25
957
196
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
A
V
E
I
R
O
B
E
J
A
B
R
A
G
A
B
R
A
G
A
N

A
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L
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C
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M
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A

C
A
S
T
E
L
O
V
I
L
A

R
E
A
L
V
I
S
E
U
Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.


Para alm desta cedncia, o IGAPHE, durante o perodo de 1993-1995, vendeu mais de 1500 fogos
por ano, sendo que, o maior volume de vendas regista-se em 1994 com 2063 fogos vendidos. A partir
de 1996 observa-se um decrscimo nas vendas que se mantm at os dias de hoje. Neste ano foram
vendidos at agora cerca de 63 fogos apenas.


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47


GRFICO 7.14 NMERO DE FOGOS PATRIMNIO DO IGAPHE VENDIDOS AOS
ARRENDATRIOS DE 1993 A 2007

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
Esto por aprofundar as condies desta venda ou a diversidade de aceitao da compra pelos
ocupantes mas verifica-se efectivamente uma grande diversidade de compra por parte dos ocupantes.
Por exemplo, no municpio de Setbal situam-se 32% dos fogos alienados pelo IGAPHE aos
ocupantes, mas no distrito de Lisboa o valor apenas de 10%. Os inquilinos dos distritos de Guarda e
Castelo Branco so os que menos investiram comprando o patrimnio IHRU com apenas 1% do que
foi vendido (ver Grfico 7.15).








1799
2063
1582
871
560
446
548
241
267
461
623
368
193
128
63
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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GRFICO 7.15 NMERO DE FOGOS VENDIDOS A INQUILINOS POR DISTRITO
NO PERODO 1993-2007

1158
114
443
407
94
133
481
531
24
264
979
469
737
230
3243
297 275
334
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
A
V
E
I
R
O
B
E
J
A
B
R
A
G
A
B
R
A
G
A
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C
A
S
T
E
L
O
V
I
L
A

R
E
A
L
V
I
S
E
U

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
GRFICO 7.16 NMERO DE FOGOS VENDIDOS AOS ARRENDATRIOS E CEDIDOS
AOS MUNICPIOS NO PERODO DE 1993-2007
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
A
V
E
I
R
O
B
E
J
A
B
R
A
G
A
B
R
A
G
A
N

A
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T
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C
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C
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M
B
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A
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P
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A

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A
S
T
E
L
O
V
I
L
A

R
E
A
L
V
I
S
E
U
Fogos Cedidos aos Municpios Fogos Vendidos a Particulares

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana

CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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49


QUADRO 7.3 NMERO DE FOGOS VENDIDOS AOS INQUILINOS E CEDIDOS
AOS MUNICPIOS (1993-2007)
DISTRITO
Fogos Cedidos
aos Municpios
Fogos Vendidos a
Particulares
AVEIRO 675 1158
BEJA 363 114
BRAGA 1055 443
BRAGANA 649 407
CASTELO BRANCO 317 94
COIMBRA 144 133
VORA 779 481
FARO 503 531
GUARDA 7 24
LEIRIA 348 264
LISBOA 4316 979
PORTALEGRE 531 469
PORTO 3260 737
SANTARM 306 230
SETBAL 2004 3243
VIANA CASTELO 25 297
VILA REAL 957 275
VISEU 196 334
TOTAL 16435 10213
Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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50

FIGURA 7.8 NMERO DE FOGOS CEDIDOS AOS MUNICPIOS



























Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.


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51

8. PATRIMNIO DO IHRU: RENDAS DESACTUALIZADAS E
PATRIMNIO DEGRADADO
Est por fazer a histria mais recente de descentralizao e venda do patrimnio habitacional pblico
central. Mas interessa conhecer o patrimnio que actualmente est na posse do IHRU.
Este patrimnio constitudo por 12 549 fogos e no se encontra em todas as zonas do pas. Distritos
como Viseu, Guarda, Castelo Branco, Santarm, vora e Beja no possuem fogos de propriedade do
IHRU. A figura 8.9 ilustra que o distrito de Setbal com 3 912 fogos apresenta a maior parte do
patrimnio do IHRU, seguindo-se o distrito de Lisboa com 2 592 fogos e Porto com 2 024 fogos. Os
distritos de Guarda e Coimbra representam menor parte do patrimnio IHRU, o primeiro dispe
apenas de 22 fogos e Coimbra de 49 fogos.
FIGURA 8.9 PATRIMNIO IHRU DISTRIBUIO DOS FOGOS POR CONCELHO EM
2008

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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52


As rendas mdias so baixas e desiguais ao longo das vrias regies. Assim, o distrito de Coimbra
regista o valor mais alto, pagando os inquilinos uma renda mdia de cerca de 93 euros para habitao.
Do lado oposto, encontra-se o distrito de Vila Real que regista o valor mdio mais baixo. A populao
de Vila Real paga em mdia uma renda actual de 20.7 euros.

QUADRO 8.4 PATRIMNIO DISTRIBUIO DOS FOGOS, RENDA ACTUAL E IDADE
DOS FOGOS SEGUNDO O DISTRITO (SITUAO EM 2007)

Distrito Nmero
de Fogos
Renda Mdia
Actual em
Euros
Idade Mdia dos
Fogos
(anos)
AVEIRO 820 40.1 24.9
BRAGA 1338 21.9 27.1
BRAGANA 129 24.9 25.1
COIMBRA 49 93.0 23.3
FARO 324 51.3 22.7
GUARDA 22 44.8 21
LEIRIA 279 36.6 24.1
LISBOA 2592 31.3 27.7
PORTALEGRE 339 56.1 23.7
PORTO 2024 28.6 30.1
SETBAL 3912 23.6 25.2
VIANA DO
CASTELO
535 48.3 25.7
VILA REAL 186 20.7 28.1

Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
A idade mdia dos fogos na posse do IHRU relativamente elevada mas depende sobretudo dos
empreendimentos. Em termos mdios o distrito do Porto apresenta uma idade mdia mais elevada,
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53

cerca de 30 anos. Por seu lado, os distritos de Vila Real tm tambm uma idade mdia elevada, isto ,
28 anos, tendo Lisboa e Braga, 27 anos.
Apesar da idade, e dos sucessivos investimentos em reabilitao, o prprio IHRU considera que o
estado de conservao dos alojamentos patrimnio IHRU, regular. O distrito de Bragana o nico
que dispe de fogos com um estado de conservao considerado Bom. Por outro lado, os distritos de
Guarda e Vila Real so os que possuem habitao com um estado de conservao Mau e Muito
Mau.
Vale a pena ainda referir que relativamente forma de ocupao, 86% dos fogos tem uma ocupao
normal, 4% foram ocupados segundo o regime de propriedade resolvel e 3% tem uma ocupao
ilegal, pois foram ocupados ilegalmente estando vagos.

QUADRO 8.5 DISTRIBUIO DOS FOGOS SEGUNDO O DISTRITO, ESTADO MDIO
DE CONSERVAO (SITUAO EM 2007)
DISTRITO N. de
Fogos
Estado mdio de
Conservao
AVEIRO 820 Regular
BRAGA 1338 Regular/Mau
BRAGANA 129 Bom
COIMBRA 49 Regular/Mau
FARO 324 Regular
GUARDA 22 Mau
LEIRIA 279 Regular
LISBOA 2592 Regular
PORTALEGRE 339 Regular
PORTO 2024 Mau/Regular
SETBAL 3912 Regular
VIANA DO CASTELO 535 Mau/Regular
VILA REAL 186 Mau/Muito Mau
Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.

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55

9. COMPROMISSOS ASSUMIDOS PARA O FUTURO IHRU
Actualmente h compromissos de construo que se relacionam com os diferentes programas de
construo de habitao nova ao abrigo dos Acordos de Colaborao, do PER e posteriormente do
PROHABITA. Assim, esto propostos 28 490 fogos pois faltam lanar 43% dos fogos ao abrigo dos
Acordos de Colaborao, 32% do PER e 26% ao abrigo do PROHABITA.

GRFICO 9.17 FOGOS CONTRATUALIZADOS E NO FEITOS, 2007

15689
12801
28490
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
PER PROHABITA TOTAL


Fonte: Base de Dados do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.


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57

CONCLUSO
Parafraseando Lacaze (1997) poderemos afirmar que o alojamento ao mesmo tempo um objecto
tcnico, uma obra de arquitectura, uma forma de ocupao da cidade e o quadro de vida quotidiano de
pessoas e famlias. Na diversidade destes papis, e dos interesses que suscitam, se encontra tambm a
complexidade deste objecto de estudo.
A anlise feita parece manifestar que as questes que se colocam a Portugal no divergem das dos
seus congneres europeus, com a diferena de que a realidade emprica tem ainda presente uma falta
quantitativa de alojamentos que faz escapar do discurso pblico, e qui tambm tcnico, as questes
de ordem qualitativa, no menos importante mas que s parecem colocar-se num estdio de
necessidades seguinte.
As carncias quantitativas no existem per si, como afirma ainda Lacaze mesmo nos pases mais
desenvolvidos da Europa, o custo de produo de um alojamento de boa qualidade continua a ser
incompatvel com os recursos de mais de metade dos candidatos compra ou ao aluguer (Lacaze,
1997, p.13). Esta afirmao traz para o discurso imediato o papel da esfera pblica, a sua relao com
as famlias na diversidade dos seus rendimentos, e a sua relao com o mercado.
A reviso da literatura existente e uma ateno aos resultados das polticas europeias permitem
concluir que os desafios das polticas de habitao actuais parecem passar por:
Uma efectiva poltica de solos;
Uma fiscalizao apertada da qualidade construtiva;
Uma desburocratizao dos processos de construo;
Um pacto de cooperao entre autarquias, Estado e entidades privadas para a renovao do
parque nomeadamente nas zonas centrais;
O ensaio de programas inovadores para as famlias de mais baixos rendimentos.
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59












PARTE II

ANLISE DA LEGISLAO DOS PROGRAMAS
DE HABITAO




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61

INTRODUO
As profundas mudanas da sociedade hoje dos sujeitos, das organizaes da economia e do Estado
no podiam deixar de ter impacte nas polticas sociais como um todo e muito particularmente nas
polticas de habitao.
As polticas pblicas de habitao esto a mudar rapidamente como resposta s transformaes
econmicas, sociais, demogrficas e urbanas, bem como face s transformaes das expectativas e
desejos dos sujeitos. Embora os objectivos bsicos de uma poltica de habitao se mantenham uma
habitao digna para cada famlia a preos compatveis com os seus rendimentos os meios para a
concretizar mudaram radicalmente.
As famlias esperam mais do governo e das suas polticas de habitao mas, ao mesmo tempo, esto
mais cpticas sobre a sua capacidade em oferecer servios de qualidade com eficcia.
A generalizao de um modelo de produo econmica orquestrado pelo mercado colocou mais uma
vez as discusses sobre o papel do Estado na regulao da sociedade e da economia e muito
particularmente face s populaes mais vulnerveis. A aceitao generalizada de que ao Estado
compete a regulao social e a defesa de princpios de equidade social e de sustentabilidade, no
impeditiva de diferentes opes face densidade e s formas da interveno pblica na habitao, nos
parceiros sobre os quais se deve apoiar, etc.
Como afirmam Glen Bramley, Moira Munro e Hal Pawson (2003), hoje, na diversidade das polticas
nos vrios pases h constantes que passam por:

reduo do papel directo do Estado na proviso de habitao social e reforo do seu papel
como regulador em geral do acesso habitao;
mudana dos mecanismos pelos quais o Estado intervinha, nomeadamente atravs da defesa
da privatizao do parque pblico e partilha de muitas das suas funes anteriores com
parceiros semipblicos ou privados.

Na maioria dos pases europeus, quase todos os parceiros sociais esto de acordo que hoje mais do que
prover o mercado de novas habitaes, a funo essencial do Estado a de apoiar o acesso habitao
de populaes com dificuldades no acesso ao mercado privado, ao mesmo tempo que deve cuidar e
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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62

rentabilizar o parque pblico que vem do paradigma de interveno anterior. No entanto, os pases da
Europa do Sul reivindicam uma maior interveno do Estado em nome da persistncia de um nmero
significativo de famlias sem alojamento digno agravado pelas sucessivas vagas de trabalhadores
imigrantes que nos ltimos anos entram no Sul da Europa suscitando questes de insero
nomeadamente ao nvel da habitao.
Mas nuns e noutros, as funes pblicas mudam da concepo de um Estado provisor para um Estado
providenciador e regulador atravs de:
Financiamento na forma de subsdios de acesso ao alojamento (em renda, propriedade ou no
apoio pedra nomeadamente na construo atravs de cooperativas de habitao, contratos de
desenvolvimento ou parcerias com a construo privada);
O uso dos seus poderes de planeamento para influenciar a existncia de solo para alojamento
de baixo custo;
Informao sobre as necessidades e os recursos de forma a apoiar um equilibrado
funcionamento do mercado de habitao para todos.
Ao nvel da gesto do parque pblico h tambm hoje uma profunda reestruturao que visa dotar de
eficcia o funcionamento das formas de gesto do parque pblico e garantir a justia social nas suas
formas de apropriao e de rentabilidade. Em termos globais, a opinio pblica parece acreditar que
uma poltica de sustentabilidade nas polticas de habitao assentaria no apoio ao equilbrio entre
oferta e procura habitacional atravs de mecanismos de suporte a famlias com dificuldades de
solvncia. Esta passagem no est isenta de contradies quer na redefinio das responsabilidades
pblicas quer na hierarquia dos investimentos a estimar.
PORTUGAL: UMA MUDANA LEGISLATIVA LENTA, POUCO INOVADORA E POUCO
APOIADA, REGULAMENTARMENTE, SOCIALMENTE E FINANCEIRAMENTE

unanimemente reconhecido que o emaranhado legislativo actual est desactualizado face s novas
realidades e demasiado complexo (mais de 50 diplomas e portarias) e contraditrio, entrando
frequentemente em contradio dada a desactualizao de alguns dos enquadramentos legais.
Acrescente-se que alguma legislao nunca foi regulamentada ou executada.

CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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63

O Cdigo de Habitao pode ser um utenslio muito til mas parece ser necessrio previamente: uma
condensao e actualizao do articulado (veja-se o actual exemplo da legislao espanhola); uma
maior clarificao das competncias e simplificao dos procedimentos; uma publicitao adequada
do que est legislado.
Mas deve considerar-se que a nova legislao a executar no decorre necessariamente da reviso da
legislao existente mas de um repensar dos problemas identificados no diagnstico e da procura de
novas solues ainda por ensaiar (exemplo da reabilitao em que a legislao existente, apesar das
vrias reformulaes ainda no conseguiu ter resultados significativos).
A capacidade de execuo do definido, e at de inovao, depende em larga medida da existncia de
estruturas locais como os GTL que garantam uma gesto de proximidade e uma adequao aos vrios
contextos.
A Poltica de Habitao Social do Estado, em prtica no ps-25 de Abril assentava essencialmente no
apoio produo, estruturando-se do seguinte modo:
Promoo directa
Empreendimentos habitacionais construdos de forma directa pelo Fundo de
Fomento da Habitao em regime de arrendamento ou em propriedade resolvel
(ex: Planos Integrados ou Realizaes Diversas para empreendimentos de
pequena e mdia dimenso)
Apoio tcnico e
financeiro
- Obras comparticipadas
- SAAL
- Renovao Urbana
- PRID Programa de Recuperao de Imveis Degradados
- Cooperativas de Habitao
- Autoconstruo
- Programas para Alojamento de Refugiados
Emprstimos s
Cmaras Municipais

Apoio Pblico
construo privada
Contratos de Desenvolvimento para a Habitao (CDH)
Arrendamento Urbano
- Subsdio de Renda
- Incentivo ao Arrendamento Jovem
Incentivo propriedade
- Iseno ou reduo de Siza para aquisio da primeira habitao
- Regime de Crdito Bonificado
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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64



Tanto quanto a anlise permite vislumbrar, o quadro legislativo actual face habitao pblica e
apoiada encontra a sua estruturao em torno de 4 documentos-chave, a maioria actuais, que
pretendem rever e reactualizar a legislao anterior.
FIGURA 1.10 ARQUITECTURA DA LEGISLAO ACTUAL SOBRE HABITAO

Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.




NRAU
PRO-
REABILITA
)

PORTA 65
PRO-
HABITA

LEGISLAO
HABITAO
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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1. PROGRAMAS DE REALOJAMENTO: PROHABITA
INTRODUO
A estrutura legal existente (ver figura a seguir) est em plena transformao sendo que o programa
PROHABITA, iniciado em 2004 e reconfigurado em 2007 pretende ser o programa de referncia e
substituir a prazo o Dec. 226/87 e o PER. Actualmente, e apesar de ainda no concludos alguns dos
Acordos de Colaborao assinados no mbito do Dec. 226/87, os mesmos podem, se os municpios
assim o desejarem, transitar para o PROHABITA, diploma que veio revogar aquele programa.
FIGURA 1.11 PROGRAMAS DE REALOJAMENTO














Extinto: revogado pelo PROHABITA.

Com fim previsto a prazo, aps termo de execuo geral de acordos
de adeso.
Em vigor.
PROGRAMAS DE
REALOJAMENTO

1987


ACORDOS DE
COLABORAO
(226)
1993

PER
PROGRAMA
ESPECIAL DE
REALOJAMENTO
1996



PER
FAMLIAS
2004-2007

PROHABITA
PROGRAMA DE
FINANCIAMENTO
DE ACESSO
HABITAO
LEGENDA
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1.1. PROHABITA PROGRAMA DE FINANCIAMENTO PARA ACESSO HABITAO

O PROHABITA definido em 2004, tendo sido alterado muito recentemente, em Maro de 2007.
Apesar da presente recenso privilegiar a anlise actual do decreto, tanto na sua verso inicial de 2004
como na sua mais recente reviso de 2007, o PROHABITA no compreensvel se se fizer tbua rasa
dos programas que o antecederam e respectivos desenvolvimentos ao longo do tempo. O Decreto do
PROHABITA tende a incorporar uma reviso crtica dos programas de realojamento anteriores, uma
reviso fortemente orientada pela aposta na reabilitao, disponibilizando uma grande diversidade de
opes de alojamento para agregados familiares carenciados. Mas no menos verdade que essa
reviso estava j em curso, o que foi sendo consubstanciado por via das sucessivas rectificaes dos
seus antecessores, sobretudo a reviso do PER de 2003.

O PROHABITA em 2004
No seu primeiro momento legislativo, o PROHABITA tem como objectivo a resoluo de situaes
de grave carncia habitacional de agregados familiares no territrio nacional. (DL n. 135/2004 de 3
de Junho). Este novo programa de certa forma o sucessor do 226, o que justifica alis a revogao do
segundo pelo primeiro. H continuidades do PROHABITA relativamente ao 226 nomeadamente na
gnese temporal pois um programa permanentemente aberto, contrariamente ao PER, no mbito
territorial cobrindo todo o territrio nacional e na relao contratual entre a administrao central e a
administrao local, consubstanciada na figura do Acordo de Colaborao.

Mas h tambm descontinuidades e inovaes do PROHABITA relativamente ao 226.
O alargamento do conceito de carncia habitacional, que deixa de contemplar apenas, ou
fundamentalmente, os casos de agregados residindo em barracas ou similares este
alargamento apresenta-se desde logo como uma resposta s mltiplas crticas que foram sendo
feitas ao PER, nomeadamente aos seus critrios de realojamento, muito centrados na
visibilidade dos bairros de lata;
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A maior valorizao do rendimento nos critrios de acessibilidade;
O alargamento das opes de alojamento, numa repescagem quase literal das novas aces
elegveis introduzidas no PER com a reviso de 2003;
O cruzamento do objectivo prioritrio do programa, resoluo das situaes de grave carncia
habitacional, com duas opes polticas, que passam a assumir especial relevo nesse perodo
legislativo, a saber: a reabilitao e o arrendamento;
A introduo de uma preocupao com a sustentabilidade financeira das polticas pblicas de
habitao, por via do equacionamento de solues alternativas de financiamento,
designadamente os Fundos de Investimento Imobilirio
3
; ou seja, a inteno de aumentar a
receita faz-se, pelo recurso a lgicas financeiras de mbito privado; em certa medida, a
viabilidade dos F.I.I.s para co-financiar as polticas pblicas coloca muitas dvidas.

Em suma, o PROHABITA apresenta-se em 2004, como um novo programa, aberto, destinado a
solucionar os problemas habitacionais dos cidados mais carenciados, e faz j uma articulao com
outras dimenses das polticas urbanas, designadamente a reabilitao e o incentivo do arrendamento.
Neste sentido, em parte uma reviso do 226, que incorpora no entanto muitos dos pressupostos
constantes na reviso do PER de 2003.


O PROHABITA em 2007: Programa em Vigor

As alteraes introduzidas no PROHABITA de 2007 passam pelo Alargamento dos Objectivos do
Programa. Com efeito, o novo programa acrescenta ao objectivo inicial a resoluo de situaes de
grave carncia habitacional de agregados familiares no territrio nacional um segundo objectivo, a
requalificao de bairros sociais degradados ou desprovidos de equipamentos, o qual estava de resto j
implcito nas aces elegveis de 2004;


3
Esta preocupao, e de algum modo, tambm a lgica que presidiu sua tentativa de soluo (os FIIs) esto j
bastante presentes noutras iniciativas legislativas deste perodo, nomeadamente as SRUs
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Este alargamento dos objectivos, para alm de os tornar mais conformes com o tipo de aces
elegveis, sobretudo demonstrativo de um renovado esforo de sntese programtica tendente a
concentrar num mesmo documento os apoios pblicos chamada habitao social, pelo que:
o primeiro objectivo, a resoluo de situaes de grave carncia habitacional de agregados
familiares no territrio nacional, remete para o apoio a novas situaes de carncia
habitacional de agregados carenciados, reproduzindo o alargamento das opes de alojamento
de agregados carenciados em situao de mau alojamento que fora iniciada na reviso do PER
de 2003;
o segundo objectivo, a requalificao de bairros sociais degradados ou desprovidos de
equipamentos, remete para a interveno no parque pblico existente; neste novo diploma,
este objectivo j prev a nova realidade dos bairros sociais resultante do crescente processo de
alienao dos fogos aos arrendatrios, tornando elegveis aces de reabilitao (partes
comuns e envolvente) em edifcios de propriedade horizontal, situao que passa a assumir um
estatuto de regime especial.

A prossecuo destes dois objectivos ainda potenciada como instrumento de realizao de outras
orientaes polticas, umas mais directamente relacionadas com o sector, como o caso da
reabilitao e do arrendamento, e outras mais transversais, como o caso das acessibilidades e
sobretudo da sustentabilidade:
Assuno de discriminao positiva da reabilitao, em especial de devolutos, relativamente
construo nova: os apoios, em especial na componente da comparticipao, passam a ser
superiores para a reabilitao relativamente aos da construo nova; a valorizao da
reabilitao e do arrendamento j existiam no PROHABITA 2004, mas ainda no havia esta
poltica assumida de discriminao positiva;
Incorporao de dois novos temas da agenda pblica contempornea, sustentabilidade e
acessibilidades, ambos ausentes no diploma anterior: o custo do remanescente das
intervenes resultantes da integrao de solues de sustentabilidade e acessibilidades no
edificado, tanto para a construo nova como para a reabilitao, passam a ser apoiados;

Como consequncia lgica dos anteriores assiste-se a um novo alargamento das aces elegveis,
passando, no entanto, a questo do rendimento a assumir um estatuto fundamental enquanto critrio de
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acessibilidade aos apoios pblicos, nomeadamente por via da clarificao do conceito de agregado
familiar carenciado;
Abertura interveno de mbito intermunicipal, viabilizada pelo alargamento das entidades
beneficirias s Associaes de Municpios: esta medida vem tambm ao encontro das novas
directivas do QREN que tendem a privilegiar este nvel territorial de actuao.
Reforo das preocupaes com a sustentabilidade financeira do programa que, no obstante o
alargamento das aces elegveis, relativamente salvaguardada em dois pontos:
A reduo das taxas de comparticipao a fundo perdido, em geral;
As assunes de que os compromissos a assumir pelo IHRU no mbito do programa esto
dependentes das dotaes oramentais para o efeito constantes no PIDDAC.

Em suma as alteraes constantes neste documento evidenciam dois traos genricos, muito
provavelmente visveis noutros sectores das polticas pblicas, e que, em bom rigor, tinham sido j
inaugurados com iniciativas de governos anteriores. Por um lado, a tentativa de fuso legislativa, que
de algum modo vai ao encontro das intenes de desburocratizao da administrao pblica e, por
outro lado, o esforo de sinergia das polticas pblicas, em que os objectivos declarados e especficos
deste programa em especial, j no so assumidos apenas como um fim em si mesmo, mas tambm
como um meio de realizao de objectivos mais abrangentes cerzidos no QREN.
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FIGURA 1.12 SOLUES PROGRAMTICAS
II.REALOJAMENTOPROVISRIO
ARRENDAMENTOHABITAES/
PERMANNCIA EMESTABEL.
HOTELEIROS/ SIMILARES, POR
NECESSIDADE DE ALOJAMENTO
URGENTE E TEMPORRIO,
RELATIVAMENTE A PESSOAS OU
AGREGADOS NORECENSEADOS
(PER), MAS DESALOJADOS EM
VIRTUDE DE DEMOLIES
EFECTUADAS EMEXECUO
DESTE PROGRAMA
1) IPSSS, PESSOAS
COLECTIVAS C/ FINS
ASSISTENCIAIS,
INST. S/ FINS
LUCRATIVOS
2. CONSTRUO/
REABI LI TAO DE
ESPAOS PARA
EQUIPAMENTOS SOCIAIS
2) COOPERATIVAS
1. REABILI TAO DE
EDI FCI OS NAS SEGUINTES
COMPONENTES:
a) COMPARTI CI PAO DAS
OBRAS DOS AGREGADOS
CARENCIADOS
b) REAS COMUNS
c) ENVOLVENTE EDI FCI OS
PROPRIEDA.
HORIZONTA
L
(RESULTADO
ALI ENAO
CRESCENTE
DO
PATRI MNIO
HABI TACIO.
PBLICO)
1. EMPREENDIMENTOS
CUSTOS CONTROLADOS,
INCLUI NDO AQUI SIO
DE RESP ECTI VOS
TERRENOS E PAGA/ DE
CUSTOS INFRA-
ESTRTUTURAO
2. EQUIP. SOCI AL
1.DAS FRACES
AUTNOMAS ADQUI RI .
2. DOS EDI F CIOS
DEGRADADOS
ADQUI RI DOS,
INCLUI NDO
RECONVERSO EM
UNI DADES RESIDEN.
C. CONSTRU.
D.REABI LI T.
II II - - INSTITUI INSTITUI ES ES
INTEGR INTEGR VEISEM VEIS EM
ACORDOS DE ACORDOSDE
COLABORA COLABORA OCOM OCOM
FINANCIA. DIRECTO FINANCIA. DIRECTO
4. EQUIPAMENTOS SOCIAI S
1.FRACES AUTNOMAS
(A VULSO)
2. PRDI OS URBANOS
B.ARRENDA.
DESTINO
SUB-
ARRENDAM.
3. ENVOLVENTE
EXTERIOR DOS EDI FCI OS
4. ESPAOS P/
EQUIPAMENTO SOCI AL
2. REABILI TAO DOS
EDI FCI OS
2. EMPREENDIMENTOS
CUSTOS CONTROLADOS
(TODO OUPARTE:
CONSTRUDOS/
CONSTRUIR)
3. EDI FCIOS DEVOLUTOS
DEGRADADOS
(PARTE/ TODO)
3) REG. AUTNOMAS
4) SERV.
ESTADO,INST.
PBLICOS E EPs
DAS
REGIES
AUTNOMAS
C/ COMPETNCIAS
PARA A PROMOO/
GESTO HABITAO
SOCIAL
5) EPS REGIONAIS E
MUNICIPAIS
1. REABILI TAO
FRACES
PROPRIEDA.
DA
INSTI TUIO
(ARREND.
SOCIAL/
PROP.
VERTICAL)
1. HABI TAES A
VULSO: NOVAS/
USADAS/ DEVOLUTAS
A.AQUISIO
1) MUNICPIOS
2) ASSOCIAES DE
MUNICPIOS
III. NOVAS
EXIGNCIAS
CONSTRUTIVAS
I I. REABILI TA II . REABI LI TA O BAI RROS SOCIAI S O BAI RROS SOCI AIS I. REALOJ AMENTO I. REALOJ AMENTO I I - - INSTITUI INSTITUI ES ES
CANDIDAT CANDIDAT VEISA VEIS A
ACORDOS DE ACORDOSDE
COLABORA COLABORA O O
I- REALOJAMENTODEFINITIVO
CONSTRUONOVA
HABITAO/REABILITAO
DE HABITAOPRPRIA E
PERMANENTE, QUANDOTOTAL OU
PARCIALMENTE DESTRUDA, POR
CALAMIDADE, INTEMPRIES OU
OUTROS DESASTRES NATURAIS
SOLUES
(ACES ELEGVEIS)
ENTIDADES ENTIDADES
BENEFICI BENEFICI RIAS RIAS
SOLUES PESSOA
(FINANCIAMENTODIRECTO)
SOLUES INSTITUCIONAIS
CRITRIODE ELEGIBILIDADE:
RENDIMENTO/AGREGADOFAMILIARCARENCIADO CRITRIODE ELEGIBILIDADE:
SITUAOHABITACIONAL
Fonte: Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana.
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1.2. APRECIAO DO PROHABITA

Apesar da insuficincia de resposta das autarquias ao questionrio que foi lanado, as crticas ao
programa por estas entidades salientam 4 aspectos:
A afirmao, com alguma frequncia, da existncia de candidaturas j enviadas para o IHRU e
que aguardam resposta h bastante tempo;
O reconhecimento do desconhecimento do contedo exacto do programa que dificulta a
prpria concepo das candidaturas, considerando a insuficincia de esclarecimento por parte
do prprio;
O reconhecimento do alargamento das elegibilidades como o aspecto mais positivo;
A expectativa generalizada de que administrao central que cabe o grosso da
responsabilidade financeira para a resoluo dos problemas de habitao dos municpios esta
expectativa tanto mais problemtica, quanto o desconhecimento do novo PROHABITA que
vem no sentido de reduzir a comparticipao a fundo perdido pela Administrao Central, em
particular no caso da construo nova.

A equipa do IHRU e do Plano Estratgico apreciou o decreto nas suas potencialidades e dificuldades.
Em termos genricos considerou-se positivo o esforo legislativo de fuso de vrios apoios pblicos
habitao desde a construo nova reabilitao, bem como a eleio do rendimento como critrio de
elegibilidade e a clarificao de alguns conceitos base como o de agregado carenciado. valorizada a
coerncia do diploma com um conjunto de polticas nacionais, operacionalizando para a habitao
alguns dos conceitos como o de reabilitao, sustentabilidade e a possibilidade de colaborao inter-
institucional.
Considera-se positiva tambm a preocupao pela garantia da diversidade de opes de realojamento
apoiado e o incentivo optimizao dos recursos bem como o reforo da sustentabilidade financeira
do programa.
No entanto, h aspectos negativos que demonstram alguma dificuldade na passagem para novos
paradigmas de interveno sendo o mais saliente o predomnio esmagador do apoio pedra em
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detrimento do apoio pessoa que associado a um modelo que mantm uma lgica de alojamento
apoiado de tipo definitivo e institucional pouco propiciador da mobilidade habitacional da
clientela pblica.
Critica-se a rigidez da figura dos acordos de colaborao para resolver necessidades imediatas quando
podero estar mais prximo solues mais expeditas e transitrias (como o arrendamento ou sub-
arrendamento).
Poder-se- tambm interrogar quanto bondade da soluo de realojamento por 2 anos dos agregados
residentes em ncleos PER e no recenseados que colocada de forma provisria adia o problema sem
o solucionar.
O re-equacionar de outras solues face ao acima exposto poderia tambm orientar para a procura de
novas solues de financiamento com maior aproveitamento de recursos provados das famlias ou
proprietrios.
Finalmente uma crtica que ser comum a todos os novos decretos o seu completo esquecimento das
articulaes entre si iniciando j com nova legislao repeties e contradies (neste caso com o
Porta 65: Bolsa de Habitao, Mobilidade Jovem e Proximidade Residncia)

1.3. PROHABITA. QUESTES PREMENTES

H compromissos ao abrigo deste programa que exigiro uma anlise cuidada no apenas da sua
viabilidade financeira mas do impacte dos compromissos j assumidos com outras medidas de
necessrio financiamento.
O aperfeioamento do conceito de agregado familiar carenciado necessita de uma maior especificao
com a incorporao de pelo menos mais duas variveis a dimenso do agregado e a variao regional
do custo da habitao.
Urge ainda clarificar perante os parceiros sociais e entidades beneficirias das margens de dvida bem
como clarificar os pontos de interseco e os conceitos utilizados entre o PROHABITA
essencialmente composto por arrendamento social para os mais carenciados e as restantes medidas
pblicas de arrendamento, Porta 65 e NRAU.
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2. PROMOO COOPERATIVA















2.1 ANLISE DA LEGISLAO VIGENTE

Promoo Cooperativa para venda a custos controlados D. L. 145/97 de 11 de Junho e
promoo para arrendamento DL 76/85 de 25 de Maro
A legislao actual que regulamenta a proviso de habitao pelas cooperativas de habitao fruto de
um processo legislativo que surgiu aps o 25 de Abril, o qual consagrou o quadro regulamentar do
cooperativismo habitacional e o regime de financiamento por parte do Estado s cooperativas.
O Decreto-Lei n. 145/97, teve como objectivos actualizar e adaptar o regime de financiamento s
cooperativas, num nico diploma, no quadro de um conjunto de alteraes verificadas em termos da
Promoo Cooperativa
Promoo para venda
(HCC)
Estatuto Fiscal
Cooperativo
Promoo para
arrendamento
Cdigo Cooperativo
Lei n 51/96 de
7 de Setembro
Regime Jurdico das
Cooperativas de Habitao
D.L. 502/99 de
19 de Novembro
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procura (caso dos jovens, por exemplo) e condies dos emprstimos, que se encontravam dispersos
por vrios diplomas.
No mbito deste diploma, as cooperativas de habitao tm acesso a emprstimos bonificados, para a
construo de fogos destinados venda, reduo da taxa do IVA nas empreitadas relativas
construo dos empreendimentos e servios conexos (fiscalizao e elaborao de projectos), desde
que as cooperativas cumpram os parmetros de custo, venda e dimenso das casas, definidos para as
habitaes de custos controlados, bem como, determinadas regras relativas propriedade e alienao
das casas. Para alm de um conjunto de benefcios fiscais, como iseno de IMT na aquisio de
terrenos, iseno do pagamento de taxas e encargos pela realizao de infra-estruturas urbansticas,
iseno de taxas e emolumentos no registo de hipoteca em relao aos emprstimos e gratuitidade dos
actos de registo.
Na anlise feita pelos tcnicos do IHRU, relativamente a este programa, apontam-se um conjunto de
aspectos negativos, sendo de realar, a desarticulao existente entre os custos e valores de venda dos
fogos, relativamente s exigncias actuais impostas construo, nomeadamente, as relativas
acessibilidades, exigncias trmicas dos edifcios, a no existncia de qualquer limitao ou requisito
relativo ao agregado familiar que poder aceder a este tipo de habitaes, bem como, uma capacidade
de produo condicionada pela escassez de terrenos com custos compatvel com a promoo de HCC.
Na verdade, com a publicao do Cdigo Cooperativo (Lei n. 51/96, de 7 de Setembro) define-se a
autonomia e o quadro de actuao do sector cooperativo, mas no se cria um regime prprio para o
sector habitacional, aparecendo este apenas como um dos ramos do sector cooperativo, remetendo-se
para legislao complementar a sua regulamentao (D. L. n. 502/99 de 19 de Novembro, que
estabelece o novo regime jurdico das cooperativas do ramo habitao e construo). As novas
cooperativas passam, ento, a designar-se por "Cooperativas de Habitao e Construo", no
havendo, por isso, uma distino entre cooperativas de habitao e cooperativas de construo. Outro
aspecto a reter o facto de se continuar a no se definirem critrios quanto admisso dos
cooperantes, nem mesmo quanto a rendimentos mximos ou mnimos, permitindo-se uma total
liberdade de adeso. Tal facto tem originado muitas situaes dbias e algumas crticas ao Estado por
este estar a beneficiar, atravs das bonificaes do crdito concedido construo, populaes cujos
rendimentos permitem ter acesso habitao no mercado privado
4
.


4
O estatuto fiscal cooperativo que referiremos mais frente, tem contribudo para reforar estas situaes
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Parece-nos pois claro que tratando-se de habitaes construdas com o apoio do Estado e tal como
acontece relativamente a outros promotores de HCC, deveriam ser definidos critrios de elegibilidade,
privilegiando os agregados familiares de menor rendimento.
O Regime Jurdico das Cooperativas de Habitao e Construo, entre outros parmetros, prev a
coexistncia da propriedade colectiva, com o direito de uso ou inquilinato e da propriedade individual.
Em qualquer dos casos, os fogos so atribudos aos cooperadores pelo preo de custo, embora a
cooperativa possa adicionar ao custo final, resultante do somatrio dos diferentes factores, uma
percentagem para reserva obrigatria de construo que no pode exceder 10%
5
daquele montante.
No caso da propriedade colectiva, a propriedade comum e indivisvel num nico direito: a
cooperativa mantm sempre a propriedade dos fogos mesmo depois de amortizados, atribuindo ao
cooperador apenas o seu uso (direito de habitao) ou estabelecendo com ele um contrato de
arrendamento (inquilinato cooperativo).
Apesar dos tericos fundadores do cooperativismo, como Antnio Srgio, defenderem que a
propriedade colectiva a verdadeira propriedade cooperativa, esta modalidade teve uma aceitao
muito limitada entre ns, sendo adoptada, apenas, pelas cooperativas surgidas do SAAL e pelas
cooperativas filiadas na UCHEDES (Unio das Cooperativas de Habitao Econmica do Distrito de
Setbal) relativamente aos seus primeiros empreendimentos.
A modalidade mais frequente tem sido a propriedade individual, em que a transmisso dos fogos aos
cooperadores feita atravs de contrato de compra e venda, segundo o qual a cooperativa transmite ao
cooperador o direito real pleno da habitao.
No caso da propriedade individual, o preo dos fogos construdos ou adquiridos pode ser satisfeito de
uma s vez (o que raro acontecer) ou atravs de emprstimos bancrios, mediante hipoteca da
habitao, segundo o sistema geral de crdito habitao prpria e permanente.
A preferncia pela propriedade individual tem sido predominante devido, quer poltica de
financiamento praticada pelo IHRU que separa o financiamento construo do financiamento
aquisio, passando este a ser concedido individualmente aos associados, atravs do regime geral de
crditos, em condies iguais s do mercado, quer aos prprios cooperadores, dadas as caractersticas


5
Este valor , normalmente subdividido em duas partes, 5% so reinvestidos nas urbanizaes (equipamentos,
ajardinamento...) e os restantes 5% vo para um fundo de maneio, para incio de novos empreendimentos.
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da sociedade portuguesa que valoriza a propriedade individual em desfavor da propriedade colectiva e
do inquilinato cooperador. Alis, quanto a este ltimo, no foram tomadas quaisquer medidas que
permitissem a sua implementao por parte das cooperativas, nem to pouco qualquer mecanismo de
incentivo.
imprescindvel no quadro actual de uma diminuio da procura para venda, que o IHRU repense os
condicionalismos e mecanismos que possibilitem as cooperativas investirem na oferta para
arrendamento.
Os primeiros diplomas legais que regulamentavam o financiamento construo pelo ex-F.F.H., os
emprstimos concedidos s cooperativas de habitao obedeciam a uma taxa de juro muito baixa (3-
5,8%), amortizada a longo prazo (25-30 anos). Estas condies financeiras permitiram s cooperativas
desenvolver uma intensa actividade entre 1975-80 e integrarem os estratos populacionais de
rendimentos mdios-baixos, evoluindo, progressivamente, para as condies do mercado s quais, na
prtica, as cooperativas tm estado sujeitas, com taxas de juro mais elevadas.
Esta evoluo do sistema de financiamento acabou por originar quer a substituio dos scios de
menor capacidade econmica por outros provenientes dos estratos sociais mdios e elevados, quer
ainda, a dissoluo de vrias cooperativas aps a execuo dos empreendimentos, pois o vnculo com
a cooperativa desaparece aps a compra da casa, passando aquele para a instituio de crdito com a
qual o cooperador estabeleceu o emprstimo.
Assim a partir de meados dos anos 90 comea a sentir-se uma diminuio da promoo cooperativa
atravs deste programa e vrias cooperativas comeam a ter grandes dificuldades em escoar o seu
produto.
Entre as razes evocadas, so de destacar:
as dificuldades de acesso ao solo pblico e a ausncia de mecanismos mais eficazes
(financeiros ou outros) para comparticipar os custos da compra do solo para promoes
cooperativas habitacionais, o que conduz as cooperativas a estratgias de aquisio de solo
idnticas s do mercado. Como resultado, a incidncia do custo do solo no preo final da
habitao aumenta exponencialmente, aproximando os custos finais da habitao cooperativa
aos custos correntes na promoo privada.
a crescente escassez de solo a preos comportveis nas localizaes onde se fazem sentir as
carncias habitacionais, faz com que as cooperativas procurem solos em localizaes cada
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vez mais afastadas das suas reas de influncia habitacional. Os custos sociais deste
afastamento, embora permitindo a aquisio de solo a preo mais baixo, tornaram, muitas
vezes, essas localizaes inacessveis para as camadas sociais com reduzido poder de
mobilidade.
com a progressiva cobertura nacional dos PDMs (Planos Directores Municipais), a partir do
incio da dcada de 90, deixou de ser possvel uma prtica corrente de apoio dos municpios
s cooperativas o municpio comprava solo a preos baixos (o proprietrio quase sempre
no tinha a noo do seu valor para fins de construo) que depois cedia ou transaccionava, a
preos simblicos, s cooperativas. Regulado o zonamento do solo urbanizvel a situao no
s muda drasticamente como, ao mesmo tempo, se criam expectativas exageradas de
valorizao dos preos;
esta situao agravada pelo facto da lei no prever um regime especial para expropriao do
solo destinado produo de habitao cooperativa. A lei geral das expropriaes, em vigor
em Portugal, mesmo com a utilizao do argumento da "utilidade pblica" (aplicvel s
CHEs), favoreceu o estabelecimento de preos de expropriao ao nvel dos preos correntes
do mercado. Tal situao impediu os municpios de constiturem uma bolsa de terrenos
pblicos municipais que, mediante critrios a definir, poderiam favorecer as cooperativas
dirigidas a estratos sociais no solventes;
os benefcios concedidos pelo IHRU habitao a custos controlados (bonificao de 1/3 da
taxa de juro corrente), no compensam a burocracia excessiva na aprovao de
financiamentos e projectos e as limitaes impostas (reas, plafonds de financiamento e
custos) no satisfaziam as exigncias dos novos cooperadores com rendimentos ou
expectativas mais altos;
a constituio do Estatuto Fiscal Cooperativo;
a diminuio do poder de compra das populaes, que normalmente constituam a procura
potencial das cooperativas, situao que de certo modo agravou-se com o desaparecimento do
crdito bonificado aquisio.





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2.1.1 ESTATUTO FISCAL COOPERATIVO (LEI N. 85/98, DE 16 DE DEZEMBRO)

Este estatuto abre a possibilidade s cooperativas recorrerem a emprstimos no bonificados, para a
construo de habitaes que se integrem nos parmetros das HCC (mas com uma majorao de 20%),
bem como a aplicao da taxa reduzida do IVA e benefcios fiscais, como iseno do pagamento de
IMT na aquisio de terrenos e de IMI (s no caso dos prdios urbanos habitacionais em regime de
propriedade colectiva, desde que destinados ocupao prpria e permanente dos cooperadores).
Uma das vantagens deste estatuto sem dvida a majorao de 20%, quer quanto s reas dos
alojamentos, quer quanto aos custos de construo e venda, o que permite um acrscimo de qualidade
das habitaes e, ainda, alargar a procura a estratos populacionais com maior poder de compra, pelo
que, vrias cooperativas passaram a recorrer mais a este estatuto, em detrimento do programa referido
no ponto anterior.
Nas reas metropolitanas a utilizao deste estatuto tem permitido a construo de alojamentos com
melhor qualidade e com preos abaixo do mercado livre.

2.2 AVALIAO DA LEGISLAO VIGENTE PELOS ACTORES: IHRU/
COOPERATIVAS

Da anlise das fontes de avaliao dos programas (SWOT/ IHRU; Inqurito/ Cooperativas/ Fruns)
reteve-se o seguinte:

reconhecido por todos que as cooperativas tm caractersticas e potencialidades que as
vocacionam para um papel fundamental na poltica de habitao, dispondo de um conjunto de
vantagens que as capacitam para uma produo de qualidade e uma gesto eficiente do seu
parque habitacional, com reflexos na manuteno das urbanizaes e satisfao habitacional
dos consumidores;
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As cooperativas possuem uma capacidade instalada de produo, ainda que, a partir de
meados dos anos 90 se tenha verificado uma quebra de produo (sobretudo de HCC
6
),
apresentam custos inferiores relativamente aos outros segmentos da promoo habitacional,
possuem uma implantao geogrfica descentralizada com virtualidades para o
desenvolvimento territorial;
As cooperativas tm, tambm, um papel activo na criao de empregos: quadros dirigentes;
tcnicos de apoio construo, fiscalizao e gesto das obras; pessoal ligado ao
funcionamento de equipamentos existentes nos bairros (creches, infantrios, desportivos, etc.)
e sua manuteno;
As cooperativas possuem igualmente um papel fundamental na organizao da procura
(essencial para a organizao humanizada das urbanizaes), a possibilidade dos
consumidores poderem introduzir alguma diferenciao no seu espao domstico,
nomeadamente em relao aos acabamentos interiores e o facto de possibilitar a mistura de
grupos sociais;
Algumas cooperativas esto j a implementar vrias das novas exigncias de inovao e
modernizao do sector imobilirio, atravs da certificao de qualidade habitacional (aplices
de seguros decenais) e urbanizaes e habitaes sustentveis amigas do ambiente;
Outra das reas em que as cooperativas revelam potencialidades acrescidas na rea da gesto
de servios de manuteno e conservao do edificado, espaos envolventes e servios de
apoio populao. Alis, existe j um conjunto de cooperativas que realizam a gesto dos
parques pblicos de alguns municpios, sendo essa uma rea em que as cooperativas tm
mostrado a sua disponibilidade para assegurar.
Contudo, apesar destas importantes potencialidades, permanecem algumas debilidades que podero
comprometer, no futuro, a actividade das cooperativas ou, at mesmo, desvirtuar os princpios
cooperativos, dos quais destacamos:
A falta de terrenos, factor imprescindvel para a promoo cooperativa, uma vez que o seu
peso no custo final das construes da ordem dos 20-25% (no caso dos terrenos adquiridos
directamente pelas cooperativas), situao que se torna incomportvel, para as CHE's, apesar


6
Situao, alis, comprovada pela quebra, a partir de 1991, do nmero de fogos financiados pelo IHRU.
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da legislao contemplar linhas de crdito para a aquisio e infra-estruturao de terrenos; no
entanto, o preo altamente especulativo destes, sobretudo nas reas urbanas, tem obrigado as
cooperativas a promover novos empreendimentos em locais cada vez mais afastados da sua
rea geogrfica de implantao, o que tem levado muitos cooperantes a desistir. Saliente-se,
ainda, que a maioria dos terrenos municipais existentes, que eram cedidos s cooperativas, ou
j se encontram esgotados ou, devido implementao do PER foram canalizados para este
programa;
A excessiva burocratizao do licenciamento municipal construo;
Apesar das alteraes introduzidas nos parmetros quanto s reas e custos financiveis pelo
Estado, pela Portaria 500/97
7
, que permitiram uma maior flexibilizao dos parmetros de
acesso ao financiamento da habitao de custos controlados e uma adequao s condies
econmicas e sociais reais. As cooperativas referem que estes parmetros encontram-se
desactualizados face aos preos actuais das diversas componentes do produto habitao,
nomeadamente o custo dos terrenos e os resultantes das novas regulamentaes sectoriais
(eficincia energtica, acessibilidades e outros);
Outro aspecto salientado, tem a ver com a necessidade de criar condies para a promoo
cooperativa para arrendamento, pois esta via a nica que pode propiciar o acesso habitao
dos jovens e dos estratos de mais baixos rendimentos;
Apesar das cooperativas manifestarem um interesse crescente na sua participao na
reabilitao, apontam como principais entraves os custos do terreno, os critrios de
elegibilidade e a rigidez regulamentar;
A necessidade de se definir critrios de elegibilidade em termos de procura;
O preo do levantamento do nus de inalienabilidade no privilegia a manuteno dos fogos
num mercado de HCC;


7
As cooperativas podem construir fogos de tipologia T0 e T5, tipologias que at agora lhes estavam vedadas. Quanto rea
bruta total dos programas e empreendimentos multifamiliares, prev-se uma margem adicional de 3%, relativamente aos
parmetros definidos para cada tipologia (T0: 35-50 m
2
; T1: 52-65 m
2
; T2: 72-85 m
2
; T3: 91-105 m
2
; T4: 105-114 m
2
e T5:
122-130 m
2
), mas que nunca pode resultar num acrscimo de rea por fogo superior a 10%. Para alm desta margem
adicional, considera-se, ainda, uma margem extra de 7% relativamente s reas brutas definidas para cada tipologia, no
beneficiando, porm, neste caso, de bonificao a parte do financiamento correspondente ao respectivo acrscimo.
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A aplicao da taxa reduzida do IVA no se mostra suficiente para a dinamizao da
produo.

2.3. APRECIAO DA PROMOO COOPERATIVA

Concluindo, podemos afirmar que o movimento cooperativo encontra-se, actualmente, numa situao
paradoxal que podemos enunciar a partir de dois princpios fundamentais:
Do ponto de vista ideolgico, o movimento cooperativo foi-se afastando, progressivamente,
dos princpios fundadores e das populaes inicialmente visadas. Actualmente, deparamo-nos
com cooperativas-empresas cujo objectivo o de servir as classes mdias, que dispem de
rendimentos mdios e mdios-elevados, que, em alguns casos poderia aceder ao mercado
livre. As cooperativas encontram-se, assim, afastadas da ideologia popular ancorada na
organizao espontnea de actores socialmente precarizados e que procuravam, na
organizao cooperativa, a soluo para os seus problemas de habitao, assim como um meio
de auto-referenciao e de incluso social;
Na crise actual de redefinio do Estado-Providncia, as solues neoliberais vm ganhando
mais fora, tornando-se o mercado, por um lado, um importante agente regulador das
dinmicas sociais e, por outro, a eficincia na gesto das empresas privadas como o modelo
organizacional a seguir, favorecendo os interesses individuais em desfavor dos interesses
colectivos.
A organizao cooperativa encontra-se, assim, numa posio de sobrevivncia difcil ou de resistncia
passiva, num contexto de uma contratualizao social precria e episdica (os indivduos organizam-
se, cada vez mais, em funo de objectivos e de projectos de curto-prazo); o Estado "assistencial"
toma a seu cargo os grupos sociais mais precrios e excludos, o que contribui, tambm, para a
diminuio da sua capacidade de auto-organizao; o movimento cooperativo, por seu lado, deslizou
para uma falta de legitimidade face sociedade poltica, neste caso devido a uma escolha (ou,
justamente, porque no tinha outra alternativa possvel) a favor da lgica de eficcia do mercado. Dito
de outra forma, a aco do movimento cooperativo est cada vez mais comprometida pelo interesse de
classes sociais, cujos rendimentos constituem um contra-argumento para as reivindicaes de medidas
de discriminao positiva em face da promoo cooperativa.
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Neste contexto, resta uma margem muito pequena para a contratualizao entre as cooperativas j
organizadas e o Estado ou os municpios. Saliente-se, ainda que, o ritmo e a agenda poltico-eleitoral,
passando pelas necessidades dos eleitos locais apresentarem, rapidamente, os resultados da sua aco
poltica, condicionam as opes e as prioridades da poltica habitacional, acabando as frmulas de
produo rpida de habitao por orientar as prioridades dos eleitos locais (casos do PER e dos CDH).
Refira-se tambm que, o facto de as grandes empresas de promoo e de construo imobiliria, se
apresentarem melhor adaptadas para atingir economias de escala e sendo financeiramente mais
slidas, notavelmente no que diz respeito aos prazos de retorno do capital investido, que podem ser
alargados, tende a diminuir a diferena dos custos de produo da habitao entre a promoo privada
e a cooperativa (esta no tem como objectivo o lucro, mas obrigada a reter uma parte das mais-valias
de modo a poder suportar o arranque de novas promoes habitacionais).
Quanto ao inquilinato cooperativo, este tem estado praticamente ausente, devido, essencialmente,
falta de um financiamento mais atractivo para esta forma de promoo. A este propsito, a FENACHE
prope a criao de um Fundo de Garantia que poderia ser articulado com um programa de apoio s
famlias em dificuldade (por exemplo, com o Rendimento Mnimo de Insero).
Relativamente relao entre o Estado Central e as cooperativas persiste uma falta de confiana
recproca: o primeiro acusa as cooperativas de se terem desviado dos grupos sociais alvo da sua aco,
uma vez que, a promoo cooperativa se dirige, cada vez mais, aos grupos de rendimento mdio, pelo
que esta situao impede a sua classificao como instituies de utilidade pblica (com a excepo
das CHE's). As cooperativas, por seu lado, atribuem ao Estado toda a responsabilidade pela sua
situao actual, notavelmente, por falta de ajudas pblicas suficientes nos momentos em que a
conjuntura econmica limitou a sua eficcia junto dos grupos sociais de menor capacidade econmica.
A realidade actual dos factos refora este clima de desconfiana e perturba todos os esforos de
aproximao e de reformulao que as associaes e federaes de cooperativas reivindicam ao
Estado. No entanto, os novos programas habitacionais, caso do PER, tm como objectivo a resoluo
rpida do alojamento precrio, reorientando as prioridades das polticas municipais habitacionais e
condicionando a recomposio do movimento cooperativo.
Os municpios so, por princpio, os parceiros mais activos e mais eficazes na colaborao com as
cooperativas. Com efeito, nos anos de ouro do movimento cooperativo, esta colaborao estreita
existiu, apesar de diferenas significativas entre municpios. No caso em que este partenariado
funcionou, duas razes justificam o protagonismo atribudo pelo poder local s cooperativas, por um
lado, algumas Cmaras dispunham de reservas de terreno para urbanizar (caso de Lisboa e Porto) ou
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recorreram, nos primeiros anos ps-revoluo, a expropriaes e a aquisies de terrenos, cedendo-os
s cooperativas (como, por exemplo, Matosinhos e outros concelhos do sul do pas), por outro, o
Estado Central e os municpios tinham um papel mais discreto na promoo habitacional. O lugar
reservado promoo cooperativa era mais expressivo e susceptvel de interessar os poderes pblicos.
Contudo, os municpios nunca exerceram qualquer tipo de controlo na seleco dos cooperantes ou at
mesmo sobre as cooperativas. Mesmo no caso das CHE's, o princpio de seleco fundamenta-se na
ideia de que os custos e as caractersticas das construes (regulamentao dos parmetros
dimensionais, de custos bastante controlados, etc.) so suficientes para "filtrar" os cooperadores,
apesar desta situao ser, actualmente, posta em causa.
Apesar das alteraes legislativas permitirem uma maior flexibilizao dos parmetros dimensionais e
de custos dos alojamentos, para alm de contemplarem o financiamento de garagens, de arrecadaes,
de equipamentos sociais e comerciais, as CHE's para poderem cumprir os preos impostos pelo IHRU,
serviram-se de vrias alternativas, sendo as mais frequentes a transferncia da responsabilidade e dos
custos dos acabamentos interiores dos fogos para os proprietrios ou, ainda, os dfices financeiros
serem cobertos com a venda das reas comerciais existentes nos empreendimentos.
Progressivamente, desvanece-se a ideia de as cooperativas constiturem instrumentos privilegiados da
poltica social. Os municpios interrogam-se sobre a adequao das promoes cooperativas ao
interesse pblico, quer nos processos de expropriao, quer na aquisio de terrenos. Em todo o caso,
a actual lei de expropriao no permite aos municpios este tipo de prtica, uma vez que representa
uma sobrecarga que eles no podem suportar. Por outro lado, os municpios encontram-se numa
situao de alguma oposio relativamente ao poder central, uma vez que a parte do oramento que
lhes destinada manifestamente insuficiente perante o conjunto de atribuies e competncias que
tm de assegurar.
No que toca habitao, as frmulas de contratualizao entre o Estado Central e os municpios
diminuem, progressivamente, a margem de manobra das cooperativas, que se tornam, assim, num
terceiro actor mais frgil. No que concerne aos constrangimentos impostos pela frmula "habitao de
custos controlados", refira-se, a ttulo de exemplo, que os municpios detm uma maior facilidade em
desviar uma parte das despesas, como o caso dos custos de gesto, os relativos aos projectos, as
despesas de infra-estruturao do loteamento ou de construo e de ordenamento do espao pblico,
uma vez que elas podem ser contabilizadas no quadro das competncias municipais e no como custos
relativos a um determinado projecto.
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Refira-se ainda, que a publicao da Lei Quadro das empresas municipais, intermunicipais e regionais,
ao permitir s autarquias a criao de empresas destinadas promoo e gesto dos parques
habitacionais pblicos, poder constituir um novo ponto de clivagem com as cooperativas, uma vez
que aquelas conferem, aos municpios um maior protagonismo, um maior controlo na atribuio dos
alojamentos e uma maior capacidade de resposta s carncias habitacionais.
No que se refere lei de solos, existem crticas insistentes sobre o efeito perverso resultante da lei de
expropriaes, uma vez que esta impede a constituio de bolsas pblicas de terrenos. A questo
tomou tais propores que os municpios retiraram-na das suas prioridades, com relevncia no caso
concreto da poltica de habitao. Nos grandes projectos rodovirios e de equipamentos pblicos (com
grande xito no quadro das ajudas comunitrias Quadros Comunitrios de Apoio), considerados
prioritrios para a maioria dos dirigentes municipais, so frequentes as situaes em que os custos de
expropriao dos terrenos, para aqueles trabalhos de interesse pblico, ultrapassam, largamente, as
despesas de construo.
A discusso poltica sobre a legitimidade das expropriaes ou de modalidades de venda preferencial
dos terrenos s cooperativas encontra-se, assim, bloqueada pela definio legal dos processos de
expropriao e do princpio de "utilidade pblica" e sua aplicao.
Face ao sistema que regulamenta o ordenamento do territrio e o urbanismo, a recente Lei de Bases do
Ordenamento do Territrio no introduz qualquer alterao significativa ao nvel da regulamentao
dos sistemas de partenariado entre o domnio pblico e o privado. Assim, quer ao nvel dos privados,
quer das cooperativas, persiste um bloqueio quanto possibilidade de criao de sociedades mistas de
urbanizao (municpios/particulares/cooperativas), que permitiria relanar a dinmica cooperativa,
segundo o princpio fundador e especfico deste modo de promoo habitacional construir habitao
com os habitantes, em vez de construir alojamentos para os habitantes.
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3. PORTA 65
INTRODUO

O Dec. Porta 65 um decreto centrado na agilizao de solues por via do arrendamento que se torna
inovador pelas novas medidas que pretende implementar e talvez por isso mesmo levanta um sem
nmero de novas (e velhas) questes que parecem no estar ainda respondidas na actual arquitectura
legislativa sobre habitao.
Algumas das interrogaes so subtis e outras mesmo mais directas provavelmente no tm uma
resposta cabal, mas levant-las faz parte do processo de clarificao de opes que permitiro ter
polticas pblicas mais coerentes e bem centradas.
A primeira questo uma certa dualidade social implcita nos pblicos do decreto analisado
anteriormente e os do Porta 65 que estando implcito nos postulados das condies de acesso parecem
dividir os pblicos em mais insolvente (para quem se destinaria quase ad aeternum o PROHABITA) e
os menos insolventes (para os quais o Porta 65 se dirige).
Estas e outras questes iro ser tecidas ao longo deste comentrio mas desde logo o Dec. Porta 65
coloca ainda duas questes prvias: uma primeira relacionada com a interveno pblica ao nvel do
arrendamento e uma segunda relativa orientao das polticas pblicas para grupos especficos.

UMA POLTICA DE ARRENDAMENTO SEGMENTADA?

Uma das crticas mais fortes feitas pela Quaternaire era justamente relativa desarticulao das
medidas pblicas de arrendamento. uma crtica expressa nos seguintes moldes: A interveno
pblica no arrendamento , no contexto actual, segmentada. Coexistem, na sua actual organizao,
trs tipos de subsdio, de caractersticas muito distintas: o IAJ; o subsdio subjacente definio de
renda apoiada ou social (habitao social); o subsdio de renda previsto no Novo Regime do
Arrendamento Urbano(Quaternaire, 2006: 15).

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Neste momento, acrescentar-se-iam mais 3 medidas, que no vm ajudar muito a esta articulao,
salvo o caso do Porta 65 Bolsa que de algum modo uma tentativa de regular o mercado de
arrendamento, baseada porm na crena da capacidade prestativa do Estado de servios de tipo
imobilirio e na disponibilidade providencial dos senhorios. Excluindo o Porta 65 Bolsa e o Porta 65
Gesto, que so medidas de mbito mais processual, a lgica das medidas de arrendamento de tipo
financeiro esto contidas:
na renda social, cujos processos futuros passam inscrevem-se no PROHABITA;
no Porta 65 Jovem;
no Porta 65 Coabitao Apoiada;
no subsdio de renda previsto no NRAU.



Mas a lgica de articulao destas vrias medidas tem a montante a questo da viso poltica
sobre o mercado de arrendamento. Parece existir uma opo poltica de revalorizao do
mercado de arrendamento. Contudo, resta aprofundar os fundamentos polticos desta opo:
Porqu dinamizar o mercado de arrendamento? Quais as suas vantagens e desvantagens?
Como o fazer? Atravs de apoios financeiros, por via da regulao do mercado, da melhoria das
condies da oferta?
Como se relaciona o arrendamento com o apoio habitacional a pblicos insolventes ou com
rendimentos limitados? Que pblicos privilegiar? Com que critrios?
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UMA ABORDAGEM DAS SOLUES HABITACIONAIS CENTRADA NO REGIME DE
OCUPAO E NA EXCLUSIVIDADE DO ARRENDAMENTO?

Genericamente, o PORTA 65 assenta na valorizao do arrendamento, pblico e privado, como
instrumento de resoluo das necessidades de habitao dos indivduos/agregados com maiores
dificuldades no acesso ao mercado imobilirio. Neste sentido, tem duas grandes linhas de orientao:
uma centrada na valorizao do parque pblico de vocao social por via do investimento
nas condies de gesto do mesmo;
outra centrada num esforo de esbatimento das fronteiras entre o sector pblico e o sector
privado de arrendamento, um esforo que se pretende ao servio do interesse pblico
consubstanciado-se numa poltica social de habitao que vem substituir o j gasto e,
aparentemente, mais discriminatrio conceito de habitao social.

O que est em causa no certamente a legitimidade governamental de qualquer tipo de iniciativas de
favorecimento do arrendamento, cujos mritos e demritos no so por ora objecto de discusso, mas
sim o tipo de implicaes que podem resultar de uma opo tendencialmente exclusivista por este
regime de ocupao. A questo colocar-se-ia exactamente da mesma forma se de propriedade se
tratasse. Para o caso, aprofundem-se 2 possveis implicaes, a segunda das quais, alis, previamente
levantada pela Quaternaire no relatrio de avaliao do IAJ.
Em primeiro lugar, parece claro que a extrema focagem no regime de ocupao como panaceia para a
resoluo da questo da habitao induz a estratgias de tipo either-or que restringem
necessariamente a liberdade de escolha do beneficirio. Daqui resultam duas outras questes polticas
de fundo: a primeira relativa margem de manobra que o beneficirio de apoios pblicos pode ter nas
suas opes e a segunda prende-se com a definio de vias de operacionalizao das opes
estratgicas do Governo (neste caso, em particular a reabilitao e o arrendamento), que, actualmente,
assumem formas bastante mais flexveis; ou seja, o aumento da liberdade de escolha do beneficirio
(quer em matria de regimes de ocupao/quer em matria de tipo de alojamento) perfeitamente
compatvel com a assuno pblica de determinadas prioridades polticas, nomeadamente por via da
majorao das mesmas aquando da hierarquizao dos factores de elegibilidade o que feito alis
pelo PORTA 65 JOVEM, a propsito da reabilitao.
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Em segundo lugar, e como resultado da reflexo anterior, o exclusivismo do arrendamento pode
aumentar o risco de dualizao do sistema habitacional de que resulta a circunscrio da experincia
de arrendamento s pessoas e famlias socialmente mais vulnerveis (Quaternaire, 2006: 135), um
risco tanto mais acentuado quanto o predomnio crescente da propriedade que acaba por expressar a
normalidade social; acresce que, em regra, a normalidade social s menosprezada por aqueles
que tiveram a oportunidade de a experimentar.
Contudo, estes riscos no se colocam de forma efectiva na presente legislatura porque, para alm da
possibilidade de aquisio do alojamento por parte dos arrendatrios (medida que j vem de
legislaturas anteriores), o prprio PROHABITA contempla a possibilidade de propriedade (resolvel),
ainda que num registo de apoio pedra (nomeadamente com a no integrao de uma aco do tipo
PER FAMLIAS). Porm, pela leitura estrita do PORTA 65 tal informao ficaria omissa, porquanto o
mesmo no faz uma nica meno ao PROHABITA.
Por outro lado, o risco de dualizao do sistema habitacional estar mais dependente da distino entre
os beneficirios de apoio pedra e os beneficirios de apoio pessoa do que da distino
arrendamento/propriedade; isto porque, no segundo caso, o processo pessoal de escolha e de procura
de uma habitao que caracteriza o percurso do consumidor inserido no mercado realizado pelo
prprio, ao passo que no primeiro o Estado que se substitui ao indivduo na execuo desse processo.
O primeiro dos dois argumentos referidos pela Quaternaire sobre a importncia do arrendamento
prendia-se com a diversidade de possibilidades de escolha, a existncia de verdadeiras alternativas;
mas colocar-se- a questo da escolha sobretudo no plano do binmio propriedade/arrendamento?
O segundo argumento sugere que o arrendamento mais propcio mobilidade geogrfica exigida
pelo actual mercado de trabalho. Este argumento resulta do entendimento da mobilidade como
varivel dependente do regime de ocupao da habitao: porm, no lquido que a resistncia
mobilidade seja, antes de mais, uma consequncia da propriedade de habitao. Provavelmente, a
disponibilidade para a mobilidade, seja ela profissional, geogrfica ou at relacional/afectiva, a
varivel independente relativamente ao regime de ocupao. Ou seja: a atitude face habitao mais
uma consequncia de uma determinada maneira de estar na vida do que a sua causa.
A ttulo final registe-se dois aspectos suplementares. Por um lado, o arrendamento, quando realizado
numa lgica de apoio pessoa, um mecanismo de apoio pblico tendencialmente mais clere do que
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os demais
8
. Por outro lado, cada vez mais a aco dos governos na implementao das suas opes,
extravasa as medidas de tipo financeiro, por via de uma melhoria das condies de aco dos actores
envolvidos, neste caso os investidores no arrendamento privado.
A QUESTO DA INTERVENO PBLICA CENTRADA NA IDEIA DE GRUPOS
ESPECFICOS

Embora no salientado, um facto que um tipo de abordagem visando grupos especficos o
princpio orientador do PORTA 65 Jovem, como j o fora no caso do IAJ.
Assim, as questes gerais que se levantam so as seguintes:
















8
Prova disto o impacto do IAJ por comparao com os programas de arrendamento pblico (construo) e os de apoio
reabilitao: no relatrio de avaliao do primeiro constata-se que, no perodo entre 1992 e 2005, o mesmo teve um nmero
de beneficirios muitssimo superior por comparao com o nmero de fogos construdos para habitao social e o nmero
de fogos reabilitados no mbito dos programas de reabilitao (cf. Grfico Indicadores do Apoio do Estado Habitao
Arrendada, p. 29).

Como que se pode definir uma linha de interveno consistente nos casos em que se d o
cruzamento de duas lgicas distintas de polticas pblicas, uma sectorial
(neste caso, o sector da habitao e polticas urbanas) e outra centrada na ideia de grupo
especfico, cujas coordenadas bsicas so da responsabilidade de outra rea de governao?
Como se articulam as intervenes do sector base (a rea de governao responsvel por
aquele grupo especfico) e as dos sector satlite (neste caso a habitao)?
Que hierarquias se estabelecem do ponto de vista da legitimidade tutorial de definio das
polticas?
E qual o grau de autonomia do sector satlite?
Quais os riscos e benefcios sociais da eleio do grupo especfico como fio condutor de
uma poltica pblica? E at que ponto esse critrio no vem subverter uma lgica de maior
equidade social centrada nas questes da insolvncia (mais ou menos definitiva)?
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Concretamente para este caso, e para alm da juventude, esto em causa dois outros sectores de
governao e trs polticas pblicas especficas, idosos e sem-abrigo (Segurana Social), e imigrao
(Alto Comissariado para a Integrao e Dilogo Inter-cultural/ACIDI).
A eleio do grupo especfico como fio condutor da poltica pblica parece conduzir a que a habitao
seja ento equacionada como um instrumento de cada uma dessas polticas especficas,
disponibilizando os recursos habitacionais necessrios sua prossecuo. Colocam-se vrias questes:

os riscos de estigmatizao de alguns pblicos;
a funo essencial de complementaridade entre vrias polticas ministeriais, mas em que as
opes estratgicas do sector podem ser privilegiadas ou positivamente discriminadas nos
recursos disponibilizados;
tambm no lquido que a questo do rendimento possa ser secundarizada face pertena a
um determinado grupo, sendo certo que existem determinados grupos que, dadas as suas
intrnsecas limitaes em termos de criao de rendimento, so mais permeveis necessidade
de um apoio pblico: o caso dos idosos e dos sem-abrigo, mas muito dificilmente o dos
imigrantes, e a haver medidas especficas para este grupo, elas no tero que passar
necessariamente por apoios de tipo financeiro.

Repare-se, pois que o Porta 65 coloca tantos problemas quanto resolve e tem subjacente uma srie de
opes que devem ser racionalmente tomadas e feitas em coerncia com os outros diplomas.



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3.1 COMENTRIOS AO DEC. PORTA 65
FIGURA 3.13 PROGRAMA PORTA 65



O PORTA 65 uma iniciativa do actual governo, cuja muito recente publicao em Dirio da
Repblica (3/9/2007) tem, ainda, um carcter bastante mais conceptual do que propriamente
operacional. Sem pr em causa a legitimidade da iniciativa, poder-se- dizer desde j que o PORTA
65 levanta partida quatro tipos de questes:












PORTA 65
2007

PORTA 65
JOVEM
(sucessor IAJ)
2007

PORTA 65
BOLSA & MOBILIDADES
2007

PORTA 65
GESTO PROXIMIDADE
2007

PORTA 65 HABITAO APOIADA/
COABITAO
Uma abordagem das solues habitacionais centrada na questo do regime de ocupao,
baseada na exclusividade do arrendamento;
O nvel de pormenorizao e especificao operacional evidenciado pelos documentos
publicados em DR coloca problemas inteno j assumida de o pr em prtica,
globalmente, at ao final do corrente ano;
A lgica de conjunto do Programa decorrente dos 4 instrumentos que o compem;
O nvel de articulao com outras medidas sectoriais recentes com objectivos
complementares e, por conseguinte, o cozimento da interveno pblica no arrendamento e
no apoio habitao de agregados/indivduos carenciados.
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92

A lgica de conjunto do Programa decorrente dos quatro instrumentos que o compem






















Ora, o que parece estar em causa so iniciativas com trs objectivos diferentes:
1. Um apoio pblico ao alojamento centrado no conceito de grupos especiais, referente aos PORTA 65
JOVEM (jovens) e do PORTA RESIDNCIA (COHABITAO) APOIADA (idosos/sem-
abrigo/imigrantes), o que pressupe uma articulao com as respectivas polticas sectoriais.
2. A atribuio ao Estado da funo de dinamizao directa da oferta de habitao para arrendamento


PORTA 65 RESIDNCIA (COABITAO) APOIADA, um apoio a instituies com fins
assistenciais e de solidariedade social destinado ao alojamento colectivo para grupos
populacionais com necessidades habitacionais especficas ou temporrias, a saber: sem-
abrigo, idosos, imigrantes.

PORTA 65 GESTO E PROXIMIDADE, um apoio criao/reconverso de unidades
locais de gesto do parque pblico designadas Agncias de Gesto e Interveno Local/
AGILs centrada em trs princpios gerais: i) proximidade; ii) gesto integrada; iii)
sustentabilidade.

PORTA 65 BOLSA DE HABITAO & MOBILIDADES, que prev a criao de uma
bolsa de habitao para arrendamento de vocao social, por via da centralizao e
dinamizao da gesto dos fogos sociais disponveis, por um lado, e, por outro, da
angariao/mediao de fogos privados baseada em garantias dos riscos locativos por parte
do Estado aos senhorios.

O PORTA 65, enquanto instrumento de dinamizao do arrendamento de vocao social,
composto por quatro instrumentos distintos:

PORTA 65 JOVEM, um suplemento de renda para jovens, cujo primeiro critrio de
selectividade o rendimento dos prprios e/ou dos ascendentes (sucessor do IAJ).

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A melhoria da gesto do parque pblico

Dos quatro instrumentos, o nico que neste momento j tem o estatuto de Decreto-Lei e respectiva
regulamentao em proposta de Portaria (a publicar) o PORTA 65 JOVEM.
Note-se que a opo pela publicao em Dirio da Repblica de diplomas com um to baixo nvel de
pormenorizao, em especial a Resoluo da iniciativa geral, tem muitos riscos. Este tipo de
antecipaes pode de facto ter um efeito contraproducente, retirando credibilidade s propostas.
Acresce que, no documento publicado em DR, assume-se que at ao final de 2007, devem ser
adoptadas as iniciativas legislativas e institucionais que consagram os 4 instrumentos de execuo da
Porta 65, o que obviamente refora a assuno de um compromisso difcil de cumprir.
Neste caso, o problema parece colocar-se menos para o PORTA JOVEM 65 ou mesmo para o PORTA
65 HABITAO (COABITAO) APOIADA e mais para o PORTA 65 GESTO &
MOBILIDADES e mais ainda para o PORTA 65 Bolsa de Habitao; ou seja, os riscos de divulgao
antecipada so tanto mais elevados, quanto maiores as dificuldades de operacionalizao associados a
uma iniciativa em particular.
No primeiro caso, e apesar de algumas crticas bastante duras por parte de alguns rgos de
comunicao justamente logo aps a publicao do Decreto-Lei em DR sobre a falta de
regulamentao e condies de processamento das candidaturas, o problema no parece colocar-se
tanto mais que se trata de um trabalho j bastante desenvolvido pelo IHRU. Acresce que se trata de
uma iniciativa sucednea do IAJ, que beneficiou bastante desse facto, assim como da capacidade
reflexiva do IHRU para fazer uma reavaliao sria daquele, certamente bastante fundamentada no
trabalho de avaliao ex-post desenvolvido pela Quaternaire; benefcios muito visveis na proposta de
Portaria de Regulamentao da Iniciativa, ainda no publicada.
Por outro lado, a montagem dos parmetros de operacionalizao desses dois primeiros instrumentos,
apesar de atrasada, no parece levantar problemas graves na medida em que se trata de um tipo de
iniciativas essencialmente financeiro, que, no fundo, tem sido a tradio programtica do INH e do
IGAPHE. O mesmo no se poder dizer do terceiro e sobretudo do quarto caso, pois em ambos o
sucesso da iniciativa est muito dependente da colaborao de vontades externas administrao
central (no caso do PORTA Gesto) e administrao pblica (no caso do PORTA Bolsa).
De seguida, apresenta-se uma reflexo sobre os desafios que se colocam no presente
operacionalizao de cada um dos instrumentos.
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3.2. DESAFIOS OPERACIONALIZAO

a) O PORTA 65 Jovem

A publicao prvia deste instrumento, relativamente aos restantes, ter beneficiado de um aspecto
fundamental: o facto de ser o sucessor do Incentivo ao Arrendamento Jovem/ IAJ que, tendo sido
criado em 1992, teve uma longa experincia de quase 15 anos de aplicao. A relativa generosidade
dos critrios de elegibilidade do IAJ torna-se, em contexto de restrio oramental, o argumento mais
forte que justifica a necessidade da sua reavaliao. Em 2006, tomada a deciso da sua extino, o
programa sujeito a uma avaliao ex-post levada a cabo pela empresa Quaternaire.
um facto que tanto o novo Decreto-Lei como a respectiva portaria de especificao regulamentar
acolheram muitas das sugestes apresentadas no Relatrio Final apresentado pela empresa, o que
revela: a) o reconhecimento da qualidade do mesmo; b) a disponibilidade reflexiva do prprio IHRU;
c) e, sobretudo, a utilidade dos procedimentos de avaliao em matria de redefinio das prticas
processuais.
Genericamente, as alteraes denotam um aperfeioamento do programa, sendo de salientar que, em
especial a Portaria de Regulamentao do mesmo, revela um trabalho de pormenorizao bastante
fundamentado. So vrios os aspectos positivos que merecem ser realados, a saber:

i. Ao nvel das elegibilidades e dos critrios de atribuio da subveno, uma viso mais restritiva que
articula preocupaes de boa gesto oramental com outras de equidade social;
ii. Ao nvel da articulao com outras polticas sectoriais, nomeadamente reabilitao e combate
desertificao;
iii. Ao nvel do processo de candidatura (desmaterializao) e do sistema de informao de suporte
gesto e acompanhamento do programa (em fase de desenvolvimento).
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Resta uma ltima dvida final: quais as solues pensadas para os jovens com rendimentos inferiores
aos limites mnimos permitidos. De facto, tudo indica que esses jovens tero que se submeter ao
PROHABITA, o que coloca a questo da articulao entre as vrias medidas e programas, um aspecto
mais frente adiantado.














b) PORTA 65: Residncia (Coabitao) Apoiada

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Como j se disse anteriormente, dos quatro instrumentos que compem a iniciativa, apenas o Porta 65
Jovem tem condies efectivas de operacionalizao, estando os restantes num nvel de grande
abstraco. Mesmo assim, destes trs, o PORTA 65 RESIDNCIA (COABITAO) APOIADA
aquele que parece menos problemtico do ponto de vista da sua futura operacionalizao.
Neste sentido, as observaes que se nos afiguram neste momento relacionam-se sobretudo com
questes relativas, no somente operacionalizao, mas tambm sua concepo.

A questo da clarificao semntica

H uma vertente polissmica neste instrumento que no de somenos importncia, sobretudo face
referida falta de especificao da mesma. Assim:










As necessrias articulaes


No sentido de residncias apoiadas na terminologia de residncias assistidas a articulao com outros
ministrios (nomeadamente da Segurana Social) e instituies privadas de solidariedade social (IPSS)
ou de direito privado (seguradoras, etc.) deve ser articulada e pensada.

Residncia Apoiada, pode querer referir-se ao facto de se tratar de um alojamento apoiado por
dinheiros pblicos. Mas se assim for todas as iniciativas tambm o so.
OU
Residncia Apoiada pode tambm querer dizer uma forma de alojamento que pressupe o apoio
e a assistncia relativamente permanente dos residentes, uma adaptao do termo Residncia
Assistida j difundido no sector privado dos condomnios para seniores. Apesar da j
referida falta de pormenorizao, mais provvel que o programa seja entendido neste segundo
sentido. Se assim for, colocam-se muitas dvidas sobre a pertinncia de incluir os imigrantes
neste conjunto de grupos especiais, pois francamente duvidosa a necessidade que os mesmos
tm de apoios especiais no domiclio.

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Por outro lado, destinando-se esta iniciativa ao apoio coabitao, vale a pena comparar as vrias
solues disponibilizadas.

PROGRAMA Aco Elegvel Pblico-Alvo Promotor
PROHABITA
Unidades
Residenciais
Agregados
Familiares
Especialmente
Carenciados
Instituies beneficirias
dos Acordos Colaborao
PORTA 65 JOVEM
Arrendamento
Partilhado
Jovens Os prprios
Idosos
Sem-Abrigo
PORTA 65
COABITAO/
RESIDNCIA
APOIADA
Alojamento
colectivo em
regime de
arrendamento
Imigrantes
Instituies assistenciais
ou de solidariedade


Desta grelha, ressaltam as seguintes observaes. Por um lado, a omisso total por parte do PORTA
65 COABITAO/RESIDNCIA APOIADA relativamente soluo do PROHABITA das
Unidades Residenciais uma falha recorrente desta iniciativa em geral em matria de articulao
programtica. Por outro lado, o facto no mnimo criticvel, de equiparar as solues para os
imigrantes, supostamente indivduos autnomos com um projecto pessoal de melhoria de vida, com as
dos idosos e sem-abrigo, ambos com fortes limitaes de autonomia, embora de mbitos distintos.
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c) PORTA 65: Gesto e Proximidade

Como j referido, as iniciativas com maior dificuldade de operacionalizao so estas duas ltimas.
Contudo, as razes dessa dificuldade so muito diferentes.













Contudo, e do ponto de vista prtico, a questo que se coloca outra: na fase actual e de algum modo
como resultado do PER, grande parte dos bairros de habitao social tm j uma gesto profissional,
que pode assumir a forma de empresa pblica, departamento autrquico, IPSS ou outra. Nesta matria,
h aqui uma discusso anloga que tnhamos visto no mbito da reabilitao sobre os GTLs e as
SRUs: quer se trate de uma operao de reabilitao urbana ou de um bairro social, h de facto
problemas de gesto que ultrapassam a especificidade do seu objecto de interveno. Alis, a proposta
da iniciativa, repita-se, ainda situada num registo muitssimo pouco concreto, a criao de Agncias
de Gesto e Interveno Local AGILs.
Em todo o caso, face ao exposto e aos riscos elevados de implementao de uma iniciativa to pouco
pormenorizada, poderemos interrogar se far sentido que a administrao central lance uma proposta
de reconfigurao de modelos de gesto do parque habitacional pblico sem ter sido realizado
previamente uma avaliao detalhada das experincias de gesto desenvolvidas at aqui no pas.

No presente caso, a questo fundamental prende-se com a distribuio de funes entre a
administrao central e a administrao local, questo que no entanto est dependente de uma
outra que lhe prvia, a saber:
Qual o grau de legitimidade da administrao central na determinao dos modelos de gesto,
ou pelo menos, nos princpios bsicos dos modelos de gesto do parque pblico por parte da
administrao local ou instituies sem fins lucrativos?
Ou seja, o crescente processo de descentralizao no pressupe a autonomia dos modelos de
gesto?
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Talvez valesse a pena fazer uma avaliao sria da performance das entidades gestoras do parque
pblico actualmente com actividade, atravs de um concurso com caderno de encargos
pormenorizado, em que poderiam constar, uma diversidade de dimenses.

d) PORTA 65: Bolsa de Habitao

Neste caso, os riscos de operacionalizao resultam essencialmente:
a) do facto da iniciativa estar dependente de vontades externas administrao pblica, as quais tm
uma lgica muito prpria e com os quais no houve qualquer acordo;
b) do pressuposto de que a administrao central, neste caso o IHRU, dever exercer determinadas
competncias que de algum modo extravasam bastante o seu domnio de actuao e para os quais
poderemos duvidar da eficcia.
Assim sendo, a viabilidade desta iniciativa depende de trs aspectos fundamentais, a que acresce a
montagem de um sistema de informao permanentemente actualizado:




Que entidades podero oferecer garantias de uma boa execuo destas funes? Ser realista pensar
que o IHRU e/ou as futuras AGILs o podero fazer? Ou poder-se- pensar noutro tipo de solues
mais vocacionadas para uma parceria com entidades especificamente vocacionadas para o exerccio
deste tipo de funes?
Contudo, e do ponto de vista prtico, a questo que se coloca outra: na fase actual e de algum modo
como resultado do PER, grande parte dos bairros de habitao social tm j uma gesto profissional,
que pode assumir a forma de empresa pblica, departamento autrquico, IPSS ou outra. Nesta matria,
h aqui uma discusso anloga que tnhamos visto no mbito da reabilitao sobre os GTLs e as
SRUs: quer se trate de uma operao de reabilitao urbana ou de um bairro social, h de facto
1. do modelo organizacional e do sistema de gesto;
2. do desenvolvimento de um mecanismo adequado de garantias dos riscos locativos;
3. da disponibilizao de uma rendibilidade mnima garantida.
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problemas de gesto que ultrapassam a especificidade do seu objecto de interveno. Alis, a proposta
da iniciativa, repita-se, ainda situada num registo muitssimo pouco concreto, a criao de Agncias
de Gesto e Interveno Local AGILs.
Acresce que muitas dessas entidades gestoras assumem j os princpios de proximidade e interveno
integrada proclamados no diploma, os quais comearam alis a ser fortemente divulgados por via da
tal cultura de racionalizao/reflexividade da interveno sociourbanstica, particularmente
despoletada pelo PER: uma cultura em que as reflexes de acadmicos e peritos comearam a
integrar de forma sistemtica tanto o discurso tcnico, como o poltico.
Assim, e partindo do pressuposto que a implementao das AGILs se afigura como uma tarefa a curto
prazo, como o prprio diploma faz antever: Que tipo de relao se prev com as entidades j existentes
vocacionadas para a gesto do Parque Pblico? Fuso? Extino e criao das AGILs? Manuteno e
criao das AGILs?
Em todo o caso, face aos riscos elevados de implementao de uma iniciativa to pouco
pormenorizada, perguntamo-nos se far sentido que a administrao central lance uma proposta de
reconfigurao de modelos de gesto do parque habitacional pblico sem ter sido realizado
previamente uma avaliao detalhada das experincias de gesto desenvolvidas at aqui no pas.

3.3. APRECIAO DO PORTA 65

Como se referiu anteriormente o PORTA 65 um diploma ambicioso que d por certo uma srie de
opes que no parecem sempre bem interiorizadas na lgica do Estado nomeadamente as que se
referem prioridade ao arrendamento, orientao clara para certos grupos sociais e por
inevitabilidade com o PROHABITA para uma aceitao da segmentao do mercado de habitao
apoiada. No entanto, introduz inovao ao nvel das medidas propostas mas que exigem um
conhecimento profundo do mercado imobilirios e das regras e valores da promoo imobiliria e dos
proprietrios. S que um certo autocentramento nas propostas e a ausncia de instncias de discusso
quer com as entidades provadas envolvidas nas medidas quer com outros organismos do Estado
podem retirar impacte e tornar ineficaz a sua execuo.
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Por outro lado, as medidas existentes de arrendamento para alm de desarticuladas assentam numa
oposio fundamental e que, mais uma vez, tem que ver com a dualizao apoio pedra/apoio
pessoa. Se, por um lado, os programas de arrendamento social (PROHABITA e PER) e o PORTA
65 Residncia (Coabitao) Apoiada se encaixam numa lgica de apoio pedra, os suplementos de
renda existentes (NRAU e PORTA 65 Jovem) traduzem formas de apoio pessoa. No fundo, como
se houvesse uma fronteira invisvel que separa os pblicos do Estado entre os autonomizveis e
os no autonomizveis: os que, com uma certa ajuda do Estado, podem estar integrados no
mercado e aqueles que tm que ficar sujeitos tutela do Estado. E o critrio de acesso possibilidade
de ser autnomo , de facto, o rendimento. Esta dualizao torna-se mais visvel no caso do Porta 65
Jovem porquanto os jovens com rendimentos inferiores aos limites mnimos permitidos tero que se
enquadrar no PROHABITA.
Para o bem e para o mal, h uma hierarquizao tcita dos programas baseada na distino da forma
do subsdio e no limite de acessibilidade ao mercado:
de um lado, esto os tradicionais programas de habitao social, institucionalmente
liderados e destinados aos especialmente carenciados, relativamente aos quais se atribui
uma casa, normalmente em regime de arrendamento, e, quase sempre, numa lgica de tipo
vitalcio, ou, quando mais transitria, num registo essencialmente assistencial (Porta
Cohabitao); normalmente, estes so os principais e mais estveis beneficirios das
prestaes pblicas;
do outro lado, esto os suplementos ao arrendamento privado (NRAU/Porta Jovem),
destinados aos que se encontram no limbo da acessibilidade ou que, por uma opo poltica,
so positivamente discriminados em funo de uma condio social especfica
(juventude/idosos/etc.); para estes, o apoio mais transitrio e, cada vez mais, atribudo numa
lgica regressiva;

Portanto, no se trata de pr em causa a legitimidade do princpio da graduao dos apoios em funo
da incorporao de diversos escales de rendimentos, uma lgica que parece fazer todo o sentido do
ponto de vista de uma interveno mais justa; mas sim interrogar se possvel fugir ao destino que
determina que os mais insolventes tm que estar submetidos a escolhas institucionais e os segundos,
os, apesar de tudo, menos insolventes, podero esto libertos dessas mesmas escolhas, sendo eles
prprios os definidores das suas carreiras residenciais?
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4. POLTICAS DE REABILITAO
INTRODUO

Na maioria dos pases europeus, as polticas de reabilitao tm grande relevo que lhes advm
fundamentalmente da diversidade dos espaos a reabilitar mas absorvem maioritariamente os
investimentos pblicos. Em Portugal a poltica de conservao e reabilitao urbana no tem
manifestado grande consistncia face, quer adeso dos potenciais participantes, quer ainda, face a
uma contnua alterao legislativa que pretende ir ajustando as medidas jurdicas experincia que se
vai obtendo.
Fonseca Ferreira escrevia, em 1987:
A nvel jurdico-poltico faz-se sentir a ausncia de um quadro institucional e legal que estimule e
proporcione a defesa, conservao, reabilitao e utilizao funcional do patrimnio habitacional. O
congelamento prolongado das rendas provocou danos incalculveis sobre esse patrimnio. O baixo
nvel dos arrendamentos, nos prdios mais antigos, forneceu aos senhorios argumentos (e pretextos)
para a no realizao de obras, estimulou as demolies com vista construo de imveis para
servios ou para novas habitaes isentos de qualquer condicionamento no primeiro aluguer e
incentivou o absentismo habitacional, factor que provoca uma degradao mais rpida dos
alojamentos
9
.
Vinte anos decorridos aps esta constatao, e aps vrias medidas legislativas, parece poder afirmar-
se que as condies financeiras oferecidas aos proprietrios e a burocracia envolvida no tm
permitido fortes adeses e um significativo investimento na recuperao do parque degradado.
A legislao dispersa, confusa e desactualizada e espera-se por nova legislao de que se desconhece
os contornos. No entanto, o PROHABITA e o Porta 65 iniciaram j a entrada neste terreno que
esperemos no seja contraditrio com o que aqui vem.



9
A. Fonseca Ferreira, 1987, Por uma Nova Poltica Habitacional, Edies Afrontamento, Porto
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4.1. LGICA DOS PROGRAMAS DE REABILITAO: ANLISE DA LEGISLAO
VIGENTE DOS PROGRAMAS DE REABILITAO URBANA EM CURSO

FIGURA 4.14 PROGRAMAS DE REABILITAO
PROGRAMAS
DE REABILITAO
1988
RECRIA
REGIME ESPECIAL NA
COMPARTICIPAO DE
IMVEIS ARRENDADOS
1996
RECRIPH
REGIME ESPECIAL DE
COMPARTICIPAO E
FINANCIAMENTO DE
PRDIOS URBANOS
EM REGIME DE
PROPRIEDADE
HORIZONTAL
1999-2001
SOLARH
1996
REHABITA
REGIME DE APOIO
RECUPERAO
HABITACIONAL
EM REAS ANTIGAS
1999
PROGRAMA DE
SOLIDARIEDADE E
APOIO RECUPERAO
DE HABITAO
2001
PROGRAMA DE APOIO
FINANCEIRO ESPECIAL
PARA REABILITAO DE
HABITAES
2004
REGIME JURIDICO
EXCEPCIONAL DE
REABILITAO DE ZONAS
HISTRICAS E REAS
CRTICAS DE RECUPERAO
E RECONVERSO
URBANSTICA
SRUS


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4.2. RECRIA, RECRIPH E SOLARH

No mbito do trabalho desenvolvido pelo Plano Estratgico de Habitao, o IHRU implementou uma
anlise sobre a legislao em curso ao nvel da reabilitao na qual realou que "os programas foram
aparecendo conforme as necessidades foram sendo identificadas", pelo que a haver uma unificao da
legislao num nico diploma, isso pressuporia a alterao da sua prpria lgica. Neste sentido,
torna-se necessrio perceber a lgica dos diversos programas, o seu fio condutor, a partir da
clarificao dos objectivos polticos subjacentes a cada um, identificando os aspectos que os unem e os
que os separam, assim como as suas complementaridades.
De facto, uma anlise de conjunto da legislao conduz-nos seguinte concluso no mbito do
RECRIA, o primeiro programa do pacote legislativo de reabilitao ainda vigente, que se pode
encontrar a origem da lgica geral que veio a estruturar todos os outros (com excepo, parcial, do
REHABITA). Trata-se de uma lgica:
assente no regime de ocupao, privilegiando os apoios ao arrendamento (de fraces em
regime de propriedade vertical);
unitria, em que os apoios so concedidos ao edifcio ou ao fogo e no a um conjunto
urbano, quarteiro ou outro mais abrangente.

O argumento inicial, aquando da criao do RECRIA em 1988, consistia na " assuno pelo Estado de
um custo social resultante do bloqueamento das rendas habitacionais que vigorou durante longos
anos (Decreto-Lei n. 4/88 de 14 de Janeiro). Assim, o RECRIA teve como objectivo fundamental
combater os efeitos perversos do congelamento das rendas. Muito mais do que uma questo
ideolgica de defesa do arrendamento em detrimento da propriedade, esta medida deve ser
contextualizada em funo do prprio cenrio habitacional, em especial da cidade de Lisboa, dos anos
80, nomeadamente: o predomnio de habitao colectiva em regime de propriedade vertical edifcios
vulgarmente chamados como prdios de rendimento (sendo portanto o regime de ocupao
predominante, o arrendamento).
Note-se que o regime de Propriedade Horizontal surge no princpio da dcada de 50, tornando-se uma
realidade crescente a partir da dcada de 60, mas com expresso mais clara sobretudo nas dcadas
subsequentes. Assim sendo, os edifcios que nos anos 80 se encontravam mais degradados eram
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obviamente os mais antigos, ou seja, os que (ainda) tinham estatuto de propriedade vertical, com a
agravante de terem sido sujeitos ao congelamento das rendas. De facto, entre a dcada de 70 e 90, a
generalizao do acesso ao crdito para aquisio de habitao, por um lado, e, por outro, o
desinteresse crescente no prdio de investimento, promovem a substituio crescente do regime de
propriedade vertical (com arrendamento das fraces) pelo de propriedade horizontal (em que cada
fraco propriedade do seu ocupante). Concomitantemente, muitos dos edifcios antigos, que
tradicionalmente tinham o estatuto de propriedade vertical, passam a ter o de propriedade horizontal
como resultado da aquisio das fraces por parte dos anteriores arrendatrios ou pela sua venda
directa a novos residentes, aps desocupao dos mesmos (geralmente como resultado do falecimento
de arrendatrios idosos com rendas antigas).
Assim se compreende que o nome do programa, RECRIA Regime Especial de Comparticipao de
Imveis Arrendados, bem como o seu contedo, nomeadamente ao nvel dos critrios de elegibilidade;
o RECRIA um programa nico e exclusivamente vocacionado para a reabilitao de fogos
arrendados ocupados/edifcios (rendas antigas
10
), pressupondo normalmente edifcios em propriedade
vertical;
A consequente legislao, enquanto actos sucessivos de correco desta discriminao negativa da
propriedade horizontal e plena (a primeira relativa aos edifcios colectivos com propriedade das
respectivas fraces, e a segunda relativa propriedade de moradias); trata-se de uma discriminao
crescentemente anacrnica face ao desenvolvimento social e habitacional dos ltimos trinta anos; para
alm disso, ela encobre situaes de forte injustia como resultado da omisso do rendimento dos
residentes, o qual, como provado pelos dados estatsticos, no tem uma correlao directa com o
regime de ocupao (muitos dos proprietrios so efectivamente pobres); acresce que as correces
consubstanciadas no RECRIPH e no SOLARH, ainda que efectivadas, so porm muito tmidas, sendo
que os apoios que esses dois programas propem so significativamente inferiores relativamente aos
que o RECRIA disponibiliza (cf. condies de Financiamento na Sntese Descritiva dos Programas), o
que, na prtica, no se traduz numa efectiva resoluo do problema;
A justa e recorrente denncia, em particular nos meios rurais, do desajustamento da legislao em
relao diversidade territorial; de facto, o RECRIA exclui (tacitamente) o apoio reabilitao em


10
Aspecto que na legislao se traduz no seguinte: Edifcios com fogos arrendados em que pelo menos 1 tenha
sido objecto de correco extraordinria.
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moradias, a tipologia predominante naqueles meios, tendo sido um programa claramente concebido
para as cidades, em especial Lisboa.

Para uma fundamentao mais concreta do que acabou de ser dito, necessrio uma melhor
clarificao daqueles dois programas, o RECRIPH e o SOLARH.
O RECRIPH Regime Especial de Comparticipao e Financiamento de Prdios Urbanos em
Propriedade Horizontal criado em 1996, concomitantemente com alteraes no prprio RECRIA, e
prev um apoio financeiro realizao de obras em edifcios de propriedade horizontal, mas apenas na
componente dos espaos comuns; sendo que o apoio s fraces autnomas, ainda que previsto,
assume a forma de emprstimo bonificado: este pequeno e inicial alargamento propriedade tenta
colmatar, ainda que de forma muito tmida, a crescente adopo do regime da propriedade
horizontal (D.L. 106/96 de 31 de Julho).
Em 1999 criado o SOLARH, tendo sido alterado dois anos depois. Esta alterao transforma-o numa
espcie de dois em um, um programa que integra duas lgicas distintas que correspondem a duas
preocupaes sociais e polticas, cuja urgncia de interveno sentida em tempos diferentes. Mas
esta dualidade traduz-se alis de forma muito clara na alterao do prprio nome (por extenso) do
Programa. Assim, na sua fase inicial, o nome por extenso do SOLARH era Programa de
Solidariedade e Apoio Recuperao de Habitao, passando a designar-se em 2001 Programa de
Apoio Financeiro Especial Para a Reabilitao de Habitaes. Mas apesar desta alterao, a sigla
original do programa mantm-se, introduzindo uma dissonncia clara, que pode ter tido efeitos em
matria de adeso dos candidatos, em especial no que toca nova elegibilidade introduzida em 2001.
Quando concebido, o SOLARH dirige-se fundamentalmente aos proprietrios insolventes por via de
um apoio financeiro (emprstimo s/ juros) reabilitao de fogos em regime de propriedade. Trata-se
de uma medida essencialmente redistributiva, cujo primeiro critrio de elegibilidade o rendimento do
agregado, e que tenta colmatar alguns desvios decorrentes da omisso dos apoios pblicos
propriedade. Tendo sido explicitamente pensada para os idosos, apesar do factor etrio no ter
qualquer carcter eliminatrio, esta medida relembra um debate, poca, j decorrente da crtica a um
dos pressupostos do PER o facto de que muitas das carncias habitacionais no se esgotarem nos
alojamentos no clssicos, sendo portanto mais invisveis e no exclusivamente metropolitanas; a
isto acresce a constatao, de resto j algo presente no RECRIPH, de que a propriedade no
sinnimo de solvncia econmica. Esta medida vai ter de facto um impacto significativo nos meios
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108

rurais (porque no pressupe arrendamento e inclui a propriedade, nomeadamente de habitaes
unifamiliares)
11
at ento desprovidos de qualquer programa de reabilitao adequado.
A alterao introduzida em 2001 alarga o objecto de elegibilidade do SOLARH aos fogos devolutos, o
que pressupondo a existncia de um senhorio, institucional ou particular, tem muito mais que ver com
o RECRIA no fundo, esta alterao vem remendar a omisso dos fogos vagos constante no
RECRIA, decorrente da sua lgica de apoio exclusivamente centrada nos arrendamentos, o que
pressupunha que os fogos estivessem efectivamente ocupados por um arrendatrio. Trata-se de uma
alterao da lgica do programa, na sua fase inicial, e que se apresenta como uma resposta face a um
debate pblico e poltico com expresso crescente: a desertificao das cidades, o crescimento dos
fogos vagos e, associado a isso, o desejo de reanimao do mercado de arrendamento. De facto, na
dcada de 80, a questo dos fogos devolutos no era ainda um problema, nem to pouco se entendia
de forma clara esta rpida expanso da propriedade.

4.3. REHABITA E SRUS

O REHABITA Regime de Apoio Comparticipao Habitacional em reas Antigas, criado em
1996, um programa que se distingue dos outros trs dada a sua escala de interveno, mais
urbanstica, e o seu tipo de promoo, necessariamente municipal: neste sentido, tenta, de algum
modo, diminuir a discricionariedade das opes de reabilitao resultantes dos programas anteriores,
uma discricionariedade que resulta do carcter unitrio dos mesmos e que remete a deciso da
interveno, para o bem e para o mal, para os particulares (senhorios e proprietrios); dito de outro
modo, o REHABITA ao pressupor uma operao municipal de reabilitao urbana, ainda que
exclusivamente aplicvel aos ncleos urbanos histricos declarados reas crticas de recuperao e
reconverso urbanstica
12
, pe a tnica na questo do planeamento e na responsabilidade pblica nessa
matria. Para este efeito, funciona simultaneamente como:


11
Algo expresso tanto no SWOT do IHRU, como pelo inqurito s autarquias, havendo um crescimento das observaes
relativamente a este programa por parte das autarquias rurais por comparao com as observaes realizadas pelas mesmas
aos restantes programas
12
Nos termos do artigo 41. do Decreto-Lei n. 794/76, de 5 de Novembro.
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a) uma extenso do RECRIA, pois quando integradas no REHABITA, as obras comparticipveis ao
abrigo do RECRIA, tm uma percentagem adicional, a fundo perdido, de 10%.
b) uma extenso do PER para as populaes destas reas.
O Regime Jurdico Excepcional de Reabilitao Urbana de Zonas Histricas e de reas Crticas de
Recuperao e Reconverso Urbanstica (que cria as SRUs), criado em 2004, tem pressupostos que se
distinguem de todos os outros programas, no sendo alis um programa, mas sobretudo um
(re)enquadramento jurdico e institucional da interveno pblica municipal em matria de
reabilitao urbana. Contrariamente aos outros, no disponibiliza qualquer apoio financeiro, para alm
dos j existentes. De facto, trata-se de uma iniciativa que revela muito as angstias de uma poca,
que ainda a nossa.

4.4. APRECIAO DA LEGISLAO PELOS ACTORES CONTACTADOS

Da anlise das fontes de avaliao dos programas (SWOT/IHRU; Inqurito/Autarquias; Fruns
Regionais) reteve-se o consenso entre a Administrao Central e a Administrao Local sobre as
limitaes e solues relacionadas com a legislao propriamente dita, sobretudo em matria de
critrios de elegibilidade e ao nvel das condies de financiamento. Por outro lado, foi identificada a
necessidade de alterao dos critrios de elegibilidade, que sentida por ambos como uma prioridade,
e que vai no sentido do seu alargamento e actualizao.
Na prtica, as duas primeiras propostas de alterao do RECRIA, em termos de critrios de
elegibilidade (fim da obrigatoriedade de rendas antigas e incluso de fogos vagos), ao mesmo tempo
que pressupem a crtica sua gnese, prefiguram uma alterao do objectivo poltico do programa
(combate ao congelamento das rendas), dirigindo-se sobretudo para:
a) a reabilitao do edificado, tout court;
b) a dinamizao do arrendamento;



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c) a reduo dos fogos devolutos; contudo, no pe em causa a diferenciao dos programas em
funo do regime de ocupao.
As propostas enunciadas fazem antever os constrangimentos do RECRIA, mas tambm do RECRIPH
e do REHABITA, nomeadamente em termos de aplicabilidade, realando o anacronismo da legislao
em vigor: sendo certo que o RECRIA ainda tem hoje alguma aplicabilidade, trata-se no entanto de
uma aplicabilidade a prazo, que cessar no momento em que a ltima renda congelada for actualizada;
por outro lado, tudo leva a crer que a propriedade vertical tender a tornar-se cada vez mais residual,
com excepo dos edifcios de habitao colectiva pblica (Autarquias/Empresas Municipais) ou
propriedade de instituies sem fins lucrativos (IPSSs, Cooperativas, etc.); mas mesmo nestes casos,
a tendncia ser mais para o crescimento da propriedade horizontal do que para o seu recuo, em
grande medida devido irreversvel, mas certamente no total, alienao dos fogos pblicos aos seus
arrendatrios. O mesmo se passa com a restritividade imposta nos outros dois programas (RECRIPH
edifcios 1970; REHABITA Centros Histricos), a qual se deve a uma viso estanque das
necessidades de reabilitao sendo estas o resultado do envelhecimento dos edifcios e dos territrios
(os quais tm ciclos de vida), os critrios de aferio desse envelhecimento esto obviamente
dependentes do passar dos anos.
FIGURA 4.15 ANLISE DOS PROGRAMAS DE REABILITAO

Por seu turno, a necessidade de flexibilizao arquitectnica, que pressupe a possibilidade de
alterao do programa tipolgico e funcional do edifcio, e a majorao dos valores da
sustentabilidade revelam preocupaes de conferir contemporaneidade s intervenes; no primeiro
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caso, no sentido de ajustar a oferta procura, por via da reestruturao dos tipos habitacionais aos
modos de vida actuais e diversidade social; este aspecto relembra ainda uma das maiores crticas
ouvidas nos Fruns sobre a questo da reabilitao, em geral, relativa grande rigidez regulamentar a
que estas intervenes esto sujeitas; no segundo caso, a incorporao de um dos temas centrais da
agenda poltica internacional; esta questo relaciona-se com a nova legislao em vigor, a qual por seu
turno pode entrar em conflito com a rigidez regulamentar anterior, mas tambm contribuir para um
aumento dos custos da reabilitao, j de si considerados como um dos grandes problemas da
reabilitao;
Do ponto de vista financeiro, as propostas denotam a vontade de repor algum equilbrio entre os
apoios ao arrendamento e os apoios propriedade, tornando-os de algum modo mais equitativos e
(eventualmente) mais centrados na questo do rendimento do candidato; este reajustamento
particularmente crtico no caso do SOLARH;
A necessidade de articulao legislativa, ainda que referida (compatibilizao da actualizao de
rendas do RECRIA com o NRAU), reproduz no entanto a lgica de estruturao inicial dos programas
assente no regime de ocupao;
Viso relativamente conflitual entre a Administrao Central e a Local sobre as dificuldades de mbito
processual, relacionadas com a eficcia do processo de candidatura: o IHRU tende a atribuir a
morosidade dos processos s Autarquias; as Autarquias, por seu turno, embora no atribuam de forma
to clara essa responsabilidade ao IHRU, so no entanto mais esclarecedoras em matria de
identificao de alguns entraves que se colocam no terreno, nomeadamente questes jurdicas cuja
resoluo no est directamente dependente do IHRU ou da sua tutela; esta dimenso processual-
administrativa tem uma relao directa com dois aspectos:
1. A actual reforma da administrao pblica, a qual est porm at ao momento centrada na
administrao central Programa de Reestruturao da Administrao Central do
Estado/PRACE;
2. A distribuio de competncias entre os rgos da administrao central e os da administrao
local, e, dentro desta, a vocao institucional do prprio IHRU. De facto, recorrente a
proposta de estabelecimento de uma ligao directa entre os beneficirios (particulares) e o
IHRU de modo a eliminar os bloqueios processuais decorrentes da mediao realizada pelas
autarquias; esta proposta, que pressupe a manuteno da vocao financeira do IHRU, o que
de resto est previsto no diploma legal que o criou no qual se afirma mantm-se as condies
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para a sua auto-sustentabilidade e independncia em relao s verbas do Oramento do
Estado ao nvel da prossecuo da actividade creditcia, da remunerao dos participantes do
seu capital e do seu prprio funcionamento (Decreto-Lei n. 223/2007 de 30 de Maio), tendo o
mrito de poder vir a beneficiar o cidado, coloca no entanto a questo do papel das autarquias
no processo.

4.5. APRECIAO DOS PROGRAMAS DE REABILITAO

As questes da reabilitao colocam vrias interrogaes no contexto deste Plano Estratgico de
Habitao. De facto, o fio condutor deste Plano a procura de garantia do acesso ao mercado de
populaes insolventes. Ora as questes de reabilitao relacionam-se tambm com polticas de cidade
que exigem medidas urgentes pois uma cidade competitiva , com certeza, uma cidade reabilitada.
No entanto, e face escassez de recursos estes dois objectivos de fcil combinao uma populao
empobrecida vive com certeza em condies de degradao habitacional podem concorrer entre si.
Deve salientar-se que, no contexto deste trabalho, embora considerando a indispensvel poltica de
cidades e a necessria dinamizao do arrendamento, a reabilitao entra como elemento de apoio s
condies de vida de populao insolvente sejam ocupantes proprietrio ou inquilinos de baixos
recursos em nome da equidade social e onde potencialmente se incluiria a reabilitao para
arrendamento social ou a custos controlados
A anlise da legislao existente, e a consulta aos parceiros torna evidente a necessidade de fuso do
RECRIA, do RECRIPH e do SOLARH e a consequente constituio de um novo programa de
reabilitao se afigura como a consequncia lgica resultante quer das alteraes sociais dos ltimos
30 anos, que se consubstanciam numa crescente substituio do estatuto de propriedade vertical pelo
de propriedade horizontal quer da entrada em vigor do NRAU, pacote legislativo especificamente
vocacionado para a questo da actualizao das rendas e do facto de que todos eles partilharem a
mesma escala de interveno de tipo unitrio (fogo/edifcio), e, por conseguinte, partilham tambm a
mesma lgica do ponto de vista dos candidatos ou dos actores a quem se dirige os apoios os
particulares , configurando-se assim muito mais como apoios pessoa do que pedra.
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Na prtica, a diferenciao dos apoios em funo do regime de ocupao e a constituio deste como
critrio bsico de elegibilidade da candidatura deixa de fazer sentido. Donde, as duas tarefas bsicas
resultantes de uma eventual fuso legislativa deveriam ser:

a clarificao dos critrios de elegibilidade do novo programa;
a definio do tipo de apoio pblico a conceder.

Uma e outra esto dependentes da clarificao da interveno pblica nesta matria que se
consubstancia nas atribuies do recentemente formado IHRU. Assim sendo, os critrios de
elegibilidade a incorporar nos programas de reabilitao devero orientar-se por dois princpios, cuja
prossecuo, por razes bvias, no pressupem necessariamente um igual empenhamento financeiro
por parte do IHRU:
1 O princpio da redistribuio assente na compensao da insolvncia, no qual a varivel-chave o
rendimento;
2 O princpio da assuno do Estado enquanto agente catalizador da reabilitao urbana,
independentemente do perfil do promotor, relativamente qual a varivel chave o valor
patrimonial do edificado.
O novo programa de reabilitao que venha a ser criado na componente redistributiva, destinado
reabilitao de habitao de agregados insolventes, pressupe uma articulao com os outros
programas de custos controlados lato sensu, nomeadamente em matria de uniformizao do
conceito de insolvncia (limites de rendimento que estipulam a elegibilidade), eventualmente
escalonado em vrios patamares.
O REHABITA e as SRUs, pela sua escala de interveno e promoo/mbito institucional tm
uma lgica diferente, ambos fazendo a ponte com o Ordenamento do Territrio e com a funo
municipal de planeamento.
Alis, um e outro tm grandes complementaridades com um programa da Direco-Geral do
Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano/DGOTDU, o PRAUD Programa de
Recuperao de reas Urbanas Degradadas: o REHABITA, mais com o PRAUD/Obras, e as SRUs
com o PRAUD/GTL (relativamente a estes os motivos j foram expostos).
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Pelo que, a questo a montante : sob que tutela orgnica ficam estes dois instrumentos, a da
DGOTDU ou o IHRU? Se, por um lado so dois instrumentos compatveis com o Ordenamento do
Territrio, no menos verdade que se tratam tambm de instrumentos pblicos vocacionadas para a
rea da Reabilitao, uma das competncias bsicas do actual IHRU. Pela mesma ordem de ideias,
parece lgico que onde ficarem aqueles dois instrumentos do ponto de vista orgnico, com eventuais
remodelaes sobretudo no caso do REHABITA, possa ficar tambm o PRAUD.
Qualquer alterao ou tentativa de fuso do RECRIA, RECRIPH e SOLARH pressupe uma alterao
do REHABITA, na sua verso actual, concebida como extenso do RECRIA.
A sobreposio funcional dos GTLs e das SRUs torna-os mutuamente exclusivos como instrumentos
operacionais para uma mesma zona de interveno; isto pressupe, quando dirigidos para o mesmo
territrio e para efeitos de racionalizao de meios, a obrigatoriedade de opo entre um e outro.
Contudo, qualquer proposta de eliminao de um destes dois instrumentos, seja ele qual for, do quadro
geral de instrumentos de interveno pblica em matria de reabilitao urbana, afigura-se como um
excesso dirigista por parte da administrao central; uma interveno pouco democrtica, no
deixando qualquer margem de manobra administrao local.
Ao contrrio da aquisio e construo, no parece haver uma portaria especfica que estipule os
preos mximos de reabilitao para efeitos de HCC, fazendo-se esta reger pela portaria da
construo, cujos preos so eventualmente inferiores; este aspecto merece ser equacionado de modo a
criar-se eventualmente uma portaria especfica para reabilitao de H.C.C.

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PARTE III

ANLISE PROCESSUAL DOS
PROGRAMAS DE REABILITAO
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1. ORGANIZAO E ARTICULAO INSTITUCIONAL NO
MBITO DA GESTO PROCESSUAL DOS PROGRAMAS
Os programas em anlise neste captulo, RECRIA, RECRIPH, REHABITA e SOLARH constituem
comparticipaes a fundo perdido ou emprstimos que representam, de acordo com o programa,
apoios variados no valor total das obras. Ao nvel institucional, trata-se de uma comparticipao ou
emprstimo concedida pela Administrao Central, por meio do Instituto de Habitao e Reabilitao
Urbana e pela Administrao Local, atravs das Cmaras Municipais.
Neste mbito, ao nvel da articulao institucional e processual dos programas, possvel identificar
trs etapas principais. A primeira etapa tem o seu incio nas Cmaras Municipais. Efectivamente, o
processo tem a sua gnese no momento em que a candidatura d entrada nos servios de atendimento
municipais. Nesta etapa, a gesto operacional passa por diferentes fases (cada uma com os seus
procedimentos e circuitos especficos), tais como: validao dos requisitos legais, anlise tcnica e
aprovao da comparticipao pela vereao.
A segunda etapa inicia-se quando o processo d entrada no Instituto de Habitao e Reabilitao
Urbana, onde re-verificado ao nvel dos seus requisitos no plano jurdico e econmico. Os circuitos
conduziro o processo na instituio pelas fases da Anlise, Aprovao e Contratao.
Finalmente, a terceira etapa constitui a execuo da obra propriamente dita. Tendo o requerente dado
incio aos trabalhos, procede-se comparticipao das duas entidades nas obras, de forma faseada ou
no, ou seja, de acordo com os programas e com os protocolos assinados com as Cmaras.
Neste percurso aparentemente estvel e regular, factores diversos, ponderveis e imponderveis
entram em cena tornando imprevisvel a durao de um processo.
De facto, o percurso de um processo pode levar seis meses ou mesmo seis anos, dependendo de
factores como: falhas nos requisitos documentais ou jurdicos, a disponibilidade do requerente em dar
continuidade iniciativa, o tempo dispendido por entidades terceiras (conservatrias, finanas,
empreiteiros, etc.), quantidade e formao dos recursos humanos, a organizao e dinmica
institucional. Estes so apenas alguns dos factores que entram na complexa equao da gesto
operacional dos processos, cuja dinmica e amplitude se pretende desmontar seguidamente.
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FIGURA 1.16 ORGANIZAO ARTICULAO INSTITUCIONAL/DEPARTAMENTAL, GESTO OPERACIONAL
DOS PROCESSOS
CMARAS
MUNICIPAIS
- Departamento de
Reabilitao
- Departamento de
Controlo Financeiro
IHRU
DPR Departamento
de Programas de
Reabilitao
ETAPA II
ETAPA I
- RECEPO DAS
CANDIDATURAS
- VALIDAO DOS
REQUISITOS LEGAIS
- ANLISE TCNICA
- APROVAO

- ANLISE
- APROVAO
- CONTRATAO

CMARAS
IHRU
ETAPA III
- FINANCIAMENTO

- FISCALIZAO
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2. ESTRUTURA DE GESTO E ACOMPANHAMENTO DOS
PROGRAMAS
2.1 ETAPA I: CMARAS MUNICIPAIS

RECEPO DAS CANDIDATURAS
Entrada das candidaturas nos servios municipais.
Reencaminhamento das candidaturas aceites e elaboradas pelos servios
descentralizados (por exemplo, SRUs ou GTLs) para os departamentos de
reabilitao ao nvel central.
Incio da instruo prvia do processo, solicitando-se da parte do requerente a
documentao necessria (requerida na conservatria, finanas, etc.) ou
documentao especfica para o caso de pessoa colectiva (teor da matrcula,
balancete analtico, segurana social, etc.).

VALIDAO DOS REQUISITOS LEGAIS
Anlise e confirmao jurdica de todos os dados e documentos exigidos pelo
programa e que deram entrada na Cmara (ex: situao contratual, recibos, etc.).
Anlise e confirmao econmica de todos os dados e documentos exigidos pelo
programa e que deram entrada na Cmara (ex: rendas, valor declarado, correco
extraordinria, etc.).

ANLISE TCNICA: VISTORIA E ORAMENTAO
Realizao de vistoria pela equipa tcnica com o propsito de confirmar o rigor
da informao fornecida, avaliar as obras necessrias, identificar problemas de
foro construtivo, aspectos por licenciar ou elementos de valor histrico e
patrimonial.
Elaborao de relatrio tcnico sobre as obras necessrias, que por sua vez,
constituir uma documento de referncia ao requerente para a elaborao do
oramento.
Licenciamento de eventuais aspectos na interveno, solicitando o departamento
de gesto urbanstica da Cmara (com recurso a IGESPAR, Bombeiros
Sapadores, etc.).
Elaborao do oramento por parte do requerente com empreiteiros sua escolha
Apreciao e correco do oramento pela equipa da Cmara e reenvio ao
requerente para informao e correco.

APROVAO









CMARAS
MUNICIPAIS
Confirmao do oramento.
Cabimentao do valor da obra no oramento da Cmara Municipal para que a
execuo da obra fique garantida.
Apreciao e despacho do vereador.
A fase posterior de financiamento desenvolve-se em consonncia com a
fiscalizao.

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2.1.1 RECEPO DAS CANDIDATURAS

Por norma, os processos do entrada nas Cmaras Municipais, em ncleos de atendimento que
podero ser centralizados ou descentralizados. Por exemplo, na Cmara Municipal de Lisboa os
processos entram exclusivamente por meio do Ncleo de Atendimento no edifcio do Campo Grande e
so encaminhados para o DMCRU-DGIAT no mesmo edifcio. Por seu lado, no municpio do Porto,
a Sociedade de Reabilitao Porto Vivo que faz a recepo das candidaturas e que as reencaminha
para a Cmara.
No entanto, at ao ano de 2003, os Gabinetes Tcnicos Locais, como o caso de Alfama, divulgavam
e davam entrada dos processos, encaminhando-os posteriormente para o DMCRU-DGIAT.
Actualmente, a concentrao dos servios de recepo num mesmo lugar, no entender dos tcnicos de
direco, tem permitido uma melhor qualidade ao nvel do preenchimento dos requisitos dos
processos, tornando menos morosa a etapa seguinte de Validao dos Requisitos Legais e de toda a
gesto operacional dos processos.
O site de Internet da Cmara Municipal de Lisboa constitui igualmente um suporte til para melhor
aceder documentao requerida (formulrios on-line). Ou seja, a partir do site possvel descarregar
a lista de documentos necessrios (Fotocpia do BI, Caderneta Predial, Certido da Conservatria,
contratos, recibos, atestado de residncia passado pela Junta de Freguesia se necessrio, etc.) para que
a candidatura seja efectivada e d entrada na Cmara. Trata-se de informao primria mas
fundamental, para confirmao da propriedade do imvel e da legalidade da situao. Refira-se que,
nem todas as Cmaras tornam disponvel a informao atravs da Internet.
Em termos de pessoa individual, o processo um pouco mais simples enquanto para o caso de pessoa
colectiva, os procedimentos so mais complexos, sendo necessrio solicitar documentos especficos
como o teor de matrcula, o balancete analtico, etc. So igualmente importantes as declaraes
referentes a 86 e 88 das finanas para a confirmao da correco extraordinria de rendas.
Em algumas Cmaras, verificam-se por vezes, na presente fase, falhas ao nvel da confirmao dos
documentos por parte dos tcnicos, facto que se repercute nas fases seguintes do processo, e por vezes
na etapa seguinte quando o processo d entrada no IHRU. Com efeito, indispensvel saber distinguir
se uma caderneta predial est ou no vlida.
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Determinadas dvidas processuais surgem frequentemente na praxis dos tcnicos, principalmente por
se tratarem de programas que relacionam diferentes instituies e sectores (Cmaras Municipais,
IHRU, Finanas, Conservatria, Bancos, etc.).
Por outro lado, na opinio de alguns tcnicos, a morosidade nesta fase pode igualmente estar
relacionada com o facto de algumas Cmaras aceitarem os processos ainda que com um ou outro
documento por entregar. Efectivamente, embora este facto faa com que o trabalho de confirmao
necessite de mais tempo, o servio em relao ao utente mais bem prestado. Ou seja, as Cmaras que
apenas aceitam o processo completo, poupam tempo mas frequentemente promovem a desmobilizao
dos requerentes na sua iniciativa de reabilitao.
Os sistemas de informao tm constitudo uma mais valia na gesto operacional dos processos. As
plataformas de gesto permitem criar, aceder, tratar e acompanhar com muito mais facilidade as
candidaturas. Contudo, nem todas as Cmaras esto equipadas com estes sistemas de informao e por
outro lado, nem sempre os referidos sistemas esto devidamente apropriados satisfao das
necessidades.

2.1.2 VALIDAO DOS REQUISITOS LEGAIS

Aps a entrada do processo na Cmara, procede-se validao dos requisitos legais, ou seja,
confirmao legal e econmica de todos os dados e documentos exigidos pelo programa e que deram
entrada na Cmara.
Nas Cmaras de maior dimenso, a equipa envolvida na presente fase de instruo prvia do processo
constituda por juristas, economistas, engenheiros, arquitectos e administrativos. Em outros
municpios, a pluridisciplinariedade bem menor, comprometendo por vezes o desenvolvimento
qualificado do processo.
Assim, comea-se pela confirmao da adequao do programa de comparticipao situao e aos
objectivos pretendidos pelo requerente. Em determinadas ocasies, processos que entram na Cmara
no mbito do programa RECRIA, por se localizarem em reas histricas, so reconvertidos em
processos REHABITA. Por outro lado, analisado o processo histrico do caso e so despistadas
outras situaes como eventuais intimaes, benefcio de outros programas de apoio, etc.
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Seguidamente, o processo reencaminhado para uma anlise jurdica e econmica, que decorre quase
em simultneo, onde se procede verificao do preenchimento dos requisitos legais. Na anlise
jurdica, o processo submete-se apreciao de diversos aspectos tais como situao contratual, os
recibos apresentados e sua compatibilizao com o nmero de fogos, volume de obra, finanas e
conservatria. Se algum destes aspectos no estiver dentro da conformidade, o requerente informado
e solicitado para que a situao seja resolvida. Nesta fase, o tempo de espera do processo fica
dependente da disponibilidade do requerente e da prontido de resposta de outras entidades como as
finanas ou a conservatria.
Estando em condies jurdicas de prosseguir o processo segue para a anlise econmica na qual se
efectuar o confronto do valor das rendas com o valor declarado e correco extraordinria.


2.1.3 ANLISE TCNICA: VISTORIA E ORAMENTAO

O processo segue para a anlise tcnica coordenada por um engenheiro ou um arquitecto. O
proprietrio informado da aco de vistoria tcnica ao local. A referida visita tem de ser devidamente
agendada para que o proprietrio tenha tempo de avisar os inquilinos e compatibilizar as suas
disponibilidades. Nesta ocasio, a Junta de Freguesia pode ser solicitada a efectuar a mediao,
afixando um aviso nas portas do edifcio para que o acesso da equipa tcnica seja possvel.
A vistoria tem como propsito verificar a autenticidade de todos os dados fornecidos quanto ao alvo
de interveno (nmero de pisos, tipo de ocupao, etc.), avaliar as obras necessrias, identificar
problemas de foro construtivo que eventualmente existam (por exemplo, anexos ilegais ou outras
desconformidades, etc.) e identificar elementos de valor histrico e patrimonial que tm de ser
preservados. A partir desse levantamento efectuado um relatrio tcnico.
O relatrio tcnico enviado ao proprietrio, explicitando o tipo de obras a serem realizadas. Poder
existir a necessidade de recorrer a um processo de licenciamento respeitante a algum aspecto da
interveno (por exemplo, um piso a mais). E nesse mbito, indispensvel solicitar a legalizao
desse aspecto construtivo. Por norma, na fase do licenciamento, o processo sai do departamento onde
so geridos os processos e enviado para outro departamento ligado gesto urbanstica, sendo por
vezes sujeito a anlise institucional externa (IGESPAR, Bombeiros Sapadores, etc.), podendo
igualmente estar sujeito a algum tempo de espera. Por norma, qualquer tipo de licenciamento tem de
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passar pelo departamento respectivo (at mesmo a regularizao de uma casa de banho), fazendo por
vezes o processo aguardar. Em determinadas Cmaras, no entanto, situaes simples podem ser
licenciadas pelo prprio departamento que assume a gesto operacional dos processos.
mediante o relatrio tcnico realizado pela equipa de vistoria da Cmara que o requerente deve
elaborar o oramento das obras a executar. O oramento, por norma realizado pelo requerente
juntamente com o empreiteiro de acordo com as referidas directrizes para que no exceda o limite
razovel padronizado. O actual formato de procedimentos, com um esquema orientador, permitiu
atenuar o problema que surgia do envio de oramentos desfasados da realidade, o que se reflectia num
contnuo e moroso esgrimir de argumentos entre as partes.
Aps elaborado o oramento, este enviado aos tcnicos para a verificao das medies, dos preos,
trabalhos a efectuar, ou seja, da estrutura do oramento. Se os preos no estiverem correctos, o
oramento no devolvido mas corrigido em consonncia com o prerio estabelecido pela Cmara,
chegando assim ao valor do oramento total. Refira-se que a anlise do oramento tido como um
procedimento bastante relevante, pois a responsabilidade da aprovao do oramento sempre da
Cmara. E a partir desse momento, realizada uma folha de clculo, que estabelece o valor da
comparticipao municipal, o valor da comparticipao do IHRU, o valor da comparticipao da obra
e o valor da renda aps a concluso da obra. O oramento corrigido enviado para o requerente com
as informaes sobre a estrutura de custos, comparticipaes e eventuais emprstimos (segundo a
frmula que consta da lei) e os novos valores de renda. Estes valores nem sempre so bem
compreendidos pelo requerente, designadamente o novo valor da renda. De facto, o aumento da renda
aplicado no ms seguinte ao da concluso da obra, no caso do RECRIA e REHABITA, no subindo
de modo faseado, como alguns requerentes gostariam.

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2.1.4 APROVAO


Aps a confirmao do oramento pelo economista, o processo segue para a fase de cabimentao da
rubrica. O departamento na Cmara que assume o controlo financeiro procede afectao da verba no
oramento camarrio, para que a execuo da obra fique garantida.
Em virtude das restries oramentais vividas por diversas autarquias, a fase de cabimentao pode
tomar algum tempo no percurso do processo. O processo fica retido at haver disponibilidade de verba
ou acontecer alguma desistncia de outras candidaturas.
Ultrapassada esta fase, elaborada pelo economista a Declarao de Comparticipao que seguir para
apreciao e assinatura do vereador.
A Cmara informa o requerente da aprovao das obras, da declarao dos valores da comparticipao
e eventuais documentos a entregar antes do incio das obras tais como declarao de ocupao de via
pblica, caso esta seja necessria.
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2.2 ETAPA II INSTITUTO DE HABITAO E REABILITAO
URBANA

ANLISE

Anlise detalhada do enquadramento instrutrio dos processos, ou seja,
verificao documental de acordo com as exigncias dos programas
estipulados pela legislao.
Anlise econmica relativa aos clculos de elegibilidade.
Anlise do oramento das obras e verificao das rubricas.

APROVAO

Reelaborao dos clculos da comparticipao, do valor do emprstimo, valor
da prestao, nmero de prestaes, as novas rendas e seus limites (conforme
estipulado na lei).
Cabimentao do valor no oramento do IHRU.
Aprovao do processo pelo director do departamento e Conselho Directivo.

CONTRATAO

Elaborao do Contrato
O IHRU comunica a aprovao ao candidato, e se for o caso, solicita a
actualizao de eventual documentao.
No caso do SOLARH enviado ofcio para a respectiva Cmara Municipal
solicitando a assinatura do contrato pelo requerente e respectivo NIB. Nos
outros 3 Programas o ofcio enviado para o requerente.
No caso do SOLARH definida a hipoteca pela Conservatria
Assinatura de contrato pelo Presidente do IHRU

FINANCIAMENTO (ETAPA III)














IHRU














No caso do SOLARH feita informao ao candidato do deferimento e que o
contrato est disponvel na Cmara
Declarao de incio de Obras, com 90 dias para o seu arranque
Adiantamento de 30% no incio das obras (Apenas no SOLARH)
Em relao aos 3 Programas (RECRIA, REHABITA, RECRIPH), se houver
protocolo com a Cmara o financiamento feito em 3 tranches (30%, 30% e
40% no final da obra) de acordo com o acompanhamento/fiscalizao dos
Servios Tcnicos do Municpio. A Cmara envia ao IHRU a declarao que
confirma a concluso das obras e a liquidao da respectiva comparticipao.
Se no houver protocolo com Cmara, o pagamento s feito no final da obra.


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2.2.1 ANLISE

As candidaturas entram no IHRU vindas das Cmaras, sujeitando-se numa primeira fase a uma anlise
detalhada do seu enquadramento instrutrio. Ou seja, procede-se verificao documental e realizam-
se os clculos de elegibilidade.
No caso do SOLARH por no se tratar de uma situao de comparticipao, mas sim de emprstimo,
verificam-se os valores e o nmero de prestaes calculados de pagamento, etc. Na eventualidade de
faltarem documentos e o valor da prestao no tiver sido calculado pela Cmara enviado um fax a
solicitar a documentao e as informaes em falta. Nesta situao, o tempo de espera de um processo
imprevisvel, pode ser uma semana ou dois anos.
Por um lado, determinadas Cmaras demoram algum tempo a enviar a informao, e por outro lado, os
requerentes tendem a desmobilizar-se e a desinteressar-se nesta primeira fase, durante um determinado
tempo ou mesmo de vez. Com efeito, so novamente solicitados documentos como a Certido de
Registo Predial (por vezes existem desfasamentos com a toponmia declarada no processo) e procura-
se definir a prestao do pagamento de obras.
Algumas Cmaras debatem-se com problemas relacionados com recursos humanos, em nmero e ao
nvel da formao. Por outro lado, assiste-se por vezes pouca informatizao na gesto dos
processos, o que no permite um acompanhamento prximo das candidaturas. Ao nvel rural, importa
tambm referir que tanto a divulgao dos programas como a prpria comunicao com os requerentes
no constituem tarefas fceis.
A nvel do IHRU, a gesto operacional dos processos actualmente realizada com alguma falta de
recursos humanos o que por vezes atrasa o processo em alguns momentos.
Nesta fase, procede-se igualmente anlise do oramento das obras e verificao das rubricas. Como
no existe acesso rigoroso s quantidades, a confirmao diz mais respeito aos preos, embora tambm
estes variem de regio para regio. No caso do SOLARH as verbas no so muito altas, cerca de
12000, o que permite realizar uma nova cobertura, casa de banho ou a melhoria de espaos comuns.
Mas as dificuldades no surgem apenas nos casos dos proprietrios individuais, elas aparecem
igualmente quando se tratam de empresas. Certas empresas continuam com os seus processos
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pendentes, ou seja, com documentao das finanas e da segurana social por apresentar. Sem esta
situao estar em conformidade com a lei, a contratao no ser efectivada. De acordo com as
informaes prestadas, existem casos em que as obras vo a 60%, mas no podero continuar
enquanto no forem apresentados os devidos requisitos legais.
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2.2.2 APROVAO

Finalmente, aps todos os requisitos estarem em conformidade (Cmara e requerente) so refeitos os
clculos da comparticipao, das rendas e seus limites (conforme estipulado na lei).
feita a informao e enviado o processo para anlise e aprovao do Director. O tempo de espera
actual desta fase maior, pois depende do quadro de competncias que cada chefia tem em
determinada altura. Actualmente, o processo est a ser reencaminhado para o Conselho Directivo
aumentando a extenso do seu percurso. No caso do SOLARH, a documentao regressa para o
Departamento de Programas de Reabilitao onde feita uma nova anlise para ser aprovada pelo
Director.
A informao que acompanha o processo e que ser encaminhada para o director : nome do
requerente, nmero do processo, morada, montante da comparticipao, montante do emprstimo (no
caso do SOLARH), nmero de prestaes mensais/ser amortizado neste nmero de meses (no caso
do SOLARH), o valor da prestao (no caso do SOLARH), as pessoas do agregado familiar e seus
rendimentos, parmetros de referncia que saem da folha de clculo da elegibilidade, identificao da
habitao (descrio matricial), etc.
A durao nesta fase est dependente, por um lado, do volume de trabalho que o IHRU possa estar a
suportar, e por outro lado, da sua estrutura e dinmica organizacional. Actualmente, ou seja, no ano de
2007, foi implementada uma reformulao da instituio facto que tem, de acordo com diversas
opinies, se reflectido na celeridade dos processos.
Por outro lado, a cabimentao realizada atravs do Sistema Informacional SIGA Sistema de
Informao de Gesto Aplicacional igualmente sujeita a aprovao juntamente com o processo.
Importa referir que o SIGA apesar de facilitar a gesto e acompanhamento processual, possui algumas
limitaes, designadamente relacionadas com o clculo/proposta de pagamentos em alguns programas
como o REHABITA ou o RECRIA (com emprstimo) obrigando elaborao de clculos acrescidos
pelo prprio tcnico para que haja rigor nos resultados finais.
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2.2.3 CONTRATAO

Aps aprovao do Director ou do Conselho Directivo, o processo encaminhado para o tcnico
jurista do IHRU para que seja elaborado o contrato.
O IHRU comunica a aprovao ao candidato, e se for o caso, solicita a actualizao de eventual
documentao. Seguidamente, no caso do SOLARH, elaborado o ofcio para a respectiva Cmara
Municipal solicitando a assinatura dos contratos pelos requerentes. Nos outros Programas (RECRIA,
REHABITA E RECRIPH) o ofcio segue directamente para os requerentes.
O contrato de um processo SOLARH regressa ao IHRU para que seja assinado por parte do
Presidente. So feitos os termos de autenticao pelo Presidente e, no caso do SOLARH realizado
um registo de hipoteca pela Conservatria. A durao do processo na Conservatria est dependente
do seu funcionamento ou expediente, podendo demorar duas semanas ou mesmo trs meses.
Aps a assinatura de ambas as partes, o IHRU informa o requerente que j tem disponvel o contrato
assinado na Cmara (no caso do SOLARH pois trata-se de uma hipoteca, enquanto nos outros usado
o contacto directo com o requerente).
Contudo, nos outros programas, a lei prev que o IHRU para alm da comparticipao possa
emprestar a parte no comparticipada das obras. Assim, quando se trata de emprstimo necessrio
assegurar as garantias (hipoteca) em caso de incumprimento.
As obras tero incio nos 90 dias seguintes data do ofcio comunicando a comparticipao (no caso
do RECRIA e REHABITA segue igualmente o valor das novas rendas).
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2.3 ETAPA III CMARAS MUNICIPAIS E IHRU

FINANCIAMENTO E FISCALIZAO



IHRU
E
CMARAS
MUNICIPAIS

No caso do SOLARH, enviada a informao ao candidato relativa ao
deferimento e dando conta que o contrato est disponvel na Cmara.

Declarao de incio de Obras, com 90 dias para o seu arranque.

No caso do SOLARH, feito adiantamento de 30% no incio das obras.

No caso de haver protocolo com a Cmara o financiamento feito em 3
tranches (30%, 30% e 40% no final das obras) de acordo com o
acompanhamento/fiscalizao dos Servios Tcnicos do Municpio. A
Cmara envia ao IHRU a declarao que confirma a concluso das obras e a
liquidao da respectiva comparticipao. Sem o protocolo com a respectiva
Cmara o financiamento s realizado no final das obras.


2.3.1 FINANCIAMENTO

Em termos de Programa SOLARH, com o original do contrato e assinada a declarao do incio de
obras, o requerente pode dar incio aos trabalhos. Nos restantes programas (RECRIA, REHABITA e
RECRIPH) a partir da data do ofcio que informa a comparticipao, o requerente tem 90 dias para
iniciar as obras, e tem 12 meses para utilizar as verbas. Assim, a fase de financiamento prev um
adiantamento de 30%. De acordo com a informao fornecida pela Cmara sobre a evoluo das
obras, atravs dos autos de medio e as facturas, o IHRU liberta as verbas.
Por norma, a quantia paga em trs tranches. Em primeiro lugar, disponibilizado o adiantamento
(30%), e consoante os autos fornecidos pela Cmara, pois so os tcnicos da Cmara que tm de
acompanhar a evoluo dos trabalhos, so transferidas as outras duas tranches, a meio da obra (30%) e
no final (40%). Outras cmaras realizam duas tranches, o adiantamento e mais uma tranche final
(mediante a factura final).
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Importa referir que a gesto da empreitada totalmente da responsabilidade do proprietrio. A Cmara
s intervm enquanto fiscalizao e verificao dos trabalhos.
No caso do SOLARH, no final dos 12 meses e concluda a obra, tem incio a fase do reembolso.

Em termos de durao a fase de financiamento, pode ter vrios bloqueios. Enquanto h Cmaras que
realizam o pagamento que lhes cabe (40%), outras efectuam esse pagamento apenas no final da obra.
Como o IHRU tem o mesmo procedimento, a obra fica a descoberto de financiamento. Neste contexto
o requerente (ou empreiteiro) tem de ter capacidade de aguentar as despesas das obras. Por princpio
as obras no so de grandes dimenses facto que viabiliza a situao.
Em outras situaes, h obras que duram muito mais tempo do que o previsto. Por vezes, a situao
com os inquilinos mal resolvida no sendo libertado o fogo para o incio das obras. Por outro lado,
ao nvel da interveno fsica, de acordo com alguns tcnicos verificam-se casos em que os primeiros
30% da obra desenrolam-se razoavelmente. Aos 60% as obras deparam-se com diversas complicaes
sendo a ltima fase o perodo mais difcil de controlar. Em alguns casos, h empreiteiros que iniciam
uma obra e depois ausentam-se repentinamente sem qualquer aviso ao requerente.
nesse quadro imprevisvel de situaes que frequentemente os processos se mantm em aberto.
Quando a concluso da obra depende de aspectos de importncia mnima que se revelam de difcil
resoluo, e que no estejam ligados segurana do edifcio ou dos indivduos, a Cmara d por
concluda a obra. Caso contrrio, os processos permanecem em aberto.


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3 ANLISE PROCESSUAL: BLOQUEIOS E AGILIZAO
Na tabela seguinte procede-se a uma anlise das principais situaes de bloqueio da gesto operacional
dos processos e tenta-se identificar um conjunto de medidas ou aces que permitam agilizar os
circuitos processuais dos programas. Os factores objectivados devero ser tidos em conta tanto na
prtica organizacional das instituies envolvidas como na definio de uma futura legislao na rea
da reabilitao.
Assim, a anlise debrua-se sobre as etapas anteriormente descritas, conduzidas respectivamente, pelas
Cmaras Municipais, pelo IHRU e sobre a fase final na qual as duas entidades se articulam em
simultneo para a execuo das obras, sua fiscalizao e financiamento.
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SITUAES DE BLOQUEIO

PROPOSTAS DE AGILIZAO


RECEPO DAS CANDIDATURAS







CMARAS
MUNICIPAIS


A concentrao dos servios de recepo num mesmo
lugar, no entender de alguns tcnicos de direco, tem
permitido uma melhor qualidade ao nvel do
preenchimento dos requisitos dos processos, no entanto,
os servios descentralizados poderiam promover com
maior intensidade a implementao do programa junto dos
proprietrios.

Nem toda as Cmaras tm no seu site a informao e os
requisitos necessrios para a candidatura aos programas de
comparticipao.

No caso do requerente constituir uma pessoa colectiva, os
requisitos so mais especficos tornando menos clere o
andamento do processo.

Algumas falhas ao nvel da recepo das candidaturas
significam mais tempo de trabalho para as fases seguintes
do circuito. Estas falhas podero decorrer da formao dos


A concentrao dos servios de recepo das candidaturas
revela-se como uma vantagem ao nvel da qualidade da
instruo dos processos. Todavia, a promoo dos
programas, a elaborao do oramento e o
acompanhamento da obra necessitam de servios de
proximidade. Os GTL podero ter uma participao mais
activa no processo.

O uso da Internet como suporte e recurso de divulgao e
informao pode apoiar a iniciativa e aco dos cidados.

Reviso dos critrios de elegibilidade dos programas de
modo a reduzir o nmero de candidaturas excludas.

Maior formao dos tcnicos ao nvel da Recepo das
Candidaturas e da Instruo Prvia do Processo permitir
facilitar as fases posteriores da gesto.

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tcnicos ou de dificuldades de comunicao com o
requerente, que acontece frequentemente em zonas rurais.

Os requisitos da implementao dos programas de
comparticipao envolvem diversas instituies para alm
do IHRU e das Cmaras Municipais. Os circuitos dos
processos e a sua durao podem depender igualmente das
Conservatrias, dos Bancos, das Juntas de Freguesia, do
IGESPAR, dos Bombeiros Sapadores, etc.

Nem todas as Cmaras esto equipadas com Sistemas de
Informao que optimizem a gesto dos processos ou
esto adequados s necessidades dos servios.











fundamental que haja um ajustamento ou sincronia ao
nvel interinstitucional que permita agilizar melhor os
processos entre a Cmara Municipal e o IHRU, e estas
instituies e a Conservatria, as Finanas, o IGESPAR,
os Bancos, as Juntas de Freguesia, os Bombeiros
Sapadores, etc.


Implementar e optimizar os Sistemas de Informao de
gesto processual nas Cmaras e no IHRU, de modo a
agilizar o seu acesso e aplicao como o caso das Juntas
de Freguesias e os prprios requerentes.






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VALIDAO DOS REQUISITOS LEGAIS

Ausncia de uma interdisciplinaridade especializada
dentro das equipas da Cmara pode conduzir a uma menor
eficincia do trabalho desenvolvido.

Determinados processos entram como RECRIA e so
reconvertidos para REHABITA por se situarem em zonas
histricas.

O andamento do processo na fase de solicitao por parte
da Cmaras dos documentos em falta, depende da
disponibilidade do requerente, da prontido de resposta
das conservatrias ou das finanas. H processos que
ficam em suspenso durante meses nesta fase.


Promover nas Cmaras a interdisciplinaridade nas equipas
intervenientes na gesto dos processos.


Maior proximidade entre a Instituio e o Cidado pode
mobilizar e implicar de forma mais eficaz o requerente no
desenvolvimento do processo. Em determinados casos, tal
situao pode exigir mais recursos humanos nas equipas.

ANLISE TCNICA: VISTORIA E ORAMENTAO

O agendamento das vistorias est dependente da
disponibilidade do requerente e do seu sucesso em
compatibilizar as disponibilidades ou as vontades dos
inquilinos, objectivo que acaba por exigir um perodo de
tempo superior a 3 ou 4 semanas.

Situaes frequentes como marquises tapadas, um piso

Conferir competncias de licenciamento de aspectos de
menor relevncia ao departamento que operacionaliza os
processos, evitando que estes saiam para outro
departamento municipal ligado Gesto Urbanstica.

Maior acompanhamento na elaborao do oramento por
parte da Cmara poder evitar desconformidades
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acrescido ou inexistncia ou desconformidade de casas de
banho entre diferentes pisos podem exigir pedidos de
licenciamento e tornar menos clere o andamento dos
processos.

Em diversas Cmaras qualquer pedido de licenciamento
sai do Departamento de Reabilitao, onde so geridos os
processos e ficam nesta fase dependentes da Gesto
Urbanstica. Por sua vez, feito recurso a entidades
externas como o IGESPAR, os Bombeiros Sapadores, etc.,
proporcionando alguma morosidade no percurso.

Mesmo com o relatrio tcnico, determinados oramentos
carecem de correco e acerto, pois denota-se alguma
dificuldade na compatibilizao com a matriz-tipo, com
individualizao das partes comuns das fraces.

apontado por alguns tcnicos a necessidade de tornar
mais transparente a folha de clculo aos requerentes, a
qual estabelece o valor da comparticipao municipal, o
valor da comparticipao do IHRU, o valor do
emprstimo e prestao (se for caso disso) e o valor da
renda aps a concluso da obra.





acentuadas das propostas.

Devido sua proximidade e conhecimento do carcter
edificado local, os licenciamentos podero ser instrudos
nos Gabinetes Tcnicos Locais ou Unidades de Projecto.

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APROVAO

Em consequncia das restries oramentais vividas por
diversas autarquias, a fase de cabimentao pode demorar
mais do que o previsto, aguardando o melhor momento
que poder surgir a partir da desistncia de outro processo.
Por outro lado, pode haver espao de cabimentao mas
no haver liquidez, facto que influencia igualmente a
celeridade do processo.

As reformulaes organizacionais tcnicas ou polticas
podem contribuir para a morosidade dos processos. Para
que haja candidaturas aprovadas indispensvel que haja
vereao em funcionamento.

Para alm da comparticipao a lei possibilita o
emprstimo da parte no comparticipada, neste caso, o
registo do emprstimo e a garantia de pagamento
constituem um procedimento acrescido que igualmente
carece de tempo.

Para o perodo de incio das obras h um prazo definido
por lei mas no existe prazo que estabelea a concluso
das obras. o requerente que indica o final dos trabalhos.
Assim, se no incio as obras decorrem razoavelmente bem,
a sua concluso revela-se bastante mais difcil.


Melhor gesto financeira por parte dos municpios
possibilitando a permanente liquidez das contas da
Cmara.

Em contextos de reorganizao institucional, importa
encontrar formas de no comprometer a dinmica
processual.

Estabelecer ao nvel legal formas e mecanismos de
fiscalizao mais eficazes que estimulem o requerente a
prosseguir e concluir as obras.
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SITUAES DE BLOQUEIO

PROPOSTAS DE AGILIZAO

ANLISE











IHRU








Na eventualidade de faltarem documentos, ou o valor da
prestao no tiver sido calculado pela Cmara, os servios do
IHRU tero de solicitar a documentao e as informaes em
falta.

Na actual fase, determinadas Cmaras demoram algum tempo a
enviar a informao, e por outro lado os requerentes tendem a
desmobilizar.

A nvel do IHRU, a gesto operacional dos processos
actualmente realizada com alguma falta de recursos humanos
face ao volume de trabalho tomando cada fase mais tempo aos
seus tcnicos.

Certas empresas continuam com os seus processos pendentes,
com documentao das finanas e da Segurana Social por
apresentar. Sem esta situao estar em conformidade com a lei,
a comparticipao no pode ser contratada e concretizada.





Maior e mais estreita comunicao e cooperao tcnica, a
nvel organizacional e institucional entre as Cmaras
Municipais e o IHRU.

Maior proximidade institucional ao cidado mobilizando,
acompanhando e dinamizando a sua interveno na resoluo
dos entraves.



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APROVAO

Na fase de aprovao, os processos no IHRU esto a ser
reencaminhados para o Conselho Directivo aumentando a
extenso do seu percurso.

A reformulao da estrutura e dinmica organizacional do
IHRU implementada no ano de 2007 tem-se reflectido na
celeridade dos processos.

O Sistema de Informao do IHRU SIGA, apesar de facilitar
a gesto e acompanhamento processual, possui algumas
limitaes, designadamente relacionadas com o clculo dos
pagamentos em alguns programas como o REHABITA ou o
RECRIA (com emprstimo) obrigando elaborao de clculos
acrescidos. Por outro lado, determinados campos no surgem
preenchidos ou surgem incorrectamente preenchidos, como
resultado das migraes de informao ao longo dos anos.

semelhana das Cmaras, o IHRU quando aprova tem de
proceder cabimentao e est sujeito aos limites oramentais.
Quando a obra no consegue ser cabimentada no respectivo
ano, cabimenta-se o valor no oramento do ano seguinte. Ou
aproveitada a desistncia de outra obra.



Racionalizar e optimizar as competncias de cada sector na
estrutura organizacional do IHRU, atenuando a extenso do
percurso dos processos.

Estabilizar a reformulao institucional com brevidade sob
pena desta reflectir na celeridade da gesto processual.

Aperfeioamento e optimizao do Sistema de Informao
SIGA de modo a servir os processos e os tcnicos da melhor
forma, nas suas reais e actuais necessidades. Numerosos
campos no esto preenchidos ou esto mal preenchidos
como resultado de sucessivas migraes de dados. Importa
diagnosticar as necessidades do sistema organizacional e
processual e ajustar o Sistema de Informao a essa
realidade.








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CONTRATAO


No caso do SOLARH realizado um registo de hipoteca pela
Conservatria. A durao do processo na Conservatria est
dependente do seu funcionamento, podendo demorar duas
semanas ou trs meses.


Quando se trata de emprstimo necessrio assegurar as
garantias (hipoteca) em caso de incumprimento requerendo
procedimentos especficos ao processo.


O contrato vai conservatria do registo central da zona para
ser registada a hipoteca a favor do IHRU. E dependendo da
conservatria pode demorar algum tempo de 15 dias a 2
meses.








Agilizao dos circuitos interinstitucionais dos processos de
forma a diminuir o tempo de espera do IHRU e do
requerente.

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FINANCIAMENTO E FISCALIZAO

Em termos de durao a fase de financiamento, pode ter vrios
bloqueios. Enquanto h Cmaras que realizam o pagamento
que lhes cabe (40%), outras efectuam esse pagamento apenas
no final da obra. Como o IHRU pode ter o mesmo
procedimento (no caso de no haver protocolo com a Cmara),
a obra fica a descoberto de financiamento. Neste contexto o
requerente (e empreiteiro) tem de ter capacidade de aguentar as
despesas das obras.

Por outro lado, h obras que duram muito mais tempo do que o
previsto. Por vezes, a situao com os inquilinos mal
resolvida no sendo libertado o fogo para o incio das obras.







Tanto a Cmara como o IHRU devem fazer a transferncia
das verbas de acordo com a evoluo das obras.

Maior uso da parte do requerente de formas de compromisso
legal estabelecidas entre o requerente e o empreiteiro, que
salvaguardem as obras de desistncias imprevistas e
injustificadas.

Estabelecer legalmente formas e mecanismos de modo a
estimular e coagir o requerente a concluir as obras.
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PARTE IV

RECOMENDAES TCNICAS SOBRE
HABITAO SOCIAL




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INTRODUO
O presente captulo, realizado pelo grupo de arquitectura integrante da equipa multidisciplinar
responsvel pelo Plano Estratgico, constitui uma anlise crtica do Despacho 41/MES/85 de
30-12, comummente conhecido por Recomendaes Tcnicas de Habitao Social (RTHS).
As mencionadas Recomendaes constituem ainda hoje o conjunto normativo de medidas e
solues a adoptar na construo de Habitao a Custos Controlados (HCC). No entanto, o
perodo que levou criao da RTHS pertence a um contexto distinto daquele que
actualmente vivemos.

No presente texto sustenta-se que a abordagem projectual ao problema da habitao social foi-
se alterando em funo da evoluo do contexto social e patrimonial e neste sentido,
necessrio rever a posio tcnica perante o referido conjunto normativo.

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1. SOBRE AS RECOMENDAES TCNICAS DE HABITAO
SOCIAL
Da anlise empreendida devem ser destacados quatro motivos pelos quais se manifesta necessria a
reviso das Recomendaes Tcnicas da Habitao Social:
A O campo de aplicao da polticas habitacionais alterou-se: no s se continua a construir
habitao nova, como tambm se reabilita e se apoia a reabilitao em edifcios de todas as pocas
(histricos e recentes) e nas mais variadas escalas de aco.
Portanto, a reabilitao de patrimnio do Estado, recente e histrico, ou o apoio reabilitao de
patrimnio no estatal, igualmente recente e histrico, deve ser acompanhado de parmetros de
elegibilidade nos diferentes graus de interveno. Estes, devem ser condicionados e definidos pelo
valor patrimonial e enquadramento urbano, mas sobretudo, devem ser informados pelos nveis de
habitabilidade a atingir.
Importa para tal estudar solues adequadas a pocas e modelos construtivos que permitam optimizar
e assim tornar menos onerosa a operao de reabilitao. Tal processo deve reforar-se no estudo de
solues para a reabilitao do edificado produzido na segunda metade do sculo XX, poca de maior
crescimento das nossas cidades. A sua rea de expanso passou a acolher a maioria da populao.
No entanto, e apesar da reabilitao hoje ser considerada uma prioridade, importante ter em conta a
necessidade da continuidade da construo nova. Ou seja, a reabilitao no responde a todas as
necessidades e, em casos especficos, ser necessrio recorrer edificao de novos loteamentos ou a
processos de infill para dar resposta aos denominados novos programas de habitao.

B Qualitativamente, a procura de casa tornou-se mais diversificada, obrigando ao estudo de
solues para ocupaes especficas decorrentes da heterogeneidade que caracteriza o actual contexto
social.
Neste aspecto, importa referir que as RTHS tratam essencialmente da regulamentao de ocupaes
comuns (famlias tradicionais), no considerando formal ou conceptualmente as ocupaes especficas
(famlias no tradicionais).
CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
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Neste sentido, as RTHS devem propor uma casa adaptvel s mais variadas ocupaes (famlia
tradicional, perodos de partilha de casa com amigos, perodos de habitao individual, a casa como
local de trabalho, etc.) e sua evoluo.
Para alm das ocupaes referidas, acresce ainda a necessidade de tratar os novos programas de
habitao acompanhada (residncias assistidas para idosos, centros de estgio habitacional, parques
nmadas, centros de acolhimento, habitaes de transio para reclusos, etc.), aos quais, no feita
qualquer referncia nas RTHS.

C A evoluo tecnolgica e os novos materiais emergentes no mercado devem ser considerados,
estudados e contemplados para que se constituam alternativas devidamente reguladas nas solues
arquitectnicas para a habitao social.
Ou seja, a evoluo tecnolgica, assim como a evoluo da sociedade, altera as exigncias sobre os
espaos e a forma como os habitamos. Hoje, a par com a necessidade, temos a oportunidade de rever
conceptualmente a casa como um receptculo dinamicamente re-adaptvel a cada nova exigncia.
Para tal, h que regular o uso de solues e materiais que facilitem a variao tipolgica e a fcil
instalao e remoo das redes e tecnologias sem recurso a grandes obras.

D O surgimento de nova regulamentao normativa, obriga reviso do conjunto que regula as
aces de promoo e construo de habitao social.
Conforme descrito no captulo seguinte, os recentemente aprovados Regulamento das Caractersticas
de Comportamento Trmico dos Edifcios (RCCTE), o Decreto-Lei 163/2006 referente
acessibilidade de pessoas de mobilidade reduzida, e as alteraes ao Regulamento Geral de
Edificaes Urbanas (RGEU), constituem exigncias suplementares ao conjunto normativo
anteriormente resumido nas RTHS.
Assim sendo, importa repensar o disposto nas RTHS tornando-o novamente o conjunto normativo
integrado que constitua referncia s operaes de edificao (construo nova e reabilitao) da
habitao apoiada pelo Estado.

CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



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2. RECOMENDAES S RECOMENDAES TCNICAS DA
HABITAO SOCIAL
As RTHS so compostas por cinco captulos denominados 1. Promoo Habitacional, 2.
Empreendimento Habitacional, 3. Edifcio, 4. Construo e 5. Instalaes e Equipamentos. Sobre
estes, o olhar contemporneo deve alertar para a optimizao das directivas com vista necessria
reduo do impacto ambiental da construo, assim como progressiva universalizao da
acessibilidade fsica ao meio arquitectnico e urbano.

I. PROMOO HABITACIONAL

As RTHS referem a importncia da coeso do Programa com as polticas municipais, que hoje, tal
como ao nvel nacional, se confrontam com as questes ambientais da sustentabilidade, as questes
urbanas e arquitectnicas da acessibilidade fsica e de uma forma geral, com as questes inerentes
qualidade da habitao directrizes incontornveis actualizao das RTHS.

II. EMPREENDIMENTO HABITACIONAL

Propomos a introduo de directrizes complementares s polticas urbanas locais, que se poderiam
revelar importantes mais-valias na qualificao urbana da HCC.
Relativamente ao equilbrio ecolgico e urbano referido nos pontos 3.1 e 3.2 das RTHS respeitante s
caractersticas biofsicas e paisagsticas do terreno, dispomos hoje de novos conhecimentos sobre
princpios ambientais sustentveis ao nvel da localizao, implantao e dimensionamento urbano dos
empreendimentos (3.3), sendo desejvel a sua integrao nas RTHS.
Alguns destes princpios j esto a ser aplicados experimentalmente em Portugal em promoes
cooperativas atravs do programa de financiamento europeu Sustainable House in Europe 101 fogos
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152

em Ponte da Pedra, Matosinhos com a vantagem de incluir para alm das questes da eficincia
energtica e reduo directa das emisses de CO2, princpios de controlo dos usos do solo
(valorizao do terreno de implantao, proximidade rede de transportes pblicos, proximidade de
equipamentos urbanos, de comrcio e de locais de emprego, etc.) desejveis em nome da reduo da
pegada ecolgica princpio essencial ao efectivo desenvolvimento sustentvel do Pas.

III. EDIFCIO

Ao nvel do Edifcio as questes do custo de utilizao ganham uma maior importncia devido ao
aparecimento de nova regulamentao trmica com vista eficincia energtica e ao controlo dos
consumos de electricidade e gs conceito facilmente extensvel ao consumo de gua potvel.
Tal como foi sugerido ao nvel das estratgias urbanas recomendadas, seria positivo integrar nas
RTHS uma srie de informaes relativas pegada ecolgica do edifcio, nomeadamente a
intensificao do recurso a tcnicas bioclimticas de acondicionamento passivo da habitao (solar e
ventilao 4.2.1.5 guas pluviais, etc.). Estas so estratgias de projecto e mtodos construtivos j
testados, por exemplo, ao nvel cooperativo no empreendimento da Ponte da Pedra premiado no ano
de 2007, pelo INH/IHRU.
Ao nvel da satisfao das actividades e necessidades domsticas, as importantes transformaes
nos nossos modos de vida, e consequentemente nos nossos modos de habitar, introduzem novos
desafios no s do ponto de vista programtico mas tambm da prpria organizao, hierarquizao e
dimensionamento interior da habitao.
As solues e o dimensionamento da HCC so definidos, no s pelas actividades mais habituais
relacionadas com o modo de vida previsvel do agregado familiar e da sua evoluo, mas por uma
multitude de diferentes modos de vida levados a cabo por diferentes grupos que ocupam um mesmo
territrio domstico a HCC promovida ou co-financiada pelo Estado. O paradigma posiciona-se, por
isso, nas questes da flexibilidade e adaptabilidade do espao habitvel.
As reas e volumes abordados nas RTHS (p. ex.: 4.1.3 a 4.1.5) devero ser alvo de uma profunda
reviso, questionando a viso exclusivamente tipolgica da habitao porque uma habitao flexvel
poder facilmente alterar a sua tipologia para um paradigma que assuma as inter-relaes e
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153

sobreposies, no espao e no tempo, entre as actividades exercidas na habitao, reajustando as reas
dos compartimentos e espaos de arrumao (4.2.1.1 e 4.2.7) a essa realidade.
Da mesma forma, revela-se pertinente questionar o posicionamento, hierarquia e inter-relao entre os
compartimentos da habitao, desincentivando a constante repetio de um modelo de organizao
interna obsoleto (demasiado hierarquizado e organizado segundo um modelo familiar cada vez menos
significativo). As importantes transformaes da sociedade introduziram novos valores colectivos e
uma crescente vontade de incluso das diferenas individuais.
Por outro lado, as questes da acessibilidade fsica na arquitectura e no urbanismo so hoje
incontornveis princpios de actualizao das RTHS. Nesta ptica, e considerando o disposto no
Decreto-Lei n. 163/2006, impe-se a necessidade de reviso das dimenses dos compartimentos em
geral, nomeadamente as das instalaes sanitrias (4.2.5), acresce a reviso das caractersticas dos
espaos de entrada e circulao (4.2.6) e dos espaos comuns (4.3.2 e 4.3.4).

IV. CONSTRUO

Tambm o sector da construo tem sofrido transformaes ao longo destes vinte anos e hoje parece
confrontar-se com uma inevitvel necessidade de se qualificar e de se optimizar.
Os nveis de exigncia, quer ao nvel dos materiais, elementos e componentes da construo, quer ao
nvel da segurana e da sade proporcionada pelos edifcios, tornaram-se progressivamente mais
apertados face aos desejavelmente reduzidos custos de produo.
A par com as questes econmicas, a crescente conscincia ambiental dever incentivar a utilizao de
materiais duradouros, de baixa manuteno (5.4), reciclados e reciclveis, impondo-se a certificao
nesta matria.
O conforto trmico (5.3.3) dever responder s novas exigncias regulamentares na matria, e neste
sentido importa alertar que o zonamento climtico do Pas indicado nas RTHS est desactualizado, tal
como os valores de referncia.
Tambm ao nvel dos elementos secundrios (5.7) vos exteriores (5.7.1 a 5.7.3), portas interiores
(5.7.5), etc. seria necessrio actualizar as RTHS. A ventilao (5.3.2) revela-se importante do ponto
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154

de vista da Qualidade do Ar Interior regulamentada no RCCTE contudo ao nvel do
arrefecimento ambiental que revela o seu potencial de poupana energtica. De novo, uma abordagem
das estratgias construtivas bioclimticas que no so tratadas ao nvel do RCCTE poder-se-ia revelar
uma mais valia importante para um incremento da eficincia energtica da HCC, e da sua qualidade
geral, sem um significativo incremento do seu custo de produo.
Por outro lado, a sade e a segurana so temas importantes no que respeita habitao e por isso h
que ter em conta a nova regulamentao (de 2006) sobre a Qualidade do Ar Interior (Ventilao
5.3.2), a qual se posiciona contra o uso de qumicos agressivos e matrias nocivas ao nvel das tintas,
das colas, das argamassas, materiais de construo e dos acabamentos interiores (5.8.2).
Tambm ao nvel da segurana contra incndios o RSCI, entretanto publicado, aborda estas questes,
desactualizando as RTHS ao longo de vrios captulos (5.6, 5.7 e 5.8).

V. INSTALAES E EQUIPAMENTOS

H que questionar a introduo sistemtica de determinados equipamentos (5.9) sem a merecida
apreciao contempornea nomeadamente a aplicao de tanque para lavar roupa (5.9.1), ou de
banheira nas instalaes sanitrias, a qual, no s o equipamento mais caro nestas instalaes e
pouco acessvel para as pessoas de mobilidade reduzida, como tambm incentiva um gasto
insustentvel de gua potvel.
Quanto s redes e instalaes (6.) de gua, esgotos, gs, elctrica, telefnica, televiso/ internet, etc.)
devero considerar-se, para alm das necessidades de manuteno (5.4) a transformao tecnolgica e
consequente necessidade de actualizao das redes da habitao. Nesta perspectiva seria interessante
que as RTHS reflectissem a necessidade de acesso para manuteno e reparao e actualizao das
diferentes instalaes, o que se repercute na concepo das coretes e espaos tcnicos (4.3.5 e 4.3.6).


CONCLUSO
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155

Neste sentido, entendemos ser urgente clarificar a aproximao projectual aos programas da habitao
social, tornando-a mais informada sobre as necessidades e exigncias contemporneas.
H que experimentar novos conceitos, temas, exigncias e programas habitacionais. Para tal, importa
retomar a produo de prottipos modelos habitacionais (novos e reabilitados) promovendo assim
a oportunidade das novas formas de pensar se confrontarem com a realidade.
Entendemos que s a investigao feita na prtica do projecto, poder iluminar uma nova normativa
que, reflectindo a sociedade contempornea, transforme o panorama edificado.
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ANEXOS














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ANEXO 1
ANLISE DAS REFERNCIAS HABITAO NO PNPOT

O Plano Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT) destaca 24 problemas para o
ordenamento do territrio, agrupados em seis categorias:
a) recursos naturais e gesto de riscos;
b) desenvolvimento urbano e rural;
c) transportes, energia e alteraes climticas;
d) competitividade dos territrios;
e) infra-estruturas e servios colectivos;
f) cultura cvica, planeamento e gesto territorial.
Na categoria do desenvolvimento urbano e rural, a par de outras questes, encontra-se identificado o
problema da degradao da qualidade de muitas reas residenciais, sobretudo nas periferias e
nos centros histricos das cidades, e persistncia de importantes segmentos de populao sem
acesso condigno habitao, agravando as disparidades intra-urbanas (p. 86).
As questes da habitao apenas voltam a ser destacadas nas Opes para o Desenvolvimento do
Territrio da rea Metropolitana de Lisboa (AML), considerando-se que a AML a grande
concentrao nacional dos problemas urbanos (p. 106) e a habitao um dos problemas que nesta
rea se colocam com uma intensidade particular, condicionando a qualidade de vida e a
competitividade do principal espao de insero internacional do Pas (p. 106).

PNPOT Programa de Aco
O PNPOT aponta seis objectivos estratgicos, e em quase todos referida a problemtica da
habitao. Os objectivos so:
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160

Conservar e valorizar a biodiversidade, os recursos e o patrimnio natural, paisagstico e cultural,
utilizar de modo sustentvel os recursos energticos e geolgicos, e monitorizar, prevenir e minimizar
os riscos (p. 16).
Uma das medidas prioritrias para atingir este objectivo executar a Estratgia Nacional para a
Energia e prosseguir a poltica sustentada para as alteraes climticas. Assim, o programa de aco
considera que necessrio Promover a qualidade ambiental e a eficincia energtica dos edifcios
e da habitao (p. 25);
Reforar a competitividade territorial de Portugal e a sua integrao nos espaos ibrico, europeu,
atlntico e global (p. 29).
Para ir ao encontro deste objectivo, indicada a seguinte orientao de poltica: promover um maior
equilbrio na distribuio da populao e assegurar condies de atraco das populaes com nveis
elevados de qualificao, nomeadamente atravs da facilitao da mobilidade residencial. Uma das
medidas prioritrias para prosseguir este objectivo consiste em: Apoiar a mobilidade residencial
atravs da maior eficincia do mercado de arrendamento privado, da alterao e melhoria dos
modelos de gesto e da qualificao do parque de arrendamento pblico e de uma melhor
adequao e flexibilidade nas condies de financiamento para a aquisio de habitao (2007-
2010) (p. 35).
Promover o desenvolvimento policntrico dos territrios e reforar as infra-estruturas de suporte
integrao e coeso territoriais (p. 37).
Embora no esteja explicitamente consagrada nenhuma medida especfica para o sector da habitao, a
promoo de um desenvolvimento territorial policntrico tem naturalmente implicaes no modelo de
ordenamento da funo habitacional e a necessidade de promover a integrao e a coeso territorial
pressupe uma poltica de habitao dirigida s populaes com menores recursos e tendo em
considerao as diferenciaes socioterritoriais.
Assegurar a equidade territorial no provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a
universalidade no acesso aos servios de interesse geral, promovendo a coeso social (p. 42).
Para alcanar este objectivo, pretende-se desenvolver programas e incentivar aces que melhorem as
condies de habitao, nomeadamente no que se refere aos grupos sociais mais vulnerveis (p. 45).
So seis as medidas prioritrias identificadas:
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161

elaborar e implementar o Plano Estratgico da Habitao (2007-2013);
implementar iniciativas de gesto e dinamizao do mercado de arrendamento pblico,
tornando o parque habitacional pblico mais qualificado, dinmico e capaz de responder com
maior equidade e proximidade s necessidades sociais da populao (2007-2009);
incentivar o cumprimento de objectivos sociais por parte dos promotores imobilirios,
nomeadamente atravs da afectao a habitao social de uma quota-parte da habitao nova
ou a reabilitar ou ainda no mbito de operaes integradas de revitalizao urbana (2007-2013);
desenvolver intervenes sociourbansticas em territrios que apresentem factores de
vulnerabilidade crtica, do ponto de vista urbanstico, econmico e social, no sentido da sua
qualificao e reinsero urbana, contribuindo para o desenvolvimento de comunidades urbanas
sustentveis (2007-2013);
promover a insero nos instrumentos de planeamento municipal dos objectivos sociais de
combate segregao urbana e de acolhimento e integrao dos imigrantes e minorias tnicas,
designadamente atravs da institucionalizao dos princpios da diversidade nos modelos de
usos e tipologias de habitao (2007-2013);
concluir o Programa Especial de Realojamento e implementar programas municipais de
resposta s graves carncias habitacionais, em coerncia com os objectivos de equidade social e
territorial, reforando a soluo de reabilitao do parque devoluto em relao construo
nova (2007-2013) (p. 45).
Expandir as redes e infra-estruturas avanadas de informao e comunicao e incentivar a sua
crescente utilizao pelos cidados, empresas e administrao pblica (p. 53).
Embora no esteja consagrada nenhuma medida dirigida s polticas de habitao, este objectivo
enquadra-se na necessidade de reforar os sistemas de avaliao e monitorizao das polticas pblicas
de habitao, envolvendo a administrao central e local, as cooperativas e as empresas. Por outro
lado, o reforo da qualidade e da disponibilidade de informao na rea da habitao contribui tambm
para uma crescente utilizao por todos.
Reforar a qualidade e a eficincia da gesto territorial, promovendo a participao informada, activa
e responsvel dos cidados e das instituies (p. 56).
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162

Este objectivo transversal evidencia a necessidade de se desenvolverem medidas, designadamente na
rea da gesto pblica da habitao, a nvel local e central, em prole de uma gesto que reforce a
qualidade e a eficincia e uma participao responsvel.


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ANEXO 2
SNTESE DESCRITIVA DA LEGISLAO
CRITRIOS DE ELEGIBILIDADE
DESTINATRIOS DESPESAS
ELEGVEIS
REQUISITOS/
LIMITAES DAS
CANDIDATURAS

COMPARTICIPAO/
INCENTIVO

INTITUIES
FINANCIADORAS

DIPLOMAS

DIPLOMAS
ASSOCIADOS





Promoo
Cooperativa para
Venda
(HCC)










Cooperativas de
qualquer grau que
tenham por objecto
principal a construo
de fogos para habitao
dos seus membros








Construo de
edifcios
habitacionais
Aquisio de infra-
estruturas e terrenos
Construo de
equipamentos
sociais, espaos
acessrios da
habitao e partes
comerciais
a) Informao de que a
cooperativa exerce a sua
actividade de acordo com
os princpios cooperativos
e tem a sua contabilidade
organizada
b) Informao de que a
cooperativa cumpriu ou
est a cumprir
regularmente as
obrigaes decorrentes de
anteriores contratos de
financiamento de natureza
idntica;
c) Acta da assembleia-
geral de que conste a
deliberao que aprova a
interveno da cooperativa
naquele programa
d) Comprovativo de que a
cooperativa proprietria
ou promitente compradora
dos terrenos destinados ao
empreendimento ou sobre
eles tem o direito de
superfcie
e) Impossibilidade de
alienar o fogo num prazo
de 5 anos a contar da data
da primeira aquisio
A. FINANCEIRAS:
1. 80% do valor global final
do empreendimento,
determinado de acordo com os
preos de venda para
habitao a custos controlados
2. Prazo mximo 3 anos
prorrogveis por mais 2
3. Bonificao de 1/3 da taxa
de juro
4. Bonificao adicional (1/6
da taxa de referencia) parte
do financiamento
correspondente aos fogos
adquiridos por jovens, a
imputar aos valores de venda
5. At 80% do valor do
terreno com valor <7% do
valor total do empreendimento
6.terrenos e infra-estruturas:
emprstimo a 2 anos
(intercalar)
7.terrenos e infra-estruturas:
bonificao de 1/3
8.equipamentos sociais. 60%
do mximo das vendas
9.espaos comerciais e partes
acessrias da habitao: 80%
do valor de venda
10. Espaos comerciais e
partes acessrias da habitao:
emprstimos at 36 meses,
sem bonificao
B. FISCAIS:
11. Aplicao de 5% de IVA
(4% nas R.As) nas




IHRU e as
instituies de crdito
legalmente
autorizadas a
financiar a promoo
de custos controlados
1. D.L. 145/97, de 11
de Junho
2. Port. 500/97, de 21
de Julho
3. D.L. 385/89 de 8
de Novembro
(terrenos e infra-
estruturas)
4. D.L. 371/97, de 6
de Junho
(equipamentos
sociais, espaos
acessrios da
habitao e partes
comerciais)

5. D.L. 162/93,
de 7 de Maio
6. D.L. 299/95,
de 8 de
Novembro
7. D.L. 109/97,
de 8 de Maio
8. Lei 87/95, de
1 de
Setembro
9. Desp. SEH
34/92-XII, de
30 de
Setembro
10. D.L. 393/84,
de 26 de
Dezembro
(terrenos e
infraest.)
11. Portaria n.
987-A/84, de
28 de
Dezembro
(terrenos e
infraest.)
12. Portaria n.
489/86, de 4
de Setembro
(terrenos e
infra-est.)
13. Decreto-Lei
n. 105/88, de
30 de Maro
(terrenos e
infraest.)
14. Desp.
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164

empreitadas de construo,
servios conexos (fiscalizao
e elaborao de projectos) e na
aquisio de terrenos e
infraestruturas
12. Iseno do pagamento de
IMT na aquisio de terrenos
13. Gratuitidade de actos de
registo
14. Iseno de taxas e
emolumentos no registo de
hipoteca em relao aos
emprstimos

11/MS/ 85
RTHS
(terrenos e
infraest.)
15. Portaria n.
696/2006,
de 10 de
Julho
(equip.
sociais,
espaos
acessrios
da
habitao e
partes
comer.)
Estatuto Fiscal
Cooperativo
Cooperativas de
qualquer grau e as
rgies cooperativas
Construo de
edifcios
habitacionais para
venda

A. FINANCEIRAS:
1. Emprstimo no bonificado
B. FISCAIS:
2. Aplicao de 5% de IVA
(4% nas R.As) nas
empreitadas de construo e
servios conexos (fiscalizao
e elaborao de projectos)
3. Iseno do pagamento de
IMT na aquisio de terrenos
4. Iseno de IMI dos prdios
ou partes de prdios urbanos
habitacionais, propriedade de
cooperativas de habitao e
construo e por estes cedidos
aos seus membros em regime
de propriedade colectiva,
qualquer que seja a respectiva
modalidade, desde que
destinados habitao prpria
e permanente destes.
5. Incentivos poupana em
sede de IRS, dedutvel 25%
das importncias entregues s
cooperativas pelos respectivos
membros, em resultado dos
contratos entre eles celebrados
com vista aquisio,
construo, recuperao ou
IHRU 1. D.L. 85/98, de 16
de Dezembro

2. D.L 418/99, de
21 de Outubro
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165

beneficiao de imveis para
habitao prpria e
permanente
- tambm dedutvel colecta
do IRS dos sujeitos passivos
residentes em territrio
nacional 5% das importncias
entregues s cooperativas
pelos cooperadores para
realizao do capital social
das cooperativas de que sejam
membros, na parte que exceda
o capital legal ou
estatutariamente obrigatrio, e
para subscrio de ttulos de
investimento por elas
emitidos, com o limite de
125 por agregado familiar
C. OUTROS
6. Majorao de 20% dos
parmetros definidos para
HCC
Promoo
Cooperativa para
Arrendamento
Cooperativas de
qualquer grau que
tenham por objecto
principal a construo
de fogos para habitao
dos seus membros
Construo ou
aquisio de fogos
em regime de
propriedade
colectiva
a) Informao de que a
cooperativa exerce a sua
actividade de acordo com
os princpios cooperativos
e tem a sua contabilidade
organizada
b) Fazer prova de que os
reembolsos de eventuais
emprstimos
anteriormente concedidos
esto a ser regularmente
amortizveis
c) Acta da assembleia-
geral de que conste a
deliberao que aprova a
interveno da cooperativa
naquele programa
d) Comprovativo de que a
cooperativa proprietria
ou promitente compradora
dos terrenos destinados ao
empreendimento ou sobre
eles tem o direito de
A. FINANCEIRAS:
1. Emprstimos at 90% do
valor mximo no mbito da
HCC, incluindo os custos com
projecto
2. Prazo mximo de amortizao
do emprstimo 25 anos
3. Bonificao de 1/3 da taxa
de juro


IHRU e as
instituies de crdito
legalmente
autorizadas a
financiar a promoo
de custos controlados
1. D.L. 76/85, de 25
de Maro

2. Port. 164/85,
de 25 de
Maro
3. D.L. 477/85,
de 12 de
Novembro
4. D.L 77/89, de
3 de Maro
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166

superfcie


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167

ANEXO 3
SWOT IHRU/ INQURITOS COOPERATIVAS

PROMOO COOPERATIVA
CONSTRANGIMENTOS POTENCIALIDADES E SOLUES PROPOSTAS
IHRU COOPERATIVAS IHRU COOPERATIVAS
1. Escassez de terrenos com custos
compatveis com a construo de
HCC
1. Falta e preos elevados dos
terrenos que comportem a
construo de HCC
1. Parcerias com as autarquias para
a constituio de bolsas de terrenos
para a construo de HCC.
Apoio maior para a aquisio de
terrenos (poltica de solos mais
activa).
2. Os parmetros definidos em
termos de custos e preos de venda,
no so actualizados em tempo til
face s novas alteraes legislativas
relativas ao sector da construo
(exigncias trmicas,
acessibilidades, etc.)
2. Acrscimo dos custos da
construo resultantes das novas
regulamentaes sectoriais,
impossibilitando a construo a
custos controlados.
3. A publicao dos novos
regulamentos, tem sido feita a
conta gotas, no chegando muitas
vezes a informao aos promotores,
em tempo til, dificultando o seu
cumprimento e o percurso normal
da construo
2. Maior articulao entre a
publicao da legislao e a
informao da mesma aos
promotores.
3. No existncia de critrios de
elegibilidade relativamente aos
agregados familiares que podem
concorrer promoo cooperativa
de HCC
1. Deveriam ser definidos critrios
de elegibilidade quanto aos
rendimentos familiares, tal como
acontece, na promoo de HCC,
realizada por outros promotores





4. O IVA reduzido no se mostra
suficiente para dinamizao da
promoo cooperativa, que recorre
2.O EFC apresenta um forte
potencial face majorao dos
parmetros de construo, custos e

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DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



168

ao EFC
5. Procura que dispensaria os
apoios do Estado, dado que, em
alguns casos, os preos finais so
superiores aos fixados pelo IHRU
venda e aos benefcios fiscais
3. Deveria ser til definir um
patamar de rendimentos no acesso
aos benefcios fiscais
proporcionados pelo EFC
6. O inquilinato cooperativo tem
pouca procura, devido
desadequao do plano de
reembolso ao mercado alvo
(prestaes crescentes), imposio
de prazo mximo de reembolso e
impossibilidade de venda
3. IHRU deve repensar os
condicionalismos que contribuem
para a inibio dos cooperantes e
cooperativas relativamente a esta
via e promover mecanismos que
permitam um maior investimento
na oferta para arrendamento
7. A produo cooperativa diminui,
substancialmente, a partir de
meados dos anos 90.
4. Algumas cooperativas comeam
a ter problemas com o escoamento
do produto, devido em parte, ao
desaparecimento dos emprstimos
bonificados ( aquisio) e reduo
do poder de compra das famlias.

4. Boa organizao da procura,
possibilidade dos cooperadores
participarem no processo de
promoo (projectos, escolha de
materiais, etc.) introduzir
diferenciaes no seu espao
domstico e possibilitar a mistura
de grupos sociais
4. As cooperativas apresentam um
bom resultado na rea da gesto dos
empreendimentos, antes e aps a
ocupao, o que garante
competitividade s cooperativas
relativamente promoo privada.
5. As cooperativas tm
demonstrado o seu interesse para
gerir o parque habitacional pblico,
rea que pode ser potencializada.

CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013
DOCUMENTO POLTICAS DE HABITAO



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