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II

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA






JOS VERSSIMO ROMO NETTO




ESTADO, O PEDAGOGO DA LIBERDADE

Reformas das Instituies Poltico-Administrativas do Estado e Cultura
Poltica Nacional no Brasil Imprio e Repblica
























SO PAULO
2010

III

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA



ESTADO, O PEDAGOGO DA LIBERDADE
Reformas das Instituies Poltico-Administrativas do Estado e Cultura
Poltica Nacional no Brasil Imprio e Repblica





JOS VERSSIMO ROMO NETTO




Tese apresentada ao
Departamento de Cincia Poltica
da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo como
requisito para a obteno do grau
de Doutor em Cincia Poltica.





Orientador: Prof. Dr. Jos lvaro Moiss









So Paulo
2010
II

DEDICATRIA







































Aos meus avs Jos (in memorian),
Raul (in memorian), Mafalda (in
memorian), e Nair pelas lies polticas,
histricas e morais que lograram. E a
meus pais, Horcio e Mirian, pela graa
da vida.



III








































O novo radical quando consegue
reinventar a tradio



Professora Clia Quirino, em colquio ao
homenagear o Professor Gildo Brando (2010).




IV

AGRADECIMENTOS
Diversas so as pessoas e instituies as quais quero agradecer. Muito
provvel que minha memria me traia na hora de elenc-las, todavia.
O interesse pelo tema das reformas administrativas nasceu quando auxiliei o
Professor Moiss na criao e implementao do curso de Gesto de Polticas Pblicas
da Universidade de So Paulo, oportunidade na qual conheci a Professora Evelyn Levy,
a quem muito agradeo pelos ensinamentos transmitidos quando a fui assessorar na
Sub-secretaria de Gesto e Recursos Humanos da Casa Civil do Governo de So Paulo.
Agradeo muito pelas reflexes provocadas pelo amigo Erik Marques em
nossos momentos de cio, entre um caf e outro no CEPAM. Aos colegas professores
da ETEC CEPAM Silia, Gabriela, Vital, Juliana e Daniel de Lima, muito obrigado.
Tambm agradeo a amiga Alessandra Sanches por valiosos conselhos. Querido e j
decano amigo, Diego Coelho enviou-me bibliografia pertinente em momento crucial.
Muito obrigado. Aos bons colegas que se tornaram amizades estruturais na ps
graduao, Olivia Perez, Adla Bourdoukan, Rogrio Schlegel, Joo Francisco, Rodrigo,
Robert, Sam, muito grato. Tiago Borges, querido amigo vindo dos tempos da graduao
na FFLCH, no tenho sequer palavras para agradecer. Ao amigo Lucas SantAnna,
muito obrigado pelas conversas, aparentemente despretensiosas, mas fundamentais para
minhas reflexes. Agradeo imensamente aos servidores da Secretaria de Estado da
Cultura de So Paulo os aprendizados que obtive em minha passagem pela instituio.
Ainda nesse tempo e supondo que Nelson Rodrigues esteja correto e s o
cmplice fiel agradeo infinitamente a cumplicidade e fidelidade em mim
depositados pelos mais que chefes, amigos, Luiz Nogueira e Ana Lucia Lopes, cujo
apoio foi fundamental no apenas para a concluso desta tese, mas, tambm, para minha
manuteno privada. Aos colegas do Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da USP
agradeo imensamente: professores Leandro Piquet, Teresa Sachet, Marta Assumpo,
Elizabeth Balbachevsky, Rachell Meneguelo, Vera, e tantos outros que pelo NUPPs
passaram ao longo desses anos no mbito do Projeto Temtico da FAPESP coordenado
pelo Professor Jos lvaro Moiss, Desconfiana dos Cidados nas Instituies
Democrticas.
Ao Professor Moiss agradeo, no apenas as lies acadmicas em sua
generosa orientao ao longo do tempo, mas tambm pelas oportunidades acadmico-
profissionais, por todos os incentivos e pela acolhedora amizade que me ofereceu em
crucial momento de minha vida.
Vera Schattan e Mathew Taylor foram fundamentais na orientao desse
trabalho em minha banca de qualificao; orientao que tambm me foi criticamente
oferecida por Fernando Limongi quando cursei a disciplina de Seminrios de Tese, por
ele conduzida. Agradeo ao Professor Bresser-Pereira, que me recebeu em longa
entrevista para auxiliar a desatar alguns ns.
Agradeo muito Rai, Marcia, Ana Maria, Leo e Vivi, funcionrios do
DCP, que me proporcionaram importante auxlio ao longo dos anos de doutoramento.
Todo o meu carinho e admirao para Klayton Fausto, que compreendeu e
suportou as ausncias e mudanas de humores neste ltimo ano. A meus pais, Horcio e
Mirian, e meus irmos, Andr e Paulo, incentivadores incondicionais de minha
empreitada, todo o meu amor.
Finalmente, sou grato CAPES, que financiou parte desse trabalho.
V

RESUMO










Esta tese ocupa-se de alinhar o pensamento de quatro autores-atores polticos brasileiros
que tratam de estabelecer relao entre reformas das instituies poltico-
administrativas nacionais e a gerao e/ou fortalecimento de uma cultura poltica
nacional mais democrtica: Visconde do Uruguai, Oliveira Viana, Guerreiro Ramos e
Bresser-Pereira. Em comum, todos tiveram papel relevante em diversos momentos
histricos brasileiros de reformas das instituies poltico-administrativas do pas.
Visconde do Uruguai foi autor da reviso do Ato Adicional do Imprio; Oliveira Viana
teve papel central na criao de Leis importantes para a organizao sindical brasileira
na poca do getulismo; Guerreiro Ramos teve longa passagem pelo Departamento de
Administrao do Servio Pblico, onde refletiu e atuou sobre a reforma burocrtica
brasileira; Bresser-Pereira foi Ministro do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique
Cardoso. Todos supuseram que a democracia brasileira pudesse ser construda, ou
qualificada, a partir de reformas das instituies poltico-administrativas do pas.








PALAVRAS-CHAVE: Democracia; Reforma Administrativa; Cultura Poltica;
Pensamento Poltico Brasileiro
VI

ABSTRACT








This thesis align the thought of four authors-political actors that deal to establish the
relationship between reforms of political-administrative institutions and the generation
and/or strengthening of a national political culture more democratic: Viscount of
Uruguay, Oliveira Viana, Guerreiro Ramos and Bresser-Pereira. In common, all had an
important role in Brazilians history, particularly on moments of Brazilians reforms of
political and administrative institutions. Viscount of Uruguay was the author of the
revision of the Additional Act of the Brazilian Empire period (1837-1840); Viana
played a central role in the creation of important laws to the Brazilian trade unions
organization at the time of President Getulio Vargas (1930-1944); Guerreiro Ramos had
long passage by the Department of Public Service Administration (1945-1964), which
reflected and acted on bureaucratic reform in Brazil; Bresser-Pereira was Minister of the
Ministry of Federal Administration and State Reform during the first term of President
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Everyone assumed that Brazilian democracy
could be built, or qualified, from reforms of political and administrative institutions of
the country.








KEY WORDS: Democracy; Administrative Reform; Political Culture; Brazilian Political Theory.
VII

SUMRIO




Dedicatria ............................... pg II

Agradecimentos ............................... pg IV

Resumo ............................... pg V

Abstract ............................... pg VI

Introduo ............................... pg 01

Captulo I Nova Repblica: uma democracia possvel ............................... pg 15

Captulo II Liberais ou regressistas? Visconde do Uruguai e a
ordem do Imprio ............................... pg 35
2.1 Paulino Jos Soares de Sousa, Visconde do Uruguai ............................... pg 38
2.2 A formao do Partido Conservador do Imprio ............................... pg 41
2.3 Visconde do Uruguai - Ensaio sobre o Direito Administrativo ............................... pg 44

Captulo III Ordem e Progresso: Oliveira Viana e a construo do
self-government ............................... pg 57

Captulo IV Desenvolvimento, povo e democracia: ISEB e
Guerreiro Ramos ............................... pg 72
4.1 Guerreiro Ramos, administrao pblica como estratgia do
desenvolvimento ............................... pg 81

Captulo V Nova Repblica, nova democracia: Bresser-Pereira e a
Reforma do Estado na Era FHC ............................... pg 93

Captulo VI - Estado, o pedagogo da liberdade .................... pg 128

Bibliografia .................... pg 149

1

Introduo

Este trabalho aborda determinadas teses que propugnaram o autogoverno e a
democracia no Brasil nos perodos do Imprio e Repblica.
Ocupa-se em apresentar resultado de pesquisa sobre algumas das idias que
vigoram sobre o tema, especificamente sobre as reflexes de Visconde do Uruguai,
Oliveira Viana, Guerreiro Ramos e Bresser-Pereira. Eles se dispem a refletir sobre
quais as instituies poltico-administrativas ideais ao pas para que se gere a cultura
poltica necessria ao povo brasileiro e este, em determinado momento da histria
nacional, alcance o self-government; ou, em outro momento histrico, chegue
democracia ou, contemporaneamente, a mantenha e qualifique.
Trata-se, portanto, de trabalho de teoria poltica que identifica uma linha de
idias e pensamentos que se vem relacionando desde o Brasil Imprio, e afirmando a
possibilidade de que reformas nas instituies poltico-administrativas nacionais tenham
impacto direto sobre a cultura poltica do povo brasileiro e levem ao povo a capacidade
de autogoverno.
Nesse sentido, h farta bibliografia no mundo que trata da relao entre
instituies democrticas, desenvolvimento econmico e uma cultura poltica
democrtica. Diversos autores, ao longo da histria das idias, se perguntaram se h
relao possvel entre o estabelecimento de instituies democrticas e uma cultura
poltica cogente tanto ao estabelecimento dessas instituies quanto para sua
manuteno.
Nessa seara, Montesquieu, j em seu Esprito das Leis (1995 [1748]) afirma
que cada forma de governo requer a presena de determinados padres culturais para
permanecer e ser efetiva do ponto de vista de suas funes. Assim, o padro cultural do
despotismo seria o medo, o da monarquia, a honra; a virtude seria o padro cultural
necessrio repblica.
John Stuart Mill (1991 [1861]) afirmou que certos padres culturais seriam
incompatveis com a democracia e que valores como paixes violentas e orgulho
pessoal excessivo poderiam ser empecilho tanto resoluo de conflitos quanto s
renncias necessrias democracia.
2

A relao causal entre instituies democrticas aqui compreendidas como
as regras e constrangimentos que regem a ordem democrtica e cultura democrtica;
neste trabalho, cultura democrtica ser entendida como as crenas, hbitos, idias,
valores e atitudes que os indivduos mantm durante as relaes que travam entre si e
em relao s prprias instituies da democracia e que motivo de custicos debates,
ainda hoje em dia.
Esta cadeia causal demonstra-se ambivalente, ou dialtica (para utilizar um
termo que surgir no quinto captulo desta tese) nos debates ao longo do tempo.
Contemporaneamente, Almond e Verba (1963) afirmaram que, enquanto
aspectos tecnolgicos podem ser facilmente difundidos entre diversas naes, essa
transmisso no pode ser observada com tanta facilidade quando se trata da exportao
de valores e atitudes culturais necessrias democracia.
Segundo os autores, para que haja uma democracia necessrio que alm
e anteriormente s instituies democrticas, exista uma cultura cvica disseminada
entre sua populao, ou seja, a existncia de cidados ativos na vida poltica, com
propenso combinao de atitudes e valores como a participao, a confiana
interpessoal e a deferncia s autoridades.
Inglehart (1990; 1997) defende que uma cultura cvica depende de trs
indicadores: i) confiana interpessoal; ii) satisfao vital; e iii) quantidade de disposio
das pessoas mudana institucional revolucionria.
Como bem explica Moiss (2010, p. 85), podem-se notar duas correntes
fundantes do debate entre as atitudes dos cidados e o processo de democratizao. Na
primeira, a tradio da cultura poltica para o qual o que conta se os indivduos
apresentam ou no orientaes democrticas, as quais so formadas a partir de
processos de socializao que interagem com a experincia poltica, influindo na
estabilidade ou na mudana do regime postula que, a despeito dessas orientaes
terem longa durao no tempo, isso no significa que no possam ser mudadas pela
presso de efeitos de transformao geracionais e/ou de processos de modernizao
econmica e social sobre os valores polticos.
De acordo com esse autor, a segunda corrente se alinha com as teorias
institucionalistas da democracia e se prope estudar a institucionalizao democrtica a
partir de dados sobre eleies, funcionamento do sistema presidencialista, relao
3

executivo x legislativo e indicadores agregados de instituies polticas. Para esta
corrente, os valores polticos e orientaes normativas dos indivduos no so
importantes, valendo para a anlise, a eficcia das instituies com relao aos fins
almejados pelos atores polticos (IBID, p. 86).
Desse embate pode-se depreender algumas linhas de causalidade entre
instituies e culturas democrticas, como defendem Przeworski, Cheibub e Limongi
(2003): i) a cultura causaria tanto o desenvolvimento econmico quanto a democracia;
ii) tanto o desenvolvimento quanto a cultura, independentemente, seriam necessrios
para tornar a democracia possvel; iii) uma cultura particular, gerada automaticamente
pelo desenvolvimento econmico, seria necessria para tornar possvel a democracia;
iv) seria necessria uma cultura poltica particular para fazer persistir a democracia; e v)
de uma perspectiva no culturalista, a emergncia e manuteno da democracia no
dependem da cultura poltica.
Como se defender nesta tese, os autores outrora citados, guardadas suas
peculiaridades, encontram-se entre as primeira, terceira e quarta tipologias de cadeias
causais criadas por Przeworski e colegas.

Conceitos, idias e alinhamentos

A opo pelos autores estudados nesta tese Visconde do Uruguai, Oliveira
Viana, Guerreiro Ramos e Bresser-Pereira , escolha rdua e desafiadora (dado o
panteo de onde foram retirados) como se nota, exclusivamente pela literatura
brasileira.
Nesse sentido, o problema nacional j estava posto de maneira original
por pensadores brasileiros j no sculo XIX autores sagazes na percepo e exposio
das relaes entre instituies, morfologia social, estrutura econmica e cultura
nacionais , bem como ressalvadas as nuances da contemporaneidade que permanecem
atuaais nas discusses do sculo XXI.
No se tratar de debater com os pensadores estrangeiros elencados como
referncia pelos autores aqui selecionados, tendo-se encaminhado o leitor, todavia, a
essas referncias, quando assim se julgou necessrio. Nessa mirade, estrelam
Tocqueville, Chevalier, Odilon Barrot, Benjamim Constant, Jeremy Bentham,
4

Homershan Cox, Fonblanqe, Creasy, Le Play, Guizot, Thiers, Malinoswski, Weber,
Durkhein, Marx, Jung, Lowi, entre outros.
Assim, eis algumas das questes feitas e reafirmadas com o passar do
tempo, pelos autores estudados nessa tese: __ Como alcanar o self-government? Como
fazer a manuteno da democracia? A cultura poltica brasileira impediria esse trajeto?
Seria, antes, necessria uma completa revoluo capitalista para que se pudesse
percorrer esse caminho? H, de fato, uma relao necessria entre desenvolvimento e
democracia, ou essa equao trata, apenas, de hiptese otimista? Qual o papel do Estado
nessa trajetria?
Correndo o risco de se ser injusto com diversos outros, seguem, apenas a
guisa de citao, alguns dos grandes nomes que as responderam, : Visconde do Uruguai,
Ensaio sobre o Direito Administrativo; Tavares Bastos, A Provncia; Silvio Romero,
Histria da Literatura Brasileira; Joaquim Nabuco, Um Estadista do Imprio; Euclides
da Cunha, Os Sertes; Alberto Torres, O probelma Nacional Brasileiro; Oliveira Viana,
Instituies Polticas Brasileiras; Gilberto Freyre, Casa Grande e Senzala; Sergio
Buarque de Holanda, Razes do Brasil; Paulo Prado, Retrato do Brasil; Nestor Duarte, A
Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional; Caio Prado Junior, Evoluo
Poltica do Brasil; Raimundo Faoro, Os donos do Poder; Vtor Nunes Leal,
Coronelismo, Enxada e Voto; Guerreiro Ramos, Administrao como Estratgia do
Desenvolvimento; Florestan Fernades, A Revoluo Burguesa no Brasil; Celso Furtado,
Formao econmica do Brasil
Muitas das proposies desses autores, pode-se argumentar em crticas, so
datadas, tanto terica quanto empiricamente. Mas fato que todos permanecem sendo
lidos como fontes para reflexo contempornea sobre problemas, hipteses, argumentos
e conceitos, marcando um ramo da reflexo poltica e social no Brasil que se usou
chamar de pensamento social ou pensamento poltico brasileiro e que se tem
demonstrado campo frtil no mundo das cincias sociais, j institucionalizado no pas.
(Brando, 2007).
Posta essa pliade de clssicos do pensamento social brasileiro, e almejando
que se encontre uma linha de idias entre eles que ressoe at os dias de hoje, a pergunta
inicial que se colocou para elaborao dessa tese foi qual deles selecionar?.
5

Antes de demonstrar os motivos da seleo, todavia, faz-se mister dizer que
mesmo se tratando de tese de teoria poltica, a motivao inicial desse estudo partiu de
observao emprica sobre o cotidiano da administrao pblica brasileira. Assim,
estudarei aqueles autores cuja verve relacione instituies poltico-administrativas e
cultura nacionais.
Minhas investigaes levaram-me s propostas da Reforma do Estado
iniciada no Brasil durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, estando, dentre elas, a proposta de criao de instituio para-estatal
denominada Organizao Social; esta, nascendo e se organizando na sociedade civil,
poderia ser qualificada pelo governo para executar servios no-exclusivos do Estado,
mas por esse financiados via de contrato de gesto. Estes servios seriam prestados em
reas como sade, educao, cincia e tecnologia, esportes, cultura.
1

Nesse sentido, tendo podido acompanhar a criao de algumas das
Organizaes Sociais de Cultura do Estado de So Paulo, percebi uma curiosa relao
entre a proposta de instaurao dos conselhos dessas instituies que, via de regra, era
feita a partir de convites pelo governo da vez e a sua organizao por parte de um grupo
de cidados.
A pergunta que se seguiu a essa observao era inevitvel: __ teria o Estado
brasileiro, a partir de suas funes poltico-administrativas de gesto, a capacidade de
organizar e/ou orientar a sociedade civil?
Eu havia estudado esta mesma relao entre sociedade civil e Estado no
mestrado (Romo Netto, 2006), especificamente a possibilidade de
gerao/solidificao de valores democrticos em cidados que participassem de
atividades deliberativas promovidas pelo governo, especialmente das atividades dos
Conselhos de Sade. As concluses daquele trabalho levaram-me hiptese de que
seria possvel, a partir desta relao, gerar valores mais democrticos nas pessoas por
intermdio de sua participao nos assuntos de gesto do Estado.

1
As Organizaes Sociais (Lei n 9.637/98) so fundaes ou associaes civis sem fins lucrativos que
se prestam a absorver competncias, patrimnios e servidores de entes pblicos extintos, como tambm
podem exercer atividades socialmente relevantes, que no sejam competncia exclusiva do Poder Pblico,
mas por este incentivada mediante repasse de recursos em instrumento prprio a este tipo de acordo entre
sociedade civil e Estado, denominado Contrato de Gesto. As OSs esto aptas a absorver competncias
de polticas pblicas nas reas de sade, cultura, cincia e tecnologia, ensino e preservao do meio
ambiente (Oliveira e Romo, 2006; Ferrari e Ferrari, 2007).
6

Ao me deparar com um livro de Bresser-Pereira (responsvel pela Reforma
do Estado entre os anos de 1995-1999), Reforma do Estado para a Cidadania (1998),
percebi a maneira direta como o autor demonstrou a relao de fora entre os vetores de
sua anlise, j no ttulo do livro, o que muito me chamou a ateno: reformar as
instituies do Estado para gerar mais cidadania; cidadania essa compreendida pelo
autor como a democratizao da sociedade civil, o que levaria essa sociedade e Estado a
um ethos mais republicano.
Os debates culturalistas travados entre Jos Murilo de Carvalho, Bolvar
Lamounier, Simon Schwartzman, Richard Morse, Wanderley Guilherme dos Santos,
Francisco Weffort e Jos lvaro Moiss imediatamente me vieram cabea: seria, de
fato, o Estado responsvel pela cidadania no Brasil?
Esta tese no trata de responder a esta questo, mas de tentar evidenciar um
caminho trilhado por idias que, desde o sculo XIX, no Brasil, tendem a responder
positivamente questo feita acima.
Mais especificamente, ocupa-se este trabalho de tentativa de alinhamento
das idias de quatro autores-atores (o termo de Brando, 2007) que dedicaram suas
vidas a pensar sobre a estrutura ideal das instituies do Estado brasileiro e, mais do que
isso, tiveram, todos, a oportunidade de colocar suas idias em prtica quando estiveram
em elevados cargos governamentais.
Para esses autores-atores, a questo da organizao das instituies poltico-
administrativas do Estado tem relao direta com o comportamento e cultura polticos
dos cidados.
Assim, a reforma das instituies poltico-administrativas, a partir de um
movimento de desconcentrao administrativa, criaria as condies para o surgimento
do cidado participativo necessrio ao self-government, segundo Visconde do Uruguai.
A desconcentrao traria malefcios ao pas devido sua cultura poltica
patriarcal e patrimonial, contra-argumentou Oliveira Viana. Mas a organizao do povo,
a partir do governo central, como o fomento de sindicatos de trabalhadores vinculados
ao governo nacional, por exemplo, auxiliaria na organizao do povo massa
brasileiro, educando-o para a democracia.
O desenvolvimento nacional, que levaria ao capitalismo e formao de
uma classe trabalhadora passvel de organizao e a quem caberia rumar democracia
7

foi a sada proposta e tentada por Guerreiro Ramos, quando este passou pelo DASP__
Departamento de Administrao do Servio Pblico.__ Este desenvolvimento nacional
seria encetado a partir de um Estado burocrtico-racional, do ponto de vista de sua
estrutura administrativa, organizao que favoreceria este mesmo Estado como
eficiente produtor de bens e servios; esta idia se tornou fato com as empresas
pblicas, autarquias e fundaes criadas pelo Decreto-Lei n 200, que muito se valeu
das reflexes de Guerreiro no DASP.
O Estado, na ltima dcada do sculo XX a despeito de ter suas diretrizes
administrativas, fiscais, judiciais e regulatrias emanadas de seu ncleo estratgico j
no deveria mais ser um Estado produtor de bens e servios, mas, por intermdio de
uma reforma em suas instituies poltico-administrativas, poderia no apenas
incentivar o desenvolvimento econmico, como tambm fomentar o desenvolvimento
de um ethos republicano junto sociedade civil, o que favoreceria o surgimento de um
novo Estado, democrtico e republicano. Esta tese est presente na obra de Bresser-
Pereira, bem como no documento Plano Diretor da Reforma do Estado, por ele
defendido e implementado quando Ministro do MARE - Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado -, durante o primeiro mandato do ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso.
Estes, brevemente apresentados, so os quatro autores-atores selecionados
para serem alinhados, do ponto de vista de suas idias, bem como devidamente
separados no que tange maneira como cada um assimilou a realidade nacional
brasileira de sua poca.
Uma ltima discusso se mostra necessria, todavia, no mbito desta breve
introduo. Como se pode notar, ao menos trs dos autores selecionados para esta tese,
tm suas reflexes, via de regra, associadas ao autoritarismo e/ou ao conservadorismo:
Visconde do Uruguai, Oliveira Viana e Guerreiro Ramos.
Nessa linha de raciocnio, perguntam-se pesquisadores contemporneos
sobre a relao de subordinao da sociedade em relao ao Estado estabelecida por
esses autores e a subsequente chegada do Brasil categoria de nao democrtica. __
Necessitar-se-ia, de fato, que o moderno, tendo sua forma poltica representada pelas
instituies democrticas, para ser implantado, passasse pela tradio representada por
certa tutela estatal sobre a sociedade?
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O prprio Guerreiro Ramos se chamou de pragmtico crtico (1960) ao lado
de Uruguai e Viana. Essa tradio, todavia, tambm foi associada ao que autores usam
chamar de iberismo, conceito que, ao pensar a identidade ibrica, espelha o anseio de
uma comunidade nacional organizada hierarquicamente sob o plio da autoridade.
Nesse sentido, esclarece Carvalho (2005a, p 214) que o iberismo pode ser
compreendido como a negao da sociedade utilitria individualista, da poltica
contratualista, do mercado como ordenador das relaes econmicas. Positivamente,
um ideal de sociedade fundado na cooperao, na incorporao, no predomnio do
interesse coletivo sobre o individual, na regulao das foras sociais em funo de um
objetivo comunitrio. Outrossim, o Estado tem papel central tanto na manuteno da
ordem social quanto no encaminhamento da nao rumo ao moderno, devido sua
anterioridade em relao sociedade.
Esta compreenso defende a tese de que o governo deveria adotar atitudes
que orientassem a conduo do povo ao autogoverno; esta perspectiva oferece
contornos pedaggicos a este Estado, que no seria um fim em si mesmo, mas uma
etapa necessria implantao de liberdades polticas plenas; seria um Estado
autoritrio instrumental.
Bolvar Lamounier (2003) autor que cunhou o termo acima,
autoritarismo-instrumental analisando essa corrente de pensamento, vincula-a a
duas metades do organicismo romntico, que foi a corrente intelectual responsvel
pela unicidade de duas idias contraditrias, uma conservadora e outra revolucionria.
Assim, a partir de 1870, a parte conservadora se une ao positivismo,
resultando em uma sociologia histrico-organicista que teria influenciado crticos
elitistas da democracia liberal como Mosca, Pareto e Michels. J a metade
revolucionria ter-se-ia inspirado em aspecto fustico e carismtico do Romantismo,
tendo demonstrado sua face poltica de maneira voluntarista e mobilizante, seja por
meio de uma deificao da Nao e do Estado, seja em manto anarquista.
No Brasil, essas idias associaram-se s preocupaes vigentes no Imprio
em relao unidade e estabilidade do regime e se teriam investido de nova importncia
com a intensa urbanizao e progressiva instaurao de uma sociedade de massas no
pas. Segundo o autor:
9

Pois bem: a absoro deste mundo de idias na ideologia
estatal-centrista brasileira se deu atravs de uma acentuao
do elemento positivista e dos aspectos conservadores da
linguagem organicista. Dentro desta perspectiva, palpvel a
adequao da metfora organicista para expressar uma viso
conservadora do prprio processo de mudana que se
pretende acionar, ressaltando a perdurabilidade do passado no
presente, a concepo do crescimento e da mudana como
desenvolvimento de um princpio interno contido na origem,
a indispensvel maturao do corpo social antes da efetivao
de reformas ou enxertos institucionais. (Lomounier, 2003,
p 390).
Dessa forma, ao delinear uma ideologia de Estado, o autor ressalta oito
pontos necessrios a essa estrutura autoritria, vigentes na primeira metade do sculo
XX: i) predomnio do princpio estatal sobre o princpio do mercado; ii) viso
orgnico-corporativa da sociedade; iii) objetivismo tecnocrtico; iv) viso autoritria do
conflito social; v) no-organizao da sociedade civil; vi) no-mobilizao poltica; vii)
elitismo e voluntarismo como viso dos processos de mudana poltica; e viii) o Leviat
benevolente.
Defender-se- na concluso desta tese, que se podem, contemporaneamente,
observar ecos desse esprito conservador, especificamente no que diz respeito
capacidade do Estado, a partir das reformas de suas instituies poltico-administrativas,
em orientar a sociedade para o fortalecimento de valores democrticos e republicanos
em seu cerne.
Contudo, como se ver ao longo do desenvolvimento deste trabalho, os
valores polticos e fatos sociais que se desenrolaram no Brasil como o apoio
democracia, sua prpria instalao e manuteno, o surgimento da sociedade civil
enquanto agente histrico e o fortalecimento do capitalismo, por exemplo foram
absorvidos nas reflexes dos autores aqui estudados e, mais do que isso, utilizados
como argumentos para suas atuaes polticas enquanto agentes fiducirios do Estado,
durante as reformas administrativas das quais participaram.
Assim, Uruguai estava ocupado da criao das instituies administrativas
nacionais, visando a sua separao das atividades parlamentares, tendo esta estratgia
como manuteno da ordem e unidade do Imprio e chacoteando da possibilidade da
implementao de instituies de self-government no pas; Viana, j maduro do ponto
de vista das idias em Instituies Polticas Brasileiras, falava de uma possvel
organizao poltica que fortalecesse as instituies democrticas e eliminasse o
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patrimonialismo tpico da cultura nacional, ao urbanizar sua populao e eliminar os
cls rurais.
Guerreiro Ramos, ainda afirmando a inexistncia do povo, pressupunha sua
organizao a partir do desenvolvimento da revoluo capitalista no Brasil, que seria
alcanada por intermdio de reformas institucionais que privilegiassem as trocas
econmicas e a produo de bens de consumo pelo Estado. Bresser-Pereira sequer trata
da possibilidade de que o povo inexista no pas, mas reconhece que reformas podem
conduzir a novos valores culturais, como o prprio autor diz no prefcio de seu
Construindo o Estado Republicano (2009a): Este livro trata do novo Estado
democrtico que est surgindo e da reforma que conduz a ele: a reforma da gesto
pblica.

Estado, sociedade e democracia no Brasil
O Brasil, desde a proclamao de sua Repblica, e no diferente da maioria
dos pases da Amrica Latina, tem uma histria cclica que mescla perodos entre
regimes autoritrios e democrticos.
A despeito dessa tortuosa trajetria, nos anos 2000, poucas idias parecem
ser to amplamente aceitas como aquelas que envolvem a democracia. Ao se analisar o
sentido do termo, todavia, percebe-se que se trata de conceito fluido e diversificado.
Coube aqui, portanto, uma breve enumerao dos fundamentos e conceitos
que associo democracia.
Contemporaneamente, diversos processos histricos contriburam para a
complexificao da maneira como pode ser percebida a democracia, como o colapso do
chamado socialismo real, o declnio do Welfare State, bem como o corrente processo
de liberalizao de mercados e fluxos internacionais de capitais.
No atual estgio de apresentao dos sistemas polticos, autores interpretam
a democracia como: princpio universal de legitimao (Held, 1987); o mtodo de
escolha das elites governantes (Schumpeter, 1961); processo de disputa e acesso de
grupos diversos ao poder (Dahl, 1989); meio de realizao das vontades dos cidados e
dissipao das distores sociais (McPherson, 1977; Pateman, 1992); e ainda, meio de
deliberao ativa acerca do ato de governar e ser governado (Habermas, 1995).
11

No Brasil, como se ver nesta tese, pensar os arranjos institucionais do
Estado no foi exclusividade do recente perodo democrtico. Na histria do Brasil, o
processo de rearranjo do aparato estatal, procedimento hoje alcunhado de Reforma do
Estado, ocorreu diversas vezes, desde a Constituio de 1824 de 1988, (e suas
respectivas revises), passando pelo processo de estruturao das bases do Estado
nacional-desenvolvimentista no perodo getulista; ocorreu tambm pelo Decreto-Lei n
200, publicado pelos militares em 1967 e que lanou as bases para a maior eficincia da
chamada administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas estatais e de economia
mista) e, recentemente, pela Reforma Gerencial promovida pelo MARE (1995-98).
Ainda assim, e mesmo tendo sido muitas as mudanas nas instituies
poltico-administrativas do Estado brasileiro, todas so tratadas como pr-histria
poltico-institucional quando comparadas s reformas trazidas pela Carta Magna de
1988.
Os debates e anlises sobre as reformas necessrias ao Brasil da nova
Repblica em parte cristalizadas na Constituio de 1988 trouxeram uma mirade de
interpretaes sobre as instituies econmicas, polticas e sociais do Estado brasileiro,
bem como sobre as possveis inter-relaes entre essas esferas.
Como dito na seo anterior desta introduo, demonstrarei ao longo deste
trabalho que h uma linha de pensamento entre alguns dos principais autores-atores que
se dispuseram no apenas pensar as instituies poltico-administrativas nacionais, bem
como reform-las.
No primeiro captulo apresentada discusso contempornea que trata de
analisar o processo de transio do regime militar para o democrtico no Brasil e de
demonstrar como, aps esse processo, as reformas das instituies polticas do Estado
brasileiro passaram a ser variveis independentes da manuteno da democracia recm
conquistada no pas.
As discusses travadas no Brasil Imprio apresentam-se no segundo
captulo, com Paulino Jos Soares de Sousa, o Visconde do Uruguai, que tratou de
sacramentar o Movimento do Regresso ao passar na Cmara dos Deputados (entre
1837 e 1840) a Interpretao do Ato Adicional de 1830.
Os regressistas _ Movimento do Regresso_, consideravam que o Ato havia
copiado instituies de pases com larga tradio de self-government, como Estados
12

Unidos e Inglaterra sem se ater para as peculiaridades da cultura poltica nacional, o que
teria causado um liberalismo descontrolado e importado, gerando mazelas
administrativas profundas nas instituies polticas brasileiras, como a confuso de
atribuies entre as esferas administrativa, judiciria e executiva do governo nacional.
Oliveira Viana, apresentado no terceiro captulo da tese, encara o problema
do mesmo ngulo que seus predecessores, acentuando suas pesquisas culturalistas ao
retroagir at as deliberaes dos druidas sob as sombras dos carvalhos ingleses. Viana
tentava, assim, demonstrar como seria impossvel, sem orientao a partir das
instituies do Estado, o desenvolvimento de um regime de autogoverno no Brasil.
Guereiro Ramos tratado no quarto captulo, bem como so apresentadas as
percepes e propostas do ISEB _Instituto Superior de Estudos Brasileiros__. Assim, o
Instituto, partindo da mesma percepo da inexistncia de um povo e ideais nacionais,
props, pela primeira vez, uma receita clara para a soluo desse problema bem como
para orientar o pas na construo dessa nao: o Estado brasileiro deveria, a partir de
um plano estruturado de interveno estatal na economia, favorecer a industrializao
do pas, o que levaria ao desenvolvimento de valores nacionais junto ao povo brasileiro.
Algumas organizaes, como as empresas pblicas, foram criadas para esta interveno
e foram pensadas a partir do DASP, departamento nacional de administrao do servio
pblico criado para capitanear essa interveno administrativa do Estado.
Um dos principais colaboradores do DASP, ao longo de 20 anos, foi
Guerreiro Ramos. A partir do advento do Departamento, Ramos pode reunir e organizar
de maneira sistemtica as concepes tanto de Vasconcelos, Uruguai, Oliveira Viana e
do ISEB (instituio da qual foi fundador com Corbisier e Jaguaribe), quanto outras
orientaes vindas da Escola estadunidense de Chicago e formular, definitivamente,
como a administrao pblica poderia servir de estratgia para o desenvolvimento
nacional.
As idias e propostas de Bresser Pereira -_ responsvel pela elaborao e
tramitao do projeto de Reforma do Estado levado a termo quando foi Ministro do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, durante o primeiro mandato
do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) so analisadas no quinto
captulo.
13

No ano de 1995, incio da ltima Reforma do Estado brasileiro, j se
contava com uma categoria histrico-analtica muito especfica sobre a organizao
social no Brasil: a sociedade civil. Vista durante dcadas como inexistente no pas, a
sociedade j era tida por intelectuais e movimentos organizados como realidade
histrica na dcada de 1980.
Pode-se remontar esta categoria (sociedade civil) aos processos scio-
polticos que constituram a Nova Repblica no Brasil e que se acentuaram nas quatro
ltimas dcadas. Deste prisma, na dcada de 1970, durante o regime militar, as
reivindicaes sociais por necessidades bsicas e por direito participao dos cidados
nas formulaes das polticas pblicas tornaram-se mais intensas no Brasil.
A enorme diversidade desses movimentos que agiam sob diferentes
perspectivas e objetivos foram reunidas sob o conceito de novos movimentos sociais, e
estavam no bojo do processo da reabertura democrtica (Sader, 1988).
Concomitantemente, o Estado que se erigia na dcada de 80, entrou em profunda crise
fiscal (Bresser Pereira, 1995a; 1995b).
Para atender a parte dessas reivindicaes, bem como amenizar as
conseqncias de sua crise fiscal, foram estabelecidas novas formas de insero de
organizaes sociais na estrutura do Estado, tanto nos processos de decises sobre
polticas pblicas quanto no processo de execuo destas (Romo Netto e Perez, 2008).
Fruto do complexo processo de reabertura democrtica no Brasil em 1988, o
Congresso Nacional consagrou uma nova Constituio. De acordo com esta Carta, o
Brasil uma democracia representativa, com instrumentos de gesto direta e
participativa, o que definiu e possibilitou a experimentao destes novos procedimentos
de gesto das polticas sociais, como os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, por
exemplo.
2

Atento a esse novo fator, Bresser Pereira, ao refletir e propor intervenes
na gesto das instituies e processos da administrao pblica nacional, sugere a
criao de uma nova face de relaes entre o Estado e a sociedade civil que alm de
agilizar os processos burocrticos do Estado e auxiliar no problema de excesso de
gastos da maquina administrativa com pessoal no devidamente capacitado

2 O Pargrafo nico do Ttulo Primeiro da Constituio Federal brasileira de 1988 sanciona: Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
14

fortaleceria a sociedade civil a partir da Reforma do Estado, tornando o Estado mais
republicano.
O sexto e ltimo captulo trata de demonstrar como, a partir de reformas nas
instituies poltico-administrativas do Estado, pode-se favorecer a busca por uma
cultura poltica mais democrtica e republicana, que tem sua origem nos grandes
estadistas do Imprio brasileiro e que, com nuances, adaptaes e superaes, faz eco s
reflexes e idias daqueles que se dispuseram a pensar e atuar sobre o mesmo tema
contemporaneamente.
Desta feita, as duas hipteses centrais deste trabalho podem ser assim
descritas:
I - A despeito dos constrangimentos histricos que forjaram a sociedade brasileira
enquanto categoria histrica e no meramente analtica, h, entre alguns dos
protagonistas de mudanas do conjunto das instituies poltico-administrativas do
Estado brasileiro entre os sculos XIX e XX, a concepo normativa de que essas
reformas institucionais possibilitam tanto a mudana da estrutura econmico-social
quanto a dinmica de atuao da sociedade em relao ao prprio Estado.
II - H uma linha de pensamento entre alguns dos autores-atores polticos brasileiros
que trata/pratica a Reforma do Estado como varivel explicativa para a mudana do
ethos poltico da sociedade nacional.
Para encerrar esta breve introduo, cabe ressaltar que so conhecidas as
temeridades de que um trabalho desta natureza corre srio risco de incorrer em
determinismos desnecessrios ou, antes, despercebidos ou at mesmo de traar falsas
correlaes entre uma ideologia poltica e determinadas polticas.
Todavia, impossvel negar, como elegantemente defendeu Gildo Maral
Brando (2007), que se reconheam determinaes mais gerais a que se chegou o
processo ideolgico brasileiro e que o desenvolvimento de um conjunto de idias
sempre ocorre em resposta a problemas reais, o que permite que este conjunto esteja
sujeito a atualizaes e reconstrues, bem como pode dar margem a diferentes
polticas.


15

I - Nova Repblica: uma democracia possvel

Este captulo trata de equacionar o conceito de Reforma do Estado ao de
democracia. Busca esclarecer como a almejada manuteno da recm re-
institucionalizada democracia brasileira (1985) passou a ser varivel dependente da
reforma das instituies poltico-administrativas do Estado nacional.
Para tal fim, buscar: i) enumerar, brevemente, as grandes escolas da
transitologia, ii) introduzir os conceitos de Estado e Reforma do Estado; iii) fazer uma
sucinta passagem pelas explicaes sobre as causas da transio brasileira; iv) chamar a
ateno para a profunda mudana morfolgica pela qual passou a sociedade nacional
entre as dcadas de 1970/80; e v) demonstrar a associao feita entre estabilidade
democrtica e a necessidade de reformas das instituies poltico-administrativas do
Estado, visando ao estabelecimento de um novo pacto social.

Transio e democracia
As macroestruturas que usualmente definem o quadro institucional dos
regimes democrticos como eleies peridicas e livres, separao de poderes, regime
de governo, respeito a direitos e garantias individuais - no foram suficientes para que
pesquisadores avaliassem as transies democrticas na Amrica Latina ao longo da
dcada de 1980.
No Brasil ps-ditatorial muito se pensou e pesquisou sobre descontinuidades
e rupturas com os regimes ditatoriais que vigeram em diversos momentos da histria
nacional, quando um novo perodo democrtico concretizou-se no horizonte do ano de
1985.
Assim, analistas da sociedade, militantes da sociedade civil e polticos
fizeram-se, em unssono, uma questo: como fazer a manuteno do regime
democrtico recm re-conquistado? As respostas foram diversas.
Partindo de uma diretriz institucionalista de reflexo, pode-se afirmar que o
Estado democrtico de direito, contemporaneamente, formado por agncias e rgos
bastante dspares quanto a objetivos, capacidade tcnica, paradigmas e desenhos
institucionais. Tais organizaes do Estado democrtico de direito atuam normatizadas
16

por regras jurdicas e polticas regulatrias que no necessariamente convergem ou tm
coerncia entre si (Diniz e Azevedo, 1997).
A partir desse ponto de vista sobre a ordem do Estado, identificam-se quatro
grandes grupos de debates que discutem e questionam: i) as reformas de natureza
poltico-institucional, tais como sistemas de governo, relaes executivo-legislativo,
sistema eleitoral e legislao partidria, tidas como condicionantes da eficincia e
eficcia governamental; ii) a ordem econmica, que visam dinamizar e propiciar
investimento privado nacional e internacional em reas estratgicas para o
desenvolvimento do pas; iii) a seguridade social, tanto no que concerne a seus aspectos
institucionais- como gesto e organizao quanto no que concerne administrao dos
recursos arrecadados e benefcios alocados; e iv) os que discutem as reformas
administrativa e fiscal, que objetivam o equilbrio do oramento da Unio, amortizao
da dvida interna e fomentos na rea de investimentos (Diniz, 1997).
Diversas outras questes, todavia, foram apresentadas na agenda de
pesquisas, tais como: quais seriam as novas exigncias de uma economia de mercado
globalizado e as conseqncias de processos globais de comunicao; a necessidade de
legitimao de um tipo de Estado capitalista; a preciso de se estabelecer padres
administrativos que permitissem a governana e a governabilidade da coisa pblica; a
emergncia da sociedade civil como agente de mudana institucional (Bresser Pereira,
Wilheim e Sola, 1999).
Todas essas questes, naquele perodo da histria, foram percebidas como
possveis limitadoras da consolidao do recm alcanado processo de constituio das
instituies fundamentais da democracia.
Frente a tantas e to diversas demandas, cabe perguntar: qual o lugar da
poltica na discusso?
Para responder a essa pergunta, necessrio que se fuja de dois opostos de
possveis respostas. De um lado, argumenta-se que se desvie desviar a tentao de
explicar as mudanas polticas estritamente a partir das mudanas de carter
institucional, perspectiva que diminui o espao de atuao dos diversos atores presentes
na cena poltica.
Por outro lado, admite-se o risco de banalizar o lugar das relaes polticas,
aplicando o termo indiscriminadamente a amplo espectro de relaes de poder, sendo
17

este percebido em todas as qualidades de ao social, seja na esfera pblica, seja na
privada.
Opta-se, nesse trabalho, por tratar o Estado como um dos protagonistas
centrais do processo de transformao, cujo marco histrico pde ser cunhado em 1985,
especificamente nas maneiras que desenvolveu para relacionar-se com a sociedade. Tal
recorte determina que esta investigao trata-se de uma questo poltica, por excelncia.
Vale ressaltar que o Estado no aqui percebido como entidade autnoma,
separada das mltiplas relaes societais; que tanto o Estado quanto a sociedade civil
so entendidos como lcus onde se encontram determinadas configuraes de atores
que se integram e interagem em diversas arenas decisrias, nas quais se podem observar
diferentes estratgias para definir ou alterar a formao de polticas pblicas.
Deste prisma, Lourdes Sola (1999), citando Conaghan e Malloy (1995),
destaca a necessidade de que, ao se olhar para a relao entre Reforma do Estado e
democracia, se tenha uma postura radicalmente crtica daquela que consiste em adotar
o estado com uma vontade e uma capacidade de ao independentes. Nesses casos, a
discusso geralmente degenera em um exerccio de antropomorfismo ... Em nossa
opinio, o estado age atravs de grupos humanos (agentes fiducirios) que tem (SIC) a
capacidade de agir em nome do estado, ou porque foram autorizados a tanto por regras,
ou por sua apropriao de facto dos smbolos do estado (ou por uma mistura de
ambos).
3

Desta perspectiva possvel que se percebam configuraes de jogos
polticos que se do sob instituies especficas e entre grupos sociais distintos: os que
ocupam formalmente o aparelho de Estado e visam a manuteno desse status quo, e os
que no o ocupam e o disputam.
Tais disputas afloraram na Amrica Latina entre os anos 1970 e 1980 e
abriram espao para novos esforos de generalizao quanto aos rumos polticos dos
pases latino-americanos, que passaram por um processo massivo de democratizao
(Sola e Paulani, 1995).
As disciplinas que se ocuparam de tentar compreender e explicar esse
fenmeno ficaram conhecidas como transitologia. Surgidas entre os anos 1970 e

33
Ver CONAGHAN, C. e MALLOY, J. Unsettling Statecraft Democracy and Neoliberalism in Central
Andes. Pittsburg University Press. 1995.
18

1990, se propuseram a estudar os processos de sada dos pases latino-americanos de
regimes autoritrios para outros democrticos, adotando, para tanto, um modelo de
democracia calcado nas experincias dos pases de democracias antigas, particularmente
os europeus e os americanos do norte.
Naquele perodo histrico, os pases transitaram de ditaduras para
democracias e os pesquisadores da referida situao se aprofundaram no estudo de quais
foram as causas das transies ocorridas, como se poderia manter as democracias.
Perguntas primordiais, s quais se seguiram diversas respostas: estrutura econmica,
estrutura social e cultura poltica dominante foram algumas delas.
Segundo O'Donnell e Schmitter (1988), a transio consiste no intervalo
entre um regime poltico e outro; esse intervalo est delimitado pelo incio do processo
de dissoluo de um regime autoritrio e a investidura de um novo regime poltico, que
tanto pode ser alguma forma de democracia como um novo tipo de regime autoritrio
ou um regime de carter revolucionrio.
A transio democrtica se inicia com a apario dos primeiros sintomas do
processo que pode levar extino do regime autoritrio e finaliza quando o regime
democrtico alcana uma constituio respeitada pela maioria da populao; quando
logra consagrar instituies regulares e os novos governantes eleitos conseguem
exercer sua autoridade sobre os grupos que anteriormente detinham o controle do
aparato estatal.
Assim, uma transio uma "fase poltica subdeterminada" durante a qual a
ausncia de regras fixas gera conflitos e coloca em oposio seus diversos jogadores,
tornando as evolues polticas "muito imprevisveis". Uma transio pode ser
considerada um momento crtico no decorrer do qual a natureza e a direo da mudana
dependem das estratgias adotadas pelos grupos de atores implicados nesses processos,
quando cada ator faz "clculos de curto prazo" que "no podem ser deduzidos das
estruturas" (O'Donnell, Schimitter e Whitehead, 1988).
Isso explica que as possibilidades de sucesso ou de fracasso do processo de
democratizao, bem como as caractersticas que possa assumir o novo regime, passam
fundamentalmente pela disposio das elites, seus clculos, condutas e atitudes,
negociaes e pactos que sejam capazes de celebrar entre si.
19

Nessas anlises, as distines entre dois ou mais sistemas polticos podem
ser explicadas basicamente a partir de dois elementos: i) os graus de diferenciao e
unidade que existem no seio das elites dirigentes e ii) o modo de funcionamento que
tais elites adotam nas suas prticas polticas concretas conflitivas ou cooperativas,
dispostas a recorrentes enfrentamentos ou sempre abertas ao pacto de convenes.
A principal crtica a esse argumento da transitologia a de que, com a
primazia dada estratgia de atores da elite, considerados individualmente, se
negligenciam as mudanas de regime cujo desenrolar envolve multides. Ao se enfocar
mudanas recentes ou ainda em desenvolvimento, torna-se possvel perceber que a
simplificao das aes dos grupos sociais, que ficam limitadas quelas levadas a termo
por indivduos e/ou grupos racionais maximizadores de resultados.
Considerando-se essa viso geral da tipologia de transio, os transitlogos
consideraram que os atores so divididos em dois campos: _ aqueles que so favorveis
ao regime autoritrio, no qual se enfrentam os partidrios da linha dura e os da
liberalizao; _ o campo da oposio, no qual concorrem radicais e cautelosos. Assim,
a transio para a democracia ocorre medida que os moderados dos dois lados
preferem aliar-se e fazer concesses mtuas. Nessa concepo de transio, o regime
democrtico pode ser edificado, fabricado. apenas uma questo de "habilidade" (Di
Palma, 1990).
Os crticos argumentam que esses atores, qualificados como relevantes, no
possuem propriedades sociolgicas; que suas posies sociais estariam apenas
esboadas, como por exemplo, a distino feita entre civis e militares, que reduz as
diferenas de interesses, de crenas e de representaes do mundo que estruturam as
oposies e as relaes entre esses grupos.
J Avritzer e Costa (2004) criticam a transitologia a partir de arcabouo
normativo culturalista, fortificando a abordagem da democracia na qual esta no se
esgota em um processo de mediao, sendo elemento constitutivo de todo o processo de
formao da sociedade. Deste prisma, a infra-estrutura dos espaos pblicos, polticos e
da sociedade civil assume o papel estratgico de garantir a fora integradora e a
autonomia da prtica de entendimento entre os cidados (Habermas, 1995, p 39-40).
De cunho mais sociolgico, a crtica destes autores busca refutar a
homologia entre processos de construo institucional e de democratizao societria,
20

supondo que a vigncia da democracia implica na incorporao de valores democrticos
nas prticas cotidianas; abandona-se, assim, a perspectiva dos primeiros estudos da
transio, e afirmando que a democratizao no se esgota com o momento da
transio, mas se trata de processo permanente e nunca inteiramente acabado de
concretizao da soberania popular (Avritzer e Costa, 2004).
Sallum Jr. (1995), utilizando-se do influente trabalho de Guilhermo
ODonnell e Phillipe Schmitter (1986) como baliza reflexiva, tambm critica a noo
supra explanada da transitologia, argumentando que alm de no se ter levado em
considerao a relao entre poder poltico e sociedade, o conceito de Estado teria sido
utilizado de maneira marginal.
Dessa perspectiva, o Estado no diria respeito apenas a um conjunto
organizado de elementos, um sistema, como supuseram os autores de Transitions from
Authoritarian Rule,
mas tambm a um arranjo particular desses
elementos, arranjo que resulta numa forma
especifica de distribuio do poder no sistema
poltico. Ora, na anlise da transio, o objetivo no
captar o carter ordenado, sistmico da vida
poltica, mas a mudana de um modo de
distribuir/exercer o poder para outro ... ODonnell e
Schmitter valorizam tanto as diferenas entre as
formas de organizao poltico-institucionais e sua
autonomia, que as bases socioeconmicas da poltica
parecem-lhes indiferentes. As passagens de uma
para outra forma so explicadas pela interveno de
atores, individuais e coletivos, cuja insero
socioeconmica no parece relevante para a
caracterizao no processo (Sallum Jr., 1995, pp
138-139).

Estado e Reforma do Estado
A qualidade multifacetada da transio democrtica, acima descrita, permite
que se amplie o conceito de como se pode delimitar o Estado, uma vez que no se o
pode restringir apenas esfera poltico-institucional, compreendendo, tambm,
mudanas nas relaes entre poder poltico, estrutura social e economia, tanto domstica
quanto internacional. Nesse sentido, a transio de regime no Brasil cujo marco
histrico pode ser referido do ponto de vista poltico institucional em 1985, com a
21

eleio do Presidente Tancredo Neves tambm deve ser percebida como uma alterao
do tipo de Estado necessrio a um regime democrtico.
Se no se restringem dimenso poltico-institucional, os estudos da
transio tambm no devem tratar exclusivamente da concepo de Estado na qual este
aparece como setor ou agente econmico inadequado, seja porque apresenta
desequilbrio interno como desajuste fiscal, descontrole financeiro ou administrativo,
seja porque intervm de forma inadequada no sistema econmico.
Se assim for, o Estado neutralizado sociologicamente, passando sua
concepo de lcus das relaes de domnio de certos grupos sobre outros, concepo
de Estado enquanto setor pblico sujeito m administrao atribuda em geral a
interferncias polticas, relegando poltica o status de imprio da vontade, responsvel
por atrapalhar a racionalidade inerente economia.
4
Certamente, no desse tipo de
conceito de Estado que a poltica carece. Interessa-lhe mais um conceito de Estado que
vincule as desigualdades de poder com a estrutura social e suas bases materiais
(Sallum Jr., 1995, p 139).
Isso ocorre quando se adota uma noo de Estado que diga respeito ao pacto
bsico de domnio que impera em determinada sociedade nacional, na qual grupos
(fraes dessa sociedade, organizadas seja em bases econmicas, seja sobre referenciais
de direitos civis ou polticos) organizam sua dominao dentro de certo territrio.
Essa organizao fundamental para que os grupos dominantes mantenham
seus esforos na articulao de seus objetivos, mobilizando, para tanto, se necessrio,
agncias e burocracias do Estado (Cardoso, 1982). Cria-se, dessa forma, uma teia de
relacionamentos entre determinada forma institucional do Estado e pactos especficos de
dominao entre grupos, podendo, inclusive, travestir os interesses desses grupos em
interesses pblicos.

Transio de regime no Brasil
Diversos foram os estudos que versaram sobre a transio e a consolidao
da democracia brasileira, de diferentes perspectivas: anlises culturalistas,
institucionalistas, econmicas e sociolgicas.

4
Para crtica sobre esse esvaziamento da poltica como sistema de regularidades ver SOLA, L. Choque
Hetorodoxo e Transio Democrtica sem Ruptura: uma abordagem transdiciplinar in SOLA, L. (org). O
Estado da Transio, So Paulo, Vrtice. 1988.
22

A partir de experincias histricas, Jos Murilo de Carvalho, ao analisar a
herana scio-cultural do Brasil, afirmou que ao proclamar sua independncia de
Portugal, em 1822, o pas herdou uma tradio cvica pouco encorajadora, devido s
condies de sua colonizao, que exterminou pela guerra, escravizao ou doena,
milhes de povos seminmades que por aqui habitavam. Esse fato, somado finalidade
da colonizao, de carter meramente comercial, colocou a recm conquistada terra na
condio de empreendimento comercial.
Essas caractersticas marcaram este Brasil e no contriburam para um
ambiente propcio cidadania, os escravos no eram cidados, no tinham os direitos
civis bsicos integridade fsica [...], liberdade [...] e prpria vida [...] existia uma
populao legalmente livre, mas a que faltavam quase todas as condies para o
exerccio dos direitos civis [...] e em direitos sociais ainda no se falava, pois a
assistncia social estava a cargo da igreja e de particulares (Carvalho, 2002, pp 20-
24).
A tese de Carvalho a de que, ao contrrio da Inglaterra
5
, no Brasil os
direitos polticos apareceram primeiro, seguidos pelos sociais, e, finalmente, pelos civis
todos com expanses e retraes, sendo ora afirmados, ora revogados_. Segundo ele,
isso impediu o desenvolvimento de uma cultura democrtica.
Argumentando a partir da mesma estrutura normativa tambm tendo o
desenvolvimento de uma cultura democrtica como varivel dependente da estrutura
social -_ Jos lvaro Moiss afirmou que a consolidao democrtica um longo
processo (Moiss, 1995).
Moiss julgou que a cultura poltica brasileira est em mudana devido a
quatro fatores fundamentais: i) a luta popular contra os constrangimentos polticos e
legais atividade poltica durante o perodo ditatorial no Brasil, acrescida da
interveno do Estado em associaes da sociedade civil, chamou a ateno desta
ltima para as virtudes da democracia; ii) durante o perodo ditatorial, as elites nacionais
conviveram com um sistema poltico semi-competitivo, com realizao peridica de
eleies, o que aprofundou a dissidncia entre as elites; iii) o incio da abertura poltica
coincidiu com as crises econmicas internas e externas (1972-73), o que aumentou a

5
Na clssica tese de T.H. Marshall, de que na Inglaterra, ao longo de trs sculos, os direitos civis
surgiram primeiro (sculo XVIII), sendo seguidos dos polticos (sculo XIX) e dos sociais (sculo XX).
Ver MARSHALL, T.H. Cidadania, classe social e status.
23

insatisfao entre o empresariado; e iv) quase duas dcadas de modernizao alteraram a
macromorfologia da sociedade, aumentando a diviso do trabalho, concentrando
populaes em reas metropolitanas, e provocando intensa mobilizao scio-poltica.
Todos esses fatores contriburam para uma requalificao cognitiva de
parcelas substantivas da populao (entre suas elites e massa), gerando novas
expectativas e demandas, mais complexas e volumosas, em relao ao papel do Estado e
do poder pblico (Moises, 1995, pp 107-109).
Segundo Moiss, se est formando uma opinio pblica mais atenta aos
processos polticos, h um maior reconhecimento das instituies democrticas per
se, e existe uma adeso normativa da populao democracia. O autor conclui que a
valorizao da democracia pelos pblicos brasileiros de massa representa uma base de
apoio atitudinal indispensvel para surgimento de novos comportamentos
democrticos (Moiss, 1995, p. 266).
As anlises econmico-institucionalistas, todavia, determinaram, sem
sombra de dvidas, o mais vasto campo de investigao e reflexo sobre a transio
democrtica brasileira at a segunda metade anos 1990.
Nesse sentido, os primeiros estudos que surgiram sobre a transio
democrtica, privilegiaram a face poltica da transformao ocorrida, principalmente em
seus aspectos poltico-institucionais, focando-se nas elites polticas e processos
eleitorais. (Lamournier, 1985; ODonnell, Schimitter e Whitehead, 1988; Moiss e
Albuquerque, 1989).
6

Destarte, a disposio das elites, seus clculos, negociaes e pactos
determinariam as probabilidades de abertura para a democracia e os traos que esta
viesse a assumir, bem como os problemas e desafios que seriam enfrentados durante o
processo de consolidao desses regimes (ODonnell, Schmitter e Whitehead, 1988).
Analisando as disposies da elite militar e sua relao com a sociedade,
Sallum Jr. (1995) defendeu que a transio poltica brasileira ter-se-ia iniciado em 1973,
quando se perdeu o equilbrio das relaes entre as foras polticas nacionais poder

6
Tais anlises permitiram uma gama de estudos de democracia comparada ao redor do globo, a partir de
1974 no sul da Europa com a derrocada do salazarismo em Portugal, e passando pelo retorno da
democracia no Equador em 1979, e ficaram conhecidos como a primeira gerao dos estudos de
transitologia. Este processo de transio de diversos pases na Europa e na Amrica Latina marcou o
que Huntington (1991) categorizou como a terceira onda de democratizao.
24

poltico estritu sensu, estrutura social e mercado e a cpula do regime militar que
dominava o pas desde 1964 e indicou o General Ernesto Geisel para ocupar a
Presidncia da Repblica.
7

A aliana que levou Geisel ao poder tinha por meta atingir a normalizao
institucional, ou seja, liberalizar o regime para institucionaliz-lo, no para super-lo.
Para tanto, o exrcito lanou mo de uma estratgia de liberalizao controlada
visando consolidao de seu domnio poltico (Almeida e Sorj, 1983).
A efetivao desse projeto foi gradual e tortuosa, todavia. Em primeiro
lugar, porque o sucesso na despolitizao da cpula militar foi parcial e, mesmo quando
Geisel conseguiu impor seu sucessor, o indicado Gal. Figueiredo teve que compor com
os derrotados. Depois, porque o esquema de sustentao poltico-partidrio do regime
autoritrio no se mostrou suficientemente vigoroso para grandes disputas eleitorais,
principalmente em grandes centros urbanos. Por ltimo, e no menos importante,
porque a oposio poltica nunca aderiu ao projeto de institucionalizao, e como eram
forados a posies moderadas devido ao sistema bipartidrio imposto pelos militares,
acabaram por convergir nas urnas as frustraes de parcelas crescentes da populao
(Lamounier, 1985).
8

Em 1981, o Pacote de Novembro proibiu coligaes partidrias e vinculou
a um s partido as votaes recebidas para candidatos a Prefeito, Governador, Deputado
e Senador, reafirmando o PDS (Partido Democrtico Social, ex-ARENA) como partido
nico da revoluo, e forando a dissoluo do Partido Progressista, cujos membros
migraram quase que definitivamente para o PMDB (herdeiro principal do MDB).
Mesmo tendo enfraquecido momentaneamente a oposio, esta manobra
fortaleceu a clivagem governo/antigoverno, e, nas eleies de 1982, os partidos de
oposio (PMDB, PDT, PTB e PT) obtiveram 224 cadeiras na Cmara dos Deputados
contra 235 do PDS.

7
Nesse sentido, a aliana poltica que substituiu Garrastazu Mdici por Geisel contava com militares das
correntes liberal e profissionalizante. Os liberais eram simpticos orientao original do regime
autoritrio cunhada pelo primeiro Presidente militar Gal. Castelo Branco, que, a despeito de possurem
uma posio autoritria em relao ao exerccio do poder, concebiam a ingerncia dos militares no poder
poltico como misso temporria necessria manuteno da ordem social. J os militares da corrente
profissionalizante defendiam que a atuao dos rgos de segurana e informao deveriam ser
disciplinados pelas Foras Armadas, e via a participao do exrcito nas funes de Estado como mais
permanente.
8
A votao da ARENA, partido do governo militar, para a Cmara dos Deputados foi decaindo, passando
de 50,5% em 1966 para 48,4% em 1970, 40,9% em1974, 40% em 1978, e 36,7% em 1982.
25

Desenvolvimento econmico e mudana na estrutura social
Como se vem enfatizando, para alm desse processo de mudana
institucional do regime poltico, a transio brasileira pode ser percebida de outros dois
grandes pontos de anlises: mudana de modelo econmico e de Estado. O modelo de
Estado sofreu transformaes, uma vez que a relao entre poder poltico e sociedade
havia entrado em crise a partir do esgotamento de um arranjo que sustentara todos os
regimes polticos, democrticos ou autoritrios, como visto anteriormente, desde 1930.
O golpe de 1964 reitera as caractersticas do Estado desenvolvimentista,
mas inova com o estmulo expanso do setor financeiro do capitalismo local, em
associao com sua face internacional, e a completa excluso dos trabalhadores. Houve,
todavia, momentos mpares de afirmao de algumas caractersticas do
desenvolvimentismo ao longo do regime militar, como o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (que se destinava a enfrentar o estrangulamento externo ocasionado
pelo aumento dos preos das matrias-primas e exacerbado pela forte alta do petrleo
em fins de 1973). Este plano entrou em vigor no governo Ernesto Geisel (1975) e se
constituiu em ambicioso programa de substituio de importaes, efetuado sob a gide
do Estado, mas com macios emprstimos do exterior.
Essa renovao e ampliao do pacto desenvolvimentista assegurou,
temporariamente, o consentimento das elites sociais a seus planos de conduo da
nao, como a manuteno dos militares no poder e a restrio dos candidatos em
pleitos eleitorais. Contudo, o desenvolvimento capitalista pelo qual passou o Brasil
entre as dcadas de 1960/70 produziu drsticas mudanas na estrutura e na forma de
organizao social. Ao industrializar-se e ampliar seu setor de servios, a populao
brasileira urbanizou-se e se concentrou em grandes cidades.
Nesse contexto, setores da populao que vinham se organizando
fortaleceram-se e buscaram canais mais visveis de expresso para suas reivindicaes.
A enorme diversidade desses movimentos assumiu formas as mais diversas, que foram
desde associaes at movimentos rurais, como os sem-terra ou os movimentos de
barragens, passando por movimentos de mulheres, comunidade de base da Igreja
Catlica, movimentos negros, sindicatos profissionais ou movimentos ecolgicos, alm
do Partido Comunista Brasileiro (PCB), do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB),
26

e novas organizaes partidrias como o Partido dos Trabalhadores (PT), o Movimento
Sanitarista e agrupamentos pontuais como o MR8. (Sader, 1988).
J a partir do incio da dcada de 1970, a visibilidade pblica das
reivindicaes por direitos sociais e pelo fim do regime militar se vinha ampliando
sensivelmente com o impulso dado pela reorganizao do movimento sindical, em sua
luta por autonomia em relao ao Estado.
As evidncias, como aponta Eder Sader, eram inmeras: as votaes
recolhidas pelo MDB a partir de 1974, a extenso e as caractersticas de movimentos
populares nos bairros da periferia da Grande So Paulo, a formao do chamado
Movimento do Custo de Vida, o crescimento de correntes sindicais contestadoras da
estrutura ministerial tutelar, o aparecimento das comunidades de base, as greves a partir
de 1978, a formao do Partido dos Trabalhadores.Todos seriam manifestaes de um
comportamento coletivo de contestao da ordem social vigente (Sader, 1988, p 30).
Em 1982, para somar-se a essa mudana na morfologia social, as fontes
externas de financiamento do desenvolvimento brasileiro escasseiam devido crise do
Mxico (resultante da moratria desse pas); a opo do governo brasileiro foi a de
manter as relaes com o sistema internacional de financiamento, para o que o governo
brasileiro recorreu a um emprstimo de emergncia do Fundo Monetrio Internacional
(FMI). O Brasil, todavia, segundo o FMI, no cumpre com sua parte no acordo de
emprstimo e, em 1983, o Fundo suspende a segunda parcela do emprstimo,
aprofundando a trajetria recessiva que se vinha desenvolvendo desde 1981.
Como resultados dessa crise, reduziram-se os gastos pblicos, elevaram-se
os juros, diminuram-se as tarifas, a lucratividade e os investimentos das empresas
pblicas tiveram achatados seus lucros e se estancaram os investimentos das empresas
privadas; caram os salrios reais, bem como os empregos na indstria, alm da inflao
ter atingido patamares nunca antes vistos.
Com essa crise, apareceram fissuras entre o empresariado e o governo no
que dizia respeito s estratgias de enfrentamento da crise. Os empresrios comearam a
fazer propostas alternativas quelas que o governo vinha levando a termo para superar o
estrangulamento externo e a recesso interna, como a quebra do intervencionismo
estatal (defendida pelos empresrios mais direita do espectro poltico), ou a reforma
27

do sistema financeiro, visando reduo dos ganhos especulativos (proposta defendida
pelos empresrios mais esquerda do espectro poltico).
Tambm se pode perceber que houve uma dissociao entre o governo e
importante parcela da burocracia de Estado, uma vez que as empresas pblicas haviam
sido tratadas, desde o Decreto-Lei n 200 (1967), com mais autonomia para conduzir
seus interesses de autopreservao e expanso de suas atividades.
9

Com o colapso do padro de financiamento da economia, todavia, o governo
central passou a transferir os custos dos ajustes para as empresas estatais, reduzindo
tarifas, restringindo seu acesso a financiamentos internos, limitando transferncias de
recursos do Tesouro e impondo redues em seus gastos de custeio. O resultado dessa
poltica foi uma crescente resistncia da burocracia dessas empresas s aes do
governo (Bresser Pereira, 1998).
Paralelamente, em 1983 os governadores de Estado comearam um
processo de afirmarem-se enquanto poderes autnomos do governo central. Mesmo
aqueles que eram favorveis ao governo, passaram a question-lo sobre a desproporo
entre as arrecadaes prprias de cada nvel da Federao; o Congresso Nacional
transformou-se em lcus da resistncia s tentativas do governo de flexibilizar a
legislao que protegia os trabalhadores, tendo chegado ao ponto de a Cmara dos
Deputados, em junho de 1983, rejeitar um Decreto-Lei proposto pelo Presidente da
Repblica (DL 2045), que reduzia de 110% para 80% a taxa de indexao para reajustes
dos salrios dos trabalhadores.
Na hora da sucesso presidencial, dissensos dentro do partido do governo
(PDS) divergiram para indicar, no colgio eleitoral, quem seria o sucessor de Geisel.
Mrio Andreazza, favorvel ao desenvolvimentismo da era Mdici; Paulo Maluf,
oposio com discurso liberal e Aureliano Chaves, vice-presidente e oposicionista
poltica econmica de Delfim Netto. O posicionamento do vice-presidente fortaleceu a
oposio de Ulysses Guimares (PMDB), que ganhou apoio da Frente Liberal
(dissidncia do PDS liderada por Antonio Carlos Magalhes).
Assim, em 1984, a Aliana Democrtica (composta por PMDB, PDT, PTB,
Frente Liberal, ex-partidrios da candidatura de Aureliano Chaves e pedessistas aliados
com o grupo de Geisel) elegeu, via Colgio Eleitoral, Tancredo Neves, primeiro

9
O DL 200 possibilitou a criao de diversas empresas pbicas, fundaes se autarquias pblicas.
28

Presidente civil em 20 anos. Mas, devido a seu repentino falecimento, assumiu o Vice,
Jos Sarney. Este processo marcou a abertura poltica do Brasil.
A ampla aliana que elegeu Tancredo Neves no se indisps frontalmente
aos militares, apontando, antes, para uma Nova Repblica, liberal e democrtica, que
visava recuperao de um padro desenvolvimentista autrquico, abalado pela poltica
de Delfim Netto, pregando, para tanto, a austeridade na gesto da coisa pblica e de
uma maior resistncia s presses dos credores externos (Sallum Jr., 1995).
Liderado pelo governador Franco Montoro (So Paulo), a partir de janeiro
de 1985, organiza-se um movimento de massas nunca antes visto, a campanha pelas
Diretas J, que culminou com a eleio direta do Presidente da Repblica em 1989

Democracia e crise do Estado
Os estudos sobre a crise do Estado que sustentaram as teses e justificaram os
processos de reformas na recm readquirida democracia brasileira vincularam-na,
inicialmente, a trs fatores: i) a crise fiscal que se abatia sobre o Estado de welfare state;
ii) a crise do modo de interveno do Estado na economia (tambm chamada de crise do
modelo de substituio de importaes); e iii) a crise no modo de gesto do aparelho de
Estado (Bresser Pereira, 1995).
Sola (1999), todavia, prope que esta percepo seja ampliada e que se
pense o lugar da poltica democrtica no bojo da crise, at ento pensada como crise
econmica. Para tanto, necessrio que se desloque o foco analtico e se situe o
problema em termos de uma crise de legitimao do Estado, incluindo-se, assim, alm
das trs crises supra mencionadas, uma dimenso socialmente relevante: a crise de
interveno do Estado na sociedade.
Para tanto, a pesquisadora prope a articulao analtica e simultnea de trs
dimenses distintas: i) a crise de legitimao de um tipo de Estado caracterstico de um
capitalismo incompleto, desigual e combinado; ii) a crise de Estado como efetividade da
Lei; e iii) a crise do Estado enquanto Estado Nacional (IBID, p 26).
Trata a primeira dimenso de uma perspectiva histrico-estrutural da crise
de legitimao de um certo tipo de estado, ou seja, das formas que ele assumiu
historicamente no Brasil como ator constitutivo do processo de acumulao capitalista e
29

de uma ordem social estabelecida nos quadros de um capitalismo incompleto, perifrico
e desigual quando se o pensa em nveis de desenvolvimento e diversificao estrutural.
Ao se analisar a crise de legitimao do paradigma de desenvolvimento
econmico e poltico centrado no Estado, iniciada nos anos 1970, pode-se observar um
padro de vulnerabilidade do Brasil a choques econmicos externos e de erros
estratgicos na conduo da poltica econmica domstica. Este padro, associado a um
sentimento de necessidade de ruptura com os mapas cognitivos e formas de interao
poltica se apoiaram historicamente nesse arqutipo de relao entre Estado e sociedade.
A dimenso da crise do Estado como manifestao da inefetividade da Lei
refere-se insuficincia daquele em sua capacidade de exercer sua autoridade poltica,
de modo a garantir a efetividade da lei de maneira universal e equnime.
Esses problemas foram vinculados a heranas do perodo que antecedeu a
Nova Repblica. Assim, ficou cunhado que o regime autoritrio foi prdigo em
potencializar problemas compreendidos como sendo histricos da administrao pblica
nacional: o descontrole financeiro, a falta de responsabilizao dos governantes e
burocratas perante a sociedade, a politizao indevida da burocracia nos estados e
municpios e a falta de foco na atuao governamental (Abrcio, 2007).
A isso se somou o esgotamento das condies de financiamento do antigo
padro de industrializao (Sola, 1994; 1995), o desgaste das formas de articulao
Estado x sociedade, a falncia tanto da dinmica das relaes entre capital e trabalho,
quanto do padro de administrao do conflito distributivo e o colapso das modalidades
de relacionamento entre os setores privado e estatal (Diniz, 1997). Pari passo, o Estado
perde sua capacidade de conter uma sociedade civil em franco processo de expanso e
com uma densidade organizacional que se vinha avolumando (Diniz e Boschi, 1994
apud Diniz, 1997).
Observou-se, portanto, o esgotamento simultneo de um dado modelo de
desenvolvimento econmico, de seus parmetros ideolgicos e do tipo de interveno
estatal responsvel por sua implementao, dentro de um quadro mais geral de
reestruturao da ordem poltica (Diniz, 1997, p 21).


30

Nova Repblica como novo pacto social
Em 1988, o Congresso Nacional consagrou uma nova Constituio. O
modelo de democracia implantado no Brasil definiu e possibilitou a experimentao de
novos procedimentos de gesto participativa das polticas sociais e dos Conselhos de
Gesto de Polticas Pblicas. De acordo com a Constituio, o Brasil uma democracia
representativa, com instrumentos de gesto direta e participativa.
O processo de transio, todavia, no se teria encerrado em 1989 com a
eleio direta de Fernando Collor de Mello para a Presidncia da Repblica, uma vez
que este no governou sob uma ordem institucional expressiva e um pacto poltico
estvel.
Assim, a crise do Estado, estabelecida na dcada de 1970, chegara a seu
pice com a transio democrtica do Estado brasileiro (dcada de 1980) e enfrentava, a
partir do final da dcada de 1980, outra questo crucial: como estabelecer a Nova
Repblica democrtica recm adquirida? A resposta mais consagrada a esta pergunta
foi: garantindo a governabilidade e a governana do novo regime.
O termo governabilidade ganha fora a partir do diagnstico de que os
lderes e as instituies brasileiras estivam aqum das exigncias da nova democracia e
no eram capazes de enfrentar a crise do Estado que estava posta.
Diversas foram as formas e definies que o termo ingovernabilidade
adquiriu quando se tornou item prioritrio da agenda pblica, tendo significado ora
presso exagerada de participao e de demandas, ora poder excessivo do Congresso, ou
ainda o exagero de prerrogativas da autoridade pblica associado escassez de
mecanismos de controle, o que se traduziria em clientelismo, corrupo e desperdcio
(Diniz, 1997).
Do ponto de vista terico, duas grandes escolas de debates trataram do
conceito de governabilidade no mundo. A primeira diz respeito a uma reflexo
aprofundada por Samuel Huntington entre as dcadas de 1960/70, segundo a qual
existiriam condies timas de governabilidade quando se observasse um equilbrio
entre as demandas sobre o governo e sua capacidade de administr-las e atend-las.
Assim, nas sociedades em desenvolvimento perceber-se-ia um desequilbrio
entre essas duas esferas, caracterizadas por um baixo grau de institucionalizao
poltica, pelo grande alargamento da participao poltica e rpida mobilizao de
31

novos grupos, que precederiam o pleno desenvolvimento das instituies polticas.
Posteriormente, analisando crises de governabilidade em pases com democracias
consolidadas, salientaria que o adequado funcionamento desses sistemas seria resultado
do equilbrio entre as instituies de input (responsveis pela agregao dos interesses)
e as instituies governamentais, responsveis pela formulao e implementao de
polticas (Huntington, 1968, 1975).
A segunda vertente analtica associa a crise de governabilidade s
dificuldades da social-democracia europia. Segundo esse diagnstico, os welfare states
europeus estenderam em demasia suas ofertas de atendimento ao longo da dcada de
1970 e essa expanso ultrapassou as possibilidades de atendimento pelos governantes
(Schmitter e Lembruch, 1979).
O potencial desestabilizador relacionado expanso dos direitos
democrticos o elemento subjacente s formulaes acima resumidas, de modo que as
terapias apresentadas para o problema enfatizavam o descompasso entre quantidade de
demandas e capacidade do governo para process-las e a elas responder. A sada bvia
seria a conteno da expanso da democracia.
No Brasil da Nova Repblica, o debate pblico acentuou essa sada
reforando a dimenso tecnicista embutida na noo de governabilidade. Esse debate
aparece na lavratura da Constituio de 1988 e retorna no referendo sobre o melhor
sistema de governo em 1992, e na reviso constitucional de 1993.
Assim, sugeriram-se sadas como o reforo da capacidade decisria do
executivo como forma de evitar o bloqueio das foras sociais e polticas, o
enclausuramento burocrtico das decises e o insulamento dos ncleos tecnocrticos na
mquina governamental como fator de preservao da racionalidade das polticas
formuladoras (Diniz, 1997, p. 29).
Surge, entretanto, outra linha argumentativa defendendo que a
ingovernabilidade no poderia ser associada exclusivamente incapacidade decisria.
Fundamentando suas reflexes em interpretaes pluridimensionais, esses autores
vinculam o xito das estratgias governamentais no apenas mobilizao dos
instrumentos institucionais e dos recursos financeiros manejados pelo Estado, mas
tambm aos meios polticos de execuo. Essa questo, por sua vez, envolve a
capacidade de mobilizao de alianas e coalizes que possam dar sustentabilidade s
32

polticas governamentais, articulando as consideraes de ordem tcnica e a dimenso
poltica da ordem democrtica eficincia do Estado (Grindle e Thomas, 1991; Diniz,
1997).
noo de governabilidade vem atrelada a de governana. O termo foi
inserido no debate internacional pelo Banco Mundial, que tinha em vista aprofundar o
conhecimento das condies que garantem um Estado eficiente. Com os debates, o
termo foi ampliado, passando o termo capacidade governativa a ser entendido apenas
como funo das polticas governamentais, isto , a busca pela compreenso da forma
pela qual o governo exerce o seu poder. Assim, governana is the process by which
authority is exercised in the management of a countrys economic and social resources
[implying] the capacity of government to design, formulate and implement policies and
discharge functions (World Bank, 1992).
No contexto da crise do Estado, o conceito de governana refere-se a trs
dimenses essenciais: i) a capacidade de comando e de direo do Estado que significa,
para alm de assumir a direo efetiva do processo de produo de polticas pblicas
realizado pelo conjunto da mquina estatal, definir e ordenar prioridades, garantindo sua
continuidade ao longo do tempo; ii) capacidade de coordenao do Estado entre as
distintas polticas e os diferentes interesses em jogo; e iii) a capacidade de
implementao das polticas pblicas, para o qu o Estado deve ser capaz de mobilizar
os recursos tcnicos, institucionais, financeiros e polticos necessrios execuo de
suas decises (Melo, 1997).
Pode-se concluir, nesse ponto, que, em relao s questes que dizem
respeito transio democrtica brasileira, tenha-se por varivel explicativa desse
processo a economia, a cultura, as instituies e relaes polticas, ou a estrutura social;
e por concepo normativa de Estado que este seja um aparato gerencial ou o reflexo de
um pacto de dominao especfico. Todos os estudos e reflexes convergiram para um
ponto: na base da transio do regime brasileiro esteve uma profunda crise do Estado e,
para que o Brasil se fixasse enquanto uma nao com um regime poltico democrtico
estvel, fazia-se mister que as instituies desse Estado fossem reformadas.
Para sanar esses problemas, a Constituio de 1988, seguindo a onda do fim
da contamovimento e da criao da Secretaria do Tesouro Nacional (ambas aes do
governo Sarney, momento emblemtico do processo brasileiro de transio), sancionou
33

mudanas profundas na ordem nacional, como a democratizao do Estado, as
descentralizaes poltica, financeira e administrativa e a reforma do servio civil.
Contudo, o novo texto constitucionalizou diversos temas ainda no
consensuais at aquele momento, o que logrou os parlamentares constituintes a
inscrever nas disposies transitrias da Carta uma reviso constitucional cinco anos
aps sua consagrao. Essa reviso, todavia, rediscutiu apenas dois importantes pontos
da nova Constituio: reduziu o mandato presidencial de cinco para quatro anos e
introduziu o Fundo Social de Emergncia, que permitia ao executivo federal reter
recursos constitucionalmente vinculados, visando conteno do dficit pblico
(Couto, 1998).
Em efetiva investigao, Melo (1997a) indicou quatro pontos que
impediram as revises de 1993: i) a prioridade do executivo naquela conjuntura era a
aprovao de um ajuste fiscal que viabilizasse a aprovao de um programa de
estabilizao; ii) as revelaes feitas pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
sobre os casos de corrupo na Comisso de Oramento do Congresso atingiram muito
pouco a esquerda, que se viu, assim, fortalecida junto opinio pblica para inviabilizar
o processo; iii) o congestionamento da agenda parlamentar, que alm da CPI contava
com a apreciao da nova lei oramentria; e iv) o calendrio eleitoral de 1994, que
introduzia importante elemento de clculo para os legisladores.
Nessa poca, o governo Collor de Mello empreendeu mudanas estratgicas
na organizao estrutural do Estado visando ora a uma poltica de abertura comercial,
ora a tentativa de estabelecer uma estratgia anti-inflacionria. Entre as estratgias
liberalizantes lanadas ressaltam-se a eliminao geral de subsdios fiscais, fim da
iseno de impostos de produtos comercializados internamente na Zona Franca de
Manaus, rodadas de alteraes tarifrias visando o combate inflao, a elevao da
concorrncia em setores especficos como o txtil e o acesso a bens de capital no
produzidos no pas (Costa Filho, 1997). Collor de Mello, entretanto, alterou a
engenharia do Estado sem se preocupar em reformar a Constituio (Bresser Pereira,
2002).
Devido ao fracasso do governo Collor de Mello, tanto no plano poltico
quanto no econmico e no gerencial, o mandato presidencial que se iniciara em 1991 e
vigeria at 1994 foi encerrado pelo vice-presidente Itamar Franco, que deu continuidade
poltica de privatizaes e enfatizou a necessidade do controle inflao, tendo, para
34

tanto, nomeado frente da equipe econmica Fernando Henrique Cardoso, Ministro da
Fazenda, que lana, em junho de 1994, um plano de estabilizao da economia, o Plano
Real (Bresser Pereira, 2002; Costa Filho, 1997).
Em 1995, com a estabilizao da moeda aps o plano Real, o recm eleito
Presidente Fernando Henrique Cardoso pde retomar o processo de reviso
constitucional. Assim, iniciaram-se os processos pelas questes referentes ordem
econmica: fim do monoplio na distribuio de gs canalizado; desnacionalizao do
direito de explorao da navegao de cabotagem; fim da distino entre empresa
brasileira de capital nacional e estrangeiro; fim do monoplio da prospeco de
petrleo; e fim do monoplio estatal na rea de telecomunicaes.
Como estratgia para Reforma do Estado, o governo de Cardoso criou o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), cuja plataforma foi
erigida sobre um diagnstico que ressaltava os pontos da Constituio de 1988 que
mereciam reformas e se apoiava fortemente no estudo e tentativa de aprendizado em
relao s experincias internacionais, especialmente britnica, que se operou ao
longo do governo de Margareth Thatcher.
10

Postos os principais debates que vincularam dependentemente a varivel
democracia reforma das instituies do Estado, apresentar-se-o alguns autores-atores
que defenderam essa posio ao longo da histria nacional. Para tanto, associaram as
reformas institucionais necessrias ao Brasil manuteno da democracia e ao
desenvolvimento econmico, e, tambm, como caminho necessrio democratizao, a
uma mudana na cultura poltica da sociedade brasileira.


10
Para referncias sobre o processo britnico ver SKELCHER, C. 1998 e 2000.
35

II Liberais ou regressistas? Visconde do Uruguai e a ordem do
Imprio.

Poltico oitocentista, Visconde do Uruguai foi ator central na tramitao e
aprovao do Movimento do Regresso, mobilizao poltica responsvel pelas
reformas tanto do Cdigo de Processo Criminal quanto do Ato Adicional.
Esse Ato foi escrito e defendido por Bernardo Pereira de Vasconcelos,
parceiro poltico fundamental do Visconde, elencado nesse captulo pelo fato de ser
impossvel se passar pelo perodo e tratar da formao do Partido Conservador do
Imprio sem a ele se remeter.
Assim, esse captulo trata: i) da breve apresentao das biografias de
Uruguai e Vasconcelos, e como elas se cruzam; ii) do que tratou o Ato Adicional de
1834 e como se deu o Movimento do Regresso; iii) qual foi a proposta de reviso das
instituies poltico-administrativas defendida pelo Visconde e quais dividendos ela
traria do ponto de vista do aprimoramento da cultura poltica do povo brasileiro.

A nova ordem do Imprio
O ambiente poltico era de tensa expectativa em 1826, ano da primeira
legislatura do novo pas, desde a dissoluo da Constituinte por Dom Pedro I que
tomara tal atitude fundamentado no Poder Moderador.
11

A medida da dissoluo tivera traumtica reverberao entre os liberais e
levara revolta dos pernambucanos, liderados por Frei Caneca. Em suas justificativas,
Frei Caneca argumentava que a dissoluo da Constituinte quebrara o pacto social e
liberara as partes contratantes dos compromissos assumidos; tambm que a nova
Constituio outorgada, uma vez emanada de poder central, no tinha legitimidade, uma
vez que no houvera delegao nacional para faz-la.
Em 07 de abril de 1831 os liberais e os radicais venceram Dom Pedro I, que
abdicou ao trono brasileiro em favor de seu filho, com 05 anos poca. Inevitveis

11 O Poder Moderador foi adotado constitucionalmente em 1824 como um quarto poder, no apenas
como um poder a mais, mas como um poder de superviso, privativo do Imperador, que a Constituio
declarava inviolvel e irresponsvel, no sentido geral, jurdico e poltico da expresso. Portanto, o Poder
Moderador passa a ser a chave da nossa organizao poltica, que vai sustentar toda a armao do sistema
poltico (Lessa, 1999).
36

conflitos se instauraram no Brasil na disputa pelo poder aps o que se chamou,, na
Assemblia Geral, de revoluo gloriosa: os radicais, antes aliados dos liberais,
passaram oposio. Os absolutistas permaneceram na disputa pelo poder, mesmo
com a sada de D. Pedro I. O perodo da Regncia foi marcado pelo conflito entre esses
grupos; assim, os novos governantes, os liberais, que foram alados de opositores a essa
nova condio , tinham pela frente a oposio dos radicais e dos restauradores.
Bernardo Pereira de Vasconcelos, notvel poltico dessa poca, foi um
liberal, opositor do absolutismo de Dom Pedro I, e escreveu, em 1834, o Ato Adicional,
que entendia enfraquecer o Poder Moderador por meio de uma crtica central: a
limitao que ele ) impingia ao direito de voto, negando um carter representativo
Monarquia e centralizando o poder decisrio na figura do Imperador, uma vez que este
detinha o poder de dissolver a Cmara, visando a garantir a eleio de Deputados fiis
ao ministrio nomeado por ele.
Assim, o Ato Adicional introduziu elementos de federalismo na criao das
Assemblias Provinciais, tendo prevalecido arranjo institucional peculiar que
originalmente combinava caractersticas dos modelos ingls e francs: a diviso entre
cidados ativos e passivos ( s os primeiros tinham direito de voto; a eleio se dava
em duas fases, quando os que tinham direito votavam nos eleitores estes, por sua vez,
votavam nos deputados); o voto censitrio; a monarquia constitucional bicameral (com
nomeao do ministrio pelo rei, o qual no precisava corresponder maioria
parlamentar); uma cmara eletiva temporria e outra vitalcia. De inspirao
estadunidense veio, a partir da dcada de 1830, o engenho federativo que tornava os
deputados representantes dos interesses provinciais (Dolhnikoff, 2008).
Vasconcelos, todavia, a partir da aprovao do Ato, comeou a se distanciar
de seus aliados polticos como Evaristo da Veiga e Feij. Em discurso na Cmara, j
em 1834, chama a ateno para os efeitos nefastos que o excesso de descentralizao
poderia trazer ao Brasil, ao comparar as histrias do Brasil, dos Estados Unidos e do
Mxico:




37

... queremos mais que os Estados Unidos; no posso aprovar
essa idia, porque entendo que o governo tanto geral como
provincial no deve ser soberano; no Brasil, soberano no
governo s a nao; e alguns ilustres deputados que querem
que as provncias sejam soberanas, e querem seus poderes
independentes, tm confundido a independncia com a
soberania; so coisas muito diversas, e da sua confuso podem
resultar muito desgraados efeitos; a uma semelhante confuso
atribui-se a maior parte das calamidades do Mxico [...]
(Vasconcelos, Discurso na Cmara dos Deputados, 1 de
julho de 1834 in Carvalho, org, 2002).

Talvez o maior aliado de Vasconcelos tenha sido Paulino Jos Soares de
Sousa, que o apoiou em momentos cruciais de sua vida poltica, tendo sido o
responsvel pela reviso do Ato Adicional.


38

2.1 - Paulino Jos Soares de Sousa, Visconde do Uruguai

Paulino Jos Soares de Sousa nasceu em Paris, no ano de 1807. Filho de pai
mineiro de Paracatu que fora estudar medicina na Frana. L, se casara, ainda estudante,
com a francesa Antoinette, cujo pai fora guilhotinado pelos Jacobinos. Uma vez
diplomado mdico, o pai de Paulino Jos foi clinicar para o exrcito de Napoleo, tendo
ido para Portugal aps a queda do Imperador em 1814 e aportando, em 1818, em So
Lus do Maranho.
Primeiro filho do casal, para desgosto de sua progenitora que queria fazer
de seu primognito um legtimo francs Paulino Jos (ou Paulin Joseph, se
dependesse exclusivamente da vontade materna) fora, no ano de 1823, estudar direito
em Coimbra.
Dizem os bigrafos que parece ter estudado muito pouco no tempo que
passou em Portugal, e que a correspondncia que trocava com os pais limitava-se a
pedidos de dinheiro. A Revolta do Porto (1828) interrompeu as aulas e o fez regressar
ao Brasil. Em 1830 retomou os estudos de direito na recm criada Faculdade de Direito
de So Paulo, tendo, antes, passado pelo Rio de Janeiro e adquirido, por 21.200 ris,
importantes livros para sua vindoura carreira: os quatro volumes de Cours de politique
constitutionelle de Benjamim Constant, e Theorie ds peines, e mais outros dois
volumes de Jeremy Bentham, volumes que o inspirariam na redao do Cdigo
Criminal brasileiro (Carvalho, org, 2002).
Os anos de faculdade foram francamente liberais, com a exaltao estudantil
tendo chegado a pino com a Revoluo que derrubou Carlos X da Frana em 1830,
seguindo-se da abdicao de D. Pedro I em 1831. Nesses anos, tendo participado da
fundao da Bucha (sociedade secreta dirigida por Julio Frank), Paulino tinha
inclinaes republicanas, e a verso francesa do Federalista figurava como um de seus
vademecuns.
Nos ltimos anos de faculdade em So Paulo, Paulino j se sustentava com
a atividade do direito e, no por uma vez, recebera porcos, galinhas e caixas de goiabada
como pagamento por seus trabalhos. A despeito dos escambos, nessa poca de sua vida,
fez importantes contatos polticos com personalidades como Diogo Antonio Feij e
Antonio Carlos Ribeiro de Andrada.
39

Em 1831, titula-se bacharel em direito e seu colega Honrio Hermeto,
Ministro da Justia da Regncia o convida, em 1832, para assumir um posto de juiz na
Corte. Nesse mesmo ano, casou-se com a filha de um importante fazendeiro, cunhada de
Joaquim Jos Rodrigues Torres _ o futuro Visconde de Itabora _ e um dos principais
lderes do Partido Conservador que, ao lado de Eusbio de Queirs e Paulino Jos,
viriam a formar a famosa trindade saquarema.
12

O casamento com Ana Maria, uma menina de 13 anos poca, trouxe-lhe
vasta rede de relacionamentos: era filha de Jos lvares, fazendeiro de Itabora, neta do
sargento-mor de Macacu, Alexandre lvares Duarte de Azevedo. Por parte de me, Ana
Maria, se ligava Paulino aos Macedo Freire e aos Azeredo Coutinho. Assim, Paulino
Jos estava cercado dos mais influentes comerciantes e latifundirios da regio dos
lagos e da Baixada Fluminense, sem contar propriedades no Esprito Santo e Minas
Gerais.
13

Entre os anos de 1831 e 37 essa nova gerao de polticos filiava-se ao
grupo liberal moderado; travavam discusses com os caramurus direita, e com os
farroupilhas esquerda, grupos que foram responsveis por seis revoltas contra a ordem
vigente entre os anos de 1831 e 1832.
Essas disputas, todavia, foram vencidas pelos moderados com a publicao
do Ato Adicional de 1834, de autoria de Bernardo Pereira de Vasconcelos, que
estabelecia a abolio do Conselho de Estado, a eleio popular do regente, a reduo
do centralismo poltico da Constituio de 1824, criava as Assemblias Provinciais,
dotava as provncias de renda prpria e seus presidentes adquiriam maior poder sobre a
nomeao de funcionrios. Todas essas atitudes seguindo o modelo federalista dos
Estados unidos (Carvalho, 1999).
Em 1835, aos 27 anos, Paulino foi convidado pela Regncia a ocupar o
Ministrio da Justia, tendo recusado o convite em carta a Manuel do Nascimento Costa
e Silva, alegando no se achar com foras suficientes para exercer um cargo to
importante (AVU, lata 2, pasta 1 apud Carvalho, 2002 (org.), p 16). Mesmo assim,

12
Saquaremas era o apelido dado aos membros do partido conservador.
13
Vale ressaltar que o incio da carreira de Paulino coincidiu com a criao de laos de parentesco entre
vrios polticos jovens e sem fortuna que se casaram com filhas de grandes proprietrios de terras do Rio
de Janeiro: Joaquim Jos Rodrigues Torres, Eusbio de Queirs e Evaristo da Veiga, por exemplos, que,
com Paulino, no incio de suas carreiras, apoiaram os liberais moderados. Essa prtica de casamentos
entre jovens promissores bacharis e filhas de ricos proprietrios de terras - que esperavam com isso
ganhar prestgio poltico - foi o que Gilberto Freyre alcunhou de genrocracia (Carvalho, org, 2002).
40

foi colocado por Evaristo na chapa dos moderados para a eleio da primeira legislatura
da Assemblia Provincial do Rio de Janeiro, fato que iniciou sua carreira poltica, que,
da para a frente, foi meterica: j em 1836, Feij, regente eleito, nomeou Paulino Jos
para o posto de presidente da provncia do Rio de Janeiro, cargo que manteve at 1840,
com breve interrupo em 1837, quando Feij o demitiu por ter Paulino aderido
oposio.
Diz Jos Murilo de Carvalho sobre o conturbado perodo poltico brasileiro:

Com Feij na regncia, o pas enveredou pelo que foi
adequadamente chamado de experincia republicana. A luta
poltica atingiu nveis nunca antes alcanados, e talvez nunca
atingidos depois. At 1834, as revoltas se tinham limitado s
capitais, Rio de Janeiro, Salvador, Recife, Ouro Preto, So Lus,
Belm. Agora elas se espalhavam pelas provncias.
Consequncia ou no do Ato Adicional os conservadores
diziam que sim, os liberais que no -, grandes revoltas
irromperam na Bahia (Sabinada), no Par (Cabanagem), no Rio
Grande do Sul (Farroupilha), no Maranho (Balaiada). Nas trs
primeiras provncias, foi proclamada a independncia. Na Bahia,
alm da Sabinada, houve ainda a revolta escrava de 1835. Sem
poder exercer o poder Moderador, o regente dependia em tudo
da Cmara, que nunca teve tanto poder em toda a histria do
pas. Sem muita preocupao com a unidade nacional nem com
a manuteno da escravido, e sem se conformar com a posio
de dependncia em que se achava, Feij entrou em conflito com
a Cmara. Em 1837, com a morte de Evaristo da Veiga, perdeu
o grande apoio com que ainda contava. O prximo passo foi a
renncia (Carvalho, org, 2002, p 17).

Em 1837, Paulino lidera a interpretao do Ato Adicional, que seria tornada
lei em 1840, e que _- conjuntamente reforma do Cdigo de Processo Criminal e lei
do Conselho de Estado (ambas de 1841) faria parte do trip institucional fundamental
para a consecuo do Movimento do Regresso.
No que tange lei 105 de 12 de maio de 1840 (lei de interpretao do Ato
Adicional), a preocupao fundamental de Soares de Sousa foi a separao das
atribuies entre os poderes executivo, legislativo e judicirio, especificamente no que
tangia s esferas federativas do Imprio.
41

2.2 - A formao do Partido Conservador do Imprio

O surgimento do partido conservador do Imprio se confunde com a
biografia de Bernardo Pereira de Vasconcelos, que viria a ser seu grande lder.
Bernardo Pereira de Vasconcelos, notvel poltico dessa poca, foi um
liberal, opositor do absolutismo de Dom Pedro I. Escreveu, em 30 de dezembro de
1827, a Carta aos senhores eleitores da provncia de Minas Gerais que, em si mesma,
um documento revelador do esprito da poca. Era a primeira vez, e em sua primeira
legislatura, que um representante da nao prestava contas de seu trabalho aos eleitores
e submetia a julgamento suas aes.

Bem sabeis, senhores, em que crise foi instalada a Assemblia
Geral Legislativa, e qual o conceito que dela se formava em
todo o Imprio [...] Com a extino da Assemblia Constituinte
expirou a liberdade da imprensa, que h poucos meses tinha
nascido; e posto que garantissem a lei de 2 de outubro de 1823 e
a Constituio da Monarquia, considerava-se arriscado o
exerccio do mais precioso direito do homem, isto , o de
comunicar por escrito seus pensamentos. [...] Para punir
algumas provncias foram suspensas as garantias
constitucionais; criaram-se comisses militares contra as leis e a
Constituio; e a liberdade e vida de milhares de famlias
brasileiras foram postas discrio de militares, bravos sim, e
cobertos de glria marcial, mas alheios aos princpios de direito,
e muito mais alheios prtica de julgar. [...] Sim, senhores, as
comisses militares so invento infernal. A histria judiciria
basta a convencer-nos de que o juiz conhecido antes do ato de
julgar nem sempre se guia pelas leis e pela razo natural; todos
os peitos no so inacessveis s paixes e corrupo; e muito
custa resistir aos embates do poder, empenhado nas decises
judiciais: mas o pior de todos os juzes o escolhido pelo
governo para sentenciar os que considera seus inimigos; entre
juzes assim escolhidos e assassinos, uma s diferena noto;
que os primeiros matam com aparatos judicirios, e sem estes os
segundos (Vasconcelos, Carta aos Senhores Eleitores da
Provncia de Minas Gerais, Captulo I: das circunstncias do
Brasil in Carvalho, 1999).

O deputado defendeu diversos temas liberais: o sistema representativo, a
criao de escolas superiores no Brasil, e foi, originalmente, contrrio ao trfico
negreiro. At em questes econmicas era visvel o liberalismo do jovem Vasconcelos;
no captulo VIII da Carta (Leis sobre a Indstria) faz uma das mais eloqentes defesas
42

do laissez-faire, declarando-se contrrio a todo o tipo de monoplios e protecionismos
estatais. Para ele, a indstria s dependeria da direo e do interesse particulares, que
seriam mais ativos e inteligentes do que os do governo (Vasconcelos, 1827 in
Carvalho, 1999).
Na esfera do judicirio, defendeu com entusiasmo a criao do juizado de
paz, props a substituio do Desembargo do Pao pelo Tribunal Superior de Justia e
escreveu o projeto do Cdigo Criminal, aprovado em 1830; este ltimo, concebido sob
inspirao do utilitarismo de Bentham e tendo reverberado no exterior a ponto de ter
sido traduzido e utilizado em outros pases.
Em 16 de julho do mesmo ano, entrava para o Ministrio da Regncia Trina
Permanente na pasta da Fazenda, ao lado do ento ministro Feij, seu bastante aliado
nas lutas do Primeiro Reinado. Vasconcelos logo apoiou a primeira batalha de Feij em
prol da ordem, em uma das inmeras revoltas do povo e tropa no Rio de Janeiro.
Publicada no Dirio Fluminense em julho de 1831, a Exposio dos
Princpios do Ministrio da Regncia, escrita por Vasconcelos, para alm de expor a
posio dos liberais naquele momento histrico, j fazia notar uma nova postura poltica
entre eles: alm de reforar a pregao parlamentarista ao tentar dar unidade de
pensamento e ao ao governo, afirmando princpios do liberalismo poltico como o
incontrastvel direito de resistncia opresso, a revoluo no pretendera subverter
as instituies, nem mudar a dinastia, sequer proclamar a violncia e consagrar a
anarquia. Mesmo defendendo o direito resistncia, o mesmo documento condena a
violncia e a sedio, porque levam perturbao da ordem:
A nao, abdicado o trono constitucional pelo primeiro prncipe que ela
elegeu, nem teve intuito de subverter as instituies constitucionais e
mudar a dinastia, nem o de consagrar a violncia e proclamar a anarquia;
usou sim do incontestvel direito de resistncia opresso, e quis
popularizar a monarquia, arredando-se dela os abusos e os erros que a
haviam tornado pesada aos povos, a fim de reconcili-la com os
princpios da verdadeira liberdade.
Firme nesta inteligncia, o governo est firme tambm na represso da
violncia e da sedio, executando e fazendo executar pontualmente as
leis, e, quando estas no bastem, representando e propondo Assemblia
Geral as providncias necessrias. A sedio um crime, qualquer que
seja o pretexto com que se revista crime tambm a violncia, porque ela
d princpio perturbao da ordem que s um governo fraco e as
insuficincias das leis podem dar (Vasconcelos et alli, 1831).

43

Perceba-se, contudo, que, em trechos subseqentes, a Exposio se
contradiz, passando do elogio do direito resistncia, condenao da violncia e da
sedio. Apesar de ambas representarem meios de defesa de idias, a primeira era
legtima, pois era a maneira de resistncia dos liberais; a segunda ilegtima pois era a
contra-resistncia dos radicais.
Diz-se, Vasconcelos foi o melhor orador do Imprio. As sees da Cmara
viviam abarrotadas de espectadores para ouvi-lo. Paraltico desde 1827 devido a um
problema na coluna, continuava a orar sentado e a superar a deficincia fsica,
valorizando o gesto e a palavra. Cravou-se nos anais da histria o busto do grande
Vasconcelos, chumbado pela paralisia na sua curul, mas dominando dela com um
sarcasmo, uma pausa, um lampejo de olhar, a Cmara suspensa e maravilhada
(Nabuco, 1975, p 48).
Em 1837, o bloco dos moderados partiu-se ao meio. Liderados por
Vasconcelos reuniu-se a maioria da Cmara, incluindo-se Honrio Hermeto e Rodrigues
Torres, criando-se, assim, o Partido Conservador; foi engrossado por antigos caramurus,
magistrados, senhores de engenho, fazendeiros de caf e jornalistas sem conexes
familiares importantes como Justiniano Jos da Rocha, Josino do Nascimento e Firmino
Rodrigues Silva.
J entre os liberais tambm se encontravam muitos proprietrios rurais, s
que estes mais voltados para o mercado interno como os paulistas, mineiros e gachos;
tambm se encontravam muitos padres e, em menor nmero, magistrados.
Outro jovem ator poltico entrava em cena, Paulino Jos - que tomara posse
como deputado geral pelo Rio de Janeiro em 1837, em pleno Regresso - fez sua opo
poltica: ficou com os amigos, tendo, aos de antes, acrescido mais um, Vasconcelos.
Dessa amizade, (termo utilizado no sculo XIX para indicar, ao mesmo
tempo, a proximidade pessoal e poltica) nasceu a colaborao para a aprovao, tanto
na Cmara quanto no Senado, das trs medidas centrais do Regresso: a interpretao do
Ato Adicional (1840), a reforma do Cdigo de Processo Criminal e a Lei do Conselho
de Estado (1841).

44

2.3 - Visconde do Uruguai - Ensaio sobre o Direito Administrativo

Em 1862, j maduro do ponto de vista das idias, Soares de Sousa, agora
feito Visconde do Uruguai, aps perodo de viagens pela Europa, especificamente
Frana, lana seu Ensaio sobre o direito administrativo (Uruguai, 2002 in Carvalho,
org, 2002). Obra de seminal importncia por se tratar do primeiro esforo de
sistematizao, de como se deveria organizar as estruturas administrativas do Estado
brasileiro e de como esse projeto de Estado poderia interferir no desenvolvimento da
nao brasileira, tanto do ponto de vista das instituies administrativas quanto daquele
que diz respeito cultura poltica do povo brasileiro.
Na obra, o autor examina, a posteriori, o Movimento do Regresso. Mostra
que a herana legal recebida de Portugal inseria uma grande confuso entre a
Administrao e o Poder Judicirio, decorrente da circunstncia de tratar-se de
monarquia absoluta, alheia diviso dos Poderes. Segundo aquela legislao, os juzes
exerciam muitas funes administrativas.
Nas reformas do perodo do Regresso aboliu-se a eleio do Juiz de Paz. As
instituies do Judicirio e da polcia passaram ento a subordinar-se ao Poder Central.
Criaram-se as condies para a organizao da justia em bases definitivas,
assegurando-lhe a possibilidade de ser de fato independente, alm de se lanarem as
regras da competio eleitoral.
Assim, no comeo da dcada de 1840, foram estabelecidas as regras
segundo as quais os segmentos da sociedade que podiam fazer-se representar tinham
assegurado esse direito, tornando-se sucessivamente desnecessrio o recurso s armas.
Comea o ciclo em que ganham forma os instrumentos capazes de proceder
negociao e sancionar a barganha, em primeiro lugar os Partidos Polticos, como nos
demais pases em que se ensaiava a prtica do sistema representativo e que se
apresentavam, at ento, como simples blocos parlamentares. Eram, porm, capazes de
fazer valer os interesses dos grupos sociais, que tinham acesso representao.
14


14
Nesse sentido, vale ressaltar que os grupos que tinham acesso representao eram irrisrios frente
populao do Brasil. No se falava em sufrgio universal e sequer no tema da abolio da escravatura a
despeito de aparecer na agenda poltica que se fazia premente. No Brasil, os libertos pela Constituio
de 1824 tinham direito de voto. Uma vez libertado, o ex-escravo adquiria cidadania civil e,
conseqentemente, a possibilidade de cidadania poltica. Assim, o liberto poderia ser apenas votante,
mesmo que preenchesse os requisitos para ser eleitor ou candidato, mas isso se justificava pelo fato de
45

No trigsimo captulo de seu Ensaio, denominado Da Centralizao, o
Visconde faz uma ode centralizao poltica do Imprio; no captulo subseqente
(Aplicao ao Brasil das instituies administrativas inglesas, americanas e francesas)
uma justificativa culturalista de sua percepo centralista em relao reforma
administrativa necessria para o Brasil.
Seu primeiro movimento o de conceituar o termo centralizao e fazer
uma diferenciao entre centralizao poltica e uma centralizao administrativa.
Defende que o conceito de centralizao exprime idia de organizao, cujo princpio
consiste em que cada um dos elementos que a compem partam do mesmo ponto, ou
para ele convirjam, para que assim se concorra para a consecuo de atividades que
visem a um mesmo fim comum.
No mesmo sentido, e por inspirao Tocquevilleana, Uruguai assume o
seguinte conceito de centralizao: Concentrar em um mesmo lugar ou na mesma mo
o poder de dirigir os primeiros [interesses comuns] fundar o que se chama de
centralizao poltica ou governamental. Concentrar do mesmo modo o poder de dirigir
os segundos [interesses especiais] fundar o que se chama de centralizao
administrativa (Uruguai, 2002, p 432).
15

Nesse sentido, a centralizao poltica seria essencial para qualquer nao,
porque por meio dessa centralizao que se encontra a unidade legislativa necessria
para que se dirijam os negcios polticos da nao. Assim, o poder executivo deveria
concentrar em si quanta fora fosse necessria para bem dirigir os interesses comuns
confiados sua guarda e direo.
Como justificativa de seu argumento, Uruguai cita excerto de O Federalista,
de Alexander Hamilton: [...] A energia do poder Executivo consiste na sua durao, na
sua unidade, na suficiente extenso de seus poderes, nos meios de prover s suas
despesas e s suas necessidades... Os homens mais hbeis, os jurisconsultos mais

que era aceitvel que houvesse limites para que o portador de cidadania civil gozasse tambm de direitos
polticos. J as mulheres livres detinham cidadania civil, mas no poltica, uma vez que eram
consideradas intelectualmente limitadas. Assim tambm acontecia para o liberto, com o seu passado de
escravo. Vale notar, entretanto, que o liberto era considerado mais apto do que qualquer mulher, mesmo
branca e pertencente elite, uma vez que sequer direito a voto essa tinha. A restrio ao liberto, alm
disso, restringia-se a uma gerao, pois o filho do ex-escravo tinha plenos direitos polticos, desde que
preenchesse os requisitos constitucionais (Dolhnikoff, 2008).
15
A diferenciao entre interesses comuns e especiais que os primeiros so comuns a todas as partes da
nao, como a formao das leis gerais e as relaes externas; j os interesses especiais dizem respeito a
partes da nao, como certas empresas e obras, por exemplo.
46

clebres pela exatido e fineza de seus princpios, todos concordam em exigir unidade
do poder Executivo, apesar de no terem dvida quanto a deixar a autoridade legislativa
a um grande nmero de pessoas (O Federalista, apud Uruguai, 2002, p 433) e se
pergunta, em seguida: O que isto seno centralizao poltica e governamental?
(IBID, ibidem).
16

O segundo movimento do Visconde, por oposio ao primeiro, o de
conceituar o termo descentralizao. Com este intuito, ele distingue duas
significaes possveis para o conceito: i) renunciar a que a ao do centro esteja toda
concentrada em um ponto, como na capital, por exemplo; disseminando a ao, entre os
municpios e entregando sua execuo aos seus representantes, salvaguardando, todavia,
a vontade nica da qual emanou a respectiva ao; ii) o governo do Estado entregar uma
parte de sua ao sociedade, convidando-a a tratar de seus prprios assuntos, como
confeco das leis (por intermdio das Assemblias Legislativas), da administrao
(atravs das municipalidades ), na justia por intermdio dos jris, etc.
A concluso do Visconde do Uruguai a de que nem centralizao, nem
descentralizao demasiada o sensato e que o peso e a medida de tal deciso
deveriam ser tomados de acordo com a Constituio e circunstncias especiais de cada
pas.
Ainda que com posicionamento to ambguo sobre o tema, Uruguai afia sua
linha de raciocnio: preciso proporcionar a centralizao s suas aplicaes naturais.
Cumpre sujeitar a uma centralizao maior os negcios de maior importncia; a uma
centralizao mdia os de importncia secundria; a uma centralizao mnima ou a
uma descentralizao completa os negcios de interesse puramente local, que somente
afetam localidades (IBID, pp 436/437).
Para que se decida a hierarquia proposta acima, o Visconde defende que se
conheam profundamente as circunstncias do pas: sua educao, hbitos e carter
nacional, e no somente da legislao. Para esclarecer seu argumento, ele exemplifica
o caso de pases nos quais a descentralizao no um problema, como os Estados
Unidos e Inglaterra. Em tais naes seus habitantes tm o costume de h muito tempo

16
Visconde do Uruguai, como seus pares de poca, e at a dcada de 1930 no Brasil, escrevia ensaios;
estilo literrio que, a despeito de poder ser poderosa ferramenta de anlise social e poltica, tinha por
caracterstica certa flexibilidade sobre o que o hoje se compreende como sendo os padres mnimos para
publicaes cientficas. Assim, na obra em tela o autor cita apenas as referncias a outras obras utilizadas,
sem, contudo, referir-se especificamente a suas referncias bibliogrficas.
47

gozar de certas liberdades locais, so afeitos ao respeito das leis e dos direitos
individuais, adquiriram por intermdio da educao e do tempo um senso prtico para a
gerncia de seus negcios, possuem uma unidade mais profunda e mais poderosa que
resulta da semelhana dos elementos sociais.
Para alm desses quesitos, outros se devem observar na tomada da deciso
de qual o grau de descentralizao deve ser aplicado nao, como a topografia, a
facilidade das comunicaes, densidade demogrfica, capacidade gerencial dos homens
de negcios que habitam as localidades e a maior ou menor confiana que esses
inspiram nas demais pessoas e os interesses econmicos das fraes do territrio
nacional.
O terceiro exemplo utilizado por Uruguai o francs, sem dvida o pas
mais vigorosamente centralizado da Europa, devido tanto s suas facilidades naturais,
como o fato de no ter rios imensos cortando seu territrio, nem montanhas ou deserto;
quanto ao seu carter nacional socivel, generalizador e expansivo, que possui glrias
militares, literrias e cientficas para as quais converge sua populao; sua lngua
universal em seu territrio; as escolas tm uniformidade em seus processos instrutivos;
h um amor inato entre seus habitantes no que concerne igualdade e independncia
nacional. Mas para Uruguai, a sntese de todo esse carter nacional homogneo se
expressa, definitivamente, na generalizao dos sistemas franceses: no mtodo de seus
livros, na codificao de suas leis e na homogeneidade de todos os ramos do servio
pblico.
17

Assim, a centralizao poltica pode trazer, se bem administrada, grandes
vantagens. Mais do que isso, argumenta o autor, sem ela, no Brasil, no haveria
Imprio. Nesse sentido, dissolver o Imprio poderia causar diversos danos, uma vez que
o poder central seria o responsvel pela tutela e fiscalizao sobre cada provncia ou
municpio; tutela a qual indispensvel no apenas para resguardar os direitos e
interesses da associao em geral, mas tambm para assegurar o cumprimento das leis e
o respeito aos direitos individuais.

17
No demais ressaltar que o Visconde do Uruguai, aps ter feito a separao conceitual entre
centralizao poltica e centralizao administrativa (j no trigsimo captulo do livro), no segue seu
argumento de maneira didtica em seu Ensaio, utilizando-se indiscriminadamente do termo, ora do ponto
de vista administrativo, ora do poltico. No decorrer dessa tese, a partir desse ponto, quando se diferenciar
centralizao administrativa de centralizao poltica trata-se de didatismo por mim inserido e que
visa a facilitar o entendimento do conceito por parte dos leitores.
48

Essa fiscalizao impossvel no Brasil sem certo grau de centralizao
poltica, uma vez que, julga o Visconde, as municipalidades no estavam providas de
homens suficientemente capazes e imparciais para ocupar os cargos pblicos; e aqueles
que os ocupavam, quando imperava as parcialidades nos municpios, se valiam de suas
posies oficiais para oprimir e abater seus adversrios.
A centralizao, quando aplicada indiscriminadamente esfera
administrativa, todavia, pode trazer diversos inconvenientes, uma vez que tende a
multiplicar em demasia as peas da mquina administrativa, como seus empregados
assalariados (bem como suas respectivas gratificaes e aposentadorias), instncias
hierrquicas entre seus servios, papelada, dvidas e formalidades.
Contudo, o oposto tambm se fez verdade, segundo Uruguai. O excesso de
descentralizao no Brasil - tanto poltica quanto administrativa, instauradas aps o 07
de abril de 1831,
18
e que teve por instrumentos o Cdigo de Processo (1832) e o Ato
Adicional (1834) -, trouxe tanto um turvamento entre as atribuies dos poderes
Executivo e Legislativo, quanto uma desorganizao na hierarquia interna de cada um
desses poderes.
Esse processo de descentralizao, j exposto anteriormente, teve por base
uma crtica feita na quase fuso entre os poderes administrativo e judicial, caracterstica
herdada pelo Brasil aps sua independncia de Portugal, onde vigorava um governo
absoluto.
Assim, ao longo do reinado de D. Pedro I, os Conselhos Gerais limitaram-se
a fazer projetos acomodados s suas peculiaridades e urgncias, os quais, para serem
exeqveis, ainda necessitavam da aprovao da Assemblia Geral. Por exemplo, para
que fosse criada uma escola, na mais insignificante aldeia, diz Uruguai, era necessria
uma lei da Assemblia Geral, aprovando a proposta do Conselho. A isso se somava a
inexperincia e a falta de prtica administrativa dos Conselheiros que aprovavam, sem
discusso, propostas inexequveis s dzias, como escolas para as quais no havia
mestres, por exemplo. Realmente este estado de coisas exigia remdio. [...] Mas a
reao descentralizadora que se seguiu ao 7 de abril, em dio ao poder central, excedeu-
se muito e teria acabado com ele e, portanto, com a unio das provncias, se no
houvesse sido contida e reduzida a tempo (IBID, p 454).

18
Data da abdicao de Dom Pedro I.
49

O Cdigo de Processo, segundo anlise do Visconde do Uruguai _- ao invs
de se ter ocupado da separao das aladas das jurisdies administrativa das da
judicial, sujeitando o que era administrativo ao poder administrativo, retirando o poder
administrativo do judicirio e delegando-o a agentes administrativos (como a separao
das polcias administrativa e preventiva da judicial, por exemplo) _-, tratou de tornar a
autoridade judicial (at ento poderosamente influente sobre o administrativo)
completamente independente do poder administrativo pelo instrumento da eleio
popular.
Assim, argumenta Visconde do Uruguai, o governo teria ficado sem ao
prpria sobre os agentes administrativos, podendo atuar sobre estes exclusivamente
atravs de recursos ao poder judicial. Por exemplo, os juzes de paz, aps o Cdigo,
passaram a ter exclusiva responsabilidade pelo julgamento de todos os crimes, incluindo
os de responsabilidade dos empregados pblicos e eram esses juzes, filhos da eleio
popular, criaturas da cabala de uma das parcialidades do lugar [...] a acusao era
exclusivamente promovida por um promotor proposto em lista trplice pela Cmara
Municipal, muitas vezes tambm filha da cabala vencedora nas eleies do lugar
(IBID, pp 455/456).
J o Ato Adicional dera s Assemblias Provinciais a atribuio de legislar
sobre a criao e supresso dos empregos municipais e provinciais, de modo que
Assemblia Geral competia elaborar todos os Cdigos (Civil, Criminal, Comercial e de
Processos), alm de organizar as municipalidades e a Guarda Nacional; mas s
Assemblias Provinciais competia criar os empregos necessrios ao andamento das
instituies criadas para operar os Cdigos, bem como marcar-lhe as atribuies.
Alguns exemplos dessa confuso entre as atribuies das Assemblias
Provncias, a Cmara dos Deputados e o prprio Senado foram dados por Uruguai: i) a
Cmara dos Deputados adia um projeto sobre registro de hipotecas, encaminhando-o
Comisso de Assemblias Provinciais por duvidar se o emprego de escrivo de um
determinado registro era de competncia da Assemblia Geral ou das Provinciais; ii) a
Cmara dos Deputados adia um projeto vindo do Senado que propunha a elevao da
renda para ser jurado, duvidando da competncia das Assemblias Gerais para deliberar
sobre o cargo, uma vez que o Ato Adicional no declarava ser geral a posio de
jurado; iii) o Senado adiou um parecer e projeto de Constituio e Assemblias
Provinciais, pois muitos consideraram a matria de competncia das Assemblias
50

Provinciais (Respectivamente: Ata da Assemblia da Cmara dos Deputados, 27 de
maio de 1836, Ata da Assemblia da Cmara dos Deputados, 8 de maio de 1837, e
Atas do Senado, 2 de agosto de 1836 apud Uruguai, 2002, p 458).
Desta feita, as Assemblias Provinciais iniciaram a deliberar sobre tudo e
acerca de qualquer tema: jurados, juzes de paz e municipais, rfos, direito e
promotores, procos, Guarda Nacional, privilgios industriais, taxas de importao,
ancoradouros e corpos do Exercito. Criaram bancos para regular a circulao monetria,
iam descentralizando tudo e acabando com o Imprio.
Para justificar essa vertigem que empurrava o Brasil para uma dissoluo
social, o Visconde do Uruguai utiliza-se, em seu Ensaio, dos seguintes exemplos, que
tratam de proposies feitas por Deputados na Cmara dos Deputados; proposies as
quais foram apoiadas pela tera parte da Cmara: i) Proposio: que o governo do Brasil
seja federal e uma lei marque as circunstncias da federao; ii) Proposio: que a
religio seja negcio de conscincia, e no estatuto de lei do Estado; iii) Proposio: que
a justia seja compromissria ou eletiva, completa, fcil, breve, gratuita, presente ou
acessvel, e sempre possvel em todo lugar a todas as pessoas, pblica, salva decncia e
exigncia do processo (Respectivamente: Atas da Cmara dos Deputados, 27 de
maio de 1831, 3 de junho de 1831, e 16 de junho de 1831 apud Uruguai, 2002, p
461).
19

Com essas crticas, ora irnicas ora truanescas, Uruguai afirma que boa
parte da Minoridade passou-se sob a gide desse esprito politicamente descentralizador,
o qual teria dissolvido a ordem social, no fosse a interpretao do Ato Adicional
iniciada por Bernardo Pereira de Vasconcelos em 1837 e pelo prprio Visconde,
defendida at sua promulgao enquanto lei, em 1840 (lei nmero 105, de 12 de maio
de 1840).
A respectiva lei teve por objetivos centrais a especificao das atividades do
processo legislativo, separando as atribuies da Cmara Geral daquelas das

19
Visconde do Uruguai, em adendo de rodap, compara estes projetos legislativos a alguns que foram
propostos nos idos da Revoluo Francesa, como um proposto por Saint Just, que foi membro da
Comisso de Salvao Pblica e inseparvel amigo e cmplice de Robespierre: Art. 1) As
municipalidades elegero de dois em dois anos, na ocasio da renovao das legislaturas, seis velhos
notveis pelas suas virtudes, os quais incumbir apaziguar as sedies. Art. 2) Estes velhos sero
enfeitados com uma banda tricolor e com um penacho branco e quando assim aparecerem o povo
guardar silncio e prender os que continuarem o tumulto. Art. 3) Se a perturbao continua, os velhos
anunciam o luto da lei (Duvergier de Hauranne, Histria do Governo Parlamentar apud Uruguai,
2002, p 461).
51

Assemblias Provinciais, fortalecendo, assim, tanto o poder judicirio quanto o do
prprio Imperador.
A manobra encetada por Uruguai para aprovar a interpretao do Ato
baseou-se no argumento central de que dois dos artigos do Ato Adicional (10 e 11) eram
inconstitucionais por dois motivos centrais: o primeiro, porque eles depositavam s
Assemblias Provinciais o poder de decretar a demisso de magistrados sem
interveno do presidente da provncia, sendo que aqueles, os magistrados, eram cargos
perptuos e vitalcios de acordo com a Constituio (artigos 153 e 155 da Constituio
de 1824). O segundo fundamentava-se na inconstitucionalidade da nomeao dos juzes
de direito pelas provncias, uma vez que o artigo 102, pargrafo 3 da Constituio, no
havia sido reformado pela Cmara dos Deputados -_ porque a Cmara no tinha as
prerrogativas de faz-lo e este artigo previa que o Imperador, chefe do Poder
Executivo, tinha, entre suas atribuies principais, nomear Magistrados.
Uma vez feita a justificativa da separao entre os poderes no Brasil,
Uruguai passa a refletir sobre a administrao pblica. A despeito de no citar exemplos
quantitativos sobre a gesto do funcionalismo pblico no Brasil, o Visconde, utilizando-
se do exemplo do governo francs (que j categorizara como um dos mais centralistas
do mundo), chama a ateno para um dos inconvenientes do excesso de centralizao
administrativa: o excesso tanto de funcionalismo pblico quanto de procedimentos
burocrticos.
Para esta afirmao, Uruguai utiliza uma metfora orgnica, emprestada de
Lefebvre
20
, de que em todas as criaturas viventes h um centro de ao e de vida que,
por meio de um movimento contnuo, leva o sangue necessrio a todas as ramificaes
do organismo, que, por sua vez, devolvem esse sangue para o centro (corao), que o
purifica e reinicia o ciclo. O corao no concentra em si toda a fora e vida; no
absorve, por um modo exclusivo, todas as potncias e todas as faculdades das outras
partes do corpo [...] A centralizao administrativa, porm, tende a retirar a vida dos
membros para concentr-la no corao. Tende a multiplicar em demasia as rodas e as
peas da mquina administrativa, os empregados, as comunicaes hierrquicas do
servio, a papelada, a escrita, as dvidas e as formalidades (Uruguai, 2002, pp
440/441).

20
Lefebvre, De La dcentralisation apud Uruguai, 2002.
52

Neste sentido, a Frana, em um espao de 20 anos (entre 1830 e 1850),
instituiu 35 mil novos funcionrios, elevando a despesa do Estado em 63 milhes de
francos; e j contava, poca, com um contingente de ativos e aposentados de 535.365
funcionrios, cuja nomeao da maioria era feita por Ministros.
Traando um paralelo com o Brasil, Visconde do Uruguai diz que a maior
parte das votaes nas Assemblias Provinciais no pas diz respeito s votaes de
aumento de pessoal para o servio pblico, ou ao aumento de ordenados, gratificaes e
aposentadorias. Ele chama a ateno para a tese de que este centralismo administrativo
no favorece a liberdade dos cidados, mas fortalece em demasia o poder Executivo,
e coloca os cidados na dependncia imediata do poder central, matando a vida nas
localidades ao perpetuar a indiferena e a ignorncia sobre a gesto dos negcios locais,
impedindo que os cidados aprendam e se habilitem praticamente para a gerncia de
negcios pblicos; alm de gerar o hbito de que as pessoas esperem tudo do governo,
ainda mesmo o impossvel.
Defende o autor do Ensaio, que um governo bem organizado no deve
governar tudo diretamente, substituindo a ao de todos pela sua prpria iniciativa, uma
vez que a ao local, em assuntos diversos, pode ser mais pronta, eficaz e econmica do
que a do governo central.

Desconcentrao Administrativa, concentrao poltica e self-government
No ltimo captulo de seu livro, Uruguai faz seu derradeiro movimento.
Fundamentando suas reflexes em argumentos culturalistas, justifica porque no se
podem importar as instituies de pases como a Inglaterra, Estados Unidos e Frana
para o Brasil. Pari passu, todavia, prescreve sua receita de como arquitetar e consolidar
instituies polticas que visem centralizao do poder poltico e desconcentrao
das atividades administrativas de governo.
Assim, para que se importem instituies de um pas para outro,
necessrio que se conhea o todo, tanto do pas que se quer copiar, quanto aquele para
onde se almeja levar as instituies; ou seja, deve-se compreender o jogo perfeita e
completamente. E as molas desse jogo so forjadas no concurso de hbitos, carter
nacional, esprito e circunstncias prprias.
53

O capitulo do Ensaio intitulado Aplicaes ao Brasil das instituies
administrativas Inglesas, Americanas e Francesas , explicitamente, o de inspirao
Tocquevilleana mais profunda do livro. Nesse sentido, diz Uruguai, h duas
possibilidades de se fundar a liberdade em um pas: i) enfraquecer o poder em seu
prprio princpio, despojando a sociedade de defender-se em certos casos, ou ii) em
distribuir o uso da autoridade entre diferentes esferas, no despojando a sociedade, e
dando a cada uma das partes que constituem o todo o poder necessrio para levar a
efeito o que a lei lhes incumbe; tornando a ao da autoridade menos irresistvel, menos
perigosa, mas sem destru-la. A primeira foi a escolhida pelos franceses, a segunda
pelos ingleses e estadunidenses.
Analisando as Constituies desses pases, Uruguai defende que as
legislaes inglesa e americana partem do princpio de deixar toda a liberdade e punir o
abuso, tendo em seu mecanismo administrativo o poder judicial como mola essencial. J
a francesa parte do princpio oposto: regular para prevenir que o abuso se d, remov-lo
antes que aparea. A despeito de a primeira forma parecer melhor, o Visconde chama a
ateno para a tese de que em pases onde se tem arraigado o hbito da impunidade, esta
conduta no pode produzir seno males e aumentar mais a desmoralizao. Quando se
trata de executar, a melhor teoria aquela que pode ser aplicvel e prtica (IBID, p
474).
Essa afirmao feita pela observao de que o self-government, tanto na
Inglaterra quanto nos Estado Unidos (fundado pelos pilgrims oriundos da Inglaterra),
est arraigado entre seus cidados, o que favoreceu a separao absoluta entre os
poderes. Esse ethos de autogoverno supre a ausncia quase absoluta de centralizao
administrativa dos governos ingls e estadunidense, e isso se deve sua vigorosa
organizao municipal, fundada na prtica da deliberao e em um profundo respeito ao
direito privado.
Nesses dois pases, os agentes administrativos -_ como os sheriffs, coroners,
aldermen, mayor, constables, churchwardens _-, responsveis pela preveno de roubos
e crimes, prises, cobrana e fiscalizao de impostos, justia de paz etc., so eleitos
anualmente entre seus pares, so obrigados a aceitarem seus cargos sob pena de multa, e
54

os demais cidados, se por esses agentes convocados para auxili-los, tambm devem
obedecer ao chamado do agente administrativo, sob as mesmas penas.
21

Na Frana, como no Brasil, que copiou boa parte das instituies
administrativas francesas, impera o princpio de retirar da sociedade o direito de
defender-se, tentando prever os possveis desvios e abusos do poder, intentando coibi-
los a priori.
Assim, tanto no Brasil quanto na Frana, h as mazelas j ilustradas nesse
trabalho, como elevado gasto pblico, exagero de procedimentos burocrticos, inchao
da maquina administrativa, confuso entre os poderes judicirio e administrativo, todas
decorrentes da centralizao administrativa excessiva.
Essas diferenas decorrem do duplo processo civilizatrio da Europa,
segundo Uruguai, parte oriunda dos romanos, parte dos povos germnicos, o que teria
dividido a Europa entre uma parte latina, outra teutnica. A primeira constituda de
pases como Frana, Espanha, Itlia e Portugal, de tradio catlica e lnguas originrias
do latim. A segunda, constituda pelos povos continentais do norte e pela Inglaterra, tem
razes lxicas germnicas e so protestantes.
Essa diferena teria se espraiado para as colnias dessas naes, explicando
as diferenas entre instituies, leis e costumes. Portugal, meridional e latino, bebeu
grande parte de suas instituies, leis e costumes no direito romano, que tem por
caracterstica a unidade, a uniformidade e o mtodo. Assim, o Brasil teria tirado de
Portugal a raa, a religio, a lngua, os costumes e instituies, pertencendo ao grupo
dos latinos.
A Frana, mesmo que de natureza mista (germnica e latina) tambm
pertence ao grupo dos latinos, uma vez que retirou grande parte de suas leis do direito
romano. Em comum, todos os pases latinos tm poucas, e pouco duradouras,
instituies de self-government.

21
A despeito do tom elogioso ao selfgovernment teutnico, Uruguai faz uma ressalva afirmando que
tambm nesse sistema h srios inconvenientes. A crtica, fundamentada em argumentos morais, acusa
uma desobedincia contra a autoridade devido a dissensos civis, e alerta que esse esprito rixoso e a
falta de respeito aos santos princpios da justia poderiam levar os Estados Unidos separao dos
estados do sul do restante do pas (Uruguai, 2002, p 498). Uruguai se referia aqui possibilidade da
Guerra da Secesso, que eclodiria em 1861.
55

Nesse sentido, a Frana - ao contrrio dos pases de origem teutnica que
cultivaram durante sculos os costumes e prticas de autogoverno - arrasou, por meio da
revoluo, suas antigas instituies para adotar as constitucionais e representativas.
De maneira mais parcimoniosa do que fez o Brasil aps o 07 de abril,
todavia, o sistema constitucional francs pouco concedeu ao self-government,
desenvolvendo um sistema uniforme, preventivo e centralizador; no qual todas as
localidades esto sujeitas s mesmas normas e modalidades de procedimentos
administrativos.
Nesse sistema, os indivduos tm menos gerncia sobre os negcios
pblicos, mas o seu direito est resguardado e garantido contra as interferncias e
injustias, tendo sido assegurados a segurana pessoal, o direito propriedade privada e
imparcialidade dos tribunais.
Visconde do Uruguai encerra suas reflexes afirmando que, para o Brasil o
melhor seria a inspirao das instituies francesas. Para tanto, observa que se devem
cumprir os artigos 71 da Constituio e o 1 do Ato Adicional, que garantem,
conjuntamente, que todo cidado tem o direito de intervir nos negcios da sua provncia
e municpio, em assuntos que sejam imediatamente vinculados a seus interesses
particulares, mas que, como pas de origem latina, cumpre distinguir quais sejam esses
negcios, para que evitem confuses, usurpaes e conflitos, visando a aumentar as
possibilidades de autogoverno no pas.
Mesmo assim, sempre reservando ao poder central a fiscalizao e tutela
dessas atividades atravs da nomeao, pelo poder central, de agentes administrativos
nas provncias, bem como pela criao de instituies que assegurem o exame,
audincia dos interessados, discusso, recursos, imparcialidade e justia das instituies,
gerando, desta maneira, regras e tradies que acabem com a imparcialidade.
Para tanto, a frmula proposta pelo Visconde certeira:

Nos pases nos quais ainda no esto difundidos em
todas as classes da sociedade aqueles hbitos de
ordem e legalidade, nicos que podem colocar as
liberdades pblicas fora do alcance das invases do
poder, dos caprichos da multido e dos botes dos
ambiciosos, e que no esto portanto devidamente
habilitados para o self-governmet, preciso comear
a introduzi-lo pouco a pouco, e sujeitar esses ensaios
56

a uma certa tutela e a certos corretivos. No convm
proscrev-lo, porque, em termos hbeis, tem grandes
vantagens, e nem o governo central, principalmente
em pases extensos e pouco povoados, pode
administrar tudo. preciso ir educando o povo,
habituando-o pouco a pouco a gerir seus negcios
(grifos meus, IBID, p 492).

O caminho para isso, segundo o Visconde, se daria por intermdio da
descentralizao administrativa, termo que o autor no utilizou ao longo de sua obra,
mas que, certamente, e embasado em suas reflexes, faz eco a preocupaes
contemporneas na rea da gesto pblica, especificamente nas reflexes sobre a
engenharia poltica do Estado brasileiro, como se ver no decorrer dessa tese.
Oliveira Viana, ator poltico estudado no seguinte captulo desse trabalho,
parte do mesmo diagnstico culturalista de Visconde do Uruguai, e segue praticamente
todas suas prescries; como se demonstrar.

57

III Ordem e Progresso: Oliveira Viana e a construo do self-government
22

Este captulo trata da obra e do seu autor, Oliveira Viana, que foi enviado ao
inferno das crticas por seus pares e desafetos a partir da dcada de 1950, aps
retumbante sucesso feito nas dcadas anteriores de vida, especialmente a partir do
lanamento de Populaes Meridionais do Brasil, de 1920.
Demonstra-se aqui, as semelhanas e diferenas entre esse autor e o
Visconde do Uruguai, chamando-se a ateno do leitor para um ponto nevrlgico deste
trabalho: como a mudana nas instituies poltico-administrativas do Estado brasileiro
alteraria a cultura poltica nacional e educaria o povo democracia.
Assim, mantendo-se a mesma estrutura do captulo anterior, tratar-se- de: i)
breve apresentao da biografia de Viana; ii) suas influncias; iii) suas teses e propostas
centrais.

Biografia
De hbitos praticamente monsticos, tmido, reservado, discreto, austero,
bem trajado, limpo, sereno, dizem os bigrafos, Oliveira Viana era filho de famlia
tradicional de proprietrios de terras fluminenses (Reis, 2006). Nascido em Saquarema
em 1883, bero tambm de Vasconcelos e Uruguai, foi vizinho das propriedades do
Visconde de Itabora, chefe eminente do Partido Conservador do Imprio.
Viana formou-se pela faculdade de direito da Universidade do Rio de
Janeiro, em 1906, onde tambm ensinou a partir de 1916. Foi diretor do Fomento
Agrcola do Rio de Janeiro (1926), membro do Conselho Consultivo da mesma cidade
(1931), consultor do Ministrio do Trabalho (1932 a 40) e Ministro do Tribunal de
Contas da Unio (1940 a 51). Tambm ocupou cadeira na Academia Brasileira de
Letras e foi scio do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (Almeida, 2001; Reis
2006).

22
Duas maneiras de se grafar Viana foram encontradas. Almeida (2001), Carvalho (2005) e Weffort
(2006) o fazem com apenas um n em Viana. Carvalho, contudo, j o fez com dois n, outrora,
(Carvalho, 1993), como o fazem crticos contemporneos como Reis (2006). Como na publicao de
Problemas de Poltica Objetiva, do prprio autor, ainda em vida, a grafia se fez da primeira maneira,
optei por esta.
58

Oliveira Viana teve muita influncia entre as dcadas de 1920 e 1950, no
apenas entre intelectuais, mas auxiliou na formulao de instituies nacionais do
Estado Novo.
J na dcada de 1920, lana o clssico Populaes Meridionais do Brasil,
que teve aceitao quase unnime. Os elogios, fartos, com as publicaes posteriores,
vinham de diferentes direes: Agripino Grieco, Tristo de Atade, Fernando de
Azevedo, Loureno Filho, Carneiro Leo e Monteiro Lobato _ que publicou, na Revista
do Brasil, a partir de 1917, diversos captulos de Populaes, tendo editado a obra
completa, posteriormente (Carvalho, 2005a).
Vale uma breve passagem pela histria da poca, para que se relembre o que
ocorria. Em 1922, dois anos aps a publicao de Populaes, deu-se o episdio dos
dezoito do forte de Copacabana, que alimentou o esprito de diversas rebelies, como
a de So Paulo em 1924, tendo culminado com a Coluna Prestes em 1926. Tambm em
1922 ocorreu a Semana de Arte Moderna. No mesmo ano surgiu o Partido Comunista,
inspirao da Aliana Nacional Libertadora e de sua tentativa de insurreio em 1935.
Ainda neste movimentado ano de 1922, Artur Bernardes (1875-1955)
iniciou seu governo de stio, o qual se arrastaria por mais quatro anos. Dado o desgaste
das relaes com a oposio, o governo que o sucedeu, o de Washington Lus (1869-
1957), no pde impedir que a disputa de 1929 rompesse o sistema e abrisse caminho
para a Revoluo. Nessa poca conflituosa, estava na pauta das aes polticas, das
produes artsticas e das reflexes intelectuais, uma intensa discusso do que seria o
Brasil.
Ressalte-se que os modernistas de 1922, podendo ser vistos como eptome
do esprito de uma gerao, inspirados em formas contemporneas da arte europia,
buscavam resgatar, em nome da autenticidade da identidade nacional, valores estticos e
culturais do passado. Procuravam por alicerces da nacionalidade brasileira na busca de
suas maneiras de ser, seus falares, sua diversidade tnica e cultural, e das indefinies
que esto na raiz de sua inventividade (Pcaut, 1990 apud Weffort, 2006).
23

Oliveira Viana estava nesta pauta de debates, apesar de no coadunar das
concepes dos modernistas de 1922. Sua busca, contudo, pode-se dizer, esquadrinhava

23
PCAUT, Daniel. Os intelectuais e a poltica no Brasil. tica. 1990.
59

pelos alicerces da nacionalidade brasileira. Ele prprio j havia iniciado uma
investigao do passado nacional, em busca do que seria a brasilidade.
J na dcada de 1930, passada a Revoluo, da qual Viana no
participou, este pensador foi convidado, pelo ento interventor do Estado do Rio de
Janeiro, Ari Parreiras, a ser Prefeito de Saquarema; o convite foi negado. Aceitou ser
nomeado, em 1932, consultor jurdico do Ministrio do Trabalho, cargo no qual se
tornou o principal formulador da poltica sindical e social do governo at 1940.
Na mesma dcada de 1930, Juarez Tvora solicitou-lhe um programa
para os Tenentes e tambm o Partido Econmico requisitou sua colaborao intelectual.
Como defende Carvalho, Oliveira Viana estava nos cus (Carvalho, 2005a).
J a dcada dos 40 trouxe outro panorama a Viana. A publicao de
Instituies Polticas Brasileiras, apesar de ter tido grande repercusso, j trazia a
marca, nas cidas crticas, sobre a participao de Viana no governo Vargas e pelo seu
apoio ditadura. Nessa poca, Oliveira Viana sara do Ministrio para dedicar-se a
atividades de gabinete no Tribunal de Contas da Unio.
Aps sua morte, em 1951, crticas virulentas surgiram, da esquerda
direita; a situao se agravou com o regime militar da dcada de 1960, pois as idias de
Viana foram associadas ideologia da ditadura militar (Almeida, 2001).
Contudo, impossvel negar a importncia desse pensador do Brasil que
logrou sua influncia, ora aceita , ora, mais comumente, repudiada, nas obras de grandes
nomes como Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda, Nestor Duarte, Nelson
Werneck Sodr, Victor Nunes Leal, Guerreiro Ramos, Raymundo Faoro, Caio Prado
Junior, Jos Murilo de Carvalho, Francisco Weffort, Bolvar Lamounier, OliveirosS.
Ferreira, entre outros.

Influncias
Pode-se argumentar que pontos centrais da reflexo de Viana enrazam-se
na tradio brasileira. Acompanhando o raciocnio de Carvalho (2005, p 208) que
defende que a famlia a qual se pode filiar Viana se inicia no Imprio, com Paulino Jos
Soares de Souza, o Visconde do Uruguai; passa por Silvio Romero e Alberto Torres; e
vai pelo menos at Guerreiro Ramos.
60

A influncia de Uruguai visvel em sua preocupao com estudos sobre o
Brasil, de se compreender a realidade nacional para que no se incorra no erro de
transplantar modelos de instituies de outros pases _ como o jri popular, a federao
e a justia eletiva -, obtendo-se efeito no esperado, ou at mesmo o contrrio.
As preocupaes centrais de Viana em Instituies Polticas Brasileiras,
livro da fase madura de Viana, publicado em 1949, so a importncia dos usos,
costumes, hbitos, tradies culturais, carter nacional, educao cvica, colocando
nfase no momento histrico e nas circunstncias sociais.
Nesta obra, Viana fundamenta toda sua reflexo acerca das instituies
polticas brasileiras em um argumento culturalista, ao comparar o desenvolvimento
poltico-cultural da Europa e dos EUA com o do Brasil, explica que devido
experincia milenar das comunidades agrrias europias, e experincia das aldeias de
colonos norte-americanos, ali se forjaram instituies de autogoverno, como comcios,
assemblias populares e um profundo interesse no coletivo. J devido s caractersticas
do empreendimento portugus no Brasil, que foi anti-urbano, privatista e anti-
igualitrio, no favoreceu nenhuma idia, ou prtica, que se parecesse com a polis
(Viana, 1987).
Viana corroborava outra tese de Uruguai, a de que h uma relao entre
centralizao e liberdade, e descentralizao e opresso. Uruguai defendia que a
opresso pode vir de baixo, das faces. Nesse sentido, a centralizao significaria mais
controle sobre a violncia e o arbtrio que Viana, posteriormente a Uruguai, em
Populaes, viria a chamar dos chefes de cls
Para Viana, Uruguai e Vasconcelos foram os artfices da centralizao do
Imprio em 1837 ao aniquilar o provincialismo. Neste sentido, as instituies liberais
propostas at ento tinham apenas favorecido o domnio local do grande proprietrio
rural.
Outra tese de Viana que se pode encontrar em Uruguai o papel do Estado
como artfice de uma transformao poltica. Mesmo no tendo tradio de self-
government, o Estado o pedagogo da liberdade, a ele cabendo a funo de educar o
povo para a participao poltica.
Oliveira Viana tambm adotou a distino - elaborada por Uruguai com
fundamento na Constituio francesa de 1791 -, entre direitos polticos e direitos civis.
61

Uruguai separava os cidados ativos (detentores de direitos civis e polticos), dos
passivos (detentores apenas de direitos civis). Como j demonstrado, o Visconde
defendia que os direitos civis, tambm chamados de sociais poca, deveriam ser
universais e igualitrios; j os direitos polticos deveriam variar com a capacitao de
cada indivduo, pelo fato de que destes dependeria a sobrevivncia da sociedade.
Para Viana os direitos civis eram prioritrios e indispensveis para o
exerccio dos direitos polticos, e no se deveria alimentar a iluso, como faziam,
segundo ele, os polticos reformistas no Brasil, de que a simples introduo de direitos
polticos levaria participao cvica.
O prprio Oliveira Viana se considerava um idealista orgnico, ao lado de
pensadores como Olinda, Feij, Paran, Vasconcelos, Uruguai, Euzbio, Itabora e
Caxias. Como salienta Carvalho, tem-se nestes nomes a fina flor do conservadorismo
imperial... reacionrios audazes dotados de uma quase volpia pela impopularidade
(Carvalho, 2005a, p 212).
24

Tem-se, todavia, que marcar um ponto fundamental de discordncia entre
Uruguai e Viana. O primeiro, segundo Carvalho, em momentos de inspirao
Tocquevilleana, era enftico na defesa do autogoverno, que se materializaria de modo
perfeito na municipalidade, que seria o lcus de residncia da fora dos povos livres.
Em oposio a este raciocnio, Viana defendia que esta localidade, no Brasil, era o
bero dos cls e de seus chefes
Outra grande influncia de Viana, Slvio Romero, um culturalista
sociolgico, se empenhou, ao longo de sua vida, a achar instrumentos para
compreender o Brasil e sua histria e, em seus estudos, considerava diversos fatores e
os classificava de primrios (ou naturais), secundrios (ou tnicos) e tercirios (ou
morais). Com o ensaio O direito brasileiro no sculo XIX (1899) Romero incorpora a
luta de classes a suas reflexes, tendo separado as gentes brasileiras entre sesmeiros,

24
Conceituao feita por Viana para distinguir o idealismo utpico do orgnico. O primeiro resulta da
criao arbitrria de fantasias, sem qualquer adaptao realidade e que presume ser a sociedade
moldvel feio da vontade, segundo modelos engenhados pela imaginao do idealista (Viana1927,
p. 306) ao idealismo orgnico, composto por uma forte dimenso realstica, que suplanta o utpico por
ultrapassar o nvel da abstrao e adaptar-se realidade. O idealista orgnico dotado de anteviso da
realidade social futura, que no pode se confundir com a criao, sob pena de cair na armadilha do
idealismo utpico; ele se subordina realidade social, buscando sua inspirao, conselho e lio. Ver
VIANA, O. O idealismo da Constituio. So Paulo/Rio de Janeiro. Companhia Editora Nacional, 1927.

62

proprietrios, senhores de engenho, fazendeiros, mercantes, agregados, escravos,
mulatos, ndios e cafuzos (Paim, 1987).
Le Play assimilado obra de Romero, principalmente na questo
etnogrfica que seria a base fundamental de toda a histria, de toda a poltica, de toda a
estrutura social, de toda a vida esttica e moral das naes (Silvio Romero, A
organizao nacional, 2 ed., Cia Editora Nacional. 1933 apud Paim, 1987, p 174).
Viana, ao refletir sobre a obra de Romero, creu ter este desenvolvido uma
metodologia do direito pblico, uma compreenso objetiva e cientfica dos problemas
nacionais.
Alberto Torres foi talvez a maior influncia de Viana. Este dedica quase
trinta pginas em seu Problemas de Poltica Objetiva (1947) anlise da obra daquele.
O XV, ltimo captulo do livro, no por coincidncia, foi chamado de O Sentido
Nacionalista da Obra de Alberto Trres. Ali, Viana categoriza Torres como grande
ensasta sociolgico e pensador do Sul, em oposio a Aluisio de Azevedo, grande
romancista do Norte.
Viana admirava a maneira como Torres fazia poltica e que, como Nilo
Peanha, foi um dos poucos que entre ns fizeram uma carreira poltica completa, o
cursus honorum, a passagem por todas a magistraturas antes da maturidade.
Complementa Viana que muitos julgavam Torres alheio s questes jurdicas e s
prticas judiciais, mas que cedo, os que nele viam nicamente o poltico comearam a
descobrir e a reconhecer o homem de lei, homem de estudo, o homem de pensamento,
de que no haviam suspeitado ainda o valor e as capacidades superiores. (Viana,
1947, pp 248-249).
Torres, que era contrrio ao federalismo, concordava com Uruguai ao
analisar que a preservao da unidade nacional e a proteo da liberdade individual no
poderiam vir do poder privado, detido pelos chefes das oligarquias provinciais que
fatiavam o pas (Weffort, 2006).
Embora partidrio do sistema representativo, Alberto Torres entendia o
fortalecimento do Executivo como fundamental, enquanto a liderana liberal estava
mais preocupada com a independncia dos poderes, especialmente com a
intangibilidade da Magistratura, na esperana talvez de que esta acabasse por exercer
63

uma espcie de magistrio moral, impedindo que a luta poltica descambasse para o
arbtrio e a ilegalidade (Paim, 1999, p 26).
De acordo com a anlise de Viana, Torres identificava, em suas anlises, o
problema brasileiro como uma questo econmica em toda sua complexidade: o
problema da formao, da conservao e da organizao da nossa riqueza (Viana,
1947, p 262).
Nesse sentido, segundo Viana, Torres teria demonstrado a fragilidade das
anlises que depositavam os problemas nacionais em temas de origem exgena, como
o parlamentarismo ingls, o federalismo americano, a representao das minorias ou a
organizao dos partidos polticos.
Ambos os pensadores corroboravam a necessidade de que se estabelecesse
no brasileiro um sentido de brasilidade, que garantiria, frente aos povos germnicos,
uma integridade, independncia e personalidade permanentes. Este esprito, por sua vez,
se arraigaria mediante um processo educativo severo, com o qual se infiltrariam em
nosso carter essas fortes qualidades morais, essa vis durans, que o segrdo e a fra
das raas germnicas e saxnicas no mundo (ibid, p 271).

Cultura, instituies e democracia
Como dito, Viana no coadunou do esprito dos modernistas da Semana
de 22, ou, como defende Weffort (2006), disto no necessitava, uma vez que este
pensador no precisava tornar-se modernista para realizar uma opo pelo nacional e
uma pesquisa do passado que ele prprio j havia iniciado.
Apesar de seu nacionalismo e das crticas feitas queles que importavam
idias estrangeiras, em O Povo brasileiro e sua evoluo, Viana demonstra seu grande
eruditismo e familiaridade com as teorias sociolgicas desenvolvidas no velho mundo.
Debate diretamente com os positivistas, os quais buscavam por leis gerais de evoluo
dos povos.
O problema terico que se colocava para Oliveira Viana era como explicar a
heterogeneidade inicial, que fez das evolues dos povos um fenmeno plural. Deste
prisma, o que se colocava como hiptese era um complexo de fatores locais, como
geografia, etnicidade, economia, histria e clima.
64

O autor, contudo, no se considerava um fatalista geogrfico, como
Ratzel, mas um possibilista, como Vidal de La Blache. Preferia considerar, para alm
das variveis geogrficas, um complexo de agentes sutis que favoreceriam as
diferenas entre os grupos humanos (Reis, 2006, p 136).
25

Assim, Viana buscou, no apenas durante sua vida intelectual, mas em
suas aes poltico-administrativas, as leis especficas da evoluo brasileira. Queria
produzir um diagnstico preciso da nao brasileira, para que pudesse propor uma
poltica reformadora.
Disto depreende a tese de Viana, a de que o Brasil, do ponto de vista
geogrfico, um povo transplantado e, do ponto de vista antropolgico, uma
confluncia de raas exticas.
26

Neste sentido, j se pode encontrar boa parte das concepes de Viana em
Populaes Meridionais do Brasil, obra na qual j figuram teses sobre a formao tanto
da sociedade quanto do Estado brasileiros. A principal destas a da inadequao das
instituies polticas brasileiras, de feio liberal (chamado pas legal), realidade
dos vnculos sociais (pas real), j que estes, para o autor, funcionariam em uma
lgica no-liberal (Viana, 1973).
Especificamente na obra de 1920, est na base do argumento de Viana, a
constatao de que o principal elemento de solidariedade no Brasil, desde os primeiros
momentos da colonizao, foi aquilo a que chamou de cl rural, um agrupamento

25
Ratzel e Vidal de La Blache eram tericos culturalistas do incio do sculo XX. O primeiro representou
uma corrente de pensamento (escola antropogeogrfica) na qual fatores geogrficos e econmicos
exercem papel preponderante sobre a cultura; no h referncias s obras do alemo no texto de
referncia de Viana (1987). La Blanche um funcionalista que pensa a estrutura social por intermdio de
metforas orgnicas de sistemas complexos. Ver, do autor, Principes de gographie humaine, Paris,
1922 apud Viana, 1987.
26
Na segunda edio de Problemas de Poltica Objetiva, 1947, Viana diz, j no addendum, que seu
Programa de Reviso da Constituio Federal de 1891 no agradou [...] Muita cousa, porm, nele
sugerida, como se ver, foi realizada, ou na Constituio de 34, ou na Constituio de 37, ou na
Constituio de 46, - como se ver nas notas ao fim deste addendum pelo meu colega do Tribunal de
Contas, ministro Ruben Rosa. Desta perspectiva, em adendo presente no Problemas de Poltica
Objetiva, o Ministro Ruben Rosa, do Tribunal de Contas, enumera nada menos do que 29 normas
propostas por Viana no referido livro, as quais influenciaram as Constituies de 1934, 1937 e 1946, sem
contar as Legislaes estaduais. Entre estas propostas encontram-se a constituio de Tribunais Regionais
e a instituio de Conselhos Tcnicos (Carta de 1934), a elevao do mandato do Presidente da Repblica
(Constituio de 1937), constituio de estatuto dos funcionrios pblicos e obrigao dos concursos para
provimento de cargos pblicos (presente na letra das Cartas Magnas de 34, 37 e 46), entre outras (Viana,
1947, pp 275-299).



65

heterogneo de indivduos (ncleo familiar estendido, incluindo agregados e escravos),
cuja unidade produzida pela obedincia hierrquica a um grande proprietrio de terras,
o chefe do cl.
A base objetiva da soberania deste chefe de cl sobre o seu grupo est na
propriedade de terras, no latifndio, naquilo que o autor chamou de grande domnio;
termo que deixa transparecer a idia de que a propriedade, no Brasil, reveste-se de
aspecto poltico, ao lado do econmico. Nesse sentido, o senhor-de-engenho o chefe
de cl.
Comparando o Brasil com os Estado Unidos e Inglaterra, Viana afirma
que fatores geogrficos e histricos contribuem, ao lado do latifndio, para prejudicar o
surgimento de uma solidariedade social do tipo livreassociativista no pas.
Viana admite a montagem de estratgias defensivas de proteo nacional
contra inimigos externos (os platinos no sul, os piratas no litoral, ndios e quilombolas
por toda parte) como um grande fator de coeso social, mas corrobora que sempre a
liderana do grande senhor que se impe sobre outras formas de organizao.
Como decorrncia, no h estmulo para a formao de vnculos sociais no
senhoriais, sequer para o surgimento de instituies de self-government, no sentido
saxnico do termo.
Este poder local entra em conflito com o Estado a partir do sculo XVIII,
iniciando-se um embate entre os chefes locais e a mquina do Estado (inicialmente a
metrpole portuguesa, depois a Corte do Imprio), que comea a penetrar o vasto
territrio dos interiores do Brasil.
Assim, e especialmente depois das turbulncias da Regncia (dcada de
1830), o papel do Estado com relao aos cidados da localidade se transforma,
passando de poder exterior e invasivo, para o nico ente capaz de proteger e livrar esses
cidados da tirania dos chefes locais, os chefes de cls.
Tendo diagnosticado este problema das oligarquias no Brasil, Viana
empenha-se em fazer um prognstico de reformas institucionais que levariam o Brasil
ao patamar de nao liberaldemocrtica.
Para sustentar seus argumentos, traa uma comparao histrica entre o
desenvolvimento das instituies polticas inglesas e brasileiras. Desta perspectiva,
66

Viana constri quatro tipos ideais de organizao social na histria da humanidade:
comunidades rurais; Estado-aldeia; Estado-Imprio; e Estado-Nao.
No primeiro modelo, identifica o tipo mais perfeito de democracia direta,
cujos valores de self-government so inatos sensibilidade de cada membro da
comunidade, sob formas imanentes de hbitos, sentimentos e idias articuladas em
sistemas de governo. Esta forma primitiva de governo existiu em aldeias da Europa
em regies como a Sua, ustria e Inglaterra. Nessas aldeias, a populao elegia os
representantes que administrariam questes pblicas, como o abastecimento de gua,
por exemplo, os quais estariam sujeitos a rodzios peridicos.
A segunda forma de organizao social, o Estado-aldeia, a mais primitiva
forma de democracia do mundo e vem sendo praticada pelos descendentes dos povos
rias desde o imemorivel tempo da chegada dos Ligures no continente europeu. Ali,
os interesses locais da terra eram regidos por instituies prprias, populares e
costumeiras. Exemplo disso so os Celtas primitivos, com suas juntas administrativas,
comcios eleitorais, tribunais julgadores, todos eleitos pelo voto popular direto dos
aldees, reunidos em conclio peridico no adro da igreja matriz ou na casa do
Conselho, ou talvez mesmo sombra do carvalho clssico ao modo dos velhos
druidas (Viana, 1987, V 1, p 80).
O Estado-Imprio, terceira forma de organizao identificada por Viana,
surge com uma face urbana, e pressupe uma fase intermediria, isto , os Estados-
cidade, ou Estados-aldeia. Tal qual as polis gregas que surgiram da agregao das
aldeias agrrias instaladas nos sete montes da Roma primitiva (o Palatino, o Capitlio, o
Quirinal, o Viminal, o Clio, o Esquilino e o Aventino) pela ao dos conquistadores
etruscos, fundando as civitas. Este processo tambm se deu na Europa Ibrica, sob o
manto de Viriato, e se fortaleceu depois da Reconquista e da expulso dos sarracenos.
Tal tipo de organizao, contudo, cedo desapareceu da Europa. Ou, como
diz Viana, fora recoberta por uma outra estrutura, mais complexa e formada por
grandes organizaes estatais de tipo nacional, as quais ele chamou de Estado-Imprio.
Os Estados-Imprios constituram-se em grandes organizaes
administrativas e polticas diferentes das dos tipos anteriores, por estarem sob a gide de
um soberano nico, uma srie de aldeias, cidades e pequenos principados. Como
exemplos, poderiam ser citados os Imprios dos Medas e dos Persas, o Imprio dos
67

Faras, dos Macednios, dos Romanos e, contemporaneamente, as grandes monarquias
do Ancien Regime: os Imprios Portugus, Francs, Espanhol, Holands e Britnico.
A organizao da estrutura desse modelo de Estado era aristocrtica, o Rei
dirigia e administrava a nao, rodeado de uma casta que tinha direito exclusivo ao
exerccio do governo e de todos os cargos pblicos e postos administrativos das
provncias, municpios e colnias.
Aps a Revoluo Francesa, configura-se a estrutura administrativa que
Viana identificou como Estado-Nao, e que surge com o reconhecimento do princpio
da soberania do Povo, bem como com o advento das grandes democracias europias.
O Estado-Nao de base democrtica traz em seu bojo, contudo, uma
deficincia: a inexistncia de sentimentos e hbitos de comportamento social que este
regime pressupunha nos cidados que dariam seqncia ao novo tipo de Estado. Esse
povo massa, subitamente alado condio de gestores do interesse coletivo, no
tinha, em sua maioria, o hbito de gerir a coisa pblica. Deficincia esta que no foi
sentida nos pases de herana cultural saxnica, que, segundo percepo de Viana,
historicamente, so povos altamente dotados de uma conscincia nacional.
Ao tratar da maneira como esse Estado-Nao foi instituda no Brasil, Viana
argumenta que neste pas se instituiu um direito pblico peculiar, fundado na tradio
cultural de seu povo, o qual se corporificou em seus tipos sociais (Coronel, afilhado,
poltico profissional, eleitor de cabresto, capanga, cangaceiro, etc); em suas instituies
sociais (partidos polticos dos Coronis, do Presidente ou do Governador, no cl
parental, no nepotismo, no banditismo coletivo e no fanatismo religioso); nos usos e
costumes nacionais, como assassnatos dos adversrios polticos, inquritos abafados, o
sinecurismo parlamentar, a burocracia oramentria, as derrubadas de adversrios de
cargos de confiana e as inexplicveis fuses e alianas partidrias.
27

Em oposio a esse direito pblico no escrito, que opera enquanto sistema
de normas prticas, h o que Viana chamou de direito-lei, nossas Constituies
escritas, segundo ele, de acordo com padres tericos ou ideais, dos comportamentos na
vida pblica.

27
Sinecurismo vem de sinecura, emprego rendoso e de pouco ou nenhum trabalho. Utiliza-se o termo
para qualificar formas de governo corruptas.
68

Tecendo uma comparao, Viana afirma que, na Inglaterra, desde tempos
imemoriveis, o povo dotado de uma conscincia nacional, que pressuposto
essencial e condio preliminar, para o perfeito funcionamento de qualquer sistema de
Estado democrtico. Sobre este aspecto, argumenta Viana:
O hbito anglo-saxnico de acorrer s urnas, o
exerccio espontneo do direito do sufrgio, a
tradio das propagandas preparatrias s eleies, o
interesse vivo e profundo por todas estas
formalidades democrticas, o entusiasmo cvico com
que os saxes animam e inflamam todo o eleitorado
e a massa popular; tudo isso, todos esses hbitos e
costumes decorrem deste sentimento-base, e que o
substratum do prprio regime democrtico, a sua
fora ntima. ele que impele, intimamente, os
cidados aos prlios eleitorais, em que o povo dos
distritos e parquias escolhe os seus delegados aos
cargos do governo ou da representao do grupo,
seja este grupo a Nao, seja a Provncia, seja a
Cidade, seja mesmo a Comuna como nos cantes
suos de governo direto (Viana, 1987, V1, p 141)

Assim, depreende-se do diagnstico de Viana uma avaliao das instituies
polticas brasileiras e de suas reformas ao longo da histria, que s podem ocorrer de
duas maneiras: i) atravs de uma tcnica liberal, ou seja, o Estado deixa ao povo a
liberdade de executar ele mesmo, espontaneamente, a inovao pretendida pela poltica
adotada ou planejada pelo Estado; ou ii) por meio de uma tcnica autoritria, quando o
Estado obriga o povo a praticar a inovao, utilizando-se de mtodos coercitivos (IBID,
V 2, p 103).
O primeiro tipo de tcnica para as reformas , para Viana, uma tentativa de
anglicanizao ou de americanizao da vida poltica brasileira, trao de todas as
reformas constitucionais ao longo de nossa histria. Um exemplo claro foi o Decreto-lei
7.038, de 1944, que previa a possibilidade de sindicalizao dos trabalhadores rurais.
Estes, tendo historicamente fundamentado suas relaes com os chefes de cls locais,
no intentaram modificar seus padres de sociabilidade para um de tipo solidrio de
classe social.
Em oposio, e utilizando-se do exemplo dos regimes fascista e nazista que
haviam rudo, Viana afirma que unicamente a coao pura e material do Estado no
69

basta para levar um povo prtica de qualquer regime contrrio sua ndole e aos seus
costumes (IBID, V 2, p 119).
Qualquer reforma das instituies poltico-administrativas, nesse sentido,
deveria se fundar no conhecimento dos traos culturais do povo cujas instituies se
almejam reformar. No tendo sido levados em considerao tais traos, as reformas
brasileiras teriam sido mal fadadas. Um trao da elite poltica deste pas teria insistido,
durante sculos, em tentar instaurar uma reforma das instituies polticas, no sentido
de torn-las mais prximas das instituies inglesas, emprestando um esprito de
autonomia e descentralizao ao Estado brasileiro.
Ainda da perspectiva de Viana, os ingleses no foram forjados no esprito
faccionista do cl rural. Por isso, defende o autor de Populaes, qualquer reforma
institucional que se pretenda bem sucedida no Brasil deve arquitetar um conjunto de
instituies especficas para neutralizar, ou diminuir, a ao desse esprito faccionista do
cl em nosso organismo poltico-administrativo.
28

Apesar de sua perspectiva histrica de longo prazo para a anlise da
formao das sociedades, Viana admite que atravs de aes de reformas do Estado
pode-se modificar tanto a estrutura social quanto o esprito do povo. Para tanto, as
tcnicas de reforma devem ser as de tipo autoritrio nas quais o Estado, atravs de
coao, obriga o povo a praticar a inovao. Exemplos desse tipo de reforma so o caso
da sindicalizao profissional urbana, o da lei do servio militar, o da legislao
trabalhista e o da lei de acidentes. Em comum, nenhuma foi ditatorialmente implantada,
mas todas impuseram sanes para aqueles que no cumprissem as normas (IBID, p
103).
Viana tambm estava preocupado com a questo da descentralizao
poltica, com o papel do parlamento e com a garantia das liberdades civis, atravs da
consolidao de um judicirio forte.
Sobre esses aspectos, afirma que houve uma confuso entre
descentralizao poltica o que apenas acentua os traos faccionistas dos cls rurais
locais e desconcentrao administrativa, a qual tornaria as instituies poltico-
administrativas mais eficazes. Julgava, tambm, que a poltica partidria, no Brasil,

28
Neste sentido, Viana, em Instituies Polticas Brasileiras, j identifica avanos com a criao da
Justia Eleitoral autnoma, com a verificao dos direitos polticos, com o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos, que previa a estabilidade das carreiras burocrticas, e com a Legislao social.
70

super valorizavao parlamento e os polticos, que antes de serem tidos como os
servidores nmero um do pblico (como so percebidos pelos ingleses, por exemplo),
dotava seus representantes de poderes sobre-humanos, sendo a poltica tida menos
como servio pblico e mais como meio privado de manuteno da vida.
Em relao s liberdades civis, afirma que, em comparao com a
Inglaterra, no Brasil houve uma inverso no aparecimento dos direitos, tendo sido
garantidos no Brasil primeiramente os direitos polticos e, depois, os civis.
Assim, a elite brasileira garantiu em todas as Constituies nacionais (1824,
1891, 1934, 1937 e 1946) os direitos civis, mas tais garantias foram tericas, uma
pequenina diferena entre ns e os ingleses. que os ingleses conquistaram estas
liberdades, vivendo-as nos comcios, nos motins, nas revolues, nos cadafalsos
jogando a vida; ora com a espada na mo; ora com o mosquete de pederneira e a
plvora seca de Cromwell. J o nosso mtodo foi outro, menos trabalhoso, sem
dvida: estas garantias e liberdades sempre as tivemos on paper e por conta conforme.
Toda a diferena imensurvel diferena! entre eles e ns est nisto: e, entretanto,
isto insuprimvel ... (IBID, V 2, p 155 grifos do autor).
Para que se fizessem valer estes direitos no Brasil seria fundamental que se
estruturasse um poder judicirio forte. Apenas um primado do judicirio poderia
garantir a liberdade individual e civil no Brasil e eliminar seu longo hbito de
impunidade fruto da poltica faccionista dos cls - e que o empecilho da formao
de um verdadeiro esprito pblico.
Mas a maioria das reflexes que tratam de Viana so crticas severas. A
proposta normativa de Viana e o fundamento de seus crticos para envi-lo ao inferno
dos julgamentos, um poder central forte o suficiente para fazer frente aos cls locais,
criando, a partir do centro, a sociedade liberal que at ento no se conseguira
estabelecer:
"[...] fundir moralmente o povo na conscincia
perfeita e clara da sua unidade nacional e no
sentimento poltico de um alto destino histrico.
Esse alto sentimento e essa clara e perfeita
conscincia s sero realizados pela ao lenta e
contnua do Estado -- um Estado soberano,
incontrastvel, centralizado, unitrio, capaz de
impor-se a todo o pas pelo prestgio fascinante de
uma grande misso nacional (Viana, 1973, p 259).
71

As preocupaes de Viana, de fundamento explicitamente culturalista,
perpetuaram-se nas reflexes de Guerreiro Ramos: _ Estaria o povo brasileiro apto
democracia? Sua cultura poltica seria sufuciente para a manuteo das instituies
democrticas nacionais? Teria o Estado funo pedaggica no desenvolvimento de
uma cultura nacional democrtica?
Guerreiro Ramos, como Uruguai e Viana, respondeu negativamente s duas
primeiras questes acima. Todavia, e tambm alinhado com Visconde do Uruguai e
Oliveira Viana, sugeriu que a construo deste ethos democrtico poderia se dar a partir
de aes do Estado, como se ver no prximo captulo.
72

IV - Desenvolvimento, povo e democracia: ISEB e Guerreiro Ramos

Trata-se neste captulo das teses desenvolvimentistas surgidas na dcada de
1940 no Brasil e da primazia que o desenvolvimento econmico adquiriu enquanto
vetor que conduziria o pas democracia.
A cultura poltica, todavia, no deixou de ser tida como problema a ser
resolvido, assim como a reforma das instituies poltico-administrativas no deixou de
ser o remdio possvel para resolv-los.
Contudo, o desenvolvimento econmico, a partir de ento, passa a ser
percebido como varivel importante nessa equao: a mudana nas instituies poltico-
administrativas favoreceria o desenvolvimento que, por sua vez, geraria a categoria de
povo necessria democracia.
Assim, apresentam-se nesse captulo: i) as teses desenvolvimentistas do
ISEB e o posicionamento de Guerreiro Ramos nesse cenrio; ii) breve biografia de
Ramos; iii) a tese de Guerreiro de como a administrao pblica serviria de estratgia
para o desenvolvimento nacional e este possibilitar a organizao do povo rumo
democracia.

ISEB e o desenvolvimento nacional
A identificao das mazelas scio-culturais brasileiras apontadas por
Uruguai e esclarecidas por Viana (personalismo, familismo, patrimonialismo, etc)
permaneceram em voga no Brasil, e tambm passaram a explicar as dificuldades e
diferenas nas etapas do desenvolvimento scio-econmico nacional.
Neste sentido, com o fim da II Grande Guerra, surge no horizonte das
reflexes sociolgicas a questo de como modernizar as sociedades perifricas, para que
estas sociedades, ditas subdesenvolvidas, participassem da reorganizao do mundo
livre.
Para tanto, as cincias sociais passaram a se ocupar em definir a oposio
entre tradio e modernidade e em encontrar os substitutos funcionais da tica
protestante para localizar etapas desse processo.
73

Especificamente no Brasil, as transformaes em curso na sociedade
durante o governo Vargas, principalmente no Estado Novo, foram importantes para
alterar a idia de nao desejada. Como fruto dessa mudana de paradigma esto os
clssicos da formao do pensamento social brasileiro, refletindo sobre os valores e as
origens da sociedade brasileira, como em Casa Grande & Senzala, de Gilberto Freyre,
publicado em 1933 e Razes do Brasil, de Srgio Buarque de Holanda, de 1936.
A Segunda Guerra levou a uma redefinio de grupos e correntes
ideolgicas que, desde os anos 30, tinham se dividido entre direita e esquerda no
mundo. No Brasil, esta dicotomia se apresentava entre a_ AIB_ Ao Integralista
Brasileira e a _ ANL _Aliana Nacional Libertadora . A aliana entre os Estados Unidos
e a Unio Sovitica no combate ao nazismo contribuiu para esta reestruturao. A
ecloso da Guerra Civil espanhola, em 1936, j tinha propiciado uma aproximao dos
intelectuais do continente e, com a queda e a ocupao de Paris em 1940, produziu-se
um impacto dramtico pelo significado que a cidade tinha para a intelectualidade
ocidental.
A partir de 1942, as foras democrticas comearam a se rearticular e
passaram a fazer a defesa das reformas polticas, pregando a anistia para os presos
polticos, a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte e a liberdade de
expresso e de organizao.
Com a Guerra Fria, em 1947, acirrou-se a diviso ideolgica no mundo.
Antigos aliados se separaram e tem incio a perseguio aos comunistas, com a cassao
dos mandatos de seus deputados e do registro do partido. As aproximaes anteriores
caem por terra e se passa a operar a partir da diviso entre o mundo ocidental-cristo e o
comunista.
Entre 1950 e 1954, o Partido Comunista assume posio contrria s
alianas em torno de um governo de unio nacional. O suicdio de Vargas em 1954
altera este quadro. O governo subseqente de JK -_ seu Plano de Metas e a
industrializao em curso -_ serve para modificar as teses que interpretavam a poltica
brasileira, como os questionamentos sobre a conservao do latifndio no Brasil.
nessa dcada que construda uma nova categoria para pensar o Brasil e a
Amrica Latina. No se falar mais em atraso, mas em subdesenvolvimento. Esse
conceito foi elaborado pelos pensadores que participavam da CEPAL _Comisso
74

Econmica para a Amrica Latina __, rgo das Naes Unidas criado em 1948, com
sede em Santiago do Chile.
As idias da CEPAL a industrializao pela substituio de importaes; a
deteriorao dos termos de troca; a necessidade de proteo do mercado interno; o papel
fundamental do Estado no processo de desenvolvimento _- tiveram no economista
Celso Furtado um de seus formuladores. Mas essa nova matriz, elaborada a partir da
anlise econmica, transbordaria para outros campos do conhecimento, passando a ser o
grande tema a mudana social. Assim, a sociologia volta-se para o debate e a pesquisa
sobre os condicionantes sociais do desenvolvimento; as resistncias mudana; a
dicotomia arcaico versus moderno (Oliveira, 1995).
O Instituto Superior de Estudos Brasileiros _ISEB_ est nesta discusso e
aparece como um de seus protagonistas no Brasil.


A influncia de Viana sobre as teses isebianas
Pode-se dizer, como demonstrado na seo anterior, que Oliveira Viana
inaugurou, ou ao menos ajudou a cristalizar, uma determinada maneira de se
compreender a realidade scio-poltica e econmica brasileira, concepo que, como
demonstrado, teve sua origem com o pensamento de Uruguai.
Uma de suas grandes teses a de que h uma discrepncia entre o direitolei
e a realidade social (por ele chamado direito-costume). Este fato, segundo ele, um
trao dominante da histria poltica brasileira e decorre de um tradicional
marginalismo das suas elites polticas (Viana, 1987).
Diz Viana, os legisladores brasileiros, a despeito de supor estarem
legislando para o povo brasileiro, compreendem um tipo de animal poltico que
depreende suas prprias abstraes polticas e administrativas; trata-se de um cidado-
tipo, que seria o modelo ideal do que teriam imaginado os teoristas do
Enciclopedismo e da Soberania do povo.
Viana conclui que sobre esta abstrao, sobre esta criao tpica ...
sobre este sonho que os nossos tcnicos de Direito Pblico constroem os seus sistemas
polticos para o Brasil e formulam as suas doutrinas constitucionais para o Brasil; e
75

outorgam ao Brasil que eles ignoram visceralmente Constituies modelares
(IBID, p 198).
A concluso de Viana a de que seria funo da elite que ocupa os postos
do Estado a de conhecer profundamente a realidade social ao invs de sup-la e, a partir
de ento, reformar as instituies brasileiras para que estas modificassem a cultura
nacional, o que propiciaria o desenvolvimento nacional.
Este tipo de sociologia como ponto de vista foi influncia dominante at a
dcada de 1930, e pode ser percebida nas obras de Slvio Romero, Euclides da Cunha,
Oliveira Viana, Gilberto Freire e Srgio Buarque de Holanda.

O fortalecimento de uma intelligentsia nacional
Na dcada de 1930, todavia, as cincias sociais passam por difcil
metamorfose, deixando de estar envoltas na pupa do ensasmo e florescendo enquanto
aspirao cincia. Com esse movimento, as elites nacionais iniciaram a
institucionalizao de espaos para reflexo cientfica, fossem eles acadmicos como o
que compos o projeto de poder da elite cafeicultora paulista com sua Escola Livre de
Sociologia e Poltica em 1933, a Universidade de So Paulo em 1934, fossem espaos
hbridos entre o pblico e o privado, como ocorreu no Rio de Janeiro como o Instituto
Catlico de Estudos Superiores em 1932.
Ansio Teixeira teve papel importante na formao destas instituies, tendo
sido ator central em instituies estatais, como Secretrio-geral da CAPES (1951-1964)
e diretor do INEP (1952-54), onde criou o _ CBPE _Centro Brasileiro de Pesquisas
Econmicas , rgo de pesquisas do INEP-MEC.
Da mesma maneia, em 1953, Teixeira apoiou o financiamento para a
fundao do IBESP (Instituto Brasileiro de Estudos Polticos), atravs da estrutura da
CAPES_ Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do Ensino Superior _ . Esse
vnculo institucional entre o IBESP e a CAPES permitiu, em 1955, que o recm criado
ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), que tinha o mesmo corpo fundador de
seu precursor IBESP, fosse assimilado pela estrutura do Ministrio da Educao
(Almeida, 1989).
76

A atuao dos atores que compuseram o corpo do IBESP pode ser
remontada ao ano de 1947, quando Hlio Jaguaribe, um de seus fundadores, tomou a
primeira iniciativa de reunir intelectuais para uma pgina de debates sobre os assuntos
do pas no Jornal do Commercio. A iniciativa reuniu intelectuais do Rio de Janeiro e de
So Paulo em Itatiaia, lugarejo montanhoso entre as duas cidades; o grupo ficou
conhecido, poca, como o grupo de Itatiaia. (Weffort, 2006).
Este grupo institucionalizou-se na figura do IBESP, instituio que
sobreviveu at 1956 publicando os Cadernos do Nosso Tempo, cujo ltimo nmero
trouxe uma anlise das perspectivas do governo Juscelino Kubitschek governo sobre o
qual este grupo de Itatiaia tinha forte influncia. Mais do que isto, o ltimo nmero
desta revista trazia o seminal ensaio Para uma poltica nacional de desenvolvimento,
que antecipou muitos dos planos do ISEB e do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.

Nascia assim em direta continuidade com a
instituio privada de intelectuais uma instituio de
Estado, tambm pequena de incio, mas destinada a
uma grande influncia intelectual. A mudana teve
incio em 1954 em conversaes entre Hlio
Jaguaribe e Lourival Fontes (1899-1967), importante
assessor do governo Vargas. Mas a nova instituio
surgiu apenas no ano seguinte, junto ao Ministrio
da Educao, ento sob a direo de Cndido Mota
Filho (1897-1977), por ato do presidente Caf Filho
(1899-1970), vice-presidente da Repblica que
governou o pas por alguns meses depois da morte
de Vargas. Os cursos do ISEB que, assim como as
publicaes, tiveram grande xito comearam a
funcionar depois da posse de Juscelino Kubitschek
na Presidncia (IBID, p 302).

A vinculao intelectual com temas nacionais das dcadas de 1920 e 1930
pode ser reconhecida na biografia de alguns dos fundadores do ISEB como Hlio
Jaguaribe, Candido Mendes de Almeida e Ewaldo Correia Lima que vinham de origens
catlicas; j, Roland Corbisier, Alberto Guerreiro Ramos e lvaro Vieira Pinto foram
militantes do movimento integralista; Nelson Werneck Sodr, historiador, que ingressou
77

j aps a fundao do Instituto, era coronel do exrcito e membro do Partido
Comunista.
29

Jaguaribe, Guerreiro Ramos e Corbisier insistiram no reconhecimento de
vinculaes tericas que os conectavam s preocupaes nacionalistas do incio do
Sculo XX ps Segunda Grande Guerra.
Ramos, por exemplo, se dedicou aos estudos crticos sobre a sociologia
brasileira, insistindo no carter precursor de Slvio Romero, Euclides da Cunha, Alberto
Torres e Oliveira Viana, tendo reconhecido nestes as origens capazes de escapar de
modismos estrangeiros, para pensar o Brasil em seus prprios termos.
Tambm Roland Corbisier depreende suas anlises dos intelectuais do final
do sculo XIX at 1920, ao afirmar que seria esta inteligncia brasileira [que] transita
de uma viso ufanista e otimista do Brasil para uma viso pessimista e quase
desesperada, como se o problema, ou melhor, a misso da nossa inteligncia no fosse a
de conhecer e compreender o pas, mas a de exalt-lo nos panegricos ou denegri-lo nos
requisitrios (Corbisier, 1958 apud Weffort, 2006). Corbisier, contudo, abriu
excees em suas crticas a Jos Verssimo, Slvio Romero, Alberto Torres, Euclides da
Cunha e Oliveira Viana, considerando-os figuras isoladas que no chegaram a fundar
escola e a influir na vida do pas (IBID, ibidem).
30

Corbisier deu bastante importncia experincia colonial do Brasil,
afirmando que esta teria sido um fenmeno social total, uma situao global, que
afeta e tinge de um colorido especfico todos os ingredientes que a constituem, tendo a
alienao por trao caracterstico e onde os escravos eram percebidos enquanto
instrumentos, no tendo finalidade em si, e pertencendo esta finalidade a outrem
(IBID, ibidem).
Uma marca caracterstica deste complexo colonial teria sido a dependncia
econmica, sendo, portanto, diferente de uma nao, a qual deveria ser constituda, para
alm de uma lngua, de um territrio e de uma psicologia comungadas entre seus
cidados, de uma infra-estrutura prpria e de uma economia coesa.

29
Alm destes, assinaram a ata de fundao Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda, Ansio
Teixeira, Roberto Campos, San Tiago Dantas, Miguel Reale, Jos Honrio Rodrigues, Paulo Duarte e
Srgio Milliet.
30
Ver CORBISIER, Roland. Formao e Problema da Cultura Brasileira. Rio de Janeiro. MEC/ISEB.
1958.
78

Economia, nacionalismo e poltica nas idias e trajetrias isebianas
Hlio Jaguaribe, apesar de tambm estar ocupado de questes como
filosofia e cultura, j no incio dos anos 1950 demonstrava crescente interesse pelos
assuntos da economia e do poder, considerando que o vertiginoso crescimento das
cidades e a expanso da indstria (esta resultante da desagregao da economia rural
baseada no latifndio) tornariam insustentvel o descompasso entre as necessidades
sociais e culturais brasileiras.
Jaguaribe combinou sua viso poltica e social com a perspectiva econmica
aberta por Celso Furtado em Formao Econmica do Brasil (1959), ao atribuir a
grande mudana scio-econmica dos anos 1930 lei de represso ao trfico de
escravos (1850) e abolio da escravatura (1888). Ambas teriam reorientado a
economia, orientao que, a partir da crise de 1929, teria transferido para dentro do pas
o centro dinmico da economia. Tais mudanas, somadas abolio da imigrao
estrangeira, teriam corroborado formao de um mercado de trabalho nacional livre.
Essas causas histricas, adicionadas a outras, como as dificuldades de
importao causadas pelas duas grandes guerras mundiais (1914-1918; 1939-1945) e as
crises cambiais de 1920 e 1940, teriam levado ao fato da indstria substituir
importaes de bens de consumo e, posteriormente, de bens de produo, entrando, a
partir da dcada de 1930, em uma fase de desenvolvimento nacional.
Houve desdobramentos nos planos da poltica e da cultura, tambm, nos
quais esta conjuntura histrica teria levado a uma auspiciosa coincidncia entre os
interesses do proletariado, da burguesia nacional, do campesinato e da classe mdia e os
interesses dos setores pblicos.
Contudo, a despeito de todo este cenrio propcio ao desenvolvimento, este
processo gerou pontos de estrangulamento na mquina do Estado, como o que Jaguaribe
chamou de Estado cartorial, que favorecia uma poltica de clientela e gerava uma
monstruosa deformao do servio pblico.
31

Guerreiro Ramos retroage a matriz intelectual dessas preocupaes at o
Imprio, afirmando que Paulino Jos de Sousa, o Visconde do Uruguai, era detentor de

31
Ver JAGUARIBE, H. Condies institucionais do desenvolvimento. Conferncias pronunciadas no
Clube de Engenharia em junho de 1957. Rio de Janeiro. MEC/ISEB, 1957.
79

uma capacidade brasileira de pensar a nao com autonomia a mais fundamental das
ambicionadas virtudes do pensamento isebiano.
32

Ramos tambm foi influenciado pelos rumos tomados pela CEPAL, queria a
unidade da teoria prtica, clamando para o pensamento sociolgico uma capacidade de
interveno na realidade semelhante que percebia no ramo da economia.
Com este raciocnio, ele potencializou os reclamos isebianos da centralidade
do lugar da vontade na poltica ao afirmar que a formao da nao brasileira
diferentemente da Europa, onde as diversas nacionalidades se formaram ao longo de
milnios , o problema nacional, s passou a existir depois da independncia. Ao
empreender tal raciocnio, Ramos estava afirmando que, no Brasil, o problema nacional
teria sido constitudo pela vontade do Estado, uma vez que o Estado ter-se-ia formado
antes da sociedade e esta por vontade daquele.
Percebe-se que a motivao institucional do ISEB era afirmar o primado da
ideologia nacionalista naquele momento histrico, o que de fato ocorreu. O ISEB foi a
instituio de maior presena ideolgica a partir do governo Kubitschek, fortalecendo e
cristalizando preocupaes com temas como o desenvolvimento nacional e a
industrializao.
Nesse sentido, a inteno era a de formar diversos quadros do Estado
brasileiro no sentido de que estes assumissem que a segurana nacional, o Estado
democrtico e o desenvolvimento econmico apenas se tornariam viveis por meio da
consolidao do capitalismo industrial e das reformas sociais (Toledo, 2005).
A despeito dos esguianos _ militares da Escola Superior de Guerra _ terem
freqentado os cursos de formao do ISEB em sua origem, eles iniciaram uma srie de
crticas postura marxista dos ensinamentos do Instituto, chegando a solicitar ao
ento Presidente Kubitschek a suspenso de suas atividades.
33

A ltima fase do ISEB, como ficaram conhecidos os anos de atividades
entre 1961-64, foi marcada pela intensa politizao do Instituto, pela diminuio de sua

32
Ver RAMOS, A.G. Introduo crtica sociologia brasileira. Editora UFRJ. 1995.
33
Caio Navarro de Toledo (2005, p 143) narra o curioso fato de que o ISEB teria sido concebido para ser
a contrapartida da Escola Superior de Guerra, exemplo do Collge de France, e que se sups, poca,
que o Instituto tivesse o sugestivo nome de Escola Superior da Paz. Tambm Almeida (2005) chama
ateno para o mesmo fato de que o ISEB nascera para ser a escola de formao da intelligentsia dos
militares no Brasil, no sentido mais clssico das elites corporativas que nasceram no perodo da Segunda
Grande Guerra.
80

produo intelectual e pela briga entre Guerreiro Ramos e Hlio Jaguaribe; ambos
acabariam saindo da instituio. Neste perodo, duras crticas foram deferidas por
isebianos clssicos da primeira fase (quando o Instituto foi fundado e era dirigido por
Corbisier): Jaguaribe afirmou que o Instituto pouco se assemelhava a um aparelho
cultural (aos modernos think tanks, compara Toledo), mas mais a um agitrop (IBID).
Ramos foi custico: em A Crise do Poder no Brasil (1961) ele sentenciou
que o ISEB se transformara no santo ofcio do nacionalismo e em uma agncia
eleitoreira (referindo-se ao apoio manifestado candidatura de Lott presidncia da
repblica em 1960); em 1963 ainda afirmou em Mito e Verdade sobre a Revoluo
Brasileira, que a instituio ter-se-ia caricaturada em uma autntica escola de
marxismo-leninismo, uma academia de professores idelogos e uma agncia de
militarizao intelectual.
O prprio Werneck Sodr, em entrevista posterior, concedida a Dnis de
Moraes (1989), afirmou que houve mais erros do que acertos na ltima fase do ISEB,
qualificando o erro fundamental do ISEB o do esquerdismo, que no teria, per se,
acabado com o Instituto, mas ajudou a reao a acabar com ele.
34
O ISEB foi fechado
pelos militares logo aps o golpe de 1964.
Pode-se afirmar que, em certa medida, e a despeito das muitas vertentes
ideolgicas e do diverso caldo intelectual que formou o ISEB, os isebianos criaram uma
ideologia do desenvolvimento que influenciou a vida do pas.


34
Para ver a entrevista com Nelson Werneck Sodr ver MORAES, Dnis. A esquerda e o golpe de 64.
Rio de Janeiro, Espao e Tempo. 1989.
81

4.1 - Guerreiro Ramos: administrao pblica como estratgia do
desenvolvimento nacional

Alberto Guerreiro Ramos foi destacado entre os intelectuais do ISEB para
ser estudado mais comedidamente nesta tese por um motivo fundamental: como
Uruguai, Viana e Bresser-Pereira, como se ver adiante, Guerreiro pensou a mudana
das instituies poltico-administrativas brasileiras como estratgia para o
desenvolvimento nacional, tanto do ponto de vista econmico, como do de uma
mudana no ethos poltico de sua populao.
Foi a partir das reflexes que elaborou no DASP _ Departamento de
Administrao do Servio Pblico _, publicadas na Revista do Servio Pblico
(peridico do Departamento), que Guerreiro organizou suas idias sobre a identidade
nacional e as possveis estratgias para o desenvolvimento nacional; posteriormente,
pode-se dizer, foram sintetizadas em uma obra da maturidade: Administrao como
estratgia do Desenvolvimento (1966).
Guerreiro Ramos insere-se, desta feita, na categoria de atores polticos que
se vm pesquisando, at ento, este tipo de trabalho, juntamente com Bernardo Pereira
de Vasconcelos, Paulino Jos Soares de Sousa e Francisco Jos de Oliveira Viana.
Todos, alm de refletirem sobre os problemas nacionais que identificaram em suas
pocas, partiram da mxima de que uma melhor administrao das instituies do
Estado brasileiro auxiliaria na forja de uma nova sociedade nacional; esta normativa foi
assumida categoricamente por Guerreiro em seu Administrao: Sem dvida, o
pressuposto do modlo em apro o de que a burocracia pode ser agente ativo de
mudanas sociais (Ramos, 1966, p 245).
Nascido em Santo Amaro da Purificao, Bahia, em 1915, Ramos, j em
Salvador, foi influenciado por um pensamento catlico que derivava da revista Esprit e
que teve em Jacques Maritain um expoente, tendo, inclusive, integrado a juventude
integralista da Igreja Catlica. Comps a elite de uma gerao intelectual baiana da qual
fazia parte Rmulo Almeida -_ foi ele, alis, quem o chamou para a Secretaria de
Educao sob o comando de Isaas Alves, irmo do interventor Landulfo Alves e
Abdias do Nascimento, com quem desenvolveu o Teatro Experimental do Negro a partir
de 1944.
82

Os anos 1930 na Bahia foram muito fecundos. Ali foi celeiro de diferentes
intelectuais que vieram a ter papel de destaque nas Cincias Sociais e na esquerda
brasileira. Afrnio Coutinho, Edison Carneiro, ydano do Couto Ferraz e Jorge Amado
figuram entre os mais conhecidos.
Guerreiro foi suplente de Deputado Federal pelo PTB (partido ao qual se
filiou em 1960, sendo membro de seu diretrio nacional), tendo assumido o mandato na
legislatura 1963-1967 na vaga do Deputado Rubens Berardo entre 21 de agosto de 1963
a 9 de maro de 1964; reassumiu o mandato como suplente do Deputado Jamil Amiden
em 19 de maro de 1964 e como suplente do Deputado Benjamim Farah em 31 do
maro de 1964. Foi efetivado na vaga do Deputado Benedito Cerqueira em 11 de abril
de 1964. Teve seu mandato cassado em 1964 e seus direitos polticos suspensos por dez
anos, na legislatura 1963-1967, em face do disposto no art. 10 do Ato Institucional n 1,
de 09 de abril de 1964, nos termos do Ato n 4 do Comando Supremo da Revoluo, de
14 de abril de 1964.
35

Depois disso se volta a analisar e a escrever sobre administrao,
racionalidade e teoria das organizaes, nunca perdendo de vista sua perspectiva
nacional-desenvolvimentista. Em 1966 foi para os Estados Unidos, onde ensinou e
produziu artigos e livros.
Para falar de Guerreiro Ramos, costuma-se dizer de sua inteligncia
brilhante, capaz de insights memorveis, que se mostram cada dia mais atuais. Ao
mesmo tempo tem-se que lembrar que ele produziu tambm fora dos cnones
acadmicos de sua poca. Brigou com quase todos os seus pares e, principalmente, se
desentendeu com Florestan Fernandes, figura central na constituio do campo da
sociologia acadmica na Universidade de So Paulo.
A conscincia nacional e o messianismo estiveram presentes na vivncia e
nas obras de Ramos ao longo de toda sua trajetria, tendo ele sido porta-voz de
propostas de salvao nacional. A sociedade brasileira cobrou solues para inmeros
problemas nacionais desse mulato baiano. Ele comprou a cobrana e procurou
respond-la, lanando mo de tudo que acumulou em termos de conhecimento, erudio
e vivncia (Oliveira, 1995).

35
SILEG Mdulo Deputados, in http://www2.camara.gov.br/deputados/index.html/loadFrame.html,
em 17/10/2009 s 10:52:53.
83

Guerreiro foi homem de seu tempo, comprometido com as lutas da poca.
Sua trajetria oscilou entre o comprometimento e o ceticismo. Jos Saraiva Cruz (2002)
observa que com Guerreiro que o povo aparece como categoria sociolgica. Quer,
deseja, aposta em mudanas, em transformaes na sociedade brasileira. Partilha da
expectativa de que o desenvolvimento (industrializao e urbanizao) mudar a
sociedade e defende a atuao do Estado como agente do desenvolvimento e da
democratizao.
36

No perodo no qual Guerreiro Ramos esteve no DASP, ocupou-se de
questes como a efetivao da administrao, a transplantao de idias, a funo
pblica do intelectual, a relao entre Estado e sociedade, o pblico e o privado, o
patrimonialismo, a relao entre racionalidade e irracionalidade, modernizao e
tradicionalismo, o carter do Estado, as formas e os arranjos entre as foras polticas, a
conformao e dinmica das classes sociais, a cultura poltica e suas implicaes, os
entraves ao desenvolvimento, o desenvolvimento como racionalizao, modernizao
como tarefa nacional e o papel do Estado nessa empreitada. Foi na Revista do Servio
Pblico, peridico do DASP, que Guerreiro publicou a maior parte de suas idias.
O DASP - Previsto na Constituio Federal de 1937 e criado no incio do
Estado Novo (BRASIL, 1938) - foi parte da iniciativa de reforma e planejamento dos
rgos estatais no Brasil, sendo o prprio Departamento o organismo planejador e
fiscalizador da tcno-burocracia brasileira.
37

Em sua criao (e posterior desempenho), consta a procura por um modelo
de gesto que propiciasse racionalidade e excelncia produtiva com rigor tcnico,
impessoalidade e autonomia.

36
Esta preocupao de Guerreiro pode ser obervada no perodo no qual atuou com mais afinco no DASP,
entre as dcadas de 1940-60, at seu exlio nos EUA. Nessa fase empenhou-se em configurar uma crtica
intelectualidade brasileira, e na tentativa de desenvolvimento de uma sociologia abrangente.
37
No seu perodo inicial, de maior influncia (1938-1945), o DASP teve como presidente Luiz Simes
Lopes (1903-1994) - Oficial de Gabinete da Secretaria da Presidncia da Repblica (1930-1937),
Presidente do Conselho Federal do Servio Pblico Civil (1937-1938), Presidente da Comisso de
Oramento Geral do Ministrio da Fazenda (1939-1945), Presidente da Comisso de Oramento da
Repblica (1940-1945), Presidente da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos no Governo
Juscelino Kubitschek (1956-1961), membro do Conselho de Administrao do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (1956), membro e presidente do Conselho de Cooperao Tcnica da
Aliana para o Progresso CONTAP (1965-1969), membro da comisso de peritos para estudar o
Programa de Administrao Pblica da Organizao das Naes Unidas (1966), Presidente da Sociedade
Nacional de Agricultura (1969-1979). Foi tambm fundador (em 1944) da Fundao Getlio Vargas, a
qual presidiu at 1992 (Histrico dos Presidentes da FGV, 2006) que tambm foi um dos
responsveis pela acolhida de Guerreiro Ramos na Fundao Getlio Vargas, em 1965, quando da
cassao e proscrio do socilogo pelo regime militar.
84

O diagnstico do DASP foi o de que a situao brasileira no favorecia a
ebulio de demandas sociais legtimas, o que havia de efetivamente organizado, como
j havia afirmado Tobias Barreto (Meneses, 1962, p 103) e que o Estado estava
configurado pelos estreitos interesses da classe dominante; alm de que um liberalismo
oligrquico dominava a cena poltica e restringia no s a participao das outras
classes nos assuntos de Estado, como tambm a prpria autonomia.
Assim, Estado e classe dominante praticamente se confundiam,
inviabilizando a organizao e atuao estatal de modo mais amplo, racional e moderno.
Nos nveis operacionais da mquina administrativa, predominava um funcionalismo
pblico que j havia sido descrito como o grande asilo das fortunas desbaratadas da
escravido (Nabuco, 1975), inchado, um tanto incompetente e perdulrio das receitas
pblicas.
O Estado Novo fortaleceu o poder central, garantindo-lhe capacidade
decisria revelia dos interesses particularistas e do poder local, sem participao da
sociedade civil. Efetivava-se ento a concepo -_ preconizada por Bernardo Pereira de
Vasconcelos e refinada por Visconde do Uruguai e Oliveira Viana _-, de que a nica
fora capaz de promover a coeso e o dinamismo da sociedade brasileira seria o
aparelho poltico-administrativo do Estado.
Assim, a modernizao do pas passava pela desobstruo das artrias
polticas e pela melhoria da administrao, tendo cabido ao DASP isolar as presses
desta teia de interesses e normatizar a administrao da gesto racional dos negcios do
Estado. Nas palavras de Guerreiro Ramos (1966, p 448), deu-se, entre 1930 e 1945,
uma verdadeira revoluo administrativa, tal o porte das modificaes de estrutura e de
funcionamento que se verificaram em nosso servio pblico federal.
Com essa revoluo, os critrios de contratao de funcionrios -_ antes
baseados nas relaes pessoais -_ passaram a ser orientados pelo mrito e pela
competncia, tendo-se instaurado concursos e carreiras, estendendo-se as oportunidades
de emprego. Era o primeiro grande passo em direo burocratizao do servio
pblico (Iglsias, 1993, p 254-5).
A hiptese dessa prtica administrativa, que supostamente separava a
administrao da atuao poltica do Estado, era a de que o planejamento passava a
85

fazer parte do desenvolvimento capitalista, modificando as formas de controle do
Estado e influenciando a dinmica da sociedade.
38

Contudo, com a queda de Vargas em 1945, as funes do DASP foram
bastante reduzidas, tendo-se o limitado a um rgo de estudo e de orientao
administrativa (Draibe, 1985). J no governo Dutra, o DASP sofreu crticas da
imprensa e do Parlamento, tendo corrido o risco de ser extinto, mas sobreviveu com
seus poderes e atribuies diminudos, mas especialmente alijado da confeco do
oramento.
39

Com a mudana da conjuntura poltica, os ataques vieram de vrios lados,
tendo o DASP contra si segundo Edson Nunes (1997) o fato de que teria sustentado
um processo de centralizao sem precedentes no pas, o que teria permitido identific-
lo como um rebento da ditadura.
Diante da crtica, o DASP vai em busca da modernizao brasileira,
tentando adequar certa realidade social aos imperativos da evoluo do capitalismo. O
Departamento reconheceu, nas reflexes de seus integrantes, caractersticas da cultura
poltica brasileira, como o clientelismo que desafiava a impessoalidade e a generalidade
burocrticas que se queria estabelecer.
Guerreiro Ramos refletiu muito sobre esses processos da sociedade
brasileira, especificamente sobre a maneira mais efetiva de coadunar a burocracia
estatal com a estrutura social. Assim, publicou uma srie de artigos na Revista do
Servio Pblico, peridico editado pelo Departamento.
Assim, ao resenhar a obra magna de mile Durkhein, A Diviso do
Trabalho Social, Guerreiro se atenta s possibilidades do planejamento como forma de

38
As origens da ideologia e da prtica do planejamento governamental no Brasil devem-se segundo
Octvio Ianni (1996, p 68-9) a [...] uma combinao privilegiada de condies (economia de guerra,
perspectivas de desenvolvimento industrial, problemas de defesa nacional, reestruturao do poder
poltico e do Estado, nova constelao de classes sociais) que transformou a linguagem e a tcnica do
planejamento em um componente dinmico do sistema poltico-administrativo. Ou melhor, a linguagem e
a tcnica do planejamento foram incorporadas de forma desigual e fragmentria, segundo as
possibilidades apresentadas pelo sistema poltico-administrativo e os interesses predominantes do setor
privado da Economia. Esta a razo por que, ao mesmo tempo em que se ensaiava a poltica econmica
governamental planificada, desenvolvia-se a controvrsia sobre os limites da participao estatal na
Economia.
39
Em 1947, foi proposta e recusada sua extino e, mais tarde, em 1967, foi criado o Departamento
Administrativo do Pessoal Civil, que conservou a sigla DASP, mas que na verdade j era outro rgo
(Avellar, 1976). Finalmente, em 1986, o Decreto n 93.211, de 03 de setembro, extinguiu o DASP e criou
a SEDAP Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica.


86

interveno social, ocupando-se da questo da eroso da ordem social, do papel dos
socilogos em conter os desequilbrios, de como manter o controle social e a
consequente garantia de convivncia social democrtica e de como esclarecer os
dirigentes sobre o papel de uma intelligentzia no Brasil.

Uma sociedade de que esto ausentes as foras de
integrao espontnea dos indivduos e dos grupos,
s poder manter-se ou por mtodos policiais ou por
mtodos administrativos compreensivos. A
preponderncia de uns ou de outros depender da
preparao sociolgica dos grupos governantes. No
estou certo de que o problema tecnolgico do
governo se resolveria mediante a frmula, um tanto
platnica, de por os socilogos no lugar dos
governantes, mas, com certeza, sua soluo ser
tanto mais assegurada quanto maior for a capacidade
dos dirigentes de assimilarem os conhecimentos
recm-atingidos pelas cincias sociais. Por este
motivo, cresce de importncia o papel dos rgos de
estado maior, naturalmente incumbidos de por ao
alcance dos governantes os conhecimentos tcnicos
e cientficos das cincias sociais, sem os quais a
administrao da sociedade ser aleatria e torpe.
(Ramos, 1946b, pp 161-2).


Max Weber a maior inspirao do autor, todavia.
40
Ao resenhar Economia
e Sociedade, Guerreiro afirma que a tentativa mais bem sucedida de estabelecimento
de uma cincia sociolgica da histria, e, por isto mesmo, de uma sociologia efetiva,
[...] a partir de Max Weber que a sociologia se emancipa definitivamente do
normativismo, liberta-se de certa tendncia reformista que a impelia a invadir, no sem
os clamores das vtimas, os feudos da moral, da religio, da profecia e da filosofia
(Ramos, 1946a, pp 129-30).



Ramos tambm demonstra considerao pela pesquisa emprica, pela
tcnica dos surveys e pela sociologia estadunidense, ao fazer elogios a seu mais ilustre
arauto no Brasil poca, Donald Pierson:
41


40
Em 1981, Guerreiro chega a afirmar, em entrevista a Oliveira (1995): Weber era um isebiano, um
ibespiano.
41
Guerreiro Ramos chegou a frequentar um curso oferecido por Donald Pierson, ento professor da
Escola Livre de Sociologia e Poltica de So Paulo, no Rio de Janeiro (Oliveira, 1995), e utilizou-se dos
instrumentais de pesquisa e questionrios para abordar mais diretamente dados quantitativos e situaes
87

Um aspecto que tem sido negligenciado no Brasil,
na formao dos especialistas nos vrios ramos das
cincias sociais, o treinamento dos mesmos, no
emprego dos mtodos e no manejo das tcnicas de
pesquisa. A no ser a rara exceo da Escola Livre
de Sociologia e Poltica de So Paulo, onde o Prof.
Donald Pierson mantm um curso de pesquisa
social, no sabemos nenhuma outra entidade
universitria em que se considere a pesquisa social
como uma disciplina autnoma. Um dos maiores
servios prestados ao desenvolvimento dos estudos
sociais, no Brasil, pelo Sr. Donald Pierson ,
precisamente, o de ter difundido, entre ns, um
sistema de referncias para o estudo de pesquisa
social. (Ramos, 1947, p 147).

Nesse ponto de sua vida, Guerreiro fortalece sua preocupao formalizadora
e especulativa de fazer da sociologia um instrumento de interveno social na gesto
racional dos recursos e organizao administrativo-estatal por meio do planejamento,
entendido como possibilitador do curso que liberaria as potencialidades e as foras
latentes da sociedade que entendia rumar para a modernizao.
Destarte, intenta demonstrar que o processo de secularizao organiza
racionalmente o mundo do trabalho, tornando-o laico e racional. Este processo, todavia,
s se produz em sociedades nas quais predomina o esprito anti-tradicional e laico, no
se desenvolvendo em outras nas quais o sagrado se sobrepe ao racional e secular.
Desta feita, os EUA seriam o campo mais frtil para esse desenvolvimento;
j a Amrica Latina, sia e Oceania muito menos, pois nessas sociedades a indstria
seria rudimentar e suas populaes no teriam ainda emergido das culturas de folk
(Ramos, 1950).
42
O raciocnio de Guerreiro converge para a anlise da administrao pblica
no Brasil, onde, segundo o autor, o gerenciamento racional dos negcios pblicos no
seria assunto meramente tcnico ou institucional, solucionvel por um simples modelo
de gesto, mas trata-se de um produto de um amadurecimento histrico-social, que
dependente da superao do privatismo:


empricas devido a seu envolvimento profissional no Departamento Nacional da Criana e no DASP,
onde se ocupou de temas como a puericultura, pauperismo, sade, medicina popular, mortalidade infantil,
imigrao, padro de vida, etc. (Ramos, 1949).
42
Utilizou-se Guerreiro dos referenciais weberianos sobre burocracia, administrao, patrimonialismo, o
sagrado e o profano e o estudo da tica como secularizao, presentes em Economia e Sociedade e em A
tica Protestante e o Esprito do Capitalismo.
88

Na administrao pblica, a racionalizao , antes,
uma fase da evoluo do Estado que uma tecnologia
propriamente dita. Ela surge, sob a forma do que
Max Weber chamou burocracia, naqueles tipos de
Estado em que, sob influncia do
constitucionalismo, se afirma o predomnio da
funo pblica sobre a feudalidade e a soberania
territorial, ou seja, do interesse universal sobre o
interesse particular (Ramos, 1950, p 113).

Seguindo a tipologia weberiana de dominao, Guerreiro supe que, para a
ocorrncia do advento da racionalizao e da dessacralizao no Brasil, dever-se-ia
solapar as bases patrimonialistas da sociedade, conforme suas caractersticas prprias de
conformao social: A superao da administrao patrimonial pelo desenvolvimento
da administrao racional ocorre mais ou menos lentamente, conforme a composio
social de cada pas (IBID, p 117), de modo que no se observam, em nenhum pas,
tipos puros de administrao pblica, percebendo-se, sim, formas hbridas, nas quais
conviveriam qualidades modernas e arcaicas de administrao.
Para que se identificassem as resistncias mudana de paradigma
administrativo, a anlise social teria papel fundamental na identificao e superao de
mentalidades, formas culturais e hbitos cristalizados pelo tradicionalismo, alm de
operar sua substituio por formas moderadas e congruentes de efetivao da nova
ordem:

A racionalizao assume algumas peculiaridades na
esfera da administrao pblica. A ela uma
questo eminentemente sociolgica, antes de ser de
qualquer outra natureza. A racionalizao na esfera
da administrao pblica no se converte em mera
aplicao do saber tcnico na organizao de
atividades. , principalmente, um processo de
transformao do aparato estatal, que se opera a
custa da diminuio (e at anulao) da eficcia da
tradio, ou melhor, que implica a substituio de
folkways por technicways (IBID, p 12).

Diversos problemas impediam a racionalizao administrativa no Brasil,
segundo Guerreiro, como o privatismo, patrimonialismo e o mandonismo. Ainda por
inspirao de Oliveira Viana, Guerreiro faz uma crtica organizao clnica e
familiarista do poder no Brasil, decorrncias de sua formao histrica e daquele
idealismo utpico, caracterstico das elites brasileiras e extensamente estudado por
89

Oliveira Vianna (SIC), fato que no daria condies de estrutura social e poltica, um
sistema racional de administrao pblica. (IBID, p 24).
Essa herana patrimonialista perturbaria a estrutura governamental,
transmitindo administrao pblica um carter

[...], esprio, visto que nela no se integram
perfeitamente os processos burocrticos. Registra-se,
pois, dentro de nossa administrao pblica, um
verdadeiro conflito cultural, como j lembrara o
socilogo brasileiro Emlio Willems [...] Este
conflito cultural retrata-se com maior agudeza
naquilo que se poder chamar processo do DASP,
rgo pioneiro da implantao da racionalizao na
administrao federal, cujo destino vem sendo
ultimamente discutido pela opinio pblica e assume
as propores de um caso de conscincia do pas.
Tal processo no deixa de ser dramtico, pois
muitos o sentem no esprito e na carne. (IBID p
128-30).

Tomado dessa forma, como elemento eminentemente cultural, o processo de
racionalizao da administrao pblica brasileira teria o Estado como agente defensor
do pblico e portador do moderno; seria o nico agente capaz de dissolver os embaraos
postos pelo tradicionalismo nacional e justificar uma aproximao entre intelectuais e o
Estado.
Conforma-se, assim, uma ideologia de que o Estado mais moderno do que
a sociedade, sendo aquele a razo e conscincia detsa, a qual impedia, devido a seus
pequenos conflitos, a constituio de uma vontade nacional (Vianna, L. 1985).
Guerreiro Ramos releva a condio do Estado como grande baluarte da
modernizao e nico agente capaz de se sobrepor aos interesses privatistas da
sociedade civil; identifica o Estado administrao pblica e esvazia-o de seu contedo
poltico. Isto se deveu ao diagnstico de Ramos de que no Brasil no havia ainda um
povo, uma estrutura de classes, uma sociedade civil organizada, ou qualquer grupo
social coeso e apto a subsidiar a mudana necessria.
Como derivao desse raciocnio, a elite -_ depositria da atividade poltica
nacional e, mesmo sendo despreparada, idealista e alheia realidade brasileira surge
como agente do processo de modernizao nacional, desde que sob os cuidados das
orientaes dos quadros tcnico-cientficos da burocracia pblica, que seriam os atores
90

conhecedores de sua funo pblica e da tarefa de impor a racionalidade ao processo
administrativo nacional (Bariani, 2003).
43

Em reflexes posteriores, todavia, Guerreiro faz uma retomada do conceito
povo, e chega a afirmar que o povo a categoria cardinal da histria contempornea
do Brasil (Ramos, 1960, p 229).
Embora houvesse corroborado diagnsticos de atores polticos anteriores a
respeito da inexistncia ou a incipincia do povo no Brasil, como se v ao longo desse
trabalho, Guerreiro Ramos, a partir de determinado ponto de sua vida, vislumbra a
ascenso das massas como elemento ativo, sujeito poltico autnomo, elevando-o
categoria de protagonista eminente do processo poltico (IBID, p 42).
A categoria de povo elaborada por Guerreiro a de que se tratava de um
conjunto de ncleos populacionais articulados entre si pela diviso social do trabalho,
participantes de uma mesma tradio e afetados de uma mesma conscincia coletiva de
ideais e de fins (IBID, p 228), fator que o tornava, o povo, vocacionado a revolucionar
o panorama poltico brasileiro.
Esse povo, todavia, deveria ser forjado no Brasil enquanto categoria
poltica. Para tanto, duas ferramentas se faziam necessrias: a articulao entre os
aspectos econmico, de um lado, e social, poltico e cultural, de outro.
44

Assim, o povo apareceria como categoria central da dinmica sociopoltica
da fase capitalista do desenvolvimento econmico-social, o que se daria com a
constituio de um mercado interno no Brasil, formando um conjunto de pessoas
integradas num mercado prprio -_ exatamente o que teria faltado ao Brasil no passado,
para que se pudesse ter, verdadeiramente, um povo (IBID, ibidem).
O povo tinha por caractersticas bsicas os seguintes predicados, de acordo
com Guerreiro: i) o principal empresrio do processo econmico brasileiro. Pelo seu
trabalho, criam-se as riquezas, combinam-se os fatores e se os transformam em bens e
servios. Exerce o principal papel na realizao das atividades produtoras, cabendo-

43
A poltica com seus interesses, conflitos, instituies e rituais parecia a Guerreiro Ramos irracional,
demorada e injusta. Ele a compreendia mais como ttica protelatria do que como mecanismo decisrio.
Assim, a poltica atuaria como fator perturbador da administrao pblica e da racionalidade
modernizante.
44
Ao referir-se s relaes entre uma estrutura e uma superestrutura social - sem, entretanto, definir
rigorosamente suas constituies e relaes - Guerreiro Ramos, provavelmente, fala de uma estrutura de
bases materiais e uma superestrutura de construes ideolgicas em aluso escola marxista
disseminada na cultura sociolgica do perodo.
91

lhes, portanto, o controle ideolgico da programao global da economia; ii) uma
realidade social englobante que ultrapassa o mbito exclusivo de toda classe.
constitudo majoritariamente de trabalhadores, mas se compe tambm de elementos
oriundos de outras classes e categorias; iii) o dirigente poltico do processo histrico-
social. Exerce esta funo, extraordinariamente, de modo direto; normalmente, de modo
indireto, por intermdio de sua vanguarda; iv) o verdadeiro gnio da cultura nacional.
S existem cultura e cincia nacionais, do ponto-de-vista do povo. (IBID, p 244).
Vale ressaltar que esse povo descrito por Ramos uma categoria
deontolgica, ou seja, faz parte de um devir ser, de uma construo normativa do
autor, e como parte dessa busca, seria imperativo incrementar a produo e o mercado
interno, reverter o sentido do circuito econmico (de externo para interno) e
desencadear o processo de autonomizao do capitalismo brasileiro.
Para tanto, o Estado teria papel importante, pois dele emanaria a
racionalidade e a coordenao para planejar e executar a melhor disposio e uso dos
fatores de produo num contexto de capitalismo dependente e diviso de classes; a
iniciativa poltica estaria limitada ao do Estado, restando assim um papel
shumpeteriano aos capitais privados: empreender j que, por sua natureza,
comportar-se-iam conforme outra lgica que no a do desenvolvimento racionalmente
organizado, pois, para Ramos, se o tempo do Estado, como organizador da
comunidade, no o mesmo do capital privado, cumpriria ao poder pblico intervir
para programar e organizar a produo nacional (IBID).
A passagem pelo DASP marcou a trajetria de Guerreiro Ramos, embora
da no se possa concluir que foi essa a experincia que o levou a determinadas
posies; no h demasiado risco em afirmar que no foi por causa dela, mas que foi
sobretudo com ela, que esboou naqueles anos uma noo de que o advento do moderno
era, principalmente, um conflito cultural, um enfrentamento entre o racional e o
irracional: a cultura do moderno _ supremacia do Estado, anti-liberalismo, interveno,
planejamento e administrao burocrtica _ chocava-se com a cultura do atraso _
patrimonialismo, privatismo, clientelismo .
No DASP, o autor inteirou-se da problemtica brasileira e sua
complexidade, atentou para o fato de que a transplantao de instituies, condutas e
formas de organizao dos pases de capitalismo central no seriam funcionais na
realidade brasileira; por outro lado, no seria possvel simplesmente relegar os
92

instrumentos e experincias daqueles pases; a precisamente residia o dilema: alcanar
a modernidade por meios prprios e, no entanto, utilizar-se dos meios possveis; ser
outro sem deixar de ser si mesmo, articular o particular e o geral, o estrutural e o
funcional. J no era possvel simplesmente refazer a trajetria dos pases
desenvolvidos; o Brasil no poderia galgar os mesmos degraus que aqueles pases,
haveria de trilhar seu prprio caminho rumo modernizao, conforme sua condio
particular. Para enfrentar os desafios dessa condio, seria preciso forjar instrumentos
tericos prprios, adequados ao entendimento da realidade brasileira, aparelhar a
sociologia, tomar conscincia da realidade brasileira para dar conta da complexidade da
situao.
Guerreiro Ramos faleceu em 1979, nos Estados Unidos, sem ter retornado
ao Brasil aps a Lei da Anistia. No pode, assim, ver o fortalecimento da sociedade civil
brasileira como ator histrico, articulada enquanto movimento de carestia, clubes de
mes, novos partidos poltcos de esquerda. Tampouco assistiu s Diretas J ou
eleio indireta de Tancredo Neves.
Suas preocupaes, todavia, se perpetuaram na agenda de pesquisas que se
estabelecera com a Nova Repblica: __ Como retomar o rumo do desenvolvimento
nacional? Como fortalecer a sociedade civil? Qual a relao entre o desenho das
instituies poltico-administrativas, o desenvolvimento nacional e a formao de uma
nova sociedade? E a estas se somou outra pergunta: __ Como fazer a manuteno da
recm adquirida democracia?
A proposta de Reforma do Estado, levada a termo pelo Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado no primeiro mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) disps-se a solucionar essas questes, como
se ver no captulo seguinte.
93

V - Nova repblica, nova reforma: Bresser-Pereira e a Reforma do
Estado na Era FHC

A Reforma do Estado levada a termo pelo MARE_ Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado_ entre 1995 e 1999 no Brasil, pari passu
sua execuo institucional e tramitao poltica, o tema a ser debatido neste captulo.
Compreender como o ento Ministro de Estado Bresser-Pereira percebe esses conceitos
e justifica seu uso como subsdio argumentativo para a defesa dos motes de sua
proposta de Reforma fundamental para a comprovao de sua tese. Esta aponta para
pontos convergentes nas anlises dos diversos autores-atores polticos estudados ao
longo desse trabalho, especificamente no que diz respeito s suas percepes sobre a
relao entre Estado e sociedade no Brasil.
Assim, este captulo, aps apresentar brevemente a biografia de Bresser-
Pereira, ocupa-se de cinco pontos sobre sua obra: i) suas interpretaes sobre a
democracia; ii) a relao que ele estabelece entre capitalismo, desenvolvimento
econmico e democracia; iii) seus conceitos de Estado, Nao e sociedade civil; iv) as
relaes entre instituies, sociedade e o bom Estado; v) seu diagnstico das
instituies poltico-administrativas do Estado brasileiro entre 1930 e a Constituio de
1988; e vi) as propostas defendidas e levadas a termo pelo Ministrio da Administrao
Federal e a Reforma do Estado ao longo do primeiro mandato do ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso.
Bresser-Pereira nasceu em So Paulo, filho de Sylvio Pereira e Anita. O
pai foi advogado, jornalista, poltico e escritor; fundou e dirigiu o jornal liberal O
Tempo entre 1950 e 1955; foi Deputado estadual em So Paulo pelo PTB _ Partido
Trabalhista Brasileiro_ (1947) e tambm trabalhou no Instituto de Previdncia e
Assistncia dos Empregados da Unio e no Conselho de Defesa Econmica de So
Paulo. A me foi professora do curso fundamental.
No jornal que fora dirigido pelo pai, Bresser-Pereira iniciou sua carreira
profissional aos 16 anos (1950). Nesse ambiente conheceu Hugo Borghi e Hermnio
Sacchetta; o primeiro, um expoente do getulismo petebista, o segundo, militante
comunista que despertou em Bresser o interesse pelo comunismo (Bresser-Pereira,
2004).
94

Durante a juventude, Bresser-Pereira cursou o primrio em escola pblica e
o colegial no tradicional colgio So Luiz. A, somou s influncias trabalhistas
herdadas do pai e s nacionalistas do tio Alexandre Barbosa Lima Sobrinho ambos
admiradores de Getlio Vargas as influncias catlicas tradicionalistas dos padres
jesutas; filiou-se, poca, aos jovens intelectuais catlicos progressistas da Ao
Catlica, que tinham por bastio o pensamento de Jacques Maritain e de Alceu
Amoroso Lima.
Na Ao Catlica, Bresser tambm se filiou ao _ PDC _ Partido Democrata
Cristo e ocupou-se em encontrar, em mbito internacional, uma terceira via entre o
capitalismo e o comunismo. Foi justamente durante um encontro da Ao Catlica, em
Itanham (1955), que ele tomou conhecimento da publicao Cadernos do Nosso
Tempo, tendo se encantado com artigo de Hlio Jaguaribe, A Sucesso Presidencial;
segundo o prprio Bresser-Pereira, a reflexo sobre o que lera lhe ofereceu uma viso
nova do Brasil, que em grande parte coincidia com o que ouvia em minha casa, de meu
pai, e que mudou a minha vida (Bresser-Pereira, 2004, p 513).
45

Nesse sentido, Bresser fascinou-se com a anlise histrica e poltica que
dividia o Brasil em trs fases: a colonial, at 1822, semicolonial, entre 1822 e 1930 e a
fase de industrializao e de construo de um projeto nacional, com um grande acordo
de classes, iniciada com o governo Getlio Vargas. Na mesma poca, narra o autor, ele
tambm tomou conhecimento das teses desenvolvimentistas da CEPAL_ Comisso
Econmica para a Amrica Latina _, que conhecera por intermdio dos escritos de
Celso Furtado.
Ainda em 1955, Bresser rompe com o PDC, uma vez que discordou do
apoio oferecido pelo partido a Juarez Tvora candidato sugerido pela UDN _ Unio
Democrtica Nacional _ para competir com Juscelino Kubtischek nas eleies
presidenciais.
Em 1959, ocupado em combinar precariamente conceitos catlicos com
marxistas e keynesianos, Bresser mergulha nas teorias econmicas e de administrao
de empresas, visando a aprovao em concurso para lecionar na recm criada Fundao
Getlio Vargas. Aprovado, foi para a Michigan State University fazer um mestrado em
Administrao de Empresas. Uma vez nos Estados Unidos, e armado com o notvel

45
Texto de Jaguaribe - JAGUARIBE, H. A sucesso presidencial in Cadernos de Nosso Tempo, n4,
abr/ago, 1955 apud Bresser-Pereira, 2004.
95

livro de Guerreiro Ramos, A Reduo Sociolgica, tambm passou pelas universidades
de Harvad e Chicago.
Regressando ao Brasil em 1962, iniciou seu doutorado em Economia com
Delfim Netto na Universidade de So Paulo. Fundou o mestrado em Administrao de
Empresas da FGV_ Fundao Getlio Vargas _ em 1965 e o Departamento de
Economia em 1970. Em 1972 obteve o ttulo de doutor em Economia com a tese
Mobilidade e Carreira dos Dirigentes das Empresas Paulistas. Em 1984 titula-se livre-
docente na Faculdade de Economia e Administrao de Empresas da USP, com a tese
Lucro, Acumulao e Crise.
Em 1982, com a eleio de Franco Montoro _ que Bresser conhecia desde
os tempos do PDC _ como o primeiro governador democrtico do Estado de So
Paulo, Bresser-Pereira foi convidado para ser presidente do Banco do Estado de So
Paulo, cargo que ocupou entre 1983/84, tendo terminado suas atividades no governo
Montoro como Secretrio de Cincia e Tecnologia.
No governo Sarney, em 1987, Bresser teve uma passagem meterica pelo
Ministrio da Fazenda, tendo desenvolvido o plano econmico que ficou conhecido
como Plano Breser.
46
Ele retornaria vida poltica de maneira institucional em 1995,
como Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, cargo que ocupou at
1998.
A produo acadmica de Bresser-Pereira profcua e, porque no dizer,
polmica, bem como so suas decises e tramitaes tcnico-polticas enquanto agente
fiducirio do Estado.
Este captulo resultou mais extenso que os demais em funo da
versatilidade intelectual de Bresser e ao fato de haver apenas uma obra que tentou
organizar a sua produo (Nakano, et alli, 2004); neste sentido, o esforo para
apresentar de maneira clara as idias deste ltimo autor-ator a ser aqui analisado foi
maior.



46
O Plano Bresser tratou de lidar com o problema do gigantesco dficit pblico brasileiro e alta inflao,
que atingiu o patamar de 23,21% em maio de 1987. O referido plano tratou de propor um rigoroso ajuste
fiscal, instituindo o congelamento dos preos, dos aluguis, dos salrios e a UPR como referncia
monetria para o reajuste de preos e salrios.
96

Democracia
A democracia um dos focos centrais da ateno de Bresser-Pereira. A
exemplo dos autores discutidos na seo anterior desta tese, ele tambm se ocupou em
tecer anlises sobre os motivos da transio brasileira.
A despeito de ser um tema presente direta ou indiretamente em todas as
reflexes de Bresser, o tema da transio democrtica, bem como as instituies e
valores das democracias estabelecidas, surge de maneira mais elaborada no texto Why
Did Democracy Became the Preferred Form of Government Only in the Twentieth
Century?
47

No referido texto, o autor discorre sobre as maneiras pelas quais os valores
da democracia podem ser defendidos e como as instituies poltico-administrativas
podem tratar de solidific-los, visando tanto a manuteno de si prprias quanto outras
externalidades positivas para a sociedade, especialmente nos mbitos econmico e da
administrao pblica.
Para explicar esse quadro, Bresser apresenta uma viso progressiva da
democracia, partindo da chamada democracia de elites, passando pela democracia da
sociedade civil e chegando democracia do povo, ou democracia republicana sendo
esta etapa uma idealizao feita pelo autor_.
A resposta oferecida pergunta feita no ttulo do artigo apresentada da
seguinte maneira: a democracia tornou-se, gradualmente, idntica ao bom Estado, na
medida em que provou ser o mais estvel regime, o sistema que de modo mais firme
assegura a estabilidade poltica ou a ordem social (Bresser-Pereira, 2009a).
A preferncia por esse sistema trata-se de uma escolha coletiva, no
argumento de Bresser. Assim, a coletividade, dividida em camadas ou classes, cada uma
com interesses prprios e possivelmente conflitantes (mas no irreconciliveis), foi, a
partir de seus clculos de interesses, ao longo de um processo histrico, convencendo-se
das vantagens da democracia.
Esse argumento muito prximo ao de Adam Przeworski (1986) que
explicou a convergncia entre capitalismo e democracia ao demonstrar as mudanas na

47
Artigo apresentado no terceiro encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica. Disponvel em
www.cienciapolitica.org.br. 2002. H uma veso em portugus do mesmo artigo, revisada em 2008, e
disponvel no stio www.bresserpereira.org.br.
97

escolha racional dos agentes coletivos, como trabalhadores e capitalistas, ao longo do
sculo XX na Europa ocidental.
Criticando a metodologia da escolha racional utilizada por Przeworski,
todavia, Bresser-Pereira sublinha a necessidade de que essa hiptese seja analisada luz
de um processo histrico mais profundo em curso, o que teria nuanado as preferncias
entre ricos e pobres, fazendo-os convergir desejabilidade desse tipo de regime:
Embora interesses racionais sejam essenciais para o argumento, eu no uso um mtodo
de escolha racional puro porque impossvel deduzir logicamente o recente predomnio
da democracia. Isso um fator histrico que requer um mtodo histrico.
Essencialmente, exige considerar, alm dos interesses, os novos fatos histricos que os
modificaram, tornando a democracia possvel (IBID, p 02).
A revoluo capitalista o conceito utilizado por Bresser para explicar a
mudana na estrutura social e na percepo e atuao dos atores sociais, tornando a
democracia, o regime preferido no sculo XX.
Essa revoluo indica um ciclo econmico e social que culmina em uma
economia de mercado minimamente estabelecida. Nesse sentido, a diferena poltica
desencadeada pela revoluo capitalista se d no mbito do Estado e no seu papel
enquanto apropriador do excedente econmico.
Assim, o Estado pr-capitalista se utilizava de seu poder poltico para se
apropriar diretamente do excedente econmico por intermdio da ameaa e do uso da
violncia, de tal forma que riqueza e prestgio eram fruto de uma equao imediata da
utilizao do aparato coercitivo do Estado.
A democracia, dessa perspectiva, apresentar-se-ia como regime pouco
consistente com a dinmica autoritria de apropriao do capital, como guerras contra
outras comunidades polticas que garantissem esplios como terras e escravos, ou como
a coao de camadas subalternas produtoras de excedentes.
Bresser supe que essa situao muda quando uma sociedade realiza sua
revoluo capitalista, completando sua transio para uma economia de mercado, uma
vez que a dinmica da apropriao do excedente passa a se dar pelo mercado, que passa
a distribuir anonimamente a riqueza por meio de salrios e lucros: o Estado deixa de
ser crucial para a aquisio de riqueza. Ele continua relevante, mas no mais uma
98

condio para existncia da elite econmica, que passa a no fazer tanta questo de
conservar regimes autoritrios (IBID, p 12).
Ainda assim, diz Bresser, o caminho para a democracia no est completo,
uma vez que no basta apenas a mudana econmica. Os capitalistas tambm devem
confiar que os pobres e os trabalhadores no desejem o core do sistema econmico ao
terem a oportunidade de participar das decises polticas.
Com o tempo, ocorreu uma mudana de percepo, consequentemente de
expectativas, entre esses atores sociais: os capitalistas moveram suas expectativas no
sentido de que a democracia, ainda que com custos, poderia ser uma boa opo para a
satisfao de seus prprios interesses; j os trabalhadores desenvolveram a expectativa
de que o capitalismo, se imerso em ambiente democrtico, poderia ser a sada para a
melhora de suas condies de vida, ao invs da dependncia da construo de
alternativa anti-capitalista.
Esse modelo histrico, todavia, no se aplica perfeitamente Amrica
Latina, tendo-se somado histria desta regio dois desafios : a dominao colonial e a
disputa com os pases ricos. Dessa maneira, ao atingir a liberdade poltica no sculo
XIX, os pases do Sul das Amricas permaneceram oligrquicos e, com a instalao da
revoluo capitalista no sculo XX, no se tornam liberais, mas desenvolvimentistas e
autoritrios.
Resumindo o argumento do autor, a democracia moderna tornou-se o
sistema preferido e possvel no sculo XX devido, por um lado, ao compromisso e
mudana da natureza das classes em luta e seus modos de atuar politicamente; por
outro, ao sistema capitalista que, mesmo sendo desigual em suas distribuies de
riqueza, no deixa de beneficiar os detentores da fora de trabalho.

Capitalismo, desenvolvimento e democracia
Se, por um lado, a democracia se beneficia do capitalismo um sistema
econminco -_ para tornar-se o regime preferido a partir de um acordo de classes, por
outro ela se consolida por intermdio do desenvolvimento econmico: quanto mais um
pas for avanado do ponto de vista econmico, maior ser seu desenvolvimento
poltico, mais estvel, mais efetiva e mais participativa ser sua democracia (Bresser-
Pereira, 2002, p 06).
99

Esse desenvolvimento econmico possvel de maneira sustentada, a partir
da revoluo capitalista e devido a um mecanismo de desenvolvimento endgeno ao
sistema, sustentado pelo progresso tcnico.
Bresser-Pereira resume seu argumento da seguinte maneira:
A revoluo capitalista a mudana econmica,
social, poltica e cultural que comea com o
surgimento de uma classe burguesa e da revoluo
comercial, e se completa pela formao de cada
estado-nao moderno e sua respectiva revoluo
industrial. Envolve, no nvel econmico, a transio
da apropriao do excedente econmico pelo Estado
para o lucro como um modo bsico de
enriquecimento pessoal em uma economia
coordenada pelo mercado. Transforma o lucro na
motivao econmica, e a acumulao de capital e o
progresso tcnico nos meios para atingir esse fim.
Em nvel institucional, implica a separao entre
patrimnio pblico e o patrimnio privado ou, em
outras palavras, a transio do Estado absoluto e
patrimonial, onde a busca de rendas parte do jogo,
para o Estado liberal, onde isso no mais ocorre e
onde os direitos civis dos indivduos e suas
liberdades esto asseguradas (Bresser-Pereira,
2002a, p 10).

Contudo, determinar com preciso se um pas passou pela transio
capitalista no simples, segundo o autor, uma vez que os indicadores para essa
afirmao exigiriam, alm do aumento de sua riqueza, determinar se o Estado ainda
busca renda por intermdio de captura patrimonial e se permanece como instrumento de
enriquecimento das pessoas.
Quando pensa a transio capitalista, Bresser se demonstra
multidimensional, com vetores de fora que apontam do capitalismo para o
desenvolvimento econmico e vice-versa, bem como de ambos para a democracia.
Contudo, fica claro ao longo de suas reflexes que esses vetores ganham ou perdem
fora e qualidade dependendo da existncia ou no de uma estratgia nacional de
desenvolvimento, bem como do acerto das instituies criadas e das polticas adotadas
para o alcance das metas estabelecidas nessa estratgia.
100

Nesse sentido, o desenvolvimento econmico um fenmeno histrico que
se relaciona por um lado com a formao dos estados-nacionais e, por outro, com a
acumulao do capital e a incorporao do progresso tcnico ao trabalho.
Assim _ sendo os mercados modernos socialmente constitudos, ou seja,
organizados e regulados pelos estados _ o desenvolvimento econmico torna-se um
dos objetivos estratgicos das naes capitalistas modernas, que alcanam atravs da
combinao dessas instituies [estado e mercado]. Para que haja desenvolvimento
econmico, essencial que o estado seja forte, ou seja, que tenha legitimidade poltica e
capacidade para cobrar impostos e impor a lei (Bresser-Pereira, 2006, p 207).
Sendo o desenvolvimento nacional fundamental para as naes, Bresser-
Pereira argumenta que necessrio que haja uma estratgia nacional de
desenvolvimento definida, que se trata de uma instituio fundamental de um estado-
nao porque estabelece pautas para a ao de empresrios, de trabalhadores, das
classes mdias profissionais, e, dentro desta, da prpria burocracia do estado (IBID,
pp 215/6).
Esta estratgia envolve mudana nas instituies formais e informais, as
quais podem ser definidas pelo Estado ou simplesmente adotadas pela sociedade, para
que esta coordene suas aes.
Nesse sentido, uma vez que o Estado a instituio matriz das demais
instituies formais de uma sociedade (Bresser-Pereira, 2008, p 02), a reforma da
prpria organizao do Estado torna-se fundamental para o desenvolvimento; isso
porque se as instituies refletem mudanas estruturais que ocorrem na sociedade, elas
tambm agem com fora sobre essas estruturas na medida em que seu papel o de
regular a vida social (IBID, p 03).
Esse movimento de influncias recprocas entre a estrutura social e as
instituies econmicas e polticas do Estado refletem-se, segundo o autor, no plano
cultural da sociedade.
Dessa forma, o desenvolvimento econmico implica mudanas tanto no
mbito cultural quanto estrutural e institucional de uma sociedade. Na arena da cultura
trata-se de mudanas de cunho ideolgico que se ocupam em traduzir os diversos
interesses dos grupos sociais envolvidos em relaes, sejam de conflito, sejam de
cooperao.
101

J na esfera estrutural, a mudana ocorre devido ao dinamismo inerente
tecnologia e aos processos de mudana das classes e demais grupos sociais. Para
estabelecer uma estratgia de desenvolvimento, as instituies tm o papel de serem
pensadas, ou reformadas, no sentido de que no apenas garantam a ordem pblica e a
estabilidade poltica, mas, tambm, proporcionem boas oportunidades de lucro que
estimulem os empresrios a investir e inovar (IBID, p 17).
O desenvolvimento econmico, dessa perspectiva, tem acentuada relao
com o desenvolvimento democrtico, uma vez que a democracia s teria sido possvel
a partir do processo histrico que culmina com a revoluo capitalista.
Tal processo histrico se inicia, segundo Bresser, com a formao dos
estados-nao ainda no sculo XII, devido ao surgimento da burguesia. Mas foi com o
Estado absoluto entre os sculos XVI e XVIII que se pode perceber esse movimento
com clareza.
Assim, devido Revoluo Comercial comrcio de longa distncia
que se conformam os grandes mercados internos. Do ponto de vista poltico, nesse
Estado absoluto, a aristocracia detm o poder, mas est associada burguesia, que, por
sua vez, associa-se a uma elite profissional e passa a demandar a garantia dos direitos
civis. Nesse Estado, a administrao era patrimonialista, no se fazendo distino entre
o patrimnio pblico do privado.
Com o desenvolvimento econmico e o trmino da formao do
Estado-nao ocorre a Revoluo Industrial, o que eleva o poder da burguesia e diminui
o da aristocracia. Nesse perodo consolida-se o capitalismo clssico, fase na qual j
existe uma sociedade civil, mas esta eminentemente burguesa. O Estado garante os
direitos civis, a liberdade e a propriedade, mas, ainda no, os direitos polticos
universais na forma do sufrgio universal. Nesse perodo ocorrem importantes reformas
do Estado no sentido de torn-lo burocrtico-pblico.
Conforme o desenvolvimento econmico continua a ocorrer, na transio do
sculo XIX para o XX, surgem os primeiros estados democrticos; intensifica-se a
movimentao poltica dos trabalhadores e dos polticos socialistas, o que estende o
direito de voto ao sufrgio universal. A partir desse momento, segundo Bresser, pode-se
falar em um Estado democrtico-liberal. A forma de organizao do Estado permanece
burocrtica.
102

O contnuo desenvolvimento, prprio ao capitalismo, demanda uma forma
de organizar a sociedade eminentemente ativa. As crescentes demandas sociais dos
mais pobres que ganharam fora e dinmica prprias, somadas II Grande Guerra, que
mobiliza as sociedades dos pases democrticos contra o nazismo, corroboram a
transio do Estado democrtico-liberal para um de tipo democrtico-social,
caracterizado pela enorme ampliao do Estado em termos de despesa pblica e carga
tributria para que ele possa garantir os direitos sociais como previdncia, educao e
sade.
A crise desse Estado social-democrtico se d exatamente pelo demasiado
aumento de seus gastos, pelo fim da conversibilidade do dlar em 1971 e pelo primeiro
choque do petrleo em 1973. Todos esses fatores levaram a uma diminuio acelerada
das taxas de crescimento que se haviam observado entre as dcadas de 1950/60 no
mundo.
Nesse sentido, se a crise da dcada de 1930 foi uma crise de mercado que
no foi capaz de garantir o emprego e uma distribuio igualitria de renda, nos anos
1950 o Estado assume as rdeas do desenvolvimento das naes no papel de grande
promotor do progresso tcnico, da acumulao de capital e da redistribuio de renda;
para tanto, eleva a carga tributria, a quantidade de servidores pblicos e o nmero e o
tamanho das empresas estatais; a crise iniciada na dcada de 1970 toma volume nos 80,
assumindo, inicialmente, a forma de uma crise fiscal.
Essa crise fiscal, na maioria dos pases em desenvolvimento tambm
assumiu a forma de uma crise da dvida externa: negativou as poupanas pblicas _
receitas de impostos menos gastos de consumo_, diminuindo abruptamente a autonomia
financeira do Estado e o imobilizando, passando o Estado de agente do
desenvolvimento, a empecilio desse desenvolvimento.
Tal crtica, de acordo com o autor, quando foi assumida por uma onda
ideolgica neoliberal, nos idos dos 1990, abriu caminho da transio do estado social-
democrtico para o estado social-liberal, quando se observa, como uma espcie de
movimento compensatrio [] o surgimento dos direitos republicanos [] e os
primeiros indcios de que o novo Estado que estava surgindo [] seria caracterizado
pela democracia republicana ou participativa (Bresser-Pereira, 2009a, p 99).
103

O novo Estado, que j vem surgindo desde o ltimo quarto do sculo XX,
pode ser fortalecido, segundo Bresser, alocando-se mais mercado e elevando a
regulao estatal, para que se corrijam as distores causadas pelo excessivo
crescimento do Estado, bem como para eliminar interferncias arbitrrias na definio
dos preos relativos.
Nesse sentido, necessrio que se recupere a poupana pblica: que se
redefinam as maneiras pelas quais os governos intervm nas esferas econmica e social;
que se substitua a administrao pblica burocrtica pela gerencial; que se regulem
tanto a tendncia de concentrao do capital por intermdio de incorporaes e
aquisies, bem como a capacidade das grandes empresas em criar vantagens
monopolistas, visando defesa da competio e a defesa do consumidor.
Em artigo de 1994, ainda tratando do Estado social-democrtico, Bresser-
Pereira, conjuntamente a Jos Maria Maravall e Adam Przeworski, define as estratgias
para essas reformas, que garantiriam o desenvolvimento e, consequentemente, a
consolidao das jovens democracias surgidas na Amrica Latina no final dos anos
1980:
This is why we seek to offer an alternative, social-democratic,
approach to market-oriented reforms. This approach consists of
three recommendations. First, social policy must be elaborated
and put in place as stabilization or liberalization are launched.
Secondly, the entire reform package must be efficient, in the
sense of minimizing social costs, and must be designed with a
view toward resumed growth. Finally, should be formulated and
implemented as a result of political interplay of representative
organizations within the framework of the representative
institutions If growth is to be resumed, the goal of reform
measures must be not only to reduce inflation and to increase
competition but also to restore the capacity of the state to
mobilize savings and to pursue development-oriented policies.
Judicious and carefully targeted state intervention in allocating
resources across sectors and activities is necessary to resume
growth (Bresser-Pereira; Maravall; e Przeworski, 1994, pp
201/03).

Esse Estado social-liberal tem por estratgia de desenvolvimento ser um
Estado orientado para o mercado, que acredita na competio, no julgando que esta
seja contrria cooperao: o Estado pode ser produtor de bens e servios para o
mercado e tambm apoiar a privatizao de empresas Estatais competitivas, para
104

corrigir as distores causadas pelo excessivo crescimento; estatal pode aceitar o
intermdio entre a oferta de servios no exclusivos do Estado em parceria com
organizaes pblicas no-estatais.
Assim, diz Bresser-Pereira que Construir a capacidade de governo []
significa fazer uma transio de um Estado que fornece diretamente servios sociais, e
mesmo produz bens e servios atravs de empresas estatais, para um Estado que age
como regulador, facilitador ou fornecedor de fundos para a promoo do
desenvolvimento econmico e social atravs de organizaes sem fins lucrativos
(Bresser-Pereira, 2009a, pp 158/9).


Estado
As ocupaes de Bresser-Pereira giram em torno de sua necessidade central
de compreender a relao entre os poderes poltico e econmico, bem como da
explicao das instituies que surgem e se complexificam a partir do choque entre
ambos os poderes.
Assim, o capitalismo, a mais complexa e abrangente instituio
contempornea que deriva desse conflito, no pode ser resumido a um sistema
econmico no qual empresas privadas so coordenadas pelo mercado; tampouco pode
ser simplificado tipologia marxista que trata do meio de explorao dos detentores
dos meios de produo sobre o proletariado. Ambas as definies, defende Bresser-
Pereira, conduzem idia de que o Estado no essencial ao capitalismo (Bresser-
Pereira, 1995a, 1995b).
Justificando seu ponto de vista, o autor define seus conceitos de Estado e
aparelho do Estado. Destarte, afirma que o conceito de Estado, impreciso na cincia
poltica, comumente confundido com os conceitos de governo, Estado-nao (ou
pas), regime poltico ou sistema econmico.
Bresser-Pereira chama a ateno para o que entende como percepes
diversas sobre o Estado: uma que trata de governo e no de Estado, sendo a primeira a
cpula poltico-administrativa do segundo; outra, que identifica o Estado ao Estado-
nao. Chama ateno ainda para termos que utilizam a palavra estado, como Estado
liberal ou Estado burocrtico, como sinnimo de regime; ou ainda aqueles que falam
105

do Estado capitalista ou Estado socialista, indicando confuso terminolgica entre
Estado e sistema econmico.
Utilizando-se do mtodo do fato histrico novo, no qual procura por novos
eventos que, em perspectiva histrica, tenham alterado a realidade social em estudo
(Bresser-Pereira, 2009b), o autor afirma que o novo Estado que est surgindo no
incio do sculo XXI trata-se de processo histrico resultante de fertilizao cruzada
por intermdio do qual os pases vm se adaptando desde que os gregos e romanos
estabeleceram suas repblicas, bem como produto de guerras e revolues que
alteraram, positiva ou negativamente, o processo de desenvolvimento econmico e
poltico (Bresser-Pereira, 2009a, p 30).
Inspirando-se na tradicional tipologia de T. H. Marshall (1973), Bresser
afirma que o processo de transformao do Estado moderno passou por quatro fases
distintas: a revoluo liberal do sculo XVIII que definiu os direitos civis no incio do
sculo XX; a revoluo democrtica que afirmou os direitos polticos na primeira
parte do sculo XX; os direitos sociais e de cidadania que foram garantidos pela
revoluo social; no ltimo quarto do sculo XX, uma revoluo republicana que inicia
e efetiva aqueles que ele chama de direitos republicanos.
Nesse processo histrico, o relacionamento do
Estado com o mercado se transformou a cada
revoluo, dando origem ao Estado absoluto, liberal,
socialdemocrtico e social-liberal A elite do
Estado em cada modelo histrico do Estado
formada por uma burocracia endgena
(administrativa, militar e religiosa) e pelos membros
da classe social que detm o poder econmico na
sociedade civil. No Estado pr-capitalista e no
Estado absoluto moderno, essa classe a aristocracia
rural, que divide o poder com a burocracia
patrimonial. No Estado liberal, soma-se
aristocracia a burguesia ou a classe capitalista. No
Estado liberal-democrtico, a aristocracia perde
influncia decisiva, e a burguesia passa a ser a nica
classe significativa proveniente da sociedade civil a
participar da elite do Estado no Estado
socialdemocrtico, a burguesia privada, agora
transformada em uma classe mdia profissional,
comea a participar da elite do Estado, dividindo
poder com funcionrios governamentais Nesse
processo, a elite do Estado no modifida e amplia
apenas seu escopo; com a democracia, ela se torna
106

tambm mais representativa e mais responsvel. O
poder desptico perde fora e o poder infra-
estrutural se torna democrtico (Bresser-Pereira,
2009a, pp 32/33).

Dessa perspectiva, o Estado absoluto que, em termos hipotticos foi
resultado de um contrato social hobbesiano, foi, em termos reais, um acordo entre os
senhores feudais e a burguesia mercantil emergente com o intuito de se criar um pacto
poltico e fiscal entre ambos. Por um lado, o pacto deveria garantir a arrecadao fiscal
do rei para manuteno de seu poder militar e, por outro, delimitar claramente as
instituies que garantiriam os direitos de propriedade e os contratos firmados pela
burguesia.
O declnio desse Estado absoluto comeou aps a Revoluo Gloriosa da
Inglaterra, com o que o Estado elevou impostos, aumentou e organizou sua
administrao civil e criou um exrcito permanente. Da perspectiva da administrao do
Estado, elevou-se o nmero de servidores nas burocracias fiscal e judiciria, criando-se
a jornada de tempo integral para estes funcionrios, remunerando-os com ordenados no
lugar de taxas.
As duas grandes Revolues do sculo XVIII norte-americana e francesa,
que, segundo Bresser-Pereira, trataram-se de revolues liberais e no de revolues
democrticas, foram o marco da substituio do Estado absoluto pelo liberal, uma vez
que os parlamentos e as constituies ganharam importncia, bem como estabeleceu-se
o Estado de direito, passando a proteger os direitos civis.
Ao longo do sculo XIX, a despeito da distncia da democracia, as
sementes da democratizao estavam presentes na medida em que o capitalismo se
fixava como modo preponderante de produo, pari passu ao abandono da concepo
de origem divina do poder poltico.
O sculo XIX tambm foi o sculo da reforma burocrtica, que imprimiu
carter moderno, ou capitalista, ao aparelho do Estado. Estas reformas que se
originaram na Prssia de Bismarck, tiveram caractersticas eminentemente
administrativas e favoreceram para que o clientelismo tivesse papel poltico central.
A caracterstica desse novo Estado era o fato de que a apropriao do
excedente econmico no mais dependia do controle do Estado, mas da realizao de
107

lucros no mercado. Pela primeira vez na histria, os regimes autoritrios deixaram de
ser uma condio necessria para a sobrevivncia das classes dominantes (IBID, p 65).
Assim, como descrito na seo anterior desse trabalho (capitalismo,
desenvolvimento e democracia), deu-se uma nova aliana de classes, possibilitada pelo
capitalismo que favoreceu o aparecimento das primeiras instituies democrticas,
como o direito ao voto.
Contudo, a democracia do sculo XIX era ainda elitista de acordo com os
termos schumpeterianos, em seu clssico Capitalismo, socialismo e democracia:
Democracia no significa e no pode significar que o povo
efetivamente governe, em nenhum sentido bvio dos termos
povo e governo. A democracia s significa que o povo tem a
oportunidade de aceitar ou recusar os homens que devero
govern-lo () A democracia o governo dos polticos () Os
eleitores fora do Parlamento devem respeitar a diviso de
trabalho entre eles prprios e os polticos que elegem. No
devem retirar a confiana com muita facilidade entre as eleies
e devem compreender que, tendo elegido um indivduo, a ao
poltica assunto dele e no deles (Schumpeter, 1942: 284/5
295 apud Bresser-Pereira, 2009a p 75, traduo do autor).
48


A social democracia trazida pela crise capitalista de 1930 aumenta o poder
regulatrio do Estado, eleva sua capacidade de criar impostos visando o estmulo do
crescimento econmico e fortalece sua aptido para administrar problemas sociais;
aparece um novo e determinante fato histrico com o Estado social-democrtico: a
crescente capacidade poltica da classe trabalhadora e, em particular, das classes
mdias; organizadas em sindicatos e tendo voz nos partidos polticos de centro-
esquerda, elas conseguiam exigir a garantia de seus direitos sociais por meio da
proteo social do Estado (2009b, p 81).
Assim, a deliberada interveno do Estado em assegurar direitos universais
sade, educao bsica, renda mnima e condies justas de emprego acabaram por
definir as caractersticas bsicas desse Estado que surgia.
Esse Estado social democrtico, todavia, ampliou sobremaneira o tamanho
do aparelho do Estado, exigindo uma nova burocracia para oper-lo, formada por
tcnicos, especialistas de formao superior e, via de regra, oriundos das faculdades de

48
SCHUMPETER, Joseph A. Capitalism, socialism and democracy. New York. Harper & Brother. 1942.
108

direito ou de estudos gerais, que se comprometiaam _- juntamente com os governos e
particularmente entre os anos de 1940 a 70 com o desenvolvimento econmico, tendo
sido alcunhadas por Bresser-Pereira de burocracia desenvolvimentista.
A crise da social democracia, que se inicia com uma caracterstica fiscal,
abriu caminho para um novo modelo de Estado, o social-liberal, que permitiu o
aparecimento dos direitos republicanos, bem como indcios de que surgia a
democracia de caracterstica republicana ou participativa.
Este Estado social-liberal seria um aperfeioamento em relao ao liberal-
democrtico, uma vez que envolveria os valores polticos constantes tanto no
liberalismo, quanto no socialismo e na democracia.
Dessa maneira, o social liberalismo asseguraria a liberdade individual, os
direitos de propriedade e o respeito individual; mas tambm mantm compromissos
socialistas com os direitos sociais, bem como com o sistema democrtico.
Mesmo comprometido com a proteo social, o Estado social-liberal no
deveria continuar a crescer, tampouco deveriam ser os servios sociais e cientficos
prestados diretamente por servidores pblicos; os servios sociais deverim ser avaliados
de acordo com sua relao qualidade/custo; e a administrao burocrtica deveria
transformar-se em uma nova gesto pblica, com administradores pblicos mais
autnomos e responsveis.
O Estado social-liberal, para garantir os trs direitos humanos civis,
polticos e sociais, precisa ser capaz de garantir os direitos republicanos, e contar com
cidados que participem ativamente dos assuntos polticos. Em outras palavras, o
Estado precisa ser republicano (IBID, p 163).
Esses direitos republicanos seriam, segundo Bresser-Pereira, o direito que
todos os cidado tm ao uso pblico da res publica do patrimnio pblico inclusive
o fluxo de recursos envolvido nas receitas do Estado e das organizaes pblicas no-
estatais (IBID, p 127).
Dessa forma _ mesmo assumindo que os juristas falavam dessa nova
categoria de direito como interesses difusos devido a sua difcil definio em termos
legais _ Bresser-Pereira elenca nova categoria de direitos que reconhece como
republicanos, que teria surgido no final do sculo XX e, segundo aposta normativa do
autor, ser a categoria central dos direitos no sculo XXI, referindo-se,
109

fundamentalmente, ao direito aos patrimnios ambiental, cultural, nacional e econmico
pblico.
49

Contudo, diz Bresser, A conscincia da existncia de direitos sobre o
patrimnio histrico e cultural vem gradualmente ganhando fora, talvez como um
modo de afirmar as identidades nacionais em uma era de globalizao [e] Os direitos ao
meio ambiente pblico surgiram mais recentemente [e] ganharam reconhecimento
universal aps a conferncia das Naes Unidas de 1992, em Estolcomo [] As
sociedades modernas fizeram poucos progressos na proteo legal dos direitos ao
patrimnio pblico (IBID, pp 130/32), que so aes contra corrupo, nepotismo,
sonegao fiscal, ganhos resultantes de aes infundadas contra o Estado, transferncias
ou subsdios indevidos, polticas econmicas que privilegiam empresas ou indivduos
com extensa faixa de benefcios do Estado, ou polticas sociais que proporcionam
benefcios e a manuteno do status social de pessoas ou grupos.
O exerccio normativo de Bresser-Pereira chega a seu cume quando o autor
argumenta que este Estado que emerge no sculo XXI ser uma democracia
republicana, uma vez que se tratar de um estado social, liberal e republicano, mas,
acima de tudo, continuar sendo democrtico (IBID, p 185).
Liberal porque assegurar liberdades individuais e direitos civis, bem como
os direitos propriedade e o respeito individual. Ser um Estado social-democrata
porque manter compromissos socialistas como os direitos sociais, e democrtico
porque, com a ampliao do debate pblico, emerge um tipo de democracia que se
convencionou chamar de democracia participativa e democracia deliberativa, mas
que o autor tambm sugere que seja chamada de democracia republicana.
50

Dessa anlise histrica e conceitual, Bresser-Pereira cria um quadro
resumido para ilustrar os tipos histricos de Estado, bem como das formas respectivas
para seu gerenciamento:


49
Para uma crtica sobre a avaliao de Bresser-Pereira sobre a categorizao dos direitos republicanos
como uma nova forma de direitos ver MELO, Marcus Andr. Republicanismo, cidadania e (novos?)
direitos in NAKANO, Y. et alli (orgs.) Em busca do novo. O Brasil e o desenvolvimento na obra de
Bresser-Pereira. FGV. 2004. No artigo o autor argumenta que os direitos republicanos no se tratam de
uma nova categoria de direitos, mas, sim, de um desdobramento ou atualizao dos direitos civis e
polticos, alm de expressarem uma conscientizao dos problemas de ao coletiva, bem como uma
mudana na cultura poltica, no sentido de que a corrupo vem sendo menos tolerada.
50
Esse tema ser retomado quando se discutir as concepes de Bresser-Pereira sobre Nao e Sociedade
Civil.
110

Tipos histricos de Estado e de gerenciamento do Estado

Estado de acordo com o regime poltico Estado de acordo com a forma de administrao
Tipo concorrente
de democracia

Estado absoluto Administrao patrimonial \

Estado liberal Administrao pblica burocrtica \

Estado liberal-democrtico
Administrao pblica burocrtica
Democracia
liberal ou elitista

Estado social-democrtico Administrao pblica burocrtica
Democracia
social ou
pluralista

Estado social-liberal e republicano Gesto Pblica
Democracia
republicana ou
participativa
FONTE: BRESSER-PEREIRA, 2009a, p35.


Nao, sociedade civil e democracia republicana

Os conceitos de sociedade civil e nao indicam a sociedade politicamente
organizada fora do Estado. Pensada como nao, essa sociedade, ciosa de sua
soberania, visa seu desenvolvimento econmico.
Assim, a nao uma forma de sociedade cujos membros compartilham uma
histria e um destino comuns, politicamente organizada e conta com um Estado para
realizar seus objetivos de ordem, segurana, autonomia.
Para tanto, a nao exige de seus membros um acordo nacional, um contrato
social bsico que origina a prpria nao, que a mantm coesa. Este contrato social,
salienta Bresser-Pereira, no se trata apenas de um contrato hipottico, como teorizou
Hobbes, mas, tambm, do testemunho de um processo histrico amarrado entre as
diversas classes sociais que compem o povo de uma nao.
Como exemplo, o autor cita os grandes estados-nao europeus que se
constituram a partir de acordos nacionais histricos, inicialmente entre o Soberano que
precisava dos recursos da burguesia para afirmar seu poder sobre um territrio maior, e
111

uma burguesia que precisava de segurana para suas atividades comerciais,
principalmente as industriais, em um espao geogrfico maior do que o da cidade-
estado.
Na medida em que esses acordos iniciais foram se expandindo e se tornando
complexo, deu origem a uma classe operria urbana, depois a uma classe profissional,
ou tecnoburocrtica. Esta no foi uma trajetria sem conflitos, mas eles eram de
alguma forma suspensos quando se tratava da segurana e da concorrncia
internacional (Bresser-Pereira, 2008, p 07).
No caso brasileiro, especificamente, esse acordo nacional ter-se-ia
estabelecido a partir de 1930, em decorrncia do subdesenvolvimento oriundo da
dominao imperial e uniu a burguesia nacional nascente nova burocracia, aos
trabalhadores urbanos e aos setores da velha oligarquia, mais orientados para o mercado
interno, como os pecuaristas, por exemplo.
O ponto comum entre qualquer acordo nacional o nacionalismo. Isto
porque uma nao sempre nacionalista na medida em que o nacionalismo a
ideologia da formao do estado nacional e de sua permanente reafirmao ou
consolidao (IBID, ibidem).
J a sociedade civil, que tem uma conotao universal e democrtica, no
deve ser confundida com o conceito de povo, por um lado, sequer com o de
organizaes da sociedade civil, por outro.
Nesse sentido, o povo constitudo pelo conjunto dos cidados com direitos
iguais, e as organizaes da sociedade civil so arranjos pblicos no-estatais de
advocacia ou controle poltico que, a despeito de no serem compreendidas como a
sociedade civil, so importantes em ampliar sua democratizao.
Assim, a sociedade civil a sociedade politicamente organizada voltada
para os objetivos de liberdade individual, justia social e proteo ao meio-ambiente
(IBID, p 09).
Tal conceito de sociedade civil, segundo Bresser, tem um percurso histrico
identificado por diversos autores ao longo da histria, e origina-se com a percepo da
emergncia da burguesia como classe dominante e com a distino entre uma esfera
poltica do Estado, na qual imperam a aristocracia e a burocracia patrimonialista, e uma
esfera econmica, ou do mercado, na qual domina a burguesia.
112

Segundo Bresser, Hegel teria estabelecido uma distino entre sociedade
civil e Estado, estando a primeira fora do segundo, que deve, por sua vez, conduzir a
sociedade civil (Bresser-Pereira, 1999b).
J Marx teria elevado a importncia da sociedade civil ao interpretar o
conceito hegeliano na medida em que o Estado deixa de ser a racionalidade em si,
deixa de ser o momento em que a vontade e a liberdade humanas se realizam
plenamente enquanto idia, e deixa de ter o papel organizador da sociedade imaginado
por Hegel, passando uma parcela da sociedade (a classe dominante) a deter todo o
poder poltico e a determinar o Estado (IBID, p93).
Desta feita, Marx inverteu o papel da sociedade civil em sua relao com o
Estado, passando aquela a ser o agente da mudana social e da transformao do
Estado; mas a inverso se opera a partir de uma perspectiva negativa, uma vez que esta
sociedade civil formada pelos burgueses que utilizam o Estado como comit prprio e
instrumento de manuteno de seu poder.
Bresser argumenta que Bobbio, em um ensaio sobre Gramsci, buscou
revalorizar o conceito de sociedade civil, afirmando que o italiano, ao enfatizar o
conceito super-estrutural da sociedade civil fez um resgate do conceito hegeliano:

Sociedade civil o lugar onde surgem e se
desenvolvem os conflitos econmicos, sociais,
ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais
tm a tarefa de resolver ou mediando-os, ou
evitando-os, ou reprimindo-os. Sujeitos desses
conflitos e portanto da sociedade civil enquanto
contraposta ao Estado so as organizaes sociais,
ou, mais amplamente, os grupos, movimentos,
associaes, ou organizaes que as representam ou
se declaram seus representantes; ao lado das
organizaes de classes, ou grupos de interesse, as
associaes de vrios gneros com fins sociais e
indiretamente polticos, os movimentos de
emancipao de grupos tnicos, de defesa de direitos
civis, de libertao , da mulher, os movimentos de
jovens etc. (Bobbio, 1981, pp 21-6 apud Bresser
Pereira, 1999b, p 94).
51



51
Ver BOBBIO, N. Societ Civile. In: ________ (1985) Stato, Governo, Societ. Torino: Einaudi.
113

Bresser-Pereira chama a ateno para o fato de que a concepo de que a
sociedade civil o agente da transformao do Estado embalou intelectuais durante as
lutas contra o autoritarismo na Amrica Latina e alicerou a aliana entre esses
intelectuais e diversos outros atores sociais, como movimentos sociais, organizaes
no-governamentais, sindicatos e associaes de trabalhadores, profissionais liberais e
empresrios.
A partir desse conceito, que Bresser-Pereira identifica como histrico, a
categoria sociedade civil teria passado por uma mudana de percepo ocorrida,
segundo o autor, a partir de trabalho de Cohen e Arato (1995) que, fundamentados na
linha de pesquisa habermasiana, passaram a atribuir ao conceito de sociedade civil, um
carter restritivo (identificando-a com os movimentos civis e organizaes no-
governamentais) e normativo (ao identificar a sociedade civil como alternativa tanto ao
Estado quanto ao mercado).
Assim, segundo Bresser, para Cohen e Arato, a sociedade civil ao invs de
ser a parte constituinte de um pas que est fora do Estado compreendida como um
terceiro espao, ao lado da economia e do Estado, cabendo primeira (sociedade civil)
restaurar tanto os recursos de significao, autoridade e integrao social minados pela
expanso de uma economia liberal, quanto restaurar as mazelas causadas pelo
crescimento de um aparato administrativo do Estado intervencionista (Bresser-Pereira,
1999b, p 97).
Dessa forma, a economia, que era central para
Hegel e Marx no conceito de sociedade civil, fica
dele excluda. A sociedade civil, definida restritiva e
normativamente, vai controlar, de um lado, a
economia ou o mercado, e, de outro, o Estado. A
transformao do mundo no ser mais realizada
pelas elites aristocrticas iluminadas controlando o
Estado, como querem os conservadores clssicos,
nem por um mercado auto-regulado, como quer a
nova direita neoliberal, nem por um proletariado
revolucionrio, como queriam Marx e Engels, nem
por uma burocracia estatal, como pretenderam seus
seguidores, mas por associaes voluntrias e
movimentos sociais independentes do Estado e do
mercado (IBID, p98).

114

No capitalismo, bem como em qualquer outro sistema de classes, o poder
poltico deriva da sociedade civil [que ] o povo organizado e ponderado de acordo com
os diferentes pesos polticos de que dispem os grupos sociais em que os cidados esto
inseridos (grifos meus. Bresser-Pereira, 1995a, p 91).
Estes pesos dependem das trs fontes de poder fundamentais das sociedades
contemporneas: a organizao, o dinheiro e o conhecimento [...] Assim, e sendo fiis a
Hegel, Gramsci e Bobbio, podemos pensar na sociedade civil como a sociedade fora do
Estado [...] como um complexo campo de lutas ideolgicas em que classes, grupos de
interesses e indivduos isoladamente buscam alcanar hegemonia, reformar o Estado e
influenciar suas polticas (Bresser-Pereira, 1999b, pp 99-100).
A crescente organizao dessa sociedade civil, no final do sculo XX,
auxilia na consolidao e elevao do status democrtico de pases em
desenvolvimento, como o Brasil, ao ampliar e aprofundar o debate pblico,
corroborando para o surgimento de uma nova forma de democracia, a participativa,
deliberativa, ou republicana, como j visto anteriormente neste trabalho.
Esse tipo de democracia forjou-se gradualmente, com o aumento do papel
inerente s organizaes de controle social que se debatem pelas interpretaes que
apresentam sobre o interesse pblico. Assim, as organizaes da sociedade civil
passaram a ser cada vez mais reconhecidas pelo sistema jurdico como interlocutoras
polticas legtimas, ganhando espao e densidade pblica.
Dialogando com autores como Habermas e Rawls, tericos polticos social-
liberais ou politicamente liberais e Carole Pateman, que analisa a democracia
participativa partindo de um ponto de vista de esquerda, Bresser afirma que adota
conceitos menos ambiciosos do deliberacionismo e do participacionismo.
Assumindo que democracia deliberativa e participativa so quase
sinnimas, uma vez que arranjos deliberativos levam ampliao da participao,
Bresser-Pereira compreende a democracia deliberativa como um ideal poltico, e,
adotando uma perspectiva histrica, prope a construo de um Estado republicano e
de uma democracia republicana.
Dessa perspectiva, tanto as preocupaes com o processo deliberativo
como deliberaes livres, justificadas, formalmente equnimes, substantivamente iguais
e que visam um consenso racionalmente motivado, quanto aquelas concernentes ao
115

processo participativo, como o input _ no qual se exige o mximo grau de participao(
) e o output _ que leva a um desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de
cada indivduo _ devem ser atenuadas a partir de uma abordagem sociolgica ou
histrica, na qual as teorias normativas esto implcitas.
Assim, Bresser adota um conceito de democracia participativa que tem
origem na tradio latino-americana catlica do pensamento poltico e social, que critica
o liberalismo clssico e econmico no qual a natureza dos novos regimes democrticos
e o mbito dos direitos dos cidados esto sendo moldados pela poltica de
responsabilizao social, ou seja, de controle social, na qual as associaes cvicas, as
ONGs e os movimentos sociais desempenham papel central (grifo do autor. Bresser-
Pereira, 2009, p 192).
52

Ao afirmar que o novo republicanismo, o reaparecimento das idias de
esfera pblica e sociedade civil, e a teoria da democracia deliberativa so hoje
essencialmente a mesma coisa, Bresser no compreende esse movimento como aquele
substanciado pelo conceito comunitarista de republicanismo, mas, chamando-o de
republicanismo moderno, entende que este oferece uma viso de como fortalecer o
Estado por meio da participao ativa das organizaes da sociedade civil (IBID, pp
195-97).
53

Essa sociedade civil _ compreendida em termos de organizaes
corporativas clssicas como sindicatos e associaes comerciais e, mais recentemente,
as associaes de advocacia social (public advocacy) _ tecem amplas redes nacionais e
internacionais que tentam responder crescente complexificao do sistema poltico e
tambm elevao do nmero de cidados dispostos a participar destas organizaes.
Assim, estabeleceu-se um espao, chamado por Bresser-Pereira de pblico
no-estatal, que se tornou fundamental para desfazer a dicotomia entre Estado e
mercado instalada com a crise do Estado de bem estar social, crise que levou idia de
que a nica alternativa propriedade estatal seria a privada, e o nico mecanismo
democrtico possvel seria o procedimental e elitista.

52
Para essa definio Bresser-Pereira se utiliza de conceitos de Catalina Smulovitz e Henrique Peruzzotti
in SMULOVITZ, C. e PERUZZOTTI, H. Societal accountability in Latin America. Journal of
Democracy, v 11, n 04: 147-158, oct. 2000.
53
Para o conceito comunitarista de republicanismo ver MOUFFE, Chantal (edt). Dimensions of radical
democracy. Verso Press. 1996.
116

Diz Bresser que Na verdade, a forma pblica no-estatal de propriedade
uma alternativa cada vez mais significativa, no s porque as organizaes pblicas
no-estatais de servio prestam servios sociais e cientficos, mas especialmente porque
as organizaes de controle social tornam responsveis os funcionrios governamentais
e mais representativa a democracia participativa (IBID, p 197).
Ao analisar estudo de Grau (2000), Bresser-Pereira apresenta, brevemente,
mas de maneira suficiente para que se compreenda sua articulao entre os conceitos
que vm sendo apresentados at ento nesta tese, sua estratgia para contribuir no
definitivo estabelecimento desse Estado liberal-social e republicano.
Na pesquisa, a autora identifica trs tipos de transmisso de poder por
intermdio da descentralizao poltica, que podem corroborar em tipos distintos de
participao poltica ou uso de mecanismos de controle social cuja diferena reside no
fato de sua formalizao, sendo o modelo mais formalmente institucionalizado, o mais
efetivo no sentido de fomentar a participao popular.
54

Assim, independentemente da formalizao dos modelos de controle
social, sempre que o Estado decide institucionalizar o controle social, a efetividade
dessa poltica depende da efetividade do prprio Estado: por definio, se o Estado
frgil, o controle social tambm o ser (Grau, 2000 apud Bresser-Pereira, 2009, p
201). E completa Bresser-Pereira (IBID, p 202, grifos meus) que Quando os governos
no usam as organizaes da sociedade civil como ferramenta de controle da
administrao, como aconteceu no Brasil no oramento participativo de Porto Alegre,
ou na participao dos pais na direo de escolas pblicas, em Minas Gerais -, a
capacidade das comunidades de se organizarem limitada. Quando os governos as
usam, temos sinais de reforma da gesto pblica.

Instituies e o bom Estado
Para alm de um aparato organizacional e administrativo, Bresser-Pereira
julga que o Estado a instituio responsvel tanto pela organizao da ao coletiva
dos cidados _ e o faz por intermdio da constituio nacional e por meio de outras

54
Para o estudo ver CUNILL GRAU, Nuria. Responsabilizacin por El Control Social. In CLADs
CIENTIFIC COUNCIL (edt.). La responsabilizacin en la nueva gestin publica latinoamericana. Buenos
Aires: Eudeba; Caracas; Clad. 2000.
117

instituies legais ou jurdicas quanto pela prpria estimulao da regulao
econmica que gera o desenvolvimento econmico da sociedade.
Argumenta o autor que o estudo das instituies ganhou mais importncia
contemporaneamente devido ao fato de que se percebeu que por intermdio delas
podem ser alcanados resultados sociais, bem como se podem atingir objetivos polticos
fundamentais para as sociedades modernas, como a ordem pblica, a liberdade, o bem
estar e a justia.

Enquanto a mudana das duas outras instncias a
estrutural e a cultural s se alteram no longo prazo
possvel mudar comportamentos e atingir
resultados substanciais com a adoo de instituies
adequadas Esse pressuposto ter um travo
conservador se for entendido de forma absoluta, mas
ser realista se, a partir dele, compreendermos que
as instituies podem mudar estrutura e cultura, mas
s o faro se no as ignorarem, mas procurarem,
modesta e realistamente, influir sobre elas
(Bresser-Pereira, 2004, p 08).

Nesse sentido, o bom Estado pode ser percebido de quatro maneiras: i) por
intermdio da identificao de que suas instituies polticas e econmicas promovem o
desenvolvimento social o que tambm pode ser sinal de um bom governo; ii) pelo
funcionamento das instituies que permitem a escolha de governantes que sejam
representativos e responsabilizados (accountable); iii) pela existncia de uma
organizao que impea a captura do patrimnio pblico por agentes privados; e iv) pela
observao de uma organizao eficiente e efetiva dotada de capacidade e fora para
conduzir a ao coletiva.
Esse bom Estado estaria mais prximo com a Reforma da Gesto
Pblica encetada pelo MARE, que, de acordo com Bresser, props avanos na direo
de uma administrao mais autnoma e mais responsabilizada perante a sociedade,
visando diminuio de elementos patrimonialistas e clientelistas historicamente
existentes no Estado brasileiro.


118

Diagnsticos da administrao pblica brasileira
Segundo Bresser, houve, no Brasil, uma e meia reforma administrativa,
sendo a primeira a Reforma Burocrtica, ou Reforma do Servio Pblico, a partir de
1936; e a segunda a Reforma Desenvolvimentista, que se iniciou com o Decreto-Lei n
200 de 1967 e que no foi finalizada.
A primeira das reformas, levada a termo pelo regime de Vargas nos anos
1930, teve por intento a substituio da administrao patrimonialista pela burocrtica.
Ela se iniciou em 1936 com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil que
foi absorvido pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico_DASP, em 1938.
As reas mais exitosas de atuao da Reforma Burocrtica foram: a
administrao de pessoal, que incluiu um sistema de mrito; a concepo de um
oramento como um plano de administrao; a simplificao e padronizao de um
sistema de administrao de materiais; a institucionalizao do treinamento e
aperfeioamento dos funcionrios pblicos; a divulgao de teorias administrativas
oriundas de pases como Estados Unidos, Inglaterra e Frana; e a delimitao das
cincias administrativas como ramo de investigao no dependente do direito
administrativo. Ainda em 1938, o DASP cria a primeira autarquia do Estado, trazendo
tona a idia de que alguns servios pblicos deveriam ser descentralizados.
Os pontos negativos dessa reforma foram a excessiva centralizao das
decises pelo DASP, a inflexibilizao e generalizao das normas administrativas e um
elevado grau de formalismo em suas aes devido tentativa de criao de um servio
pblico nacional inspirado no sistema americano (Wahrlich, 1984; Grahan, 1968 apud
Bresser-Pereira, 1998).
55

Com o fim do regime autoritrio de Vargas esse processo de reforma perde
flego e, no novo perodo democrtico, o DASP reorganizado, perdendo o controle
sobre a administrao de cargos dos ministrios como nomeaes, transferncias,
promoes, licenas, etc.

55
Para o conceito de formalismo na administrao pblica brasileira ver RAMOS, Guerreiro.
Administrao nacional e estratgia do desenvolvimento.1966. Para os trabalhos citados ver:
WAHRLICH, Beatriz M. de S. Uma reforma da administrao de pessoal vinculada ao processo de
desenvolvimento nacional. Revista da Administrao Pblica, 4 (1), janeiro de 1970 e GRAHAM,
Lawrence S. Civil service reform in Brazil. Austin. University of Texas Press.
119

Inicia-se para o DASP, todavia, profcuo perodo de estudos sobre
organizao e funcionamento governamentais que se estende entre 1951 e 1963. Esses
estudos recomendaram a Vargas, agora Presidente eleito, um realinhamento dos
ministrios, conselhos e comisses, a descentralizao gerencial de servios, o
fortalecimento da interlocuo entre presidente e ministros e uma reviso dos
procedimentos contbeis e de auditoria.
Para o Presidente Juscelino Kubistschek, o Departamento produziu estudos
sobre delegao de competncias, estruturas e rotinas dos ministrios, fixao de
responsabilidades, reagrupamento de funes e supresso de alguns rgos.
No governo Joo Goulart, o Deputado Amaral Peixoto feito Ministro
Extraordinrio para a Reforma Administrativa e apresenta quatro pontos necessrios
reforma: i) reestruturao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo; ii)
expanso e fortalecimento do sistema de mrito; iii) novas normas de fornecimento e
aquisio de material no servio pblico; e iv) a organizao administrativa do Distrito
Federal. Nenhuma das propostas foi convertida em Lei, mas serviram de base reflexiva
para a elaborao do Decreto-Lei n 200, levado a termo pelos militares.
Com a chegada dos militares ao poder, em 1964, a necessidade de reformas
deixa de ter carter administrativo e passa a preconizar a necessidade de uma Reforma
Desenvolvimentista. Isto porque a leitura que fizeram os militares da Reforma
Administrativa foi a de que ela teria enrijecido a administrao pblica ao ter-se
utilizado de princpios da administrao pblica burocrtica, o que levou a uma
derrocada do desenvolvimento nacional conhecido entre os anos 1930/50.
Como analisa Bresser-Pereira, Forma-se, ento, a convico clara de que
um servio pblico profissional, competente e dotado de autonomia, desvencilhado das
amarras burocrticas, seria essencial para a retomada do desenvolvimento, paralisado
desde a crise econmica de 1961 (Bresser-Pereira, 1998, p 168).
Para esta reforma, Castello Branco institui, em 1964, a Comisso Especial
de Estudos da Reforma Administrativa_ COMESTRA_ que apresentou em 1967, o
Decreto-Lei n 200, que, em linhas gerais, estabelecia:
(a) cinco princpios fundamentais da reforma:
planejamento (que constitui o princpio dominante,
voltado para o desenvolvimento econmico-social e
a segurana nacional), descentralizao (da
120

execuo das atividades programadas), delegao de
competncia (instrumento de descentralizao
administrativa), coordenao (especialmente na
execuo dos planos e programas da Administrao)
e controle;
(b) o planejamento para o desenvolvimento
implicava, ento, na expanso das empresas estatais
(sociedades de economia mista e empresas pblicas),
enquanto a descentralizao levava disseminao
dos rgos dotados de ampla autonomia
administrativa (fundaes pblicas de direito
privado criadas pelo Estado) e semi-independentes
(autarquias);
(c) a delegao de competncia e autoridade requeria
o fortalecimento e expanso do sistema de mrito,
sobre o qual se estabeleciam diversas regras;
(d) nas disposies referentes ao pessoal civil foram
estabelecidas diretrizes gerais para um novo Plano
de Classificao de Cargos;
(e) quanto aos ministrios e respectivas reas de
competncia, houve o reagrupamento de
departamentos, divises e servios em 16
ministrios (IBID, pp 169/70).

Essa reforma viabilizou duas grandes frentes de atuao: por um lado, dava
grande autonomia aos servios sociais e cientficos prestados pelo Estado devido
possibilidade de contratao de funcionrios celetistas por intermdio das Fundaes;
por outro, viabilizava grandes projetos de industrializao com base em grandes
empresas estatais, como a Companhia Siderrgica Nacional, a Eletrobras e a Petrobras.
Essas reformas foram conduzidas, at 1979, tanto pela Subsecretaria de
Modernizao e Reforma Administrativa, subordinada SEPLAN, quanto pelo DASP.
A primeira responsabilizou-se pela reviso da estrutura organizacional existente e pelo
exame de projetos encaminhados por outros rgos pblicos que visassem instituio
de novas agncias e programas. J o DASP ficou responsvel pela reforma da rea de
recursos humanos, tendo-se voltado, especificamente, para a elaborao de um novo
Plano de Classificao de Cargos, sem, contudo, ter logrado reforma nas carreiras de
nveis mdio e superior que permaneceu a cargo da Presidncia da Repblica, ficando
os recrutamentos a cargo das empresas estatais.
121

A facilitao da contratao de empregados sem concurso pblico favoreceu
a prtica clientelista e fisiolgica do Estado, sendo uma das mazelas centrais trazidas
pela Reforma Desenvolvimentista, segundo Bresser-Pereira.
Outro ponto citado como problema da reforma mesmo o Decreto-Lei n
200, em seu artigo 94, fazendo referncia tanto formao de altos administradores,
quanto prevendo a criao de um Centro de Aperfeioamento dentro do DASP no artigo
121 foi o fato de ela no se ter ocupado de mudanas na administrao direta,
marginalizando-a como burocrtica e rgida, deixando de desenvolver carreiras para
altos administradores, enfraquecendo o ncleo estratgico do Estado, preferindo
contratar os escales superiores da administrao pblica por intermdio das empresas
estatais.
A Carta Magna de 1988, segundo anlise de Bresser-Pereira, no apenas no
abriu espao para a consolidao da Reforma Burocrtica, como significou, do ponto de
vista da administrao pblica, um retrocesso aos ideais burocrticos dos anos 1930. A
crtica que teria levado a essa estratgia foi a de que no se havia completado no pas a
administrao burocrtica clssica, e que a descentralizao promovida pelos militares
abrira espao ao clientelismo, especialmente no mbito dos estados e municpios.
Dessa perspectiva, ao longo dos dois primeiros anos do atual perodo
democrtico ter-se-iam ignorado tanto a necessidade de ajuste fiscal quanto a reviso do
modo de interveno do Estado na economia. Isso se deveu caracterstica da aliana
poltica que se formou nesse perodo entre membros de uma classe mdia burocrtica de
esquerda e a burguesia nacional, que supuseram que seria possvel a retomada do
crescimento econmico a partir da elevao forada dos salrios reais e do aumento do
gasto pblico.
Assim, esse centro-esquerda burocrtico, desenvolvimentista e
nacionalista, que ainda permanecia poderoso, aproveitou-se da onda de populismo e
fisiologismo advinda da retomada burocrtica e imps na nova Constituio princpios
de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo altamente
centralizada, hierrquica e rgida, em que toda prioridade ser dada administrao
direta ao invs da indireta (IBID, p 175).
Partindo da perspectiva de que seria necessrio que se terminasse a Reforma
Burocrtica, decidiu-se pela constituio de um regime jurdico nico para todos os
122

servidores pblicos civis das administraes direta e indireta, tratando de forma igual
categorias profissionais com atividades dspares dentro da estrutura do Estado,
responsveis tanto por atividades de Estado quanto por aquela de servios sociais e
prestadores de servios cotidianos.
Mais um problema da Constituio de 1988, segundo Bresser-Pereira, que
ela cristalizou ou criou uma srie de privilgios, dentre os quais o mais grave foi o
estabelecimento de um sistema de aposentadorias com remunerao integral, sem que se
levasse em considerao para o clculo do benefcio o tempo de servio prestado
diretamente ao Estado. Esta prtica elevou sobremaneira o custo do sistema
previdencirio estatal.
Outro privilgio foi o fato de que, por meio de um ato, mais de 400 mil
funcionrios celetistas oriundos das administraes fundacionais e autrquicas
tornassem-se funcionrios estatutrios, com direito a estabilidade e aposentadoria
integral.
Reformas econmicas e ajuste fiscal voltaram baila aps o episdio da
hiper-inflao, em 1990, no governo Collor; governo contraditrio, seno
esquizofrnico que afinal se perdeu em meio corrupo generalizada _ que dar os
passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado (IBID, p
178).
Contudo, analisando especificamente a rea administrativa, Bresser-Peireira
afirma que esse governo se equivocou devido a um erro no diagnstico da situao e/ou
por falta de competncia tcnica para enfrentar a situao. Nesse sentido, teria o
governo se preocupado exclusivamente com a diminuio do tamanho do aparelho do
Estado, demitindo funcionrios, reduzindo seus salrios e eliminando rgos da
estrutura sem antes se assegurar de medidas constitucionais para tanto.
56

Com o governo Itamar Franco inicia-se uma preocupao da burocracia com
uma perspectiva gerencialista da administrao pblica. Neste sentido, a Escola
Nacional de Administrao Pblica_ ENAP_ encomenda ao CEDEC_ Centro de
Estudos de Cultura Comtempornea_ um estudo diagnstico da administrao pblica
brasileira que conclui que h uma baixa capacidade de formulao, informao,

56
O diagnstico a que se refere Bresser foi aquele feito pelo governo Collor de Mello de que o problema
da administrao pblica brasileira consistia no seu funcionalismo, cheio de marajs.
123

planejamento, implementao e controle da administrao pblica; que os servidores
estariam desmotivados e sem perspectivas profissionais; e que os centros de formao e
treinamento no cumpriam seus papis (Andrade e Jaccoud, 1993 apud Bresser-
Pereira, 1998).
57

O documento fortalecia o iderio burocrtico clssico ao afirmar que se
deveria constituir na administrao pblica brasileira um sistema de administrao
pblica descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se conduziriam
segundo os critrios de tica pblica, de profissionalismo e eficcia (Andrade, 1993
apud Bresser-Pereira, 1998).
No governo Fernando Henrique Cardoso, que se iniciou em 1995, Bresser-
Pereira foi ento alado ao posto de Ministro da Administrao Federal e Reforma do
Estado, e seu diagnstico sobre a administrao pblica brasileira foi o de que o
problema central do aparelho do Estado brasileiro no era seu tamanho excessivo, mas,
sim, suas ineficincia e ineficcia, a isso somando-se grandes desequilbrios salariais.
Contudo, havia muitos funcionrios, chegavam a 713 mil em 1989 e o
burocratismo, somado ao clientelismo, geravam uma grande ineficincia no setor. Havia
ainda a questo dos desequilbrios salariais que se deviam tanto alta inflao das
dcadas anteriores quanto crise fiscal do Estado.
Esta crise fiscal, includa por Bresser-Pereira em um contexto de crise do
Estado, ter-se-ia iniciado em 1979 com o segundo choque do petrleo e pode ser
definida fundamentalmente por : i) crise fiscal do Estado _ perda do crdito pblico e
poupana pblica negativa; ii) crise do modo de interveno da economia e do social _
o esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes_; iii) crise do
aparelho do Estado _ clientelismo, profissionalizao incompleta e enrijecimento
burocrtico extremo; e iv) crise scio-poltica que foi o colapso da coalizo poltica
entre militares e empresariado e que teria sustentado o regime autoritrio (Bresser-
Pereira, 1995a, 1995b).





57
Ver ANDRADE, Regis de Castro e JACCOUD, Luciana (orgs). Estrutura e organizao do poder
executivo. Vol 1 e 2. Braslia. ENAP. 1993.
124

Contra o burocratismo, em favor do gerencialismo

Em 1995, o MARE apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado Cmara da Reforma do Estado, que foi aprovado pelo Presidente da Repblica
em novembro daquele ano.
Neste documento, entre outras coisas, h: i) uma breve conceitualizao e
diferenciao entre os termos Estado e aparelho do Estado; ii) formas para se
definirem quais so os setores do Estado; iii) qual a melhor gesto e o projeto ideal para
cada um dos setores identificados; iv) a estratgia para as reformas; e v) os projetos para
a consecuo destas.
A conceituao de Estado e de aparelho do Estado, bem como a distino
entre ambos, a que se segue:

o Estado a organizao burocrtica que possui o
poder de legislar e tributar sobre a populao de um
determinado territrio. O Estado , portanto, a nica
estrutura organizacional que possui o poder
extroverso, ou seja, o poder de constituir
unilateralmente obrigaes para terceiros, com
extravasamento de seus prprios limites.
O aparelho do Estado ou administrao pblica lato
senso, compreende (a) um ncleo estratgico ou
governo, constitudo pela cpula dos trs poderes,
(b) um corpo de funcionrios, e (c) uma fora militar
e policial.
O aparelho do Estado regido basicamente pelo
direito constitucional e pelo direito administrativo,
enquanto que o Estado fonte ou sancionador e
garantidor desses e de todos os demais direitos.
Quando somamos ao aparelho do Estado todo o
sistema institucional-legal, que regula no apenas o
prprio aparelho do Estado mas toda a sociedade,
temos o Estado (Brasil, 1995).

O aparelho do Estado, por sua vez, composto de
a) um ncleo estratgico com funo de definir as leis e as polticas
pblicas e cobrar seu cumprimento. composto pelos poderes legislativo e judicirio,
incluindo o Ministrio Pblico e tambm o Presidente da Repblica, os Ministros e seus
assessores diretos. Do ponto de vista da gesto, neste ncleo a efetividade mais
importante que a eficincia, uma vez que o que importa se as decises que esto sendo
125

tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional. So objetivos para o
ncleo estratgico: i) aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os
objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados; ii)
modernizar a administrao burocrtica atravs de uma poltica de profissionalizao do
servio pblico; iii) dotar o ncleo de capacidade para definir e supervisionar os
contratos de gesto com as agncias autnomas e com as organizaes sociais;
b) atividades exclusivas setores nos quais so prestados servios
exclusivos de Estado atravs de seu poder extroverso (o poder de regulamentar,
fiscalizar e fomentar) como a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a
previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de
normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o
controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de
passaportes. Para as atividades exclusivas, o critrio da eficincia torna-se fundamental,
uma vez que se est falando de atendimento ao cidado com alta qualidade e baixo
custo. Os objetivos para estas atividades so: i) transformar as autarquias e fundaes
que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo
contratos de gesto; ii) substituir a administrao pblica burocrtica pela administrao
pblica gerencial; e iii) fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a
participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas,
viabilizando o controle social das mesmas;
c) servios no exclusivos no qual o Estado atua simultaneamente com
outras organizaes pblicas no-estatais e privadas, as quais no possuem poder de
Estado e cujos servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao
e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida em que
produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado
e que no podem ser transformados em lucro, espalhando-se para o resto da sociedade,
como as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. Quanto aos
objetivos para estes servios: i) transferir para o setor pblico no-estatal estes servios
atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas
em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos,
que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto
com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria; ii) lograr, assim, uma
maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses
126

servios; iii) lograr, adicionalmente, um controle social direto desses servios por parte
da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer
prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na
formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o
controle social; iv) lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que
continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social e a sociedade a que
serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via
compra de servios e doaes; v) aumentar a qualidade e a eficincia dos servios;
d) produo de bens e servios para o mercado corresponde rea de
atuao das empresas, caracterizada pelas atividades econmicas voltadas para o lucro
e que ainda permanecem no aparelho de Estado como o setor de infra-estrutura, por
exemplo. Os objetivos para este setor de atividades so: i) dar continuidade ao processo
de privatizao; ii) reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios
naturais que forem privatizados; iii) implantar contratos de gesto nas empresas que no
puderem ser privatizadas.
As estratgias de transio estavam previstas para que ocorressem em trs
eixos: um institucional legal, que trataria da reforma do sistema jurdico e das relaes
de propriedade; outro, cultural, que focaria suas atenes na transio da cultura
administrativo-burocrtica para uma cultura gerencial; e o terceiro foco de aes diz
respeito modernizao da estrutura organizacional e dos mtodos de gesto (IBID, pp
48 55).
Assim, no curto prazo, esperavam-se
avanos na direo da modernizao da gesto
pblica, a partir de aes especficas de laboratrios
visando ao estabelecimento de duas instituies
bsicas: as agncias autnomas entre as atividades
exclusivas do Estado, e as organizaes sociais
entre os servios competitivos no-exclusivos ... no
mdio prazo, a expectativa de aprovaes de
emendas constitucionais e respectivas
regulamentaes, das autorizaes legislativas para a
implementao das organizaes sociais, e o
aprofundamento da implantao da nova cultura
gerencial ... finalmente, no longo prazo, espera-se
que a reforma do aparelho do Estado produza as
transformaes fundamentais que viabilizem o novo
Estado desejado ... a partir do surgimento de uma
nova sociedade, baseada na participao popular,
127

que recoloca o Estado como instrumento do
exerccio pleno da cidadania (grifos meus IBID,
pp 56-57).

Quanto aos projetos que garantiriam a reforma do Estado, cita-se no Plano
Diretor o desenvolvimento de agncias autnomas e de organizaes sociais; o
aperfeioamento das relaes entre os rgos da administrao pblica e os cidados; a
modernizao da gesto pblica; a profissionalizao e valorizao do servidor pblico;
a promoo de sinergia entre grupos e organizaes que constituem a administrao
pblica federal; o provimento de moderna rede de comunicao de dados que
interligasse de modo seguro e rpido toda a administrao; e a implementao de
sistemas administrativos como os de pessoa civil, servios gerais, organizao e
modernizao administrativa, informao e informtica, planejamento e oramento e
controle interno.
58

Como se pode notar ao longo deste captulo, Bresser-Pereira, como Uruguai,
Viana e Guerreiro, vincula reformas nas instituies poltico-administrativas a um novo
ethos poltico da sociedade civil, uma cultura poltica mais democrtica e republicana.
Vale ressaltar que a inexistncia do povo no um problema para esse
autor-ator, como o foi para os demais aqui estudados. Mas a qualidade da democracia
_ representada pela chegada da sociedade a um patamar mais republicano _ permanece
a mxima de que reformas nas instituies poltico-administrativas do Estado tm
influncia determinante na cultura poltica nacional.
A tese de que se pode realizar um alinhamento terico quando se analisam
as obras de Visconde do Uruguai, Oliveira Viana, Guerreiro Ramos e Bresser-Pereira
ser defendida no captulo seguinte.

58
Para detalhamento deste plano, ver o item 8, intitulado Projetos, do Plano Diretor da Reforma do
Estado (1995).
128

VI Estado, o pedagogo da liberdade

O tema da mudana na cultura poltica da sociedade brasileira, como
demonstrado nesta tese, recorrente no Brasil desde os tempos do Imprio.
Neste sentido, afirmam alguns pesquisadores contemporneos, a herana
estadista brasileira teria orientado no apenas a organizao do Estado nacional, mas,
tambm, amparado toda a formao da nao do pas.
Esta tese, contundentemente defendida por Jos Murilo de Carvalho em
diversas de suas obras (2008a, 2008b), oferece um neologismo para o percurso trilhado
rumo cidadania brasileira: estadania. Assim, a cidadania brasileira, diferentemente da
inglesa, por exemplo, teria sido implantada no apenas de maneira tortuosa e cclica,
com movimentos de fortalecimento e retrao, mas, tambm, a porrete, sendo o bom
cidado no aquele que se sente livre e igual, mas o que se encaixa na hierarquia que
lhe prescrita (Carvalho, 2005b, p 307).
Nesta linha de raciocnio, este trao cultural teria razes no Brasil colnia,
tendo-se estendido para o pas independente. Para ilustrar sua argumentao, Carvalho
utiliza um exemplo do poltico oitocentista citado nesta tese, Bernardo Pereira de
Vasconcelos que, ao discutir projeto de Lei visando a regulamentao da imigrao no
Brasil, objetava-se naturalizao do imigrante aps trs anos de residncia no pas,
alegando que no desejava que o estrangeiro, confiado s Leis do pas, viesse a tomar
cacete, ficando entregue ao recrutamento forado para a Guarda Nacional, Exrcito ou
Marinha (IBID).
A Repblica Brasileira herdou esse trao, argumenta o autor, e, mesmo
havendo diversos modelos para a possvel Repblica durante a agonia do Imprio (entre
1888 e 1889), todos os projetos deram nfase ao Estado, de modo que os poucos
espaos de mobilidade social abertos pelo movimento de transio do regime levaram
diretamente ao emprego pblico ou interveno do Estado para abrir perspectivas de
carreira.
Destarte, os empregos para jovens bacharis desempregados, a elevao
salarial de militares insatisfeitos, a legislao social para operrios, a possibilidade de
129

emprego para migrantes urbanos e mesmo a prpria insero no sistema poltico, se
davam frequentemente pela porta do Estado (Carvalho, 2008b).
Como a tese de Carvalho trata da prevalncia de insero civil via estrutura
do Estado, pode-se ver, ao longo deste trabalho, que a relao entre sociedade e Estado
no Brasil vem ocupando pensadores e agentes polticos desde o sculo XIX.
J durante o Imprio, Visconde do Uruguai _- conjuntamente a Bernardo
Pereira de Vasconcelos, foi responsvel pelo Movimento do Regresso _- chamava a
ateno para a confuso entre os poderes administrativo e judicirio do Estado brasileiro
durante o perodo e justificava, a partir de uma perspectiva culturalista, a necessidade de
uma reforma administrativa para o Brasil.
Nas reflexoes de Uruguai aparecem temas que so recorrentes no
pensamento sobre as instituies poltico-administrativas do Estado brasileiro, at hoje.
Os nomes pelos quais se chamaram esses problemas variaram, todavia, mas do ponto de
vista das idias, possvel que se veja o eco de suas preocupae em temas como
centralizao poltica versus descentralizao administrativa; representao da vontade
nacional pelo Estado; favorecimento de agentes administrativos do Estado que tivessem
vnculos com grupos especficos e j dotados de poder poltico (contemporaneamente
chamados de nepotismo, clientelismo, patrimonialismo); a falta de poder para o Estado
fiscalizar seus agentes fiducirios; o excesso de funcionalismo pblico; a colonizao
do poder legislativo pelas questes administrativas do governo.
Estas questes, no de somenos importncia, esto atreladas preocupao
central do Visconde: __ possvel desenvolver o self-government no Brasil?.
Defende-se nesta tese, que esta preocupao, do ponto de vista das idias,
acompanhou outros atores-autores polticos que refletiram sobre a engenharia poltico-
administrativa do Estado brasileiro e suas influncias no ethos poltico da sociedade
nacional.
Verdade que essa pergunta, ao longo do tempo e devido s mudanas
estruturais que sofreu a sociedade brasileira, cambiou, primeiramente, para como se
atingir ou reconquistar a democracia? e, contemporaneamente, para como fortalecer a
democracia?, ou ainda, nas palavras de Bresser-Pereira como construir o Estado
republicano?.
130

Em relao s referidas questes, encontra-se uma resposta comum aos
autores e agentes polticos estudados neste trabalho: a partir das reformas das
instituies poltico-administrativas do pas possvel se atingir o objetivo de construir
o Estado republicano.
Assim, para Uruguai, a separao e especificao das atividades inerentes
aos poderes executivo e legislativo permitiria que se desconcentrassem as atividades de
gesto de assuntos locais, por ele chamados de interesses especiais, em oposio aos
interesses comuns, que diriam respeito a todas as partes da nao.
Tal desconcentrao, segundo o Visconde, traria mais efetividade, prontido
e economia na gesto dos assuntos pblicos do que se o governo central os tratasse
diretamente.
Essa desconcentrao administrativa, todavia, no deveria ser seguida de
uma descentralizao poltica, uma vez que a convergncia da vontade poltica do
Imprio exprimiria idia de organizao e tambm de uma finalidade comum nas
atividades do Estado, alm de garantir a fora necessria para a direo dos interesses
comuns da nao.
Essas reformas no deveriam implantar in totum o auto-governo nas
localidades do pas, uma vez que a sociedade brasileira, contrariamente s inglesa e
norte-americana, no tinha o hbito da administrao comunitria da coisa pblica,
sequer da eleio de gestores locais.
Dever-se-iam seguir as regras constitucionais que garantiam a participao
do povo nas decises locais, mas esta participao, que deveria ser lentamente
implantada, ocorreria sempre pela tutela do poder central, por intermdio tanto da
nomeao de agentes administrativos nas provncias, quanto pela criao de instituies
poltico-administrativas que assegurassem a justia e a imparcialidade das aes
pretendidas.
Oliveira Viana discorda frontalmente do prognstico do Visconde, alegando
que a desconcentrao fortaleceria o que ele chamou de cls rurais no pas. Concorda,
todavia, com o diagnstico culturalista de que o povo brasileiro necessitava ser educado
para o self-government.
131

O dito cl rural, nas percepes do autor, seria o responsvel pela
organizao do latifndio no Brasil, sustentando a origem de uma cultura poltica
clientelista, personalista e patrimonialista do Estado nacional.
Nesse sentido, no haveria no Brasil a cultura poltica da participao na
gesto da coisa pblica, to cara aos povos de origem saxnica como os ingleses e os
norte-americanos e utilizadas como exemplos por Uruguai. Seria o povo brasileiro um
povo transplantado, sem fatores geogrficos, histricos e institucionais, sem
oportunidade de contribuir para o surgimento de uma solidariedade social do tipo livre-
associativista no pas, fundamentada em hbitos, idias e prticas culturais que
favoreceriam instituies de autogoverno como o exerccio espontneo do sufrgio,
propagandas preparatrias para disputa eleitoral e a eleio de gestores locais.
Mesmo discordando da estratgia de treinamento do povo proposta por
Uruguai -_ chamado por Viana de povo massa por intermdio da desconcentrao
administrativa, o mote da reforma das instituies administrativas brasileiras era ponto
central da avaliao de Viana que julgava que o Estado, por meio de suas atividades
poltico-administrativas, seria o nico ente capaz de proteger esse povo da tirania dos
chefes de cls.
Essas reformas levariam o Brasil categoria de nao liberal-democrtica,
de maneira paulatina. Nesse sentido, seria necessrio que se adaptassem as instiuies
poltico-administrativas do Brasil ao que ele chamou de direito-costume do povo
brasileiro.
A mudana seria possvel a partir do momento que se admitisse que no
Brasil sempre se tentou importar instituies polticas de pases com tradio de self-
government _- o que o autor chamou de direito-lei, uma vez que estariam apenas
inscritas nas diversas Constituies do pas, no sendo praticadas por no fazerem parte
do caldo cultural do povo e se passasse a educar o povo-massa a partir de uma prtica
autoritria por parte do Estado; prtica atravs da qual o Estado, utilizando-se de
mtodos coercitivos, obrigaria o povo a praticar certas inovaes.
Nesse sentido, medidas como a instaurao de concursos para provimento
de cargos pblicos, a instituio de Tribunais Regionais, a constituio de um estatuto
para o funcionalismo pblico, a criao de Conselhos Tcnicos, a garantia
constitucional de direitos sociais e a obrigao da organizao trabalhista como a
132

sindical urbana, por exemplo, auxiliariam no desenvolvimento de uma cultura poltica
liberal-democrtica da sociedade brasileira.
Uruguai e Viana julgaram, cada um a seu modo, que a cultura poltica do
povo brasileiro seria varivel independente para o estabelecimento do autogoverno no
pas, mas dependeria da reforma das instituies do Estado para ser gerada e fortalecida
nesse sentido.
Notrio se faz no pargrafo acima que as prescries de Viana, que tm, por
sua vez, fundamento nas reflexes, diagnsticos e prticas de Visconde do Uruguai,
encontraram solo frtil no Brasil dos anos 1930, especialmente no governo Getlio
Vargas.
Com o fim da II Guerra Mundial, em meados da dcada de 1940, mesmo
com as instituies fundamentais da democracia operando no Brasil _- como o voto
(ainda que no universal), os direitos organizao poltica (ainda que no plena, o
PCB mantinha-se na clandestinidade) e liberdade de imprensa _-, ainda se acatava o
diagnstico culturalista de que o povo brasileiro padecia de uma inaptido cultural
democracia. Um novo problema nacional se colocaria a partir de ento, todavia.
A receita para a constituio do cidado brasileiro deixaria de ser o
treinamento de um povo amorfo pelas instituies poltico-administrativas desenhadas
pelas elites polticas nacionais e passaria a ser o desenvolvimento econmico.
Assim, idias de organismos internacionais como a CEPAL e nacionais,
como o ISEB, produziram explicaes para as resistncias ao desenvolvimento
econmico dos pases perifricos, especificando quais seriam os condicionantes
estruturais do desenvolvimento.
Nesse sentido, o problema brasileiro aparecia nas produes do ISEB no
apenas enquanto preocupaes poltico-culturais, mas a estas se somavam aquelas
vinculadas sua estrutura econmica e social, como as consequncias trazidas pela
abolio da escravatura e da imigrao estrangeira; a formao de um mercado de
trabalho nacional livre; as dificuldades de importao causadas pelas grandes guerras
mundiais e as crises cambiais.
Esses fatores teriam gerado uma convergncia de interesses entre diversos
campos da sociedade brasileira proletariado, campesinato, burguesia e classe mdia
que passaram a ter seus interesses representados pelo desenvolvimento.
133

Contudo, os traos culturais da sociedade brasileira, segundo produes do
ISEB, foram intensificados com esse quadro favorvel ao desenvolvimento que
estrangulou a mquina do Estado, favorecendo uma poltica de clientela e deformando o
servio pblico.
Isebiano eminente, Guerreiro Ramos, valendo-se das reflexes de Uruguai e
Viana, uniu as preocupaes de pensar o povo brasileiro enquanto categoria autnoma
quelas trazidas pelas teorias desenvolvimentistas, afirmando que o problema
nacional s teria passado a existir aps a independncia e que se teria constituido pela
vontade do Estado, uma vez que este ter-se-ia formado antes da sociedade e esta por
vontade daquele.
Ramos, a partir das reflexes que produziu por sua longa estada no
Departamento de Adminsitrao do Servio Pblico, erigiu slida teoria sobre a
identidade nacional e as melhores estratgias para o desenvolvimento nacional.
Utilizando-se de conceitos das reas de conhecimento da administrao e da
sociologia, ele identificou, como os autores-atores polticos estudados nessa tese,
necessidades de transformao na sociedade brasileira.
Mesmo com uma perspectiva messinica acerca das capacidades deste povo,
suas potencialidades necessitavam ser despertadas e a receita para sua sada de um
estado de entropia para sua realizao enquanto agente poltico passaria pelo
desenvolvimento nacional; o agente por excelncia para favorecer esse desenvolvimento
seria o Estado.
Para relevar a tese ora defendida, necessrio ressaltar que, seguindo idias
dos atores polticos estudados neste trabalho, a estratgia para o Estado conduzir a
nao ao desenvolvimento e democratizao seria a racionalizao das estruturas
poltico-administrativas do Estado, a partir da reforma dessas.
Nesse sentido, dever-se-ia implementar, no Brasil, um modelo de gesto que
propiciasse a impessoalidade, a excelncia produtiva e a autonomia, por intermdio de
reformas administrativas que estabelecessem o mrito como critrio de contratao de
funcionrios para os quadros da burocracia, bem como o desenvolvimento de carreiras
para a mesma, visando o trmino do privatismo da coisa pblica e a implementao de
uma cultura do moderno, que programasse e organizasse a produo nacional a partir
do Estado, via empresas pblicas.
134

Esses procedimentos favoreceriam tanto o surgimento quanto a
identificao, por parte dos agentes do Estado, das demandas sociais legtimas, uma vez
que esse Estado, sem as reformas necessrias, estava tomado por relaes oligrquicas
de dominao, patrimonialistas, e por formas e hbitos culturais que impediam a
participao de outras classes nos assuntos do Estado.
Alm da identificao das demandas legtimas do povo por parte do Estado,
as reformas necessrias suplantao do Estado patrimonialista descrito por Guerreiro
favoreceriam o fortalecimento do prprio papel do Estado, uma vez que dele emanaria a
racionalidade para as reformas, bem como dele seria o papel de coordenao para
planejar e melhor executar a disposio tima dos fatores de produo em um contexto
capitalista.
As outras classes sociais, que no a elite acostumada a colonizar o Estado,
deveriam ser formadas enquanto categoria poltica, todavia. Para tanto, o
desenvolvimento econmico favorecido pelas reformas das instituies poltico-
administrativas do Estado, ao engendrar uma fase capitalista de desenvolvimento
econmico-social, forjaria naturalmente essas novas classes ao integrar o povo em um
mercado prprio.
Essa linha de raciocnio engendrada por Guerreiro Ramos acompanhou todo
o planejamento e reformas levadas a termos durante o regime militar, especialmente
com o Decreto-Lei n 200, que visava criao de uma nova burocracia, bem como ao
fortalecimento do crescimento econmico, por intermdio da criao das empresas e
fundaes estatais.
De uma perspectiva histrica, a essas mudanas poltico-administrativas
levadas a termo pelos militares, seguiu-se no Brasil um amplo movimento scio-poltico
de retomada da democracia, estabelecido entre 1974 e 1985, culminando com a
Constituio de 1988. A institucionalizao das cincias sociais no pas, em
conformidade com a sociedade nacional, tambm galgou outro patamar, solidificando
seus conhecimentos e estruturando slido programa de pesquisa.
Assim, mesmo se tendo percebido essa mudana na organizao e atuao
da sociedade nos assuntos nacionais, especialmente na busca e aquisio de novas
instituies polticas por meio da contestetao e participao sociais, um novo
problema se colocava na agenda de pesquisas no Brasil: __ como consolidar as
135

instituies democrticas, evitando-se o nefasto ciclo entre regimes autoritrios e
democrticos que assolaram o pas desde que se tornou uma Repblica?
Diveros autores e pesquisadores, como descrito no primeiro captulo dessa
tese, teceram suas anlises, tendo convergido, com nuances, ao prognstico receitado
por Uruguai, Viana e Guerreiro: para se estabilizar e fortalecer a democracia no Brasil
seria mister uma reforma em suas instituies de Estado.
Perspectivas econmicas, polticas, sociais e culturais foram levantadas
como variveis explicativas para justificar anlises e propostas de interveno visando
manuteno das instituioes democrticas nacionais adquiridas na dcada de 1980.
Todas as vertentes de anlise, todavia, convergiram para uma perspectiva
abrangente do problema que se colocava, a saber, como evitar novos ciclos de transio
de regime no Brasil, bem como qual a melhor maneira de se melhorar a qualidade da
democracia.
Nesse sentido, a somatria de diversos fatores como subsequentes crises
econmicas aliadas a uma crise de governabilidade e a uma caracterstica cultural pouco
convergente para os valores democrticos, favoreceu o que se alcunhou de crise do
Estado.
Mesmo com todas essas anlises, uma mudana na morfologia social
brasileira se fez notar no pas, principalmente a partir da dcada de 1970,
especificamente no que diz respeito organizao da sociedade, a partir de ento
usualmente chamada de nova sociedade civil.
Esta sociedade civil, para alm de categoria de anlise sociolgica,
demonstrou-se fator fundamental no processo de democratizao nacional entre os anos
1970/80; os pesquisadores no puderam negar sua existncia, dadas as evidncias j
apontadas nesta tese como as expressivas votaes colhidas pelo MDB a partir de 1974,
os movimentos de carestia, de mes, das Centrais Eclesiais de Base da Igreja Catlica, o
fortalecimento do sindicalismo urbano e a criao de novos partidos polticos como o
Partido dos Trabalhadores.
As relaes entre essa sociedade civil e as estruturas administrativas e
polticas do goverrno foi muito estudada e debatida por pesquisadores, a ponto de se ter
cunhado o termo ingovernabilidade para se tratar da presso exagerada de demandas
sociais e de participao dessa nova categoria de cidados que ora se apresentava, bem
136

como da incapacidade do governo em atend-las, o que gerava insatisfao generalizada
na populao.
O remdio para o problema envolveria tanto a adequada mobilizao de
recursos institucionais do Estado quanto a capacidade de coalizes polticas feitas para a
manuteno da democracia, somando-se, desta feita, as dimenses tcnicas e polticas
da ordem democrtica eficincia poltico-administrativa do Estado; em outras
palavras, precisar-se-ia elevar a capacidade de governana e governabilidade deste
novo Estado democrtico.
As reformas das instituies poltico-administrativas propostas pela
Constituio de 1988 para sanar os problemas acima descritos, foram: o sufrgio
universal; a ampliao de direitos sociais; a descentralizao administrativa e financeira;
a reforma do servio civil; consecutivas tentativas de conteno do dficit pblico;
polticas de abertura comercial.
A grande novidade instaurada com o advento da Nova Repblica foi a
ampliao de instrumentos institucionalizados de participao popular a partir do
Estado. No demais lembrar que, a partir da Constituio de 1988, o Brasil uma
repblica federativa que exerce seu poder a partir de representates eleitos ou por
iniciativa direta. Assim, o Estado tratou de, no bojo de suas reformas, implementar
diversas formas de participao popular direta visando faltante governabilidade, tais
como conselhos de polticas pblicas, ouvidorias, oramentos participativos, emenda
constitucional por iniciativa popular, referendos e plebiscitos.
As preocupaes em estabelecer novos mecanismos de relacionamento com
a sociedade acompanharam os governos brasileiros at o projeto de Reforma do Estado
proposto pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado _ encabeado
por Bresser-Pereira desde sua origem (1995) _ at sua assimilao pelo Ministrio do
Planejamento e Oramento que, absorvendo a parte de gesto do governo, tornou-se
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (1999).
Bresser-Pereira, ator poltico que muito refletiu sobre as questes nacionais,
teve capacidade de assimilao e proposio de novas idias, bem como de reviso
daquelas antigas e seculares. Sua produo intelectual permitiu que se defenda nesta
tese que os diversos temas que vm sendo discutidos at ento, sejam vistos no como
sntese, mas como ponto de convergncia e realinhamento de conceitos fundamentais
137

dessa to discutida relao entre sociedade e Estado no Brasil quando se pensam as
reformas do Estado brasileiro.
necessrio ressaltar que as anlises de Bresser-Pereira -_ que
fundamentaram sua atuao e sofreram modificaes com o passar dos anos -, foram
elaboradas em um novo contexto social quando se as compara com autores como
Visconde do Uruguai, Oliveira Viana e Guerreiro Ramos.
Nesse sentido, a sociedade liberal almejada -_ tanto do ponto de vista dos
direitos como do da economia pelos autores acima citados, j fora alcanada. As
instituies democrticas esto no apenas desenhadas, mas implantadas e em
funcionamento; a sociedade, por sua vez, deixou de ser categoria deontolgica,
organizaou-se e demonstrou papel fundamental na organizao da nova ordem
democrtica.
Ainda assim, diversas das preocupaes bresserianas fazem eco e encontram
solo frtil, nas reflexes dos autores que vm sendo analisados neste trabalho, dando
origem a questionamentos: __ as instituies poltico-administrativas so suficientes
tanto para a qualificao da democracia brasileira quanto para o fortalecimento de um
novo modelo nacional de desenvolvimento? Como uma reforma institucional poderia
auxiliar no desenvolvimento de uma nao republicana a partir do fortalecimento dos
valores democrticos da sociedade? possvel que se fortalea a cidadania a partir da
reforma do Estado?
Para responder essas questes, to abrangentes quanto a histria das idias
polticas que se apresentaram ao longo desta tese, Bresser-Pereira associa elementos de
reflexo econmicos, polticos, sociais e culturais, tecendo uma proposta normativa para
a sociedade brasileira a partir de anlises de processos histricos da formao poltico-
econmica do Brasil.
Diferentemente dos os autores at aqui estudados, Bresser no coloca mais
a questo da escravido como um problema econmico como aparece para Vasconcelos
e Uruguai, sequer como questo cultural como para Viana e Guerreiro. Tampouco se
trata de questo de reflexo a ordem e estabilidade do Imprio nacional ou a retomada
da ordem democrtica, perdida aps a revoluo dos militares. O problema do povo
amorfo, at mesmo da inexistncia de um povo ou de uma conscincia nacional,
tambm no posto dessa maneira.
138

Em comum, todavia, alguns pontos biogrficos e diversas percepes de
como interferir tanto nos processos de desenvolvimento econmico da nao quanto na
cultura poltica da sociedade a partir da reforma das instituies poltico-administrativas
brasileiras, supondo tanto que se possa fortalecer uma cultura poltica democrtica a
partir do desenvolvimento econmico, quanto seria necessria uma cultura poltica
particular para fazer persistir a democracia e encaminh-la para um ethos mais
republicano.
Do ponto de vista das biografias, como j dito na introduo deste trabalho,
todos os autores dedicaram uma vida de reflexes ao tema das reformas das instituies
poltico-administrativas nacionais, alm de terem ocupado cargos como agentes
fiducirios do Estado em elevadas posies na estrutura estatal e tambm como
representates do povo: Vasconcelos foi Ministro, Deputado Geral e Senador; Uruguai
foi Deputado provincial, Senador, Presidente de provncia, juiz de foro, Desembargador,
Ministro e representante diplomtico do Brasil na Frana; Oliveira Viana foi diretor de
diversos rgos do Estado e Ministro; Guerreiro Ramos foi Deputado Federal, agente do
DASP e representante do Brasil na ONU; Bresser-Pereira foi Presidente de banco
estatal, Secretrio de Estado e Ministro.
A isso se soma outros fatos biogrficos comuns como o de que todos tm o
curso de Direito por primeira forja intelectual, exceo de Guerreiro, que tem por
graduao concomitante de Cincias, o curso de Direito. Vasconcelos e Uruguai _-
contemporneos e parceiros polticos no Partido Conservador do Imprio _- tiveram
formao em Coimbra, tendo o segundo terminado seus estudos no Brasil; Viana e
Guerreiro Ramos formaram-se no Rio de Janeiro e Bresser-Pereira graduou-se em So
Paulo, como Uruguai.
Esse fato importante se remontarmos o papel dos advogados e juristas ao
longo da histria nacional, que fizeram diversos presidentes, ministros, deputados e
senadores. Nesse sentido, Bonavides e Paes de Andrade evidenciam o esprito
deontolgico da disciplina em seu Histria Constitucional do Brasil (1991, p 12): o
direito busca frmulas transformadoras com que alterar o status quo que fossiliza o Pas
no imobilismo das correntes conservadoras, no estatuto poltico das oligarquias, no
privilgio das camadas dominantes.
Ainda tratando das biografias, temos: Bernardo Pereira de Vasconcelos,
mineiro; Visconde do Uruguai, nascido na Frana; Oliveira Viana, fluminense e
139

Guerreiro Ramos, bahiano; tiveram larga passagem pelo Rio de Janeiro, tendo
Vasconcelos, Uruguai e Viana terminado suas vidas na Baixada Fluminense, bero do
conservadorismo do Imprio.
Oliveira Viana foi professor universitrio no Rio de Janeiro, assim como o
foi Guerreiro Ramos e o Bresser-Pereira em So Paulo; os dois ltimos na mesma
instituio universitria, a Fundao Getlio Vargas, que nutre larga tradio de
reflexes sobre os assuntos da administrao pblica.
Os ltimos, Bresser e Guerreiro, tm outro fato comum em sua biografia;
ambos pertenceram Ao Catlica que tinha por base o pensamento de Jacques
Maritain e Alceu Amoroso Lima, que se utilizaram em suas reflexes da mesma
Encclica papal que inspirou Viana quando este pensou sobre direitos sociais no Brasil,
a Rerum Novarum, escrita por Leo XIII em 1891. No documento, a Igreja Catlica
deixava de polemizar com o capitalismo como forma de produo, buscando apenas
conceb-lo como despojado dos pressupostos do indivduo liberal, abrindo espao para
a sociedade civil catlica praticar a poltica, buscando a cristianizao das relaes
sociais capitalistas e visando a reorganizao do sistema sob o imperativo tico do
comunitarismo.
Como se pode deduzir, o caldo poltico e intelectual desses autores-atores
que to profundamente refletiram sobre a constituio e a ordem brasileiras tm traos
comuns que, embora de difcil demonstrao, apontam indcios de que suas biografias,
no raro, moldaram vrias preocupaes que se lhe perpassaram, tais como a
necessidade basilar de construo de uma ordem jurdica liberal _ to apregoada pela
deontologia das cadeiras de Filosofia do Direito_ e as decorrentes percepes sobre a
morfologia social e cultura poltica necessrias tanto para o estabelecimento do auto-
governo como para a qualificao da democracia e o desenvolvimento econmico
nacionais.
Suas biografias tambm podem ter se refletido sobre as percepes da
cultura poltica nacional como varivel dependente das estruturas poltico-
administrativas e tenham infludo sobre as instituies das quais fizeram parte e
chegaram a chefiar, como Tribunal de Contas e Ministrios/Depatamentos responsveis
pelo gerenciamento administrativo do Estado.

140

Reforma Administrativa e cultura poltica

Vasconccelos e Uruguai iniciaram suas reflexes sobre o Brasil com el
liberal, tendo sido, todavia, os dois grandes representantes do Movimento do Regresso,
devido s suas anlises de que no havia a cultura poltica necessria ao povo brasileiro
que o levasse ao sef-government no pas.
Viana corrobora essa tese, retroagindo no tempo s deliberaes dos druidas
sob as sombras dos carvalhos britnicos, para justificar o argumento culturalista de que
o povo massa brasileiro no possuia a cultura poltica necessria para o autogoverno do
pas. J Guerreiro Ramos, mesmo qualificando a inexistncia do povo brasileiro, reflete
messianicamente sobre o papel de uma intelligentsia brasileira que levaria esse povo a
uma identificao e organizao, ao favorecer o desenvolvimento econmico nacional.
a partir dessa poca (1950), com a aclamao das teses da CEPAL e do
ISEB, com fundamento nas anlises de economistas como Celso Furtado, que o
desenvolvimento econmico surge como varivel independente em relao cultura
poltica, ganhando o desenvolvimento status de potencial modificador da cultura
poltica nacional.
Nesse sentido, o capitalismo, tido como desdobramento natural a partir do
desenvolvimento econmico, traria a possibilidade do surgimento de novas classes
sociais, conscientes de si e organizadas enquanto tal, com valores liberais e
democrticos arraigados e propensos ao comunitarismo e igualdade social, o que
favoreceria o estabelecimento da democracia no pas.
Bresser-Pereira, refinando os argumentos isebiano e cepalino, une todas
essas categorias (instituies, economia e cultura poltica) que passam a ser percebidas
pelo autor como constantes de um nico movimento social encetado, dialticamente ao
longo da histria nacional, tanto pelas estruturas do Estado quanto pela sociedade civil.
Em comum, todos os autores-atores pesquisados partem do mesmo ponto ao
identificar como central a reforma das instituies poltico-administrativas do Estado
nacional, para que se iniciem mudanas estruturais e culturais na sociedade brasileira.
A reforma geraria/fortaleceria valores liberais, de autogoverno ou
republicanos, a partir de mudanas como a desconcentrao de instituies
administrativas separadas do poder legislativo, como demonstrou Uruguai. A
141

organizao comunitria agiria a partir das orientaes do centro do poder, como
afirmou Viana. Do surgimento de uma nova classe social derivada do desenvolvimento
econmico como desejou Guerreiro Ramos. Ou a partir da participao da sociedade
civil nos assuntos do Estado e do desenvolvimento econmico, de acordo com Bresser-
Pereira.
Nesse sentido, ao tratar de um Estado forte no ncleo estratgico do
aparelho do Estado, responsvel pelas decises que condizem ao interesse nacional, as
reflexes de Bresser-Pereira ecoam as preocupaes de Uruguai em relao questo
da centralizao poltica e da desconcentrao administrativa no Imprio.
As referncias possveis entre a categoria concentrao poltica do
Visconde e as teses de Bresser se estendem questo de tipificao feita pelo segundo,
ao separar as atividades do Estado em atividades exclusivas e servios no exclusivos.
As primeiras tratam-se da capacidade de executar os poderes extroversos de
regulamentao, fiscalizao e fomento que so percebidas a partir da sociedade, e que
emanam desse centro em forma de diretrizes jurdicas, polticas, administrativas e
fiscais.
J os servios no exclusivos, por sua caractestica de produzirem ganhos
que no podem ser apropriados pelo mercado por no poderem se transformar em lucro,
devem ser financiados pelo Estado e executados em parceria com a sociedade civil
atravs da desconcentrao dos servios, para utilizar termo de Uruguai. Estes tornar-se-
iam mais eficientes, fortaleceriam prticas de mecanismos que privilegiariam a
participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da
organizao social prestadora do servio, favorecendo o controle social.
Fica clara a relao traada entre Visconde do Uruguai e Bresser-Pereira e
suas reflexes sobre a necessidade de que a vontade poltica emane de um ncleo, ou
centro, e de que reflita o bem comum percebido por esse ncleo poltico e derivado da
sociedade, bem como o fato de que os assuntos chamados interesses especiais pelo
Visconde e servios no exclusivos do Estado por Bresser, para alm de tornarem as
polticas pblicas mais eficientes, tambm serviriam como convite e estmulo
participao do cidado nos assuntos do Estado.
Nas propostas de reformas poltico-administrativas feitas por Uruguai
tambm se evidencia uma preocupao que motivou todos os autores-atores estudados
142

nesta tese, o patrimonialismo no servio pblico. Certo que Visconde do Uruguai no
se utiliza do termo patrimonialismo para falar do problema, ocupando-se, antes, de
reformas que impedissem juzes municipais, criaturas da cabala de uma das
parcialidades do lugar, de serem detentores de poder exclusivo sobre o julgamento de
crimes de responsabilidade administrativa dos funcionrios pblicos da mesma
localidade, ou seja, tambm pertencentes mesma cabala.
Oliveira Viana foi contundente nesse assunto, tendo chegado a iniciar a
reforma burocrtica do Estado ao propor, pela primeira vez no Brasil, que os cargos
pblicos fossem preenchidos de maneira meritocrtica e pblica, por meio de concursos,
ponto que foi reforado pelas reformas administrativas feitas pelo DASP no Brasil e
largamente refletidos e incentivados por Guerreiro Ramos.
O ponto nevrlgico na obra de Bresser-Pereira que, mesmo reconhecendo
o empenho da Reforma Burocrtica (da qual Ramos foi pea central em sua passagem
pelo DASP) no sentido de conter o patrimonialismo do Estado brasileiro, faz uma
crtica ao Decreto-Lei n 200 de 1967, ao afirmar que esse critrio pblico foi perdido
devido inflexibilizao e generalizao das normas administrativas.
A questo da regulao das atividades do Estado surge com fora nas obras
de Uruguai, Viana e Bresser, ponto no qual os autores convergem para uma percepo
de que as reformas poltico-administrativas por eles propostas facilitariam essa
regulao.
Nesse sentido, Visconde do Uruguai e Oliveira Viana concordam que o
mecanismo central para essa regulao o poder judicirio, que para exercer tal funo
deveria ser fortalecido; mas vale lembrar que Viana tambm favoreceu em suas
atividades o exerccio da regulao do poder executivo e legislativo, tendo ele prprio
sido Ministro do Tribunal de Contas da Unio.
Bresser, reconhecendo tambm a legitimidade de regulao judicial e do
executivo, incrementa o argumento falando da regulao que emana de uma nova
sociedade _- liberal, democrtica e republicana surgida a partir do estmulo
participao na coisa pblica e que, por meio dessa participao, eleva o accountability
dos agentes do Estado e dos representates do povo.
Essa perspectiva, como dito, tambm levantada por Uruguai ao afirmar
que a interveno de particulares nos negcios de suas respectivas provncias em
143

assuntos imediatamente vinculados a seus interesses poderam elevar as possibilidades
de autogoverno no pas, mas essas intervenes, justamente por haver uma falta de
cultura poltica de self-government deveriam ser introduzidas aos poucos, com tutela e
sujeita a corretivos.
Viana corrobora da tese de que se possa educar o povo para a participao
na gesto da coisa pblica. Para tanto, prope a estratgia de que reformas legislativas
aplicassem sanes queles que no cumprissem as regras, bem como o Estado deveria
fortalecer os direitos sociais e organizar os cidados em associaes e sindicatos para
que esses desenvolvessem a cultura da participao e da associao.
Essa formao de uma cultura poltica liberal que vem sendo discutida
receita para um problema identificado por Viana no Brasil, uma diferena entre um
pas legal e um pas real. Segundo o autor, o primeiro pas trata das interpretaes
liberais, ou liberalizantes, feitas por diversos agentes polticos ao longo da histria
nacional, as quais se inscreveram nas constituies brasileiras como critrio de realidade
social quando o direito costume, atrelado s realidades sociais do povo massa,
suplantava o direito lei inscrito nessas constituies.
Guerreiro Ramos chamou essa caracterstica nacional de formalismo, ou
seja, a discrepncia entre a conduta concreta e a norma prescrita que se supe regul-la,
afirmando ser este um trao cultural nacional, incluindo-se ai as elites poltica e
econmica do pas.
Viana e Guerreiro talvez tenham, em suas obras de maturidade
Instituies Polticas Brasileiras e Administrao e Estratgia do Desenvolvimento
respectivamente , desenvolvido com mais fora e clareza a relao entre mudana na
cultura poltica nacional e mudana via reforma das instituies poltico-administrativas
no Brasil. Mas como se vem defendendo nesse trabalho, todos os autores passaram por
essa relao, qual seja, reformas instituicionais levariam o Brasil ao patamar de nao
liberal-democrtica.
Bresser-Pereira relaciona, a partir de forte inspirao isebiana, o surgimento
desse ethos liberal-democrtico ao desenvolvimento e sustentao do capitalismo no
Brasil. Dessa perspectiva, esse esprito pblico almejado por todos os autores aqui
estudados, seria fruto de um novo acordo de classes alcanado, histricamente, entre os
capitalistas, a classe poltica, o proletariado nacional e a burocracia. Mais do que isso, a
144

Reforma Gerencial do Estado,_ somado a esse percurso histrico favoreceria a
possibilidade de fortalecimento da cultura poltica e dos direitos clssicos de cidadania
identificados por Marshall (civis, polticos e sociais), bem como do que Bresser chama
de direitos republicanos.
Vale aqui ressaltar uma observao histrica de Bresser-Pereira sobre a
direta interveno do Estado na formao da cidadania. O autor reconhece o fato de que
o estado socialdemocrtico foi fundamental na ordenao dessa cidadania; mas diverge
de Viana, por exemplo, quando esse identifica que seria funo exclusiva da elite do
Estado reformar as instituies brasileiras visando modificao da cultura poltica
nacional e o desenvolvimento econmico da nao.
Por outro lado, todavia, Bresser corrobora reflexes de todos os autores-
atores em relao formao de quadros de uma burocracia nacional, bem como a
delimitao de suas reas de atuao, para que esses viessem a modernizar as estruturas
do Estado. Uruguai defendeu as delimitaes das atividades administrativas e
judicirias; Viana pensou em categorias exclusivas de Estado, como a fiscal e defendeu
os concursos para ingresso no aparelho de governo; Guerreiro Ramos foi partidrio da
formao de quadros profissionais que compreendessem questes como segurana
nacional, o Estado democrtico e o desenvolvimento econmico, almejando, assim, a
consolidao do sistema capitalista industrial e reformas sociais que conduziriam um
povo desforme organizao e, consequentemente, democracia.
Essa mudana na burocracia, preocupao unssona, como se viu, foram
problematizadas em suas pocas, nomeando um inchao da mquina administrativa,
incluindo contrataes de servidores com funes no especficas e tornando o Estado
incompetente e perdulrio.
Outro ponto combatido foi o que se veio a chamar de patrimonialismo, trao
da cultura poltica nacional que impede o timo funcionamento do Estado. Nesse
sentido, como j dito, Uruguai preocupava-se com o fato de que os julgadores das
questes administrativas fossem oriundos do mesmo local ao qual pertenciam os
funcionrios administrativos julgados; Viana temeu profundamente as relaes clnicas
oriundas das relaes entre os senhores de terras e seus sditos e como essa relao
impregnava a mquina do Estado; Guerreiro e Bresser encontravam-se mais prximos
nessa reflexo, sendo o primeiro ator da Reforma Burocrtica que pretendeu eliminar o
patrimonialismo do Estado pela via dos concursos pblicos, iniciativa por Bresser
145

apoiada, mas tambm criticada quando foi aplicada ao Decreto-Lei n 200 por ter
favorecido esse mesmo patrimonialismo junto s empresas estatais pela Lei criada.
A questo do desenvolvimento nacional surge em todos os autores-atores.
Mas nos primeiros, Uruguai e Viana, era varivel dependente da cultura nacional. Essa
relao se inverte com as teses da CEPAL e do ISEB, que percebem a mudana cultural
de uma perspectiva infra-estrutural. Segundo Guerreiro Ramos, a partir da constituio
de um sistema capitalista as relaes sociais mudariam, integrando as pessoas em um
mercado prprio, elemento faltante para que o povo se pudesse organizar e rumar em
direo democracia.
Bresser-Pereira, pode-se dizer, partidrio dessa segunda relao, que no
desmerece a questo cultural e faz eco ao problema nacional da inexistncia de um
povo e coloca a varivel cultura como dependente da infra-estutura econmica.
Assim, como os demais, ao pensar o fortalecimento da democracia e a
criao de um Estado Republicano, as reformas propostas e implementadas pelo ex-
Ministro tratam-se de reformas orientadas para o mercado, com forte carter de
regulao estatal, uma vez que essa relao capitalista que favoreceu o surgimento de
um Estado social-liberal.
Essa reforma tambm logrou fortalecer o ncleo estratgico do governo,
bem como incentivar a participao e controle sociais por intermdio da publicizao de
servios no exclusivos do Estado, como descrito na ltima seo do quinto captulo
desta tese.
Nesse sentido, sup-se que, por intermdio das reformas da estrutura
poltico-administrativa feitas por Bresser-Pereira quando frente do MARE, se
alcanasse o almejado Estado Republicano, uma vez que elas elevariam a capacidade
organizacional da comunidade nacional ou, como disse Bresser em outro lugar, a
Reforma do Estado teria a capacidade de democratizar a sociedade civil a partir de sua
participao na execuo das polticas pblicas do Estado (Bresser-Pereira, 1999b).
A diferena entre os atores polticos estudados nesta tese no trata de
divergncias entre suas posies normativas. Pelo contrrio, o que aqui se busca
demonstrar justamente o fato de que esses atores-autores, sem exceo, convergiram
do ponto de vista das idias em como alcanar ou fortalecer a democracia no pas por
meio de reformas nas instituies poltico-administrativas nacionais.
146

As diferenas apontam, antes, a maneira como cada um deles manuseou a
realidade social e poltica que a histria e a morfologia social nacionais se lhes impingiu
durante suas reflexes.
Nesse sentido, o sculo XIX estava estruturado em organizao social
agrria, escravocrata e imperialista; a sociedade que importava limitava-se a uns
poucos homens proprietrios de terras, alto signatrios do poder imperial como os
magistrados e o exrcito, alguns profissionais liberais como advogados, comerciantes e
jornalistas e estratos do clero.
No incio do sculo XX, tendo passado a abolio da escravatura, Viana
ainda se ocupou sobremaneira da questo da missigenao trazida pela escravido. A
despeito de no ter sido tema desta tese, este autor foi enviado ao inferno no apenas
por ter sido associado aos regimes autoritrios de Getlio e dos militares, mas, tambm,
por ter, segundo crticos, defendido posies misgenas na sociedade brasileira.
Mas no se pode esquecer que foi na primeira metade do sculo XX que a
democracia -_ com a vitria dos Aliados na Segunda Grande Guerra e o vulto que
tomaram as organizaes civis de advocacia social ao reivindicarem do Estado seus
direitos fundamentais _- se espargiu para todo o Ocidente enquanto necessidade de ser a
ordem vigente dos pases modernos e desenvolvidos.
Guerreiro Ramos foi cassado pelo regime militar e se exilou no Estados
Unidos. Negro, a questo racial tambm foi crucial em sua obra e a funo messinica
do socilogo para a conduo do povo rumo democracia tema trasnversal em todo
seu pensamento. Guerreiro faleceu em 1979, no tendo retornado do exlio com a Lei da
Anistia, mas percebeu, e viveu, os momentos iniciais de organizao social que
levariam o Brasil a novo perodo democrtico, tendo assimilado esse fato s suas
reflexes de maneira entusiasmada.
Bresser-Pereira, tambm tendo refletido sobre a transio democrtica no
Brasil, acompanhou a organizao da sociedade em agente histrico: novos partidos
polticos, centenas de associaes e movimentos, uma nova Constituio democrtica e,
como ele mesmo chama a ateno, para a consolidao da Revoluo Capitalista no
pas. Este autor, franco entusiasta da democracia, participa, desde os idos do governo
Montoro, de instituies de governo desta nova ordem democrtica.
147

Esses fatos histricos foram assimilados por Bresser em suas anlises, tendo
a sociedade civil papel relevante em sua proposta de Reforma do Estado j como
realidade histrica, no mais como devir ser, a despeito de poder ser mais democrtica e
rumar na trilha do Estado Republicano.
Muitos autores brasileiros e tambm brasilianistas estrangeiros, associaram
essa prerrogativa do Estado em relao mudana social ao que chamaram de
pensamento conservador; termo que, contemporaneamente, ou desde o regime militar,
faz eco a tempos sem liberdades democrticas, opondo a qualidade conservador
outra, democrtica, ou progressista.
Argumento eu, aqui, que no so conservadores esses atores polticos. Se o
fossem, assim poderiam ser alcunhados apenas pelo fato de que as mudanas que
propuseram na ordem nacional transitaram, todas, pela ordem jurdica, poltica e
cultural que era vigente em suas pocas. Sem atentar, em nico momento sequer, contra
a ordem, Vasconcelos e Uruguai fizeram o Regresso pela via constitucional. Viana no
participou da Revoluo de Getlio, tendo sido quadro de seu governo; tambm foi nos
ltimos sete anos de vida quadro tcnico de um governo (qual?) democraticamente
eleito (1945-1952). Guerreiro props mudanas constitucionais no perodo 1945-64 e
lutou com suas armas intelectuais contra o regime militar. Bresser, confesso admirador
de Vargas, rompe com o PDC em 1955 por discordar do apoio oferecido a Juarez
Tvora (UDN) em detrimento a Juscelino Kubitschek e ingressa em atividades
governamentais na Nova Repblica.
Os planos de ao traados/executados pelos autores-atores aqui estudados,
se no se os pode vincular diretamente a esse processo de democratizao ora alcanado
pela nao brasileira_ seja por falta de dados empricos que permitam esse movimento
nesta tese, seja antes porque este no era o escopo deste trabalho, deixam a suposio de
que a relao exista.
A morfologia da sociedade mudou ao longo desses quase dois sculos,
estudada por intermdio das idias desses autores-atores polticos, bem como mudou a
economia da nao brasileira.
Uma anlise cuidadosa demonstra como, ao longo do tempo, seus escritos
mantm a capacidade de assimilar novas reflexes, bem como duras crticas, a ponto de
148

se poder identificar traos de seus pensamentos que permanecem to atuais e que
podem, ainda hoje, encantar e motivar jovens pesquisadores.
So filhos de seu tempo, todos. Audazes progressistas em suas pocas. No
se pode, hoje, cobrar que Uruguai fosse favorvel ao fim do Imprio no sculo XIX
escravocrata. Tambm no se pode cobrar que Viana fosse favorvel descentralizao,
dado o carater patrimonialista da sociedade do incio do sculo XX. impossvel se
dizer de Guerreiro Ramos que sua viso messinica para a sociedade nacional estava
equivocada em meados dos 1950 e que a relao que ele estabeleceu entre
desenvolvimento econmico e democracia no fazia sentido.
Possvel , todavia, perceber nas idias desses autores traos comuns: todos,
aqui se incluindo Bresser-Pereira, foram partidrios da tese de que a mudana na cultura
poltica da sociedade brasileira conduziria o pas ao self-government, democracia e a
seu fortalecimento. Mais do que isso, essa mudana poderia ser favorecida pela reforma
das instituies poltico-administrativas do Estado brasileiro, conferindo, com nuances,
a esse Estado, caractersticas de pedagogo da liberdade.


149

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