Estrategia e Industria de Defesa

DOCUMENTO DE TRABALHO - NO CITAR
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Sumrio
INTRODUO ....................................................................................................... 2
Propsito e abordagem ...................................................................................... 4
Estrutura do Livro .............................................................................................. 5
CAPTULO 2 - SEGURANA E DEFESA .............................................................. 7
Regimes internacionais e cenrios de planejamento de defesa ........................ 8
Dimenses de Segurana e Ameaas ............................................................... 10
MATRIZ DE CORRELAES ..................................................................... 13
CAPTULO 3 - O PROBLEMA DA DEFESA ........................................................ 15
Poder Nacional e Poder Militar ....................................................................... 17
Hard Power & Soft Power ............................................................................ 19
Polticas de Defesa ........................................................................................... 21
CAPTULO 4 - PROJETO DA FORA ................................................................. 24
Capacidades de Defesa ..................................................................................... 25
Modelo de Capacidades ................................................................................... 27
ESTRUTURA DE FORAS .......................................................................... 28
ESTRATGIA E CONCEITO DE EMPREGO ............................................. 36
Elementos Derivativos .................................................................................... 43
FATORES REGULADORES ......................................................................... 44
Tecnologia e Projeto de Fora .......................................................................... 55
Algortimos Lgicos do Projeto de Fora .................................................... 56
ALTERNATIVAS DE DEFESA .................................................................... 57
CAPTULO 5 - INDSTRIA DE DEFESA ........................................................... 61
Indstria de Defesa no Brasil ........................................................................... 68
DEFESA E INDSTRIA DE DEFESA ............................................................. 73
Inacessibilidade Jurdica ............................................................................. 76
Inacessibilidade tecnolgica ........................................................................ 77
Segurana e Indstria de defesa .................................................................. 79
Tratamentos Especiais na Formao de Preos ............................................. 80
Base Tecnolgica e Industrial de Defesa ......................................................... 81
Comrcio Internacional de Produtos de Defesa. ......................................... 83
Contribuio da Indstria na construo do poder nacional .......................... 84
CAPTULO 6 - ECONOMIA E NEGCIOS DE DEFESA ................................... 88
Metodologias de Planejamento ....................................................................... 91
Tipos e modalidades de contratos na indstria de defesa .............................. 95
Controle e Superviso ...................................................................................... 98
Referencial de poltica industrial e tecnolgica ............................................. 101

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INTRODUO

A defesa de um pas consiste, basicamente, no conjunto das capacidades
sistemicamente organizadas, necessrias para dar consecuo aos propsitos de
segurana sob uma ponderao de custos e riscos. Essa determinao da defesa passa
pela qualificao e mensurao das capacidades que possibilitam a construo e
manuteno do aparato institucional para dar consecuo aos interesses estratgicos
nacionais, sob o entendimento de que esse aparato, ao contribuir para os propsitos de
segurana, tambm contribui para a produo de uma ordem poltica estvel mantida
para benefcios do prprio pas e reforada pela criao de novos produtos e mtodos
de produo, pela abertura de novos mercados, pela identificao de novas
competncias, pela inovao tecnolgica, e pela atualizao das formas de organizao
social e comercial que caracterizam o desenvolvimento nacional.
Defesa e desenvolvimento no so termos que se opem, mas so duas
variedades de um mesmo gnero que se explicam mutuamente. O princpio de
causalidade entre eles se apresenta quando voltam a se encontrar identicamente e sem
exceo alguma nas alternativas de segurana que instruem. Por outro lado, no se
deve presumir a contnua validade da natureza convencional das prticas que instruem
a transformao e alocao de recursos para a defesa, sob o risco de que as idias que
dominam essas prticas possam adquirir autoridade que rejeitem contestao.
Cada Estado, em cada momento histrico particular, configura a converso de
seus recursos em capacidades de defesa que materializam escolhas associadas s suas
estratgias. Essas capacidades, sistemicamente agregadas nas Foras Armadas,
possibitam e condicionam mltiplas, simultneas e diferentes formaes operacionais
sob diferentes formas de coordenao, expressando um dado enfoque intelectual de
conduta ttica e da prpria natureza da defesa e da guerra.
A reflexo, deciso e ao que leva construo dessas capacidades da defesa
no se d de maneira emancipada das formas como empresrios, instituies e
agencias civis relacionadas ao tema enquadram os problemas, projetam respostas,
gerenciam projetos e operam as cadeias produtivas que contribuem para o desenho,
construo e gesto da Fora. Ao contrrio, as alternativas de defesa construdas
expressam entendimentos e determinam aes que conformam tanto a percepo de
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prioridades governamentais para a defesa como modelam conceitos e planos de
negcios que iro gerar as capacidades instrumentais para essas prioridades.
A disponibilidade de conceitos estruturados sobre o projeto da fora o que
assegura que o processo de deciso sobre as alternativas de defesa gere propostas
consistentes, permitindo consideraes tcnicas e a integrao dos planos de negcios
empresariais no exerccio da direo estratgica das indstrias alojadas na cadeia de
valor dos produtos de defesa. Dois aspectos conexos se apresentam para uma
atualizao do pensamento e ao brasileiros no contexto das consideraes sobre o
papel da indstria na defesa. O primeiro diz respeito capacitao concreta do
empresariado para participar no exerccio da gesto superior da defesa. O segundo diz
respeito construo do sistema de conceitos que conduz reflexo e ao sobre a
formao do poder militar no nvel hierrquico adequado.
O planejamento de defesa enfoca o horizonte dos anos vindouros a partir de
uma estrutura conceitual que busca estabelecer as bases pelas quais a ameaa ou o uso
da fora pode servir como fio condutor para o entendimento da insero de segurana
do Brasil. Mas isso tem um custo.
Do final da Segunda Guerra Mundial at a Guerra da Coria, as despesas
militares dobraram a cada trs anos. Desde ento, outros 50% de aumento foram
incorporados a cada 5 anos. Atualmente, as despesas globais de armamento so
calculadas em cerca de U$ 1.5 bilhes por ano, absorvendo cerca de 7% de toda a
produo global.
O Brasil detm o 14
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oramento de defesa do mundo, com despesas totais
projetadas para 2009 em R$ 52.1 bilhes. Esse montante trinta vezes menor que os
dos EUA. Apesar das diferenas de metodologias na composio das rubricas
oramentrias, nosso oramento ainda maior do que o do Canad e praticamente o
dobro do de Israel. Mas em defesa no geram nada sem a vontade de lutar de um povo,
sem o convencimento de sua populao da importancia da defesa, da solidez das
instituies militares e sua cultura institucional, assim como do empreendedorismo e
inovao industrial que assegura os meios que sero utilizados, quando necessrio,
para manter a paz que se deseja e a expectativa de prover a seus filhos um futuro
melhor.
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Propsito e abordagem
Esse livro foi elaborado com o propsito de auxiliar o entendimento dos
criterios, procesos e ferramentas que os Estados possuem para identificar, construir e
manter a defesa que necessitam e que pode almejam.
Embora dedicado, prioritariamente para profissionais alojados na cadeia
produtiva da defesa, sua estrutura e contedo temtico tambm considera aqueles que
intencionam fazer parte dessa cadeira produtiva ou cadeias produtivas correlatas, e
para os que ainda no sabem que, seja aonde se alojem, profissional e intelectualmente,
sero sempre, de uma forma ou de outra, partcipes do proceso de construir a
segurana da nao.
Este no um livro doutrinrio, mas tambm no pode dizer-se completamento
isento de no exercitar entendimentos de valor na seleo e tratamento dos temas que
aborda. O filtro analtico empregado desdobra-se da Teoria Clausewitziana, que afirma
a subordinao da guerra poltica e da Sistemtica Geral do Projeto de Fora, que
define e explica logicamente como os elementos do poder nacional so combinados e
transformados para produzir o sistema de capacidades militares que define a defesa de
um pas.
As concluses e recomendaes so sintetizadas desde uma perspectiva que
reconhece um fundamento terico na Teoria das Escolhas Coletivas, da Teoria do
Principal-Agente, e da Teoria dos Custos de Transao, s quais se h agregado ainda
elementos de um enfoque ainda em formao, denominado Nova Administrao
Pblica, ou Gesto por Capacidades e Desempenhos, que vem se desenvolvendo
simultaneamente com o impacto da tecnologia da informao nos processos decisrios.
Este enfoque procura transladar para o setor militar princpios e prticas de
gerenciamento prprias do setor privado.
A aplicao de todas esas teorias foi efetuada em alguns casos de forma
intencional, em outros de forma implcita. Reconhecendo que no seria possivel ser
inclusivo de todos os temas com todas suas ramificaes, optou-se por aqueles que
auxliassem na construo de entendimentos sobre os critrios de formao das
alternativas brasileiras de defesa e da formao correlata de oportunidades na cadeia
produtiva da defesa.
Os temas conduzidos desenvolvem questes crticas, tratadas desde seu ponto
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de vista mais geral, at o da identificao de prticas e ferramentas gerenciais de alto
nvel, oferecendo subsdios reflexivos capazes de instruir a tomada de deciso sobre as
demandas colocadas para a indstria de defesa no provimento das foras necessrias
aos propsitos e aes governamentais nacionais orientadas para o esforo de dotar o
pas de uma fora armada moderna, de uma indstria de defesa robusta, e de uma
estratgia militar que estabelea vnculos de consistncia entre elas no exerccio da
fora, se e quando esta se fizer necessria, para que o pas possa dar consecuo seus
legtimos direitos e aspiraes.
Estrutura do Livro
O livro est estruturado em em cinco captulos. O primeiro captulo, Segurana
e Defesa, conceitua e explica a relao de dependncia entre esses conceitos,
apontando os fatores que condicionam essa relao e em que condies, para ento
apresentar os conceitos de poder nacional e poder militar. Este captulo define a
estrutura do ambiente aonde a defesa encontra seu objeto e para o qual produz
resultados, antecipando o segundo captulo, Poltica e Indstria de Defesa.
No Segundo Captulo, O Problema da Defesa, ento formalizado em toda sua
extenso, estabelecendo sua correlao com o poder nacional e o poder militar. As
questes levantadas so ento sistematizadas para evidenciar de forma lgica a funo
instrumental da poltica de defesa no cumprimento dos processos que instrui, estando o
Projeto da Fora alojado dentre esses processos.
O terceiro Captulo, Projeto da Fora, entra no complexo de relacionamentos
das variveis que produzem o sistema de capacidades que define a defesa, com uma
abordagem orientada para que empresrios da indstria de defesa possam no somente
conhecer a complexidade do que uma Fora Militar, como antecipar e entender como
seus conceitos e planos de negcios se articulam tanto nos aspectos pragmticos da
defesa como nos altos propsitos que ela cumpre na segurana.
Uma vez o problema da defesa qualificado, e a funo instrumental da poltica
definda, apresentam-se, ento, no Quarto Captulo, a indstria de defesa em todos seus
detalhes, antecipando sua funo no provimento dos produtos e servios que
concorrem para produzir as capacidades de defesa identificadas no projeto da fora, e
que o pas necessita.
Segue-se um captulo sobre Economia e Negcios de Defesa, como
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continuao natural do projeto da fora, que apresenta algumas consideraes
econmicas sobre o impacto das decises da indstria sobre a defesa, para ento
adentrar na discusso de tipos e modalidades praticadas de contratos e como eles so
controlados e supervisionados. O livro encerra retomando o tema da segurana e
defesa, contextualizando um conjunto de aes referenciais e um conjunto de
ferramentas que o governo e a indstria podem buscar juntos para construir a ponte
entre a defesa e a segurana.
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CAPTULO 1 - SEGURANA E DEFESA

Segurana e defesa so conceitos mutuamente complementares, ambos
definidos em relao maneira como os pases entendem suas demandas de
desenvolvimento nacional em cada momento histrico. Essa correlao faz com que a
as ambies de desenvolvimento econmico, social, poltico e tecnolgico sejam uma
funo das condies de possibilidade que a defesa autoriza no provimento das
condies de segurana requeridas para que as potencialidades nacionais sejam
exercitadas.
Podemos ento afirmar que todo desenvolvimento nacional sempre gerado
sob condies adequadas de segurana, que a defesa constri e mantm. Mas isso no
significa que exista apenas uma condio de segurana, nem uma nica alternativa de
defesa, assim como no existe uma opo determinstica de desenvolvimento.
O futuro forjado nas decises tomadas no presente. Entender a estrutura de
fatores de deciso que condicionam as alternativas de defesa torna-se cada vez mais
relevante na rede global de relacionamentos. O Brasil vem conquistando
aceleradamente capacidade estruturante da rede de relacionamentos em seu entorno
estratgico, contribuindo para a construo de uma ordem poltica estvel, mantida
para benefcios dos prprios pases, e reforada por seus desenvolvimentos
econmicos de forma socialmente justa e sustentada.
Somos um povo pacfico. Nossa cultura promove valores democrticos, a
colaborao e a cooperao internacional, no provimento das condies para que as
pessoas se realizem individualmente e como grupos organizados. Mas no somos
imprevidentes. Reconhecemos que o mundo cada vez mais competitivo, que os
pases defendem seus interesses, mesmo aqueles comercial e estrategicamente
alinhados conosco. Por outro lado, isso no significa que tenhamos intenes
agressivas veladas, mas sim que preservaremos nossos ideais, valores, cultura e
patrimnio nacionais contra agresses e ameaas.
Esses so, em sntese, os dois pilares conceituais da nossa Poltica Exterior e da
Estratgia Nacional de Defesa. O primeiro pilar instrui a conquista do estado de
segurana que desejamos a paz, sustentada por estruturas polticas, econmicas que
permitam s pessoas exercerem dignamente suas potencialidades na conquista de suas
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metas individuais e coletivas. O segundo pilar define e d significado s formas que
estamos dispostos a empregar para conquistar e manter esse estado de segurana,
inclusive, se necessrio, com o uso da fora. E quando o uso da fora se fizer
necessrio, na forma dissuasiva ou coercitiva, seu emprego ser instrudo pelas
estratgias militares que traduzem os objetivos polticos em requisitos operacionais,
lastreada nas competncias tticas que os meios militares e a doutrina de nossas foras
armadas possibilitam, e escorada nas capacidades logsticas que nossa indstria de
defesa cria e sustenta.
Polticas e estratgias nacionais brasileira so forjadas nas redes de
relacionamentos que definem a idia de globalizao, exaustivamente tratada em
incontveis trabalhos, com vises concorrentes e discordantes sobre a problemtica da
segurana e, por conseguinte, da defesa no quadro mais amplo da teoria das
relaes internacionais, aonde atores atores estatais e no-estatais geram a dinmica de
funcionamento do mundo contemporneo.
Regimes internacionais e cenrios de planejamento de defesa
O fato que o sistema internacional exibe uma ampliao, aprofundamento e
acelerao da interconexo, em escala mundial, da distribuio multipolar de poder
poltico e econmico. Dentro dessa complexa estrutura, as opes estratgicas
disponveis a cada Estado so definidas por sua localizao na hierarquia de poder
global, mantendo vlida a premissa de que as relaes globais de poder impem
profundas limitaes sobre as aes de cada estado.
As concluses desdobradas dessa premissa so instrudas por trs abordagens
analticas: hiperglobalista, ctica e transformacionalista. Cada uma definir cenrios de
planejamento de defesa bastante diferentes.
Hiperglobalistas
Os hiperglobalistas divididos basicamente em neoliberais e neo-marxistas
assumem que a dinmica de expanso da economia mundial colapsaria a capacidade
estatal de definir e regular soberanamente suas prioridades de segurana e defesa,
transferindo-a para instituies de governana global e regional que absorveriam
algumas prerrogativas do Estado.
A progressiva fissura na atual forma estatal como meio de organizao das
relaes entre estados contribuiria para a criao de alianas regionais de defesa com
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escopo ampliado, dentro de uma moldura de segurana cooperativa global que
extirparia a alternativa do uso da fora nos conflitos opondo dois ou mais pases.
Essa condio aumentaria a sensibilidade das prioridades de segurana dos
estados s aes econmicas, financeiras e comerciais dos Estados para o
enfrentamento de ameaas que s poderiam ser atacadas coletivamente como a
degradao ambiental, o crime organizado, o trfico de drogas e a proliferao de
armas de destruio em massa, e as novas dimenses do terrorismo ideolgico. Nesse
sentido, o prprio conceito tradicional de Estado, centrado no monoplio do uso da
fora e na autonomia decisria em seu territrio, passaria a ser questionado.
Evolucionistas
Os evolucinistas, embora reconheam um aumento nas transaes econmicas
globais, entendem que o aumento populacional e dos meios de produo, ambos
impulsionados pela tecnologia de comunicao, no modificaram a estrutura que
sustenta essas transaes. Para eles, o aumento das transaes globais sem a
correspondente mudana na arquitetura de premissas do sistema internacional, em vez
de diminuir, tenderia a exacerbar as desigualdades nas demandas de segurana entre
pases ricos e pobres, criando a instabilidade sistmica que impediria a recuperao dos
Estados falidos.
A acentuao dessas desiqualdades geraria progressiva diferena na formulao
de interesses nacionais de segurana e na alocao de prioridades de defesa. O
resultado seria uma forte centralizao nos governos estatais do poder de regulao
interna, com as questes de segurana e defesa firmemente colocadas como atribuies
fundamentais do Estado.
Transformacionistas
Os transformacionistas entendem que estamos vivendo um perodo de
acelerado processo de reviso das bases em que se assentam as relaes polticas,
econmicas, sociais, culturais e tecnolgicas globais, sendo cada vez mais difcil
estratificar o ambiente interno do internacional. A dificuldade ou quase
impossibilidade de identificar a fronteira entre esses ambientes estaria modificando
radicalmente a arquitetura de premissas do sistema internacional, com a criao de
novos termos para qualificar as ameaas manifestas e potenciais, as oportunidades
antes no configuradas e as vulnerabilidades at ento desconhecidas.
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O resultado seria a configurao de camadas sobrepostas de governana que
relativizariam as hierarquias de deciso interna e externa, alojando a dimenso militar
do poder dos pases em um estado transiente de ameaas tradicionais e no
tradicionais, que no poderiam ser qualificadas seno condicional e tentativamente
frente a cada problema configurado e em articulao com uma gama de atores estatais
e no-estatais.
Dimenses de Segurana e Ameaas
Os trs modelos descritos podem ser criticados dos mais diversos pontos de
vista, sem que se possa identificar a predominncia de um deles, seno por meio de
critrios politicamente construdos, dentro de uma envoltria de deciso que seleciona
a lgica individual de cada estado, ou a lgica regional que agrega interesses de
estados vizinhos, ou a lgica global, na determinao de quais so os objetivos vlidos
e legtimos das questes de defesa a partir da adio, combinao ou recombinao de
ameaas desdobradas dos fenmenos emergentes em sete dimenses de anlise da
segurana: ambiental, tecnolgica, energtica, continental, humana, empreendedora e
informacional.
A tabela abaixo sintetiza os fenmenos que qualificam ameaas tpicas dentro
dessas dimenses:
Ambiental Efeitos de curto prazo de mudanas climticas
Desastres naturais e provocados
Restrio de fluxo e do acesso a fontes de gua doce
Poluio dos mares e cursos dagua
Tecnolgica

Limitao de acesso direto e restrio de capacitao em reas
crticas para o desenvolvimento nacional, perpetuando uma situao
de dependncia.
Proliferao das Armas de Destruio em Massa capacitadas por
tecnologias nucleares, qumicas, biolgicas ou nanotecnolgicas.
Energtica

Restrio do acesso a fontes de energia ou aumento de preos por
cartis internacionais.
Ruptura de matriz energtica nacional por restrio de fluxos
internacionais de matrias primas
Continental

Contestao de limites fronteirios
Imigrao ilegal e ocupao territorial fronteiria
Incapacidade de evitar o cascateamento de efeitos de instabilidade
regionais, tal como a do Oriente Mdio e Afeganisto/Paquisto.
Humana

Terrorismo internacional em suas diversas formas e naturezas.
Ressurgncia de doenas crnicas supostamente controladas,
epidemias de alta virulncia com alcance regional e pandemias.
Criminalidade urbana
Empresarial Capilaridade dos efeitos de estados falidos
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Crises econmicas estruturais com impacto direto e imediato na
circulao global de bens e informaes, limitando violentamente a
capacidade dos estados financiarem suas necessidades imediatas.
Corrupo e crime organizado
Informacional Ruptura do tecido social por fluxo de informao de cultura distinta.
Neutralizao ou ruptura da infraestrutura de comunicao ou
destruio de bancos de dados estratgicos
Tabela 1: Dimenses de Segurana
Uma das caractersticas que tornou a anlise da segurana em termos de
dimenses uma prtica comum, que um dado fenmeno pode ser enquadrado
interpretado segundo os marcos gerais de mais de uma dimenso, auxiliando, na
qualificao do j antecipar os mecanismos e condies para o enfrentamento das
ameas desdobradas. Por exemplo, migraes ilegais com fixao fronteirias, tal
como o fenmeno dos brasilguaios, pode ser interpretada na dimenso humana,
antecipando a necessidade de polticas sociais e mecanismos policiais repressivos, mas
tambm pode ser interpretada na dimenso territorial, antecipando a participao das
foras armadas na contestao futura de fronteiras.
Outra vantagem prtica das dimenses de segurana que ela estabelece um
referencial conceitual muito mais consistente para os cortes analticos da avaliao de
conjuntura. Os tradicionais cortes analticos militar, econmico, poltico,
psicossocial e tecnolgico no oferecem mais capacidade de produzir concluses no
nvel de sofisticao requerido para o projeto da fora, principalmente quando se tem
que passar a incluir as chamadas ameaas assimtricas, como por exemplo:
Hackers de computadores utilizando vrus para destruir registros pessoais e os
softwares utilizados para process-los, buscando neutralizar ou retardar os
tempos de aprestamento mobilizacional.
Terrorismo ideolgico de baixa intensidade de violncia contra objetivos
intangveis.
Ataques com armas leves, portteis, contra aeronaves civis e aeronaves
militares na fase de decolagem ou pouso, quando os sistemas de combate esto
ou desativados ou saturados pelas necessidades operacionais.
Foras especiais adversrias operando a partir de instalaes no
convencionais, como barcos pesqueiros.
Ataques contra a coeso das alianas de defesa por meio da manipulao de
percepo de valores sobre etnias e religio.
Armas qumicas construdas com produtos qumicos comerciais disponveis em
larga escala.
As ameaas desdobradas das dimenses de segurana so definidas em um
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ambiente internacional definido por entre estados soberanos e autnomos que
estabelecem alianas, mecanismos de cooperao e compromissos de diversos tipos,
para assegurar algum grau de neutralizao dessas ameaas, e que no devem ser
tomados, nem mesmo de forma implcita, como uma ordem jurdica internacional.
Essas duas caractersticas, um sistema de estados soberanos, sem que nenhum
deles ou nenhuma instituio possa exercer o mando sem a ameaa de ter que impor
sua vontade por meio da diplomacia coercitiva, e a ausncia de uma ordem juddica
internacional superveniente, fazem com que a possibilidade de acomodao de
interesses tenha como condio de possibilidade algum grau de equilbrio de foras.
Quando os interesses nacionais forem violentados por um ou uma uma
combinao dessas ameaas, reemerge sempre a possibilidade dos Estados recorrerem
s armas para atender s demandas de suas sociedades. Para isso, desenvolvem
alternativas estratgicas que modelam as escolhas de tticas no sentido de alterar o
equilbrio de foras no teatro de operaes para alcanar objetivos que concorram para
os propsitos polticos do conflito.
Em cada perodo histrico, o equilbrio das relaes internacionais sempre
responde aos interesses dos pases detentores de poder nacional superior, e no limite,
de poder militar superior para o enfrentamento das ameaas configuradas.
Mas isso no significa a continuidade de metodologias de projeto de foras
tpicas da Guerra Fria, que pressupem a existncia de uma ameaa definida para a
formulao dos cenrios de planejamento e que exigem uma identificao
razoavelmente precisa do inimigo e suas intenes provveis. Nada assegura que
nenhuma das ameaas listadas acima exista. A deciso sobre as ameaas uma deciso
poltica que precisa anteceder a aplicao da metodologia. Sem o entendimento da
centralidade das capacidades de defesa no desenho da fora, o risco, nesse caso, seria o
de induzir a ameaa simplesmente para atender a metodologia.
O mutuo condicionamento na dinmica de relacionamentos internacionais entre
a superioridade poltica e as capacidades blicas dos estados explica porque a paz
sempre o resultado de um determinado equilbrio de foras condicional e
temporalmente determinado. As crises ou guerras, por mais nefastas que possam ser,
sero sempre justificadas como instrumentos de trazer de volta o equilbrio que
definimos como paz, mas a paz nos termos dos vencedores da guerra, aonde eles
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podem ento impor sua vontade, traduzida em metas e formas de sua consecuo. Essa
equao pode ser traduzida de forma muito mais elegantes por meio da expresso
cunhada por Carl von Clausewitz, a guerra a continuao da poltica por outros
meios. A instrumentalizao da vontade do Estado por meio de aes de fora para
criar um um novo estado de equilbrio, que agora possibilte a consecuo de suas
metas sem mais oposio.
MATRIZ DE CORRELAES
O ambiente de segurana uma realidade socialmente construda. Os custos de
transao nesse ambiente variam de acordo com a valorizao dos interesses em conflito
e a plasticidade de seus atributos de ameaas e oportunidades. A hierarquizao desses
atributos com critrios de possibilidade e probabilidade de ocorrncia produz a escala
que serve para medir o limite de aceitabilidade das alternativas de defesa .
Isso implica em que segurana e defesa detm uma correlao dinmica na
definio de seus estados para propsitos de formulao de polticas e estratgias. Nesse
contexto, segurana pode ser definido como sendo um estado de equilbrio entre um
modo de vida desejado e as ameaas percebidas sua manuteno, e defesa como sendo
o sistema de capacidades instrumentais para a conquista e manuteno desse estado de
equilbrio.
Dentro de cada uma dessas definies operacionais, o estado de segurana e as
alternativas de defesa podem assumir inmeras posies entre seus extremos lgicos.
Segurana Larga: descrita como um estado de equilbrio onde os indivduos
se percebem como possuindo a liberdade de acesso a informao, produtos
e processos que eles consideram adequados ao seu desenvolvimento;
capazes de expressar suas preferncias polticas e decidir sobre a
organizao econmica e social requerida para produzi-los, e se perceberem
satisfeitos com os resultados.
Segurana Curta: descrita como um estado de equilbrio no limiar da
guerra, aonde os indivduos ainda no se percebem em conflito aberto,
concentrando suas preocupaes em evitar que ele ocorra, e para isso
conscientes das restries autoimpostas s suas escolhas.
Defesa Larga: abrange todos os recursos humanos, materiais,
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organizacionais e de informao, enfim tudo que um estado pode lanar
mo para se proteger de ataques externos e convulses internas, inclusive,
mas no limitado s Foras Armadas.
Defesa Curta: circunscreve a capacidade instrumental das foras armadas,
apenas, para conduzir aes militares.
Quanto mais prximas da segurana curta estiverem as ambies de uma pas,
ou seja, quando maior a preocupao em evitar a prxima guerra, mas o conceito de
segurana se funde ao de defesa. Quanto mais prximo da segurana larga, maior a
funo da defesa nos esforos de desenvolvimento nacional e menores as tarefas .
Quanto mais prximo da defesa larga, ou seja, quanto mais inclusiva for a definio do
que pode ser utilizado para manter a paz, mais difcil identificar os limites de
responsabilidade da gesto de defesa, j que ela tende a fundir-se ao conceito de
governana pblica. Quanto mais prximo da defesa curta, menor a prioridade das
foras armadas para tarefas subsidirias.
A preferncia coletiva por um estado de equilbrio, um nvel de segurana
desejado entre os extremos lgicos, sempre uma opo poltica, assim como qual
alternativa de defesa ser selecionada e mantida para assegurar este nvel de segurana
tambm sempre uma opo poltica. No h, portanto, uma nica resposta certa ou
errada sobre qual o nvel de segurana que um pas dever possuir e quanto de defesa
dever construir. Ser sempre uma soluo de compromisso. Cada soluo ser sempre
condicional a uma srie de decises e compromissos pblicos alcanados no
entrechoque da sabedoria, da viso dos estadistas e da liderana genuna com ambies
e interesses pessoais e corporativos.
Conforme cada alternativa de defesa construda, mantida e se torna obsoleta,
percorrendo a curva do ciclo de vida dos sistemas de armas, ela impacta nas
expectativas de segurana por modificar os patamares de risco. O planejamento da
defesa tem como propsito identificar essa curva, antecipando as aes e programas
necessrios para evitar que os patamares de risco atingam nveis inaceitveis.
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CAPTULO 2 - O PROBLEMA DA DEFESA
As questes crticas relacionadas defesa, em suas varias formas e prioridades,
possuem uma hiptese comum e um propsito.
A hiptese comum que a paz emerge quando o efeito potencial desse sistema
de capacidades for percebido como equivalente ou superior aos danos que o complexo
de ameas do ambiente de segurana pode provocar. O propsito a identificao de
um sistema de capacidades blicas que conecte as possibilidades fiscais do presente s
demandas operacionais do futuro com grau aceitvel de risco. Esse propsito enseja
quatro segmentos de escolhas crticas:
1. Quais decises devem ser tomadas para resolver os problemas reais e
prioritrios em defesa relativas a:
2. Qual contingente o pas deve manter. Como elas devem ser organizadas.
Sob qual estrutura de mando e coordenao.
3. Com quais equipamentos o contingente de defesa deve ser armado, em que
condies esses equipamentos devem ser mantidos.
4. Que tipo de treinamento as foras devem receber. Quais so os eixos da
doutrina estratgica. Qual o grau de interoperabilidade desejado e como
deve ser atingido e mantido.
5. Que grau de prontidao deve ser mantido e para que. Qual o estoque
estratgico de combustveis, munio e sobressantes. Qual o esforo de
manuteno e reparo deve ser mantido em tempo de paz para sustentar os
esforos em tempo de crise ou guerra.
6. Quem deve tomar essas decises. Como elas so produzidas na estrutura
organizacional.
7. Como os recursos sero alocados para harmonizar e integrar os diversos
ciclos e nveis de aprestamento das foras singulares e integradas.
8. Quais investimentos devem ser efetuados e em que reas estratgicas.

Todo o processo de tomada de deciso nesses tpicos perigosamente
complicado. Qualquer erro ou omisso, seja qual for o pas ou sua dimenso, pode
levar a corridas armamentistas e mobilizaes de foras com enorme poder de
destruio.
Qualquer um que j adentrou a esfera das decises superiores em defesa pode
atestar a existncia de uma complexidade de idias muitas vezes concorrentes,
complementares e contraditrias, gerando propostas igualmente vlidas, sem que se
possa afirmar antecipadamente quais delas oferecem a melhor resposta ao problema
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formulado. Mas tambm pode atestar que no caudal das propostas tambm se alojam
sugestes derivadas de simples pontos de vista construdos de forma voluntarista,
outras so vagas ou no levam a nenhuma concluso, vagando em um universo de
generalizaes e platitudes.
Decises estratgicas em defesa, independentemente de ideologias, ameaas ou
hipteses de emprego, so alimentados pela continuada tentativa de reduo dos
diferenciais de poder militar gerados pela progresso assimtrica de capacidade que as
tecnologias geram, e da conseqente ameaa de ruptura do equilbrio dissuasrio que
sustenta a paz. Mas a busca de superioridade, ou pelo menos paridade, de capacidades
militares , em si mesmo, um objetivo no quantificvel, j que a equao quanto ser
suficiente ter sua resposta sempre politicamente construda, no sendo possvel de
reduo mera contagem do nmero de navios, avies ou soldados.
Essa indeterminao traz um duplo risco. Pode levar um projeto de fora
insuficiente. Muito aqum das tarefas na paz e das necessidades efetivas em conflitos,
motivado seja por legtimas prioridades sociais na alocao dos sempre escassos
recursos, ou seja por interesses poltico-partidrios alienados do complexo de ameaas
que sempre pesa sobre o pas. Mas tambm poderia levar a um projeto de fora muito
superior s potenciais necessidades do pas, seja pela injeo de recursos para dar
conta de uma percepo distorcida do entorno de ameaas, ou seja, pela injeo de
recursos com propsitos de alavancar o desenvolvimento social. Nesse caso, a defesa
cresceria acima do que precisa para gerar resultados sociais, fugindo de sua destinao
e funo precpuas.
No h nem uma soluo nica, nem uma soluo que se possa afirmar a priori
que a melhor. Para cada posio que o pas se encontra na matriz de correlao da
segurana e defesa, ou seja, para cada condio de equilbrio desejado, cada escolha
implica tanto na afirmao de uma inteno para a defesa como no abandono de outras
possibilidades.
Dentre essas condies dicotmicas, alojam-se duas questes chave definidoras
de como ser a defesa que se deseja:
Alianas versus independncia estratgica.
H vrios tipos e estruturas de alianas, mais ou menos abrangentes em termos
de estar condicionada a uma demanda especfica de defesa comum ou mais abrangente
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at o ponto de definir requisitos amplos de segurana. Todas buscam reduzir o preo
da defesa e criam vnculos que reduzem a possibilidade de que um membro torne-se
uma ameaa a outro. Mas elas tendem a aumetar muito o tempo de deciso em
situaes em que um dos pases tenha que agir frente a uma ameaa percebida como
urgente por ele, mas no pelos outros membros.
Alguns pases membros que vo auferir da segurana que a aliana gera no
querem pagar sua parcela do custo de produzi-la; e mesmo quando houver a
concordncia, sempre difcil obter consenso sobre as contribuies individuais.
Finalmente, as alianas trazem sempre o risco de atrelhar os pases a compromissos ou
condies contrrias seus interesses. Note-se que as alianas esto em uma categoria
superior e distinta da cooperao, que tem um carter mais limitado e especfico, sem
gerar o tipo de comprometimento que as alianas geram.
Autonomia versus independncia tecnolgico-industrial.
Cada vez mais, torna-se difcil levar a cabo projetos de sistemas de armas
autonomamente devido aos elevadssimos custos de pesquisa e desenvolvimento e
necessidade de obteno de insumos em terceiros pases. Se isto verdade para o
mundo desenvolvido, o ainda mais para o mundo em desenvolvimento. A concepo
de autonomia estratgica perde gradualmente substncia, tendo em vista a
impossibilidade prtica de produo local de todos os componentes necessrios
montagem de armamentos crescentemente complexos.
tendncia anteriormente mencionada se somar o fato de que muitas das
tecnologias hoje disponveis possuem carter dual. Os avanos tecnolgicos
observados na indstria geram oportunidades de aproveitamento tanto pelo setor civil
quanto pelo militar, o que faz com que a interdependncia aumente ainda mais entre os
Estados levando em considerao que os grandes conglomerados privados fazem
largo uso da fragmentao das cadeias produtivas. Solucionar estes problemas esbarrra
na necessidade de grandes recursos financeiros e de pessoal, mas tambm esbarra em
convices diversas sobre os mais diferentes assuntos, que a Poltica de Defesa
portadora nas suas instrues.
Poder Nacional e Poder Militar
A compreenso das ameaas que envolvem aos interesses dos Estados a
questo critica que instrui a definio das competncias militares que esses Estados
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deveriam assegurar em seu relacionamento com os demais. Sendo que a escala e
escopo pretendido para essas competncias devem estar lastrados na avaliao
consciente e pragmtica das seguintes capacidades:
Capacidade de Financiar programas para a Defesa, que traduz a prpria vontade
poltica de alocar recursos oramentrios para equipar e manter as foras armadas,
associada noo de poder econmico.
Capacidade de Inovao, com impacto direto na estrutura de produo de
conhecimentos do Estado e na estrutura de converso de tecnologias em produtos e
processos, associada noo de poder tecnolgico.
1. Capacidade de reaparelhar e manter as foras, como funo direta da
disponibilidade de matrias primas e das cadeias de produo alojadas na
Indstria de Defesa Nacional, associada noo de poder industrial, aqui
utilizado em um sentido mais amplo para abranger todos os elementos
produtivos que atendem s necessidades de logstica de gerao da fora, seu
abastecimento e manuteno assegurando os nveis de aprestamento desejados.
2. Capacidade de mobilizao, que reflete a estrutura demogrfica nacional em
sua habilidade de prover os recursos humanos necessrios para instrumentalizar
as estratgias de ao antecipadas e de gerar as lideranas nacionais que
permitam assegurar expectativas de sucesso no enfrentamento de dificuldades
no antecipadas em condies no previstas, associado noo de potencial
humano, que em si mesmo abrange os aspectos psicosociais do povo.
3. Capacidade de gesto, como funo direta da maturidade dos processos de
planejamento, programao, oramentao, controle e avaliao da defesa,
associada ao poder poltico na construo das categorias de necessidades e dos
critrios de alocao de prioridades entre outras prioridades competitivas do
Estado.
4. Capacidade de articular decises, como espelho do grau de sofisticao e
integrao dos sistemas conceituais praticados agencias, sistemas
organizacionais e sistemas de sistemas de deciso que integram a defesa
nacional, associado ao sistema de concepo, estocagem, transformao e
recuperao de conhecimentos teis.
Um dos desafios mais difceis da anlise de ameaas de nosso tempo diz
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respeito avaliao do estado atual e potencial dessas capacidades e como integralas
para gerar as competncias militares requeridas.
evidente as prticas e mtodos selecionados para isso refletem opes
polticas, perspectivas institucionais, e at mesmo posies ideolgicas. Quaisquer
consideraes que se desejem teis para a discusso do espectro de ameaas sobre o
Estado tm que iniciar por um esclarecimento detalhado das bases sobre as quais se
assentam o projeto de fora.
A centralidade do entendimento das bases do poder nacional traduzidas em
termos objetivos dessas capacidades o que permite ao Ministrio da Defesa projetar e
propor ao poder poltico os recursos oramentrios requeidos para produzir e manter
uma fora armada adequada consecuo da estratgia pretendida. E tambm o que
permite aos altos comandantes militares conceitualizarem com rigor o alcance das
possibilidades operacionais, conscientes das particularidades da presena da poltica
nas tticas, seja na circunscrio dos objetivos vlidos e legtimos, seja no controle das
formas e intensidade do uso autorizado da fora por meio das normas de
comportamento, seja por meio da determinao de cessar as aes, mesmo quando a
lgica militar mandasse prosseguir.
Essa condio desafia tentativas de separao da poltica da estratgia e da
ttica como instncias de mando. Em todo o espectro das possibilidades das aes
blicas apresentam-se elementos tticos, estratgicos e polticos, todos eles herdeiros
de uma histria comum que constroi a identidade nacional e define as prioridades
polticas na consecuo de seus interesses. Evidenciando as razes porque, para dar
conta de um espectro de ameaas em continua evoluo diante de um ambiente
internacional e de particularidades regionais tambm em constante mutao, todos os
pases tm que constantemente atualizar suas prioridades de defesa, rever as misses e
o dimensionamento das foras, revalidarem os posicionamentos e disposio
estratgicas dessas foras e dos meios de apoio, bem como dos nveis de estoque
estratgicos, justificando-os luz das metas polticas e dos recursos que estas
disponibilizam.
Hard Power & Soft Power
Essas atualizaes, revises, redimensionamentos, revalidaes e justificativas,
dependem de uma medida de adeso para qualquer deciso, sendo essa, em ltima
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instncia, uma deciso governamental. dizer que a deciso sobre formas e funes
das foras armadas no deve se restringir nem anlises tcnicas nem se obrigar
agendas poltico partidrias, mas aloja-se no dinmica difusa mas claramente marcada
pela convico da liderna poltica sobre as vantagens e desvantagens das alternativas
postas para deciso do Estado.
Nesse processo de deciso existe um dilogo intrnseco entre as formulaes
governamentais manifestadas na diplomacia coercitiva, entendida como o conjunto de
prticas exercitadas pelo Estado para utilizar o potencial nacional para influenciar
posturas e aes em sua rea de influncia estratgica.
Evidentemente diversas dimenses do poder nacional so exercitadas nessas
prticas, desde o poder forte, envolvendo o uso ou ameaa do uso efetivo da fora
militar, at o poder brando (Soft Power), como sendo a capacidade de influenciar a
preferncia de outros atores, de liderar e de atrai-los pelo exemplo para alcanar
objetivos comuns.
Uma economia robusta prov os recursos para sanes e pagamentos, mas
tambm pode ser um atrator de negcios. Na poltica internacional, os recursos que
produzem o poder brando emergem, em grande medida, dos valores e organizao do
pas, expressa em sua cultura, em exemplos de prticas internas e polticas. Mas isso
no implica em na prtica governamental em uma segregao do poder brando em
distintas dimenses de ao, mas sim que cada uma delas instrui as formas pelas quais
o contedo de cada uma delas influi na diplomacia coercitiva.
Essas formas assumem a configurao de dissuaso ou deterrencia e coero ou
compelencia. Os efeitos dissuasrios podem ser alcanados de duas maneiras:
1. Por negao, quando orientados para prevenir conflitos pela induo no
adversrio de que o eventual uso da fora enfrentar a oposio de uma
poderosa defesa, que ir gerar danos suficiente na fora atacante para
enfraquec-la, sugeitando-a a um contrataque que neutralizar sua
capacidade de sucesso.
2. Por retaliao, quando a inteno prevenir o incio da ao de um
oponente pela percepo de que, aps o ataque, a fora na defensiva ainda
dispor de capacidade suficinte para contra-atacar impondo um grau de
destruio inaceitvel parte atacante.
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J a coero ou compelncia induz a reverso de um ataque j iniciado de volta
ao estado anterior, ou uma outra situao ainda aceitvel. Dissuaso e coero so
como os dois lados de uma moeda, unidas pela lgica internalizada na relao entre
credibilidade e plausibilidade das capacidades militares.
O dilogo entre as alternativas de ao internacional instruda pelo poder forte
ou poder brando reflete a unidade dos relacionamentos de ao poltica de defesa
alojados e desenvolvidos em uma esfera de influncia estratgica. Dentro dessa esfera,
uma rea de ao especfica a da diplomacia comercial de defesa, orientada para o
fomento e a viabilizao do fluxo de material de defesa entre governos e entre
empresas e governos.
Com a publicao da Poltica de Defesa Nacional, O Brasil passou a ter
formalmente um documento de convergncia da defesa com a poltica externa,
preservando a autonomia institucional na formulao das estratgias setoriais. Ela
representou importante marco para a coordenao de esforos e o estabelecimento de
metas para o planejamento da Defesa.
Polticas de Defesa
As polticas de defesa so portadoras das opes efetuadas sobre os problemas
e alternativas que a defesa enfrenta em cada momento histrico na defesa dos
interesses do Estado.
O conceito de Estado altamente complexo, de acordo com a estrutura
conceitual que se utilize para definir suas dimenses e o contexto em que est alojado.
Embora se possa aceitar que h vrios tipos de Estados, todos apresentam trs
elementos interdependentes: a soberania, existncia de um territrio mnimo que
configure uma base fsica, e uma expresso institucional.
Em conjunto, esses elementos instruem a noo de interesses nacionais
permanentes que a defesa ir proteger: a integridade fsica, intelectual e moral da
populao, a preservao da integridade territorial e nela a proteo de seus recursos
naturais, a utilizao dos benefcios das riquezas derivadas do trabalho, a preservao
do estado de direito que assegura a continuidade e sustentao da institucionalidade, e
a capacidade de autodeteminar seus destinos que a soberania confere.
As formas e valores que esses elementos assumem diferenciam Estados Fortes
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dos Fracos. No h critrios precisos para essa distino, mas de forma geral se
incluem dentre esses critrios a coeso e estabilidade scio-poltica interna, as
capacidades produtivas instaladas e as tecnologias nelas instaladas, e o grau de
desenvolvimento institucional. Esses elementos definem contingencialmente os
interesses de governo, cujas formas e prioridades variam de acordo com as
caractersticas polticas que o definem, sua legitimidade institucional e sua capacidade
de formular e exectuar polticas pblicas.
Na proteo dos objetivos desdobrados dos interesses permanentes e de
governo, uma poltica de defesa, em termos conceituais, possui duas funes primrias,
intimamente relacionadas. A primeira clarificar e priorizar decises que respondam
ao problema de defesa, removendo confuses e dubiedades. A segunda a de unificar
e reconciliciar todos os aspectos da administrao interna, de todos estes interesses da
defesa diante dos outros setores dos Estados, dentro de seu escopo de competencias .
Em sua formulao, tem se que lidar com multiplicidade de consideraes que
determinam ameaas, riscos e oportunidades do uso de fora no projeto da composio
da diversidade das especialidades das Foras Singulares no aparato capaz de dar
materialidade ao exerccio da vontade nacional em defesa de seus interesses, na prtica
concreta de sua institucionalidade.
Depois de formulada, a poltica de defesa passa a ser a portadora das instrues
normativas capazes de dar prioridade, articular e orientar as atividades das Foras
Armadas, incluindo misses diplomticas, miiltares e constabulares, aonde se alojam
os vrios tipos de Misses de Paz e, quando oportuno, a garantia da lei e da ordem.
S uma ferramenta com esta abrangncia pode incluir o tratamento dos
pressupostos que instruem o Projeto da Fora, dando conseqncia cotidiana a
diretrizes ministeriais para a defesa que integre todas as despesas, mudanas
organizacionais e a da gesto concreta da defesa como parte integrante dos assuntos
pblicos nacionais internos e das dimenses poltica, coercitiva e comercial da
diplomacia.
A Estratgia Nacional de Defesa quarda todas as caractersticas conceituais do
que seja um documento de poltica e avana no terreno das praticalidades que definem
as opes estratgicas para a modernizao da estrutura nacional de defesa em trs
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eixos: reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria brasileira de
material de defesa e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas.
1. O primeiro eixo trata das atribuies, organizao, preparo e emprego das Foras
Armadas, especificando o eixo de desenvolvimento tecnolgico a ser seguido e
as reas de atuao prioritrias. .
2. O segundo eixo trata da estruturao, incentivos e desenvolvimento da indstria
de defesa, enfatizando o domnio nacional de tecnologias, em apoio ao projeto
da fora.
3. O terceiro eixo define a estrutura, composio desejada dos efetivos, enfatizando
a opo pela conscrio univesal que leve a socializao da defesa.
A consecuo desses trs eixos definidos na Estratgia Nacional de Defesa colocar
desafios e construir oportunidades para a indstria de defesa nacional. Ser uma
questo de poltica, instrudo por questes tcnicas e estratgicas, o grau de
nacionalizao e o tempo de maturao aceitvel das alternativas construdas, cada uma
delas construda e justificada no projeto da fora.

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CAPTULO 3 - PROJETO DA FORA
A lgica poltica do sistema internacional depende de um equilbrio de poder,
no qual o poder militar uma de suas dimenses. Essa dimenso militar do poder de
um Estado no uma traduo instantnea ou automtica de ndices econmicos,
psicosssociais ou tecnolgicos. Mas sim depende de mecanismos capazes de antecipar
a necessidade e gerenciar os processos para a aquisao fornecer, tempestivamente, os
recursos militares necessrios para o empreendimento de aes de fora com
expectativa razovel de sucesso.
Isto significa que a construo e manuteno em diversos estados de prontido
de meios de fora, capazes de oferecer a gama adequada de resultados blicos para um
determinado conjunto de cenrios prospectivos, tem um tempo de preparo, e um custo
de sustentao, inescapveis. Significa, tambm, que h que se considerar no
planejamento da defesa tanto os efeitos da capacidade futura de agir quanto a
necessidade de ao concreta tempestiva em termos de fora, isto , a sustentao da
possibilidade de ao e da prpria ao no tempo.
Quando uma instituio se acomoda em um mesmo modelo consistente por
muito tempo, h muita resistncia a mudanas, ainda que se percebam alteraes e
evolues a sua volta. Embora instituies, agencias e indivduos possam oferecer
recomendaes, prerrogativa e funo da defesa estruturar e oferecer as propostas de
mudanas em resposta s ameaas desdobradas nas dimenses de segurana.
Isso implica na responsabilidade por desenhar e avaliar diversas arquiteturas de
fora, cada uma delas distintas o suficiente nas formas e prioridades com que explora
as capacidades dadas pelo poder nacional para sua construo, cada uma delas
associada a uma estratgia dominante em portflio de possibilidades. Juntos, a
arquitetura de foras, a estratgia dominante, e os elementos reguladores da relao
entre ambas, os requisitos de doutrina, as normas de comportamento, e os nveis de
aprestamento desejados, definem o Projeto da Fora.
O Projeto da Fora documentado mais importante referencial do
planejamento e da gesto superior da Defesa por trs funes interligadas. Sendo aqui
que reside a maior parte das discusses e questionamentos!
A primeira que ele o portador para aprovao do poder poltico das
capacidades julgadas necessrias para a defesa dos interesses do Estado, como essas
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capacidades sero organizadas e distribudas terriotorialmente, quais programas sero
necessrios para produzir os meios, doutrina e organizaes que atendam aos
requisitos estratgicos e operacionais, qual o nvel de prontido a ser sustentado e em
que condies, quais tecnologias devero ser desenvolvidas ou incorporadas, quanto
esses programas ir custar, e como tudo isso ser avaliado.
A segunda que ao apresentar essas propostas, ele assegura a consistncia
interna entre a Estratgia de Defesa e o potencial nacional da Indstria de Defesa e,
simultaneamente, a consistncia externa entre as alternativas que a Fora ir
disponibilizar e os requisitos antecipados pela Diplomacia Coercitiva, quando Defesa e
Relaes Exteriores estabelecem a vinculao de metas, prioridades e formas de
atuao.
A terceira funo a de normatizar prioridades sob a mediana de consensos
possveis dentro e fora da Defesa, sobre qual a arquitetura de capacidades dominante e
que ser implementada, qual o compartilhamento de responsabilidades entre a indstria
nacional e internacional no provimento dos meios, como financiar os custos
decorrentes e qual a estrutura de responsabilidades para a gesto superior de todo esse
processo.
A definio das alternativas elaboradas sob essas trs funes sero ainda
condicionadas pelos horizontes de tempo estabelecidos como referencia para a
consecuo dos resultados antecipados pelos objetivos de defesa.
No existem tcnicas ou metodolgicas especficas que possam assegurar
cientificidade na criao dos objetivos de defesa que sero atendidos pelo projeto da
fora. O contexto das escolhas sempre pautado pela estrutura e fluxo decisrio
poltico organizacional, assim como pelas regras de relacionamento entre o resultado
dos objetivos a serem alcanados e os propsitos de segurana so politicamente
construdas e dinamicamente modificadas.
Capacidades de Defesa
Os diferentes arranjos de armas, tropas, as diferentes estruturas operacionais, o
arsenal das tticas praticadas, expressam uma determinada proposta de uso da fora,
ponderando o deslocamento e a proteo necessrios em diversos ambientes possveis
de combate. em funo do combate, nas suas diversas formas, intensidades e estilos
que os Estados constroem suas alternativas de defesa.
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Cada alternativa de defesa proposta ou desenvolvida no projeto da fora define
um complexo arranjo condicional de variveis, mantido em equilbrio por um fluxo de
tecnologia, doutrina e normas de comportamento que regulam e estabilizam
dinamicamente a relao entre a estrutura de fora e as modificaes contingenciais
dos elementos que determinam o conceito estratgico.
Essa construo lgica, um constructo, na forma de um modelo de referencia,
define trs sistemas de variveis: Estrutura de Fora, Conceito Estratgico e Fatores
Reguladores. Cada uma deles necessrio e suficiente para a construo das alternativas
de defesa. Entender como eles se definem e se relacionam fundamental para o projeto
de fora e, tambm, para os desdobramentos gerados para os diversos segmentos
nacionais articulados com a defesa. Um deles sendo a Indstria de Defesa.
Esse construto tem o propsito de auxiliar na compreenso do relacionamento
das variveis que produzem os sistemas de capacidades de defesa, dando forma ao que
ainda desconhecido, mas que dever espelhar a vocao das escolhas polticas.
A natureza desse sistema expressa no conjunto da defesa tomada como um
todo, e no em termos de meios militares, ou pessoal, ou doutrina, individualmente.
Isso significa que a defesa no pode ser concebida como partes isoladas, mas sim como
o trao definidor de um conjunto de capacidades sistemicamente concebido; sob uma
ponderao de custos e riscos das partes avaliada por critrios construdos sobre o
desempenho do todo, guiado pelos objetivos de defesa que essas capacidades servem.
Ao produzir essa sntese, o projeto da fora integra as possibilidades
antecipadas de ao militar sob uma nica e suprema vontade poltica, tornando cada
uma das foras singulares, Exrcito, Marinha e Aeronutica, partes indivisveis do
todo, parte da fora, embora possam vir a atuar isolada ou coordenadamente .
Para integrar-se nesse constructo, o termo capacidade de defesa deve ser
definido como sendo a qualidade potencial ou efetiva de um sistema ou subsistema de
defesa produzir um efeito antecipado para cumprir com determinado grau de eficincia
uma cadeia de tarefas sob determinadas condies especificadas.
O valor que uma determinada capacidade de defesa agrega ao projeto da fora
somente pode ser medido pela antecipao do sucesso no cumprimento de um objetivo
de defesa; sendo esse valor a a poltica que define o quanto necessrio (How much is
enough?) na especificao dos requisitos quantitativos no dimensionamento das
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variveis que, quando integradas, produziro a fora desejada pelo pas.
equivocado, dessa forma, comparar macro sistemas de armas, na fase de
aquisio, em termos puramente monetrios. As foras armadas sabem disso, e
desenvolveram sofisticados procedimentos integrados de qualidade do produto,
confiabilidade da fonte, preo e desempenho operacional integrado no projeto da fora.
A indstria de defesa, os fornecedores desses macro-sistemas, precisam aprender a
integrar todos esses elementos em seu plano de negcios, adequando tanto a linguagem
como seus critrios de marketing tecnolgico, preparando-se para apresentar propostas
que atendam aos quesitos solicitados de forma competente e competitiva, explicitando
como seu produto pode contribuir para maximizar um ou conjunto de relaes definidos
pelas variveis do constructo de defesa.
Para auxiliar nesse processo, utiliza-se o Modelo de Capacidades, descrito a
seguir. Como todo modelo, ele abstrai as caractersticas essenciais da realidade para
representar um dado fenmeno, mas no a prpria realidade. Assim, o modelo
somente pode ser julgado por sua contribuio a um determinado propsito analtico.
Modelo de Capacidades
As capacidades de defesa emergem da combinao funcional entre os
componentes da estrutura de fora com o conceito de emprego desenhado, em uma
relao mediada pelos elementos reguladores. A figura abaixo apresenta esses
subsistemas e seus elementos componentes.

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Graus de
Prontido
Normas de
Comportamento
Elem.
Habilitadores
Equipamentos
Perssoal
Protocolos de Operao
Meios Militares
Combate
Apoio
Estrut.Operacionais
C4
Tarefas
Interoperabilidade
Estrutura de Foras
Fatores de
Regulaco
Conceito de
Emprego
Doutrina
Elem.
Condicionantes
Operaes
I V - R
reas de Misses
Objetivos
Operacionais

Fig.1 Modelo Lgico do Constructo de Defesa

ESTRUTURA DE FORAS
A estrutura de foras formada pela integrao dos meios militares nas
estruturas operacionais de combate e apoio, contingeciado pela interoperabilidade dos
meios e do alcance do subsistema de C4 (comando, controle, comunicaes e
computao) que tornaro as tticas e estratgias possveis.
Meios Militares
Cada meio militar uma agregao de equipamentos e equipagens (hardware),
procedimentos operacionais de operao (hardware) e seus operadores qualificados
(peopleware) segundo critrios de eficincia. Esse um ponto importante. Os meios
militares so selecionados para integrar as capacidades de defesa por meio de um
conjunto de variveis de desempenho em tarefas especficas, tais como velocidade,
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consumo, taxa mdia de falhas, conforme praticado pelas normas padronizadas de
avaliao de desempenho de cada instituio, que normalmente incluem:
Mobilidade e permanncia: habilidade dos meios militares serem destacados e,
aps alcanarem a rea definida no teatro de operaes sustentarem o esforo
de combate com a mesma taxa de desempenho.
Ofensiva e proteo: habilidade dos meios militares destruir, netralizar ou
manter a capacidade combatente de um adversrio, e quando atacado, impedir,
limitar ou controlar danos.
Flexibilidade e versatilidade: habilidade dos meios militares mudarem de uma
ao ttica em curso para outra, rapidamente, assegurando o desempenho
operacional requerido em ambas, em mltiplos e distintos ambientes de
combate.
Confiabiliade: habilidade dos meios militares manterem a integridade de seus
sistemas em nveis padronizados em todos os ambientes de combate para os
quais foram desenhados.
Sustentabilidade: habilidade dos meios militares manterem o desempenho
ttico at o cumprimento ou reviso das tarefas.
Permanncia, sustentabilidade, permanncia e confiabilidade podem parecer
redundantes, mas cada um desses requisitos, embora complementares, diz respeito a
aspectos especficos.
Em termos prticos, a confiabilidade assegura que um carro de combate no vai
quebrar durante o combate, permanncia assegura que ele possui combustvel e
munio para cumprir a tarefa, e a sustentabilidade assegura que ele possui curva de
giro e ascelerao suficiente para mudar de uma ttica para outra, em um mesmo
enfrentamento, assegurando a projeo do mesmo esforo sobre um adversrio que
tambm evolui de tticas durante o engajamento.
Elementos Integradores
Os Elementos Integradores interoperabilidade e C4 criam as condies de
possibilidade para esses meios desenvolvam suas caractersticas seletivas e
combinadas de mobilidade, permanncia, ofensiva, proteo, flexibilidade,
versatilidade, confiabilidade e sustentabilidade.
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Interoperabilidade
A interoperabilidade define o grau de compatibilidade tcnica e ttica entre
meios que os permitem desenvolver manobras, simultaneamente, de forma conjunta,
com os mesmos desempenhos de projeto.
Esse requisito muito importante principalmente quando os diversos meios
possuem fabricantes nacionais e estrangeiros diferentes ou possuem uma defasagem
substantiva no tempo em que encontram em servio. Um navio de um pais que no
pode abastecer em um tanque de outro pas porque os equipamentos de um e de outro
no encaixam no detm interoperabilidade tcnica. Se possuem frequncias de
comunicao diferentes, tambm no detm interoperabilidade tcnica. E se, alm
disso, possuem curvas de giro e velocidades muito diferentes, impedindo que possam
manobrar em sincronia, ento no detm interoperabilidade ttica.
A interoperabilidade fundamentalmente uma funo da tecnologia empregada
em resposta a uma doutrina comu. Ela depende de um conjunto de conhecimentos e
instrues sistemicamente integrados que atendem ou criam demandas especficas ao
projeto da fora e instruem a possibilidade de produo de produtos de defesa por meio
das tcnicas apropriadas.
Tecnologia difere de tcnica em que ela est continuamente se reconstruindo e
transformando, tomando como referencia todo conhecimento anterior; enquanto que
ss tcnicas so conhecimentos especficos, circunscritos no tempo e espao,
orientados para o uso ou produo de determinado produto ou processo. A tecnologia
o que d a expectativa de certeza de que as variveis que definem a fora iro produzir
os resultados esperados, determinando as regras de transformao do conhecimento
imbutido nessas variveis em capacidades.
Comando, Controle, Comunicaes e Computao (C4)
As variveis integradas de comando, controle, comunicaes e computao,
quando combinadas, definem um fenmeno maior que a soma das partes.
Isoladamente, em termos objetivos, comando diz respeito a mandar e ser obedecido no
cumprimento de um determinado objetivo; controlar diz respeito a monitorar e
reorientar o fluxo de aes e decises mandadas executar para alcanar o objetivo;
comunicaes diz respeito habilidade de fazer com que uma ordem ou instruo de
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controle transmitida e as respostas produzidas fluam entre os corretos transmissores e
receptores sem distoro de contedo, no tempo determinado; e computao diz
respeito a capacidade de capturar, processar, estocar e recuperar sinais e informaes
recebidos do ambiente ou do fluxo de comunicaes em apoio ao processo de deciso.
Em conjunto, C4 habilita a lgica das transaes flurem pelas estruturas
operacionais para gerarem as tticas, cujos resultados sero integrados nas estratgias,
para o cumprimento das metas polticas. Sem C4, no existem capacidades de defesa.
No h ao.
O papel operacional do C4 pode ser sumarizado em dois pontos principais:
1. Reduzir os ciclos de deciso, atuando em todas as suas fases de observao,
orientao, deciso e ao, para aumentar a eficcia militar empregando um
conjunto menor ou menos sofisticado de recursos que seriam necessrios
sem ele para alcanar os mesmos resultados.
2. Aumentar o nmero de destaques simultaneos de meios para cumprirem um
maior nmero de tarefas e aumentar a taxa mxima de modificaes
tempestivas que podem ser efetuadas.
Combinados, esses dois pontos geram a capacidade de reduzirem-se os
requisitos de interoperabilidade, que so caros e muitas vezes muito difceis de serem
alcanados, por necessidade de o pas efetuar compras de oportunidade para poder
assegurar um nmero mnimo de meios, ou ainda pela falta de projeto de fora que
oriente os projetos de aquisio, de todas as foras singulars, em consonncia com
todos as dimenses do poder nacinal para enfrentar o complexo de ameaas emergente
em todas as sete dimenses de segurana.
Essas explicaes devem concluir explicitando a concluso lgica: C4 no
um equipamento, mas uma habilidade de comandar, controlar, coordenar e computar
nascida da integrao de mltiplos hardwares e softwares tendo como centralidade o
elemento humano.
O atual estado do desenvolvimento tecnolgico ainda no permite transferir a
deciso de combate para sistemas de C4. No final, ainda o comandante o responsvel
pelo sucesso ou fracasso da misso, embora que sem seu sistema de C4 ele
simplesmente no possa exercer sua inteno.
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Integrao Jointness Conjuntez
A integrao das foras singulares, nas seis dimenses interface (estratgica,
operacional, ttica, tcnica, processual, tecnolgica e cognitiva), para produzir aes e
efeitos sinrgicos, com a capacidade de antecipar aes da outra fora, ou seja para
produzir o que se denomina como jointnes em ingls e conjuntez em espanhol, ou
foras integradas, em portugus, com potencial combatente para alm do que a
coordenao pode oferecer, depende antes de tudo, no projeto de fora, que se
considere os fatores de interoperabilidade e C4.
Ambos, amalgamados, tornam-se o centro da integrao das foras armadas. O
que abre uma discusso importante e inconclusa. O modelo de jointness praticado em
vrios locais do mundo, principalmente nos EUA e por influncia de sua doutrina,
prev que jointness a condio definidora do desenho da estrutura de fora. Outro
modelo entende que a sinergia da integrao um resultado de um desenho de fora
bem elaborado, com nfase nos seus elementos de C4 e interoperabilidade. Essa no
uma discusso trivial.
O primeiro modelo condiciona que a integrao ocorra na produo do poder
combatente, no segundo modelo, a integrao ocorre no seu emprego. Um exige a
convergncia administrativa e de planejamento, com a reduo da autonomia das
foras armadas singulares, alm de uma forte convergncia doutrinria, outro permite
maximizar desempenhos especficos em teatros de operaes aonde seus meios
especficos de uma das foras possue praticamente a totalidade dos esforos. Cada um
com custos, estrutura de autoridade e autonomias diferentes.
Embora o segundo modelo tenha um trajetria histrica maior, e tenha
oferecido bons resultados, o primeiro modelo ganha cada vez mais projeo tendencial,
principalmente com a digitalizao do espao de combate dentro de sistemas de
capacidades organizadas em redes.
A opo brasileira pelo modelo de redes, conforme a Estratgia Nacional de
Defesa implicar em uma reforma na estruturas operacionais de combate e apoio alm
de implicar na reviso dos requisitos de interoperabilidade e C4 em associao com os
requisitos operacionais dos meios. Sem esses ajustes o modelo em rede no funciona.
Esses ajustem so difceis de desenhar, custam caro, e possui um alto custo de
transao poltica, pois alteraro o grau de autonomia estratgica e oramentria, alm
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da estrutura de deciso das foras singulares no provimento da defesa nacional.
Estruturas Operacionais
As estruturas operacionais geram a habilidade dos meios militares executarem
as operaes e aes necessrias para a consecuo de uma determinada tarefa. Para
isso, elas so as condutoras do fluxo de C4. Para propsitos analticos essas estruturas
se dividem em Estruturas de Combate e Estruturas de Apoio
As estruturas de combate permitem que partes dos meios militars sejam
destacadas para tarefas especficas, permitindo a expanso do nmero de tarefas que
podem ser simultaneamente executadas. A sincronizao do destaque e reincorporao
dessas partes maximizam a habilidade potencial do cumprimento de estratgias mais
complexas e abrangentes, reduzindo a necessidade de mais meios.
Dependendo do tamanho do segmento destacado, ele recebe a denominao de
unidade-tarefa, grupo-tarefa, fora-tarefa, cada um deles com configurao,
autnonomia, responsabilidades e mecanismos de controle ditados pela doutrina para
cumprir tarefas subordinadas s regras de comportamento.
Quanto maior o nmero de destaques simultneos, maiores os requisitos de
comando e controle, at o ponto de saturao dessa capacidade. A determinao desse
ponto um dos requisitos fundamentais do projeto da fora.
As estruturas de apoio so projetadas para prover o esforo logstico necessrio,
ai incluindo todas as suas dimenses, conforme segmentada pela doutrina de cada pais,
como as logsticas de manuteno, abastecimento, transporte, etc.
Seu propsito manter o adequado fluxo de suprimentos, armamentos,
munio e pessoal pra assegurar o nvel de aprestamento requerido e o desempenho
ttico das foras, conforme seus requisitos de mobilidade e permanncia, ofensiva e
proteo, flexibilidade e versatilidade, e sustentabilidade para cumprir o conjunto das
tarefas priorizadas na estratgia militar.
Esse no somente um requisito quantitativo, mas tambm da arquitetura da
distribuio fsica desses elementos no espao. Quanto mais prxima dos centros
tecnolgicos industriais, maior a economia de escala, maior o grau de adestramento
conjunto, maior o potencial de combate unificado, mas menor o tempo de resposta e
maiores os requisitos logsticos.
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Quanto mais descentralizada a arquitetura, quanto mais as bases estiverem
prximas das rea de fronteiras, por exemplo, menor o tempo de resposta, maior o
adestramento em relao ao ambiente de operaes, maior o grau de disponibilidade
tcnica dos equipamentos, e maior a ao de presena. Quanto mais prxima das
fronteiras, maior o grau de ameaa percebida pelos vizinhos, mas tambm quanto
maior o potencial de combate, tambm maior o grau de insegurana deles.
A alternativa entre uma e outra arquitetura, ou uma combinao delas, o que
normalmente a prtica, mas no a opo mais eficiente, implica e condiciona a
seleo das estratgias. Mas a seleo da arquitetura nunca puramente tcnica. Uma
arquitetura descentralizada transfere recursos econmicos e aumenta o grau de
desenvolvimento e integrao das areas aonde as bases se alojam, seja no cumprimento
de tarefas especificamente militares, seja nas subsidirias.
No h equvoco em dispor pequenos destacamentos nas fronteiras
geopolticas. Alm de sua ao de presena, fundamental para assegurar a percepo
de integrao da territorialidade, assim como a de levar desenvolvimento, esses
destacamentos tambm exercem uma funo militar, na prpria ao de presena. As
duas funes so indissociveis, s uma questo de prioridade temporal para uma ou
outra. Entretanto, e isso fundamental e pouco entendido, essa a opo por uma
arquitetura descentralizada, somente ganha significado e justificativa se o conceito de
defesa assumido e praticado for o de defesa larga. Transferindo os questionamentos
para outra dimenso: qual o conceito de defesa adequado ao pas. Os pelotes de
fronteira so apenas efeito de uma causa anterior, evidenciando que, em defesa,
conceitos importam!
Alm disso, note-se, portanto, que a definio dos meios militares, navios,
aeronaves, unidades terrestres, enfim, todos eles, dependem da estrutura de apoio j
existe ou projetada. Essa uma das justificativas para inclurem-se bases, depsitos de
suprimentos, parques de reparo, etc., no poder militar. Eles asseguram o esforo de
combate no tempo. Sem eles, a autonomia dos meios to limitada a ponto de
restringir seriamente ou mesmo inabilitar as estratgias desejadas.
H alguns exemplos de aquisies tempestivas desvinculadas desse requisito
que levaram, em curto espao de tempo, que esses meios simplesmente ficassem
paralizados em portos, aeroportos e bases. Mas h muitos exemplos na histria de
combates e guerras perdidos porque essa estrutura foi ou neutralizada ou destruda.
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Em alguns pases, como os EUA, por exemplo, essa estrutura de apoio define a
funo das foras armadas singulares, removendo a funo de combate para uma
organizao permanente distinta. Em outros pases, como o Brasil, a opo por uma
nica organizao, que evoluem algumas de suas partes para funes de combate,
mantendo outras no segmento apoio, conforme necessrio para atender tarefas
especficas de tempo de paz e tempo de guerra.
Como tudo no projeto da fora apresenta vantagens e desvantagens que devem
ser consideradas luz das necessidades, possibilidades e prioridades, o modelo
americano prov maior grau de apresntamento mantido (menor tempo de reao),
antecipa a definio da cadeia de autoridade operacional e adestra melhor seus
integrantes para contingncias antecipadas. J o modelo brasileiro mais barato e mais
flexvel.
As desvantagens esto em oposio s vantagens de cada modelo. No caso
brasileiro, as devantagens so que o tempo de transio para a estrutura de combate,
mesmo que bem planejado, possa ser maior que o tempo de reao necessrio nas
guerras modernas. Ainda associado a esta desnvantagem, e como agravante, alm do
planejamento da transio, tambm se necessita de um planejamento da estrutura de
deciso quem e como toma as decises e que critrios sero empregados para
convocar os responsveis pela deciso.
Esses agravantes, claramente, no so tcnicos, uma questo de engenharia
organizacional, mas sim polticos. Desta forma, diz-se que o modelo brasileiro
transfere as decises difceis, que sero tomadas no nvel poltico-estratgico, para
quando elas forem necessrias; enquanto o modelo americano aloja as decises difceis
no nvel estratgico-operacional reduzindo, em certa medida, a capacidade poltica de
deciso, alm de ter que enfrentar a guerra com o comandante operacional existente,
que no necessariamente o melhor qualificado para o tipo de guerra que se est
enfrentando.
O desenho do sistema de C4 a definio dos requisitos operacionais dos
meios, e a especificao das estruturas de combate e apoio so mutuamente
condicionados no projeto de fora. Quanto mais alto o ponto de saturao do sistema
de C4, maior a flexibilidade dos meios nas estruturas de combate, diminuindo o tempo
de resposta, aumentando o nmero de tarefas e otimizando o potencial combatente.
Quanto melhor as estruturas de apoio, maior o nvel de proficincia tcnica e
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operacional dos meios, menor os custos de interoperabilidade, e maior a capacidade de
descentralizao das bases de estacionamento e operao, tambm concorrendo para
aumentar o potencial combatente.
ESTRATGIA E CONCEITO DE EMPREGO
O termo estratgia vem do grego strategos, que significa lder do exrcito.
Estratgia nesse sentido era a arte da conduta da guerra, incluindo a escolha do campo
de batalha e as formaes tticas. O contedo militar da estratgia diz respeito
capacidade de produzir efeitos com expectativa razovel de sucesso nos
enfrentamentos de foras em um teatro de operaes, onde atuam a incerteza e as
foras morais.
Ao longo do tempo, os lderes militares descobriram que o planejamento para a
guerra aumentaria suas chances de sucesso e que estratgias inovadoras poderiam
oferecer-lhes vantagens sobre foras oponentes muito maiores, como as vitrias de
Alexandre o Grande sobre os Persas. A arte da guerra evoluiu muito, com novas
estratgias inventadas continuamente para dar conta de adversrios cada vez mais
sofisticados, mais capacitados, bons e maus, como os Marechais de Napoleo, os
Generais de Hitler, os comandantes japoneses no incio da Segunda Guerra Mundial. A
arte da estratgia no est esgotada. Sempre haver espao para adaptao de padres e
criatividade educada nos exemplos do passado.
Um dos registros histricos mais conhecidos o livro A Arte da Guerra, de
Sun-tzu, provavelmente escrito no sculo IV A.C., contendo muito dos padres que as
estratgias modernas iriam incorporar, sendo o mais marcante o de ganhar a guerra
sem derramamento de sangue, explorando as fraquezas psicolgicas do adversrio,
induzindo-o a confuso e erros at que ele venha a render-se. Dessa forma, alem da
vitria implicar em poucas vidas perdidas, ela poderia ser alcanada a um baixo custo,
transferindo os recursos da guerra para a paz que a sucederia. Nem todas as estratgias
obedeceram a essa racionalidade, mas aquelas que o fizeram ficaram marcadas na
histria, como as vitrias de Cipio o Africano na Espanha, Napoleo em Ulm, e
Lawrence nas campanhas do deserto na Primeira Guerra Mundial.
A evoluo da estratgia acompanha a evoluo das formas de guerra, que por
sua vez acompanha a evoluo do contexto poltico social aonde ela se desenvolve e
das armas que a tecnologia possibilita. Quando a defesa exercita estratgias para
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conquistar a paz, o faz em nome da sociedade, e no divorciada dela, refletindo as
demandas de segurana que essa sociedade coloca para ela.
O conceito de emprego a forma como se pretende utilizar as foras armadas
em caso de necessidade. Embora direto e simple, esse entendimento limitado. Em
termos formais, o conceito de emprego circunscreve com um propsito um conjunto de
decises articuladas sobre quais objetivos sero atendidos pela combinao dos efeitos
resultantes das tarefas executadas por meio de operaes tpicas em um ambiente
definido por elementos de inteligncia, vigilncia e reconhecimento.
Nos EUA, por exemplo, o termo guerra centrada em rede (Network-centric
Warfare) define um conceito estratgico orientado para o enfrentamento de uma ou
duas ameaas de grande envergadura simultneas e uma ou duas crises de alta
intensidade em qualquer local do globo (o nmero de enfrentamento simultaneos varia
de acordo com as revises do projeto da fora, mas todas essas revises tm mantido a
mesma lgica).
As foras singulares se integram nesse conceito, com a Fora Area
contribuindo com operaes de bombardeio estratgico e apoio operaes de
projeo de poder, os Fuzleiros Navais com enfase em operaes especiais, o Exrcito
com a fora expedicionria de grande envergadua e a Marinha com controle de rea
martima, projeo de poder e transporte estratgico, todos contribuindo para a
capacidade de rapidamente deslocar foras praticamente em qualquer do mundo para
conduzir operaes de forma efetiva e rpida em ambientes agressivo com o mnimo
de custos (polticos, fiscais e sociais) e reduzido dano colateral populao civil que
no esteja diretamente envolvida no conflito .
Para se compreender o conceito estratgico da defesa brasileira na descrio
dos conceitos de emprego das foras singulares, assegurando a convergncia com o
contido na Estratgia Nacional de Defesa, torna-se necessrio entender algumas
distines conceituais entre conceito estratgico, conceito de emprego, estratgia e
concepo estratgica. Embora paream redundantes, eles denotam fenmenos
distintos importante no projeto da fora, sendo definidos com algumas diferenas de
acordo com a doutrina prpria de cada pas. Mas de uma maneira geral, aceita-se os
seguintes entendimentos:
Conceito estratgico define de forma ampla a inteo de emprego das
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foras de segurana e defesa do pas, sendo portador do portflio de
estratgias possveis.
Conceito de emprego especifica as contribuies especficas de cada fora
singular ao conceito estratgico.
Estratgia define um conjunto de aes especificadas dentro do conceito
estratgico para um macro objetivo determinado por meio do execicio dos
conceitos de emprego das foras singulares conforme sua participao
proporcional e especfica ao esforo total.
Concepo estratgica referencia histrica de prticas de entratgias, tanto
as bem como as mal sucedidas, que auxiliam s foras na construo de
seus conceitos de emprego educando a mente do estrategista para sua
construo enquanto arte e tcnica combinadas.
No possvel formular qualquer conceito de emprego sem explicitar os
objetivos e premissas com que se trabalham. A mais relevante das premisas diz
respeito evoluo provvel do sistema poltico internacional. A este se somam ainda
outras premissas de diversas naturezas .
Objetivos
Todos esses conceitos so referenciados aos objetivos, tomados como
elementos tangveis e intangveis que devem ser alcanados por meio da realizao de
operaes, a fim de produzir um determinado valor que contribua para a neutralizao
de uma oposio ou ameaa, ou ento para modificar o ambiente aonde a fora opera.
Os objetivos so descritores funcionais das demandas que sero colocadas para
o uso da fora. Cada um deles emcapsula um contedo que justifica sua
individualidade e permanncia no tempo, apoiando a premissa de que as diretrizes que
instruem o projeto da fora no sero alteradas em um intervalo de tempo aceitvel
para que ele gere seus efeitos. Essa premissa o que d estabilidade ao projeto da
fora, derivando-a da estabilidade do propsito poltico contido nos objetivos . H
cinco hipteses contidas nessa formulao:
1. Que os objetivos uma vez selecionados sero suficientes para a consecuso
de determinado propsito.
2. Que os elementos da cadeia superior e inferior do objetivo so logicamente
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articulados.
3. Que se os objetivos forem alcanados, o propsito inicial que os geraram
ser cumprido.
4. Que a execuo do objetivo ser desenvolvida sob um grau aceitvel de
racionalidade.
5. Que os objetivos e as regras de transformao no sero alteradas durante o
processo.
So essas premissas que asseguram a conexo entre os interesses nacionais e os
objetivos de defesa, assegurando no projeto de fora alto grau de efetividade dadas
quatro condies mutuamente complementares:
1. Inteligibilidade: o contedo denotativo dos objetivos foram claramente
definidos e entendidos. Esse requisito sustenta o desenvolvimento de
hipteses plausveis relacionadas valores e princpios vlidos, com
resultados claramente comunicados.
2. Praticidade: os objetivos so alcanveis dentro das possibilidades prticas
e raciocnio lgico. Esse requisito possibilita a determinao do grau de
consistncia dos objetivos propsitos e sua sensitividade mudanas no
ambiente de ameaas.
3. Mensurao: os resultados dos objetivos sero todos mensurreis
quantitativa ou qualitativamente. No constam do projeto de fora nenhum
objetivo cujo resultado no seja mensurvel.
4. Compatibilidade: os efeitos produzidos pelos objetivos fazem parte de uma
cadeia de causalidade apontando para as capacidades de defesa requeridas
pelo projeto de fora. Esse requisito fundamental por ser o elemento
habilitador das possibilidades estratgicas. Ele assegura que os efeitos
resultantes das operaes, manifestados por meio das tticas utilizadas
pelos meios nos engajamentos, integram uma cascata de efeitos em direo
ao propsito poltico que a define.
Ao atender esses requisitos, os objetivos contribuem para a preveno de trs
riscos comuns no planejamento de defesa: (1) tornar um fenmeno dinmico como a
defesa em algo esttico; (2) evitar solues do projeto de fora simplesmente em
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termos de alterao na escala das capacidades existentes, restringindo a emergncia de
outras novas capacidades baseadas em novas lgicas internas do rearranjo das
variveis que definem o projeto da fora; (3) evitar que os objetivos fiquem focados
apenas no curto prazo.
Tarefas
Tarefas so determinaes de aes intencionadas ou efeitos desejados
resultantes da aplicao da fora para a consecuo de objetivos especficos. Elas so
os blocos lgicos para a construo do conceito de emprego das foras por meio de
cadeias de aes tticas integradas por seu propsito nas reas de misses de defesa.
reas de misses
Para assegurar a coerncia conceitual, entendem-se as reas misses de defesa
como portadoras da arquitetura de tarefas pertinentes associadas a um propsito que
deve gerar um resultado til e nico (no sentido de distinto de todas as demais misses
integradas ao conceito estratgico).
Cada rea de misso aloja a combinao de premissas de desenvolvimentos
futuros que serve como referncia para o diagnstico de pertinncia e relevncia das
tarefas requeridas, configurando-se, dessa forma, em uma realidade proposta (contendo
um espao de capacidades possveis) que serve como referencia para antecipar
contingncia possveis, provveis e plausveis para o emprego das capacidaes de
defesa consideradas. Elas so o referencial substitutivo dos cenrios no planejamento
por capacidade.
A determinao e priorizao das reas de misso uma deciso do mais alto
nvel poltico, formulada sob um sistema de compromissos que busca conciliar e
balancear questes conflitantes de valor. Uma vez definidas, elas orientam o esforo
principal do projeto de fora para a definio dos requisitos de capacidas necessrias
para alcanar os objetivos determinados por meio das tarefas antecipadas . Para isso, as
reas de misso devem apresentar trs requisitos:
1. Definir horizontes de tempo de impacto dos efeitos das tarefas.
2. Dar foco inteno poltica reduzindo a rea de concentrao de o esforo
militar
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3. Assegurar compromisso poltico com os resultados desejados e apoio no
esforo de gerar a cadeia de resultados que dever produzir esses
resultados.
Prospectiva de Area de Misses para o Brasil
A defesa da soberania nacional a mais importante Area de Misses,
envolvendo a proteo dos recursos naturais e produzidos, demonstrados e potenciais.
Embora a suposta inteno de internacionalizao da Amaznia seja tomada
como radicalismo, debe se considerar a ameaa a nossos recursos minerais, energticos
e hdricos, bem como nossa biodiversidade, conforme forem exauridos esses recursos
em outras regies do globo.
A participao do Brasil em Foras de Coalizo seria outra Area de Misses
orientada para a defesa de interesses nacionais fora do territorio, incluindo empresas e
cidados nacionais no exterior fora do guarda-chuva das grandes potncias as quais
podero, inclusive, ter outros comprometimentos prioritrios para elas que no
permitam o auxlio aos interesses brasileiros.
Um assunto polmico a incorporao ou no como Area de Misses o
combate ao narcotrfico e ao crime em geral. A racionalidade da rejeio a essa
destinao constantemente explicitada pelos Chefes Militares est centrada na
distoro das competencias e destinao das foras armadas.
Entretanto, uma Area de Misses na defesa das fronteiras terrestres e
martimas pode ser uma incluso necessria na ausncia de foras de fronteiras
numerosas e bem equipadas, bem como de uma Guarda Costeira, que tem imposto
Exrcito e Marinha o peso de desempenhar estes papis. Sem dvida, essa Area de
Misses ser sempre um foco de problemas, ainda que foras especializadas fossem
criadas. Assim sendo, esta possibilidade de emprego dever ser sempre levada em
considerao no desenho de um projeto de foras para a modernizao do aparato
militar, especialmente no Brasil.
Por outro lado, no deber have nenhum tipo de reao a incorporao de uma
rea de Misses associada asistencia a desastres naturais e provocados, desdobrada
da Dimenso Ambiental da Segurana.
A Estratgia Nacional de Defesa contempla esas condies de varias formas,
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cuidando para que elas sejam interpretadas de maneira clara e objetiva.
Outras reas de Misses que no esto consideradas, mas tambm fazem parte
do conjunto das possibilidades, incluem:
1. Riscos nanotecnolgico na robotizao das ameaas tradicionais.
2. Epidemias e endemias crnicas.
3. Retrao da globalizao
4. Terrorismo internacional
5. Choques energticos por controle da produo e distribuio.
6. Armas de destruio em massa
7. Capilaridade dos efeitos de pases falidos
No h como evitar a necessidade de considerar todos esses fatores, em maior
ou menor grau, no conjunto das posibilidades das ameaas que a defesa pode enfrentar.
A qualificao daquelas consideradas pertinentes, relevantes e prioritrias, e o
convencimento poltico de que elas assim so configuradas, uma das tarefas mais
rduas da defesa.
Funes da Defesa
No cumprimento das tarefas definidas nas reas de misses, a defesa exerce
uma srie de funes distintas, usualmente distribudos nas seguintes categorias: apoio
ao desenvolvimento, diplomtico, combatente e constabular. Cada uma dessas
categorias tem importncia na elaborao e sustentao do oramento de defesa,
auxiliando no entendimento dos tipos de contribuio (principal, assessria e
subsidiria) que as foras armadas geram segurana do Estado.
Na funo de apoio ao desenvolvimento, as tarefas da defesa so orintadas para
a gerao de riqueza e reforo do tecido social nacional. Na funo diplomtica as
tarefas de defesa contribuem com aes de presena em tempo de paz e com os
elementos de persuao em tempo de crise. Na funo constabular as tarefas de defesa
contribuem para a manuteno da ordem e da lei.
A natureza da defesa no permite nunca dizer que as tarefas esto determinadas
por uma nica dessas categorias. Todas esto presentes todo o tempo, a distino
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apenas em termos de foco de ateno, prioridade e alocao de recursos. Uma vez
esses elementos determinados, eles passam a tornar a defesa responsabilizvel (no
sentido de uma obrigao a ser cumprida) pelos resultados alcanados ou no
alcanados.
A matriz de impactos dos objetivos, reas de misso e funo da defesa torna-
se realidade na implementao das tticas e sua integrao nos objetivos que as
estratgias atendem. Isso significa que a estratgia se completa dentro das
possibilidades tticas instrudas pelos elementos derivativos do projeto de fora.
Elementos Derivativos
Esses elementos tm a funo de desagregar os objetivos em tarefas, mediante
critrios instrudos por elementos de inteligncia, reconhecimento e vigilncia (IRV), o
primeiro dos elementos derivativos, para serem cumpridas por operaes tpicas, o
segundo dos elementos derivativos, em uma dinmica ttica circunscrita pelas
possibilidades do conceito estratgico
Juntos, IRV e operaes tpicas oferecem a referncia para o processo de deciso
sobre o emprego dos meios militares segundo uma hierarquia de tarefas identificadas
nas reas de misses priorizadas, que interpreta e d forma s prioridades do paiz em
termos de segurana. , aqui, portanto, que a noo de segurana, uma percepo
abstrata de um estado desejado de coisas, ganha materialidade nas alternativas possveis
que o projeto de fora coloca disposio da defesa, enquanto constri os critrios para
sua avaliao. Em termos analticos, os elemntos derivativos atendem a dois propsitos:
1. Critrios para identificao de tarefas prioritrias a partir dos objetivos
2. Definio das medidas de eficincia (mtricas) para avaliao de resultados das
tarefas que, em si mesmo, iro contribuir para a avaliao da efetividade
antecipadas do prprio projeto da fora.
Inteligncia, Vigilancia e Reconhecimento
Essas variveis do projeto de fora especificam os requisitos para antecipar a
identificao de ameas, ajustando as respostas em termos de forma, natureza e
intensidade, dentro do escopo autorizado pelos objetivos.
Inteligencia diz respeito coleta, processamento e disseminao de informaes
primariamente orientada para o entendimento e a anlise do ambiente de ameaas, com
a priorizao da probabilidade e possibildade de ocorrncia daquelas avaliadas por
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critrios de maiores danos ou maiores vulnerabilidades. Ameaas asimtricas, como
ataques cibernticos e aes terroristas so mais difceis de ser antecipadas que ataques
convencionais de larga escala.
Vigilancia define aes orientadas para a identificao e qualificao de
informaes relevantes a um processo de deciso operacional especfico em um setor de
busca determinado pelo eixo provvel da amea. A vigilncia se distinque do
reconhecimento em que esse antecipa e define o que buscar no eixo de uma ameaa
especfica.
Operaes
Operaes so definidas como protocolos de atuao definidos em relao a uma
classe de meios, aos ambientes de combate ou a padres tticos, tpicos de uma
categoria de aes funcionais da defesa (derivadas de suas funes apoio ao
desenvolvimento, diplomtico, combatente e constabular. Exemplos desses protocolos
seriam as operaes anti-submarinos, os protocolos de guerra eletrnica, e a interdio,
respectivamente para os critrios de definio por classes de meios, ambientes de
comabate e padres tticos.
Outras operaes tpicas, dentro do universo de possibilidades, incluiriam
operaes humanitrias, operaes de apoio a desastres, interceptao, demonstraes
de fora em crise, resgate e evacuao de refns.
Essas operaes so definidas pela doutrina, sendo aqui que ela exerce toda sua
influencia na modelagem do projeto da fora. Enquanto funo da doutrina, as
operaes tpicas variam de pas para pas e de tempos em tempos. J as categorias de
enquadramento das operaes so elaboradas em funo dos tipos de conflitos
antecipados nas reas de misses previstas. Exemplos dessas categorias seriam a guerra
antisubmarino, a guerra de minas, a guerra anti-area, todas includas em uma rea de
misso de controle de rea martima.
Seja como forem definidas, as tarefas desdobradas dos objetivos em atendimento
aos elementos de ISR para serem executadas por operaes tpicas estaro sempre
condicionadas s possibilidades que os mltiplos arranjos derivados da estrutura de
fora oferecem e sempre contingenciadas pelo que os Fatores Reguladores do Projeto da
Fora autorizam.
FATORES REGULADORES
Os Fatores Reguladores estabelecem a conexo e normatizam (tanto no sentido
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de oferecer regras de funcionamento como no sentido de estabelecer um estado de
equilbrio) entre a Estrutura de Fora e o Conceito de Emprego e, portanto, para todo o
Projeto da Fora, por meio de trs elementos: Normas de Comportamento, Doutrina, e
Nveis de Aprestamento.
Normas de Comportamento
As normas de comportamento so diretrizes que delineiam as circunstancias e
limitaes sob as quais o uso da fora pode ser iniciado, continuado e encerrado. Elas
do poltica a habilidade de estar sempre presente no planejamento, conduo e
avaliao da defesa. Suas funes especficas so:
Prover uma orientao pr-estabelecida sobre o uso da fora em
tempo de paz
Graduar a aplicao da fora para o cumprimento da misso
Controlar as transies da paz para a guerra e ao revs, evitando ou
provocando a escalada do conflito
Controlar as operaes militares em tempo de guerra.
Para isso, essas normas so construidas com trs tecidos:
Poltico, instruindo a aplicao da fora de forma coerente com a
poltica nacional, enquanto assegura o controle civil das aes
militares.
Jurdico, definindo as limitaes impostas pela lei do pas e pelo
Direito Internacional regulador das condies do emprego da fora
na paz e na Guerra. Mais especificamente, as normas de
comportamento interpretam e instruem os meios e mtodos de
combate sob as regras do Direito Internacional dos Conflitos
Armados, em observncia ao estatudo da neutralidade.
Operacional, estabelecendo os limites de deciso possvel no
cumprimento da misso, normalmente descritos como regras de
engajamento, na forma de autorizaes e restries especficas e
orientao para autodefesa, alm de efinir o nvel de deciso que
autorizar cada um dos comportamentos previstos.
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Doutrina
A doutrina possui trs funes que a definem enquanto ela definida:
Na primeira funo, ela o depositrio das experincias e prticas que guiam a
seleo das tticas, orientando o emprego dos arranjos de fora nos engajamentos com
instrues padronizadas que buscam assegurar um alto nvel de desempenho
operacional na explorao dos mltiplos arranjos da estrutura de combate.
Nessa funo, a doutrina est associada com sucesso ttico, enquanto os
protocolos de operao esto associados com desempenho tcnico. A habilidade de
interpretar e adapatar os protocolos de operao, transformando-os em sucesso ttico
o que faz do uso da doutrina uma arte prtica.
Em sua segunda funo, a doutrina componente do processo de deciso
operacional, aumentando a previsibilidade da atuao das unidades de fora, enquanto
reduz o nvel de detalhe e especificaes requeridas para implementar complexos
protocolos de operao e, simultaneamente, oferecendo ao decisor uma perspectiva de
aonde e como os efeitos de sua deciso se integram na arquitetura do teatro de
operaes contribuindo para um mesmo propsito.
Finalmente, em sua terceira funo a doutrina atua na construo da identidade
da organizao, moldando todos seus integrantes em um corpo unificado por princpios
e valores comuns. Essa unidade oferece tanto a certeza ntima de que os integrantes
dessa organizao atuaro em combate de determinada maneira que pode ser
antecipada, mesmo na falha de todas as possibilidades de comunicao, como oferece
a certeza ntima do companheirismo, camaradagem e esprito de corpo que impulsiona
o militar no combate, contra todos os medos e receios, enfrentando se necessrio,
riscos sua prpria vida. A doutrina forja o el militar, definindo sua natureza nica e
especial.
Somente possvel separar essas trs funes para propsitos analticos
orientados para a reviso, formulao e avaliao das doutrinas existentes antecipando
as necessidades futuras. Essa uma das principais atividades de uma fora armada em
tempo de paz, preparando-se para a guerra, consciente de que as doutrinas nunca
devem ser tomadas como regras imutveis e impositivas.
Grandes sucessos militares registrados na Histria esto exatamente associados
ao rompimento, consciente, das doutrinas para ganhar o diferencial ttico necessrio
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para o sucesso. Um dos exemplos mais marcantes do Almirante Nelson, na Batalha
de Trafalgar, que modifica o equilbrio no mar impondo mudanas no esforo
continental das conquistas napolenicos a favor da Inglaterra.
A doutrina mandava que Nelson montasse sua esquadra em linha de batalha
paralea linha espanhola para um duelo de canhes. Esse era o procedimento de
combate dos navios de linha no perodo da vela. Assumindo os riscos e conseqncias
de que a derrota no mar naquele momento praticamente deixaria a Inglaterra a merc
de Napoleo, Nelson rompe a ttica e penetra perpendiculamente linha espanhola,
dividindo-a em duas, para ento concentrar fogo de bordadea primeiro em uma parte,
depois em outra. Nelson morre em Trafalgar. Mas at hoje sua memria venerada por
todos os homens do mar.
A formulao de doutrina uma atividade muito difcil e muito cara. Poucas
foras singulares podem desenvolv-la adequadamene e muito menos pases tem
condio de desenvolver doutrinas integradas para toda sua fora. importante notar
que a aquisio de plataformas e sistemas de armas de outros pases normalmente e
efetuada com a transferncia dos protocolos de operao do meio. Como faz-lo
funcionar em diversas condies e como efetuar sua manuteno. Mas dificilmente a
transferncia de meios vem acompanha da transferncia de tticas otimizadas. Os pases
normalmente no as cedem. Com isso, os pases compradores acabam tendo que
utilizar esses novos meios com tticas no totalmente eficientes e por vezes at mesmo
obsoletas, reduzindo ou neutralizando qualquer possibilidade de sucesso ttico.
Nveis de Aprestamento
Cada um dos nveis de aprestamento requerido no Projeto da Fora define
patamares de prepao pessoal e material desejados para responder s tarefas
desdobradas do conceito estratgico. Quanto maior o nvel de aprestamento, mair
rpida a reao frente contingncias, maior as alternativas disponibilizadas para a
gesto poltica da segurana, mas tambm muito maior o consumo de itens logsticos e
muito maior o desgaste dos meios.
Cada nvel , portanto, sempre uma soluo de compromisso entre o risco de
no reagir no tempo necessrio porque o nvel de aprestamento foi mantido baixo, e o
risco de no ter mais alternativas disponveis quando elas forem efetivamente
necessrias, por ter mantido o nvel muito alto e ter desgastado os meios para alm da
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habilidade de gerar as capacidades adequada ao enfrentamento das ameaas.
A definio desses nveis sempre uma questo poltico-estratgica. Por
exemplo, a definio de manter alguns ncleos operacionais com alto grau de
aprestamento dentro de um Exrcito grande com grau de aprestamento geral
relativamente baixo assume trs premissas muito importantes.
A primeira que o tempo de maturao das ameaas ser menor que o tempo
necessrio para subir o grau geral de aprestamento da fora condizente com a
estratgia selecionada. A segunda premissa que que os ncleos com alto grau de
aprestamento tero capacidade de gerar e sustentar as aes polticas. A terceira
premissa que o nmero de contingncias simultneas que os ncleos com alto grau
de aprestamento podero enfrentar estar abaixo de sua capacidade de saturao.
Por serem as decises sobre nveis de aprestamento muito complexas, se divide
as alternativas em trs segmentos ttico, estrutural e mobilizacional - cada um deles
respondendo a condies tpicas que o conceito estratgico abrange.
Aprestamento Ttico
O aprestamento ttico especifica altos requisitos de treinamento e manuteno
necessrios para gerar um tempo de reao bastante curto. Obviamente, manter toda a
fora nesse nvel de aprestamento no somente seria enormemente dispendiosoa, como
mandaria uma mensagem bastante forte para os demais pases no entorno estratgico.
Por isso, o aprestamento ttico seletivo tanto em termos de tipos de conjuntos a
serem destacados da estrutura de foras para cumprir um conjunto limitado de tarefas
antecipadas. O que, por seu lado, implica em um nvel de risco. Mas tratar com riscos
exatamente parte da natureza das decises superiores da defesa .
O aprestamento ttico ainda subdividido em trs estgios de reao. O
primeiro o de reao emergencial. Nesse caso, os meios estaro prontos para o
combate imediato, com as aeronaves no ar, navios no mar e meios terrestres
posicionados. Aqui est se tratando de tempo de resposta medidos em minutos.
O segundo estgio o de reao imediata, com os meios mantidos prontos para
serem ativados. Com aeronaves abastecidas e armadas e suas equipes de apoio e
pilotos junto a seus equipamentos. Navios tambm abastecidos e com dotao de
municao completada a nveis de aprestamento ttico, com suas mquinas prontas
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para serem ativadas. E com os meios do exrcito tambm abastecidos, quarnecidos e
pr-posicionados em estaes avanadas. Aqui est se tratando de tempo de resposta
medidos em horas, normalmente entre 8 e 12 horas, que o tempo normal que os
meios militares necessitam para reagir.
O terceiro estgio de aprestamento ttico define uma condio em que as foras
singulares mantm um conjunto seleto de meios preparados para ativao medida em
dias.
Aprestamento estrutural
O aprestamento estrutural no uma mera extenso do aprestamento ttico de
terceiro nvel. Sua natureza diversa define os requisitos da architetura organizacional e
logstica que permite a extenso do aprestamento ttico por toda a fora, por largos
perodos de tempo, aumento o nmero e intensidade de tarefas simultneas possveis.
O aprestamento estrutural tambm tem seus custos. Alto nves desse tipo de
aprestamento imobiliza grandes recursos de capital, drenando-os de outras funes
imediatas e, portanto, reduzindo a eficincia admnistrativa. Manter, por exemplos,
apacidades de reparo com baixa taxa de utilizao nunca seria aceitvel na iniciativa
privada, mas no mundo da defesa essa uma prtica necessria. No se pode correr o
risco de, quando necessrio, no ter essa capacidade. Obviamente a escala do
aprestamento estrutural uma funo do risco aceitvel, medido em tempo de reao e
dimenso da capacidade combatente desejvel em um determinado horizonte de
tempo.
Definir essas variveis muito difcil, levando, normalmente, a uma
sobredimensionamento, que uma vez gerado, muito difcil de reverter, j que cria
obrigaes contratatuais e trabalhistas, levando, por processos burocrticos, gerao
de necessidades para suprir as necessidades, que levam ao inchamento do sistema de
apoio da defesa.
O aprestamento estrutural tambm se aplica ao sistema de pessoal militar.
muito difcil, caro e demorado formar um comandante militar adequadamente
preparado para decidir com presteza e alto grau de eficincia em situaes de tenso,
assim como para a gesto superior da defesa. No possvel, como na iniciativa
privada, simplesmente abrir uma chamada pblica para preencher a vaga de um
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comandante de esquadrillha! O sistema de ensino e profissional nacional no esta
desenhado, no possui competncia e capacidade para formar militares. Por isso as
foras possuem seu prprio sistema de ensino.
Torna-se evidentente que quando necessrio aumentar e expandir o grau de
aprestamento ttico, o sistema de pessoal no ir acompanhar o incremento da
disponibilidade dos meios. Por essa razo, os sistemas de defesa de todo o mundo
fazem a opo por distorcer a pirmide de pessoal, aumentando sua dimenso no topo,
com um nmero de oficiais maior do que seria necessrio em tempo de paz. Essa
distoro gera ineficincia do ponto de vista admnistrativo, mas uma necessidade do
ponto de vista do desenho da fora. Esse aumento no distribudo em toda a
pirmide, porque o preenchimento dos quadros de pessoal na base mais rpido. O
problema sempre definir quanto desse excedente no topo minimamente necessrio
manter, e criar os mecanismos para assegurar que ele seja mantido nesses nveis.
Aprestamento Mobilizacional
Da mesma forma que o apresentamento estrutural no uma extenso do
apresntamento ttico, o aprestamento mobilizacional no um prolongamento do
apresentamento estrutural, embora os trs estejam sempre relacionados.
O aprestamento mobilizacional trata da converso de capacidades e
competncias do poder nacional em poder militar em tempo de crise ou guerra.
Enquanto o aprestamento estrutural diz respeito ao preparo do prprio poder militar
para escalar a dimenso da fora sem perda de efetividade, o aprestamento
mobilizacional trata do preparo das estruturas para transferir recursos materiais e de
pessoal desde a esferea civil para a militar, em grande escala, rapidamente integrando-
os e expandindo s capacidades j instaladas para a escala necessria.
Tal como os dois tipos anteriores de aprestamento, o mobilizacional tambm
tem suas dificuldades e custos. Dentre elas, quatro so mais significativas. A primeira,
bastante complicada, a criao da estrutura jurdica que define e autorize a
preparao mobilizacional em tempo de paz e a sua transio para uma situao de
crise, sem que sejam institudos regimes de emergncia nacional.
A segunda dificuldade diz respeito a manuteno atualizada dos inventrios
de pessoal, empresas e instituies, com suas competncias consolidadas em um banco
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de dados. Isso demanda uma cultura de compromisso com o aprestamento nacional
para situaes de emergncia que no fcil de ser conquistada e mantida.
A terceira dificuldade diz respeito necessidade de incorporar no projeto de
alguns meios civis passveis de serem incorporados no processo mobilizacional de
determinados requisitos tcnicos para assegurar um mnimo de interoperabilidade com
os demais meios militares. Isso particularmente relevante em termos de navios
mercantes e algumas indstrias que certamente sero convertidas quando de um
esforo nacional de mobilizao, tais como fbricas de rolamentos, fbricas de
sistemas ticos, etc.
A quatra dificuldade diz respeito necessidade de adestramento e teste dos
integrantes mais substantivos em um esforo de mobilizao para assegurar que o
planejamento mobilizacional possa ser adequadamente executado quando necessrio.
Isso no s muito caro como difcil de convercer empresrios da necessidade de
diminuir ou at mesmo cessar sua atividade fim por um deteminado perodo, mesmo
que breve, para um exerccio de mobilizao. O preo dessas dificuldades medido
no somente em termos financeiros como em termos de risco de confuso,
inadequao e at mesmo colapso da capacidade do pas atender aos requisitos do
conceito estratgico nacional at que osistema possa ser minimamente ativado.
Nveis de Aprestamento e a Indstria de Defesa
O adequado equilbrio entre os nveis de aprestamento ttico, estrutural e
mobilizacional reflete a avaliao contida no conceito de emprego das possibilidades
de deslocamento de capacidades para reas ou teatros de operaes e a sustentao do
esforo no tempo . Cada paz, em funo de sua doutrina, ir reconfigurar esses nveis
e categorias em atendimento s suas especificaes e particularidades. No existe nem
regras fixas nem estruturas fixas nem respostas prontas para essa configurao.
Um conceito de emprego baseado na lgica de uma guerra de desgaste, por
exemplo, estabeleceria algos graus de aprestamento ttico para as foras dedicadas ao
enfrentamento de um primeiro golpe, enquanto a mobilizao estrutural asseguraria a
construo de uma barreira de conteno at que o esforo de mobilizao pudesse
gerar efeitos na escala necessria.
Note-se que que quanto mais eficiente for o desenho dos nveis de
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aprestamento, e quanto mais adestrados os ncleos da fora que iro receber os
elementos mobilizados, menor o numero de meios militares que devem ser mantidos
operacionamente ativos.
Outro aspecto importante o entendimento de que quanto maior o nvel de
aprestamento ttico, maior a demanda colocada para a indstria de defesa, j que maior
a demanda por itens de consumo, tais como filtros, peas mveis de motores,
lubrificantes especiais para aeronaves e reparo de sistemas eletro-ticos, dentre os
milhares de itens que uma fora armada moderna demanda.
A cadeia logstica da defesa para o suprimento dessa demanda enormemente
complexa. Talvez essa seja a mais complexa cadeia logstica para um setor especfico
dos pases com foras armadas de mdio para grande dimenso de capacidades
estratgicas. No existem evidencias para assegurar essa expeculao, mas ela pode ser
inferida do grau de sofisticao dos sistemas de aquisio, estoque e distribuio que
as foras armadas mantm, rivalizando ou superando aquelas de indstrias complexas
como montadoras de veculos com grande margem. E tudo isso feito e assim deve
ser com alto grau de discrio, a baixo custo, de forma rpida e eficiente.
O desafio de uma fora armada moderna para manter-se aprestada
absurdamente complexo. A isso se deve incluir ainda os requisitos de estoque de itens
de consumo e permanentes em quantidades adequadas para compensar os tempos
decorridos entre a colocao da encomenda, a fabricao e entrega para consumo dos
itens. Esses itens so contados na escala de milhes.
Um simples exemplo pode dar a dimenso do que isso trata. Para cada 6 navios
de uma mesma classe que uma marinha mantem operando com nvel de aprestamento
ttico no estgio 3 medido em 4 dias, existem peas equivalente a outro navio da classe
desmontado e armazenado em seus depsitos, medidos em termos de custo financeiro
de aquisio desses mesmos navios. Cada dia de reduo nos requisito de aprestamento
operacional coloca outro navio na prateleira.
Obviamente essa no uma escala linear e as grandezas oferecidas so apenas
nocionais, mas o exemplo serve para o entendimento de que, para pases que detm
restries oramentrias para a aquisio de meios (e todos de certa forma tem) e que,
portanto esto submetidos a um teto de possibilidade de dispndio, existe a
necessidade de equilibrar os custos de manuteno no custo do ciclo de vida dos
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meios. Isso pode reduzir o nmero dos meios que o pas pode manter operando. No
caso de grandes sistemas, por exemplo, a mera reduo de uma ou duas unidades
possui grande sensibilidade nas capacidades resultantes.
Fica evidente que a considerao dos itens em sua individualidade dentro de
cada sistema especfico gera muita redundncia, podendo aumentar substantivamente o
volume financeiro imobilizado. Como um mesmo rolamento rolamento, por exemplo,
pode ser utilizado em mltiplos sistemas.
Para minimar essa problemtica, os sistemas de logstica das foras
desenvolvem algortimos de clculo dos nveis de estoque mnimo e mximo, em
conjunto com as normas e especificaes para fornecimento de itens de emprego,
conhecidas tambm com MilSpec, do termo em ingls. Essas especificaes buscam
assegurar que os itens atendem aos requisitos dimensionais, de material, e de processos
de fabricao e inspeo, para assegurar a confiabilidade necessria sob uso intensivo
com mnimo ndice de avarias (ou, em termos mais tcnicos um elevado MTBF
("Mean Time Between Failures") ou perodo mdio entre falhas quanto maior o
MTBF, maior a confiabilidade do equipamento).
Essa mesma especificao est associada a um nmero de catalogao o
cdigo que os macro sistemas, sistemas, equipamentos, tens e subitens recebem para
serem incorporados ao sistema de estoque e, to importante quando ser incorporados,
serem monitorados e recuperados para suprimento aos consumidores. No incomum
tens muito caros acabarem sendo perdidos na enormidade e complexidade dos
sistemas de abastecimento.
Quando agregamos os requisitos do aprestamento estrutural, a catalogao
passa a ter que refletir tambm os requisitos de interoperabilidade, e quando
agregamos os requisitos de aprestamento mobilizaional, a catalogao ganha muito
mais complexidade, j que agora tem que passar a tambm incluir requisitos das
normas tcnicas (ISO, ABNT, por exemplo) praticadas pela indstria .
Para enfrentar esses desafios, cada pas desenvolve sistemas de catalogao
prprios, alguns mais limitados outros mais abrangentes. Embora no exista nenhuma
norma internacional reguladora, h uma tendencia noo cruzamento e mesmo
incorporao dos registros de instituies com delegao de normatizao de
processos, como a OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), ou pases com
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peso especfico no fornecimento de sistemas de armas, como os EUA, Frana,
Alemanha e o Brasil. No dificil perceber o grau de dificuldade em assegurar
equivalencia entre itens fornecidos por diferentes pases e catalogados sob diferentes
especificaes.
Quanto maior a diversidade de fornecedores, maior esse problema e maior o
valor financeiro imobilizado. A soluo seria comprar sempre de um fornecedor
nacional ou internacional. O que tambm no uma soluo satisfatria, j que cria
um alto e inadequado grau de dependncia. O equilbrio entre concentrao e
diversificao no algo simples, j que envolve sofisticadas anlises de mercado,
histrico de fornecedores
Conhecer essas especificaes e como elas dialogam com os requisitos tcnicos
associados a requisitos tticos do cumprimento de tarefas inseridas no conceito
estratgico fundamental para a especificao dos testes de aceitao para
incorporao dos fabricantes e seus produtos no sistema de abastecimento militar. Uma
vez inseridos, obviamente, eles passam por avaliaes regulares para manuteno de
sua condio de fornecedor e produtos militares.
Mas nem sempre os sistemas de catalogao das foras singulares dialogam
entre si, obrigando ainda aos fornecedores manterem sistemas de mltiplas entradas,
mesmo quando se tratar de um mesmo produto, para poder atender s especificaes
colocadas.
Para dificultar ainda mais, o equilbrio entre concentrao e diversificao de
fornecedores est alojado na relao entre os nveis de aprestamento ttico (nos seus
trs estgios) aprestamento operacional e aprestamento mobilizacional, que apresenta
seus prprios requisitos de equilbrio. E isso nunca simples de definir. Seu clculo
demanda sofisticadas modelagens e simulaes, que integram os requisitos dos nveis
de aprestamento s tarefas e contingncias desdobradas do conceito estratgico.
Da a importncia do projeto de fora de um paiz. No se trata apenas de um
documento explicativo de decises doutrinrias, mas sim de um documento vivo, o
referencial dos requisitos cruzados de todas as variveis do sistema de defesa. Sem
esse referencial, a definio do nmero de submarinos, navios, carros de combate, etc.,
corre o risco de perder seu significado sistmico, tornando o propsito de cada fora
singular um fim em si mesmo e no um esforo na construo das capacidades que o
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pas necessita para exercer sua inteno poltica.
Fica evidente que a complexidade do abastecimento da defesa muito grande,
muitas vezes acima dos custos e capacidades dos fornecedores individuais de
equipamentos, subsistemas e sistemas, decifrarem, inviabilizando o acesso ao enorme,
mas tambm muito competitivo, sistema de fornecimento de produtos de defesa. Ai
aloja-se a necessidade e importncia de rgos ou instituies de apoio empresarial,
atendida pela FIESP no estado de So Paulo, por meio de seu Departamento da
Indstria de Defesa.
Tecnologia e Projeto de Fora
Os nveis de aprestamento, juntamente com a doutrina e as normas de
comportamento, compondo o conjunto dos Fatores Reguladores do Projeto da Fora,
ao mesmo tempo em que estabelecem as estruturas e possibilidades de relacionamento
functional entre a Estrutura de Foras e o Conceito de Emprego, define os requisites de
como essa relao sera mediada, condicionada e instruida, simultaneamente, pela
poltica materializada nas normas de comportameto, pelas prticas e regras de sucesso
do passado tornadas presentes na doutrina, e pelo potencial tecnolgico que autoriza os
nveis de aprestamento que podem ser sustentados no tempo dentro do oramento da
defesa .
Embora a tecnologia esteja distribuda em todas as variveis que produzem as
capacidades de defesa, o potencial tecnolgico nacional ganha materialidade nos nveis
possveis de aprestamento, que uma forma indireta de medida desse potencial.
Por exemplo, um aumento das competncias dos meios militares pela aplicao
de tecnologias superiores na repotencializao de aeronaves, altera as capacidades de
defesa, porque modifica a estrutura de relaes possveis entre os elementos do projeto
da fora, estando esse diferencial refletido no aumento dos nveis de aprestamento.
Inversamente, possvel explicar que uma aplicao de tecnologias superiores
exclusivamente nos meios militares pode no gerar um aumento aumento proporcional
de capacidades, se no houver tambm uma modificao da base tecnolgica que
sustenta a produo dos nveis de aprestamento, porque no so modificadas as regras
de transformao da estrutura de foras nos efeitos necessrios para o cumprimento
das tarefas.
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Isso explica conceitualmente a estrutura de falncia de uma fora armada
quando aquisies de novos meios so efetuadas sem a conseqente potencializao do
parque industrial nacional pelas mesmas tecnologias. A experincia profissional pode
antecipar intuitivamente esse resultado, mas somente o entendimento dos mecanismos
como isso ocorre permite criar respostas adequadas a custo aceitvel para o
enfrentamento do problema da transferncia e incorporao de tecnologias.
Um exemplo de como a tecnologia altera a estrutura de relacionamentos das
variveis do projeto da fora e o da Blitzkrieg, a concepo estratgica alem que
gerou uma eficincia combativa a favor dos alemes pela modificao da forma de
empregar de forma integrada os blindados, a infantaria e a aviao.
Algortimos Lgicos do Projeto de Fora
Essas condies, explicadas pelas relaes que as variveis do projeto de fora
assumem, estabelecem cinco parmetros fundamentais para o planejamento da defesa.
Esses parmetros so to importantes, que so chamados de Algortimos Lgicos do
Projeto de Fora.
1. O tamanho timo da defesa equivale ao melhor fator de correlao entre a
estrutura de fora e o conceito estratgico que os fatores reguladores autorizam.
2. Cada alternativa de defesa dentro desse tamanho timo resulta de um estado de
equilbrio das variveis do constructo de defesa.
3. O grau de consistncia interna das relaes estabelecidas nesse estado de
equilbrio depende da integridade conceitual do sistema de conhecimento
especfico que detm as premissas fundamentais da defesa e as regras de
transformao dos elementos do constructo de defesa no sistema de
capacidades que definem cada uma dessas alternativas.
4. A estrutura de relacionamentos dos Elementos Integradores (C4 e
Interoperabilidade) com os Elementos Derivativos (ISR e Operaes Tpicas),
autorizada pelos Fatores Reguladores (Doutrina, Normas de Comportamento e
Nveis de Aprestamento), o que define o nmero e tipo limite das de tarefas
que podem ser simultaneamente cumpridas pelos meios militares, utilizando as
estruturas de combate e apoio, para cumprir os objetivos de defesa. A sinergia
obtida pela integrao (joint) rompida acima desse limite, em funo da
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saturao da capacidade dada pela combinao C4ISR.
5. Um aumento tempestivo no nmero e tipo de tarefas simultaneas impostas
defesa, abaixo do limite de saturao da capacidade de C4ISR, sem um
aumento quantitativo de meios militares ou mudana nas estruturas
Operacionais (combate e apoio), s pode ser atendido no horizonte de tempo
que define o nvel de aprestamento ttico, por meio do aumento do nvel de
violencia autorizada pelas Normas de Comportamento.
6. A composio lgica da estrutura de foras evidencia que o aumento da
interoperabilidade dos meios militares pode ser alcanada tanto pela aplicao
de tecnologia de produtos aplicada no redesenho tcnico dos harwares, como
pela reengenharia organizacional da fora. Essa ltima mais simples e mais
barata, mas enfrenta maior resistncia organizacional, principalmente quando
existe na instituio o culto a crena de que equipamentos tecnologicamente
mais sofisticados oferecem a nica alternative para um aumento de eficiencia e
eficcia. Esse um equvoco comum.
A relao entre os componentes do modelo so governadas por um conjunto de
regras extradas de prticas do passado e simulaes antecipadoras de desempenhos.
s com o entendimento dessas regras que se torna possvel identificar convergncias e
divergncias dos programas de defesa e se estabeleam prioridades.
O benefcio mais imediato do uso do constructo de defesa a sua capacidade de
estruturar sistematicamente o processo de tomada de deciso, articulando as premissas
de maneira sistemtica e esclarecendo eventuais contradies na relao entre que
sejam os resultados e limites de sua aplicao, contribuindo para que se identifique e
minimize o erro, diminuindo o risco.
A constituio da fora, dessa forma, corresponde materializao de um
sistema de decises articuladas, condicionadas pela realidade estratgica, a partir de
uma determinada condio de possibilidade logstica que atenda s diversas tarefas
antecipadas.
ALTERNATIVAS DE DEFESA

Entender sobre projeto da fora entender as razes que orientam aplicao de
recursos atuais para criar alternativas de defesa no futuro, implicando em escolhas e
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riscos. Para minimizar o grau de incerteza das escolhas dividem-se as alternativas de
defesa em trs segmentos: adaptao, modernizao ou transformo.
Adaptao
A adaptao busca maximizar a eficincia dos arranjos de capacidade existentes
novas demandas colocadas pelo ambiente. Sua nfase est em prover uma resposta
rpida e decisiva, utilizando variaes nos produtos e processos elaborados segundo um
constructo j validado.
Um projeto de inovao tecnolgica que se define como adaptativo,
frequentemente encontrar problemas ao transgredir a orientao das estratgias
dominantes para aquele constructo, desde que eles incorporemb, pelo menos
implicitamente, um julgamento da necessidade da continuidade manuteno das
atuais estruturas organizacinais, de produo e de tomada de deciso.
O cuidado, deve ser sempre ressaltado, que, apesar disso, os resultados podem
ser, efetivamente, insuficientes, quando ento eles podem acabar degenerando-se em
uma custosa sequncia de falhas, at que as resitncias mudana acabem sendo
sobrepujadas pelas evidncias da necessidade de inovar por meio das alternativas de
modernizao.
Modernizao
A modernizao substitui sistemas, produtos e processos que alcanaram seu
limite de eficincia, criando possibilidades que antes no existiam. Note-se, entretanto,
que isso no implica na necessidade de uma mudana substantiva dos constructos
existentes, apenas uma reconceitualizao dos produtos e processos que traduziam esse
sistema de idias em realidade.
A modernizao no preenche um espao vazio deixado pelas limitaes da
adaptao; ela cria alternativas provveis, cada uma delas apresentada como uma
relao que confirma a seguinte com graus reduzidos de certeza.
O julgamento de novas ocorrncias novos produtos dados pelas possibilidades
de modernizao uma funo de julgamentos anteriores de utilidade. Os projetos de
inovao tecnolgica pautados nas possibilidades de modernizao esto mais
preocupados com a estrutura das condies de possibilidades dadas por tecnologias
emergentes do que com a acuracidade das premissas que sustentam essas tecnologias.
Dessa forma, a modernizao no se limita a algo que certamente poder ser concebido
no futuro, mas, sim, com com a possibilidade de produtos e processos poderem ser
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concebidos dada uma propenso de que certas tecnologias iro emergir como resultado
da aplicao do intelecto humano no esforo de suas concepes.
Transformao
A transformao, por sua vez, emerge de novas formas de pensar, criando novos
parmetros para a avaliao de sua eficincia e eficcia. A transformao busca criar um
diferencial contra arranjos de capacidade competitivos, tornando obsoletos todos os
anteriores que no estejam apoiados no novo constructo, independentemente de seus
esforos de adaptao ou de modernizao.
A Blitzkrieg, por exemplo, utilizou a sincronizao de meios blindados de alta
mobilidade com o apoio areo para rapidamente penetrar em territrio inimigo, isolando
bolses de foras sem capacidade de reao.
A transformao elege a audcia criativa sobre a previsibilidade da repetio de
padres mesmo que esses padres sejam apresentados com novas roupagens. Com
isso, ela impe grandes desafios liderana organizacional, exigindo persistncia,
valorizao dos talentos individuais e coletivos e perseverana na alocao de tempo e
recursos, antes que seus resultados possam ser claramente evidenciados. Entretanto,
uma vez que esses resultados tenham consecuo, eles sobrepujam quaisquer
possibilidades de emprego de outros arranjos de capacidades.
ESCOLHAS E RISCOS
No existe, ainda, teoria que fusione as cadeias de causalidade que determinam
as alternativas de adaptao, modernizao e adaptao em uma nica cadeia, pois elas
possuem naturezas diferenciadas. As cadeias de eventos que qualificam cada uma das
trs alternativas de ao apresentam tipos de ligao (leis de formao) distintas, que
no devem ser confundidas ou substitudas umas pelas outras.
O projeto da fora faz emergir a relao de mtua complementariedade entre as
hipteses de ordem definidas pelas possibilidades de adaptao, modernizao e
transformao; com o que fornece o panorama lgico e racional para justificar a
alocao de recurso, ao mesmo tempo em que prov o referencial para o ordenamento
hierrquico de metas estratgicas, operacionais e tticas, mantendo em perspectiva suas
interdependncias em relao s finalidades do conjunto dessas metas abrindo opes
para as seguintes possibilidades prticas:
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1. Modificao e extenso das capacidades atualmente instaladas, a fim de manter
ou expandir a posio futura de vantagens comparativas dessas capacidades no
contexto de alianas regionais. Em termos civis, essa vantagem comparativa
medida, por exemplo, em termos de conquista de novos mercados. Em termos
militares, ela reflete melhores meios de defesa para a promoo de uma
dissuaso mais eficiente.
2. Promover a concepo de novas alternativas, quando os benefcios de
reengenharia de produtos ou programas de reduo dos custos de produo no
mais oferecem um relao custo benefcio adequada. Nesse caso, tanto em
termos civis como em militares, essas alternativas definem as possibilidades de
adaptao, modernizao e transformao de capacidades.
No entanto, h certos cuidados a serem observados. Os padres tecnolgicos
adaptativos apresentam a tendncia a fazer os gestores de projetos de inovao reagir de
maneiras previsveis. Os arranjos de capacidade por eles concebidos e produzidos
tendem a ser imitativos, com retornos decrescentes em desempenhos, sem real potencial
para modelar o ambiente. Mas isso no significa que eles sejam runs, ou inadequados.
A adaptao exige um grande esforo de criatividade, pautado em uma enorme
habilidade e sensibilidade em criar tais varincias em produtos e processos a partir do
constructo original. E, na muitas vezes, um projeto de inovao tecnolgica pautado em
adaptao pode mostrar-se no apenas eficiente, mas, tambm, apresentar-se como uma
soluo rpida e, principalmente, barata.
O ato de modernizao, por outro lado, frequentemente visto como sendo
propelido pela procura por equipamentos sofisticados. No entanto, a resposta a projetos
de inovao tecnolgica pautados pela modernizao pode estar na explorao de
tecnologias relativamente pouco sofisticadas, de maneira diferente, inventiva, que
aumente a interoperabilidade dos fatores de produo, ou que exera influncia em
evitar a compartimentalizao ou segmentao dos processos de tomada de deciso .
A modernizao, entretanto, pode falhar em ver oportunidades para grandes
avanos por meio de possibilidades engendradas por novas maneiras de pensar. Alm
disso, particularmente em um ambiente de grandes mudanas, a modernizao pode ser
perigosamente mope com relao a produtos e processos que ela mesma disponibiliza,
criando um movimento de difcil reverso j que algo foi modernizado, ento deve
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durar um tempo significativo. O problema, evidentemente, que ele j poderia estar
obsoleto mesmo antes de pronto para entrar em produo.
Em essncia, a modernizao busca padres de diversificao intimamente
relacionados com os sistemas de conceitos que envolvem o constructo dominante,
refletindo uma preferncia por estratgias que se concentram em um nmero limitado e
incremental de mudanas, em vez de engajar em alteraes necessrias, por vezes,
mais abrangentes.
Com isso, ao longo do tempo, mesmo os projetos animados por propsitos de
modernizao, competindo somente em termos de superioridade de resultados
(subordinados ao mesmo constructo), podem tornar-se inadequados quando
confrontados com outros resultados obtidos com a utilizao de constructos mais
avanados. Ou seja, mesmo o mais moderno produto perde para um produto ou
processo transformado.
CAPTULO 4 - INDSTRIA DE DEFESA
O conceito de Indstria de Defesa enquanto segmento especfico da cadeia
produtiva em tempo de paz recente. O termo ganhou popularidade no Governo do
Presidente Dwight Eisenhower, durante a Guerra Fria quando o complexo produtivo
nacioanal dos EUA orientado para a produo dos meios para a defesa dos EUA
atingiu propores imprecedentes. Esse crescimento no tem uma nica origem, nem
uma nica causa, nem pode ser associado a um segmento especfico da cadeia
produtiva .
Desde o conjunto de causas iniciais at o momento presente, demarcam-se
cinco grandes momentos na evoluo do complexo de indstias americanas orientado
para a produo e manuteno dos meios materiais, humanos, de informao e de
tecnologia que a defesa emprega para prover segurana ao Estado.
A distino entre esses cinco momentos so importantes porque, embora
inicialmente definidos em termos do processo de evoluo da indstria de defesa dos
EUA, eles impactaram nas formas e estgios de instalao, desenvolvimento,
transformao, reduo, desaparecimento e ressurgimento, das indstrias nacionais de
outros pases. Inclusive a do Brasil.
Utiliza-se o termo momento no sentido de estgios de passagem, ambos so
melhores do que fase, j que fase denota algo com limites definidos, que no o caso
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quando mapeamos a progresso das formas, funes e relacionamentos da indstria de
defesa. Um momento sempre termina em um ponto futuro alm do inicio de um ou
mais momentos anteriores.
Essa superposio de cortes analticos explica porque uma mesma iniciativa ou
estgio de desenvolvimento das indstrias de defesa nacionais podem ter
interpretaes iqualmente vlidas conforme utilizamos as variveis significativas de
um ou outro momento.
Primeiro Momento
O primeiro momento tem sua origem identificada com as causas e evoluo
inicial da Guerra Fria, alojada na necessidade da indstria nacional americana sustentar
a estratgia de enfrentamento do poder sovitico. Esse foi um perodo de incentivo
concentrao da capacidade produtiva em grandes empresas, para dar conta do desafio
quase impossvel de produzir armas que ainda eram, em muitos casos, associados com
a fico cientfica.
Segundo Momento
O segundo momento est relacionado nos EUA com o perodo que se extende
desde os primrdios da Guerra da Coria em junho de 1950 extendendo-se at o fim da
Guerra Fria. Esse Momento mostrou um aumento gigantesto nas despesas com defesa
para dar a condio de possibilidade para a estratgia, conhecida nas palavras de Paul
Nitze, como sendo a Estratgia de Conteno e depois a Estratgia de Resposta
Flexivel do Governo Kennedy . Esse estgio de evoluo da indstria de defesa dos
EUA est associado com o nascimento de esforo autnomos dos pases de criar, de
forma autnoma, suas prprias industrias de defesa
Se nos colocarmos no nicio dos anos 60, sem computadores, sem internet, sem
ferramentas de design e simulao, com limitada tecnologia de materiais, de processos
e de gesto, podemos ento ter uma noo do grau de confiana e empreendedorismo
do empresariado do que seria receber a encomenda, e compartilhar o risco, de
produzir, por exemplo, em menos de 2 anos, um sistema de mssel balstico
intercontinental com ogivas mltiplas, cada uma com alto grau de preciso.
Lembrando que no havia o GPS para guiar esses msseis, nem havia a
tecnologia adequada de combustveis, nem a de lanamento de plataformas mveis, j
que esse sistema, alm de tudo, teria que ser alojado em um submarino, que tambm
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ainda no existia seno como uma idia. Ou ento para produzir aeronaves de
esclarecimento e vigilncia com alcance global em sua capacidade de vo suborbital. E
alm do tudo com custos aceitveis para produo em larga escala! Esses so alguns
dos muitos exemplos do tamanho do desafio de projeto, de engenharia, de produo e
gesto das indstrias de defesa.
Atender a esse desafio foi uma experincia transformadora para a indstria. Ela
teve que introduzir em sua estrutura de custos, para alm da curva de demanda de
mercado, uma composio de riscos associados com incertezas polticas alojadas na
prpria estratgia nacional. E fazer isso sem tornar-se uma pea do sistema poltico,
mantendo-se orientada pela poltica, mas sem poder dela participar (pelo menos no
legalmente!) por fora de mecanismos legais criados para segregar e proteger a
iniciativa privada do mundo pblico.
Simultaneamente, essa fase marca o incio da aplicao formal e sistemtica da
anlise de sistemas e de conceitos econmicos para a gesto superior da defesa. O
ferramental analtico foi consolidado sob a categoria de Economia de Defesa.
Essa fase tambm gerou muitas distores e problemas que tiveram que ser
posteriormente enfrentados, uma deles foi a formao de um vnculo de dependncia
dessas indstrias de um fluxo de novas encomendas. O que fcil de se entender, j
que elas tiveram que se especializar, porque os produtos que elas geraram tinham
muito pouca aplicao dual (no mundo militar e no mundo civil). Essa distoro
acabou por difundiar a noo de que a indstria de defesa tinha que alimentar a guerra
para gerar recursos para combater as guerras.
O final do Segundo Momento est associado ao movimento recente
identificado como Revoluo nos Assuntos Militares (RAM), com origem aceita em
meados dos anos 1980, dialogando com os processos de termino da Guerra Fria.
Nesse perodo, ficou evidente a impossibilidade do acompanhamento pela
Unio Sovitica do acompanhamento do desenvolvimento dado a Indstria de Defesa
dos EUA pela RAM. Sem querer fazer qualquer referncia especificidade dos tipos e
quantidades de armamentos produzidos, h que se reconhecer que a dinmica da
Indstria de Defesa dos EUA criou as condies de possibilidades virtuais de combate
que deslocaria o equilbrio militar para uma posio de fora dos EUA. A esta
dinmica se somou, ainda, o enfrentamento econmico entre as instncias de segurana
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nacional deu de tal forma que o fim da Guerra Fria significou uma reviso profunda do
papel da indstria de defesa na Economia de Segurana.
importante reconhecer a magnitude do impacto do colapso das expectativas
de conflito entre os blocos Americano e Sovitico s questes militares. A sensao de
irrelevncia da defesa no horizonte de possibilidades de conflito armado gerou uma
retrao de oramentos militares com impacto direto tanto na capacidade de
sobrevivncia do parque industrial de defesa nacional como na prpria capacidade
instrumental das foras armadas.
O colapso das emergentes indstrias nacionais, aonde se insere o caso
brasileiro, trouxe um aumento de custos de aquisio de novos sistemas de armas,
levando a necessidade de retomar importaes e consequentemente provocando a
perda da autonomia estratgica. Essa tendncia vai ocorrer simultaneamente com a
incorporao de alta tecnologia na guerra, uma lgica difcil de se contrapor, que
promete
Terceiro Momento
O incio do Terceiro Momento esta alojado na Tecnologia da Informao, que
propulsionou um conjunto de fatores geradores de incertezas no ambiente de
segurana, impondo aos estados nacionais a necessidade de repensarem suas estruturas
e capacidades de defesa requeridas para dar conta de um complexo de novas e difusas
ameaas sob uma ponderao de custos e riscos. O evento mais marcante desse
perodo a incluso sistmica da indstria de defesa diretamente no esforo de apoio
ao combate, em tempo real.
A Guerra do Goldo de 1991 mostrou esse novo modelo em funcionamento no
Exrcito dos EUA. Os sucessos alcanados levaram outros exrcitos a modernizarem
suas estruturas investindo pesadamente em aquisies de equipamentos sofisticados
com a reduo dos contingentes pela profissionalizao. Os resultados foram menos
que satisfatrios, sem aumento na qualidade dos desempenhos tticos. Esse tipo de
reforma muito cara, muito mais que os do Momento anterior, por estar centrada em
redes, com forte demanda de mecanismos de comando, controle, comunicao e
inteligncia. Sem um oramento militar condizente torna-se muito difcil esta
transformao.
A fase atual do Terceiro Momento teve incio quando se percebeu que as
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estruturas de construo, armazenamento, gesto e recuperao de conhecimentos
eram to ou mais importantes do que diferenas quantitativas de tropas e qualidade de
material para o sucesso ttico. De fato, inicio-se a perceber que o conhecimento, em si
mesmo, era uma capacidade de defesa com poder de influenciar o combate.
A Revoluo do Conhecimento est obrigando a defesa conectar-se na estrutura
da sociedade do conhecimento, onde j est alojada a indstria de defesa, colocando
desafios ainda no cobertos por solues compatveis com as demandas antecipadas. O
Terceiro Momento o mundo do Design de Inovao aplicado ao Projeto da Fora; um
mundo em continuo processo de evoluo, com ciclos tendendo a diminuir cada vez
mais juntamente com o ciclo de concepo de conhecimentos.
O conceito de inovao est atrelado capacidade de transpor barreiras
organizacionais, intelectuais e culturais para aperfeioar produtos e processos
existentes, para desenvolver produtos e processos inovadores que atendam requisitos
de eficcia distintos dos existentes, e para conceber ambientes cognitivos e estratgicos
ainda no integrados experincia humana, aonde novos produtos e processos sero
desenvolvidos para dar conta de demandas ainda no concebidas pela mente humana.
Inovar exige trabalhar informaes imperfeitas, explorando contradies e
preenchendo lacunas de conhecimentos no processo de integrar percepes atravs de
mltiplas e simultneas dimenses de realidade para a concepo intencional de algo
que no era antes conhecido.
Intencionalidade na concepo do novo o domnio do Designer de Inovao, o
profissional que adentra, sistematicamente, um universo ainda no mapeado pela mente
humana consciente, aonde aparentes contradies lgicas convive simultaneamente com
racionalidades cientficas convencionalmente aceitas, para conceber os conceitos que
norteadores do desenho de projetos e estratgias que vo dar materialidade ao novo no
mundo das prticas conscientes.
O Projeto de Fora para inovao da defesa possui suas prprias ferramentas e
que funcionam muito bem nesse mundo das prticas conscientes mas que dependem
intrinsecamente das crenas que regem os modelos mentais de quem as utilizam. Assim,
intencionalidade em inovao funo direta da abertura para pensar-a-realidade de
formas expandidas que essas crenas habilitam, bem como da disposio para a prtica
de novas formas e processos de tomada de deciso que esses modelos mentais
autorizam para validar a integrao de diferentes domnios de conhecimentos,
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possibilitando mente instruda ver o todo nas partes e a funo das partes no todo,
evidenciando claramente o problema, identificando padres recorrentes e apreciando
opes de sucesso.
O Projeto da Fora passa a atuar na fronteira aonde a criatividade impera como
forma de atuao conjunta entre diversos conhecimentos e as dimenses da tica e da
esttica para conceber quadros de referncia na forma de cenrios prosficcionais
coerentes, precisos e concisos, que auxiliam o processo de formulao estratgica que
antecede a deciso, mesmo sob condies de informao difusa, imperfeita e, em ltima
instncia, inexistente.
Paradoxalmente e paradoxo uma caracterstica tpica do processo criativo
atravessar os portes da inovao implica num movimento de aprimorar o
conhecimento, aliado competncias no ferramental que possa dar formas e vazo
esse processo, na forma de projetos industriais e estratgias de gesto de mudanas que
comandem a direo do vetor de criao e inovao, para propsitos institucionais da
defesa
Os programas orientados para a formao de pessoas nessas competncias esto
voltados para o aprendizado da sistematizao de conhecimentos dentro de molduras
analtico-tericas que explicitem as fronteiras entre conhecimento cientfico e o
antecipado. Nesta regio entre a zona de conforto e a zona de oportunidades os
modos de atuao/pensamento/avaliao de opes tm caractersticas singulares,
explorando a experincia profissional para entrar no terreno das realidades impregnadas
de pensamentos nunca dantes pensados, para ento instruir a prtica realizadora do
projeto de fora
No Design de Inovao, desde j h mais de cinco anos, que um tempo
enorme no acelerado processo de gerao de conhecimento, j se est pensando a
Defesa depois da prxima (after next), utilizando conceitos e mtodos muito diferentes
dos anteriores, j testados na indstria. Nesse mundo, a indstria est pensando a
defesa.
Um dos algortimos lgicos do Design de Inovao define a condio em que
os objetivos so construdos ao longo do processo de construo de alternativas para
sua consecuo. O redesenho da fora para adequ-la a uma realidade governada por
paradigmas muito diferentes dos anteriores implica em novos modelos e estruturas, to
diferentes que s tecnologia no agrega o valor necessrio, sem uma metamorfose do
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pensamento.
Talvez o evento mais importante desse Terceiro Momento, foi a modificao
metodolgica ocorrida simultaneamente com todos os aspectos descritos em direo ao
planejamento por Capacidades que define o Projeto de Fora como concepo
original, desenvolvida no final dos anos 200, e diferente de tudo que o antecedeu.
Muitos que no vem essa diferena talvez no conheam dois de seus aspectos
fundamentais que influenciaram substantivamente a participao da indstria de defesa
no planejamento da defesa:
Tomar custos como varivel independente. Anteriormente, os custos eram uma
conseqncia dos programas de defesa no atendimento de tarefas desdobradas
do enfrentamento de ameaas em um dado cenrio. O ajuste dos custos em
funo das possibilidades de financiamento nacional dos projetos de defesa
eram feitos no oramento. O resultado muitas vezes era uma mutilio dos
projetos. No planejamento por capacidades os custos so definidos na fase de
design das alternativas de defesa, devendo os programas acomodar sua
estrutura de custos uma relao de custo/desempenho na gerao dos
desempenhos requeridos das capacidades.
Transferir a demonstrao das tecnologias definidas como requisito do design
dos equipamentos para prottipos operacionalmente capazes de demonstrar o
desempenho futuro do sistema. Simultaneamente, passou-se a incorporar os
usurios finais no teste e avaliao desses prottipos, incorporando suas
recomendaes de ajustes para otimizar tticas antes que os equipamentos
entrassem na fase de produo. Esse procedimento reduziu, simplificou e
diminuiu o custo do ciclo de aquisio, com implicaes tanto nos tipos de
contratos estabelecidos com a indstria de defesa, como tambm, e
principalmente, na obrigatoriedade da indstria passar a entender muito mais e
mais profundamente como os requisitos operacionais so desenvolvidos dentro
do projeto de fora.
Enquanto o Terceiro Momento se desenvolve, algumas formas comeam a ser
delineadas sobre os desafios que a indstria de defesa dever enfrentar em resposta aos
novos requisitos colocados por projetos de fora cada vez mais sofisticados:
Integrar seus produtos a equipamentos e sistemas com capacidade de
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terem seus estgios de aprestamento e desempenho ttico
dinamicamente monitorado, ajustando dinamicamente seu desempenho
para compensar danos e avarias tcnicas ou de combate.
Habilidade de comparar o estgio de produo dos itens que fabrica
com o fluxo de tempo operacional dos meios militares, apresentando
opes de modificaes de requisitos de desempenho tcnico e custos,
sob uma poderao dos impactos nos desempenhos tticos.
Capturar, processar e integrar em suas linhas de produo dados sobre
ativaes de fora, movimentao e reposicionamento ttico, gerando
autonomamente modificaes em suas linhas de produo em
antecipao aos pedidos de recomposio de estoques.
Indstria de Defesa no Brasil
A indstria blica nacional, tanto seus elementos civis como militares, em
conjunto ou isoladamente, j demostrou capacidade de desenvolver complexos
sistemas de armas envolvendo tecnologia de ponta, como reatores nucleares, sistemas
espaciais e aeronuticos, e submarinos .
No incio dos anos 1960, o Brasil empreendeu um esforo concertado para
desenvolver sua indstria de defesa, com propsitos de diminuir sua dependncia dos
EUA enquanto afirmava sua inteno de buscar uma posio de destaque no cenrio
internacional. Esse esforo teve enorme sucesso no incio dos anos 1980, para ento
decair dramaticamente, logo aps a Guerra do Ir-Iraque em 1988.
Um elemento crucial deste empreendimento era e continua sendo a aquisio
de tecnologia militar, seja por desenvolvimento autnomo, seja por licenciamento, seja
por co-produo, ou por outras formas atualmente conhecidas como offsets.
H muitas definies de offsets, basicamente eles so prticas de compensao
industrial requeridas como condio de compra de produtos ou servios . Os requisitos
de offset so impostos pelo pas comprador empresa vendedora podendo ser na forma
de offsets diretos ou indiretos.
Os offsets diretos so aqueles relacionados com o sistema ou equipamento
sendo adquirido, seja na forma de co-desenvolvimento, co-produo, produo sob
licena, montagem no pas comprador, subcontratao de servios de apoio e de
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fornecimento de componentes no pas comprador, transferncia de tecnologia de
produo, manuteno ou modificao, formao de joint ventures.
De forma oposta, os offsets indiretos no esto diretamente relacionados com o
sistema ou equipamenteo sendo adquirido, tomando a forma de barter ou countertrade,
investment in the buyers industries, technology transfer in an unrelated area, etc.
Os valores dos offsets, normalmente so no valor de 100% do valor do
contrato, ou mais. O propsito do offset inclui a criao de empregos, reduo o custo
em moeda estrangeira da aquisio, obteno de tecnologia, convencimento do valor
social da venda militar, manuteno da indstria de defesa nacional.
Apesar desses propsitos, a opo por offsets sempre muito controversa. Os
argumentos contrrios dizem que a prtica do offset no detm capacidade nem de
criar empregos nem de incrementar o desenvolvimento, alm de introduzir distores
no mercado e ineficincia, representando um subsdio indstria nacional sujeita a
sanes por clausulas da OMC, que aumentam os custos unitrios do bem, que
requerem que s empresas operarem fora de sua especialidade, no caso do offset
indireto, alm de impor maiores ustos admnistrativos e de transao comercial.
As maiores crticas esto concentradas na modalidade de acordos de co-
produo, ai incluindo licenas de fabricao tratadas de pas a pais, por elevar muito o
custo das unidades levando indstrias no sustentveis economicamente, que remove
do produtor original o volume de encomendas adequado, enquanto clona produtos de
menor qualidade a menor preo .
Particularmente no caso de offsets na transferncia de tecnologia, o debate
intenso e inconclusivo. de aceitao geral que o offset cujo objeto a transferncia
de tecnologia tende a aumentar em muito o custo de aquisio dos sistemas especficos
portadores dessa tecnologia. Seja a absoro efetuada por meio dos planos de
construo (blueprints), seja via exerccio da prtica no processo de produo.
Apesar disso, como o offset pode ser a nica maneira de gerar encomendas de
pases que ou no estejam enfrentando nenhuma ameaa tangvel imediata, ou que
tenham limitada capacidade de financiar projetos de defesa (seja porque o pas pobre
ou seja porque a defesa no prioritria), o preo real do produto passa a incorporar os
custos e imperfeies o offset. Claramente uma questo de interpretao e de poltica
comercial.
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H uma escala de progresso do desenvolvimento do offset que os pases
percorrem na escolha daquele que pode melhor atender s suas necessidades:
montagem de equipamentos totalmente importados, produo de componentes,
produo por licenciamento com a importao das partes mais sofisticadas, projeto
autnomo com produo dependente, produo independente com poucos
componentes importados.
Mas novos e mais sofisticados problemas tem surgido no momento em que o
setor de defesa mais difcil de gerenciar e as demandas por melhores desempenhos
no planejamento e gesto de recursos de defesa so mais rigorosas.
Por outro, os requisitos da defesa moderna avanadas tecnologias aplicadas,
crescente especializao das capacidades individuais e os efeitos integrativos das
comunicaes de alta velocidade servem para aumentar a complexidade da anlise
das demandas do material de defesa. Como resultado, tanto os planejadores de defesa
como os empresrios encontram-se, atualmente, sob presso para enquadrar problemas
no reaparelhamento das foras com os quais eles no se preocupavam vinte anos atrs,
e muito desses problemas mostram-se muito maiores em suas dificuldades inerentes
nas mltiplas dimenses de complexidade da segurana.
Uma dessas dificuldades est no desenho e seleo de alternativas para de
aquisio de material de defesa. A compra no mercado internacional de equipamentos
de ltima gerao incrementa e sofistica rapidamente as capacidades dissuasrias e
blicas nacionais, mas cria dependncia de sobressalentes e sacrifica a manuteno dos
equipamentos j existentes, comprometendo investimentos em desenvolvimentos
nacionais que levariam independncia de aquisies futuras.
A compra com transferncia de tecnologia ou off-set, nas suas vrias
modalidades, ofereceria um equilbrio para a alternativa anterior. Mas os off-sets,
conceitualmente, so economicamente ineficientes, aumentando os custos de transao
polticos entre a defesa, que advoga seus interesses com anlises de custo-efetividade,
e os setores de planejamento, economia, finanas e auditoria de contas nacionais, que
contra-argumentam utilizando anlises de custo-benefcio e a dificuldades de
qualificao do objeto da transferncia (a tecnologia). A compra com off-set , sempre,
uma deciso poltica, sob os argumentos das prioridades estratgicas da segurana
nacional e no uma deciso econmica, sob os argumentos das prioridades sociais. Da
a dificuldade.
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As parcerias com outros pases para fabricar sofisticados sistemas de defesa,
seja com projeto desenvolvido em parceria ou mediante licena, esbarram em duas
condies. A primeira condio incorporar e harmonizar requisitos operacionais, sem
comprometer desempenhos tticos, dentro do intervalo temporal de relevncia
estratgica desses sistemas.
A segunda condio a de conciliar prioridades. A fabricao dos sistemas
muito mais rpida, mais barata, e de melhor qualidade se efetuada no pas com melhor
e maior capacidade de produo j instalada, mas isso drena investimentos financeiros
(com desdobramentos sociais) no pas menos capacitado. Enquanto a alternativa de
distribuir um pouco para cada um acaba aumentando exponencialmente os custos
logsticos e de integrao, podendo mesmo inviabilizar economicamente o projeto.
Finalmente temos a opo de desenvolvimento de tecnologia e fabricao
nacional independente, que tambm apresenta duas decises complexas. A primeira
diz respeito escala de produo. Para viabilizar economicamente a fabricao
nacional, necessita-se de uma escala de produo que supera, na maioria das vezes, em
muito, as necessidades ou a capacidade do pas operar e manter os sistemas
produzidos. Nesse caso, os custos empresariais devem ser compensados com subsdios
que podem assumir as seguintes formas:
Subsdios de projeto, quando o governo absorve em seus laboratrios e
agencias de pesquisa parte dos custos de pesquisa e desenvolvimento com
recursos de fomento e incentivos. A vantagem desse tipo de subsdio a
capilaridade dos conhecimentos na sociedade e economia nacional. A
dificuldade aqui de manter o foco do design da tecnologia (funo
instrumental e derivada), a gesto do tempo, e o processo de transferncia
da tecnologia dos laboratrios para as empresas. Ou ainda no
compartilhamento pelas empresas de instalaes e equipamentos de testes e
avaliao.
Subsdios financeiros, em trs formas. A primeira como
inverso/participao direta na composio acionria da empresa. Embora
muito praticados, legais e legtimos, esses subsdios enfrentam dificuldades
na definio de critrios de qual empresa participar ou no, alm de
dificuldades na justificativa de sua necessidade frente s prioridades sociais
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da nao. Outra forma de subsdio financeiro a derivada indiretamente da
arquitetura de tributao. Essa forma de subsdio , praticamente, uma
necessidade para a sustentao dos negcios. A dificuldade aqui definir
quais segmentos e quais empresas devem ser objeto de benefcios
tributrios e como fiscalizar. A terceira forma de subsdio financeiro a de
lastro governamental para os projetos (na forma de financiamentos para
exportao e garantias contratuais).
Subsdios de estado, com a explorao da marca pas e dos mecanismos
formais da diplomacia comercial nacional para ajudar a vender
internacionalmente, e com a utilizao de recursos das foras armadas nas
fases de comercializao (demonstrao de prottipos, etc.) e na fase de
entrega (recursos humanos, materiais, etc.), para treinar os compradores e
transportar os produtos at seu destino. A vantagem desse tipo de subsdio
que no implica em novos investimentos financeiros diretos. A dificuldade
coordenar com as representaes brasileiras no exterior os esforos
necessrios, alm da necessidade de justificar no oramento das foras
armadas dispndios com atividades estranhas a sua natureza.
Para reduzir a necessidade de subsdios, uma alternativa e desenhar os sistemas
com potencial de uso dual (militar e civil), visando aumentar a demanda nos mercados
nacional e internacional. Mas isso pode comprometer as especificaes tcnicas do
projeto para atender demandas operacionais de outros pases, dando competitividade e
eficcia internacional ao sistema, que eventualmente no precisamos.
Alm disso, quando exportamos material blico que recebeu subsdios, de
qualquer forma, enfrentamos contestaes em cmaras internacionais de comrcio, que
podero exigir compensaes para os subsdios ou reciprocidade de acesso ao nosso
mercado para produtos, tambm de uso dual, de outros pases.
O espao de mercado internacional conquistado (marketshare) pode no
compensar as perdas do mercado nacional, a menos que acabemos impondo s nossas
foras armadas a compra de nossos prprios produtos. Que pode ento no ser mais o
melhor, incorrendo em perda de capacidade operacional.
As solues prticas passam pela combinao de todas essas alternativas:
compras diretas, parcerias, transferncia de tecnologia e fabricao autnoma nacional.
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As escolhas sero sempre contingenciadas e adequadas s circunstncias e formas de
negociao. Na democracia e sob a lgica da economia de mercado, no h uma
soluo nica e tima.
Essa caracterstica faz com que a Indstria de Defesa e as lideranas
governamentais tenham que estabelecer mecanismos eficientes e eficazes de
coordenao e cooperao, sustentados pelo entendimento compartilhado de quais so
os cenrios, escopo de competncias e prioridades estratgicas da defesa. Mas isso
passa antes pelo entendimento do que segurana e defesa, como se relacionam e
quais as implicaes desse relacionamento nas demandas que so colocadas para a
indstria de defesa.
DEFESA E INDSTRIA DE DEFESA
Embora existam crticas Estratgia Nacional de Defesa, e essas sempre
existiro, pois essa a natureza da dinmica poltica aonde a Estratgia Nacional de
Defesa se insere, correto interpretar que ela possui propsitos bem demarcados,
criando mecanismos para articular o projeto de defesa com o planejamento estratgico
das empresas .
Nesse sentido, embora tanto a defesa quanto a indstria venham a desenvolver
seus prprios interesses, o compartilhamento das estruturas de deciso prov
mecanismos de difuso, imitao e inovao do conhecimento que erigem os
verdadeiros alicerces da cooperao.
Assim, embora nunca v se saber antecipada, conclusivamente, quais reas
sero crticas para a produo e alocao de recursos, os mecanismos para o
compartilhamento das inovaes emergentes j estaro instalados, provendo aos
integrantes dos arranjos de cooperao rpido tempo de resposta frente incertezas.
A partir da, sim, pode-se discutir a implementao de sistemas integrados de
cooperao em quatro reas crticas: recursos estratgicos (matrias primas), recursos
de converso (capacidade de produo), recursos de integrao (competncias de
gesto e avaliao), recursos de inovao (capital intelectual).
A cooperao nessas reas, viabilizada pela existncia de uma moldura de
referncia compartilhada, estende para todos os elementos integrantes do complexo
regional aonde o Brasil exerce influncia os subsistemas de cooperao o
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argumento desenvolvido por Shumpeter da vantagem da colaborao: devido
complexidade, custos e riscos no empreendimento de qualquer esforo de inovao,
grandes firmas (arranjos de cooperao, nesse caso) ao explorar o benefcio de escalas,
tero vantagens no esforo de inovao.
Dessa forma, o que antes poderia ser considerado como restries para a
cooperao, tais como as presses de mercado, limitaes de infra-estrutura,
competncias tecnolgicas, torna-se, simplesmente, indicador de desempenho no
desenvolvimento de um efetivo conjunto de cenrios estratgicos, capacitando os
integrantes dos arranjos de cooperao exercerem efetiva liderana em suas esferas de
competncia mesmo sob graus diferentes de incerteza.
A inovao tecnolgica e a alocao eficiente de recursos so, portanto, uma
competncia estratgica a ser assegurada, que melhor pode ser atendida no contexto de
arranjos de cooperao, desde que as estruturas de deciso sejam compartilhadas e
integradas respondendo a quatro requisitos:
1. Inteligibilidade: os resultados esperados dos processos integrados na estrutura
de deciso devem ser claramente definidos e apresentados de forma a no criar
ambigidades ou dvidas (que levam a interpretaes equivocadas ou
tendenciosas). A inteligibilidade dos resultados esperados fundamental para o
desenvolvimento de hipteses plausveis sobre o desenvolvimento de cadeias
de eventos (cenrios) e para possibilitar a avaliao dos resultados alcanados.
2. Mensurabilidade: os resultados a serem alcanados devem ser mensurveis
quantitativa ou qualitativamente. Resultados no mensurveis no permitem
aferir a sensibilidade das alternativas polticas a mudanas no ambiente em que
elas se inserem.
3. Compatibilidade: os resultados a serem alcanados com processos especficos
devem fazer parte de uma cadeia de causalidade que aponte para a consecuo
dos propsitos encapsulados pela viso estratgica. O requisito de
compatibilidade o que assegura o vnculo entre o empreendedorismo
empresarial e fins polticos.
4. Possibilidade: os resultados devem ser atingveis com as capacidades de
produo (efetivas ou potenciais) do estado ou do sistema de cooperao em
que o Brasil se aloja, mediante prticas reconhecidas e aceitas de transferncia
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de produtos, processos e servios. Essa condio busca prevenir o
potencialmente danoso risco de metas serem definidas acima das possibilidades
de produo, evitando que as alternativas nacionais desejadas tornem-se vazias
de significado, eficcia e eficincia.
A particularidade da estratgia sua capacidade de integrar alternativas
competitivas e, enquanto tal, estabelecer possibilidades de comunicao estratgica
entre esferas complementares de ao. Com isso, a estratgia ganha utilidade no
tratamento de problemas no estruturados de segurana nacional ou problemas com
grande nmero de peas mveis.
Sua elaborao passa a demarcar uma ao poltica criativa voltada para a
compreenso e formulao de alternativas para problemas complexos no futuro, por
meio do emprego de um plano de conceitos aceito no presente para formular
alternativas que incorporem categorias diferentes de conceitos e seus arranjos
possveis, voltados para sistematizar procedimentos de gerar desenvolvimento, e nesse
propsito integrar a indstria de defesa nacional com as demais.
Sob essa determinao, o esforo de modelagem das responsabilidades da
indstria nacional de defesa assume sempre o desafio de dar conta simultaneamente de
demandas de desenvolvimento e segurana em um ambiente dominado por tecnologias
de informao, no qual a enorme reduo dos tempos de conexo entre ndulos
decisrios acentua diferentes pontos de vista desenvolvidos a partir de perspectivas
diferenciadas sobre problemas complexos.
H uma explicao aceita de que nada mais equivocado do que assumir que
projetos [de inovao - reformas] possuem uma implacvel vontade prpria, que suas
variveis interagem como se elas prprias definissem o resultado a ser alcanado, que
os participantes so dominados pelo sistema de tal maneira que seus movimentos so
meras respostas aos seus ditames, ou exerccios em irrelevncia, ou fadados derrota
se opusessem lgica do sistema.
Ao integrar diferentes horizontes temporais, possibilitando uma anlise cruzada
de demandas de naturezas diferenciadas e complementares, dentro de conjunturas
prximas da estabilidade e de conjunturas portadoras de indicativos de rupturas
significativas a viso estratgica possibilita a explicitao da estrutura de preferncias
que conduz formulao de polticas (tecnolgicas e industriais, por exemplo)
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convergente com as necessidades e premissas que orientam a formulao da poltica de
defesa e da poltica exterior em apoio ao projeto de pais, e no como entidades
autnomas, frouxamente ligadas por um discurso retrico, ideologicamente construdo
e artificialmente mantido.
Atendidas essas condies, a Estratgia Nacional de Defesa ganha,
efetivamente, a capacidade de impulsionar tanto o desenvolvimento como contribuir
para o provimento de um estado de segurana instrumentalizado por uma defesa
adequadamente concebida e projetada, sem que isso configure ameaa a vizinhos,
aliados e parceiros estratgicos .
Isso particularmente importante porque, ao contrrio das expectativas de
imploso prevista no ps-Guerra Fria por muitos neo-realistas dos mecanismos de
regulao das questes de segurana e defesa (coletivamente enquadrados na categoria
dos regimes internacionais), ela no se concretizou.
Ao contrrio, assistimos ao reforo e expanso do nmero de operaes de paz
da ONU, maiores presses sobre os pases relutantes em aderirem aos regimes de no-
proliferao de armas de destruio em massa (especialmente as nucleares, biolgicas
e qumicas), a reformulao da capacidade decisria e da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), combinando, em um s tempo, demandas de incremento do
regionalismo dentro de um multilateralismo internacional.
Essa expanso acompanha de uma reviso de condies de aplicao e dos
termos de excluso, impondo obrigaes e limitaes autonomia decisria dos pases
no campo da segurana e defesa.
O resultado tendencial um estreitamento das fronteiras de possibilidades para
a definio nacional de polticas de defesa dentro de um ambiente de segurana
estratificado em escala global por fora de dois mecanismos mutuamente reforados.
Inacessibilidade Jurdica
O primeiro mecanismo diz respeito inacessibilidade jurdica que os regimes
de no-proliferao colocam para o acesso a vetores e sistemas que possam gerar
acesso ou prover condies de desenvolvimento de armas de destruio em massa.
Essa condio coloca pases como o Brasil, em uma situao diplomtica bastante
complexa, j que necessitamos de sofisticados vetores ou sistemas de armas ou para
assegurar equalizao estratgica em nossa rea de influencia disuasria convencional.
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Mas a possibilidade tecnolgica de modificaes desses vetores para potencial
emprego no-convencional sempre coloca questes que se aproximam muito da
ingerncia em assuntos internos no abrangidos pelos regimes internacionais.
Inacessibilidade tecnolgica
O segundo mecanismo trata de barreiras transferncia de tecnologia ou de
sistemas de armas de geraes mais sofisticada.
Os altssimos custos de aquisio, manuteno e emprego, bem como os de
pesquisa e desenvolvimento desses sistemas, os tornam proibitivos a muitos Estados
adquirir sofisticados sistemas de armas, mantendo a assimetria militar entre os pases
desenvolvidos e os demais.
Enquanto que para pases que esto no final da escala de possibilidades de
acesso a sistemas de armas mais sofisticados por questo econmica a deciso de no
t-los , de certa maneira, determinstica, a deciso torna-se muito mais complexa para
pases como a Rssia, China e ndia, que possuem fortes incentivos para desviar
recursos para a defesa.
Alimentada por essa condio, cresce a demanda de novos sistemas
intermedirios no mercado global de armas, gerando oportunidades para que esses
mesmo pases tenham tambm fortes incentivos para o desenvolvimento de
armamentos para esse mercado, cuja demanda est centrada em sistemas cujos nveis
de agregao tecnolgica utilizada para prover as capacidades tticas possa ser mantida
com custos operacionais e de treinamento de pessoal aceitveis, e que exija
manuteno com reposio de peas preferencialmente supridas, pelo menos em parte,
pelo mercado nacional.
No que esses sejam dois mecanismos sejam novos do ps-gerra fria. Eles
sempre estiveram presentes. O que modifica a escala em que passaram a ser
exercitados para regular a transferncia da condicionalidade da insero dos pases no
plano global desde uma condio rigidamente determinada pela bipolaridade, para
outra condio instruda por prioridades nacionais de segurana autonomamente
determinadas, aonde as formas da poltica de defesa de cada pas passam a depender
muito fortemente da posio que pretendem ocupar na rede de poder mundial.
Esses dois fatores combinados, a possibilidade de cunhar sistemas de armas
adequados suas necessidades definidas pela poltica de defesa, em correlao com as
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determinaes da poltica exterior, cria as condies de possibilidade para alterar a
excentricidade estratgica global do subcontinente sul-americano, termo cunhado
pelo Embaixador Carlos Augusto Santos Neves, pela remoo de duas das causas que
ele aponta para essa condio: a inexistncia de Foras Armadas capazes de projetar
poder de maneira significativa, a importante identidade de valores entre a regio e o
Ocidente desenvolvido e densidade econmica relativamente modesta.
H que ser reconhecer a evidncia do papel preponderante da liderana
brasileira na remoo dessas causas dessa excentricidade . Tambm evidente que
essa transformao gera impactos nas caractersticas gerais do complexo de segurana
sul-americano, coerente com as conexes que o Brasil estabelece com outros pases da
Amrica do Sul.
Independentemente das divergncias de conceituao um dos pilares desse
complexo de segurana a hiptese de que embora ainda exista a possibilidade de
escaramuas fronteirias localizadas, improvvel a ocorrncia de guerras de desgaste
na regio, a despeito dos conflitos internos.
Embora se reconhea que que a base de recursos naturais, que sustenta a
condio de possibilidade de desenvolvimento e criao de riqueza na regio, vem
removendo o isolamento de grandes vazios geogrficos criando objetivos
compensadores, o nexo causal que sustenta a hiptese de continuidade da paz ainda
muito forte, baseado nos seguintes elementos principais: equilbrio de poder regional,
prevalncia do estado de direito, expectativas de desenvolvimento econmico em
regime de interdependncia comercial e integrao das estruturas de produo
industrial, agrcola, interligao da infraestruturas energticas e de transporte, estrutura
cultural comum. Deve-se lembrar sempre que essa integrao econmica e social foi
uma conseqncia da normalizao das relaes polticas e no a sua causa.
Todas essas causas so tomadas em substituio ao argumento de que a paz
seria mantida na Amrica do Sul em funo da possibilidade de interveno externa,
pelo argumento de que a paz seria construda pela intrincada trama de relacionamentos
que define o complexo de segurana da Amrica do Sul.
Um desobramento evidente dessas transformaes que o Brasil passar a
assumir, naturalmente, por sua dimenso estratgica regional, responsabilidades de
segurana regional, passando a atuar, pelo menos implicitamente, como um garante
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da estabilidade dessa trama de relacionamentos e com isso tendo que administrar um
nmero significativamente maior de problemas. A Defesa e o Ministrio das O projeto
de fora e a poltica exterior e de defesa do Brasil teriam diante de si desafios de
desempenho improcedentes e cuja materialidade teria que se evidenciar no curto prazo.
E a reside uma novidade de nosso tempo, aumentando as exigncias de sensibilidade
poltica do discurso diplomtico brasileiro, e enfatizando a construo compartilhada
de polticas externas nacionais pacficas sobre as deficincias e as insuficincias locais
para no criar complicadores que possam desdobrar confrontos desnecessrios.
Pelas mesmas razes, aumentando tambm as demandas sobre o redesenho das
foras armadas brasileiras, plasmado sobre a disuaso de qualquer pretenso
intervencionista externa regio, pela antecipao de que os custos provvis de
intervir no compensariam os ganhos provveis; e sobre a disuaso de qualquer
ameaa dos Estados lindeiros, neutralizados por no se sentirem ameaados pelo
Brasil.
Segurana e Indstria de defesa
Respeitando-se o valor relativo atribudo aos componentes diplomtico e
militar individualmente no esforo de disuao, o fulcro da manuteno da paz no
complexo de segurana regional aloja-se sempre na integrao econmica e, tendo
como um elemento de fuso muito importante a indstria de defesa.
Como no poderia deixar de ser, tema de tamanha complexidade como a
indstria de defesa s pode ser efetivamente entendido assinalando o papel estratgico
que cada indstria individualmente exerce no complexo de segurana. O que lhe d
uma natureza distinta de todos os demais segmentos ou cadeias industriais nacionais,
tanto em termos do processo decisrio dos negcios, como da formao de preos .
Tratamentos Especiais no Processo Decisrio
Uma das caractersticas fundamentais da indstria de defesa a capacidade de
veto direto ou indireto que os governos mantm nos processos decisrios dos negcios.
O veto direto exercido, normalmente por meio da conceso, ou no de licenas de
fabricao e exportao. O veto indireto feito pela imposio de restries na
transferncia de tecnologias ou no treinamento de pessoal. Existe ainda outra ao
governamental classificada como veto indireto, mas agora contra o negcio gerado em
outros pais, exercido por meio da restrio de transito do produto por seu territrio.
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Essas aes so um nus empresarial enorme para as indstrias de defesa,
compreendido, por todos aqueles que integram esse segmento. Faz parte da natureza
estratgica dos produtos que elas produzem, j que eles so capazes de alterar o
equilbrio do sistema de segurana e, portanto, da paz pretendida.
O problema no est na natureza do processo, mas nos critrios e na mudana
desses critrios que por vezes oa governos desenvolvem para autorizar ou no cada
negcio. Se por um lado os governos esto corretos em reavaliar constantemente esses
critrios em funo da natureza dinmica do ambiente de segurana, por outro isso
aumenta a incerteza e tempo de transao. Essa uma tenso natural do processo
decisrio na indstria de defesa.
Tratamentos Especiais na Formao de Preos
Os tratamentos especiais dizem respeito, principalmente, ao enquadramento e
processamento tributrio e fiscal no mercado interno e comrcio exterior, para
assegurar competitividade internacional para produtos finais com altssimo valor
agregado, comercializado em escalas muito reduzidas, sob tempo de maturao dos
negcios muito longo.
No final, o problema da indstria sempre assegurar o fluxo de encomendas,
sendo o preo uma resultante da escala de produo. Cada venda de navio, avio, ou
blindado, por exemplo, sempre um negcio individual, mesmo que faa parte de um
acordo maior de fornecimento, que em si mesmo, nunca abrange muitas unidades. Os
valores envolvidos so sempre muito elevados, e as encomendas oscilam em em
funo da interpretao de necessidades expressa na poltica de defesa. Essa incerteza
impacta toda a cadeia produtiva, que transferida para os custos dos produtos de
defesa.
Essas caractersticas tornam a indstria de defesa muito sensvel ao apoio
governamental. Por essas mesmas razes, os produtos de defesa exijem tratamentos
especiais em termos de lastro financeiro (garantias) para as transaes comerciais.
Prover ou no esse lastro, obviamente, demanda uma anlise de risco que, no caso da
indstria de defesa, tem como componente fundamental a probabilidade de ruptura das
relaes que asseguram a estabilidade do complexo de segurana.
um equvoco comum pensar que os tratamentos especiais na formao de
preos devem ser automaticamente compensatrios dos nus derivados dos
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tratamentos especias no processo decisrio. O grau de compensao uma deciso de
poltica nacional para a Indstria de Defesa e no uma funo tcnica.
Embora a discusso de quais mecanismos empregar, como empreg-los, e em
que condies, envolvam forte componente tcnico na arena tributria, fiscal e legal,
obrigando a construo tanto por parte do governo como por parte da indstria de
defesa pessoal muito qualificado e especializado. Um dessas areas de qualificao a
das compensaes, o chamado off set.
Base Tecnolgica e Industrial de Defesa
O termo Base Tecnolgica e Industrial de Defesa mais amplo que o Indstria
de Defesa. Ele denota dois eixos de desenvolvimento de competncias: o produtivo e o
de apoio, ambos partindo dos Ministrios de Defesa e expandindo-se paralelamente
segundo suas prprias especificidades, com velocidades diferentes, um sempre
alimentando e sendo instrudo pelo outro na definio de suas competncias e
possibilidades.
O eixo produtivo, denominado simplesemnte Cadeia Produtiva da Indstria de
Defesa, aloja as unidades produtivas nacionais definidas pela capacidade que o produto
que elas desenvolvem, transformam ou integram serem empregados para produzir o
potencial disuasrio ou de combate necessrio para assegurar a paz no ambiente de
segurana.
Isso faz com que a deciso sobre que unidade produtiva ou no integrante da
indstria de defesa, e que possa auferir dos benefcios e nus dessa categoria,
demande que ela agreque valor no provimento da defesa por meio de um produto que
possua individualidade como sistema de combate ou de apoio ao combate conforme
definido pela doutrina vigente do pas, ou por meio de servios que contribuam
diretamente na construo, reparo ou manuteno desses mesmos sistemas.
Note-se que uma indstria pode ser estratgica para o pas, como uma usina
siderrgica, por exemplo, fundamental na fabricao de aos especiais com propsitos
miitares, mas no estar includa na categoria de indstria de defesa.
O painel genrico que define a categoria das indstrias de defesa tambm inclui
uma pluralidade de competncias tcnicas de natureza mecnica, eltrica, eletrnica,
pneumtica, hidrulica, etc., comuns a todas s outras empresas que no fazem parte
desse segmento.
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J o eixo de apoio, progride em sentido complementar, incluindo os dez
segmentos listados abaixo, aceitos internacionalmente como pertencentes a uma cadeia
de gerao de conhecimentos e tecnologias necessrias e complementares ao eixo
produtivo:
1. As grandes empresas nacionais que assumem a responsabilidade e liderana
pela consecuo do objeto contratado de acordo com as especificicaes
tcnicas, tecnolgicas e administrativas acordadas.
2. Centros de pesquisa e investigao tecnolgica pura e aplicada, pblicos e
privados.
3. Um seleto grupo de organizaes e associaes, com pessoa jurfica
reconhecida, que estabelecem a conexo com os rgos de governo da defesa
na defesa dos interesses da indstria segundo as possibilidades jurdicas e o
mandato que exercem.
4. Centros de pesquisa e investigao, popularmente chamados de Think Tanks,
com propsito de pesquisar complexos problemas de poltica, com alta
sensibilidade e impacto, de maneira isenta e imparcial, oferencendo uma viso
alternativa quela produzida pelo Ministrio da Defesa, e investigando temas
ainda no tratados na construo de novos conhecimentos.
5. Um nmero significativo de instituies de ensino, pblicas e privadas,
dedicadas formao acadmica a nvel de graduao e ps-graduao.
6. Organizaes de classe e clubes que contribuem com a experincia acumulada
de seus scios na formulao de polticas setoriais da defesa e representam os
interesses dos militares por meio de seus companheiros no mais no servio
ativo.
7. Funcionrios civis dos Ministrios e outros rgos de Governos, inclusive o
Legislativo e Judicirio, com vinculo ou que estabelecem coordenao com o
Ministrio de Defesa, bem como integrantes das camaras setorias
parlamentares com responsabilidade sobre os temas de segurana e defesa.
8. Camaras de comrcio orientadas para a internacionalizao de produtos de
defesa.Midia especializada em defesa.
9. Intelectuais e estudiosos de defesa enquanto pessoa fsica sem nenhuma filiao
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poltica ou de classe.
As pessoas, agncias, empresas e instituies, publicas e privadas, integradas a
esses dois eixos, de produo e apoio, definem a comunidade de defesa de um pas,
reconhecendo seu papel e contribuio na construo da defesa. A indstria de defesa
depende do eixo de apoio e o eixo de apoio tem sua funo geradora de conhecimentos
tecnolgicos, de toda ordem, nos propsitos da indstria de defesa. Essa mutua
complementaridade e o arsenal de conhecimentos que ela detm, deve ser sermpre
reconhecido e preservado como parte dos elementos intangveis do poder nacional.
No h defesa forte sem um eixo de apoio iqualmente forte!
Comrcio Internacional de Produtos de Defesa.
O segmento da indstria de defesa contribui para o desenvolvimento nacional
como qualquer empresa exportadora, alicerando a balana de pagamentos e
contribuindo para a gerao de empregos. E como tal, tambm est sujeita aos prejuzos
da espionagem industrial e de cpias no autorizadas.
Mas o comrcio internatcional de produtos de defsa no pode ser tratado como
um simples negcio internacional. Sua natureza vai muito alm da lgica econmica. O
peso poltico da indstria de defesa se transfere totalmente para as prticas do comrcio
internacional de produtos de defesa, compondo uma complexa matriz de prs-e-contras.
A compra de produtos de defesa aumenta rapidamente o potencial combatente,
com todos seus desdobramentos em termos de disuaso e coero na diplomacia
coercitiva. Mas essa compra cria uma dependncia estratgica para com o Estado
fornecedor, que passa a exercer uma influencia sobre seu poder de deciso . A
fabricao autnoma, por outro lado, leva tempo, demanda vultosos investimentos com
risco de poucos retornos financeiros.
Todas essas consideraes tornam o desenho dos negcios internacionais de
produtos de defesa bastante complexos. As diversas etapas e processos crticos que
qualificam uma empresa para entrar no mercado internacional de produtos de defesa
esto sintetizados na tabela abaixo (note-se que essa tabela considera apenas os aspectos
da comercializao, no incluindo os relativos ao projeto, desenvolvimento e produo,
que so considerados como j incorporados empresa):

ETAPAS PROCESSOS
Engenharia Identificao da estrutura de incentivos, preferncias espaciais e temporais
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de
Exportao
para a exportao de produtos de defesa. Realinhamento de competncias nas
cadeias de valor e adequao organizacional, administrativa e financeira.
Infra-
estrutura de
Exportao
Promoo de Vendas, Negociao, Comercializao, Gerenciamento de
negcios, Avaliao. Registro da marca. Contratos e arranjos comerciais.
Desenho do material de apoio. Planejamento de vendas, Gerenciamento de
negcios internacionais. Tcnicas de Negociao .
Idenfiticao
do negcio
Anlise da macroconjuntura e elaborao do mapa de premissas e incertezas.
Identificao das barreiras tarifrias e barreiras tcnicas, inclusive as normas e
mecanismos reguladores nacionais.
Desenho do
negcio
Modelagem de preos e elaborao das escalas de lucratividade. Desenhar a
arquitetura cambial e financeira do negcio (inclusive a gesto de crditos).
Definir escalas de expanso do negcio e efetuar a anlise de riscos. Elaborar
as propostas e contratos com a qualificao dos custos de transporte,
armazenamento e distribuio.
Tabela 2: Processos para internacionalizao de empresas

Contribuio da Indstria na construo do poder nacional
As prticas comerciais da Indstria de Defesa sempre detem um peso poltico,
seja no equipamento do poder forte do pas, gerando o diferencial de coero
necessrio para seus propsitos, seja na composio da estrutura de influncias do
poder brando.
De um determinado ponto de vista, essa segregao entre poder forte e
brando til na exata medida em que se tenha clareza da forma como ela dialoga
com a unidade do relacionamento concreto entre os Estados.
A nfase econmica no campo da defesa tem servido para minimizar a
relevncia renovada de ameaas no militares aos interesses dos Estados. Perceba-se
que, evidentemente, estas questes s se colocam diante do reentendimento do
conceito de segurana de forma mais ampla, indo alm da ausncia de ameaa militar,
para se alojar na manuteno das condies que possibitem o acesso a informao e
desenvolvimento.
No se trata de retomar o entendimento durante a Guerra Fria de que em toda
dimenso de atuao do Estado h um problema de segurana. Mas sim afirmar que o
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funcionamento da sociedade moderna no pode prescindir de uma considerao
explcita e subordinada da questo da segurana, aonde o tema da Indstria de Defesa
torna-se particularmente relevante diante da alta expectativa que se associa ao
desenvolvimento econmico para a sustentao ativa da paz.
Isso vem acompanhado de um movimento de renovao das prprias formas
de pensar a defesa nacional, ampliando seu escopo de responsabilidade desde as
instncias militares tecnicamente habilitadas ao enfrentamento armado, para abranger
tambm outros organismos do Estado com capacidade de influenciar por meio do
poder brando as sete dimenses de segurana mediante um planejamento integrado .
preciso qualificar a natureza dessa renovao. No se trata to somente de
novas tcnicas de planejamento militar aplicadas por cada fora singular para
operaes coordendas dentro de um horizonte definido pela escala da vida til dos
equipamentos que definia a primeira gerao de planejamento de defesa, herdeira do
segundo movimento da Indstria de Defesa aonde a anlise de sistema e a economia
ofereceram as ferramentas para a sistematizao do planejamento.
Tambm no se trata do planejamento e gesto conjuntos da ao integrada das
foras (joint em ingls) no alcance dos horizontes de tempo agora definidos pela
manuteno das premissas que definem as novas reas de misso da defesa. Essa
condio definiu a segunda gerao de planejamento de defesa, com a introduo das
novas tcnicas desenho de cenrios por premissas estruturadas.
Ao contrrio, trata-se de implantar as capacidades intelectuais e metodolgicas
para um verdadeiro projeto de fora, integrando as capacidades das diferentes foras
segundo suas especificidades num todo sinrgico e de orquestrao explcita entre a a
prtica concreta da concepo e do emprego das foras e as capacidades tecnolgicas e
de produo da indstria de defesa.
Essa terceira gerao, denominada de Defesa Centrada em Redes, lana mo de
instrumentos que se busquem assegurar que, por um lado, os cenrios de planejamento
da defesa e da indstria de defesa sejam coerentes entre si e com as demandas e
expectativas polticas do governo. E que, por outro, os arranjos de foras resultantes
sejam logicamente articulados entre si e com as capacidades produtivas nacionais,
garantindo, por um lado, que, quando necessrio, que as possibilidades do uso de fora
sejam capazes da forma e dos resultados sustentados e que, por outro, as demandas
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colocadas a indstria de defesa estejam articuladas com as polticas e prioridades de
desenvolvimento, desdobrando-se em planos de negcios empresarias solidamente
estruturados e firmemente ancorados em um imprescindvel fluxo de encomentas em
escala adequada.
Essa evoluo tambm ampliou a definio de logstica cunhada por Jomini,
como sendo a arte de mover os exrcitos, compreendendo os detalhes de transporte,
alojamento e suprimento para assegurar as vantagens tticas que produzem os sucessos
estratgicos, para tambm abranger (adicionalmente) os procesos de criao e
sustentao integrada da fora articuladamente com os requisitos da diplomacia
coercitiva e com as polticas industriais e tecnolgicas do Estado.
Essa reconcepo ampliada do significado de logstica torna mais complexa a
tarefa do planejador estratgico e do empresrio, exigindo a identificao e integrao
das capacidades produo nacional, com as possibilidades tticas e os alcances
estratgicos, estabelecendo uma relao de mutua complementariedade e dependncia
na formulao e gesto das polticas de estado com alcance sobre a defesa e os planos
de negcios empresariais com impacto sobre as alternativas que a diplomacia
coercitiva disponibiliza ao Estado para o provimento de sua segurana.
Os impactos dessa reconcepo percorreram a relao entre a Defesa e a
Indstria nos dois sentidos. Em um, obrigou a Indstria a migrar desde uma posio
reativa, de dependncia, para uma de coadjuvante responsvel na formulao de
polticas; em outro, obrigou a Defesa a mudar desde uma posio independente e
autnoma para uma de consenso e acomodao.
Um grande aprendizado para ambos, desdobrando-se, na criao de novos
organismos de coordenao na Defesa e novas instituies agregadoras de consenso na
indstria, ambas articuladas por um propsito comum perseguido de acordo com suas
naturezas individuais.
Mas dentro dessa relao, tanto a Defesa como a Indstria permanecem
autnomas em suas decises. A primeira com responsabilidade na conduo da guerra.
A segunda com atuao no provimento dos meios, recursos e atividades que no
integram o esforo de combate, e, portanto no pertencem ao domnio das tticas ou
das estratgias, no sentido restrito dos termos - ttica sendo o uso dos meios nos
engajamentos, e a Estratgia sendo a articulao dos resultados dos combates para o
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propsito polticos da guerra.
Essa autonomia decisria importante para assegurar que embora projetadas
em conjunto com os planos de negcios, as foras militares respondem sempre, em
cada momento histrico, s possibilidades dadas pela poltica e no pelas prioridades
estabelecidas pelo mercado. Com isso as foras sero sempre correlacionadas com o
que desejvel para o enfrentamento de um ou um conjunto de oponentes antecipados
nos espaos de capacidade desenhados na consecuo dos propsitos que a poltica
estabelece. Em funo de aceitabilidade dos custos, essa mesma poltica ir autorizar o
custeio dos meios adicionais para incrementar o potencial de combate.
Da a resposta indagao clssica: Quanto o suficiente para a Defesa do
pas? (How much is enough, conforme conhecido em ingles), somente admite uma
possibilidade: O que a poltica autorizar!

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CAPTULO 5 - ECONOMIA E NEGCIOS DE DEFESA
H uma noo de que o combate deste Sculo estar permeado pela alta
tecnologia e ser travado por foras altamente profissionalizadas. No entanto, isto se
torna quase invivel para os pases mais pobres, em virtude dos enormes custos
envolvidos no processo de transformao.
Os argumentos oferecidos para justificar os recursos financeiros necessrios
para a defesa precisam ser cada vez melhor elaborados, respondendo a trs questes:
1. Como demonstrar a eficincia das decises sobre gastos com as Foras
Armadas?
2. Como evidenciar que esses gastos efetivamente contribuem para atender a
demanda de defesa nacional?
3. Qual a influencia desses gastos para o crescimento e desenvolvimento
econmico social
Os sistemas de deciso em defesa enfrentam novos desafios para prover defesa,
enquanto um bem pblico, em um mundo aonde o comrcio to importante como
tanques, e onde as alianas regionais e globais oferecem restries ao espectro das
decises possveis.
Os bens pblicos possuem duas caractersticas. A primeira a no-excluso, j
que no possvel dizer quem vai receber ou no os benefcios que a defesa produ, e a
no-rivalidade, j que o consumo dos benefcios da defesa por uma pessoa no altera a
qualidade da defesa que outra pessoa pode consumir. Todos se beneficiam do mesmo
nvel de defesa produzido, o que faz algumas pessoas se comportar como caronas
(free riders), que aproveitam a segurana que a defesa gera, mas que no querem pagar
por ela .
Devido interconexo dos sistemas regionais e globais, a defesa tambm pode
ser vista como um bem pblico internacional. O pas faz uma opo por um nvel de
defesa que promove a estabilidade regional, sem que seja possvel excluir a outros
paises da regio de participar em seus benefcios. Nesse sentido, a defesa pode criar
exterioridades, aonde a ao de um pas influi no bem estar de outro, promovendo um
ambiente mais estvel para todos.
Uma diminuio do preo da defesa correspone um aumento da quantidade
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demandada. Se o preo da defesa diminui sobrar mais recursos para escolas, hospitais,
etc. Essa relao explicada por uma curva de demanda. Mas a determinao do preo
para a aquisio da defesa adequada muito difcil, sendo condicionada pelos
seguintes fatores:
1. Polticas fiscais e de estabilizao econmica.
2. Gastos militares dos pases no entorno estratgico do paiz.
3. Opinio pblica, posturas do Congresso Nacional para com a Defesa.
4. Conflitos regionaisRestries internacionais, tais como acordos sobre
controle de armamentos.
Mas os fatores de demanda tambm interatuam com a ofereta para determinar o
preo de mercado da defesa. A oferta est, em grande medida, baseada no custo,
formulado em referencia a um conjunto dado de tecnologias de transformao, que
implica em que maiores quantidade de defesa custa mais caro, mas esse custo maior
gera benefcios decrescentes. Quanto mais de produz, mas se necessita gastar par
aumentar os resultados. Ou, em outros termos, a produo de quantidades adicionais de
defesa so progressivamente mais custosas para produzir, em funo dos seguintes
fatores:
1. Tecnologias mais eficientes.
2. Preos dos sistemas de defesa e quantidade de fornecedores. Os
mercados internos de defesa so geralmente monopsonicos, definido
pela situao aonde o setor militar praticamente o nico comprador.
3. Expectativas do fornecedor sobre o desenvolvimento dos cenrios
estratgicos aonde o pas se insere.
4. Modificao de preferncias para outros bens produzidos pelo Estado.
5. Variao do custo da mo de obra entre conscrio, reservas e
permanente
Outros fatores ainda afetam a oferta de defesa:
1. A relao de custo entre quadros de pessoal formado por conscritos e
por profissionais permanentes, ai incluindo-se o encargo com penses e
benefcios.
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2. A relao de custo entre materiais produzidos na base industrial
nacional e os importados.
3. O custo dos insumos de operao da foras armadas, como
combustveis, gneros alimentcios, etc.
4. A expectativa de lucratividade para atrair indstrias para produzir
produtos de defesa.
5. Relao entre os gastos em defesa e seus efeitos no crescimento
econmico.
A classificao dos gastos militares no um problema contbil simples. Cada
paz faz suas prprias opes sobre questes como se as penses pagas a dependentes
de militares deve ser um servio das foras armadas ou deve ser includo nos gastos
sociais do Estado so questes mais polticas do que tcnicas. Se os gastos estiverem
registrados com os militares, o oramento de defesa aumenta sem a produo de
capacidades . Ou ento questes relativas aquisio de grandes sistemas de armas, os
recursos para pagamento da dvida devem ser includos no oramento de defesa ou no
servio da dvida nacional. Se as importaes militares devem estar isentas de
impostos de importao outra questo importante. As respostas que cada pas oferece
essas questes impacta diretamente na indstria de defesa, como incentivo ou como
prejuzo.
A opo dos pais pela conscrio, por exemplo, podem ter um custo para a
defesa at 25% mais baixo, j que os salrios so menores do que o dos soldados
profissionais. Mas h um custo indireto para a indstria que a reduo da oferta de
mo de obra.
Alm de considerar os gastos militares diretos, o oramento deve ainda
considerar os custos indiretos, tais como os custos ambientais de manobras militares.
Ou ainda os custos do provimento de transporte executivo para autoridades nacionais e
os custos das operaes de busca e salvamento, ou de apoio a desastres, que embora
tradicionalmente no sejam consideradas aes de defesa.
Todos esses fatores tornam muito complexa e varivel a formulao do
oramento de defesa, agravado por efeito de projeo de inflao, j que o impacto
sobre a cesta bsica e tanques muito diferente. As taxas de converso cambial
aplicados aos produtos de defesa so outro fator de complexidade, que smente
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encontra rsposta sob tratamento poltico.
A utilizao dos gastos militares como fator de avaliao do provimento de
defesa no um critrio adequado nem para estabelecer comparaes entre pases, a
menos que essa avaliao corriga as diferenas entre as estrutura contbeis, fiscal,
oramentria e monetria, nem para avaliar a contribuio que a defesa pode oferecer
para o provimento de segurana para o pas, e nem mesmo para saber se esses gastos
contribuem ou no para o crescimento econmico.
As despesas com adestramento e treinamento contribuem para elevar os nveis
de aprestamento da fora; entretanto, esses ativos so retidos no setor defesa, com
limitado efeito sobre o crescimento econmico. J a opo pela conscrio no desenho
de grandes exrcitos contribui para reduzir o desemprego. A construo de
infraetrutura de pontes, estradas e portos no atendimento do planejamento de fluxos de
contingentes certamente contribui para o desenvolvimento, desde que essa
infraestrutura esteja alinhada com o fluxo de produtos nacionais.
Reformas em defesa so sempre uma funo de oportunidades e necessidades,
conjugadas pelas metodologias disponveis para assegurar um aumento de capacidades
com os menores custos possveis.
Como o limite das capacidades sempre uma interpretao poltica da relao
de custos e benefcios, os mtodos tm uma funo assessria na construo de
alternativas para a deciso poltica. um equvoco pensar que metodologias mais
sofisticadas conduzem a mais capacidades de defesa. A nica coisa que podemos
afirmar que metodologias mais sofisticadas disponibilizam melhores alternativas para
as escolhas polticas sobre as escalas e escopos futuros da defesa.
Metodologias de Planejamento
A alocao de recursos para a defesa abrange mltiplas e simultneas estruturas
de deciso, cada uma delas apresentada como uma sequncia ordenada de processos,
sob a premissa de que refletem requisitos de gesto de recursos e que expressam com
maior ou menor exatido as regras que respondem pela coleta de informaes sobre o
ambiente, a identificao e a seleo das alternativas vlidas para a defesa, por meio do
qual assegurado que o fluxo de recursos para a constituio e manuteno das
capacidades de defesa possa ser interrompido ou continuado, garantindo que essas
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alternativas atendam as demandas identificadas no ambiente com riscos e custos
aceitveis no tempo.
Dois tipos de estruturas de deciso voltadas para a alocao de recursos so
identificveis: aquelas que articulam sries de processos que adquiriram padres
regulares e aquelas que articulam sries de processos que ainda esto em vias de
elaborao, sendo que neste segundo tipo as decises que devem ser tomadas do
origem a novas e particulares condies de possibilidade para a defesa.
Como essas estruturas capturam os mecanismos que permitem aos pases criar
ou converter recursos nacionais em formas tangveis de uso da fora, suasanlise ganha
especial relevncia no apoio ao desenvolvimento de iniciativas e arranjos regionais,
principalmente quando se reconhece a dificuldade que os gestores de defesa encontram
na identificao de prticas ineficientes e no desvendamento das causas que podem
levar a decises sub-timas na alocao de recursos escasos.
Praticamente todos os ministrios de defesa do mundo que possuem
metodologias maduras de planejamento de defesa constroem as alternativas que sero
oferecidas para deciso poltica utilizando uma mesma lgica com quatro estgios
sucessivos, entremeados por mltiplos mecanismos de retroalimentao. Esses quatro
estgios definem-se em termos nos seguintes termos:
1. Modelagem Analtica. Esse estgio dedicado ao entendimento do problema
real que a defesa enfrenta e sua traduo em objetivos a partir dos propsitos
polticos que do estrutura e condio de possibilidade segurana pretendida.
2. Modelagem Exploratria. Esse estgio est orientado para o entendimento dos
fatores que podem contribuir ou vulnerabilizar a consecuo dos objetivos
pretendidos, por meio da construo de feixes de cadeias hipotticas de
causalidades futuras na forma de reas de misses projetivas, de propenso ou
prosficcionais.
3. Modelagem Formativa. Esse estgio dedicado qualificao das capacidades
requeridas concomitantemente com os conceitos estratgicos que ofeream
condies de cumprir os objetivos de defesa com riscos aceitveis.
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4. Modelagem Programtica. Esse estgio dedicado complexa tarefa de traduzir
os requisitos definidos no estgio anterior em uma arquitetura de projetos sujeita
a trs requisitos mutuamente complementares:
a. Os resultados dos projetos devem dar adequada materialidade s
capacidades pretendidas;
b. Os projetos devem portar exeqibilidade, seja essa por meio de
tecnologias j demonstrada, ou seja por tecnologias anda no
desenvolvidas, mas que possuam condies de possibilidades
reconhecidas; e
c. Os projetos devem demonstrar relao de custo/benefcio aceitvel.
5. Modelagem Orcamentria. Esse estgio est voltado para a converso dos
projetos em elementos de oramento e sua priorizao, segundo as regras,
prticas e ciclos decisrios institudos.
6. Modelagem Avaliativa. Esse estgio dedicado qualificao dos resultados
encontrados em relao estrutura de fora pretendida para dar consecuo aos
conceitos operacionais desdobrados das estratgias.
Cada pas, de acordo com suas prticas e doutrina, agrupa ou divide esses
estgios em processos associados com suas estruturas organizacionais e fluxos
decisrios. Independente dessa configurao, todos, de uma maneira ou outra iro
passar por todos os estgios aqui descritos.
Algumas diferenas entre o planejamento de defesa e as prticas civis acabam
dificultando a integrao da indstria e a defesa. O oramento empresarial tende a ser
multianual, com elementos operando em um ciclo anual mais curto, procurando ganhos
marginais na economia de escala tanto na produo como na aquisio. J o oramento
de defesa tende a ser anual, com alguns elementos operando em ciclos multianuais
mais longos.
Essa assimetria tende a gerar muita incerteza nos supridores dos produtos de
defesa, principalmente dos produtos de consumo inseridos no ciclo anual. Por outro
lado, os oramentos anuais permitem ao governo no agregar custos caso um programa
ou projeto seja descontinuado, ou ficar com um passivo financeiro enorme em
sobressalentes que no servem mais para nada. Essa estrutura permite ao governo no
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agregar custos caso um programa ou projeto seja descontinuado, ou ficar com um
passivo financeiro enorme em sobressalentes que no servem mais para nada.
Material de consumo aquele que, em razo de seu uso corrente perde
normalmente sua identidade fsica e/ou tem sua utilizao limitada a um curto perodo
de tempo, como alimentos, material de escritrio, lubrificantes e sobressalentes.
Alguns parmetros como durabilidade, fragilidade, perecibilidade, incorporabilidade e
transformabilidade so utilizados para diferenciar o material de consumo do material
permanente que no perde normalmente sua identidade fsica e/ou tem sua utilizao
extendida a um perodo de tempo acima daquele que define o material de consumo.
Essa distino, e outras categorias, so utilizadas na escriturao contbil e na gesto
oramentria.
Outra diferena entre as prtica comerciais militares e civis que as aquisies
militares tendem a ser incrementais, enquanto as empresas civis migram cada vez mais
para sistemas de aquisio totalmente integrados com sua estrutura de produo para
efeitos de reduo de custos. Essa condio foi possibilitada e propulsada pela
tecnologia de informao, mas os sistemas de defesa nos os incorporam nas prticas
logsticas. Cada componente integrado a um ciclo de desenvolvimento de armas
isoladamente processado para aquisio.
O processo de deciso no sistema de defesa desenhado para que cada prximo
passo deva ser constantemente justificado, para assegurar que ele est alinhado com
um propsito, que pode sofrer alteraes tempestivas, j que a defesa possui uma
mobilidade de fins muito maior do que a indstria, que entende que uma vez que a
deciso tenha sido tomada, o processo ir continuar na direo indicada, a menos que
ocorra um problema, o que no dever ocorrer se for bem planejado.
Associado a essa diferena, existe outra sobre o funcionamento das cadeias de
suprimento logstico. Uma vez um item ter sido incorporado ao sistema de defesa, um
sobressalente, por exemplo, a responsabilidade passa a ser de o governo fazer com que
ele chegue no local certo, na hora correta, para efeitos de manuteno, reparo ou
reforma de sistemas. As empresas fornecedoras de produtos de defesa, principalmente
os de consumo, rapidamente aprenderem a adequar suas propostas comerciais com a
incluso de um volume de sobressalentes calculado para uma determinada taxa de
desgaste ao longo do ciclo de vida do equipamento. Isso onera o custo inicial, e
ineficiente quando um fornecedor nacional, com uma longa e eficiente cadeia de
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distribuio, por contrato, por exemplo, se obriga a fornecer os itens necessrios em
tempo real. A lgica seria oferecer uma proposta de venda a um custo menor, j que o
risco pequeno. Mas a defesa no funciona assim.
Uma assimetria com as prticas comerciais que normalmente causa problema
aquela referente propriedade dos dados tcnicos. A prtica comum que a defesa,
por gozar de algumas protees legais e o respaldo de sua natureza governamental,
assume que uma vez que um item foi adquirido, ela tambm adquiriu o direito
proprietrio sobre as especificaes tcnicas do produto, podendo utiliz-lo conforme
sua deciso, para criar novos competidores. Isso contra as prticas comerciais.
Alguns fabricantes simplesmente se recusam a fornecer produtos sob essas condies.
Os processos de teste e avaliao no mundo militar tambm possuem uma
assimetria com o civil. No mundo civil o propsito identificar aonde ele no
funcionar, para continuar a aperfeio-lo. O teste e avaliao no mundo civil que
testar o item para alm de sua condio ou ambiente de projeto, para aprender com as
falhas, e fazer o prximo produto melhor que o anterior. Em contraste, o teste e
avaliao na defesa tende a ser o ltimo exame ou auditoria tcnica para atestar que um
item funciona. No h nenhuma inteno de melhor-lo, ento o teste para ver se ele
no falha. Essa lgica tende a fazer o teste e avaliao ser executados na fase final dos
processos de construo ou imcorporao, quando ento, se hourver falha, os custos de
correo sero muito grandes. Essa prtica tende a ser gradualmente revertida com a
incorporao nos processos de aquisio de material de defesa de procedimentos de
teste e avaliao intermedirios. Essa uma clusula importante nos contratos.
Para a indstria de defesa, particularmente importante reconhecer como esses
estgios ganham materialidade nos processos institucionalizados de planejamento,
porque dentro deles que so gerados os requisitos que os contratos iro dar
consecuo. A arquitetura de contratos da defesa a expresso financeira do
planejamento.
Tipos e modalidades de contratos na indstria de defesa
O ponto de convergncia de todo esforo de planejamento, sob a perspectiva da
indstria de defesa na formalizao dos contratos. A prtica comercial dos produtos
de defesa possui dois tipos dominantes: por preo e por custo.
No contrato por preo a empresa contratada assume completa responsabilidade
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pelos custos do desempenho do objeto contratado. Os contratos por custo incluem uma
estrutura de benefcios para incentivar a empresa contratada exceder padres e critrios
de desempenho anterioremente definidos.
Na prtica, esses dois tipos so desdobrados e combinados gerando
praticamente todos os tipos de contratos de aquisio de sistemas de armas
considerando os seguintes aspectos:
1. Natureza, complexidade e dificuldade de estimativa de desempenho do
objeto do contrato.
2. Grau de urgncia e grau de competitividade empresarial.
3. Disponibilidade de referencias prticas e conceituais para a formulao dos
preos e taxas de lucratividade e clculo da relao riscos/lucros.
4. Tecnologias demostradas e grau de capacidade tcnica.
5. Responsabilidade financeira e estrutura contbil do contratado.
6. Tempo de durao das fases
H quatro modalidades bsicas de contratos por preo:
1. Preo Firme Como o nome diz esse contrato no considera alteraes,
sendo o que admite maior taxa de lucro para o contratado. Esse o contrato
padro na maioria dos negcios.
2. Preo Fixo com correo - o contrato lista uma srie de circunstncias que
permitem a o ajuste do valor contratado, principalmente quando h muita
incerteza sobre os custos e disponibilidades de matria prima. No fcil
definir quando as circustncias ocorreram ou no.
3. Preo fixo com incentivos basicamente o mesmo que o Preo Fixo com
correo, exceto que as circunstncias so relativas ao desempenho final do
produto e do fabricante. Funciona como um prmio por desempenho. Deve-
se ter ateno s restries legais para esse tipo de incentivo.
4. Preo Fixo com clusula de reclculo normalmente se pratica esse
contrato quando se antecipa aditamentos ao contrato, bem como
possibilidades de modificao de especificaes no objeto contratato. de
boa prtica definir os critrios de reclculo no corpo do contrato,
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normalmente como percentuais de itens claramente definidos e
mensurveis.
Os contratos por custo so orientados para situaes com alto risco e grandes
incertezas tecnolgicas. O conceito assegurar um lucro para a empresa contratada,
enquanto se reduz seu risco pelo pagamento dos custos do projeto pelo contratante.
Embora muito combatido, principalmente pela dificuldade de medir o que realmente
parte do custo, esse contrato praticamene uma necessidade em projetos inovadores de
defesa. H quatro bariantes bsicas dos contratos por custo, cada uma servindo a um
propsito especfico:
1. Custo Compartilhado A empresa contratada recebe apenas uma parcela
previamente acordada dos custos, sem nenhuma outra compensao para
lucro. Esse contrato normalmente executado quando se reconhece que o
contratado pode auferir lucros de outras maneiras como conseqncia do
contrato, como por exemplo, novas aplicaes da tecnologia desenvolvida
com a patente licenciada para o contratado. Esse tipo de contrato vem sendo
cada vez menos empregado devido aos riscos que o contratado tem que
assumir.
2. Custo mais lucro fixo - A empresa contratada recebe o reembolso dos
custos mais um lucro calculado como percentagem desses custos. Alm de
possuir limitados mecanismos para evitar ineficincias e desperdcios, esse
contrato muito suceptivel abusos na composio dos custos. Nos anos
60, nos EUA, esse tipo de contrato representava 38% dos contratos de
defesa. Esse percentual hoje inferior a 1%, restrito a situaes muito
particulares.
3. Custo mais incentivo A empresa contratada recebe o reembolso dos
custos mais um lucro decrescente como percentual da diferena entre os
custos projetados e os custos totais. Quanto maiores os custos, menor o
lucro. Esse tipo de contrato praticado quando o custo para se alcanar um
determinado desempenho do objeto contratado muito elevado,
inviabilizando a modalidade de contrato por preo fixo.
4. Custo mais prmio Essa modalidade est alojada entre os contratos de
Custo mais lucro fixo e Custo mais Incentivo. A empresa contratada recebe
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o reembolso doos custos mais um lucro que varia entre um teto mximo e
um piso mnimo em funo do desempenho contratual. Esse tipo de
contrato muito praticado quando o objeto do contrato no tem, na fase
contratual, requisitos de desempenho ainda muito bem definidas.
Controle e Superviso
Seja qual for o tipo de contrato, em funo dos valores envolvidos e a
sensibilidade poltico-estratgica dos produtos de defesa, eles sempre estaro
submetidos a modalidades de controle e superviso agrupadas em trs categorias:
poltico, fiscal e operacional.
Controle Poltico
Essa modalidade de controle e superviso dos contratos de defesa normalmente
elaborada pelo Congresso Nacional, para assegurar que os valores empenhados estejam
alinhados com as prioridades nacionais e dentro do oramento alocado, dentro das
regras estabelecidas para financiamento internacional, de acordo com as estratgias
setoriais e planos de ao setoriais da rea de finanas e planejamento.
Essa categoria tambm conhecida como Controle Legislativo, aonde se requer
esforo considervel do Tribunal de Contas. Mas ele tambm depende muito da
vigilancia pblica, desenvolvida sobre a capilaridade da rede de informao que traz
considerao parlamentar denncias de desvios e malversaso de recursos.
Um princpio fundamental do controle parlamentar, assegurar que todos os
elementos de custo, todos os gastos atuais e futuros, e todas as fontes de recursos da
defesa - sem excesso sejam escriturados no oramento, inclusive se houver os
passivos financeiros sob gesto das Foras e seu contingenciamento. Essa prtica no
somente contribui para o controle poltico como para evitar oscilaes cclicas nos
recursos alocados.
Controle Fiscal
Essa modalidade de controle e superviso dos contratos de defesa foca sua
ateno nos resultados ou efeitos que os recursos alocados geram, medidos em cinco
nveis:
Nivel 1 De entrada. Estabelece parmetros para assegurar que os recursos
sejam empregados para adquirir o maior volume de produtos ou servios
especificados para gerar um determinado resultado, com o menor preo, sujeito
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as regras de licitao. Por exemplo, dado um oramento de 1000 unidades
monetrias para uma ao cvico-social, uma tarefa secundria das Foras
Armadas, os indicadores de primeiro nvel iriam medir, se o nmero de vacinas,
o volume de combustvel, e os servios contratados de assisstentes sociais locais
comprados ou contratados, foram adequados. Esse nvel de controle operacional
tambm denominado controle fiscal, normalmente executado pelo Tribunal de
Contas.
Nvel 2 De sada. Estabelece parmetros para assegurar que os produtos e
servios adquiridos geram o maior volume de resultados. Por exemplo, mediria
quantas crianas foram vacinadas com o material comprado e os servios
contratados.
Nvel 3 De efeitos. Estabelece parmetros para medir o efeito dos resultados
alcanados (nivel 2) com os recursos gastos (nivel 1) no ambiente. Por exemplo,
mediria o grau de reduo da mortalidade infantil na rea aonde a vacinao foi
efetuada.
Nvel 4 De impactos. Estabelece parmetros para medir o grau de satisfao
(publica, politica, tcnica, dependendo de cada objeto) que os efeitos geraram.
Por exemplo, a populao ficou satisfeita com a taxa de reduo da mortalidade
naquela rea, ou ser que escolhemos a rea errada. Ou ainda, os efeitos
alcanados atendeu aos objetivos polticos na regio. Indicadores de quarto nvel
embutem o reconhecimento de que qualque ao militar, por menor que seja,
sempre gera efeitos polticos, sejam intenos sejam externos.
Nvel 5 De alcance. Estabelece parmmetros para medir como os impactos e
efeitos contribuem para o atendimento dos interesses nacionais, para criar um
pais melhor. Os indicadores de quinto nvel esto relacionados viso que temos
do futuro.

Note-se a evoluo da complexidade do estabelecimento dos parametros de
medida para cada nvel superior. Os tres primeiros nveis esto diretamente associados a
um tipo particular de oramento (como alocar as 1000 unidades monetrias).
Os indicadores de primeiro nvel esto associados a oramentos por atividade,
que determina a alocao de recursos por projetos, subprojetos, tens, etc. Esse tipo de
oramento, por estar diretamente vinculado ao Sistema de Administrao Financeira dos
Estados (tipo SIAFI no Brasil), praticamente mandatrio. Fazendo com que um
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100
procedimento burocrtico de governo, mantenha a administrao pblica da defesa em
patamares muito baixos de desempenho.
Os indicadores de segundo nvel esto associados a oramentos por funo. Os
recursos seriam alocados para um determinado comandante militar com a meta de
vacinar pelo menos X crianas, em determinada regio, em um determinado perodo.
Como ele vai gastar os recursos um problema operacional de sua estrutura
admninstrativa, obedecendo as regras e prticas das compras governamentais.
Esse tipo de oramento d mais autonomia ao comandante, enquanto o
oramento por atividade assegura uma melhor distribuio de recursos entre todos os
comandantes para cumprir outras tarefas . Alguns segmentos da administrao militar j
praticam esse tipo de oramento por funo. A Marinha do Brasil, na Amazonia, pratica
a modalidade por funo, enquanto o Exrcito d mais enfase modalidade por
atividade. O oramento por funo gera incentivos para a organizao que executa a
misso, na maioria das vezes incorporando percentual dos recursos financeiros no
utilizados para a Caixa de Economias da unidade, aonde ela tem ampla liberdade de
utiliz-lo em outra reas de sua necessidade, de acordo com as normas e legislao em
vigor. J o oramento por atividade gera benefcios para a instituio como um todo, j
que os recursos ecomizados so alocados para outras reas mais prioritrias.
Os indicadores de terceiro nvel esto associados a oramentos por desempenho.
Esse o mais sofisticado, e at mesmo o melhor. Considerado bastante simples na
alocao de recursos, tambm o mais difcil de ser alcanado. Atualmente, das
organizaes pblicas muito grandes, possivel que somente a Guarda Costeira dos
EUA o pratique em toda sua fora.
Sua lgica alocar recursos para a organizao (ou comando) que gere melhores
desempenhos medidos em relao a misso do comando superior. Parece simples, mas
isso gera enormes complicaes em termos de planejamento, faseamento de prioridades
e coordenao de efeitos. Por exemplo, ainda no tema das vacinas, se o propsito do
comandante superior o de preservar e fortalecer a imagem da instituio, o
comandante pode buscar obter um alto impacto na reduo da mortalidade infantil ou, a
seu critrio, pode empregar os recursos para a construo e manuteno de um centro de
apoio logstico e treinamento de assistentes sociais para tratamento de endemias. Os
resultados positivos dessa sua ao, medida em relao s aes de outros comandantes
que tambm contribui para o mesmo propsito do comando superior far com que ele
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passe a receber mais recursos, em detrimento dos demais. assim que a Guarda
Costeira dos EUA funciona, com resultados excelentes.
Controle Operacional
Essa modalidade de controle e superviso busca assegurar que os processos de
planejamento (e sua converso nos contratos) sejam transparentes, respeitando os prazos
legais sejam cumpridos, que os programas propostos sejam avaliados antes e depois de
sua incluso no oramento, para assegurar que os resultados, medidos nos nveis de
controle fiscal, cumpram os objetivos de defesa. Nesse sentido, o controle operacional
pode, inclusive, questionar o prprio desenho de um programa proposto por uma Fora
Singular, tanto em termos de necessidade pblica, quanto em termos de necessidade
estratgica para a defesa .
Embora esse controle possa ser efetuado tanto por comisses permanentes de
avaliao alojadas na estrutura governamental, como por comisses especiais,
constituidas para avaliar um programa ou projeto, ele, normalmente, executado pelo
prprio Ministrio da Defesa (obviamente por departamentos e pessoas distintas
daquelas envolvidas no planejamento e gesto), alimentando um banco de
conhecimentos com estudos, testes de desempenho, e pareceres; mas tambm, e
principalmente, princpios e prticas (normalmente oriundas do setor privado e
adaptadas) da moderna admnistrao pblica.
Referencial de poltica industrial e tecnolgica
O planejamento da defesa no existe no vcuo. Ao contrrio, ele constri os
elementos de deciso na trama das polticas publicas, principalmente aquelas orientadas
para regular e fomentar o desenvolvimento das industriais e de tecnologias: as polticas
industriais nacionais e as polticas de fomento tecnolgico.
Essas polticas, em praticamente todos os pases de estatura estratgica igual ou
superior ao Brasill, apresentam alguns denominadores comuns. Obviamente
diferenciando-se nas prioridades e formas, sempre condicionadas pelas possibilidades
prticas de recursos que a poltica nacional autoriza.
Esses denominadores comuns assumem uma funo de um referencial, para que
cada pais, em cada momento histrico, e dentro de cada um os orgos e instituies que
buscam promover essas polticas na defesa dos legtimos interesses de um segmento
social, possam aferir seu grau de distanciamento deles, ganhando, assim uma percepo
do quanto ainda falta para fazer.
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102
Em conjunto, na forma de polticas de governo tecnolgicas e indstriais
orientadas para o setor civil da defesa, mais especificamente ao segmento industrial e ao
segmento de pesquisa, podemos consolidar esse referencial nos seguintes pontos:

1. Priorizao do fomento de tecnologias innovadoras que, embora possam
estar disponveis em um longo prazo, e tenham alto risco, prometem
estimular novas indstrias de defesa nacionais.
2. Prover infraestrutura de transporte e de teconologia de informao nacional.
3. Apoiar a aplicao priorittia de tecnologias nacionais vitais que a indstria
priorize por antecipao de altos retornos de investimento no longo-prazo na
construo das alternativas de adaptao, modernizao e transformao da
defesa.
4. Construo da base de conhecimento nacional para a gerao, estoque,
recuperao e emprego de tecnologias de produtos e de processos aplicadas
na indstria de defesa e nas prticas comerciais, em consonancia com as
oportunidades de negcios desdobradas do projeto de fora nacional.

Para dar conta dos requisitos particulares que cada pas coloca sob esse
referencial, quais tecnologias priorizar, que arquitetura de tecnologia de informao
nacional desenvolver, etc. os governos dispem de um arsenal de instrumentos, cada um
apresentando suas prprias condies de possibilidade e restries:
1. Desenvolver mecanismos de compartilhamento de informaes sigilosas
necessrias para o planejamento empresarial, sobre o projeto de fora e suas
prioridades, com empresarios, empreendedores e academicos, com a
construo de um plano sustentado, de longo prazo, de encomendas e
demandas nacionais.
2. Proteo do mercado domstico at que os produtos de defesa nacional
ganhem maturidade e competitividade com equivalentes internacionais.
3. A menos que justificado, comprar produtos nacionais de defesa.
4. Alocar bolsas de mestrado e doutorado em estudos de defesa e tecnologia de
defesa aplicada para engenheiros e cientistas.
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5. Remover seletivamente barreiras contra monoplios e trusts.
6. Criar fundos de investimentos especficos para o segmento de defesa.
7. Apoiar, e de maneira simples e rpida, no provimento das garantias
financeiras e contratuais que as empresas exportadoras de produto de defesa
necessitam.
8. Fixar taxas preferenciais de juros de financiamentos.
9. Criar incentivos especiais para atrair firmas estrangeiras de produtos de
defesa.
10. Reduzir taxas e impostos incidentes sobre matrias primas e produtos
terminados.
11. Financiar a exportao de produtos de defesa com mecanismos especiais e
geis para assegurar a competitividade internacional dos produtos e servios.
12. Criar fundos para pesquisa e desenvolvimento (P&D) e dar prioridade na sua
alocao para instituies civis, em vez de laboratrios militares, deixando
esses ltimos com a funo de desenho e teste de requisitos e de aceitao.
13. Prover apoio tcnico para pequenas empresas entrarem e se manterem no
setor de produtos de defesa.
14. Dar apoio financeiro e incentivos fiscais para centros civis de pesquisa teria
e aplicada em defesa e em industria de defesa.
15. Implantar rubricas de longo prazo no oramento nacional para a defesa.
16. Estabelecer padres e escalas nacionais para o projeto, desenvolvimento e
avaliao de produtos e servios de defesa.
17. Estabelecer mecanismos para reduo de barreiras licitatrias para produtos
e servios especificos incluidos em determinada categoria classificatria
Outros tens incluidos no arsenal de possibilidades especficos para o apoio
tcnico industria de defesa, mas no menos importante, incluem:
1. Utilizar preferencialmente especificaes comerciais e no as militares
para aquisio de produtos de defesa (adequar a linquagem, codificao,
linquagem, etc, militar ao mundo civil).
v. 1 - 9/8/2009
104
2. Adotar prticas de aquisio de produtos de defesa similares s da
indstria.
3. Adotar prticas contratuais e procedimentos administrativos utilizado no
comrcio.
4. Utilizar termos comerciais nos contratos.

Essa estruturao em termos de referencias para as metas polticas e ferramentas
de poltica, basicamente, traduz os dois nveis e, praticamente, todos os tpicos e arenas
de discusso sobre como criar e manter uma indstria de defesa nacional. Difcil
fazer!

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