Le Systeme Administratif Francais

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IEP de Bordeaux, 3 anne, 200!200"

LE SYSTEME
ADMINISTRATIF
FRANCAIS
M. Pierre SADRAN
Sommaire :
Introduction gnrale# $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$#$##3
%&a'i(re 're)ier * +a cen(ra+isa(ion de +,ad)inis(ra(ion -ran.aise$$$$$$$$$$$$$$##1"
%&a'i(re deuxi/)e * +a -rag)en(a(ion du s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais$###$$$$$$$$$$1"
%&a'i(re (roisi/)e * +a dcen(ra+isa(ion dans +e s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais$###$$$$$$$##28
%&a'i(re 3ua(ri/)e * +es agen(s dans +e s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais$$$$$$$$$$$#####"8
Introduction gnrale.
4n 'rsen(era (rois 'oin(s * dans un 're)ier (e)'s, on 'ar+era de +,a''roc&e 3ui sera
'ri5i+gie# Puis on 'ar+era du cadre ana+0(i3ue sur +e3ue+ on s,a''uiera dans ce((e (ude# En-in, on
5o3uera un cer(ain no)6re de racine &is(ori3ue du s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais, e( ses
c&ange)en(s#
I. Lobjet du cours et lapproche retenue pour ltude de
ladministration franaise
Il y aurait trop dire de lobjet du cours# 4n (udiera +,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue -ran.aise
dans sa (o(a+i(, e++e -or)e s0s(/)e# Mais on se bornera cette administration alors ue le
phnom!ne bureaucratiue impr!gne tr!s fortement lensemble des administrations. La
uestion de la dlimitation du sujet nest pas si "idente ue cela en fait.
Le phnom!ne administratif se trou"e bien sur dans tout ce ui rel!"e de la sph!re de
l#tat et de ses collecti"its territoriales$ mais tout autant dans des formes purement pri"e$ et
surtout on le trou"e dans des %ones intermdiaires entre le public et le pri", dans des
organisa(ions don( +e s(a(u( es( -+uc(uan( ou 'ose 'ro6+/)e#
Par exe)'+e, +ors3ue +,on -ai( des en3u7(es sur +a 6ureaucra(ie 5on( ci(er co))e 'ro(o(0'e de
6ureaucra(ie +a scuri( socia+e# 4r 8us(e)en( +es caisses de scuri( socia+e son( 'our +,essen(ie+ de
s(a(u( 'ri5, i+ n,0 a 3ue (ou( a -ai( au so))e( de +,di-ice des -or)es re++e)en( 'u6+i3ues# %,es( une
organisa(ion don( +e s(a(u( es( )a+ d-ini, )a+ 'er.ue#
%e+a 5eu( dire 3ue +es con(ours du s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais son( )oins 5iden( 3ue +,on
'ourrai( +e 'enser 9 'riori * ou co))ence!(!e++e e( ou s,arr7(e (e++e : Sph!res publiue et pri"e
sinterpn!tre. Les uestions de dlimitation nous retiendraient trop longtemps pour y entrer.
&n retiendra simplement uil e'iste l"idence un noyau dur de ladministration
publiue tout a fait identifi et facile reprer$ constitu par tout lappareil administratif de
ltat ;)inis(/res dans +es ad)inis(ra(ions cen(ra+es, 'ro+onge)en(s (erri(oriaux de +,(a( * DD, DR,
Pr-ec(ure, i+ 0 a aussi dans ce no0au dur +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es, (ou( a -ai( 'u6+i3ues *
co))unes, d'ar(e)en(s, rgions#<
( cela sajoute un certain nombre dorganisme ayant un statut dtablissement public ou
un statut analogue ui font incontestablement parti de ladministration# 4n re(iendra ce((e
conce'(ion couran( de +,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue#
Lapproche retenue est celle dune tude comprhensi"e de ladministration publiue.
)ela ren"oie deu' dimensions : comprhensi"e au sens denglobant$ ce ui signifie ue
ladministration ne peut pas ne doit pas *tre considre uniuement en elle+m*me. )e nest pas
une sorte d,lot spar du reste de la socit. )est une relation dinteractions$ dchanges a"ec la
socit$ a"ec le monde sociale$ a"ec le monde politiue# %,es( dans ces c&anges 3ue
+,ad)inis(ra(ion 'rend sa 5ri(a6+e di)ension, son 5ri(a6+e in(r7(# %,es( dans son -onc(ionne)en( e(
dans +es re+a(ions 3u,e++e en(re(ien( a5ec +es au(res -rag)en(s sociaux 3ue +,(ude 'rend (ou( son sens#
%o)'r&ensi5e aussi au sens =6rien * il faut rintgrer dans ltude de ladministration
les diffrents sens ue les acteurs donnent leurs actions# I+ -au( 'rendre en co)'(e +es
re'rsen(a(ions e( +es cro0ances des indi5idus e( des grou'es 3ui 'ar(ici'en( au -onc(ionne)en( des
ad)inis(ra(ions 'u6+i3ues# Ladministration publiue$ dans cette approche comprhensi"e rel!"e
de toutes les disciplines des sciences humaines et sociales : elle nest pas un objet rser" au
juriste spcialiste de droit administratif * (ou(es +es disci'+ines des sciences socia+es 'eu5en( (irer du
sens$
L,&is(oire de +,ad)inis(ra(ion es( i)'or(an(e 'our saisir un cer(ain no)6re de c&oses 3ui se
'asse au8ourd,&ui, c,es( un +)en( d,c+airage i)'or(an( 'our co)'rendre +e -onc(ionne)en(
con(e)'orain de +,ad)inis(ra(ion# >ur(ou( en ?rance, ou +,E(a( e( +,ad)inis(ra(ion son( enracins de
)ani/re 'ro-onde dans +,&is(oire du 'a0s# L,E(a( s,es( au(ono)is 'rcoce)en( en ?rance# %e((e
ex'+ica(ion in(er5ien( 'our une (r/s +arge 'ar(ie dans +,ex'+ica(ion de +,ad)inis(ra(ion con(e)'oraine#
La gogra'&ie a''or(e aussi 6eaucou' d,+)en(s de co)'r&ensions# E++e )e( 9 8our +es re+a(ions
en(re +,ad)inis(ra(ion cen(ra+e e( +e (erri(oire# %,es( 'ar exe)'+e +a 'ro6+)a(i3ue de +a
dcen(ra+isa(ion e( de +,i)'+an(a(ion des ser5ices ici ou +9#
L,arc&i(ec(ure de +,ad)inis(ra(ion 'ar+e aussi de ce 3u,es( +,ad)inis(ra(ion * +es 'a+ais de
8us(ice ou 'r-ec(ure du si/c+e dernier ex'ri)e (r/s 5isi6+e)en( +,ins'ira(ion c+assi3ue, +a 'uissance
'u6+i3ue, +a dis(ance en(re +,ad)inis(r e( +,au(ori( 'u6+i3ue# Au con(raire, +es 6@(i)en(s '+us rcen(s,
9 6ase de 5erre, de 6aies 5i(res c&erc&en( 9 dire +a )odi-ica(ion de +a re+a(ion en(re +es au(ori(s
'u6+i3ues e( +eurs usagers#
-anmoins$ ltude de ladministration en .rance en tout cas pendant tr!s longtemps a
t tr!s largement domine par lapproche juridiue ui reste "idemment centrale$ dominante$
dans les facults de droit et pour de tr!s nombreuses personnes$ sintresser ladministration
signifie faire du droit administratif, cAes(!9!dire a''+ica6+e 9 +,ad)inis(ra(ion, 3ui se di5ise en ra+i(
en deux * r/g+es de droi( co))un, r/g+es s'ci-i3ues, 3ue +,on a''e++e des r/g+es exor6i(an(es du droi(
co))un# %e son( des r/g+es s'cia+es, dis(inc(es de ce++es 3ui rgissen( &a6i(ue++e)en( +es ra''or(s
en(re 'ar(icu+iers# )es r!gles sont elles+m*mes susceptibles de deu' formes de particularits
di"ergentes : elles sont parfois plus contraignantes$ et sont parfois des r!gles ui donnent des
prrogati"es beaucoup plus importantes ue celle ui rsulteraient du droit commun.
%,es( +e cas des con(ra(s * en 'rinci'e dans +e droi( con(rac(ue+, on 0 deux ides * +a +i6er( de
con(ra( e( +,ga+i( en(re +es con(rac(an(s# L,ad)inis(ra(ion 3ui 'asse un con(ra( se (rou5e dans une
si(ua(ion di--ren(e * e++e 5a 7(re assu8e((ie 9 des condi(ions de con(ra(s, de 'rocdures 3ui ris3uen( de
di)inuer sa ca'aci( de c&oix ;a''e+s d,o--re, )ises en concurrence, ad8udica(ion<
In5erse)en(, +,ad)inis(ra(ion 3ui 'asse un con(ra( ad)inis(ra(i- 9 +a 'rroga(i5e de c&anger +es
(er)es du con(ra( en cours d,excu(ion, de )ani/re uni+a(ra+e * c,es( +9 une 'rroga(i5e exce'(ionne++e
3ui +ui es( reconnue car +,ad)inis(ra(ion incarne un in(r7( su'rieur 9 +,in(r7( 'ar(icu+ier# Lors3ue +es
)unici'a+i(s (aien( engages 'ar des con(ra(s au'r/s de -ournisseurs de gaB 'our +es r5er6/res#
Lors3ue +,on a dcou5er( +,+ec(rici(, +es )unici'a+i(s on( eu +a 'ossi6i+i( d,o6+iger +es
concessionnaires 9 se )e((re 9 +,+ec(rici(#
Le droit administratif insiste beaucoup sur laspect contentieu' des uestions de droit
administratif# Le con(en(ieux, c,es( +,in(er5en(ion du 8uge dans +,+a6ora(ion des nor)es 8uridi3ues#
%,es( une grande di--rence en(re droi( ad)inis(ra(i- e( droi( ci5i+# L9 encore, +es c&oses on( 6eaucou'
c&ang )ais en droit ci"il$ il e'iste une rfrence doctrinale forte : le )ode )i"il, 5ou+u, con.u 9
+,'o3ue na'o+onienne e( 3ui ex'ri)e une nor)e dans +es re+a(ions en(re 'ersonnes 'ri5es# %,es( un
sc&)a cogni(i-, une )a(rice conce'(ue++e d,oC +,on 'eu( (irer des orien(a(ions gnra+es 'ur +a
co)'r&ension des 'ro6+/)es de droi( ci5i+#
Il ne'iste$ malgr les apparence$ rien de comparable dans le droit administratif : le )ode
(dministratif rassemble seulement des te'tes applicables ladministration * ce n,es( 'as une
arc&i(ec(ure co&ren(e co))e +e code ci5i+# Mais les principes gnrau' du droit administratif ne
figure pas dans ce code administratif. Ils dcoulent en fait surtout des dcisions des juridictions
administrati"es$ du juge administratif et en particulier du )onseil d#tat$ juge administratif
supr*me.
%eci s,ex'+i3ue na(ure++e)en( 'ar +es condi(ions &is(ori3ues * au d'ar(, +a r5o+u(ion -ran.aise
s,es( -ai(e con(re +es 'ar+e)en(s des anciens rgi)es, con(re +es 8uridic(ions D lun des soucis des
nou"eau' lgislateurs a t de soustraire les administrations de linfluence des juridictions# E++es
'eu5en( seu+e)en( 7(re re)ise en cause 'ar +e c&e- de +,E(a( e( +e consei+ d,E(a(# )e nest ue petit
petit ue le )onseil d#tat acui!re son autonomie relati"e et fini par simposer comme la
juridiction spcialise des administrations#
%e+a ex'+i3ue 3ue +e droi( ad)inis(ra(i- soi( +arge)en( 8uris'ruden(ie+ e( donc di--ici+e 9
connaE(re 3ue +e droi( ci5i+ D il est plus sa"ant car il repose sur les interprtations des juges$
sou"ent asse% obscures#
%e+a ex'+i3ue 9 +a -ois +,i)'or(ance 'rises 'ar +e droi( ad)inis(ra(i-, e( en )7)e (e)'s son
c+oisonne)en(# Il nous donne une "ision particuli!re$ mais partielle de ladministratif$ et donc$
fausse$ biaise car il est seulement une interprtation de faits ou de uestions ui ont donn lieu
des litiges$ des proc!s# 4n 5oi( ainsi sur(ou( +,ad)inis(ra(ion +ors3u,e++e ne )arc&e 'as, +ors3u,e++e
es( en con-+i(# Il y a des pans entiers de ladministration ui sont laiss de c/t. Le droit
administratif sest enferm dans sa logiue interne et a nglig des aspects importants de la
relation e'istant entre les administrations et les citoyens#
Fn exe)'+e * en droi( ad)inis(ra(i-, on disser(e 9 +ongueur de 'ages sur +es cas d,ou5er(ure 9
recours 'our exc/s de 'ou5oir, si)'+e 9 in(roduire )ais ncessi(an( sur un cer(ain no)6re de
condi(ions# I+ -au( a5oir ce 3ue +,on a''e++e un in(r7( 'our agir# I+ -au( aussi in5o3uer une 6onne raison
de de)ander +,annu+a(ion de (e+ ou (e+ ac(e de +,ad)inis(ra(ion ;ce 'eu( 7(re 'ar exe)'+e co))e un
d(ourne)en( de 'ou5oir<
#n m*me temps$ le droit administratif a aussi dlaiss des uestions plus prosa0ues$
comme celle du temps de dlai administratif$ alors ue ce temps est considrable : trois ans en
moyenne# Gou(e +a di)ension concr/(e de +,ad)inis(ra(ion es( +aisse de cH(# Le droi( ad)inis(ra(i-
res(e en (ou( (a( de cause une disci'+ine nor)a(i5e * i+ 'ar( de +a r/g+e, en gnra+ i+ s,a((ac&e sur(ou( 9
dcrire ce((e r/g+e, dans +e )ei++eur des cas i+ 5a 'ro+onger sa r-+exion en -aisan( +e cons(a( de +,car(
3ui 'eu( se 'roduire en(re +a r/g+e e( son a''+ica(ion )ais en (ou( (a( de cause, i+ res(e dans ce((e
+ogi3ue dduc(i6+e 3ui s,in(resse essen(ie++e)en( 9 +a nor)e# &r$ ladministration doit aussi *tre
tudier sous langle des sciences sociales ui ne sattachent pas essentiellement la norme mais
ui sattache la ralit des syst!mes dinteractions et ui cherchent en proposer un cadre
interprtatif$ ui cherche comprendre les raisons pour lesuelles le syst!me fonctionne comme
il le fait#
En e--e( +ors3u,on (udie +e '&no)/ne sous +,ang+e du droi(, on 'ar( ncessaire)en( du
'rinci'e 3ui +e rgi( e( on consid/re 3ue +es car(s 'ar ra''or( 9 ce 'rinci'e son( des ano)a+ies
sanc(ionna6+es# Lors3ue +,on consid/re sous +,ang+e des sciences socia+es +e )7)e '&no)/ne de
'&no)/ne nor)a+ ou anor)a+, on c&erc&e 9 ex'+i3uer +es raisons 3ui on( condui( 9 +e -aire )erger#
)est un autre regard ue lon porte sur le m*me phnom!ne. )est celui de la science
administrati"e conue comme la branche des sciences sociales ui sintresse ltude de
ladministration. Il sagit en ralit dessayer de comprendre le fonctionnement de
ladministration.
&n peut "idemment$ cest loptiue du droit administratif$ dire ue uand on dpasse le
droit$ il doit y a"oir sanction. &n peut aussi tenter de'pliuer le comportement d"iant de tel
ordonnateur 1 on se demande uelle rationalit cela peut+il rpondre 2
I+ es( i)'or(an( de dire 3ue ltude comprhensi"e de ladministration publiue consiste
chercher$ faire suffisamment "arier les points de "ue analytiues sur le fonctionnement de
ladministration publiue pour la saisir aussi compl!tement ue possible# Dans ce((e a''roc&e, on
en 'eu( 'as -aire a6s(rac(ion des re+a(ions 8uridi3ues du droi( ad)inis(ra(i- e++e car e++es son( e++es!
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)7)es +e rsu+(a( +ogi3ue d,un 'rocessus e( car e++e es( une 5aria6+e 9 'rendre en considra(ion car en
(an( 3ue con(rain(e ou ressource, e++e ex'+i3ue des ac(ions e( des ac(es, )ais +,on ne se can(onne 'as 9
ce++es!ci * +a socio+ogie des agen(s, +a science 'o+i(i3ue, a5ec +es re+a(ions de 'ou5oir en(re +es
ad)inis(ra(ions, ainsi 3ue +,&is(oire ou +a gogra'&ie# )est en faisant "arier les points de "ue ue
lon arri"era une "ision globale du syst!me administratif franais.
II. Le cadre rfrentiel thoriue et conceptuel.
Il faut garder lesprit trois ou uatre rfrences principales ui ser"iront de points
dappuis certaines des analyses du cours# %e r-ren(ie+ conce'(ue+ s,(a6+i( au(our de 3ua(re
'i+iers# Le 're)ier es( ce+ui du droi( 'u6+ic e( de ses ca(gories d,ana+0ses# Le second es( ce+ui de +a
socio+ogie des organisa(ions, +e (roisi/)e es( ce+ui de +,ana+0se de +a 6ureaucra(ie e( +e dernier ce+ui de
+,ac(ion 'u6+i3ue e( des 'o+i(i3ues#
3e ces uatre champs$ on tire des outils conceptuels 4un concept est un outil
mthodologie ui permet de comprendre la ralit du monde social5 6our ltude de
ladministration$ ces uatre piliers fournissent des outils de comprhension de la ralit
administrati"e.
(. Le droit public
Le droit public ui reste un lment tout fait fondamental car beaucoup de ses notions
conditionnent la fois le fonctionnement du syst!me administratif et la perception ue les
acteurs concerns ont de ce fonctionnement#
%,es( +,exe)'+e, en droi( 'u6+ic, du 'rinci'e de +ga+i(, cAes(!9!dire du 'rinci'e de sou)ission
des ac(ions 'u6+i3ues 9 +a r/g+e de droi(# %e 'rinci'e de +ga+i( es( une condi(ion i)'or(an(e du
-onc(ionne)en( nor)a+ de +,ad)inis(ra(ion D de deux -a.ons, ce 'rinci'e signi-ie 3u,i+ 0 a une
&irarc&ie des r/g+es de droi( 6ien (a6+ie 9 +a3ue++e corres'ond une &irarc&ie des agen(s# Larr*t
doit *tre conforme un dcret ui doit *tre conforme la loi$ ui doit *tre conforme la
constitution ui doit *tre conforme au' traits internationau'. 7ne autorit administrati"e nest
pas libre de'ercer ses comptences# L,au(ori( ad)inis(ra(i5e es( o6+ige d,agir# Dans cer(ains cas,
+,ad)inis(ra(ion es( o6+ige de 'rendre des dcisions#
)ela conditionne le fonctionnement rel de ladministration mais en m*me temps$ il
conditionne la perception ue lon a de ladministration car il se traduit in"itablement par cette
impression rpandue$ courante$ ue partagent la totalit des citoyens ue ladministration est
emp*tre dans des routines$ des rglementations, un carcan, 3u,e++e es( inca'a6+e d,in(er'r(er a5ec
discerne)en(, a5ec sou'+esse#
%e+a se (radui( aussi 'ar lide ue lusager des droits$ et uil peut les re"endiuer# Le
droi( 'u6+ic '/se donc sur +e s0s(/)e ad)inis(ra(i-#
Mais les catgories de droit public sont faiblement opratoires pour analyser le
fonctionnement rel de ladministration. )es catgories du droit public ont pour beaucoup
dentre elles t construite une poue o8 ladministration tait moins comple'e# %es ca(gories
on( 'erdu 6eaucou' de +eur carac(/re ex'+ica(i- au8ourd,&ui# Ladministration classiue sest par
e'emple construite sur la distinction entre la sph!re publiue et la sph!re pri"e#
L,co+e du ser5ice 'u6+ic ;)ene 'ar Lon DFGIG, do0en de +a -acu+( de droi( de Bordeaux
dans +es annes 1920< a +a6ore une thorie de ladministration : le droit administratif est le droit
des ser"ices publics ui rel!"e des tribunau' administratifs D )ais i+ a''araE(, sur(ou( a'r/s +a
seconde guerre )ondia+e, des ser5ices 'u6+ics (r/s 'roc&es des ser5ices 'ri5s, co))e +es ser5ices
'u6+ics indus(rie+s * ce son( des ser5ices 'u6+ics sou)is au droi( 'ri5e# %e+a re5ien( 9 dissocier +e droi(
'u6+ic e( +e ser5ice 'u6+ic# En 1912, +a Rgie Renau+( a con(inu 9 7(re une usine co))ercia+e a'r/s sa
na(iona+isa(ion# I+ exis(e )7)e des ser5ices 'u6+ics de droi( 'ri5 'rise en c&arge 'ar des 'ersonnes
'ri5es, co))e +es -dra(ions de s'or(s# )ette catgorie du ser"ice public ui tait une rfrence
dans loptiue de lcole de 9ordeau' a perdu son utilit aujourdhui#
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Iais en )7)e (e)'s, dans +es con-+i(s sociaux, +e ser5ice 'u6+ic con(inue de signi-ier 3ue+3ue
c&ose J Le ser5ice 'u6+ic es( dans +a d'endance des au(ori(s 'u6+i3ues#
Le droit public doit *tre connu$ car ses catgories danalyses sont sou"ent dterminantes$
m*me si certaines sont aujourdhui des couilles "ides.
9. La sociologie des organisations.
La sociologie des organisations est une discipline relati"ement nou"elle$ puisuelle a pris
son essor au' 7S( au cours du ::
!me
si!cle. #lle repose sur la prise de conscience de
limportance des grandes organisations dans le monde moderne# %es grandes organisa(ions
exis(en( de'uis (r/s +ong(e)'s, co))e 'ar exe)'+e, +,g+ise ca(&o+i3ue es( une grande organisa(ion#
La co)'agnie des Indes es( aussi une grande organisa(ion# Mais dans le monde contemporain$ les
grandes organisations 4ue ce soient des entreprises$ des &-;$ des organisations du secteur
public5 sont omniprsentes et sont de"enues des actrices essentielles ui encadrent et
conditionnent en grande partie la "ie des indi"idus. )est pour cela ue la sociologie sest
intresse ltude de ces organisations.
La socio+ogie des organisa(ions, en de&ors de (ou(e a 'riori nor)a(i-, se 6ase sur +e principe
de lapprhension en tant ue telles des organisations. &n gomme en premi!re analyse tout ce
ui singularise lorganisation dans dautres approches et en particulier tout ce ui singularise les
organisations dans le sens commun * +a 'erce'(ion couran(e des organisa(ions 3ue +,on a, +a
'erce'(ion s'on(ane, 3ui )e( +,accen( sur +a -ina+i( assign 9 c&a3ue organisa(ion e( e++e (end a+ors 9
dis(inguer -or(e)en( ces organisa(ions 'ar +es -ina+i(s di--ren(es 3ui son( +es +eurs# 4n dira de ce((e
-a.on 3u,une en(re'rise c&erc&e 9 dgager des 'ro-i(s, de +a ren(a6i+i(, 3u,un s0ndica( c&erc&e 9
d-endre des in(r7(s 'ro-essionne+s, une 4KG c&erc&e 9 'ro)ou5oir des 5a+eurs, un g+ise c&erc&e 9
'ro)ou5oir une -oi, un 'ar(i 'o+i(i3ue une ido+ogie$#
#t nous a"ons beaucoup de mal aperce"oir ue si cette finalit est importante$ elle
camoufle une autre "rit : le fait uau ni"eau des structures et du fonctionnement de ces
organisations$ il peut e'ister des traits communs D on 'eu( d,une cer(aine )ani/re ra)ener c&acune
de ces organisa(ions 9 +a 'rise en co)'(e de 5aria6+e, (e++e 3ue +a (ai++e de +,organisa(ion, ou 3ue +e
carac(/re ou5er( ou c+os sur +,en5ironne)en( de +,organisa(ion, ou encore +e ni5eau de circu+a(ion des
in-or)a(ions# Lorsue lon pose la uestion sous cet angle l alors$ pour prendre un e'emple
limite$ on peut comparer de faon pertinente lglise catholiue et le )))6 < %e son( en e--e(
deux organisa(ions in(erna(iona+es re+a(i5e)en( c+oses sur e++es!)7)es#
Les structures des organisations montrent en fait une part importante de la ralit
sociale. MI)=#LS$ dans son li"re sur les partis politiues$ uil consacre la social+dmocratie
allemande$ dcou"re la > loi dairain ? de loligarchie et met ainsi le doigt sur une ralit
importante mais occulte : par del lidologie officielle du parti$ ui se "eut *tre le parti le plus
dmocratiue et progressif son fonctionnement interne r"!le le contr/le tr!s pesant de
loligarchie dirigeante$ comme cela se passe dans les autres partis. M*me le S63 obit des lois
dorganisations#
I+ 0 aura 'ar +a sui(e de (r/s no)6reuses (udes sur +e )i+ieu associa(i-, 3ui )on(reron( +e
)7)e dca+age# Le -onc(ionne)en( re+ des organisa(ions a''or(e des in-or)a(ions sur +es
organisa(ions# I+ es( i)'or(an( de ra)ener +,organisa(ion, de (enir co)'(e de ce 3u,e++e es(# 9ien
entendu$ il ne faut pas sarr*ter cela# >e+on +a socio+ogie des organisa(ions, un organisa(ion es(
L une organisa(ion 5ien( 9 +,exis(ence 3uand des 'rocdures ex'+ici(es son( (a6+is 'our coordonner +es
ac(i5i(s d,une grou'e en 5ue d,a((eindre des o68ec(i-s d(er)ins M ;Pe(er BLAF< %e((e d-ini(ion -ai(
ce'endan( +,i)'asse sur des di)ensions (r/s i)'or(an(es, 3u,i+ -audra rin(roduire, co))e +es
ido+ogies de ces organisa(ions# Noici une au(res d-ini(ion, ce++e de (lain 3(@9#L et 3ominiue
S)=-(66#@ : > une organisation peut *tre regarde comme le lieu gomtriue dactions ou
dinteractions dactions ui e'plicitement ou implicitement$ librement ou non$ partage une
certaine communaut dobjectifs ou dintr*t. ? %e((e di)ension es( inco)'+/(e )ais ser( 9
cons(ruire cer(ains des +)en(s du (roisi/)e c&a)' conce'(ue+ du '&no)/ne 6ureaucra(i3ue#
). Le phnom!ne bureaucratiue
Le terme de bureaucratie est dutilisation courante. )est lun des concepts centrau' des
sciences sociales. #n m*me temps$ ce terme est tr!s charg motionnellement$ il est rarement
neutre dans les utilisations ui en sont faite * +a 6ureaucra(isa(ion es( (r/s sou5en( dnonce co))e
une dri5e, une )ani-es(a(ion '+us ou )oins nga(i5e ou 'a(&o+ogi3ue# %e conce'( es( donc (r/s
in5es(i, ou surin5es(i 'ar des a''roc&es di--ren(es e( i+ -au( +e dcor(i3uer 'our 5oir ce 3ui es(
u(i+isa6+e dans +,ana+0se de +a -onc(ion 'u6+i3ue#
Ra''e+ons 3u,i+ 0 a deux axes d,ana+0ses )a8eur de +a 6ureaucra(ie * i+ 0 a une ana+0se
'o+i(i3ue, en grande 'ar(ie 9 +,origine de +a 5ision nga(i5e 3ue 5&icu+e ce (er)e, e( i+ 0 a une ana+0se
socio+ogi3ue, '+us neu(re e( aussi '+us ric&e d,enseigne)en(#
Lanalyse politiue de la bureaucratie est centre sur la uestion du pou"oir$ de son
contr/le et de sa lgitimit. )ette analyse apprhende la bureaucratie comme un phnom!ne de
caste usurpant plus ou moins directement le pou"oir# La 6ureaucra(isa(ion, c,es( un 'rocessus de
dna(ura(ion, de ca'(a(ion, du -onc(ionne)en( nor)a+ des s0s(/)es 'o+i(i3ues#
>ous une au(re -or)e, +a 6ureaucra(ie es( un syst!me dans leuel ces bureau'$ les
administrations techniues$ composes de personnes ui ne sont pas lues mais nommes et de
personnes hirarchiuement organises$ captent la ralit du pou"oir alors m*me ue lon
pourrait a"oir lillusion ue ce pou"oir appartient au' politiues# I+ 0 a (ou( un couran( d,(ude,
essen(ie++e)en( )arxis(e, 3ui a )is 9 8our e( cri(i3u ce '&no)/ne dans ce((e 'ers'ec(i5e +9# %e
couran( a ( ex(r7)e)en( 'roduc(i- dans +es annes 1930 e( 2910, ou (ou(e une +i((ra(ure a''+i3ue
'rinci'a+e)en( aux 'a0s co))unis(es ou socia+is(es 5ien( dnoncer +e '&no)/ne )ar3uan(
+,a''ari(ion d,une no)enO+a(ura, d,une cas(e de gens issus de +,a''arei+ ad)inis(ra(i- s,e)'aran( de +a
ra+i( du 'ou5oir# %es au(eurs ou6+is 5on( a''+i3uer ces ana+0ses 9 +a -ois aux s0s(/)es
co))unisan(s e( 9 +,4ues( car i+ 0 a dans +es 'a0s de +,4ues( (ou(e une ca(gorie de L )anagers M 3ui
d(iennen( +a ra+i( du 'ou5oir ;Pa)es BFRKAK< Les d)ocra(ies son( des s0s(/)es 6ureaucra(i3ues
incon(rH+es# Ii+o NAKGILA> arri5era au )7)e cons(a( a'r/s +a seconde guerre )ondia+e 9 'ro'os
de +a Qougos+a5ie de GIG4# Iais +e '+us i)'or(an( e( +e '+us connu de ses au(eurs es( 6ien sur Lon
A@&ASBC ui$ dans sa critiue du stalinisme$ "oit dans la bureaucratie so"itiue la couche
parasitaire ui a produit SA(LI-## GR4G>RQ res(e -onda)en(a+e)en( )arxis(e )ais 'our +ui, +a
6ureaucra(ie n,es( 'as une c+asse dirigean(e au sens )arxis(e, )ais une cas(e, un grou'e 'arasi(aire 3ui
'rodui( +a d5ia(ion s(a+inienne, +a dic(a(ure# GR4G>RQ crira L Suand +a 6ureaucra(ie 5o+e +e
'eu'+e$nous a5ons a--aire 9 un 'arasi(is)e socia+ M %e couran( d,ana+0se su6sis(e encore
au8ourd,&ui, )7)e si c,es( dans des )i+ieux '+us ou )oins con-iden(ie+s#
#n ce ui nous concerne$ on sintressera surtout lanalyse sociologiue de la
bureaucratie$ cette analyse est contemporaine de lanalyse politiue et bien sur$ elle cherche
laisser de cot tout jugement de "aleur sur le phnom!ne bureaucratiue$ mais cette analyse
sociologiue "a se d"elopper dans deu' directions bien distinctes * d,une 'ar( ce++e de son '/re
-onda(eur, Iax TEBER e( de +,au(re +es (ra5aux de ses successeurs, no(a))en( -ran.ais e( a)ricains
3ui 'rendron( +e con(re!'ied des ex'+ica(ions de ce+ui!ci#
Pour TEBER, +a 6ureaucra(ie es( un s0s(/)e d,ad)inis(ra(ion, un )ode d,organisa(ion des
ac(i5i(s )7)es, carac(ris(i3ue de +a soci( )oderne 3ui (end 9 +a ra(iona+i( in(gra+e# %,es(!9!dire
3ue D#9#@ cherche montrer uel point lorganisation bureaucratiue est une solution
rationnelle la comple'it des probl!mes modernes. Il dfinit la bureaucratisation comme > La
rationalisation de toutes les acti"its collecti"es$ rationalisation ui se traduit entre autre par la
concentration des units de production et le d"eloppement en leur sein dun syst!me de r!gles
impersonnelles. ? L,ide gnra+e 3ui ani)e +a 'rsen(a(ion de TEBER es( un )od/+e de ce 3u,es( +a
6ureaucra(ie, re'ose sur un cer(ain no)6re de (rai(s carac(ris(i3ues de +,organisa(ion carac(ris(i3ue *
+e 're)ier (rai( carac(ris(i3ue dcri( 'ar TEBER es( +e principe des comptences des autorits 1
cela signifie uil y a dans les syst!mes bureaucratiues un corps de r!gle fi'es$ prtablies ui
dtermine les attributions des agents du syst!me la"ance et ui pr"oit les consuences de
cette rpartition des comptences# TEBER o''ose en -ai( ce((e organisa(ion 9 des s0s(/)es
an(rieurs co))e +e s0s(/)e -oda+ dans +e3ue+ i+ n,0 a 'as re+a(ions -ixes e( 'r(a6+ies )ais des
re+a(ions in(er'ersonne++es# Gou( re'ose en -ai( sur +e 6on '+aisir du 'rince# Dans +e )od/+e
6ureaucra(i3ue, +e s0s(/)e de r/g+es ne d'end 'as de +,indi5idu )ais des r/g+es# Dernier 'oin(, +a
6ureaucra(ie es( ind'endan(e du s(a(u( 8uridi3ue de +,organisa(ion# Second trait de lorganisation
bureaucratiue$ le principe de hirarchie. Groisi/)e)en(, la rationalit de la gestion est le but de
toute bureaucratie$ do8 la primaut du document crit$ des archi"es# D,oC dans +,organisa(ion
6ureaucra(i3ue, +a ncessi( d,a5oir un no)6re i)'or(an( d,e)'+o0s 'our grer (ou( ces docu)en(s
ncessaires 9 +a rec&erc&e de +a ra(iona+i( ges(ionnaire# Euatri!me trait$ la spcialisation des tFches$
ui "a en saccentuant. )ela suppose lacuisition dune formation professionnelle pousse.
#nsuite$ la bureaucratie repose sur limportance attribue tra"ail administratif$ ui de"ient
une acti"it principale pour la majorit des agents# En-in, +e -onc(ionne)en( d,une organisa(ion
6ureaucra(i3ue o6i( 9 des r!gles gnrales stables ui peu"ent *tre apprises 1 il y a lide dun
apprentissage techniue spcialise#
Gou(e ce((e r-+exion condui( TEBER 9 dire 3ue +e )od/+e, le type idal de la bureaucratie
conduit conclure sa supriorit techniue sur les autres organisations# La 6ureaucra(ie
s,i)'ose 'arce 3u,e++e es( '+us e--icace 3ue +es au(res )odes d,organisa(ion * > la raison dcisi"e du
d"eloppement de lorganisation bureaucratiue est sa supriorit purement techniue sur tout
autres formes dorganisation. 7n mcaniue bureaucratiue pleinement d"elopp est
e'actement dans le m*me rapport a"ec les autres types dorganisation uune machine a"ec des
moyens non mcaniue de production. ? Le 6ureaucra(e a 8us(e 9 -aire son )(ier, 9 sui5re un
'ro(oco+e a+ors 3ue +,ar(isan rin5en(e con(inue++e)en( son )(ier$'uis 'ra(i3ue# L,a''or( 3ue
re'rsen(e +a )ise au 'oin( du (0'e ida+ de +a 6ureaucra(ie es( -onda(eur# %e+a ser( de soc+e 9 (ou(e +a
+i((ra(ure 3ui a sui5i sur +a 6ureaucra(ie#
Les successeurs de D#9#@ "ont approfondir les analyses Gbriennes$ mais surtout
remettrent en cause ses conclusions sur la rationalit bureaucratiue D +e 're)ier e( sans dou(e +e
'+us 5iru+en(, @obert M#@A&-$ sociologue amricain. )e dernier insiste sur lirrationalit
bureaucratiue et sur les dysfonctionnements du syst!me bureaucratiue$ en systmatisant un
certain nombre danalyses# Pour IERG4K, 3ui es( donc +e '/re de +a (&orie des d0s-onc(ions ;ou
e--e(s con(re in(ui(i-s<, les dcisions ui sont prises dans une perspecti"e rationnelle "ont entra,ner
la fois des consuences recherches et pr"ues$ mais aussi des consuences impr"ues ui
elles$ "ont lencontre des buts poursui"is# I+ ex'+i3ue ce 'rocessus de +a -a.on sui5an(e * dans
+,organisa(ion 6ureaucra(i3ue, on exige des agen(s de ce((e organisa(ion une disci'+ine e( un
co)'or(e)en( s(andardis, 8us(e)en( car c,es( +e )ei++eur )o0en, +e '+us ra(ionne+, +e '+us e--icace
'our ra+iser +es o68ec(i-s 'oursui5is# )ette discipline entra,ne dans la ralit un phnom!ne de
dplacement des buts$ de dri"e ritualiste car ladhsion la r!gle$ le respect scrupuleu' de la
r!gle$ ui lorigine nest uun moyen de raliser les objectifs poursui"is de"ient rapidement
une fin en soi# I+ rsu+(e de ce+a une grande rigidi(, c&a3ue agen( (an( a((ac& 9 ses r/g+es 'r(a6+is,
3ui rend de '+us en '+us di--ici+e +,ada'(a(ion de +,organisa(ion en cas de ncessi( e( 3ui d5e+o''e 9
+a -ois une sor(e d,inca'aci( des agen(s 9 -aire 'reu5e si ncessaire d,in5en(i5i( e( une cou'ure de
-ai(, un -oss, en(re ses agen(s e( +es 'u6+ics a5ec +e3ue+ i+s son( en re+a(ion# D,oC en d-ini(i5e, une
ine--icaci( dans +a 'oursui(e des 6u(s o--icie+s de +,organisa(ion# )e ue M#@A&- apporte$ par
rapport D#9#@$ est len"ironnement$ le conte'te dans leuel sinscrit lorganisation# Le
'ro6+/)e de +,organisa(ion 6ureaucra(i3ue es( 3u,e++e ne 'eu( 'as ragir 9 +,en5ironne)en(# En dcou+e
3ua(re 'ro'osi(ions$
La 6ureaucra(ie exige 3ue la rponse con"enable "ienne automatiuement
de lobissance au r!glement.
4n cre ainsi une d"otion lgard de la r!gle 3ui 6ien(H( n,es( '+us con.ue
co))e un )o0en )ais co))e +a "ritable fin du comportement des
agents.
%e+a -ai( o6s(ac+e la facult dadaptation de la bureaucratie.
%e son( donc +es +)en(s )7)es de rec&erc&e de +,e--icaci( 3ui 'roduisen(
de +,ine--icaci(# )e sont ces effets disfonctionnels# 4r, +es c&oses ne
s,arr7(en( 'as +9 car, si +,on consid/re 3ue ces organisa(ions son( dans un
en5ironne)en(, e( 6ien, +a 'ar( d,ine--icaci( indui(e 5a a5oir des
cons3uences * e++e 5a accroE(re de +a 'ar( de +,en5ironne)en( +a de)ande
d,e--icaci(, +a de)ande de r'onse e(, lorganisation bureaucratiue ragit
comme elle sait le faire$ par un accroissement des r!gles et des
contr/lesHce ui "a accro,tre le probl!me < )est > un cercle "icieu'
bureaucratiue ?.
En(re TEBER e( IERG4K, i+ n,0 a 'as d,o''osi(ions, )ais un a''ro-ondisse)en( e( donc
des conc+usions di--ren(es$
Iic&e+ )@&II#@ "a rintroduire la dimension culturelle dans les syst!mes
bureaucratiues et celle du pou"oir# I+ 'rend en co)'(e des as'ec(s du s0s(/)e ad)inis(ra(i-
-ran.ais, e( aussi, au sein de son a''roc&e de +,ad)inis(ra(ion, +a 3ues(ion du 'ou5oir# I+ 5a crire en
193 sa (&/se de doc(ora(, 3ui sera 'u6+i ;en a6rg< sous +e (i(re * Le phnomne bureaucratique, 3ui
5a renou5e+er asseB 'ro-ond)en( +,(ude de +,ad)inis(ra(ion en ?rance# Il fonde son tra"ail sur
lobser"ation empiriue de deu' organisations bureaucratiues : l> agence comptable ?$ cest
en fait un centre de ch!ues postau'$ et >le monopole industriel ?$ cest++dire le S#IA( 4
lpoue o8 ce ser"ice est encore public5# I+ (ra5ai++e sur +es re+a(ions de 'ou5oir e( +es ra''or(s 3ui
se nouen( au sein de ces organisa(ions# Adosss aux (ra5aux de TEBER e( de IERG4K, i+ en (ire une
(&orie de +,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue 9 +a -ran.aise, oC +,on re(rou5e 6ien sur 6eaucou' de ce 3ue +es
(ra5aux an(rieurs a5aien( )is 9 8our, )ais ou +,on descend un 'eu de +,a6s(rac(ion 'our en(rer dans +e
fonctionnement concret de ladministration$ a"ec ses particularits.
L,un des 'os(u+a(s de (ra5ai+ de %R4UIER consis(e 9 dire 3u,un s0s(/)e d,ad)inis(ra(ion es(
'+us )ar3u 'ar +es carac(ris(i3ues cu+(ure++es de son en5ironne)en( 3u,une en(re'rise# 4n 'eu( dire
sur +,axe cen(ra+ de ce 'os(u+a(, i+ 0 a une grande 'ar( de 5ri(, )7)e s,i+ a ( re)is en 3ues(ion 'ar
+a sui(e, 9 8us(e raison# La'iome de dpart de lanalyse de )@&II#@ est ue toute action
collecti"e coordonne demande ue chacun des participants puisse compter sur un degr
suffisant de rgularit$ et donc de pr"isibilit de la part des autres participants# %e+a signi-ie 3ue
dans une en(re'rise, au sens gnri3ue du (er)e, dans une ac(ion co++ec(i5e organise, le
comportement des uns et des autres ne doit pas *tre impr"isible$ sinon cest le'istence m*me de
cette organisation ui est remis en cause# Pa)ais un co)'or(e)en( ne sera (o(a+e)en( 'r5isi6+e,
)ais un degr )ini)a+ de 'r5isi6i+i( es( ncessaire 9 +,ac(ion co++ec(i5e# 3ans toute organisation de
cette nature$ on "a demander$ on "a attendre des acteurs indi"iduels$ un certain degr de
conformit au' standards de lorganisation# %e+a 'eu( a++er +e cas c&an( 8us3u,au con-or)is)e#
)@&II#@ appliue cet a'iome et ce point de "ue$ et dit ue ladministration publiue
franaise se caractrise par uatre grandes caractristiues profondes *
%,es( (ou( d,a6ord limportance des r!gles impersonnelles# %,es( +e 're)ier des +)en(s
cons(i(u(i-s du )od/+e 6ureaucra(i3ue dgag 'ar TEBER# %R4UIER con-ir)e ce((e
ana+0se, )ais a++an( au!de+9, il rappelle limportance accrue de cette caractristiue dans
ladministration franaise par rapport dautres administrations. #n .rance$ cela est
tr!s contraignant# I+ donne 3ue+3ues exe)'+es, co))e +a '+ace considra6+e donn au
'rinci'e du concours 'our recru(er +es e)'+o0s de +a -onc(ion 'u6+i3ue en ?rance# %e+a
concerne +a )a8ori( des -onc(ionnaires# )es concours dissocient deu' moments de la
dcision ui dans beaucoup dautres syst!mes sont au contraire rassembls : il y a une
sparation tanche entre lautorit ui a le pou"oir de nomination et lautorit ui
"alue laptitude du candidat de"enir fonctionnaire D +e 8ur0 es( ind'endan( de
+,au(ori( de no)ina(ion e( es( sou5erain dans son 5a+ua(ion# Au(re exe)'+e, +a tr!s grande
prgnance du syst!me da"ancement lanciennet# %er(es, (ous +es a5ance)en(s ne se
-on( 'as 9 +,ancienne( * i+ 0 a +,a5ance)en( d,c&e+on e( +,a5ance)en( de grade#
L,a5ance)en( de grade se -ai( au c&oix, e( +,a5ance)en( d,c&e+on ;au sein de c&a3ue
grade< se -ai( 9 +,ancienne(, &ors cas de -au(e 'ro-essionne++e# Le c&e- de ser5ice n,a en
+,occurrence aucune 'rise sur +a 'ro)o(ion de ses co++a6ora(eurs# 4n re)ar3uera donc 3ue +a
co)'(ence 8uridi3ue n,es( 'as ncessaire)en( du 'ou5oir$ Limportance de ces r!gles
impersonnelles est justement destin "acuer des relations de face face dans le
syst!me bureaucratiue : cest un uni"ers tr!s rgl$ dans leuel il ny a plus de
relation de pou"oir.
>econde carac(ris(i3ue * la centralisation des dcisions. Ladministration franaise est
marue par la prpondrance de la centralisation du syst!me de dcision. 3ans un
syst!me de centralisation des dcisions$ on "a donner le pou"oir de dcision
ueluun ui est plac le plus loin possible du point dapplication des dcisions# I+ 0 a
une ru'(ure en(re +e (i(u+aire du 'ou5oir de dcision e( +e (i(u+aire du 'ou5oir d,a''+ica(ion
de +a dcision# %,es( une autre mani!re$ dit )@&II#@$ de dpersonnaliser les rapports#
%e+a 'er)e( de +i6rer des 'ressions 5en(ue++es des des(ina(aires du 'ro8e( +e (i(u+aire du
'ou5oir de dcision# #n contrepartie$ le dcideur perce"ra mal et lentement les
ractions du milieu concern$ do8 la rigidit du syst!me administratif.
4n no(e (roisi/)e)en( limportance des groupes de pairs et lisolement de chaue
catgorie hirarchiue. Ladministration franaise est fonde sur des corps et$ nous le
"errons un peu plus loin$ elle est marue par limportance des grands corps de l#tat,
3ui on( de no)6reux rH+es dans +,ad)inis(ra(ion# Au sein de ces grou'es, au sens
socio+ogi3ue, r/gne une (r/s grande ga+i(# 9eaucoup de traits de fonctionnement de ces
groupes de pairs sont fonds sur une interconnaissance et sur lgalit entre les
membres de ces groupes# Par con(re, ces grou'es ne co))uni3uen( 3ue (r/s 'eu en(re eux,
ce 3ui 'rodui( 'res3ue in5i(a6+e)en( ce )canis)e 'er.u 'ar IERG4K de d'+ace)en(
des 6u(s dans +e3ue+ des sous!grou'es de +,organisa(ion 5on( 'oursui5re des in(r7(s 'ro'res
'+u(H( 3ue de se )e((re co++gia+e)en( au ser5ice de +,ense)6+e# Il y a des luttes
corporati"es dans ladministration.
Le dernier (rai( sur +e3ue+ insis(e %R4UIER es( +a rsurgence des phnom!nes de pou"oir$
ou plut/t le d"eloppement de phnom!ne de pou"oir parall!le autour des %ones
dincertitudes ui subsistent# 4n se re'or(era au cours Sociologie Gnrale de seconde
anne 'our un a''ro-ondisse)en( de ce((e no(ion#
)@&II#@ tire de cela des conclusions sur ladministration franaise. 6our lui$ elle
narri"e pas se corriger en fonction de ses erreurs. Il prolonge et compl!te cette analyse :
uand une dysfonction sur"ient et se met menacer la sur"ie de ladministration$ alors
seulement le changement simposera de lui+m*me# La 6ureaucra(ie es( un s0s(/)e (ro' rigide 'our
s,ada'(er sans crise aux (rans-or)a(ions 3ue +e c&ange)en( acc+r de +eur en5ironne)en( rend de
'+us en '+us ncessaire# I+ -au( a((endre une gra5e con(radic(ion en(re +a soci( e( +,ad)inis(ra(ion 'our
'roduire +e sou6resau( ncessaire au c&ange)en(# %e )od/+e a ( 5a+id e)'iri3ue)en( 'ar +a r5o+(e
es(udian(ine de )ai 198#
L,ana+0se de %roBier -u( re'rise 'ar PEQRE?IGGE dans Le mal franai ou 'ar PARRIK>4K
dans !"# $ le rgle %&or %e Mr Par'inon#
3. Lanalyse des politiues publiues et de laction publiue.
)ela acuiert une part de plus en plus importante dans ltude du syst!me administratif.
Les politiues publiues font la jonction entre la science politiue, ui cherche sa"oir ui est
d"olu un pou"oir$ et ltude des mutations de pou"oir$ les mutations de l#tat# 4n 5a s,in(resser
9 +a 3ues(ion * co))en( s,e--ec(ue +a rgu+a(ion e( +e 'i+o(ages des ra''or(s sociaux#
A cH( de +,(ude de ce 3ue +,on a''e++e politic, c,es( +,a''ari(ion de +,(ude des policie, 3ui
'er)e((en( de re'rer +es di--ren(s regis(res sur +es3ue+s s,ordonnen( +es ac(ions# )ette tude
prsente lintr*t de mettre laccent sur le continuum ui e'iste entre la politiue et
ladministration# 4n 5a 5ide))en( se 'oser +a uestion de la mise en Ju"re des politiues, ce++e
des so+u(ions 'ro'oses 'ar +es dcideurs, e( en-in +a uestion de l"aluation de ces actions# %,es( +a
3ues(ion de +,i)'+ica(ion des ad)inis(ra(ions dans +es 'o+i(i3ues 'u6+i3ues, 3ui ne son( en aucun cas de
+a seu+e res'onsa6i+i( des (i(u+aires o--icie+s du 'ou5oir, c,es(!9!dire des 'o+i(i3ues# Sue+3ue soi( +a
gri++e d,ana+0se 'ri5i+gie, +,i)'or(ance 'rise 'ar +a (ec&nos(ruc(ure e( donc no(a))en( 'ar
+,ad)inis(ra(ion a''are))en( in5i(a6+e)en(#
Laction publiue est aujourdhui mise en Ju"re par une multiplicit dacteurs ui
concurrent$ parfois de faon asymtriue$ sa ralisation# %e((e (ude es( ncessaire 'our
co)'rendre 3ue ladministration nest pas uniuement le bras sculier du pou"oir$ un e'cutant$
mais uelle participe llaboration et la mise en Ju"re de la politiue# L,a''arei++age
(&ori3ue de +,ana+0se des 'o+i(i3ues 'u6+i3ues -ourni( des ou(i+s d,ana+0se su''+)en(aires# %e+a
'er)e( de rendre co)'(e du -onc(ionne)en( concre( de +,ad)inis(ra(ion#
)est par e'emple la notion de rationalit limite permet de comprendre ue dans de
nombreuse situation$ plut/t ue de rechercher la solution optimale$ les acteurs "ont sarr*ter
la premi!re solution acceptable# Les dcideurs n,on( gnra+e)en( 'as un c&oix co)'+e( dans +a
ga))e des so+u(ions (&ori3ue)en( 'ossi6+es# 4n re(rou5era au gr des 3ues(ions exa)ines dans ce
cours#
III. 6ermanences et changements dans le syst!me administratif franais.
Ladministration doit *tre tudie en tenant compte de son en"ironnement car elle est
sensible au' "ariation de celui+ci * ainsi i+ 0 a une corr+a(ion en(re +,ad)inis(ra(ion e( +e )arc& de
+,e)'+oi * en 'riode de croissance, +e sec(eur 'ri5 o--re des sa+aires +e5s 3ui a((iren( en 'riori( +es
de)andeurs d,e)'+oi e( +a -onc(ion 'u6+i3ue a du )a+ 9 assu)er son recru(e)en( ;i+ 0 a )oins de
candida(s, +a s+ec(i5i( di)inue###< In5erse)en( en temps de crise$ ladministration constitue une
"aleur refuge "ers lauelle se tournent les demandeurs demploi.
Kan)oins, tout syst!me administratif a une autonomie relati"e. #lle e'iste bien dans le
cas franais et est m*me asse% importante car la culture tatiue est ancre depuis longtemps
dans lesprit des franais car l#tat+nation est historiuement ancien# I+ a secr( (ou( un ense)6+e
de r/g+es s'ci-i3ues ;+e droi( ad)inis(ra(i-< -ondan( +e 'ar(icu+aris)e de +,ad)inis(ra(ion# Il y a ainsi
en .rance une "ritable idologie du ser"ice public. L#tat+nation influence ainsi directement le
syst!me administratif : par e'emple$ lattachement lgalit inspire largement la jurisprudence
et les procdures administrati"es ;ainsi, en cas de 'assa(ion de )arc& 'u6+ic, de no)6reuses r/g+es
5isen( 9 )e((re en oeu5re une concurrence ga+i(aire 'our 5i(er +e c&oix discr(ionnaire d,une
au(ori(<#
En-in, le syst!me administratif est aussi model par des ncessits organisationnelles :
plus ladministration est en harmonie a"ec la socit dans lauelle elle fonctionne et plus elle
rpond au' attentes de cette socit# De '+us, i+ 0 a une coVncidence en(re +e -onc(ionne)en( de
+,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue e( ce+ui de +a soci( g+o6a+e * ainsi, dans une socit pri"ilgiant la
mritocratie$ ladministration "a distribuer ses fonctions selon les mrites de chacun,
ind'enda))en( de son s(a(u( socia+#
Le syst!me se construit au fil des si!cles et est donc en relation troite a"ec la socit dans
lauelle il sest insr# I+ 0 a une ncessi( de considrer ladministration comme un sous+syst!me
de la socit globale$ ui se trou"e dans une relation dchange et de correspondance a"ec son
en"ironnement$ cest++dire les autres sous+syst!mes de la socit#
Sue+ 3ue soi( son 'ar(icu+aris)e, +e s0s(/)e ad)inis(ra(i- -ran.ais n,es( 'as i)'er)a6+e,
)ais au con(raire dans une re+a(ion de 'orosi( D cest le'emple des interactions directes ui se
nouent entre ladministration publiue et lconomie. &n peut "oir rguli!rement ue les deu'
syst!mes sont directement connects et ue les "ariations ue lon enregistre sur le terrain se
rpercutent directement sur lautre.
Les Gren(e g+orieuses on( 5u des sa+aires +e5s du sec(eur 'ri5, 'rogressan( rgu+i/re)en(,
a5ai( (endance 9 a((irer +a (r/s grande )a8ori( des de)andeurs d,e)'+ois 3ui se '+a.aien( -aci+e)en(
sur +e )arc& du (ra5ai+# La -onc(ion 'u6+i3ue e++e, a5ai( du )a+ 9 (rou5er des candida(s a0an( des
3ua+i-ica(ions su--isan(es# La s+ec(i5i( des concours 9 +,en(re de +a -onc(ion 'u6+i3ue a5ai( (endance
9 dis'araE(re ou du )oins 9 s,a((nuer grande)en(, +es 8ur0s gardan( +a 'ossi6i+i( de ne 'rendre
'ersonne J Kan)oins, dans ce((e +ogi3ue, i+ 0 a5ai( d,asseB no)6reux concours de +a ca(gorie A oC i+
se 'rsen(ai( )oins de candida( 3u,i+ n,0 a5ai( de 'os(es# 3ans ce conte'te$ pour essayer dattirer
des candidats$ ladministration a"ait eu recours un certain nombre dincitations$ comme les
bourses de ser"ice public$ spcialement destines attirer des candidats. 9eaucoup dtudiants
ont fait financer leurs tudes comme cela.
Les recrutements de fonctionnaires ne conser"ent une certaine importance ue dans les
%ones en dpression$ conomiuement attardes$ alors ue les %ones florissantes connaissent de
tr!s grands manues# 4n 5a a5oir un e--e( (r/s ne( de rgions sur ad)inis(res e( de rgions sous!
ad)inis(res#
Le syst!me sest cependant in"ers apr!s le choc ptrolier de KLMN. La slecti"it "a
de"enir tr!s forte mais dune certaine mani!re$ la surualification des candidats "a aboutir des
procdures presue analogues un tirage au sort# Dans ce con(ex(e +9 aussi, i+ 0 a aussi des e--e(s
de 5ases co))unican(s * il y a un phnom!ne de surualification ui "a se rpercuter sur la
promotion sociale de ladministration : il "a y a"oir des effets d"iction en cha,ne et le moulinet
de promotion sociale des concours internes de ladministration "a perdre de sa ralit.
De )ani/re '+us gnra+e, ces re+a(ions son( a)6i5a+en(es# I+ 0 a une cer(aine in(erd'endance
en(re +,ad)inis(ra(ion e( +a soci(# L,au(ono)ie du s0s(/)e ad)inis(ra(i- exis(e 'res3ue (ou8ours#
Ladministration comme tout milieu professionnel caractris tend se caractriser en micro
socit$ en uni"ers plus ou moins clos$ particulier et distinct du corps social. Dans +e cas -ran.ais,
c,es( asseB )ar3u 'arce 3ue les r!gles du droit administratif sont prcisment l pour souligner
la diffrence entre ladministration et les autres groupes sociau'# Les -onc(ionnaires son( d,ai++eurs
'er.us co))e un grou'e socia+ &o)og/ne# Le sentiment de ser"ir l#tat$ d*tre au ser"ice de
lintr*t gnral$ comme tant distinct et suprieur de la somme des intr*ts particuliers et
m*me des compromis ui pourraient sinstituer entre ces intr*ts particuliers. Aoutes les r!gles
du droit administratif maruent ce particularisme# %,es( +,exis(ence d,un ordre 8uridic(ionne+
'ar(icu+ier ;+e %onsei+ d,E(a(< 'ar exe)'+e# L,ad)inis(ra(ion a en ?rance une au(ono)ie 6ien )ar3ue#
Kan)oins il e'iste des cas o8 cette autonomie est encore plus marue. )est le cas
danciens pays coloniss dans lesuels on a impos un syst!me administratif ui na pourtant
rien "oir a"ec la socit. Il y a l une grande autonomisation de ladministration$ renforce par
la corruption dans ces cas l.
Lautonomisation de ladministration e'iste des degrs tr!s di"ers$ mais peu pr!s
toujours. Mais elle est toujours dans des tats dinterdpendance a"ec la socit# E++e ressen(
(ou8ours une sor(e d,i)'rgna(ion des nor)es, des 5a+eurs do)inan(es au sein de +a soci( dans
+a3ue++e e++e -onc(ionne#
)est la fois linfluence de ce ue lon peut appeler un mod!le culturel et linfluence
dun mod!le organisationnel. La notion de culture est une notion dlicate manipuler. #lle a
notamment cet incon"nient de ne pas *tre tr!s clairement relie des concepts tr!s tablis.
.aut+il par e'emple parler dune culture germaniue ou dune culture franaise 2 4n s,a'er.oi(
3u,i+ 0 a, )a+gr (ou(, une grande di5ersi(# I7)e s,i+ 0 a des (rai(s co))uns i)'or(an(s 9 +,Euro'e
cen(ra+e e( de +,es(, a5ec +,ex'+osion de +a soci( de )arc&, )ais ce n,es( 'as 'our ce+a 3ue +,on 'eu(
re++e)en( 'ar+er de cu+(ure car +a Po+ogne e( +,A++e)agne de +,es( ne son( 'as +es )7)es 'a0s#
Au sens socio+ogi3ue du (er)e, on a dans des ense)6+es na(ionaux des cu+(ures na(iona+es 3ui
corres'onden( non 'as 9 une cer(aines dis(inc(ion de +,es'ri(, )ais '+u(H( 9 +,ense)6+e des sa5oirs, des
signes, des s0)6o+es, des cro0ances e( des nor)es 3ui son( (rans)is 9 +,ense)6+e du grou'e 'ar +e
'rocessus d,duca(ion (ou( en (an( )odi-i 'ar un 'rocessus d,inno5a(ion# )est seulement dans les
socits isoles et replies ue les cultures sont intemporelles, du -ai( de +,a6sence de ra''or( a5ec
+,ex(rieur# Les 'rocessus d,inno5a(ion 'n/(ren( '+us ou )oins c&a3ue grou'e cu+(ure+ e( +,en
i)'r/gne# )ela dit$ il est dangereu' de tomber dans le pi!ge des strotypes nationau'$ ui
rel!"ent dun sens commun sociologiuement fau'.
Gou( s0s(/)e ad)inis(ra(i- 5a 7(re ins'ir de cer(ains des (rai(s carac(ris(i3ues de +a cu+(ure
na(iona+e# #n .rance$ la culture nationale est marue par la notion dgalit$ forge au moment
de la @"olution de KMOL en particulier. Il y a une idologie galitariste dans la socit franaise$
ui est prgnante$ tr!s forte$ ui inspire par e'emple la uestion de la carte scolaire. Lgalit
formelle est garantie par ladministration formelle. )ela est reli toutes ces r!gles et
procdures ui ont pour but d"acuer le choi' discrtionnaire dans le fonctionnement de
ladministration# %,es( ga+e)en( 9 ce+a 3u,i+ -au( re+ier +a (r/s -or(e 'rsence de +,E(a( co))e garan(
de +,ga+i(, de +,3ui( en(re +es grou'es 3ui carac(rise 6eaucou' de nos 'o+i(i3ues 'u6+i3ues# %e+a
ex'+i3ue 3ue +,on ai( du )a+ 9 (rans'oser un s0s(/)e i)'rgn 'ar +es 5a+eurs d,une soci( dans une
soci( di--ren(e# 6lus lorganisation bureaucratiue est en harmonie a"ec la socit dans
lauelle elle fonctionne et plus elle a de chance de fonctionner de mani!re harmonieuse. &n "a
donc constater le plus sou"ent uil e'iste des mcanismes$ des procdures$ permettant dassurer
une certaine co0ncidence entre le mode de fonctionnement de ladministration publiue et le
mode de fonctionnement de la socit globale# L,ad)inis(ra(ion -ran.aise es( asseB carac(ris(i3ue
de ce((e coVncidence 'uis3u,e++e es( do)ine 'ar un s0s(/)e )ri(ocra(i3ue 3ui corres'ond (roi(e)en(
9 +,une des 6ases de -onc(ionne)en( de +a soci( g+o6a+e# La )ri(ocra(ie, c,es( +e gou5erne)en( 'ar
une +i(e, )ais 'ar une +i(e s+ec(ionne 'ar des cri(/res es(i)s 8us(es# La Dc+ara(ion des Droi(s de
+,Wo))e e( du %i(o0en re'rsen(e 6ien ce+a# %e n,es( 'as une dc+ara(ion ga+i(aris(e )ais '+u(H( une
dc+ara(ion 3ui di( * L 9 c&acun se+on ses )ri(es M#
)es relations l e'istent dans tous les cas$ elles sont ambi"alentes et e'pliuent la fois
les difficults uil y a faire changer les administrations mais aussi ue ces administrations
"oluent tout de m*me.
)e ui ressort en .rance$ cest la force de cette ambi"alence. Il est difficile de changer les
fondamentau' de ladministration franaise$ mais elle se pose la uestion de ses mutations$ dans
un en"ironnement instable#
Dans +e cas -ran.ais, +,E(a( s,es( cons(i(u (r/s (H( a5ec son a''arei+ ad)inis(ra(i-, sans dou(e
a5an( 3ue +,ide de na(ion ne soi( 5ri(a6+e)en( (a6+ie# %,es( au XI
/)e
si/c+e 3ue ce+a co))ence#
3ans LAncien rgime et la rvolution$ A&)E7#PILL# tablit la continuit de la .rance
administrati"e$ la continuit de la construction de la .rance historiue au+del des changements
de rgime. Il y a un boule"ersement complet sur le plan politiue. Mais sous ce changement$
ladministration reste galement semblable elle+m*me et ladministration ui tait celle du
pou"oir royale$ se perptue$ "entuellement sous des formes diffrentes$ mais a"ec des
caractristiues similaires. Les prfets$ in"ents par le pou"oir napolonien$ ne sont ue les
successeurs des intendants de justice et de police de l(ncien rgime.
L,ad)inis(ra(ion es( (H( -ixe dans ses s(ruc(ures * +e -onc(ionnaire es( une ca(gorie 3ui
s,o''ose 9 +,o--icier 'u6+ic e( au co))issaire 3ui ac&e(aien( +eurs c&arges dans +e 're)ier cas e(
(aien( c&oisi discr(ionnaire)en( dans +e second 'ar +e roi# Le fonctionnaire au sens moderne du
mot$ ui e'erce un mtier et non pas une commission$ est prsent en .rance d!s la premi!re
partie du :PIII
!me
si!cle. 9ien entendu$ l"olution du nombre de fonctionnaires prendra du
temps# %e n,es( 3ue (r/s rce))en(, de'uis +a seconde guerre )ondia+e, 3ue +a 3uasi!(o(a+i( des
agen(s son( cou5er(s 'ar +e s(a(u( de -onc(ionnaire# -anmoins$ ce statut e'iste tr!s t/t$ cest
le'emple typiue des grands corps de l#tat. #n KMQR$ les ingnieurs des 6onts et )hausses sont
crs. L,exe)'+e es( connu, a+ors )7)e 3ue +,on se (rou5e sous +a )onarc&ie a6so+ue, cer(ains
(ra5aux on( )is en 5idence 3ue +e roi +ui!)7)e a5ai( +e '+us grand )a+ 9 -aire no))er un de ces
-a5oris dans ce cor's# Le corps administratif stait dj suffisamment autonomis pour rsister
au' pressions. &n peut aussi prendre le'emple des origines de la juridiction administrati"e 1
lide est de rser"er des juges particuliers la possibilit de se prononcer sur la lgalit du
fonctionnement dune administration# L,in(erdic(ion 'our +e 8uge ordinaire de (rai(er ces a--aires
da(e de +,di( de >ain(!Ger)ain, en 111# De )7)e, +a cour des co)'(es, d/s 1320, 5ri-ie 'our +a
(uria Regi +a 3ua+i( des co)'(es e( enregis(re +es ordonnances -inanci/res, 5oire sanc(ionne +es
co)'(a6+es# P+us +a ?rance a d,ai++eurs ( sou)ise 9 des (ur6u+ences 'o+i(i3ues e( '+us ce((e con(inui(
ad)inis(ra(i5e 'renai( de +,i)'or(ance * cest le'emple des III
!me
et IP
!me
@publiues$ o8 l#tat
fonctionnait surtout grFce la continuit de ladministration. )eu' ui assuraient malgr tout le
fonctionnement de l#tat$ ctait les administrateurs ui en ralit$ prenaient le pas sur les
politiues cause de la faible dure de "ie des hommes politiues de ces priodes.
%e+a ne 5eu( 'as 'our au(an( dire 3ue +,ad)inis(ra(ion soi( inca'a6+e d,incor'orer des
c&ange)en(s# I+ 0 en a eu )a+gr (ou( d,asseB considra6+e# &n pense par e'emple toutes les
rformes ui sont inter"enues autour des annes KLOR a"ec ce ue lon pourrait appeler la
dcou"erte de lusager. Pus3ue +9 +,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue es( essen(ie++e)en( +,ad)inis(ra(ion de
co))ande)en(# E++e ex'ri)e +a 'uissance 'u6+i3ue, a5ec une cer(aine dose 5en(ue++e)en(
d,ar6i(raire e(, on 'rend conscience, en 'ar(ie en s,ins'iran( de 3ue+3ues exe)'+es (rangers, e( en
'ar(ie sous +,e--e( d,une de)ande )anan( de +a soci(, on 'rend conscience du -ai( 3ue +e )ode de
re+a(ion en(re +,ad)inis(ra(ion e( +es usagers ne 'eu( '+us 7(re ce co))ande)en( 3uasi )i+i(aire, )7)e
si 6as sur une 6ase +ga+e#
6lusieurs rformes sont introduites pour augmenter le poids du point de "ue de lusager.
#n KLML$ ladministration est oblige de moti"er ces dcisions lorsue ces dcisions sont
dfa"orables un usager# %e+a ne signi-ie 'as 3u,e++e de5ai( a5ouer des )o(i-s +gaux, )ais e++e
n,(ai( 'as o6+iger d,indi3uer ce )o(i-#
Fn an a5an(, en KLMO$ on a"ait rendu possible lacc!s au' documents administratifs pour
les citoyens# %e+a n,(ai( 'ossi6+e a5an( 3ue si un (ex(e 'ar(icu+ier +e +ui i)'osai(# En r/g+e gnra+e,
+,ad)inis(ra(ion n,a5ai( 'as 9 co))uni3uer +es dossiers ad)inis(ra(i-s#
%,es( aussi la cration du mdiateur de la @publiue pour grer les cas de mau"aises
administrations. MIAA#@(-3 a"ait parl de > la force injuste de la loi ? pour justifier cette
cration.
A 'ar(ir des annes 1980, +a dcen(ra+isa(ion e( +a dconcen(ra(ion in(roduisen( une
)odi-ica(ion dans +,ad)inis(ra(ion -ran.aise en )odi-ian( +,3ui+i6re en(re +e cen(re e( +es 'ri'&ries#
I+ 0 a un c&ange)en( 5iden( * sur le territoire de la @publiue$ sur les territoires "cus par les
citoyens$ ce ne sont plus seulement des politiues publiues dcides par le haut et appliues
mais aussi des politiues impulses par les autorits locales sous le contr/le des citoyens.
Dernier exe)'+e, c,es( +,incidence 5iden(e de +a cons(ruc(ion euro'enne sur +e
-onc(ionne)en( de +,ad)inis(ra(ion -ran.aise, en 'ar(icu+ier de'uis +e )i+ieu des annes 1980#
Larri"e et la prise en compte de l7# transforment ladministration plus uon ne le "oit
puisue aujourdhui$ les administrations centrales de la .rance sont en uelues sortes les
ser"ices dconcentrs de ladministration de l7nion #uropenne. #n"iron ORS de nos te'tes
lgislatifs ou rglementaires ont prendre en compte sous ou forme ou sous une autre la norme
europenne ui simpose eu'# E( donc des e--or(s considra6+es doi5en( 7(re 'rodui(s d,une -a.on
discr/(e )ais 3uo(idienne#
Ladministration est la fois tr!s solidement campes sur ses acuis. Mais elle est aussi
oblige dincorporer du changement de mani!re plus ou moins "olontaire. @este cependant ue
la uestion du changement est aujourdhui pose de faon plus cruciale ladministration
franaise uelle ne la t dans le pass$ parce ue justement$ lacclration de la construction
europenne et de la mondialisation fait ue le syst!me administratif franais est de plus en plus
e'pos la pression dun en"ironnement ui change rapidement# E++e es( au8ourd,&ui +arge)en(
con-ron(e 9 +a concurrence# Bien sYr, e++e n,es( 'as con-ron(e 9 +a concurrence co))e une
en(re'rise, )ais e++e es( o6+ige de se co)'arer aux au(res s0s(/)es ad)inis(ra(i-s, ne serai(!ce 3ue
dans +e cadre de +a cons(ruc(ion euro'enne# #lle est donc bien oblige dintgrer une logiue
d"aluation et de rsultat. )est une remise en uestion : elle na plus le para"ent dune
lgitimit inconteste et donc$ cette administration subit du coup une certaine crise de confiance
et une certaine crise didentit. #lle est un peu branle sur ses bases et elle est confronte une
ncessit de rforme ui saccl!re.
GAILLARD Brice Page 1" sur 89
)hapitre premier : la centralisation
E++e es( considre co))e une des carac(ris(i3ues +es '+us -or(es de +,ad)inis(ra(ion -ran.aise
e( 3ui es( en ra+i( susce'(i6+e de deux conce'(ions 3ui se con8uguen( *
%,es( au 're)ier sens la concentration des acti"its et autorits principales de la
rpubliue dans un lieu uniue$ central$ la capitale# I+ 0 a asseB 'eu de 'a0s dans +es3ue+s
on (rou5e regrou's +,essen(ie+ des cen(res de res'onsa6i+i( des grandes ac(i5i(s co++ec(i5es
;'o+i(i3ue, cono)i3ue, cu+(ure<# Dans +a '+u'ar( des 'a0s i+ 0 a une dis'ersion sur +e (erri(oire#
Exe)'+e A++e)agne D I(a+ie, oC Ro)e n,es( 'as +a ca'i(a+e cono)i3ue, cu+(ure++e# En ?rance
(ous +es indica(eurs )on(ren( 3ue sur (ous +es '+ans (ou( se 'asse 9 Paris# >0)6o+is 'ar un
+i5re 'aru dans +es annes 1920 e( don( +e (i(re es( de)eur co))e e)6+/)e * Pari et le
%ert franai de Pean!?ran.ois GRANIER# A 'ar(ir de +9 on a en(a) des 'o+i(i3ues 'our
ren-orcer des ca'i(a+es rgiona+es 'our -aire con(re'oids, 'uis d,au(res ac(ions# I7)e si
+,a)nage)en( du (erri(oire a russi 9 r3ui+i6rer un 'eu +e ds3ui+i6re, 6aris reste en
.rance la seule "ille de ni"eau mondial#
La cen(ra+isa(ion es( un (0'e 'ar(icu+ier d,organisa(ion du (ra5ai+ 3ui dis(ingue +a conce'(ion
de +,excu(ion, e( 3ui concen(re au 6n-ice d,une au(ori( uni3ue +es (ac&es de conce'(ion#
3es autorits de ladministration centrale peu"ent donc *tre situs en dehors de 6aris$ et
nen restent pas moins des reprsentants du pou"oir central. Le cor's 'r-ec(ora+ incarne
+,au(ori( du 'ou5oir cen(ra+, )7)e s,i+ +,incarne en d'ar(e)en(# Gr/s rares son( +es E(a(s
uni(aires de grande (ai++e * +a '+u'ar( son( soi( -draux, soi( on( d5e+o'' un &au( degr de
dcen(ra+isa(ion, co))e en Es'agne# La ?rance es( un 'eu organise co))e +e rseau >K%? *
(ou( 'ar( e( (ou( a6ou(i( au cen(re * cest lide dun rseau en toile.
%o))en( es( e++e organise : Dans +a 're)i/re sec(ion on donnera +es (rai(s carac(ris(i3ues de
son organisa(ion D on 5erra aussi +es a)nage)en(s en (er)es de dconcen(ra(ion ou dcen(ra+isa(ion,
3ui on( re.u rce))en( un i)'or(an( correc(i-#
I. Les organes de ladministration centrale.
4n 5a +es en5isager 9 (ra5ers +es +)en(s -or(s de +,a''arei+ de +,E(a( 3ue son( 1< +es
su'ers(ruc(ures 'uis 2< +es )inis(/res, e( en-in 3< +e -onc(ionne)en( d,un )inis(/re (0'e#
L,ad)inis(ra(ion cen(ra+e a un 'oids (r/s considra6+e en ?rance e( dans (ous +es 'a0s en raison
de +a co)'+exi( des 'ro6+/)es 9 grer# &n retrou"e dans tous les pays la structure ministrielle
"erticale ui g!re toutes les affaires concernant un secteur donn. La centralisation se'prime en
.rance par le fait ue lorganisation ministrielle est tr!s tendue * 6eaucou' de 'a0s n,on( 'as de
)inis(/re de +a cu+(ure, i+s +aissen( ce su8e( aux co++ec(i5i(s +oca+es ou 9 +a soci(# 4n a des
'ar(icu+ari(s 3ui dcou+en( de +a na(ure aussi un 'eu 'ar(icu+i/re de no(re rgi)e 'o+i(i3ue# 6ar
e'emple le dualisme de le'cutif a"ec le partage du pou"oir fait uil y a un type dorganisation
tr!s propre la .rance o8 le partage est administrati"ement ingal# Au ni5eau des grands 'a0s
a5ancs, +,essen(ie+ du 'ar(icu+aris)e -ran.ais (ien( sans dou(e au poids plus fort en .rance
uailleurs de cet appareil ministriel intgr$ hirarchis$ et au nombre de responsabilits uil
traite#
3ans beaucoup dautres pays les administrations centrales ministrielles sont beaucoup
plus lg!res et un nombre plus important de responsabilits sont confies des agences$ comme
en Su!de$ indpendantes de la hirarchie des minist!res.
(. Lorganisation administration des sommets de l#tat : les superstructures.
>e si(uan( au dessus des minist!res$ il e'iste des autorits et organes ui inter"iennent
dans le fonctionnement de ladministration publiue des titres et degrs di"ers. &n peut les
regroupes en trois sous ensembles :
1) Les ser"ices du premier ministre.
&n commence par eu' car contrairement ce ui e'iste dans le registre politiue 4o8 la
prsidence est dominante5$ sur le plan administratif$ la primaut est du c/t de Matignon et du
6remier ministre : sur le plan historiue et sur le plan de limportance matrielle.
Le Pre)ier )inis(re es( (ou( d,a6ord lhritier dune tradition ui tait parlementaire sous
les III
!me
et IP
!me
@publiues$ uand le prsident a"ait surtout un pou"oir de reprsentation#
Donc +e Pre)ier )inis(re sous +a N
/)e
R'u6+i3ue arri5e d89 a5ec un a''arei+ ad)inis(ra(i-
i)'or(an(# Il na cependant pas toujours t le chef dune administration important en tant ue
telle : ce nest ue tardi"ement ue des ser"ices administratifs de Matignon sont apparus : au
dbut de la III
!me
@publiue$ alors ue lincertitude plane sur le type de rgime$ le 6remier
ministre nappara,t pas comme une autorit simposant demble dans lappareil
gou"ernemental#
4n 'ar+e (ou8ours des gou5erne)en(s en no))an( ce+ui 3ui dirige +es )inis(/res, )ais au
d6u( +e Pre)ier )inis(re n,a 'as de ser5ice 'ro're, )ais es( (ou8ours (i(u+aire d,un )inis(/re
'ar(icu+ier# Exe)'+e * TALDE%R R4F>>EAF )inis(re des A--aires E(rang/res e( Pre)ier )inis(re,
%4IBE>, Iinis(re de +,In(rieur e( Pre)ier )inis(re$#
3onc il gou"erne en sappuyant sur les ser"ices de ce minist!re particulier pour
coordonner laction de lensemble de luipe# A5ec +a )on(e en c&arge dans res'onsa6i+i(s
gou5erne)en(a+es 3ui a6ou(i( 9 une e'tension du nombre de minist!re$ on ressent "ite la ncessit
de former autour du 6rsident du conseil une uipe# Les )inis(res ne son( 'as (ou8ours
disci'+ins, e( +e 'rsiden( du consei+ a 6esoin de co++a6ora(eurs 'our i)'u+ser ses -onc(ions * on
co))ence 'ar des co++a6ora(eurs de ca6ine(, don( on aug)en(e +e no)6re, e( 'uis 9 un )o)en( donn
on -ranc&i( +e 'as en cran( une 5ri(a6+e ad)inis(ra(ion * en 19NT# 4n 'rend en fait deu' dcisions *
4n a((ri6ue des +ocaux s'ci-i3ues ;Matignon< au c&e- du gou5erne)en( * Ia(ignon es(
en -ai( +es +ocaux de +,ancienne a)6assade d,Au(ric&e#
4n cre une ad)inis(ra(ion s'ci-i3ue au Pre)ier )inis(re * le secrtariat gnral du
gou"ernement
Ladministration du chef du gou"ernement stoffe peu peu$ jusu aujourdhui$ o8
on trou"e en"iron QRRR agents$ ui constituent ses collaborateurs administratifs$ ou politico
administratifs. )ette administration est faite de trois ni"eau' diffrents *
a. le cabinet du premier ministre
7n 6remier ministre ne pourrait pas gou"erner sans son cabinet 4QR personnes en"iron5.
Il est organis un peu comme une doublure du gou"ernement$ et assiste le 6remier ministre dans
la prise de dcision#
Le direc(eur es( un genre de Pre)ier )inis(re 6is, 3ui se )on(re 'eu )ais a une i)'or(ance
dcisi5e# Sous sa responsabilit on trou"e toute une hirarchie de conseillers techniues$ ou
spciau'. Le ministre en nomme autant uil "eut et rpartit comme il "eut les responsabilits.
Le cabinet a une fonction de coordination gnrale$ et a pour tache daider le 6remier ministre
prendre des dcisions sur les orientations de la politiue$ et aussi il a une fonction darbitrage *
+e Pre)ier )inis(re (ranc&e des con-+i(s de 'oin( de 5ue en(re +es )inis(res e( a donc 6esoin 3u,on +ui
'r'are +es dcisions# &n peut uand m*me dire uil e'iste deu' grandes modalits
dorganisation ui constituent les deu' points opposs dun continuum$ ui refl!tent deu' types
de gou"ernements : il y a des 6remiers ministres plus inter"entionnistes ue dautres 4comme
par e'emple : 3# PILL#6I-$ )=(9(-+3#LM(S5$ incarnant des orientations politiues. La
relation a"ec le prsident est plus ou moins marue par un assujettissement : @(..(@I-
na"ait aucune autonomie# Dans d,au(res cas +es Pre)iers )inis(res c&erc&en( 9 s,)anci'er,
na(ure++e)en( en 'riode de co&a6i(a(ion, ou a+ors 3uand ce n,es( 'as +a con-iance (o(a+e * co))e 'ar
exe)'+e R4%ARD a5ec IIGGERAKD ou %WABAK!DELIA> a5ec P4IPID4F#
La marge de manJu"re du 6remier ministre est alors difficile dfinir : il ne peut pas
aller trop loin car on peut le congdier$ comme par e'emple )=(9(-+3#LM(S. 3u coup
@&)(@3 se sachant sous la sur"eillance de MIAA#@(-3$ a t plus prudent. Il dcoule de
cette configuration deu' mod!les principau' :
4u 6ien +e Pre)ier )inis(re c&erc&e 9 affirmer son autorit personnelle et a tendance
doubler la structure gou"ernementale dans son cabinet# Il a un conseiller techniue pour
sui"re chaue dossier.
4u 6ien le 6remier ministre consid!re son r/le comme tant plus de la coordination$ et la
rpartition des responsabilits dans le cabinet est diffrente : chaue personne a
plusieurs dossiers grer# En 'ra(i3ue ce+a d'end de +a con8onc(ure e( de +,(a( des re+a(ions
en(re +e Pre)ier )inis(re e( +e Prsiden( * +a si(ua(ion +a '+us di--ici+e es( ce++e de R4%ARD *
cer(ains )inis(res +ui on( ( i)'oss, )inis(res 3ui ne reconnaissen( 3ue +,au(ori( du
'rsiden(#
b. Le secrtaire gnral du gouvernement
Il a t cre en KLNT. )est un ser"ice tr!s peu connu$ dont on ne parle presue jamais$
tr!s discret mais essentiel. Il assure au plus haut ni"eau la continuit de l#tat et une fonction de
coordination administrati"e dcisi"e pour ue la prise de dcision puisse fonctionner#
%on(raire)en( au ca6ine(, il a une responsabilit surtout administrati"e : il nest pas l
pour faire de la politiue. Les conflits pour le pou"oir re"iennent au cabinet. Mais les enjeu' des
politiues publiues ui peu"ent a"oir des enjeu' sur les jeu' politiues$ sont pris en charge par
le secrtariat. Le Secrtariat ;nral du ;ou"ernement a uatre fonctions essentielles :
+e >ecr(aria( Gnra+ du Gou5erne)en( -ai( du secrtariat des runions et conseils
gou"ernementau' * c,es( +a -onc(ion +a '+us s0)6o+i3ue * le secrtariat du conseil des
ministres. Le secrtaire gnral du gou"ernement assiste au conseil des ministres
4comme le secrtaire gnral de l#lyse5.
(u cours de ce conseil$ on fait des dclarations 4ltat dune uestion uelconue$ par un
des ministres5$ prsentation par les ministres de projets de loi$ puis enfin des
nominations de hauts fonctionnaires sont dcides. #n gnral les uestions lordre du
jour ont dj t dcides$ et on fait ue les "alider. Les deu' secrtaires prparent
lordre du jour$ et sur un guridon c/t de la grande table assistent au conseil et font le
rele" des propositions.
La coordina(ion de llaboration des projets de loi et de dcrets * cela suppose de multiples
runions prparatoires entre plusieurs minist!res. Il sagit dabord de faire a"ancer
techniuement le dossier$ ue personne ne le bloue. 6uis il faut coordonner le contenu
de la dcision pour uon ait une seule dcision.

Pr'ara(ion du (ra5ai+ du Pre)ier )inis(re sur un '+an (ec&ni3ue, en lui fournissant les
e'pertises et tudes ncessaires. )onsuences techniues et juridiues des ides du
gou"ernement.
Grer e( coordonner +es ser5ices du Pre)ier )inis(re#
Le >ecr(aria( Gnra+ du Gou5erne)en( a donc des -onc(ions i)'or(an(es, car au!de+9 des
c&ange)en(s d,3ui'e il assure la continuit.
&n est nomm au Secrtariat ;nral du ;ou"ernement en tant ue fonctionnaire et
donc on sur"it un changement de gou"ernement# )est important aussi en cas dalternance$
comme en KLOK uand la gauche arri"e au pou"oir 1 le gou"ernement prcdent de 9arre sen
"a en "idant tous les tiroirs de Matignon : or il y a des dcisions prendre. )est le S;; ui a
assur la continuit de l#tat# Le >ecr(aria( Gnra+ du Gou5erne)en( a 'er)is aux )inis(res 3ui ne
connaissaien( 'as +,ex'rience gou5erne)en(a+e de dcou5rir +e )inis(/re# )ela e'pliue ue le poste
de secrtaire gnral du gou"ernement soit toujours un conseiller d#tat$ parce ue le contenu
juridiue de la fonction est dcisif# %,es( une (radi(ion e( non une o6+iga(ion# Les (i(u+aires on( (
'eu no)6reux de'uis 1912 * seu+e)en( &ui(# 3onc la dure de fonction dpasse largement la dure
des gou"ernements 1 un seul cas dans leuel le 6remier ministre a chang le Secrtaire ;nral
du ;ou"ernement : en KLOU par )=I@() : V. .&7@-I#@ a t chang pour un Secrtaire
;nral > de droite ?.
c. Les services ou organismes rattachs au premier Ministre
I+s son( '+acs sous sa (u(e++e 'ar-ois 'ar +,in(er)diaire d,un )inis(re 'ar(icu+ier# )es
organismes sont de statut et dimportance diffrentes. )ertains ont une grande importance
techniue ou stratgiue car inter"iennent sur le plan ministriel et sont les bras oprationnels
de la fonction de coordination du 6remier ministre#
%e+a a ( 'endan( +ong(e)'s +e cas du %o))issaria( Gnra+ du P+an# Sa tFche : essayer de
rendre cohrentes les politiues publiues entre elles. @attach au 6remier ministre soit par
lintermdiaire dun ministre charg du plan$ ou bien directement sous lautorit directe du
6remier ministre.
6areil pour la direction gnrale de ladministration et de la fonction publiue# %&a3ue
ad)inis(ra(ion organise ses concours de recru(e)en( des -onc(ionnaires * 'ar exe)'+e +,organisa(ion
du ca+endrier ;'our 3ue rien ne se recou'e< re+/5e de ce((e ad)inis(ra(ion#
E( 'uis i+ 0 a des organis)es ra((ac&s au Pre)ier )inis(re un 'eu 'ar &asard# %,es( 'ar-ois
'arce 3ue deux )inis(res se +e dis'u(aien(# Par exe)'+e * +e &au( consei+ de +,3ui(a(ion# Il y a donc
une grande di"ersit et plusieurs milliers de personnes dans ces ser"ices.
2) Lentourage du 6rsident de la @publiue.
Dans +,&is(oire ins(i(u(ionne++e -ran.aise, +e Prsiden( de +a R'u6+i3ue, )7)e si i+ es( +e c&e-
de +,E(a(, n,a 8ou +e 're)ier rH+e dans +e 'rocessus de dcision 3u,9 'ar(ir de +a N
/)e
R'u6+i3ue ;&ors
'riodes de co&a6i(a(ion<#
I+ en rsu+(e une di--rence sensi6+e en(re son en(ourage e( ce+ui du Pre)ier )inis(re#
Lentourage du 6rsident nest en fait uun )abinet largi 4jusu QR collaborateurs5 (insi$ le
prsident franais ne dispose pas dune "ritable administration, 9 +a di--rence 'ar exe)'+e du
'rsiden( a)ricain#
%e( en(ourage 'ersonne+ se +i)i(ai( 9 3ue+3ues co++a6ora(eurs ;une douBaine (ou( au '+us< sous
+es III
/)e
e( IN
/)e
R'u6+i3ues en raison )7)e du rH+e res(rein( du 'rsiden(# Sous la P
!me
@publiue$ la fonction prsidentielle prend une importance considrable$ sans ue cela se
traduise par une augmentation proportionnelles des moyens administratifs 4m*me si ceu' ci
augmentent sensiblement5 : on reste donc dans le cadre dun #tat major ui compte selon les
priodes entre NR et QR collaborateurs officiels 4il e'iste galement l#lyse des collaborateurs
officieu' dont la prsence nappara,t pas$ mais ui peu"ent *tre tr!s influent# %e+a 'er)e( en
ou(re au Prsiden( de L recaser M ses 'roc&es< L,en(ourage 'rsiden(ie+ es( en -ai( r'ar(i au sein de 3
sous!ense)6+es *
a. Le secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique
%,es( lui"alent du secrtariat gnral du gou"ernement a"ec un effectif moindre. )est
la structure la plus toffe# Le secr(aire gnra+ de +,E+0se assis(e au %onsei+ des )inis(res 3u,i+
'r'are a5ec +e secr(aire gnra+ du gou5erne)en(<
b. Le cabinet du Prsident de la Rpublique
I+ g!re lemploi du temps prsidentiel$ les dplacements$ les audiences du prsident### I+
s,agi( du )7)e (0'e d,ins(ance 3ue +e ca6ine( du Pre)ier )inis(re ou d,un )inis(re#
c. LEtat-major particulier du Prsident de la Rpublique
I+ es( co)'os dofficiers gnrau' ou suprieurs ui conseillent le prsident en mati!re
militaire et e'priment ainsi la primaut prsidentielle en mati!re militaire#
Gous ces co++a6ora(eurs -on( 'asser au 'rsiden( des no(es +e '+us concises 'ossi6+es, (ransi(an(
'ar +e secr(aire gnra+ de +,E+0se, 'our +,in-or)er au '+us 'r/s des 3ues(ions i)'or(an(es#
Iais, cot des cette structure normati"e$ on trou"e aussi des conseillers spciau' 4e' :
V.(AA(LI a"ec MIAA#@(-35 disposant dun acc!s direct aupr!s du prsident, e( d,au(res
consei++ers in-or)e+s don( +,in-+uence es( sans ra''or(s a5ec +eur '+ace dans +a &irarc&ie ;c-# ca6ine(
noir de P4IPID4F a5ec Pierre PFILLEG e( Iarie!?rance GARAFG<
7ne "ariable est cependant fondamentale pour e'pliuer linfluence relle de cet
entourage : cest celle de la cohabitation :
hors priode de cohabitation$ il est prminent
duran( une co&a6i(a(ion, il sagit de baliser un domaine rser" pour le prsident e(
de -reiner +es ini(ia(i5es gou5erne)en(a+es ;c,es( +,exe)'+e du )arc&andage en(re
Ia(ignon e( +,E+0se en ce 3ui concerne cer(aines no)ina(ions<
Au (o(a+, il sagit plus dun entourage 3ue d,une 5ri(a6+e ad)inis(ra(ion#
3) Les ser"ices gra"itant dans la sph!re gou"ernementale.
a. Le onseil dEtat
Il est non seulement le juge administratif supr*me$ mais il a galement conser" sa
fonction premi!re

de conseiller du gou"ernement, 3ui res(e essen(ie++e, )ais c+aire)en( s'are de
+a 're)i/re ;i+ donne 'ar exe)'+e des a5is sur des dcisions 9 'rendre<
Le %onsei+ d,E(a( es( organis en di--ren(es sec(ions * la section contentieuse es( ce++e 3ui
exerce +a -onc(ion de 8uge ad)inis(ra(i-, e( +es 3ua(re au(res sec(ions ;financi!re$ sociale$ de
lintrieur$ des tra"au' publics< on( 'our rH+e de -ournir au gou5erne)en( +es a5is ncessaires 9 +a
)ise en -or)e 8uridi3ue des (es(s ;sur(ou( 'our +es 'ro8e(s de +oi e( +es dcre(s<#
( ces sections sajoute celle du rapport et des tudes$ ui peut *tre saisie par le
gou"ernement dune demande da"is sur des probl!mes trans"ersau' 1 il peut aussi se saisir elle+
m*me de telle ou telle uestion juridiue pineuse# Le (ra5ai+ du %onsei+ d,E(a( a''ar(ien( au
gou5erne)en(, 3ui n,es( 'as o6+ig de +e rendre 'u6+ic ;)7)e si de'uis 3uinBe ans i+ donne sou5en(
son accord 'our 3u,i+ +e soi(< #nfin$ on peut signaler ue les a"is nengagent pas le gou"ernement
;)7)e si +e %onsei+ d,E(a( rec&erc&e (ou( de )7)e une cer(aine co&rence<
b. La cour des comptes
E++e es( dans une situation semblable dans le secteur financier# E++e a aussi une -onc(ion de
conseil et daudit ou de contr/le de gestion ;co))e +e )on(re +e ra''or( 'u6+ic annue+ de +a cour
des co)'(es 3ui dnonce des irrgularits gra"es, des ga6egies -inanci/res de +a 'ar( de
+,ad)inis(ra(ion e( 3ui es( c&a3ue anne un 5ne)en(, )7)e s,i+ a en -ai( 'eu d,e--e( du -ai( de
+,iner(ie de +,ad)inis(ra(ion<
c. Le conseil conomique et social
%,es( une assemble reprsentati"e des professions et des acti"its conomiues et
sociales du pays. Si ses fonctions sont uniuement consultati"es$ elles sont tout de m*me
importantes car il est obligatoirement consult sur tous les projets de loi caract!re conomiue
et social ;&ors +oi de -inances<, 'er)e((an( ainsi d,cou(er +,a5is des -orces 5i5es socio'ro-essionne++es
de +a Ka(ion#
I+ 'eu( ga+e)en(, par auto saisine$ faire un certain nombre dtudes sur des uestions
importantes dimension conomiue et sociale ;don( +a s'ci-ici( es( de -aire une '+ace aux
o'inions L dissiden(es M<
9. L"olution de la configuration ministrielle.
La structure gou"ernementale change la formation de chaue gou"ernement. )es
changements fruents sont possibles car ils rel!"ent du pou"oir rglementaire et non de la loi#
4n 'eu( (ou( de )7)e re+e5er deux grands )ou5e)en(s * une tendance la diffrenciation
ministrielle croissante et la uasi+impossibilit de trou"er une structure gou"ernementale
rationnelle satisfaisante car de nombreu' probl!mes se posent :
K5 La diffrenciation ministrielle.
a. La croissance des dpartements ministriels

#lle sobser"e sur le long terme : ("ant la r"olution$ U ministres correspondaient au'
grandes fonctions rgaliennes 4justice$ finance$ intrieur$ guerre$ marine et colonies$ affaires
trang!res5 (ujourdhui$ les gou"ernements ont entre WQ et QR membres.
>i on ne (ien( co)'(e 'ar)i eux 3ue des )inis(res, i+s s,+/5en( en )o0enne au dessus de 20
'ar gou5erne)en(s ;en(re 12 e( 20 sous +a IN
/)e
R'u6+i3ue< %e((e (endance 9 +ong (er)e s,ex'+i3ue
'ar +e fait uon cre sou"ent des structures supplmentaires alors uon en supprime rarement$
sauf e'ceptions *
Par-ois, on regrou'e dans des grands )inis(/res des d'ar(e)en(s au(re-ois s'ars
;co))e a5ec +e )inis(/re de +a d-ense<
Par-ois on supprime des minist!res correspondant un probl!me conjoncturel
particulier disparu 4cas du minist!re des rapatris apr!s la guerre d(lgrie5
Par-ois, on supprime un minist!re pour maruer une politiue rformatrice
4comme )=(9(-+3#LM(S a supprim le minist!re de linformation5
Iais ces L des(ruc(ions M son( rares, a+ors 3u,au con(raire +es cra(ions son( '+us no)6reuses,
non 'our o6ir 9 des ca'rices# %es cra(ions 'eu5en( 7(re 8us(i-ies 'ar *
La naissance de nou"eau' besoins sociau' 4KLRU : cration du minist!re du tra"ail5$
conomiue 4minist!re de lindustrie5 en"ironnementau' 4minist!re de
len"ironnement5
Lessor dune nou"elle techniue 4cration du minist!re des 6ostes d!s le :I:
!me
si!cle5
L,a''ari(ion de nou"elles uestions 4uestion de l#urope 'ar exe)'+e<
La de)ande de grou'es sociaux 3ui 5eu+en( a5oir un in(er+ocu(eur 'ri5i+gi * c,es( a+ors
+a sa(is-ac(ion des 'e(i(s co))er.an(s +ors3ue on cre un )inis(/re du co))erce s'ar
du )inis(/re de +,indus(rie# Iais ce n,es( '+us ici une cra(ion dic(e 'ar +,in(r7( gnra+#
Des )o(i-s d,o''or(uni( 'o+i(i3ue ;)7)e re)ar3ue<
4n 'er.oi( donc 6ien +,i)'ossi6i+i( de -iger une s(ruc(ure gou5erne)en(a+e# Kan)oins, i+
-au( signa+er 3ue la croissance des minist!re sest plut/t tasse : QK membres pour le
gou"ernement M(7@&C$ TW puis NW pour les gou"ernements V766#$ WO pour le gou"ernement
V&S6I-5 %eci rsu+(e d,un souci d,e--icaci( dans +,ac(ion, )ais aussi de +a "olont de contr/le du
6remier ministre sur son uipe gou"ernementale.
b. La diversi!ication de la hirarchie ministrielle
Les gou"ernements actuels ont une hirarchie formelle compliue 6our lessentiel$ cela
ren"oie une hirarchie honorifiue, )7)e si i+ 0 a une cer(aine coVncidence en(re ce((e &irarc&ie
-or)e++e e( +a &irarc&ie des 'ou5oirs#
Le grand cli"age se situe en fait entre ministres et secrtaires d#tat * +es 're)iers si/gen(
de '+ein droi( au %onsei+ des )inis(res e( dis'osen( de 'ou5oirs 'ro'res, +es seconds son( au %onsei+
des )inis(res seu+e)en( s,i+s 0 son( a''e+s 'ar +,ordre du 8our e( n,on( 3ue des 'ou5oirs d+gus 'ar
+e )inis(re au3ue+ i+s son( ra((ac&s# >ous +es ordres du Pre)ier )inis(re, on re(rou5e en -ai( *
des ministres d#tats : cest la catgorie la plus ancienne. Sous les III
!me
et IP
!me
@publiues ils ne'eraient uune fonction de reprsentation de tel ou tel parti *
i+s sigeaien( en %onsei+ des )inis(res )ais n,a5aien( 'as de sec(eur 9 grer# I+s n,on(
ac3uis des a((ri6u(ions )a(rie++es 3ue 'rogressi5e)en(# (ujourdhui$ ils ont une
importance politiue et on leur confie en gnral un grand minist!re ;sau-
exce'(ions co))e 'ar exe)'+e, 'our &onorer IALRAFX, DE GAFLLE +ui donna +e
(i(re de )inis(re d,E(a( a+ors 3ue +e )inis(/re de +a cu+(ure n,a5ai( 3u,une -ai6+e
i)'or(ance<# Lorsuun gou"ernement na pas de ministre d#tat cela signifie en
gnral ue le 6remier ministre affirme son autorit 4V766#$ V&S6I-5
des ministres portefeuille
des ministres dlgus * i+s (iennen( +eurs a((ri6u(ions d,une d+ga(ion du )inis(re
au3ue+ i+s son( ra((ac&s ;c,es( +,exe)'+e de I4>%4NI%I, +e )inis(re des a--aires
euro'ennes es( ra((ac& 9 NEDRIKE<
des secrtaires d#tat ui ne si!gent au conseil des ministres ue si lordre du jour
les concerne et ui nont pas non plus de pou"oirs propres ;i+s +es (iennen( du )inis(re
au3ue+ i+s son( ra((ac&s<# >ous Na+rie Giscard d,Es(aing es( a''arue une ca(gorie
&06ride * les secrtaires d#tat autonomes ui a"aient des pou"oirs propre mais ne
sigeaient pas de plein droit au conseil des ministres. (ujourdhui$ la situation des
secrtaires d#tat est ainsi tr!s di"erse * 'ar-ois on (rou5e des secr(aires d,E(a(
ra((ac&s au Pre)ier )inis(re +ui )7)e e( non 9 un )inis(re 'ar(icu+ier# De '+us, +es
ra''or(s en(re secr(aire d,E(a( e( )inis(re son( organiss di--re))en( * +eurs 'ou5oirs
son( '+us ou )oins d+gus# Par-ois, on a )7)e des sous secrtaire d#tat
&n note donc une grande comple'it et une forte instabilit$ mais derri!re cela$ il e'iste
une hirarchie relle entre les grands minist!res ;Pus(ice, duca(ion na(iona+e###< et dautres plus
petits ;cu+(ure, anciens co)6a((an(s###<# En(re +es deux on (rou5e des )inis(/res d,i)'or(ance )o0enne
;agricu+(ure###<# A co( de ce((e &irarc&ie, +e )inis(/re de +,cono)ie e( des -inances es( 9 'ar(#
c. Ltude du minist"re de lconomie et des !inances
Il est organis diffremment selon les gou"ernements 4on distingue par e'emple parfois
ministre du budget et ministre de lconomie...5. )est pouruoi on emploie sou"ent le terme
> 9ercy ? pour le dsigner. La position prminente de ce minist!re tient plusieurs facteurs :
Gradi(ionne++e)en( en ?rance, +es )inis(/res c&args de grer +es -inances 'u6+i3ues +,on(
e)'or( en i)'or(ance 'o+i(i3ue sur +es )inis(/res 9 5oca(ion cono)i3ue# %e+a 'eu( 7(re +,e--e( des
crises )on(aires (endan( 9 donner +e 'as aux -inanciers gran( +e cour( (er)e sur +es '+ani-ica(eurs#
)ertains ser"ices ui dans dautres pays sont directement attachs au chef du
gou"ernement sont en .rance rattachs au minist!re de lconomie et des finances. )est le cas
en particulier de la 3irection du budget ui a pour fonction de prparer$ prsenter$ sur"eiller
le'cution du budget. Pour ce+a, e++e co++ec(e e( '+uc&e +es de)andes )anan( des L )inis(/res
d'ensiers M# %e dernier (er)e a une conno(a(ion '8ora(i5e du (er)e car i+s son( sou5en( sus'ec(s de
)a8orer +eurs d'enses e( de d-endre des in(r7(s 'ar(icu+iers, a+ors 3ue la 3irection du budget
incarne dans les confrences budgtaires lintr*t gnral. La Direc(ion du 6udge( in(er5ien(
ga+e)en( dans +,excu(ion de +a +oi de -inance 'ar +e 6iais des con(rH+eurs -inanciers 3ui doi5en(
donner +eur 5isa 'our (ou( nou5eau crdi(, ce 3ui cons(i(ue une sor(e de droi( de 5e(o#
Fn second ser5ice i)'or(an( es( +a 3irection du Arsor dont la force pro"ient de plusieurs
sources : elle recrute llite administrati"e 4cest++dire les meilleurs l!"es de l#-(5$ elle a une
position stratgiue 4la 3irection du Arsor a ainsi t lun des > centres doctrinau' ?
permettant dassurer le succ!s des politiues de dsinflation comptiti"e : elle est donc
largement responsable de la pense uniue bien ancre dans les conomies contemporaines5$ e++e
es( +e cen(re de +,cono)ie in(erna(iona+e en ?rance ;e++e 'r'are +es grandes con-rences cono)i3ues
(e++es 3ue +e G8, +es runions du ?II, du %+u6 de Paris###< e( e++e s,in(resse ga+e)en( 9 +a 'o+i(i3ue
)on(aire, au -inance)en( des en(re'rises 'u6+i3ues, au sec(eur des assurances###Les itinraires des
directeurs du Arsor tmoignent de son importance 4comme M.)(M3#SS7S$ 3ui a ( direc(eur
du Grsor, gou5erneur de +a Ban3ue de ?rance e( es( )ain(enan( 'rsiden( du ?II<
Prenan( a''ui sur (ou(es ces ressources, le minist!re des finances a une attitude de dfense
de ses sph!res dinfluence. A '+usieurs re'rises, sa 'r)inence a ( con(es(e 'ar ceux 3ui
es(i)aien( 3u,i+ a5ai( une 5ision (ro' co)'(a6+e des c&oses e( 3ui 'rHnaien( une 5ision cono)i3ue
'+us 'ros'ec(i5e, 9 '+us +ong (er)e# Iais c&a3ue -ois 3u,e++e a ( )enace, +a 'osi(ion du )inis(/re
des -inances s,es( (rou5e con-or(e 'ar des s(ra(gies &a6i+es de sa 'ar(#
W5 Les probl!mes lis l"olution des structures des minist!res.
a. Le dcoupage optimum des minist"res
D,un co(, i+ serai( sou&ai(a6+e de ne 'as a5oir (ro' de d'ar(e)en(s )inis(rie+s car *
%e+a en(raEnerai( des che"auchements de comptences et des ddoublements de
ser"ices coXteu'.
%e+a 'ro5o3uerai( des risues dincohrence$ de dissonance et le chef du
gou"ernement pourrait a"oir du mal assumer la direction d,un (e+ ense)6+e
&(roc+i(e#
I+ 0 a +e risue dun miettement de laction administrati"e#

Iais, de +,au(re co(, il faut a"oir suffisamment de minist!res pour faire face toutes les
tFches et besoins dont la croissance est relle 4par e'emple$ le ni"eau europen e'ige un
ddoublement fonctionnel de chaue ministre ui doit *tre prsent 6aris et 9ru'elles. &n
pourrait en"isager ue chaue ministre soit dot dun secrtaire d#tat, d,un ad8oin( 'our +e
re'rsen(er 9 Bruxe++es#
Des so+u(ions exis(en( 'our rsoudre ce((e con(radic(ion * Par exe)'+e, Lon BLFI a5ai(
'ro'os en 193 dans L +a r-or)e gou5erne)en(a+e M de ro)'re a5ec +a (radi(ionne++e ga+i( des
)inis(res en dis(inguan( des L )inis(res c&e-s de grou'e M a5ec +es3ue+s +e Pre)ier )inis(re discu(erai(
en 'er)anence, e( des L )inis(res ordinaires M# Ainsi, en KLQU ;uy M&LL#A a"ait une structure
restreinte : uelues > super ministres ? flanus de secrtaires d#tat# >i +,ex'rience n,a 'as
donn grande sa(is-ac(ion, +a (endance res(e (ou( de )7)e 9 des 3ui'es '+us res(rein(es#
b. Ladaptation des structures au# !onctions gouvernementales
>econd 'ro6+/)e 3ue nous ne -erons 3u,e--+eurer * celui de ladaptation des structures au'
fonctions gou"ernementales. )est un probl!me du dcoupage des fronti!res entre les diffrents
minist!res. Il faut trou"er la dfinition des titulaires de charge la plus rationnelle possible 1
plut/t ue de reproduire une structure ministrielle dfinie par les traditions$ ui font uil y a
toujours un certain nombre de minist!res$ "entuellement ajusts$ on peut a"oir une approche
rationnelle : on se demande alors uelles sont les principales tFches de l#tat$ pour dduire une
structure ministrielle dcalue de cette analyse des tFches de l#tat.
La s(ruc(ure (radi(ionne++e des )inis(/res re5ien( 9 )+anger des c&oses 3ui ne son( 'as
&o)og/nes# Par exe)'+e en .rance$ on admet uil y a la prise en charge par l#tat dune
fonction ducation. )ette fonction nest pas elle seule prise en charge par un minist!re$ celui de
l#ducation -ationale$ ui lui+m*me soccupe aussi dautres acti"its$ ne serait+ce ue parce ue
dans ce minist!re auuel de tr!s nombreu' enseignants sont rattachs$ il faut faire de la gestion
administrati"e courante. In"ersement$ la fonction ducation est aussi prise en charge par
dautres minist!res : chaue minist!re a ses coles$ ses stages de formationH)est le'emple de
l#-( ou des I@(, ra((ac&s au Pre)ier )inis(re, +,IKRA es( ra((ac& 9 +,Agricu+(ure, >ain(!%0r
d'end de +a D-ense, on 'ourrai( ainsi )u+(i'+ier +es exe)'+es#
4n 'eu( dire +a )7)e c&ose de +a -onc(ion d-ense# La D-ense a aussi une -onc(ion de
'roduc(ion des ar)e)en(s 'ar exe)'+e# I+ es( au -ina+ di--ici+e de sa5oir si +,on es( au )ieux de
+,e--icaci( dans +es )inis(/res# P+usieurs (en(a(i5es doc(rina+es on( ( -ai(es, )ais on n,arri5e 'as
5rai)en( 9 sa5oir#
3ans les annes KLUR$ on a mis en place le budget fonctionnel de l#tat$ ui a prise une
nou"elle importante a"ec la L&L.$ ui sefforce de dfinir le r/le de l#tat au tra"ers dun
certain nombre de programmes dactions ui ont justement pour ide de permettre une
meilleure "aluation de +,e--icaci( de +a d'ense 'u6+i3ue en 8ugean( de +a )ani/re don( un
'rogra))e a ( re)'+i#
La L4L? a5ai( deux in(en(ions * +a 're)i/re (ien( '+u(H( de +a gestion rationnelle de la
dpense publiue : il fallait sortir de la logiue des ser"ices "ots# Le 6udge( de +,E(a( es( en -ai(
une au(orisa(ion de d'enser 'our +e gou5erne)en(# Lors3ue +e gou5erne)en( se 'rononce sur +a +oi de
-inance, i+ ne se 'ronon.ai( en -ai(, a5an( +a L4L?, 3ue sur une 'or(ion )ineure des crdi(s
dis'oni6+es, car 90Z des crdi(s n,(aien( 'as d6a((us e( ( 'r a--ec( car i+ (ai( d,usage de
reconduire +a do(a(ion 6udg(aire des )inis(/res# La L4L? consis(ai( d,a6ord 9 ren5erser ce 'rocessus
+9# %,es( un dis'osi(i- 3ui consis(e 9 dire 3u,i+ -au( )e((re en '+ace des 'rogra))es d,5a+ua(ion 3ui
condi(ionneron( +es do(a(ions#
La seconde +ogi3ue es( 3ue ce programme transcende$ tra"erse lorganisation ministrielle
classiue. (ussi bien pour lancienne pratiue du budget fonctionnel ue aujourdhui. &n
dcoupe en fait en huit grands p/les le r/le de l#tat. Le probl!me est ue cette analyse reste
encore insuffisante car pas totalement rationnelle# I+ res(e des (i(res L -ourre!(ou( M, co))e +e
)on(re cer(ains c&a'i(rages du 6udge(# )e nest jamais compl!tement satisfaisant.
Mais surtout$ cela ne sest pas traduit$ pour des raisons politiues$ dans une
rorganisation gou"ernementale# I+ 0 a des rsis(ances cor'ora(i5es, sur(ou( dans +es anciens
)inis(/res e( sur(ou(, on na pas "raiment le temps dessayer des formules no"atrices lorsue lon
se trou"e dans lurgence gou"ernementale. Il y a une rupture entre le temps politiue de la
dcision dans la formation gou"ernementale et le temps technico+administratif de la rpartition
des tFches.
). La structure interne dun minist!re.
1) Les principau' lments de lorganigramme dun minist!re.
a. Le ministre et ses collaborateurs directs.
7n minist!re$ cest dabord un ministre$ et il faut se sou"enir ue cest ueluun ui a
plusieurs r/les$ plusieurs facettes$ plusieurs tFches# I+ es( en )7)e (e)'s un &o))e 'o+i(i3ue,
)7)e si 'ar-ois i+s n,on( 'as eu de carri/re 'o+i(i3ue, co))e DE NILLEPIK ou BREG4K
au8ourd,&ui# Mais le ministre est aussi le suprieur hirarchiue dune administration$ ui aura
pour tFche de dfendre des intr*ts corporatifs ou sectoriels$ ui "a les dfendre au
gou"ernement# Fn 6on )inis(re es( ce+ui 3ui 5a arrac&er un cer(ain no)6re d,a5an(age 'our +e sec(eur
3u,i+ re'rsen(e# Il faut donc se battre contre le ministre des finances$ mais aussi contre ses
coll!gues pour lobtention de fonds <
Le )inis(re es( donc ex(r7)e)en( occu' e( a 6esoin de co++a6ora(eurs direc(s 3ui 5on( +ui
'er)e((re d,assurer au sein de son )inis(/re +,ani)a(ion ncessaire e( )ain(enir +,uni( de direc(ion
3ui ne 5a 8a)ais de soi au sein d,un )inis(/re d,une cer(aine i)'or(ance#
4n di--renciera +e ca6ine( )inis(rie+, +e secr(aria( gnra+ du )inis(/re e( +,ins'ec(ion#
! Le ca6ine( )inis(rie+
Les cabinets ministriels franais sont beaucoup plus importants ue dans les autres
pays$ en taille et en r/le$ a"ec des fonctions la fois administrati"es et politiues. Les cabinets
sont fait de collaborateurs personnels du ministre ui en principe$ sont des personnes ui
arri"ent a"ec le ministre 4et ui sont donc choisis indi"iduellement5 et partent a"ec lui# %e+a di(,
+es au(ori(s su'rieures 'eu5en( i)'oser des )e)6res dans +es ca6ine(s co))e +,a -ai( IIGGERAKD
en 1981 a5ec +es )inis(/res co))unis(es# Des raisons '+us 'ersonne++es 'eu5en( 8ouer aussi# 3ans le
cas dun ministre > nou"eau ?$ ui na pas de rseau$ les autres ministres le conseillent# Les
ca6ine(s )inis(rie+s regrou'en( +es co++a6ora(eurs 'o+i(i3ues du )inis(re, )7)e si d/s +a IN
/)e
R'u6+i3ue, ce son( des 'ersonnes issues de +,ad)inis(ra(ion 3ui 5on( s,i)'oser, car e++es son( 9 +a -ois
dans +,ad)inis(ra(ion e( en de&ors de +,ad)inis(ra(ion, car e++es son( des agen(s 'u6+ics#
Les membres des cabinets ministriels sont limits en nombre par un certain nombre de
te'tes : un ministre doit a"oir au ma'imum di' collaborateurs$ et sept pour un ministre dlgu.
)=I@() a"ait fait campagne en KLLQ sur cela. )ela dit$ cela nest jamais respect et en
moyenne$ les cabinets comportent toujours plus de membres ue ce ui est pr"u par la loi < 4n
se -ai( 'r7(er des co++a6ora(eurs 'ar +es ad)inis(ra(ions si 6esoin es( J
%e+a s,ex'+i3ue 'ar '+usieurs raisons * lune est ue les tFches salourdissent$ lautre est le
caract!re ostentatoire du nombre de collaborateurs. #nfin$ il est rassurant da"oir un technicien
par grand dossier# Les ca6ine(s on( un (ri'+e rH+e * ce+ui de conce'(ion D c,es( +,(a(!)a8or, 3ui es( +9
'our aider +e )inis(re 9 d-inir +es grandes orien(a(ions 'o+i(i3ues de son orien(a(ion )inis(rie++e# Bien
5ide))en(, i+ -au( ensui(e )e((re ces ides en [u5re, e( (ou( ce (ra5ai+ de conce'(ion des dossiers es(
-ai( 'ar +es )e)6res du ca6ine(# Second grand r/le$ la fonction de coordination ue les membres
du cabinet "ont assumer$ cette coordination est double$ entre le minist!re et les autres minist!res
et entre le minist!re et le'trieur$ a"ec les parlementaires$ les administrations$ etc# En-in, +e
ca6ine( a une fonction politiue$ en grant lagenda du ministre. (u final$ il "a prendre en charge
les multiples tFches inhrentes la "ie de ministre.
La s(ruc(ure (0'e es( +a sui5an(e * i+ 0 a (ou( d,a6ord un directeur de cabinet$ ui dirige et
coordonne lacti"it des conseillers techniues et des chargs de mission entre lesuels sont
rpartis les dossiers# Re)ar3uons 3u,i+ 'eu( 0 a5oir des c&args de )ission L au'r/s du )inis(re M,
3ui ne d'enden( 'as du direc(eur du ca6ine(# Nien( ensui(e +e chef de cabinet$ ui tient un r/le plus
politiue$ et ui g!re la personne du ministre$ ses dplacements$ ses discours$ ses rponses et les
relations a"ec la presse# %e((e s(ruc(ure des ca6ine(s )inis(rie+s co)'rend en )o0enne une 5ing(aine
de 'ersonnes#
)ette structure a toujours t tr!s critiue en .rance$ dabord parce uon la accus de
faire cran entre le ministre et les ser"ices et effecti"ement$ beaucoup de tFches prises en charge
par le cabinet pourrait l*tre par les ser"ices$ sous la responsabilit des directeurs gnrau' des
ser"ices. %e((e cri(i3ue es( rcurren(e#
De '+us, ce((e s(ruc(ure des ca6ine(s )inis(rie+s fa"orise certaines ambitions car il est un
tremplin$ un acclrateur de carri!re dont tire bnfice ceu' ui ont la chance de ser"ir un
ministre influent ou ayant des ressources politiues importantes * c,es( +a 'ra(i3ue des (es(a)en(s
)inis(rie+s 3ui a ( in(erdi(e )ais 3ui su6sis(e in5i(a6+e)en( car on sai( 6ien 3ue++e es( +a dure de
5ie 'ro6a6+e d,un )inis(/re e( d,un )inis(re, e( +es no)ina(ions se -on( )ain(enan( a5an( +e d'ar( du
)inis(re#
Au -ina+, +e ca6ine( )inis(rie+ -ai( de +a 'o+i(i3ue, )7)e s,i+ es( socio+ogi3ue)en(
ad)inis(ra(i- D cette hybridation a aussi des a"antages : cest linterpntration progressi"e des
deu' champs.
! Le secr(aria( gnra+ du )inis(/re#
)ette institution est beaucoup moins connue$ et a sui"ie une "olution en dent de scieH
Ils sont aujourdhui rtablis dans tous les minist!res# Le secr(aire gnra+ du )inis(/re coordonne
+es ser5ices ad)inis(ra(i-s du )inis(/re# I+ 0 a ce'endan( '+usieurs 5arian(es en 'ra(i3ue# %e 3ui
corres'ond 5rai)en( 9 +,a''e++a(ion, cest uand le secrtaire gnral coordonne lensemble des
ser"ices du minist!re. )ette fonction a t ensuite supprime dans la plupart des cas parce uau
fond$ il y a"ait une sorte de redondance a"ec le directeur de cabinet# >eu+ ce+ui du )inis(/re des
A--aires E(rang/res a de)eur dans +e (e)'s# Il e'iste aujourdhui deu' cas de figures : le
secrtaire gnral peut regrouper un bloc de ser"ice identifi$ et est alors une sorte de sous+
secrtaire d#tat. 3ans le minist!re de la 3fense$ il y a le cas particulier du secrtaire gnral
pour ladministration$ et un autre a"ec le dlgu gnral pour larmement 43;(5.
A co( des secr(aires gnraux, i+ exis(e +e 'os(e de directeur dadministration centrale$
dont on parlera plus tard.
! L,ins'ec(ion gnra+e#
Linspection gnrale$ lorsuelle e'iste$ est rattache directement au ministre. Il sagit
dun corps de hauts fonctionnaires ui a plusieurs tFches# I+ con(rH+e +es ser5ices, de )ani/re
in(erne au )inis(/re# I+ 0 a aussi une -onc(ion d,(udes e( d,5a+ua(ion des ser5ices# %e+a 'eu( s,inscrire
dans +e cadre de )issions rgu+i/res ou aussi dans +e cadre d,en3u7(es 'onc(ue++es 9 +a de)ande du
)inis(re#
Linspection gnrale ne prend pas de dcision$ ce nest pas de ladministration acti"e$
mais elle soumet des propositions au ministre$ auuel il donnera ou non suite# >ocio+ogi3ue)en(,
+es )e)6res des ins'ec(ions gnra+es son( sou5en( d,anciens -onc(ionnaires rec+asss de'uis +es
ca6ine(s )inis(rie+s, au (i(re de rco)'ense e( en raison de +eur ex'rience#
b. Les services administrati!s $ la bureaucratie.
)e second cercle reprend des lments du premier puisuon y retrou"e par e'emple les
directeurs dadministration centrale# Les direc(eurs d,ad)inis(ra(ion cen(ra+e se dis(inguen( des
direc(eurs gnraux car ils disposent de ser"ices dconcentrs 4sauf e'ception +ors3u,on a 5ou+u
donner une i)'or(ance 'ar(icu+i/re 9 une direc(ion en +a no))an( direc(ion gnra+e a+ors 3u,e++e
n,a5ai( 'as de ser5ices (erri(oriaux<#
I+s son( au (o(a+ en(re NQR et TRR et comptent parmi les plus hauts fonctionnaires de l#tat.
Ils sont nomms par dcret en )onseil des ministres et occupent des emplois la discrtion du
gou"ernement$ dont ils peu"ent tout moment *tre dchargs# I+s son( en e--e( no))s L in(ui(u
'ersonae M +e '+us sou5en( 'our un emploi fonctionnel 4en gnral$ un directeur dadministration
centrale reste N+Tans en poste5
A co( d,eux on (rou5e des chefs de ser"ice ayant des fonctions ui"alentes mais dont les
ser"ices ne sont pas suffisamment importants pour *tre nomm directeurs dadministration
centrale.
>ous +,au(ori( du direc(eur d,ad)inis(ra(ion cen(ra+e, on (rou5e des sous+directeurs et des
chefs de bureau'. )est au sein de ces bureau' uon trou"e une cohrence dans le tra"ail
administratif.
)es ser"ices de ladministration centrale se prolongent et se compl!tent sur le plan
territorial par des ser"ices dconcentrs nombreu' et di"ers propos desuelles on peut tracer
uelues tendances gnrales : depuis les annes KLUR ils sont progressi"ement regroups sous
lgide dun seul directeur 4dpartemental ou rgional$ ou les deu'5
%e )ou5e)en( a co))enc d/s 191 a5ec +es DDA>> 'uis a5ec +es ser5ices de +,agricu+(ure
e( sur(ou( +es DDE 3ui son( +es ser5ices dconcen(rs +es '+us 'uissan(s# &n a raffirm des
procdures de coordination en plaant les ser"ices dconcentrs sous lautorit du prfet pour
lutter contre la tendance au cloisonnement administratif ;3ui 5ou+ai( 3ue +es ser5ices dconcen(rs
en(ren( en re+a(ion direc( e( exc+usi5e a5ec +eur )inis(/re< 3ui g7nai( +a coordina(ion des 'o+i(i3ues
+oca+es ;co))e 'ar exe)'+e +a 'o+i(i3ue de +a 5i++e -ai( a--aire 9 des sa5oir!-aire de di--ren(s
)inis(/res * in(rieur, cu+(ure, a--aires socia+es, 3ui'e)en(###<
Ainsi, en 191 il a t pos en r!gle ue les courriers entre administration centrale et
ser"ices dconcentrs de"aient ncessairement passer par la prfecture# De '+us, (ou(e runion ou
co)i( in(er)inis(rie+ dans +e d'ar(e)en( de5ai( 7(re 'rside 'ar +e 'r-e(# En ou(re, ce+ui!ci re.oi(
un 'ou5oir &irarc&i3ue sur +es c&e-s de ser5ices ;c,es( +,exe)'+e du 'ou5oir de no(a(ion< En-in, +es
d+ga(ions de 'ou5oir consen(ies 'ar +es )inis(res dans +e cadre de )esures de dconcen(ra(ion
(erri(oria+e de5aien( d,a6ord 'asser 'ar +e 'r-e( 3ui 'eu( soi( garder ces co)'(ences, soi( +es d+guer
9 son (our#
-anmoins$ les comptences du prfet ne sont pas absolues : il ne dispose pas des moyens
administratifs suffisant pour e'ercer lensemble de ces prrogati"es. Il est oblig de faire
attention la tentation des minist!res agir "erticalement sans passer par lui 4a"ec par e'emple
le circuit du courrier officiel est sou"ent court+circuit grFce au' nou"eau' moyens de
communication$ comme le .a'...5
2) Les tendances actuelles dans la structuration des minist!res.
a. %ne tendance & la comple#i!ication.
4n a6ordera deux grands )ou5e)en(s# Au sein de c&a3ue )inis(/re, une (endance 9
+,aug)en(a(ion des ser5ices e( des direc(ions
(u sein des directions$ on "oit appara,tre de "ritables cabinets administratifs aupr!s des
directeurs dadministration centrale ui "iennent encore compliuer lorganigramme# %e
)ou5e)en( es( une raction des directeurs dadministration centrale eu' m*me face la monte
en puissance des )abinets ministriels * ceux!ci, 'e(i( 9 'e(i(, une -ois +es r-or)es 'r5ues 'ar +e
)inis(re ac&e5es ou annu+es on( (endance 9 s,i))iscer dans +es -onc(ions de ges(ion 3uo(idienne
des direc(ions cen(ra+es#
b. %ne tendance & linstabilit de ladministration.
La simple lecture du V.& indiue les rformes incessantes dans lorganisation de
ladministration centrale. Mais$ cette instabilit est "ariable selon les minist!res : elle est
ma'imum pour les rcents dont la sph!re de comptence nest pas encore bien fi'e 1 elle est
minimale pour les grands minist!res rgaliens# Iais, )7)e ces derniers son( (ouc&s 'ar ce
)ou5e)en( co))e +e )on(ren( deux exe)'+es *
Le )inis(/re des a--aires (rang/res a +ong(e)'s ( dcou' en (rois grandes direc(ions# Iais
ce+a e)'7c&ai( d,a5oir une 5ision &ar)onieuse dans +es re+a(ions 6i+a(ra+es# De '+us, s,a8ou(e 9 ce+a +e
'ro6+/)e de +a cons(ruc(ion euro'enne# De'uis, 12 ans, on a (en( de rsoudre +e 'ro6+/)e#
Au8ourd,&ui, sous lgide du secrtaire gnral$ on a des directions par secteurs de comptence
au'uelles sajoutent des directions par secteurs gographiues.
Le )inis(/re de +,agricu+(ure a connu dans +es annes 190 un 'ro-ond 6ou+e5erse)en(
(raduisan( +e 'assage d,une cono)ie rura+e (radi(ionne++e e( essen(ie++e)en( na(iona+e 9 une
agricu+(ure 6eaucou' '+us (ourne 5ers +es -i+i/res indus(rie++es e( oC +es c&oses se (rai(en( sur(ou( au
ni5eau euro'en# La r-or)e a consis( 9 res(ruc(urer +,organisa(ion au(our de (rois grandes ides * +es
&o))es, +,es'ace, +es 'rodui(s#
%er(aines r-or)es 5isan( une ra(iona+i( dans +,organisa(ion son( a--ec(es 'ar +e 'oids des
considra(ions 'o+i(i3ues# Par exe)'+e, dans +es annes 19"0, +e )inis(re de +,duca(ion na(iona+e ;Ir
GFI%WARD< 5eu( )oderniser +,organisa(ion de son )inis(/re# I+ con-ie ce((e (@c&e 9 un ca6ine( de
consu+(an( 3ui 'ro'ose une dis(inc(ion en(re des direc(ions d,o68ec(i-s e( des direc(ions de )o0ens a5ec
des runions en(re +es direc(eurs 'our &o)ogniser +e (ou(# Iais ce((e r-or)e es( i))dia(e)en(
re)ise en cause e( +e )inis(re 5a re5enir 9 +,organisa(ion (radi(ionne++e#
II. Le tra"ail gou"ernemental.
(. 6rincipe et procdure.
Le tra"ail sous langle des politiues publiues$ est essentiellement maru par la
recherche de la cohrence et par la notion darbitrage. Il sagit dorganiser linter ministrialit,
c,es(!9!dire de -aire (ra5ai++er ense)6+e e( de )ani/re coordonne des )inis(res a0an( des o68ec(i-s
di--ren(s *
K5 Linsistance du 6remier ministre uant lobjectif de coordination : inter ministrialit
et arbitrage.
a. Les directives du Premier ministre.
\ +a -or)a(ion de c&a3ue gou5erne)en(, chaue membre reoit comme > cadeau de
naissance ? une directi"e du 6remier ministre e'pliuant la faon dont il entent diriger son
uipe. E++es insis(en( en gnra+ sur +a ncessi( d,une co&rence dans +,ac(ion gou5erne)en(a+e#
@&)(@3 en KLOO a"ait labor une directi"e dans lauelle il incitait les membres du
gou"ernements remettre son cabinet et au secrtariat gnral du gou"ernement a"ant toute
runion interministrielle un dossier contenant les objectifs fi's a"ec leurs consuences
chiffres et les "entuels points de dsaccords a"ec les autres ministres.
V&S6I- en KLLM a affich les m*mes intentions en "ue dassurer une harmonie
gou"ernementale en in"itant les ministres trancher entre eu' leurs di"ergences sur des
uestions de moindre importance

Le 'ro6+/)e, c,es( 3u,a'r/s un d)arrage 5er(ueux ces intentions sont progressi"ement
abandonnes.
b. Les techniques pour assurer la coordination ministrielle.
Linter ministrialit repose dabord sur les possibilits de communication directe entre
les membres de luipe gou"ernementale et donc sur une srie dchanges informels$ de
concertations$ entre les ministres ou les directeurs de cabinet : cest le tlphone
interministrielle$ a"ec des numros simplifis# %&acun des )inis(res 'eu( a5oir acc/s aux au(res
)e)6res de +,3ui'e# Les acc!s directs sont en nombre limit mais cet acc!s e'iste. Il y a aussi
acc!s un autre rseau$ le @gis$ ui permet da"oir le contact immdiat a"ec les reprsentants
en pro"ince : prfets$ recteurs et directeurs de ser"ice dconcentrs.
( c/t de ces relations uotidiennes plus ou moins denses$ il e'iste comme modalit toute
une srie de runion interministrielle ui font la "ie uotidienne des gou"ernements# %e son( ces
runions 3ui cons(i(uen( +a ra+i( D e++es son( '+us ou )oins no)6reuses e( on( (endance 9 aug)en(er
en no)6re sous +,e--e( de +a co)'+exi( croissan(e des dcisions, e( e++es son( de '+usieurs na(ures#
D,a6ord, elles se diffrencient en fonction de leur statut$ dfinie par la ualit des personnes ui
y participent# %,es( ainsi 3u,on dis(ingue +es conseils interministriels, aux3ue+s 'ar(ici'e +e Pre)ier
)inis(re e( 'ar-ois +e Prsiden(, ou +eurs re'rsen(an(s e( +es comits interministriels 3ui ne
runissen( 3ue des )inis(res# Les si)'+es runions interministrielles son( des runions sans
'rsence de )inis(res#
>ur(ou(, on 'eu( dis(inguer en(re +es runions ou consei+s 3ui on( un carac(/re '+us ou )oins
'er)anen(, ou en (ou( cas rcurren(, e( +es au(res# 7n certain nombre de ces runions sont pr"ues
par des te'tes ui organisent selon des rythmes "ariables la tenue de ces instances$ par e'emple
le comit interministriel damnagement et de d"eloppement du territoire se runit
rguli!rement$ tandis ue dautres runions ont un caract!re plus ponctuel et sont pro"ous en
temps de besoin e( runissen( +es 'ersonnes concernes en -onc(ion de +a na(ure du (ex(e# %es runions
a6ou(issen( 9 une concer(a(ion, 9 un accord, 3ui es( +e '+us sou5en( di--ici+e 9 o6(enir, c&acun
d-endan( son 'oin( de 5ue, i+ 0 a d6a( e( ce d6a( ne se conc+u( 'as (ou8ours, +oin sans -au(, 'ar un
co)'ro)is acce'( 'ar (ous# D/s +ors, +,essen(ie+ du 'rocessus de dcision es( cons(i(u 'ar +,ar6i(rage
du 're)ier )inis(re#
)es arbitrages sont consigns dans un document bleu 4on parle de > dcision bleuie ? ou
de > bleu ?5 dfinitif$ sauf si un ministre essaie de faire appel de cet arbitrage aupr!s du
6rsident de la @publiue# %es ar6i(rages son( +,ex'ression du (ra5ai+ gou5erne)en(a+ e( un (e)'s
de '+us en '+us i)'or(an( es( consacr aux runions in(er)inis(rie++es ;e++es son( en(re 1000 e( 1200
'ar an< #lles e'priment le souci de Matignon daffirmer son autorit sur la marche
gou"ernementale 4et ce particuli!rement en priode de cohabitation5
W5 Ladaptation gou"ernementale la construction europenne.
Le mcanisme dadaptation e'ig par la construction europenne est maru en .rance
par la primaut de le'cutif et par limportance de la notion darbitrage du 6remier ministre :
a. La primaut de le#cuti!.
3ans les runions interministrielles prparant les grandes dcisions$ on trou"e toujours
des reprsentants du 6remier ministre 4car cest lui uest rattache le secrtariat gnral du
comit interministriel pour les uestions de coopration conomiue europenne : le S;)I5
ainsi ue des conseillers spciau' du 6rsident chargs de prpars les grandes confrences
diplomatiues.
Le Par+e)en( es( 'ar con(re dans une 'osi(ion )argina+ise car +es d+ga(ions 'ar+e)en(aires
on( seu+e)en( 'our o68e( d,in-or)er +es asse)6+es des (ex(es )anan( des ins(i(u(ions
co))unau(aires ;une circu+aire de 1991 i)'osan( au gou5erne)en( d,in-or)er +,asse)6+e na(iona+e
a5an( de se 'rononcer sur un (ex(e co))unau(aire< Malgr cela$ lessentiel se passe au ni"eau de
le'cutif$ ce ui se marue par un renforcement de la procdure de larbitrage du 6remier
ministre.
b. Le ren!orcement de larbitrage du Premier ministre.
Le gou"ernement se force adopter une position uniue sur les grandes uestions
europennes. )est en KLTO ua t cr le S;)I pour harmoniser les positions entre ministre
des affaires trang!res et ministre de lconomie concernant la rpartition de laide
M(@S=(LL.
I+ dis'ose au8ourd,&ui d,en5iron KQR collaborateurs et est directement rattach au 6remier
ministre. Il a pour tFche de con"ouer les runions interministrielles et de prparer le )onseil
des ministres sur les uestions europennes# I+ organise ainsi dans sa -onc(ion d,ar6i(rage e( de
coordina(ion une moyenne de O runions par jour# Fne -ois +,ar6i(rage rendu, il transmet les
instructions du gou"ernement la reprsentation permanente aupr!s de l7nion europenne.
En sens in5erse, il reoit les informations transmises par cette reprsentation permanente
et les diffuse au' intresss. #nfin$ il assure le sui"i des rencontres entre les administrations
nationales et les ser"ices de la commission europenne pour la mise en oeu"re des dcisions
communautaires dans +e droi( in(erne ;+e 'ro6+/)e es( 3ue 'our ce+a i+ dis'ose de )o0ens +i)i(s<#
Les ministres se sont aussi adapts la construction europenne en mettant en place des
cellules de coordination ui sont charges de produire les arbitrages interministriels entre les
diffrents ser"ices.
Kan)oins, ce sont le ministres des affaires trang!res et le ministre pour les affaires
europennes ui ont le plus "ocation inter"enir dans les uestions europennes# Le 're)ier a
o'r en 1993 une rorganisa(ion in(erne 'our in(grer +a di)ension euro'enne dans son
-onc(ionne)en( en cran( deu' postes de secrtaires gnrau' adjoints dont lun est plus
particuli!rement charg des uestions europennes#
I+ dis'ose en ou(re de +a coo'ra(ion du second 3ui es( en 'rinci'e '+ac sous son au(ori( ;sau-
deux exce'(ions a5ec DFIA> 'uis %RE>>4K 9 +a (7(e du )inis(/re des a--aires euro'ennes,
ra((ac&s direc(e)en( 9 IIGGERAKD<
L,essen(ie+ de ce dis'osi(i- a ainsi 'our (@c&e 'rinci'a+e dobtenir une position uniue
transmettre la reprsentation permanente 9ru'elles.
9. 6rsentation du principe hirarchiue.
La (radi(ionne++e cen(ra+isa(ion du 'ou5oir a donn 9 ce 'rinci'e une -orce 'ar(icu+i/re# Il
sagit dun principe gnral de rpartition des tFches 4> les ides gnrales doi"ent partir du
centre ? selon Louis -apolon 9&-(6(@A#5 ui se traduit par un certain nombre de pou"oirs
reconnus au suprieur hirarchiue# %eux ci son( organiss se+on une cascade de res'onsa6i+i(s#
Le ministre dispose ainsi de trois moyens pour affirmer son autorit :
1) Le pou"oir rglementaire.
%,es( +e 'ou5oir rser" certaines autorits autres ue parlementaires de prendre des
dcisions e'cutoires caract!re gnrales et impersonnelles# %e+a cons(i(ue un 'ou5oir nor)a(i-
'uis3u,i+ s,agi( de ldiction dune r!gle de droit. Il se distingue des dcisions indi"iduelles ui
sont sou"ent des mesures dapplication des normes. E(an( cra(eur de droi(, +e 'ou5oir
rg+e)en(aire es( donc (r/s i)'or(an(, c,es( 'our3uoi i+ es( 9 ce (i(re rser5 9 cer(aines au(ori(s# I+
con5ien( 9 ce su8e( de dis(inguer si i+ s,agi( d,un 'ou5oir rg+e)en(aire gnra+ ou s'cia+is *

a. Le pouvoir rglementaire gnral.
Le pou"oir rglementaire gnral appartient un tr!s petit nombre dautorit : il est en
principe rser" par la constitution au 6rsident de la @publiue et au 6remier ministre :
se+on larticle KN de la )onstitution le prsident signe les dcrets pris en conseil des
ministres# I+ 'eu( aussi, 'endan( une 'riode d,a''+ica(ion de +,ar(ic+e 1 'rendre des
)esures 9 carac(/re rg+e)en(aire#
se+on larticle WK de la )onstitution$ la comptence rglementaire de principe
appartient au 6remier ministre.
b. Le pouvoir rglementaire spcialis.
(insi$ les ministres nont uun pou"oir rglementaire limit ui se'erce dans deu'
hypoth!ses seulement : lorsuun te'te pr"oit cette comptence pour un domaine particulier et
m*me en labsence de te'te chaue ministre dispose dun pou"oir rglementaire pour
lorganisation interne de son minist!re 4).#.KLNU > V(M(@A ?5
Kan)oins, dans +a 'ra(i3ue, le pou"oir rglementaire des ministres est tendu : tout
dabord parce ue les te'tes lui attribuant un pou"oir rglementaire ont t dicts en nombre,
ensui(e 'arce 3ue cest sou"ent le ministre ou ses ser"ices ui prparent et instruisent des te'tes
ui sont de la comptence formelle du prsident ou du 6remier ministre.
En-in du -ai( de +a 'ra(i3ue des circulaires prcisant la faon dont il faut entendre la
nou"elle disposition rglementaire et ui ont pris une "aleur uasi+rglementaire car les ser"ices
ont pris lhabitude dattendre la circulaire pour appliuer le te'te lui m*me.
2) Le pou"oir dinstruction.
I+ s,exerce 'ar lintermdiaire des circulaires$ notes$ instructions de ser"ices$
directi"es...dont la masse est considrable 4plusieurs milliers de circulaires par an5 :
a. Les circulaires.
Les plus importantes sont publies au V.&$ dautres simplement au bulletin officiel$ mais
la plupart ne sont pas du tout publies. Vuridiuement$ la circulaire na pas forcment *tre
connue par ladministr car elle ne cr pas de droit.
Iais, en ra+i(, il est parfois ncessaire dy remonter pour comprendre les choses. 3e
plus il faut en fait distinguer les circulaires interprtati"es ui ne crent pas de droit$ des
circulaires rglementaires ui crent du droit et ui sont donc susceptibles d*tre attaues
de"ant le tribunal administratif 4ainsi les ministres nchappent pas au' recours en ualifiant
abusi"ement un r!glement de circulaire5
b. Les directives.
%,es( une no(ion in(er)diaire en(re r/g+e)en( e( circu+aire# #lles sont utilises lors de
lapplication dun pou"oir discrtionnaire pour donner des orientations concr!tes#
3) Le pou"oir de correction.
Le su'rieur &irarc&i3ue a un pou"oir de correction sur les notes de ses subordonns. Le
su'rieur 'eu( re-aire un ac(e 3u,i+ es(i)e a5oir ( )a+ -ai(# Il e'iste des contro"erses juridiues
son propos. Il faut distinguer deu' hypoth!ses :
a. Le pouvoir de substitution.
Dans ce cas, le suprieur constate ue le subordonn na pas agit et il prend la
comptence son compte

b. Le pouvoir de r!ormation.
Dans ce cas, le suprieur demande au subordonn de refaire un acte ui a t mal fait D +9
encore, on 'eu( su6di5iser 9 nou5eau * +a r-or)a(ion 'eu( 7(re soit la demande dannulation de
+,ac(e, soi( la rfection de lacte en 3ues(ion#
%e 'ou5oir de correc(ion du su'rieur &irarc&i3ue es( srieusement conteste par la
doctrine administrati"e et par le juge 1 on estime ue le pou"oir de droit commun du suprieur
hirarchiue est en partie limite par le principe de lgalit$ de soumission la r!gle de droit# Le
su'rieur &irarc&i3ue 'eu( con(rH+er +a rgu+ari(, +a con-or)i( 9 +a &irarc&ie des r/g+es, de +,ac(e de
son su6ordonn )ais il ne peut en aucune mani!re faire pr"aloir sa "olont sur celle du
subordonn sauf dans les cas o8 un te'te e'plicite lui conf!re cette possibilit.
En de&ors de ces dis'osi(ions, +e su'rieur serai( can(onn 9 un con(rH+e de 'ure +ga+i(# Si
lon regarde cette interprtation a"ec les cadres danalyse de la sociologie$ on se rend compte
alors ue le suprieur hirarchiue e'erce une comptence et non un pou"oir# I+ n,0 a 'as de
+i6er( d,a''rcia(ion du su'rieur &irarc&i3ue# %,es( un 'rinci'e gnra+ en -ai(, 3ui s,a''+i3uerai( 9
ce cas 'rcis# %e+a se 6ase sur un cer(ain no)6re de dcisions 8uris'ruden(ie++es 3ui es(i)e 3ue ce 3ui
in(er5ien( dans +e cadre de +a su6s(i(u(ion, cest ue le suprieur ne peut pas r"ouer librement les
sujets dont le subordonn a la charge.
%er(ains arr7(s du %onsei+ d,E(a( disen( ex'+ici(e)en( 3ue le fait pour un suprieur de
sassocier ou de participer le'cution de lacte rele"ant de la comptence du subordonn
nentache pas cet acte dillgalit 4arr*t SI)(@3$ de KLUW5 La simple association est diffrente
de la substitution.
Dans +e cas de +a r-or)a(ion, le suprieur peut demander le retrait ou la modification
dun acte illgal mais il ne peut imposer un changement dinterprtation son subordonn. #n
fait$ le pou"oir du suprieur hirarchiue est beaucoup plus limit ue lon pourrait le penser#
%e+a di(, on re)ar3ue 3ue droi( e( 'ra(i3ues en(re +e su'rieur e( +e su6ordonn son( di--ren(s# Le droi(
-ai( a6s(rac(ion du con(ex(e dans +e3ue+ s,inscri5en( ces re+a(ions 8uridi3ues D or, ce con(ex(e es( 6ien
ce+ui d,une do)ina(ion du su'rieur sur +e su6ordonn, 3ui rsu+(e des dis'osi(ions du s(a(u( de +a
-onc(ion 'u6+i3ue 3ui 'r5oi( 3ue d,une -a.on gnra+e, le fonctionnaire responsable de la marche
dun ser"ice est galement responsable lgard de ses chefs de lautorit ui lui a t confr et
lgard des ordres uil lui ont t donn.
)ela se traduit en fait par le fait pour le suprieur de noter le subordonn et ainsi
dinfluer sur la carri!re de ce dernier. Le su6ordonn 5a donc c&erc&er 9 donner sa(is-ac(ion 9 son
su'rieur e( sera sensi6+e aux re)ar3ues, aux cri(i3ues de son su'rieur# Il est gnralement tenu
dobir au' ordres$ sauf dans des situations tr!s particuli!res o8 lordre uil reoit serait
manifestement illgal et porterait attente au' droits et liberts des agents de la fonction
publiue$ cas dans leuel il ne doit pas le'cuter et dnoncer cela# Le su'rieur a 'ar ai++eurs un
(r/s grand no)6re de 'ossi6i+i(s d,encadre)en( de +,ac(ion des su6ordonns, en particulier le
procd de lacte type. &n retrou"e la logiue de ce ui e'iste en mati!re de directi"e : cela
consiste par le sommet noncer$ laborer$ pour une certaine catgorie de dcisions ou
dactions$ un document de rfrence fi'ant jusue dans le dtail le contenu des dcisions
prendre# %e+a n,es( au -ond, juridiuement$ uune indication donne aux agen(s de +a &irarc&ie
ad)inis(ra(i5e, 3ui ne son( 'as o6+igs de s,0 con-or)er, mais ui le font dans la pratiue# I+ -au( en
-ai( dis'oser d,argu)en(s (r/s 'rcis 'our droger 9 ces ac(es (0'es# %,es( un )o0en d(ourn 'our +e
su'rieur &irarc&i3ue d,i)'oser ses 5ues, ses conce'(ions &irarc&i3ues# Il est finalement tr!s rare
ue des agents de la fonction publiue se rebellent m*me sils dsapprou"ent le contenu des
dcisions prises. &n "oit combien on a de mal dm*ler les che"au' de la hirarchie et des
responsabilits de ladministration franaise. 3ans des cas particuliers$ cela peut dboucher sur
des affaires cl!bres et drangeantes$ comme par e'emple laffaire 6(6&-$ cest++dire
lapprciation des responsabilits dun secrtaire gnral adjoint de la prfecture de la ;ironde$
lors des dportations de juifs "ers les camps na%is. 6(6&- ntait uun adjoint, i+ n,a5ai( 'as +a
&au(e )ain sur +,ense)6+e de +a c&aEne de dcision e( le proc!s a port sur le degr
daffranchissement uil aurait du adopter lgard de Pichy. Mais$ dune part$ il y a"ait cette
notion de subordination et dautre part la uestion de sa"oir jusu uel point un fonctionnaire
peut+il faire du %!le dans le'cution de ser"ices sur leuel il ne se prononait pas# %e+a es( (r/s
r5+a(eur de +a di--icu+( de 8uger +a 'ar( de res'onsa6i+i( de c&acun dans +,ad)inis(ra(ion -ran.aise#
III. La dconcentration.
La .rance est caractrise par une tr!s grande centralisation. )e principe a sa
rationalit$ sa justification. L#tat central reste la colonne "ertbrale de ladministration. La
centralisation a cependant t mise en cause par sa propre hypertrophie. Lobsession de la
centralisation a conduit deu' dri"es proccupantes pour lefficacit de laction publiue# Pour
'roduire des 6iens 'u6+ics# 4r, trop de centralisation pose le probl!me de lefficacit$ car le centre
se trou"e engorg$ englu$ dans une multitude de dcision 3ui 5on( +e dis(raire de sa (@c&e
'rinci'a+e 3ui es( de conce5oir des 'o+i(i3ues 'u6+i3ues e( d,au(re 'ar( 'arce 3ue les chelons
territoriau' "ont a"oir tendance ne pas rflchir sur leurs actions et essayer de prendre les
meilleures dcisions# Dans +es (ra5aux sur +a dconcen(ra(ion e( +a dcen(ra+isa(ion, des exe)'+es
a6onden(#
En 1933, +e Prsiden( de +a R'u6+i3ue a sign un dcre( au(orisan( +a cons(ruc(ion d,un
'ou+ai++er de (rois )/(res de +ong +e +ong d,une 5oie -erre J
De )7)e, un sana(oriu) 9 +a Runion a du 7(re d(rui( e( recons(rui( a5ec une orien(a(ion
in5erse$'arce 3ue +e )inis(/re 'arisien a5ai( i)'os des '+ans (0'es$a+ors 3ue +a Runion se si(ue
dans +,&)is'&/re sud, ce 3ui in5erse +,orien(a(ion du so+ei+# %e+a a ( 'er)is 'ar +a
dres'onsa6i+isa(ion des ad)inis(ra(ions +oca+es#
)es e'emples tr!s concrets ne datent pas daujourdhui et la prise de conscience de cette
hypertrophie est tr!s ancienne. &n essaie dy remdier en prconisant une dconcentration ui
est au fond un amnagement de lorganisation centralise$ sefforant de mieu' rpartir les
responsabilits tout au long de la cha,ne de dcision# %e((e dconcen(ra(ion, 3ui concerne
'rinci'a+e)en( +es co)'(ences, e++e se 'ro+onge 'ar des (en(a(i5es ga+e)en( 'our )ieux r'ar(ir
'&0si3ue)en(, gogra'&i3ue)en(, +es ad)inis(ra(ions de +,E(a(# %,es(!9!dire 'our essa0er d,i)'+an(er
en de&ors de +a rgion 'arisienne un no)6re cons3uen( de ser5ices ad)inis(ra(i-s, )7)e si ces
ser5ices res(en( des ad)inis(ra(ions cen(ra+es, des ser5ices na(ionaux# Il ny a aucune ncessit
uune administration centrale soit parisienne$ cela rel!"e plus de lusage$ de lhabitude# %,es( +a
dou6+e 3ues(ion 3ue nous a++ons a6order * ce++e de +a dconcen(ra(ion des co)'(ences e( ce++e des
(rans-er(s de ser5ices, 3ui son( deux -or)es d,a)nage)en( du 'rinci'e de dcen(ra+isa(ion 3ui
rencon(re des di--icu+(s de )ise en '+ace#
(. Les Picissitudes de la dconcentration.
En ?rance, il y a une distinction tr!s classiue entre la dcentralisation$ concept uni"ersel$
et puis la dconcentration$ terme plut/t spcifiue la .rance$ et m*me ladministration
publiue franaise. &n peut remaruer ue ce terme de dconcentration nest gu!re connu par
les syst!mes juridico administratifs trangers, co))e en A++e)agne ou dans +es 'a0s Ang+o!
saxons#
)ela est aussi propre ladministration$ car les entreprises parlent de dcentralisation.
%e((e dis(inc(ion es( re+a(i5e, e++e n,a 'as (ou8ours exis(# D,ai++eurs +e 'ro6+/)e es( iden(i-i
de'uis de second e)'ire, soi( +e )i+ieu du XIX
/)e
si/c+e, )ais on ne 'ar+ai( 3ue de dcen(ra+isa(ion, en
con-ondan( +es deux (er)es ou en en e)'+o0an( +,un 'our +,au(re#
Le 're)ier (ex(e o--icie+ 'ar+an( de ce+a es( un dcre( sign en )ars 1822 'ar Louis!Ka'o+on
9&-(6(@A#$ ui nonce lide principale en mati!re de dconcentration dans le'pos des
motifs: on administre mieu' de pr!s ue de loinHparle de dcentralisation. ' (epuis la chute de
lempire) des abus et des e#agrations de tout genre ont dnatur le principe de notre
administration publique*+,on nadministre bien que de pr"s*...,-l !aut donc dcentraliser laction
administrative . Au8ourd,&ui e( ce de'uis un )inen( 8uris(e )e)6re du %onsei+ d,E(a(, Lon
(7)&) a in"ent ce terme en KLUQ$ terme ui "a de"enir tout fait consacr pour dsigner des
transferts de comptence des autorits centrales de l#tat "ers les agents locau' de la m*me
autorit tatiue# 4n -ai( descendre +a co)'(ence +e +ong de +a )7)e c&aEne &irarc&i3ue e( on ne
(rans-/re 'as ce((e co)'(ence 9 une au(re 'ersonne 'u6+i3ue de +,E(a( a+ors 3ue la dcentralisation
consiste en un transfert de l#tat central et centralis des autorits locales lues reprsentant
des personnes publiues distinctes.
>i AF%4% e( un cer(ain no)6re de +i6raux (ai( 'our ce((e di--rencia(ion, c,es( 'our
distinguer les simples dconcentrations$ ui ne portent pas atteinte au poids du pou"oir central$
des dcentralisations ui affaiblissent ce pou"oir central.
4n 'rend (r/s 5i(e conscience de +a ncessi( de +a dconcen(ra(ion e( des )esures
in(er5iennen( asseB 'rcoce)en( e( se succ/den( de -a.on 3uasi inin(erro)'ue, 3ue+ 3ue soi( +e rgi)e
'o+i(i3ue du )o)en( D on 5a donc dconcen(rer sans in(erru'(ion#
Dans ce -oisonne)en( de )esures de dconcen(ra(ion, i+ -au( dis(inguer deux grands (0'es
d,ac(ions, a5ec d,un cH( des )esures (r/s no)6reuses )ais dis'erses, dis'ara(es, e( )ineures, 3ui
'roc/de 9 des dconcen(ra(ions )u+(i'+es )ais 3ui res(e sans incidence# Pour ne 'rendre 3u,un
exe)'+e, dans une (ude du co)i( sur +e coY( e( +e rende)en( des ser5ices 'u6+ics, +a dconcen(ra(ion
es( (udie sur &ui( ans 'our +e )inis(/re de +,Educa(ion Ka(iona+e * i+ 0 a 219 (ex(es de
dconcen(ra(ions )ais ce((e dconcen(ra(ion es( sans i)'or(ance car on n,a dconcen(r 3ue des
)esures sans 5ri(a6+es 'or(es, co))e au )i+ieu des annes 190, +a dconcen(ra(ion de 'ou5oir
'rononcer +a )ixi( des co+es, 'ou5oir 3ue seu+ +e )inis(re a5ai( seu+ 8us3u,en 192# %e+a s,es( -ai( au
)o)en( ou +es associa(ions de 'aren(s d,+/5es se son( )ises 9 'enser 3ue +a )ixi( a++ai( de soi$
Donc +a )esure n,a eu aucune incidence# #n fait$ on dconcentre tout ce ui est superflu$ a ne
change pas la rpartition relle des responsabilits.
( c/t de cela$ il e'iste bien des politiues cohrentes$ structures$ de dconcentration$
ayant une porte "irtuelle consuente et "isant prcisment modifier luilibre des
responsabilits et des pou"oirs entre le centre et les priphries# Dans +es 3uaran(e derni/res
annes, '+usieurs de ces 'o+i(i3ues g+o6a+es de dconcen(ra(ion on( ( )ises en '+ace#
La 're)i/re da(e du gou"ernement )=(9(-+3#LM(S$ en KLMR$ dans le cadre dune
modernisation de l#tat et des ser"ices publics. Les dcrets de KLMR "iennent dconcentrer la
gestion des crdits din"estissement de l#tat en uatre catgories : la catgorie K reste de la
comptence$ mais les catgories W$ N et T "ont *tre transfres au' autorits dconcentres$ en
loccurrence au' prfets# %es derniers 5on( donc rece5oir dorna5an( des en5e+o''es g+o6a+es# )es
dcrets incluent un dispositif dit > anti remonte ? pour limiter les retours "ers les autorits
centrales.
La +oi du -5rier 1992, di(e AGR, co)'+/(e ceci, a5ec un dcre( d,a''+ica(ion du K
er
juillet
KLLW$ nomm : )harte de la dconcentration. &n relance la dconcentration$ KR ans apr!s la
grande politiue de dcentralisation de la gauche. La +oi e( +e dcre( 'rennen( une srie i)'or(an(e
de )esures, don( des s0)6o+i3ues 3ui ne son( 'as co)'+/(e)en( ng+igea6+es, 3ui consis(en( 9 c&anger
+e 5oca6u+aire * ctait le ser"ice e'trieur de l#tat$ ce sont les ser"ices dconcentrs$ ce ui est
plus digne$ plus noble. )e ui est plus important$ cest ue la charte ren"erse un principe de
rpartition en nonant un principe de subsidiarit tout fait nou"eau en droit franais. &n
pose ue ce sont les administrations dconcentres ui ont en principe les pou"oirs$ sauf si on
moti"e une dcision de conser"er ces comptences au ni"eau national$ central# Pus3ue +9, c,(ai(
en -ai( +,in5erse# Au -ina+, )7)e si un asseB grand no)6re de co)'(ences, don( +es '+us i)'or(an(es,
de)eure au ni5eau du cen(re, ce 3ui es( +ogi3ue#
>i on -ai( +e bilan de toutes ces mesures de ces politiues de dconcentration$ on a
"raiment le sentiment uil faut sans cesse remettre ce tra"ail sur le mtier : les objectifs ne sont
jamais atteint 1 le ruilibrage des responsabilits reste toujours raliser# I+ 0 a +9 une sor(e de
'e(i( )0s(/re#
4n (rou5e )a+gr (ou( des r'onses# I+ 0 a des ex'+ica(ions e( des raisons 3ui son( concr/(es,
(ec&ni3ues# >i +,on 'rend +,exe)'+e du dcre( de 19"0, on s,es( a'er.u dans +a )ise en [u5re 3ue
+,o68ec(i- 'oursui5i se &eur(ai( 9 (ou(e une srie d,o6s(ac+es con(re +es3ue+s i+ (ai( di--ici+e de +u((er#
Les en"eloppes reus par les prfets par e'emple$ ntaient pas "raiment globalises mais dont
les dotations restaient$ dans le cadre de la logiue budgtaire et conformment au droit$ dfinis
par chapitres ministriels. 6ar ailleurs$ de multiples dispositifs e'pliuaient la remonte dune
certaine forme de remonte de dcisions. Surtout$ le climat hirarchiue$ son conte'te fait ue
chaue fois uune mesure risue da"oir une incidence politiue$ la responsabilit du ministre
fait uil a une capacit relle d"ocation du dossier$ ui aboutit lassujettissement de
lautorit dconcentre# %,es( +e )inis(re 3ui s,e)'are du dossier# Les ad)inis(ra(ions cen(ra+es
n,(an( 'as de '+us (r/s en -a5eur de +a dconcen(ra(ion, i+ es( (radi(ionne+ 3u,i+ 0 ai( une grande
)-iance 9 +,gard de +a dconcen(ra(ion# Les agen(s s,acco))oden( de +a cou5er(ure de
res'onsa6i+i( 3ue +eur o--re +a cen(ra+isa(ion$#(ou( co))e +es organisa(ions s0ndica+es# Les d6oires
de %+aude ALLEGRE +,on( )on(r#
K5 Les deu' natures des politiues de dconcentration.
a. Politique de rquilibrage mineure et super!lue.
E++es son( a+ors 'ure)en( techniues e( 5isen( 9 dcongestionner le centre en +e
dchargeant de comptences mineures. E++es ne s,inscri5en( 'as dans un 'ro8e( co&ren( * ce son(
des ajustements la marge$ sans incidences relles sur +e -onc(ionne)en( gnra+ du s0s(/)e#
Exe)'+e, 9 +a -in des annes 19"0, un organis)e d,(ude a ana+0s +es )esures 'rises de 190
9 19"0 'ar +e )inis(/re de +,Educa(ion na(iona+e# P+us de 200 (ex(es de dconcen(ra(ions on( (
dno)6rs# 4n -ai( 'asser du )inis(re au rec(eur +e 'ou5oir de dc+arer +a )ixi( 9 +,co+e, )ais dans
+es 0,s, on ne -ai( d89 '+us a((en(ion 9 +a )ixi(# 4n 'rend ac(e d,une 5o+u(ion na(ure++e#
Pour(an( rien n,a c&ang, +,ense)6+e es( (ou8ours au(an( cen(ra+is# )est le superflu ui a t
dconcentr.
b. Les r!ormes qui sinscrivent dans des politiques globales) cohrentes.
%e++es!ci 5isen( 9 )odi-ier +,3ui+i6re du s0s(/)e * +es '+us i)'or(an(es son( *
Les dcre(s de 19"0 sous %&a6an De+)as dconcen(ren( +es crdi(s d,in5es(isse)en( de +,E(a(
>es deux dcre(s on( +ieu en no5e)6re e( dce)6re 19"0#
o Les in"estissements ui concernent les uipements publics sont rparties en T
catgories : seule les crdits de la catgorie K restent de la comptence
nationale.
o +es crdi(s de ca(gorie 2!3!1 concernen( +es crdi(s au 'ou5oir de dcision# I+s son(
d,in(r7( rgiona+, d'ar(e)en(a+ ou +oca+ * ce sont les prfets de dpartement ou
de rgion ui sont comptents pour utiliser les en"eloppes financi!res ui leur
sont distribues. Les prfets de rgions ont les crdits de la catgorie W et les
prfets de dpartements ont les crdits de la catgorie N et T. Gous ses crdi(s
(aien( grs de'uis en &au( * dsor)ais +es 'r-e(s re.oi5en( des en5e+o''es de
crdi(# Leur (@c&e es( de dcider co))en( +es u(i+iser# %,es( une 'o+i(i3ue d,une
cer(aine a)'+eur car +es in5es(isse)en(s on( des e--e(s d,en(raEne)en( sur
+,cono)ie#
La +oi (A@ 4administration territoriale de la @publiue5 du U f"rier KLLW. )est aussi
un principe gnral de dconcentration# %e((e +oi a ( co)'+(e 'ar un dcre( du 1
er
8ui++e(
1992 3ui 'or(e sur +a c&ar(re de +a dconcen(ra(ion# %e((e +oi a des cons3uences i)'or(an(es *
>ur +e '+an s0)6o+i3ue, e++e in(rodui( lappellation de > services dconcentrs de lEtat ? 4au
lieu de ser"ices e'trieurs : comme si ladministration centrale serait dedans et les ser"ices
e'trieurs dehors. )ela traduit le mpris pour les ser"ices non centrau'5. %e((e nou5e++e
a''e++a(ion en+/5e +a cou'ure origine++e# >ur(ou(, e++e ren5erse +e 'rinci'e de +a concen(ra(ion des
res'onsa6i+i(s e( 'ose la r!gle : > la dconcentration est la r"gle gnrale de rpartition des
attributions et des mo/ens entre les di!!rents chelons des administrations civiles de lEtat ?
4article K
er
du dcret5. )e dcret introduit un nou"eau principe de subsidiarit : les
administrations sont en principe cantonnes dans des attributions limitati"ement numres. Le
reste appartient en principe au' chelons dconcentrs# Le 'rinci'e es( +a r'ar(i(ion des
a((ri6u(ions en -a5eur des ser5ices dconcen(rs e( 'ar droga(ion cer(aines co)'(ences res(en( au
ni5eau cen(ra+#
Kan)oins, les comptences des administrations centrales restent importantes :
lorganisation gnrale des ser"ices de l#tat$ dtermination des objectifs des ser"ices
dconcentrs$ dfinition des politiues nationales. Le te'te de KLLW reconna,t ue des
comptences importantes restent au ni"eau central. ( ce titre$ reste au ni"eau central :
la dfinition et le financement des politiues nationales
le contr/le de leur application
l"aluation de leurs effets
lorganisation gnrale des ser"ices de l#tat
la dtermination des objectifs des ser"ices dconcentrs
la rpartition des moyens allous pour leur fonctionnement.
)est ladministration centrale de justifier pouruoi elle dtient telle ou telle
comptence. Mais$ ces mesures laissent un sentiment dchec. &n est du par le faible impact
ue ses politiues de dconcentration ont pro"ou# Aucun gou5erne)en( ne se 'ri5e de +a -aci+i(
d,insis(er sur +a ncessi( de dconcen(rer '+us )ais, dans +e )7)e (e)'s, +ors3u,on in(erroge +es
ad)inis(rs on s,a'er.oi( 3u,i+s 'ensen( (ou8ours 3ue +,E(a( es( (ro' +oin(ain e( 3ue +,ad)inis(ra(ion
cen(ra+e garde +es res'onsa6i+i(s +es '+us i)'or(an(es# (u del de la difficult a"ec lauelle ses
mesures ont pu *tre mises en Ju"re$ des effets disfonctionnels "iennent affaiblir la
dconcentration et remettent en cause les perspecti"es initiales.
W5 La dconcentration sa"!re difficile pour plusieurs raisons.
a. %ne tr"s !aible demande relle de dconcentration.
La dconcen(ra(ion e( +a dcen(ra+isa(ion son( deux c&oses di--ren(es# Personne ne sou&ai(e
5ri(a6+e)en( +a dconcen(ra(ion#
Les administrations centrales n,0 son( pas tr!s fa"orables : elles naiment pas se faire
dessaisir de leurs comptences# %e sen(i)en( es( d,au(an( '+us -or( 3ue +es ad)inis(ra(ions cen(ra+es
se sentent lamines par leuropanisation e( 'ar +a dcentralisation# E++es son( donc peu
enthousiastes pour *tre affaiblies lintrieur m*me du syst!me administratif. E++es tentent donc
de freiner le mou"ement#
De '+us, +es services dconcentrs son( eux )7)e peu demandeurs car i+ 0 a un cer(ain
confort sabriter derri!re la centralisation# E( en )7)e (e)'s, on 'eu( se 5a+oriser en 'renan( de
+a dis(ance a5ec +a 'o+i(i3ue de Paris 3uand c,es( 'ossi6+e#
Ensui(e, i+ 0 a (r/s 'eu de de)andes de +a 'ar( des partenaires sociau# car +es ngociations
collecti"es centralises leur donnent plus de poids. Les organisa(ions 'ro-essionne++es e( s0ndica+es
son( -arouc&e)en( opposes la dconcentration car i+s son( 'uissa))en( organiss au ni5eau
na(iona+#
En-in, +es cito/ens) les usagers, administrs ne son( pas non plus tr!s demandeurs * c,es(
(r/s (ec&ni3ue# Le recours ladministration centrale appara,t comme une certaine culture. 6our
)@&II#@ : +es -ran.ais ne son( 'as 'r7(s 9 su''or(er +e )on(an( d,au(ori( ncessaire 'our assurer
une ac(ion co++ec(i5e# Les -ran.ais 'r-/ren( 3ue +a dcision soi( +oin(aine, anon0)e e( cen(ra+ise#
b. Line!!icacit relle de la dconcentration.
Le politiue ne "a pas au terme de la logiue de ce uelle de"rait *tre. La
dconcentration se heurte des effets de syst!me emp*chant de produire les effets bnfiues
uon esp!re.
6ar e'emple$ concernant la rforme de KLMR sur la rpartition des crdits$ le 6rfet est
uand m*me limit par une catgorisation prtablie$ puisue le minist!re$ uand il attribue son
budget$ le fait par secteur 4tant pour lducation$ tant pour lagricultureH5. Sa marge de
manJu"re est donc limite et il aurait fallu accompagner cette rforme dune modification de la
nomenclature du budget. Le 'r-e( es( d89 can(onn dans une ca(gorisa(ion 'r(a6+ie * i+ doi(
d'enser (an( 'our +,duca(ion, (an( 'our +,agricu+(ure$
Lorsue lon dconcentre u moiti$ on ralentit le processus de dcision. #n terme
financier$ cest un coXt suprieur. Ladministration nest pas meilleure mais plus lente et plus
coXteuse# %e+a 5a 9 +,encon(re des o68ec(i-s 'oursui5is#
c. -l est di!!icile de savoir ce quest rellement la dconcentration.
%,es( une (ec&ni3ue u(i+ise se+on +es cas co))e substitut ou complment la
dcentralisation e( d,au(re 'ar(, e++e se 'rsen(e co))e un instrument de modernisation de +,E(a(#
D,oC une cer(aine confusion sur +e (er)e de dconcen(ra(ion *
Lors3ue on en(end dconcentration au sens propre, ces )esures res(en( ex'oses 9 des
'&no)/nes de re)on(e des dossiers i)'or(an(s au ni5eau cen(ra+ 'ar +e 'ou5oir d,ins(ruc(ion# Pour
+u((er con(re ce+a, i+ -au( en(rer dans une +ogi3ue de dcen(ra+isa(ion -onc(ionne++e de +,E(a(#
D,au(re 'ar(, cette logiue "erticale entre en conflit a"ec le W
nd
sens donn la
dconcentration$ ui consiste rin"enter des formes de rgulation de laction publiue sur le
territoire * i+ s,agi( de )ieux (rai(er +a ges(ion de 3ues(ions &oriBon(a+es )e((an( en cause '+usieurs
)inis(/res, ce 3ui ncessi(e une co++a6ora(ion a5ec +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es# 4n a ainsi essa0 de
mettre en place des p/les de comptences, )ais ce((e d)arc&e d,in(er!)inis(ria+i( se &eur(e ce((e
-ois aux rsistances des minist!res 3ui se re-usen( 9 +a -usion de ser5ices dconcen(rs au ni5eau
(erri(oria+#
9. Les dlocalisations administrati"es.
La 'ro6+)a(i3ue es( ici +a )7)e * i+ s,agi( de )ieux organiser +,ac(ion 'u6+i3ue e( +es rseaux
de +,ad)inis(ra(ion sur +,ense)6+e du (erri(oire# I+ n,0 a en e--e( aucune raison 'our 3ue +es
ad)inis(ra(ions 'u6+i3ues, 0 co)'ris +es ad)inis(ra(ions cen(ra+es, soien( (ou(es concen(res 9 Paris *
en e--e(, ce 3ui d-ini( une ad)inis(ra(ion cen(ra+e, c,es( sa Bone de co)'(ence na(iona+e, e( non son
i)'+an(a(ion gogra'&i3ue#
De '+us, il est "ident ue le'cessi"e concentration des administrations publiues dans la
capitale induit des incon"nients tant au ni"eau des ser"ices ue des personnes.
La 3(A(@ 4cre en KLUN5 m!ne une politiue "olontariste damnagement du territoire
pour mieu' rpartir les ser"ices nationau'.
%,es( 'our +u((er con(re ce((e (endance 9 +a concen(ra(ion ad)inis(ra(i5e, carac(ris(i3ue de +a
?rance, 3ue de'uis 30!10 ans, des 'rogra))es de d+oca+isa(ion des ad)inis(ra(ions cen(ra+es son(
)enes 'ar +e %IADG ;co)i( in(er)inis(rie+ d,a)nage)en( e( de d5e+o''e)en( du (erri(oire< e(
relances priodiuement 4cf. )@#SS&- a"ec l#-(5. Mais ces mesures rencontrent des
difficults$ le plus sou"ent dues au' caractristiues m*me des dcisions ui sont sou"ent
autoritaires$ arbitraires$ inattendues et parfois m*me maladroites :
La dcision est sou"ent dcrte sans concertation par le )I(3A car pour les e'perts$ la
concertation entra,nerait lchec 4du fait par e'emple de lopposition du personnel ui
nen"isage pas de dmnager5
En-in, si +es d+oca+isa(ions ad)inis(ra(i5es r'onden( 9 des 'roccu'a(ions de r'ar(i(ion
3ui+i6re des ad)inis(ra(ions sur +,ense)6+e du (erri(oire, elles se heurtent sou"ent la perception
m*me des gens pour ui la concentration 6aris appara,t en .rance comme normale.
(insi$ les dlocalisations sont elles difficiles mettre en oeu"re : elles stalent sou"ent
sur plusieurs annes$ elles sont parfois abandonnes m*me si elles sont a"ances$ ou tout du
moins remises en cause. Ses politiues sont coXteuses pour l#tat en nergie et en mesure
daccompagnement conomiue. Il faut donner des compensations suite des ngociations
longues# >ur(ou( 3uand on re5ien( en arri/re$4n assis(e ainsi 'ar-ois 9 des (en(a(i5es de re(our en
rgion 'arisienne * par e'emple$ l#-M$ transfr d!s les annes MR a "u plusieurs reprises des
tentati"es de retour "ers 6aris en"isages. 3e m*me$ la dlocalisation de l#-( Strasbourg ui
de"ait *tre totale "oit en fait un maintien des ser"ices administratifs 6aris. )ela impliue un
ddoublement des ser"ices$ des surcoXts inutiles... %,es( 'our3uoi un re(our d-ini(i- 5ers +a ca'i(a+e
es( en5isag# Le cas des grandes co+es es( ainsi r5+a(eur de +a 'rgnance des re'rsen(a(ions dans ce
(0'e de dcisions * en e--e(, si la dlocalisation pose des probl!mes rels$ aucun ne sont
insurmontables. Mais$ le jugement "is "is de ces dlocalisations reste en fait indpendant des
effets directs des mesures : il se fonde sur des reprsentations ui en"isagent mal limplantation
de certaines administrations hors de la capitale# La ?rance es( ainsi +e seu+ 'a0s oC une ins(i(u(ion
de -or)a(ion des +i(es a du )a+ 9 se conce5oir en Pro5ince#
Dans ce (0'e de 'o+i(i3ue, la maladresse "ient sajouter au' probl!mes dj noncs : dans
le cas de l#-S$ ou de l#-M$ il ny a aucune raison$ si ce nest symboliue$ pour uelles soient
situes 6aris. Mais pour l#-($ cest une aberration ue de "ouloir la transfrer Strasbourg#
En e--e(, e++e a 5oca(ion 9 -or)er +es &au(s -onc(ionnaires de +,ad)inis(ra(ion cen(ra+e# 4r Paris o--re
8us(e)en( +a 'roxi)i( a5ec ces ad)inis(ra(ions cen(ra+es# )ette dlocalisation est dautant plus
irrationnelle ue 9(LL(37@ a maintenu la localisation 6aris. )@#SS&- a"ait "oulu y
donner une dimension symboliue$ mais elle a agit brutalement car le conseil dadministration
de lcole na m*me pas t consult# %es 'o+i(i3ues )a+ )enes jettent le discrdit sur les
dlocalisations administrati"es ui sont pourtant la plupart du temps rationnelles#

E++e es( sou5en( )ar3ue 'ar des considra(ions 'ar(isanes Les c&oix ne son( 'as innocen(s
sur +e '+an 'o+i(i3ue# Le gou5erne)en( a -ai( '+aisir 9 ses )inis(res e( 9 ses sou(iens 'o+i(i3ues# Pour
+,EKI * 9 Bordeaux 3uand II%WELEG es( Garde des >ceaux 9 +a de)ande de %WABAK!DELIA>#
(insi$ au total : rsistances et maladresses ont entra,nes des dlocalisations mal "cues.
IP. Ladministration territoriale de l#tat.
Le prfet est apparu sous le )onsulat 4-(6&L#&-5 en remplacement des intendants de
l(ncien @gime. Ils e'ercent une mission classiue m*me si son image ren"oie toujours
limage du prfet napolonien 4tend amplifier son r/le et sa fonction5. (insi$ le titre prfet est
repris du droit public romain$ la fonction est celle dun relais du pou"oir central au' collecti"its
dconcentres. #n KLOW$ son r/le a t grandement affaibli par les politiues de dcentralisation :
mais cette fonction na pas disparu. #lle a connu une rorientation de ses fonctions au sein du
syst!me administratif franais.
(. Le prfet de dpartement.
K5 Le statut du corps prfectoral.
%arac(ris(i3ues * 'endan( +ong(e)'s i+ n,0 a pas eu de statut du corps prfectoral 8us3u,au
)i+ieu du 20
/)e
si/c+e# Les 6rfets cons(i(uaien( une foule solitaire, un ense)6+e d,indi5idus e( non un
cor's don( c&acun es( en re+a(ion (roi(e a5ec +e 'ou5oir 'o+i(i3ue# L,a6sence de s(a(u( signi-iai( 3ue +e
Pr-e( (ai( un fonctionnaire politiue nomm de mani!re discrtionnaire 'ar +e gou"ernement 3ui
+es c&oisissai( (r/s +i6re)en( 'ar)i des 'ersonna+i(s d,origine di5erses )ais fid!les# I+ n,0 a 'as de
r/g+es, sau- en 1902 ;co))unica(ion du dossier en cas de c&ange)en( )ais ceci s,a''+i3ue 9 (ou(e
+,ad)inis(ra(ion<#
En 1920, inno5a(ion * cration dun corps prfectoral, 'ara++/+e)en( 9 une
professionnalisation de +a -onc(ion, cAes(!9!dire lorganisation dune carri!re dans +a3ue++e on es(
cens 'asser d,un e)'+oi de sous!'r-e( 9 ce+ui de Pr-e( ;a5ance)en(<# %e'endan(, ce corps res(e
maru par son origine e( sur(ou( 'ar +e caract!re politiue de la fonction# Le c&oix e( +es
o6+iga(ions 'ar(icu+i/res 'or(en( +a )ar3ue de ce((e 'o+i(isa(ion# Les sous+prfets 'eu5en( a5oir
diffrentes attributions ;circonscri'(ion, secr(aire gnra+ de 'r-ec(ure<# I+ es( nomm par dcret
du 6rsident de la @publiue 'ar)i +es sor(an(s de +,EKA e( d,au(res son( c&oisis se+on +es cri(/res
c+assi3ues d,en(re ;un cin3ui/)e< dans +a -onc(ion 'u6+i3ue# Le gou"ernement garde ce'endan( une
marge dapprciation en la mati!re# Les sous!'r-e(s e( +es 6rfet ne disposent pas de tous les
droits de la fonction publiue ;+i6er( d,associa(ion, 'as de droi( s0ndica+<# I+s son( soumis 9 une
rglementation disciplinaire '+us stricte# Les ins(ances 'ari(aires ne s,a''+i3uen( 'as 9 +a ges(ion du
cor's# Fn Pr-e( ne 'eu( 'as 3ui((er son d'ar(e)en( sans au(orisa(ion du )inis(/re de +,in(rieur# Le
gou5erne)en( doi( sa5oir 9 c&a3ue )o)en( oC son( +es Pr-e(s# %e (0'e de c&oix 'o+i(i3ue -a.on 19
/)e
es( exce'(ionne+ au8ourd,&ui# Iais la compatibilit a"ec les orientations partisanes du
gou"ernement est un crit!re indiscutable# I+s son( aussi grs 'o+i(i3ue)en(, (an( dplac d,un
d'ar(e)en( 9 + ]au(re pour des raisons dopportunit# Le gou5erne)en( n,a 'as 9 8us(i-ier ses c&oix#
Fn autre crit!re de nomination es( 'ar exe)'+e +a prise en compte des agrments formels des
notables locau'. Fn Pr-e( co)6a(i- 'eu( g7ner un +eader 'o+i(i3ue de +,o''osi(ion# Par exe)'+e +e
+ong (7(e 9 (7(e en +e Pr-e( de Gironde De+auna0 e( %&a6an!De+)as ;co)'+ici(<# D,ai++eurs il est
anormal ue le 6rfet reste longtemps en poste dans le m*me dpartement.

W5 Les attributions du prfet.
Ko)6reuses a((ri6u(ions * homme tout faire de la @publiue# I+ in(er5ien( dans de
no)6reux do)aines, i+ a beaucoup de comptences#
>es pou"oirs on( ( rduits a5ec +a dcentralisation de KLOW, i+ a"ait 'our carac(ris(i3ue
d,7(re (i(u+aire d,un ddoublement fonctionnel, c,es(!9!dire 7(re agent et reprsentant de l#tat
dans +e d'ar(e)en(, e( d,au(re 'ar( 7(re une autorit e'cuti"e dans ce )7)e d'ar(e)en(# Pus3u,en
1982, +e 'rsiden( du %onsei+ Gnra+ n,es( 3u,un 'rsiden( de sance 3ui n,a 'as de rH+e excu(i-# La
'r'ara(ion du 6udge( es( d5o+ue au 'r-e(#
La dcentralisation de KLOW pri"e le prfet de cette fonction de'cutif 3ui es( (rans)is au
'rsiden( du %onsei+ Gnra+# %,es( une perte de prestige, de comptences, de moyens, e(c# $
%e'endan(, ses a((ri6u(ions res(en( considra6+es *
a((ri6u(ions 8uridi3ues
a((ri6u(ions ad)inis(ra(i5es
'ou5oir de 'o+ice
rH+e de condui(e des 'o+i(i3ues 'u6+i3ues sur(ou( cono)i3ues#
I+ a des attributions juridiques ;re'rsen(a(ion de +,E(a(< * +e 'r-e( n,es( 'as +e re'rsen(an( du
)inis(re de +,in(rieur, )7)e s,i+ es( gr 'ar +ui )ais reprsente le gou"ernement dans son
ensemble# %,es( +e dpositaire de lautorit de l#tat dans le dpartement, c,es( +e d+gu du
gou5erne)en( e( +e re'rsen(an( de c&a3ue )inis(/re# I+ assure +a )ise en [u5re des dcre(s e(
dcisions du gou5erne)en(# %e r/le es( facilit gr@ce aux moyens de communication immdiats# I+
in-or)e +e gou5erne)en( de +,(a( de +,o'inion au sein du d'ar(e)en(# I+ dispose des @;# I+
re'rsen(e +,E(a( en 8us(ice * i+ inter"ient au nom de l#tat de"ant les tribunau' pour en dfendre
les intr*ts# I7)e s,i+ 'erd son rH+e d,excu(i-, i+ dis'ose du contr/le administratif dpartemental *
c,es(!9!dire du droi( de d-rer de5an( +es (ri6unaux ad)inis(ra(i-s +es dcisions 'rises 'ar +es
co++ec(i5i(s +oca+es e( con(raires 9 +a +ga+i(# %e n,es( '+us une (u(e++e )ais un contr/le de lgalit a
posteriori#
Attributions administratives, i+ dirige les ser"ices de l#tat dans +e d'ar(e)en(# Les ser5ices
ad)inis(ra(i-s de +,E(a( +ui son( sou)is * logiue de spcialisation et de cloisonnement dans +e 6u( de
L )ar3uer M son (erri(oire# En (an( 3ue re'rsen(an( de +,E(a(, i+ a (ou8ours +a mainmise sur les
ser"ices administratifs# I+ 0 a une technicit croissante a'r/s +a deuxi/)e guerre )ondia+e 3ui s,es(
(radui( 'ar une automatisation des diffrents ser"ices ui a"aient ignor la prfecture# Le 'r-e(
ignorai( ce 3ui se 'assai( * i+ 0 a5ai( donc un probl!me de coordination de ces di--ren(s
ad)inis(ra(ions# ( partir des annes UR, on a 5ou+u reconstituer le pou"oir de coordination du
'r-e( sur ses ser5ices# En KLUT, on a 5ou+u gnraliser * on redonne au prfet les moyens de sa
prminence# Les )inis(res a5aien( (endance 9 donner des d+ga(ions au 'r-e(, 3ui 'ou5ai( soi(
+,exercer, soi( su6!d+guer aux direc(eurs d'ar(e)en(aux# I+ doi( 7(re inform de (ou(e +,ac(i5i( des
ser5ices d'ar(e)en(aux de +,E(a(# En 191, i+ 0 a aussi lobligation de faire transiter tout le
courrier par la prfecture, +a3ue++e es( donc (enue au couran(# Gou(es +es runions administrati"es
son( en 'rinci'e prsides 'ar +e prfet, )ais i+ 'eu( dlguer ce((e 'rsidence# Le 'r-e( a un
pou"oir de notation e( dapprciation sur +es chefs de ser"ice, )ais i+ 0 a des ser"ices 3ui 'our des
raisons 'ar(icu+i/res chappent au pou"oir de direction du prfet# Par exe)'+e * +a 8us(ice 0 c&a''e
en 5er(u de +a r/g+e de s'ara(ion des 'ou5oirs# De '+us, i+ 0 a ncessit de conser"er une autonomie
pour telle ou telle acti"it * 'ar exe)'+e, +,ac(ion duca(i5e a''ar(ien( aux rec(eurs d,acad)ie# Ide)
'our +es (a6+isse)en(s s(a(is(i3ues#
I+ 0 a un probl!me dans la mise en Ju"re# Le 'r-e( n,a pas les moyens de'ercer un
contr/le effectif sur lensemble de la machine administrati"e# Le 'ou5oir de coordina(ion s,exerce
6ien au so))e(, )ais si on descend dans laction administrati"e uotidienne$ en "ertu de leur
spcificit techniue$ beaucoup de ser"ices ne sont pas rellement contr/ls# La 'r-ec(ure n,a 'as
+es )o0ens d,exercer un con(rH+e a''ro-ondi#
I+ a des pouvoirs de police * +e 'r-e( es( une autorit de police# 4n d-ini( +a 'o+ice co))e
une acti"it de rglementation et de sanctions, a-in d,assurer +e res'ec( de +a rg+e)en(a(ion# I+ -au(
dis(inguer police administrati"e et judiciaire, )7)e si ce((e dis(inc(ion es( si)'+e en (&orie e(
d+ica(e en 'ra(i3ue# La police administrati"e aurai( une porte pr"enti"e * 'r5enir +es (rou6+es
a+ors 3ue +a police judiciaire aurai( une porte rpressi"e * r'ri)er +es in-rac(ions# Exe)'+e de
+,agen( de 'o+ice ;3ui sur5ei++e +e (ra-ic * ad)inis(ra(i-, e( sanc(ionne une in-rac(ion au code de +a rou(e*
8udiciaire<# Le prfet a +ong(e)'s ( une autorit marginale de police judiciaire# Au8ourd,&ui, i+ a
un pou"oir important de police administrati"e * i+ es( in5es(i de %eu) gran%e catgorie %e
comptence *
La police administrati"e gnrale * i+ es( responsable du maintient de lordre dans le
dpartement, soi( en 'renan( des )esures au ni5eau de +,ense)6+e, soi( en cas de carence des
au(ori(s )unici'a+es se su6s(i(uer au )aire# I+ es( di--ici+e en 'ra(i3ue de d)7+er +es c&oses# De'uis
+e rgi)e de Nic&0, +es -orces de 'o+ice on( ( (a(ises * e++es re'rsen(en( un 'ersonne+ de +,E(a(
sous +,au(ori( du 'r-e( e( du )aire# E++e es( socia+e)en( '+us assu8e((ie 9 +,E(a( 3u,9 +,au(ori(
)unici'a+e#
Les polices spciales son( des 'o+ices 3ui s,a((ac&en( 9 +a rglementation de certaines
acti"its particuli!res * exe)'+e, 'o+ices de +a c&asse ou de +a '7c&e, ou 'o+ice des (a6+isse)en(s
indus(rie+s, e( c,es( +e 'r-e( 3ui aura en c&arge ces 'ou5oirs s'ciaux#
%,es( +a 'o+ice ad)inis(ra(i5e 3ui 'endan( +ong(e)'s 8us3u,en 199" a5ai( un 'ou5oir de 'o+ice
8udiciaire$ %,(ai( c&o3uan( 'our +a s'ara(ion des 'ou5oirs#
Pendan( +ong(e)'s, +e 'rfet a"ait le droit de rechercher et de constater les crimes et dlits
relatifs la sXret de l#tat. I+ a5ai( +e droi( de -aire des peruisitions, des arrestations, sous
rser5e d,en a5iser +e 'rocureur de +a R'u6+i3ue, dans +es 18 &eures, en +ui (rans-ran( +es dossiers de
+a 'ersonne considre# Le 'r-e( ne dis'ose '+us de ce 'ou5oir 3u,en cas d,urgence# %,es( une
attribution contradictoire a"ec les principes de la sparation des pou"oirs. Pou5oir a((en(a(oire 9
+a s'ara(ion des 'ou5oirs#
Sua(ri/)e a((ri6u(ion * i+ a un rH+e dans +a conduite et la mise en oeuvre des politiques
publiques et surtout conomiques# Grande di5ersi( des 'ou5oirs dans ce cadre# 4n ci(era seu+e)en(
deux (0'es de co)'(ences *
La mise en Ju"re de la politiue conomiue, +e 'r-e( in(er5ien( 'our (ou(es +es dcisions
3ui a((ri6uen( des aides aux en(re'rises# I+ ins(rui( +es dossiers d,in5es(isse)en( de +,E(a(, 'our +a
'+ani-ica(ion rgiona+e dans +e cadre de son d'ar(e)en(#
?onction de contr/le de lgalit sur les actes des collecti"its territoriales * 9 'ar(ir de
1982, i+ n,a '+us +a -acu+( de donner une au(ori( 'ra+a6+e co))e +e )aire# >es con(rH+es son(
excu(oires, +ors3u,i+s son( (rans)is au 'r-e(# L,ac(e s,a''+i3ue d/s 3u,i+ es( (rans)is# %e+a signi-ie
3ue lon nattend pas le "isa du prfet. Si lacte nest pas conforme$ le prfet peut inter"enir * i+
'eu( demander au maire 'ar exe)'+e de rectifier lacte en con-or)i( a5ec +a +oi# Sil refuse$ le
prfet peut lattauer de"ant les tribunau', en (a6+issan( un dfr lectoral# Dans +a 'ra(i3ue, i+ 0
a un -ai6+e (aux d,ac(es d-rs# %e((e -ai6+esse de d-rs 'eu( 7(re in(er'r(e sous deux ang+es
di--ren(s *
(pprentissage de la lgalit par les municipalits * c,es( +e 'oin( de 5ue o'(i)is(e#
Poin( de 5ue '+us 'essi)is(e * les prfectures nont pas les moyens de contr/ler en
profondeur les municipalits# >oi( 'ar +es )o0ens soi( 'our ne 'as en(rer e con-+i( a5ec un
+u i)'or(an(#
Le nombre d,ac(es d-rs es( (r/s "ariable d,un (ri6una+ 9 +,au(re# >(a(is(i3ue)en(, on de5rai(
a5oir des contingents de dfrs lectorau' comparables dun dpartement lautre, )ais (ou(
d'end du )ode de re+a(ions 3u,(a6+issen( +e 'r-e( e( +es )unici'a+i(s#
9. Les collaborateurs du prfet de dpartement.
I+ en exis(e deux sor(es, les prfectures et les sous prfectures#
0ous pr!ectures *
Le dpartement es( di5is en arrondissements, chacun tant le si!ge de la sous prfecture#
Le sous 'r-e( es( un collaborateur direct du prfet, i+ es( sous son au(ori(# I+ in(er5ien( 'ar
d+ga(ions dans un cer(ain no)6re de sec(eurs i)'rcis# Limage 5&icu+e 'ar +e sous 'r-e( L au)
champ M ;c,es(!9!dire n,a0an( rien 9 -aire< a ( "rifie# I+ na"ait uun r/le de conseil des lus
rurau'$ un r/le flou et informel.
#ntre LQ et LM +es c&oses on( chang a5ec +es +ois 6asua e( Poynet )e((an( en '+ace +es pays#
4n a 'ro)u +,ide d,un sous prfet amnageur d"eloppeur, un r/le dimpulsion des politiues de
d"eloppement conomiue local 'ou5an( a++er 8us3u,9 +a cra(ion d,un 'a0s# >on r/le es( donc
ne((e)en( raffirm# Pour(an( i+s n,on( pas asse% de moyens# Le personnel es( rduit, +es +oge)en(s
de -onc(ions ne son( '+us (r/s in(ressan(s# I+ 0 a une hirarchies des sous prfectures au point ue
certaines dentre elles sont lui"alent dune prfecture ;Pas de d'ar(e)en( Bas3ue donc +a sous
'r-ec(ure de Ba0onne es( une 3uasi L 'r-ec(ure du d'ar(e)en( 6as3ue M<
Pr!ecture
Dans +a 'r-ec(ure e++e!)7)e, des sous prfets constituent de "ritables collaborateurs#
o Dans cer(ains d'ar(e)en(s, +e 'r-e( a 'our au(re co++a6ora(eur un autre prfet$ celui+l
charg de la scurit$ 'ar exe)'+e, 'our +es d'ar(e)en(s +es '+us i)'or(an(s#
o Lors3u,i+ 0 a deu' sous prfets, +,un de5ien( secrtaire gnral de la prfecture
;ges(ion des co)'(ences ad)inis(ra(i5es du 'r-e(<D +,au(re (an( directeur de cabinet
du prfet ;rH+e des a--aires 'o+i(i3ues, a--aires 9 carac(/res con-iden(ie+s<.
). Le prfet de rgion.
En ?rance, le prfet de rgion est en m*me temps prfet du principal dpartement de la
rgion# Le 'r-e( de +a rgion A3ui(aine es( aussi ce+ui de +a Gironde#
%,es( un 'ersonnage (ou( rcent, e( a un r/le moins important# %,es( un rH+e 3u,on ne con-ie
3u,en (ou(e -in de carri/re# >on rH+e es( rdui( 'ar ra''or( 9 ce+ui de 'r-e( de d'ar(e)en(, i+ s,agi(
'+us d,une fin de carri!re honorifiue#
>on apparition -ai( sui(e au cons(a( de linadaptation du cadre dpartemental certaines
politiues publiues.
K5 =istoriue.
Au )o)en( de +a cration des dpartements ;KMLR<, +e )o0en de co))unica(ion es( +e
c&e5a+, e( +e d'ar(e)en( -ur cre sur +a 6ase des )o0ens de co))unica(ion de +,'o3ue#
Pour +e 20
/)e
si/c+e, +e cadre dpartemental est trop restreint# %e((e re)ise en cause du
cadre d'ar(e)en(a+ 'er)e( +e d5e+o''e)en( de +,ide de rgion# Le regrou'e)en( au ni5eau
rgiona+ -aci+i(e +a coordina(ion au ni5eau na(iona+# %e((e 5o+on( d,+argir ce cadre (erri(oria+ re)on(e
au d6u( du XX si/c+e#
%,es( sous Nic&0 en KLTK 3u,es( cr le prfet de rgion 'our des raisons de police dans un
con(ex(e 'o+i(i3ue )ar3u 'ar +,occu'a(ion# %,es( 'our ce((e raison 3u,on donne au prfet des
pou"oirs de police et en mati!re conomiue ;Nic&0 (an( une cono)ie ad)inis(re<#
En KLTQ, i+s son( remplacs par des commissaires de la rpubliue pour un r/le
analogue * )ain(enir +,ordre#
De Gau++e a0an( 'eur du P% e( d,une 'rise de 'ou5oir insurrec(ionne++e, i+ les fait supprimer
en KLTU pour les prfets de rgion#
En 191", +e con(ex(e de +a guerre -roide a5ec +e re8e( des co))unis(es )e((an( -in au
(ri'ar(is)e ;P%, IRP, >?I4< e( +e c+i)a( de gr/5e insurrec(ionne++e -ai( a''araE(re +es prfets I;(M#
;i)'or(an(s gnraux de +,ad)inis(ra(ion en )ission ex(raordinaire<#
Le KT mars KLUT, un deu'i!me dcret cre les prfets de rgion# En -ai(e, on cre +es
prfets du dpartement chef lieu de la rgion# 4n re'rend +e dcou'age ad)inis(ra(i- des
circonscri'(ions d,ac(ion rgiona+e, cad +a 'ro8ec(ion du (erri(oria+e du '+an de d5e+o''e)en(
cono)i3ue e( socia+# 4n n,a 'as cr +a rgion en (enan( co)'(e des iden(i(s cu+(ure++es e(
&is(ori3ues )ais en regroupant les dpartements e'istants ;sau- +,A+sace<# Par exe)'+e Kan(es n,es(
'as en Bre(agne, +a rgion %en(re es( ar(i-icie++e e( +,A3ui(aine a une gogra'&ie )ais n,es( 'as
&is(ori3ue#
Le 'r-e( de rgion es( 'rinci'a+e)en( )is en '+ace 'our d"elopper les politiues
conomiues dans un cadre mieu' adapt ue celui du dpartement ;ses a((ri6u(ions son(
cono)i3ues * '+ani-ica(ions e( ra+isa(ion des in5es(isse)en(s 'u6+ics de +,E(a(<
W5 La fonction de prfet de rgion aujourdhui.
La 're)i/re -onc(ion du 'r-e( de rgion es( de conce"oir et de mettre en Ju"re le contrat
du plan #tat+rgion * c,es( 'rogra))e co-inanc 'ar +,E(a( e( +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es# I+ )/ne
une 'o+i(i3ue d,in5es(isse)en( ac(i5e 'our 'ro)ou5oir +e d5e+o''e)en( cono)i3ue ;rou(e,
&H'i(aux, -acs<
I+ a aussi des comptences en mati!re de dfense# I+ s,a''uie sur ins(ance de concer(a(ion * +a
con-rence ad)inis(ra(i5e rgiona+e 3ui runi( +es 'r-e(s de d'ar(e)en(, +e (rsorier 'a0eur gnra+
de +a rgion ;GPG<, +es re'rsen(an(s du d'ar(e)en( concerns 'ar +e su8e( 9 +,ordre du 8our# I+ n,a 'as
d,au(ori( &irarc&i3ue ;de grade '+us +e5< sur +es 'r-e(s de d'ar(e)en(s# Le 'r-e( de rgion doi(
s,assurer de +eur i)'+ica(ion dans +a 'o+i(i3ue i+ doi( donc 0 a5oir accord#
En 1, on donne au 'r-e( de rgion des comptences conomiues# 4n runi( des c&args de
)ission, des cadres ad)inis(ra(i-s d,E(a( 9 (e)'s '+ein ou 'ar(ie+ 'our conseiller le prfet. Il a sa
t*te un sous+prfet 3ui cons(i(ue +e 'rinci'a+ co++a6ora(eur du 'r-e( de rgion# De 1 9 "2, dans +es
d6u(s de +,ins(i(u(ion de +a rgion, il sappuie sur une instance$ la )&3#@ ;co))ission du
d5e+o''e)en( cono)i3ue rgiona+<# %,es( une ins(ance consu+(a(i5e oC se (rou5aien( associs des
+us 'o+i(i3ues, e( des 'ersonna+i(s 3ua+i-ies, des socio'ro-essionne+s# %,es( une ins(ance 3ui
regrou'e des 'ersonnes a0an( des 'oin(s de 5ue di--ren(s, des origines socia+es di--ren(es 3ui
sinterrogent sur le d"eloppement conomiue de leur rgion#
E++e es( supprime en KLMW e( remplace par le )onseil #conomiue et sociale de la
rgion# I+s son( co)'oss de re'rsen(an(s des di--ren(es ca(gories socio'ro-essionne++es, )ais i+ 0 a
)oins de dia+ogue#
)onclusion :
Vusuen KLOW, +e 6rfet tait linitiateur de nombreuses politiues )ais i+ a su6i une perte
de prestige. I7)e s,i+ de5ai( co)'oser a5ec +es +us +ocaux, i+ conser5ai( une ca'aci( de rsis(ance#
Iais de'uis ce((e da(e, linitiati"e politiue re"ient au' 6rsident des conseils gnrau' et
rgionau'$ ainsi 3u,aux )aires des grandes 5i++es# Le 'r-e( doi( 'ar(ager a5ec +es +us# Kan)oins$ il
est le seul *tre indpendant des ri"alits de personne et dinstitution. I+ garde un rH+e
considra6+e# I+ res(e une ins(i(u(ion cen(ra+e de +a R'u6+i3ue#
)hapitre W :
La fragmentation du syst!me administratif franais
L,ad)inis(ra(ion es( cons(i(ue d,organis)es, d,ins(i(u(ions di5erses 3ui se dis(inguen( de
+,ins(i(u(ion cen(ra+e 'ar des )issions 'ar(icu+i/res ou 'ar des carac(ris(i3ues organisa(ionne++es#
Au cours des annes on assis(e 9 *
Fne multiplication des lignes hirarchiues#
A ces +ignes &irarc&i3ues se son( a8ou(es des lignes fonctionnelles, dans des condi(ions
di--ici+es 9 d)7+er#
)es structures )u+(i'+es, sou5en( )connues, '+us ou )oins centrifuges -inissen( 'ar
cons(i(uer une sor(e de nbuleuse don( +es contours son( difficiles 9 "aluer# La fragmentation met
ainsi en cause la "ision classiue dune administration monolithiue$ intgre.
I. Le foisonnement des structures administrati"es.
I+ -au( renoncer lide se+on +a3ue++e ladministration serai( un ensemble fig$ immuable,
uni-or)e# L,ad)inis(ra(ion n,es( 'as un 6+oc cons(i(u de ser5ices s(ro(0's# %,es( +,i)age di--use
'ar +es )dias#
%,es( un ensemble di"ersifi sadaptant son en"ironnement, mais cela ne signifie pas
ue cette dadaptation soit toujours russie. I+ n,0 a 'as d,i))o6i+is)e# Les structures
administrati"es son( d,une grande di"ersit e( i+ es( di--ici+e d,en rendre co)'(e a5ec 'rcisions, (an(
e++es son( c+a(es e( di--rencies, e( au -ina+ 'eu connues#
( cot des structures classiues, on a 5u se )u+(i'+ier des organismes ui ont des statuts
"aris$ imprcis$ e( don( +e particularisme es( '+us ou )oins -or(# I+s 'eu5en( 7(re rangs dans +es
grandes ca(gories 8uridi3ues dis'oni6+es# I+ -au( en -ai( dis(inguer *
%eux 3ui on( une 'ersonna+i( 8uridi3ue, )ora+e dis(inc(e de ce++e de +,E(a(
E( ceux 3ui n,en on( 'as de 'ersonna+i( 8uridi3ue#
(. Les organismes dots de la personnalit juridiue morale.
%er(ains organis)es on( ainsi une 'ersonna+i( 8uridi3ue dis(inc(e de ce++e de +,E(a(# I+s
engagent donc leur propre responsabilit en cas de litige e( ce((e res'onsa6i+i( sera +e cas c&an(
'rise en c&arge sur +es ressources s'ci-i3ues des organis)es en 3ues(ion# I+s son( do(s d,une
autonomie de gestion * )7)e si +eurs ressources principales pro"iennent de l#tat, +a )ani/re don(
e++es son( gres d'end de +eur ges(ion 'ro're#

1) Les personnes juridiues ui coe'istent a"ec l#tat et correspondent un territoire.
Il sagit des collecti"its publiues territoriales. %e son( +es d'ar(e)en(s, +es rgions# E++es
cons(i(uen( un grou'e dis(inc( de +,E(a( iden(i-i 9 un (erri(oire#
2) Les personnes juridiues ui coe'istent a"ec l#tat et ne correspondent pas un
territoire mais une fonction$ une mission$ un type daction.
I+s son( a''arus 'rcoce)en(#
a. Etablissements publics 1E.P2
L,E(a( n,es( 'as -ai( 3ue de )inis(/res * d,un cH( i+ 0 a +a )asse de )inis(/res dirigs
direc(e)en( 'ar +,E(a(, e( de +,au(re +es E#P#
3finition *
Fn #.6 est un ser"ice public 3u,on a indi"idualis en +e do(an( de +a personnalit publiue
e( d,une autonomie financi!re, ainsi 3ue d,un organe de gestion indpendant# Fn E#P dis'ose d,un
6udge( 'ro're, d,un 'a(ri)oine 3ui +ui es( a--ec( e( d,ins(ances de ges(ion 'our +e diriger#
)ration *
%e((e -or)u+e en droi( -ran.ais e'iste de'uis +e XIX si/c+e e( a5ai( 'our objectif dattirer les
libralits c,es(!9!dire des dons ou des +egs de +a 'ar( de 'ersonnes 'ri5es 'our +,in(r7( gnra+#
Lors3ue un dona(eur 5eu( sou(enir +,ac(ion d,une ac(i5i( 'ar(icu+i/re, i+ ne 5eu( 'as 3ue son +/gue soi(
'erdu dans +e s0s(/)e gnra+ de +,E(a(#
@aisons de son d"eloppement :
Iais ensui(e +a formule s,es( multiplie 'our dautres raisons *
4n a en e--e( 5i(e 'ris conscience de lintr*t managrial des #.6 3ui 'er)e((en( disoler
une gestion e( donc d,en "aluer +es rsultats 'ar ra''or( aux o68ec(i-s de +,E#P, de
responsabiliser lencadrement# 4n 5a+ue )ieux +,e--icaci( d,une ac(ion * in(r7(
ges(ionnaire#
Iais aussi 'ar +e 6iais de rglementations particuli!res. 4n ada'(e, on droge aux r/g+es
gnra+es de -onc(ionne)en(s ;3ui son( con(raignan(es co))e ce++e de +a co)'(a6i+i(
'u6+i3ue * o6session du con(rH+e a5ec des r/g+es (r/s +ourdes# Les r/g+es de5iennen( )7)e un
&andica' 'our re)'+ir e--icace)en( +es )issions con-ies 9 un ser5ice< aux condi(ions du
)o)en( ou du +ieu# Pour 7(re e--icace, i+ -au( '+us de sou'+esse#
L,E#P 'er)e( une meilleure concertation$ participation des ressortissants de +,ac(ion
'u6+i3ue, des usagers, des in(resss# %ar a5ec +,E(a(, +a seu+e 'ar(ici'a(ion es( +,+ec(ion des
gou5ernan(s# Fn exe)'+e de 'ar(ici'a(ion * rser5 3ue+3ues si/ges aux re'rsen(an(s des
usagers#
%es raisons ex'+i3uen( 'our3uoi on cre 6eaucou' d,E#P e( 'our3uoi i+ exis(e une -or)ida6+e
di5ersi( d,organis)es concre(s#
-otion fourre+tout :
La -or)u+e des E#P a ainsi connu de )u+(i'+es conscra(ions, 9 (e+ 'oin( 3u,e++e es( de5enue
une -or)u+e L -ourre!(ou( M regrou'an( dans un )7)e ense)6+e des organis)es aux s(a(u(s 5aris# Le
%E dno)6re ainsi '+usieurs )i++iers d,EP na(ionaux e( +ocaux 'ar)i +es3ue+s on (rou5e de (ou(#
Le )onde des E#P es( au8ourd,&ui une sor(e de fourre+tout *
4n (rou5e 9 +a -ois des institutions tr!s prestigieuses ;+e co++/ge de ?rance<, des ins(i(uions
a5ec un grand nombre deffectifs, des ins(i(u(ions a5ec des ressources importantes ;caisse
des d'H(s<, ou 6ien des institutions faible budget et sans aucune notorit ;+es co++/ges
+ocaux, +es +0ces<
Des EP s(ric(o sensu, (r/s spcialiss, techniues, a0an( des "ocations (r/s particuli!res
Iais aussi des #6 territoriau' co))e +es s0ndica(s de co))une, +es co))unau(s
ur6aines### 3ui son( '+us 'roc&es des co++ec(i5i(s +oca+es * ces EP%I ;EP de coo'ra(ion
in(erco))una+e< son( donc en 3ue+3ues sor(es des in(er)diaires en(re EP e( co++ec(i5i(s
+oca+es#
des EP (r/s autonomes cH(oien( d,au(res EP 9 lautonomie minimale#
4n (rou5e aussi des organis)es 3ui on( des types dacti"its diffrentes *
)ommerciale, industrielle ;>K%?<,
Pure)en( administratif ;Iuse d,4rsa0, uni5ersi(s<#
>i +e droi( a une -onc(ionna+i(, c,es( +e 'ou5oir de renseigner sur +es ca(gories 3u,i+ nonce
+es r/g+es a''+ica6+es# A5ec +a ca(gorie E#P on es( en 'rsence d,une nigme juridiue# %e((e
ca(gorie a gagn en ex(ension )ais a 'erdu en densi( 8uridi3ue# 4n n,a de )oins en )oins
d,in-or)a(ion sur ce 3ue dsigne un E#P#
)rit!res de classification :
rit"re sociologique * +,origine des E#P#
Pour connaE(re +a )ani/re don( +es E#P se son( au(ono)iss, i+ -au( distinguer les #.6
dorigine !ondative 1EP32 e( ceux dorigine corporative 1EP2) )ais i+ s,agi( +9 d,une dis(inc(ion de
'rinci'e# Les E#P se dis(inguen( en fonction des raisons initiales de leur cration.
o les #.6 dorigine fondati"e * ce son( des organis)es 3ue l#tat dcide de crer
pour des raisons essentiellement techniues ;ex * +,4K? don( +a ges(ion es(
con-ie 9 des ingnieurs, (ec&niciens###<# Lautonomie laisse par l#tat sera alors
calcule au plus juste selon les ncessits# 4n en(rou5re 6eaucou' dans +e do)aine
-inancier# %e+a corres'ond 9 +a rec&erc&e d,e--icaci( dans +a ges(ion#
Ex * on cre +a caisse des d'H(s 'our grer e( recuei++ir +es 6iens des 'ersonnes 3ui
dis'araissen( sans &ri(iers#
o les #.6 dorigine corporati"e * la base e'iste dj un groupe humain, une
co))unau(, ou +,3ui5a+en( 9 +a3ue++e on a "oulu lui donner une personnalit
juridiue 'our 'ro)ou5oir ses in(r7(s 'ar(icu+iers# En rigean( +,ac(i5i( de ce((e
co))unau( en E#P on reconnaE( sa s'ci-ici(# Les EP% dis'osen( ainsi d,une
autonomie consuente#
Ex * E#P uni5ersi(aires * au d'ar(, co))unau( d,(udian(s, d,enseignan(s 'our
+,ac3uisi(ion e( +a di--usion du sa5oir#
rit"re juridique *
I+ 0 a donc 6eaucou' de di--rences en(re +es EP, )ais +e 'rinci'a+ c+i5age au sein de ce((e
ca(gorie es( ce++e du rgi)e 8uridi3ue 3ui es( di--ren( se+on 3u,i+ s,agisse *
o d#6( 4#6 administratifs<
o d#6I) 4#6 industriels et commerciau'5#
%e((e dis(inc(ion s,a''+i3ue a (ou( +es ser5ices 'u6+i3ues# %e((e dis(inc(ion es( -onda)en(a+e
)ais (ro' gnra+e 'our en (irer des cons3uences 'rcises e( -ia6+es#
o Pour +es #6( c,es( +e droit administratif 3ui s,a''+i3ue * +es agen(s son( des
fonctionnaires e( +es +i(iges son( con-is au juge administratif. %on(ra( ad)inis(ra(i- si
'asse con(ra(#
o Pour +es #6I), c,es( +e droit pri" 3ui s,a''+i3ue * +es agen(s son( des salaris de droit
pri" e( +es +i(iges son( con-is au juge judiciaire# Lors3u,i+s 'assen( des con(ra(s, ce
son( des contrats de droit pri" ;Gri6una+ ci5i+, des 'rud,&o))e<.
Iais ce((e grande di5ision n,es( 'as su--isan(e 'our sa5oir (ou8ours en d(ai+ 3ue+ es( +e droi(
a''+ica6+e# Pour ce+a i+ -au( se rfrer dans chaue cas au te'te particulier rgissant lacti"it de
chaue #6. Ex * EPA
Les uni"ersits * se son( des EP 9 carac(/re scien(i-i3ue, cu+(ure+, (ec&no+ogi3ue e(
'ro-essionne+# E++es n,on( 'as de 5oca(ion indus(rie++e )ais ad)inis(ra(i5e#
4n o6ser5e une di--rence en(re +es uni5ersi(s e( +es EPA 3ui on( un con(rH+eur -inancier '/se
sur +eur au(ono)ie# I+ n,0 a pas de contr/le financier a priori# I+ n,in(er5ien( ua posteriori#
Luni"ersit n,es( responsable de ses actes ua posteriori# Les uni5ersi(s on( '+us d,au(ono)ie
3ue d,au(res EPA#
%er(ains EPI% on( des agen(s co)'(a6+es 3ui son( sou)is aux grandes r/g+es de co)'(a6i+i(
'u6+i3ues, d,au(res 9 des agen(s 'ri5s e( donc son( 6eaucou' '+us au(ono)es#
La ca(gorie EP 'eu( s,a+i)en(er 'ar d,au(res no(ions se su'er'osan( 9 e++e *
#'ploitation publiue * Suand on a )anci' +a Pos(e e( ?rance G+co) dans +es annes 1990 de
+eur s(a(u( d,ad)inis(ra(ion cen(ra+e, ce n,(aien( 'as des 'ersonna+i(s )ora+es# 4n sou&ai(ai( +eur
donner un s(a(u( 'ar(icu+ier# >e son( des sor(es d,en(re'rise e( on a 5ou+u +es )anci'er en s(a(u
au(ono)e# 4n co))ence 9 +es riger en 'ersonne )ora+e de droi( 'u6+ic sous (u(e++e du )inis(/re
des BGP, )ais sou)is au droi( 'ri5# >oucis du 'ersonne+ de garder +eur s(a(u( de -onc(ionnaire#
Le 'ersonne+ a5ai( +e c&oix en(re res(er -onc(ionnaire ou en(rer dans +es r/g+es 'ri5es# La +oi +es
a''e++e ex'+oi(a(ions 'u6+i3ues# La con-usion dans +es (er)es es( d+i6re# %e+a co)'+i3ue +es
c&oses#
des agences * ce((e no(ion connaE( un succ/s i)'or(an( car e++e a une conno(a(ion )oderne ;AKPE,
+,AKNAR, agence -ran.aise du )dica)en(, de +,en5ironne)en(###<# %e((e dno)ina(ion es( en
-ai( un pa"illon de complaisance car e++e ne dsigne pas une catgorie juridiue * ces agences
son( en -ai( des #6( ou des #6I)$ "oire m*me parfois des associations.
b. Les institutions prives dintr4t gnral
E++es concouren( 9 laction administrati"e e( e)'run(en( des formes juridiues "aries,
)ais de droit pri"# E++es corres'onden( 9 des proccupations di"erses#
I+ 'eu( s,agir dassociation +oi de 1901, de fondations, de socits faisant partie de
la sph!re publiue ou du syst!me administratif. L,ad)inis(ra(ion recour( 9 ses ca(gories
'our re)'+ir cer(aines -onc(ions#
@aisons *
Le souci de sadapter au' e'igences de la gestion contemporaine, +e soucis de trou"er des
solutions concr!tes des probl!mes particuliers 3ui condui( 9 recourir 9 des -or)es 8uridi3ues 'as
-ai(e 'our +,ad)inis(ra(ion )ais 'our 'er)e((re aux 'ar(icu+iers d,in(er5enir#
4n recour( 9 ces -or)es 'our des raisons conjoncturelles car e++es cons(i(uen( +e )ei++eur )o0en 'our
utiliser des crdits, des su65en(ions###
(ssociations *
9eaucoup dassociations constituent des dmembrements, des ex!croissances, des -aux
neB d,ad)inis(ra(ion pour contourner les difficults comptables aux3ue+s se &eur(en( des
ad)inis(ra(ions ou des EP 3ui n,on( 'as su--isa))en( d,au(ono)ie# Par-ois, e++es prfigurent 9 '+us
ou )oins +ong (er)e +a cration d,un #6# Ex * +es uni5ersi(s -on( a''e+ 9 des -onds 'ri5s# Dans +a
ges(ion de ces -onds, i+ 0 a deux so+u(ions *
Le 'ar(enaire 5ien( a6onder +e 6udge(
Lintr*t es( dindi"idualiser +es contrats# 4n 5end un sa"oir faire particulier * +a )ei++eure
so+u(ion es( de crer des associa(ions 'ro-essionne++es 'our +e d5e+o''e)en( de +a rec&erc&e
en )arge du s0s(/)e uni5ersi(aire# %,es( une )ani/re d"iter les contraintes lies au'
normes publiues#
Par exe)'+e, +e )onseil d#tat et la cour de )assation 3ui d'enden( du )inis(/re de +a
Pus(ice ;3ui a une +igne 6udg(aire< e( 3ui n,o6(iennen( pas +es sub"entions 5ou+ues, recourent la
cration dune association sub"entionne par le minist!re de la Vustice.
Ladministration sai( donc sadapter +ors3ue c,es( ncessaire * e++e n,es( pas fige# Iais, e++e
rencon(re (ou( de )7)e des limites, sous -or)es de contr/le car ces -or)es de dmembrements son(
suspects aux 0eux de +a cour des comptes 3ui 0 5oi( un )o0en de prendre des liberts dans la
gestion des deniers publics ;e++es son( donc rgu+i/re)en( cri(i3ues dans son ra''or( annue+<# La
cour des co)'(es 0 5oi( +a (en(a(ion d,u(i+iser +es associa(ions 'our des o'ra(ions )oins rgu+i/res *
dtournement de fonds.
Iais, dans (ous +es cas, +e recours 9 ces -or)es 8uridi3ues es( )ar3u 'ar le souci
dintroduire de la souplesse$ de contourner des r!gles trop contraignantes 'our des
ad)inis(ra(ions ou EP 3ui n,on( 'as su--isa))en( d,au(ono)ie#
.ondation * 'ersonne de droi( 'ri5e do(e 'ar ses -onda(eurs d,un 'a(ri)oine# Ainsi, +a fondation
nationale des sciences politiues.
#n KLTQ : 'ro6+/)e de sa5oir 3uoi -aire de +,co+e +i6re des >ciences Po+i(i3ues# 4n 5ou+ai(
na(iona+iser +,IEP de Paris )ais sans +ui -aire 'erdre ses 'erdre ses carac(ris(i3ues * au(ono)ie de
ges(ion, carac(/re '+uridisci'+inaire# La na(iona+isa(ion i)'+i3uai( +,in(gra(ion de ce((e co+e 9
+,uni5ersi(# Iic&e+ DEBRE i)agine de crer +a -onda(ion na(iona+e des sciences na(ure++es *
conser5er aux ac(ionnaires de +,co+e +i6re, +eur garder une '+ace dans +eur consei+, de grer
+,ad)inis(ra(ion IEP de Paris 3ui u(i+ise +es -onds a--ec(s 9 +a -onda(ion# ?onda(ion * deux sources de
-inance)en(, e( une au(ono)ie au sein du 6udge(#
Pa(ri)oine &ri( 3ui -+uc(ue
L,argen( du 6udge( de +,Educa(ion na(iona+e#
Rsu) *
Rec&erc&e de sou'+esse, s0s(/)e )ou5an( 3ui in5en(e ses rece((es#
Sui 'ro5o3ue une con-usion dans +a 'erce'(ion des -ron(i/res des di--ren(es ca(gories de
+,ad)inis(ra(ion#
Droit public %oncessions
>
9W * +es soci(s * 'as de )ission >P# En(re'rise 'u6+i3ue a''ar(enan( 9 +,E(a(# 82!83 * na(iona+isa(ions#
%e((e ca(gorie a )oins d,i)'or(ance de'uis +es 'ri5a(isa(ions#
: * Rgie indus(rie++e e( co))ercia+e ne 'ossdan( 'as +a 'ersonna+i( )ora+e
C * >er5ices 'u6+ic &os'i(a+ier 'ris en c&arge 'ar des c+ini3ues 'ri5es
>PA * sou)is au droi( 'u6+ic
>PI% * sou)is au droi( 'ri5
%oncession * c,es( +e '+us sou5en( +es >PI% )ais +es >PA 'eu5en( +,7(re#
Les agences * c,es( un s0s(/)e 3ui es( 'eu d5e+o'' en ?rance, co)'ar 9 +,(ranger
en Su!de no(a))en( oC +a (radi(ion ad)inis(ra(i5e 5eu( 3ue +,ad)inis(ra(ion
cen(ra+e soi( d,une i)'or(ance rdui(e e( oC de nombreuses tFches sont confies
des agences * sor(e d,EP#
aux #tats+7nis i+ 0 a deux sor(es d,agences#
o D,un co( +es agences de gestion 3ui son( e++es aussi 3ui5a+en(es 9 nos EP#

o e( de +,au(re co( des agences de rgulation 'rsen(e au ni5eau -dra+
c&arges de rg+e)en(er +es nor)es a''+ica6+es 9 (ou( un sec(eur d,ac(i5i(#
%eci (an( +e -rui( d,une inspiration plus librale uen .rance : l#tat doit
a"oir un r/le le plus rduit possible. %er(ains sec(eurs son( con-is 9 des
organis)es ind'endan(s, des au(ori(s ad)inis(ra(i5es ind'endan(es
>PI% PA
Rgi
ee
E(a6+isse)en(
'u6+ic

%oncessi
on
X A1 A2
B1 B2
>er5ices
'u6+ics
En(re'rises
'u6+i3ues
Droit pri*
Q
EPI%
>oci( de droi(
co))ercia+
(K * en(re'rises 'u6+i3ues a5ec
ac(i5i(s indus(rie++es cons(i(ues sous
+a -or)e d,EP c&args d,un >P * ED?!
GD?!RAGP
(W * en(re'rises 'u6+i3ues a5ec
ac(i5i(s indus(rie++es cons(i(ues sous
+a -or)e de soci(s de droi(
co))ercia+ concessionnaires d,un >P *
Air!?rance
9K * >PI% n,a0an( 'as de 6u( de >P#
Ex * en(re'rise )ini/re e( c&i)i3ue#
^
c&arges d,+a6orer des nor)es# La !ederal trade commission cre au d6u(
du si/c+e es( c&arge de +u((er con(re +es 'ra(i3ues an(i!concurren(ie++es# Les
!ood and drug administration es( un organis)e de con(rH+e sani(aire des
'rodui(s ;Ro3ue-or(, ?oie gras * non JJ< e( de )dica)en(s# %es agences de
rgu+a(ion on( un 'ou5oir i)'or(an(#
En Grande!Bre(agne, ces agences son( des e#ecutive agencies 3ui on( ( cres
co))e )oda+i( de dsengage)en( e( de r-or)e de +,E(a( dans +e cadre de +a
'o+i(i3ue L ne)t tep M ;'roc&ain 'as< de Ahatcher# %o)'(ences d(ac&es des
)inis(res 'our insu--+er dans +e 'u6+ic une ido+ogie d,e--icaci( du sec(eur 'ri5#
%,es( +a '&i+oso'&ie 3ui -onde ces agences#
En .rance, ces agences on( '+u(H( ( cres de -a.on con8onc(ure++e sans ido+ogie
'rcise pour faire face des besoins#
o En KLUW, une agence a ( cre 'our grer +e rapatriement des biens
d(lgrie#
o KLUM 5oi( +a cra(ion de l(-6# 'our un 'ro6+/)e de )ain d,[u5re d,une
cono)ie en ex'ansion ;con(raire)en( 9 au8ourd,&ui * rH+e de rgu+a(ion du
c&H)age<#
o En KLLN es( cre lagence franaise du sang 9 +a sui(e de 'ro6+/)es +is 9
+,in-ec(ion de 'ersonnes 'ar (rans-usion sanguine# L,agence -ran.aise du
)dica)en( ser( d,in(er+ocu(eur 9 une '&ar)acie en res(ruc(ura(ion# D,oC +e
cara( /re &(rog/ne des agences#
%e'endan( (rois 'oin(s co))uns 'eu5en( +es ra''roc&er *
%e son( des organismes ui une personnalit juridiue diffrente de celle de
l#tat#
%e son( des organismes chargs dun p/le sectoriel 3ui se (radui( 'ar +a gestion de
certains moyens ou la gestion dun domaine prcis de spcialit.
Les agissent pour le compte de l#tat en "ertu du transfert de comptences#
Iais au!de+9 de ces +)en(s co))uns, +es agences ont de nature tr!s di"erse dans +eur
organisa(ion e( +eur rH+e# %er(aine son( de 5ri(a6+es EP e( d,au(res de si)'+es dsengorge)en(s de
+,E(a(# %er(aines de ces agences 8ouen( un rH+e de rgu+a(ion ana+ogue aux agences a)ricaines#
D,au(re en son( -or(e)en( +oigns# Le (er)e agence es( u(i+is coura))en( )ais n,a 'as 'our au(an(
de 5ri(a6+e 'or(e 8uridi3ue#

9. Les organismes nayant pas la personnalit juridiue.

Le (er)e 5ien( d,un ar(ic+e d#dgar 6IS(-C 3ui a dis(ingu administration de gestion e(
administration de mission# 4n dis(ingue deux grandes ca(gories *
K5 Ladministration de mission.
E++e s,o''ose aux 6ureaucra(ies c+assi3ues# E++e appara,t a'r/s +a >econde Guerre Iondia+e#
La no(ion re'ose sur +,ide se+on +a3ue++e lorsue ladministration a affronter un probl!me
nou"eau 'our +e3ue+ e++e n,es( 'as 'r'are, i+ 'eu( 7(re plus efficace$ rationnel et raliste de crer
une structure spcifiue ;une s(ruc(ure ad hoc< '+u(H( 3ue de -aire su6ir aux s(ruc(ures exis(an(es un
e--or( d,ada'(a(ion# L,ad)inis(ra(ion de )ission a donc des caract!res particuliers *
ce son( des ser"ices de l#tat ui nont pas de personnalit juridiue
c,es( un organisme lger$ faible effectif, oC +e ni"eau de ualification est tr!s le". Le 'oids
re+a(i- de +,encadre)en(_ des agen(s de ca(gorie su'rieure es( i)'or(an(#
i+ fonctionne sur un mode plus collgial ue hirarchiue. Il y a plus dagents de conception
ue de'cution. ;Dans +a 6ureaucra(ie c+assi3ue, i+ 0 a une &irarc&ie en(re +es agen(s su'rieurs
e( +es agen(s d,excu(ion<
on 0 -ai( pr"aloir lobjectif sur +e res'ec( scru'u+eux de la r!gle* e++e a ( cre 'our rsoudre +e
'ro6+/)e de +a r/g+e#
E++e es( 'ro5isoire * e++e es( -ai(e 'our dispara,tre d!s la mission accomplie# I+ s,agi( du (0'e
ida+ * dans +a 'ra(i3ue, i+ exis(e des si(ua(ions in(er)diaires e( des dri5es# Iais sou5en( +es
ad)inis(ra(ions tendent se perptuer, 3ui((e 9 7(re a6sor6es 'ar +,ad)inis(ra(ion ;ex * co))issaria(
au '+an<#
+)emple *
La 3(A(@ cre dans +es annes 0 ;3<# %,es( 'our rsoudre le probl!me de le'cessi"e
concentration des acti"its 6aris. En 193, e++e es( do(e de )o0ens d,ac(ions i)'or(an(s e(
con-ie 9 &li"ier ;uichard 3ui en (an( 3ue d+gu 9 +,a)nage)en( du (erri(oire a''araE(
co))e un 5rai )inis(re# E++e dis'ose de lignes de crdits 3u,e++e u(i+ise de -a.on autonome# La
DAGAR a''araE( ainsi 9 +a -in des annes 0 co))e +e prototype de ladministration de
mission * c,es( )7)e une L a%minitration %e comman%o M# E++e exerce 'ar exe)'+e des
)issions d,a)nage)en( du +i((ora+ 'our res(ruc(urer +e (issu cono)i3ue des rgions#
Le %o))issaria( gnra+ au '+an * ad)inis(ra(ion de )ission cre sous +,gide de Pean Ionne(
'our organiser +a '+ani-ica(ion# Au8ourd,&ui, +e %GP exis(e (ou8ours# I+ es( de5enu un ser5ice
d,(ude du gou5erne)en(# >on rH+e ini(ia+ a 'ra(i3ue)en( dis'aru#
W5 Les autorits administrati"es indpendantes.
E++es on( ( cres dans +es annes MR e( on( de'uis tendance se multiplier# E++es ser5en( soi( *
A rpondre un besoin mal assur par ladministration classiue ;c,es( 9 dire +u((er con(re +a
L )a+ ad)inis(ra(ion M<
>oi( 9 assurer la rgulation de secteurs sensibles
4u encore 9 garantir la mise en oeu"re effecti"e dune inno"ation lgislati"e#
Dans (ous +es cas, i+ s,agi( de trou"er le moyen dassurer la pleine indpendance de
linstitution c&arge de +a 3ues(ion, sans pour autant lle"er au rang de juridiction * ce son( en
e--e( 6e+ e( 6ien des administrations, )ais e++es ne son( soumises aucun pou"oir hirarchiue,
)ais n,on( 'as +a 'ersonna+i( )ora+e# Les AAI on( +,ind'endance d,une 8uridic(ion (ou( en (an( un
organis)e ad)inis(ra(i-# E++es agissen( dans +,in(r7( gnra+# E++es se 'rsen(en( sous -or)es 5aries
au 'ou5oir 5aria6+e#
dans +eur pou"oir 3ui 'eu( 7(re soi( consultatif, soi( 5ri(a6+e)en( rglementaire#
dans +eur forme * on (rou5e des autorits collgiales ou bien unipersonnelle.
o %o))e +e )S( 4conseil suprieur de laudio+"isuel5 * co++/ge de 'ersonnes d,origine
di5erse
o +e mdiateur de la rpubliue, au(ori( uni'ersonne++e )ais a0an( des ser5ices e( des
co++a6ora(eurs sous ses ordres# %,es( +e )dia(eur en(re +,ad)inis(ra(ion e( +,usager# %,es(
un cas in(ressan( car i+ s,agi( de r'ondre 9 un 6esoin )a+ cou5er( 'ar +,ad)inis(ra(ion#
I+ s,agi( de r'ondre aux 6esoins des usagers aux si(ua(ions in3ui(a6+es )ais 3ui ne son(
'as i++ga+es# %,es( une si(ua(ion du -ai( d,une )au5aise con8onc(ion de (ex(es in8us(es e(
+gaux# Les ser5ices 8uridi3ues son( en e--e( d'our5us car +e 8uge ne 'eu( 'as 8uger en
3ui( )ais en +ga+i( * i+ ne 'eu( in(er'r(er un (ex(e c+air# Gan( 3ue +e (ex(e es( +9, +a
+ga+i( 'ri)e# Le )dia(eur (en(e de dc&i--rer, d,ana+0ser e( de 'ro'oser des )oda+i(s
3ui 'er)e((en( de redresser +es c&oses, de (irer +es cons3uences de 3u,i+ cons(a(e e( de
'ro'oser des 'e(i(es r-or)es 9 +,ad)inis(ra(ion#
%es AAI se 5oien( confier des secteurs ne pou"ant pas *tre attribus au' administrations
classiues dans un souci dimpartialit, co))e +e %>A 'endan( +a ca)'agne 'rsiden(ie++e#Fne
au(re AAI *
La commission nationale informatiue et libert# %,es( 'our rendre +,a''+ica(ion du (ex(e '+us
e--ec(i5e#
)ommission dacc!s au' documents administratifs
Le 'rinci'e es( +e +i6re acc/s aux docu)en(s ad)inis(ra(i-s e( 'r5oi( +es docu)en(s 'ou5an(
res(er con-iden(ie+s dans +,in(r7( des (iers# E++e di( dans 3ue+ cas +a +oi s,a''+i3ue# >i
+,ad)inis(ra(ion re-use de co))uni3uer un docu)en( co))unica6+e, on essaie de (rou5er un
(errain d,en(en(e a5an( de 'asser de5an( +e 8uge#
II. La per"ersion des schmas organisationnels.
%e((e 'er5ersion du s0s(/)e ad)inis(ra(i- a6ou(i( a des d0s-onc(ionne)en(s ou 9 des dri5es#
Dans +e s0s(/)e ad)inis(ra(i-, i+ 0 a en ra+i( beaucoup de luttes dinfluence entre les ser"ices * on
'eu( co)'rendre 3ue des administration diffrentes dfendent au cours de +,+a6ora(ion de dcisions
des points de "ue di"ergents ;ex * di5ergences en(re )inis(/re des -inances e( )inis(/res d'ensiers<,
)ais +e 'ro6+/)e es( 3ue ces di"ergences persistent une fois les arbitrages rendus.
Ladministration est moins intgre 3ue +,on croi(, e( es( en proie 9 de no)6reuses ri"alits#
;ana+0se )@&II#@, 'ou5oir, s(ra(gie<# %e+a s,incarne 'ar des &o))es, des cor's de -onc(ionnaires
3ui 5eu+en( garder +eur 'osi(ion re+a(i5e dans +e s0s(/)e# 4n 5oi( -r3ue))en( cer(aines 'ar(ies de
+,ad)inis(ra(ion re-user d,a''+i3uer une dis'osi(ion car ce++e!ci ris3uerai( de +ui H(er un 'ou5oir# I+ es(
anor)a+ 3ue 3uand +a dcision es( 'rise e( ra(i-ie +es ser5ices ne +,a''+i3ue 'as#
Exe)'+e d,une loi de KLMM sur larchitecture et len"ironnement 3ui )e( 9 +a dis'osi(ion
des usagers un organis)e de consei+ * +e )(7# ;consei+ d,arc&i(ec(ure, ur6anis)e e( en5ironne)en(<#
%e( organis)e c+air e( ra(ionne+ a en -ai( mis Q ans "oir le jour sur +e (errain car une lutte
dinfluence sest droule entre architectes du minist!re de la culture et urbanistes des ponts
ra((ac&s au )inis(/re de +,3ui'e)en(, car c&acun 5ou+ai( s,assurer +a 'r'ondrance dans +e nou5e+
organis)e#
Exe)'+e du s(a(u( de +,IEP, rforme de OT sur luni"ersit# Pro6+/)e, +es I#6 doi5en(!i+s ou
non a5oir +a personnalit morale 2 I+s rclament le statut dtablissement public autonome# %eci a
( ar6i(r 'ar +e 're)ier )inis(re# Fne -ois +e 'rinci'e ado'(, +e direc(ion de +a co)'(a6i+i( du
)inis(/re des -inances a i)'os un contr/le des finances, ce 3ui es( inacceptable car c,(ai( 'erdre
6eaucou' d,au(ono)ie de ges(ion * lautonomie gagne "is++"is du minist!re de lducation
nationale tant reprise par le minist!re des finances# Les direc(eurs on( )enac de d)issionner#
Lu((e d,in-+uence en(re +es ser5ices es( 'r8udicia6+e 9 +,usager e( 9 +,e--icaci( du ser5ice#
%es (0'es de conflits son( (r/s no)6reux entre les grands minist!res et organismes
co)'osan( +e 'a0sage ad)inis(ra(i-# Iais i+ +e son( ga+e)en( au sein de chaue organisation et
chaue minist!re * i+ 0 a en e--e( une 'ro'ension de cer(ains ser5ices 9 s,au(ono)iser 'ar ra''or( 9
+eur &irarc&ie -or)e++e# P&no)/ne de cloisonnement en(re +es ser5ices# Les ser"ices on( (endance 9
se re'+ier sur eux )7)es e( 9 se considrer comme une entit autonome e( non co))e une 'ar(ie
d,un ense)6+e '+us 5as(e# %e 3ui se (radui( 'ar une a6sence de co))unica(ion a5ec +es au(res ser5ices
du )inis(/re
Exe)'+e * i+ es( fau' de dire 3ue le minist!re des finances est parfaitement intgr et dirig
par le ministre des finances# I+ 0 a en -ai( une trentaine de ser"ices diffrents don( certains on( une
(endance 9 se diriger sous le mode de lautonomie# Par exe)'+e, +es douanes se 'rsen(en( non
co))e un ser5ice, )ais '+u(H( co))e une administration autonome ra((ac&e au )inis(/re des
-inances * e++e a ses 'ro'res cen(res de -or)a(ion, ses 'ro'res -i+i/res e( e++e a '+us de re+a(ions a5ec ses
&o)o+ogues euro'ens 3u,a5ec +es au(res ser5ices du )inis(/re# E++e es( en crise a5ec +a cons(ruc(ion
euro'enne#
Lidentit des ser"ices es( "ariables )ais e++e es( sou5en( (r/s affirme# Par exe)'+e +es
tensions ui e'istent au sein de la scurit interne entre la ;endarmerie ;cor's )i+i(aire< et la
6olice ;cor's ci5i+< (raduisen( lopposition entre corps militaire et ci"ils# D,oC +a ncessit de
trou"er des procdure pour faciliter la coopration : 'ar exe)'+e, +e gou5erne)en( ac(ue+ essaie de
-aire des grou'e)en( in(errgionaux#

%e((e tendance lautonomisation a t thorise par )@&II#@ et .@I#39#@;
;L l&acteur et le ,tme M<# %arac(/re -ic(i- de cer(aines organisa(ions# ?a.ade# En s,a''u0an( sur
+,(ude du minist!re de lindustrie, i+s on( )on(r 3ue celui+ci ne'istait pas rellement car entre
ses directions$ i+ n,0 a uasiment aucunes relations# En re5anc&e, tout se passe entre chaue
direction et sa cible pri"ilgie# %e minist!re n,es( donc 3u,une pseudo organisation car i+ es(
compos d,un ensemble de syst!mes daction ui nont ue peu "oir les uns a"ec les autres#
3irection des carburants$ directions des mines * 'as de re+a(ion# En re5anc&e, +a direc(ion des
car6uran(s e( +es &oui++/res on( des +iens, e( )7)e 6eaucou' d,c&anges d,in-or)a(ion * co!'roduc(ion
de +a dcision#
%,es( un '&no)/ne de per"ersion des schmas, 3ue+3ues -ois accentu 'ar le'istence de
ser"ices dconcentrs 3ui on( des publics spcifiues e( 3ui en(re(iennen( a5ec eux un ense)6+e de
relations autonomes.
Des ana+0ses (&ori3ues on( ainsi remis en causes la transiti"it, c,es( 9 dire +,ide se+on
+a3ue++e +es objectifs dfinis au sommet de la hirarchie se trou"ent dclins jusu la base du
syst!me.
En e--e(, %an la ralit, +a (erri(oria+i( de cer(ains ser5ices +es a)/ne 9 i)'oser cer(aines
-or)es d,ac(ion aux c&e+ons cen(raux# Les administrations centrales ne seraient donc dans cer(ains
cas ue les suppltifs de ces ser"ices dconcentrs ui dposeraient de la "ritable influence.
Kan)oins, ce((e ana+0se n,es( 'as gnra+isa6+e#
Le syst!me administratif es( donc (ra5ers 'ar (ou(es +es contradictions e( +es conflits de +a
socit, e( lappareil administratif na donc pas lunit et la nettet ue lui attribuent les analyses
juridiues.
I+ -au( )e((re +,ad)inis(ra(ion en re+a(ions a5ec +es 'u6+ics 3ui son( +es siens# La ralit de
laction publiue ne sapprcie pas ue dans linteraction ui se noue entre tel fragment de
lappareil administratif et telle partie de la socit ci"ile# Le s0s(/)e ad)inis(ra(i- n,es( 'as un 6+oc
ex(rieur 9 +a soci( * i+ es( i))erg 'ar +a soci(# La no(ion d,a''arei+ ad)inis(ra(i- 'erd de sa
consis(ance en socio+ogie#
@eprsentation institutionnelle : Nision di--ren(e, socio+ogi3ue * +,ad)inis(ra(ion es( inc+use dans +a
soci(#
E)e( des direc(i5es
D+/gue ses
'ou5oirs
Agi( sur +es usagers
Ad)inis!
(ra(ion
Gou5er!
ne)en(
Peu'+e
)hapitre N :
La dcentralisation
L,ad)inis(ra(ion -ran.aise es( (ou8ours considre co))e +e mod!le centralisateur 'ar
exce++ence# I+ es( 5rai 3ue +e mod!le jacobin dorganisation des collecti"its territoriales es( ce+ui
d,une administration sous le contr/le de l#tat central unitaire, 3ui cer(es, dis'ose de d,un rseau
de collecti"its territoriales )ais 3ui concentre +,essen(ie+ des res'onsa6i+i(s 'o+i(i3ues, +,essen(ie+
des dcisions au ni"eau central#
Pour au(an(, jamais le pou"oir nt e'clusi"ement concentr 6aris# Iais i+ es( 5rai 3ue
+es lus locau' on( +ong(e)'s du se con(en(er d,une ac(ion de rsis(ance aux ini(ia(i5es de +,E(a(# I+s
on( (ou8ours ( assu8e((is 'arce 3ue )7)e +a cra(ion des d'ar(e)en(s a5ai( 'our o68ec(i- +e )ei++eur
con(rH+e du (erri(oire 'ar +e 'ou5oir cen(ra+# Aussi, i+s son( 5ic(i)es de +a tutelle tatiue#
Les conseils municipau' et gnrau' son( lus 9 'ar(ir de 1830# I+ -au( a((endre KOMW 'our 3ue +es
Maires soient lus par le )onseil municipal ;au'ara5an( i+s (aien( no))s<#
%,es( sous +a (roisi/)e R'u6+i3ue 3ue +es dpartements et les communes ;KOMK et KOOT<
5on( o6(enir de relles prrogati"es et de lautonomie# Les )esures de dcen(ra+isa(ion 3ui 5on(
in(er5enir (ou( au +ong du 20
/)e
si/c+e n,a''araissen( +a '+u'ar( du (e)'s 3ue co))e )ineur, e( non
susce'(i6+e de c&anger +,3ui+i6re du s0s(/)e# %e n,es( 3u,en KLOW 3ue 3#.#@@# ins(a++e un
'rocessus de dcentralisation de grande porte, processus racti"e aujourdhui sous le
gou"ernement @(..(@I-#
I. Lorganisation territoriale de la .rance.
>i en )a(i/re cono)i3ue +e gou"ernement es( con(rain( 'ar des -+ux 3ui +es d'assen(
;)ondia+isa(ion, Euro'e<, dans +e domaine territorial, i+ a +e champ libre#
La priode r"olutionnaire a )ar3u +a ?rance d,une empreint centralisatrice. En 1"90, on
essa0e de )e((re en '+ace un )od/+e d,organisa(ion (erri(oria+ si)'+i-ie ;c-# co)'+exi(, -oui++is de +a
car(e ad)inis(ra(i5e de +,Ancien Rgi)e<# # %,es( 'our enraciner la @"olution e( simplifier la carte
administrati"e 3ue +es gou5erne)en(s de +,'o3ue )e((en( en '+ace +es dpartements, de -a.on (r/s
"olontariste et artificielle#
Iais c,es( sur les bases de l(ncien @gime 3ue 5a s,(a6+ir ce((e car(e ;+es 'aroisses ser5en(
au dcou'age des co))unes<, ce )od/+e 8aco6in#
(. Les caractristiues du mod!le jacobin.
I+ se polarise au(our de +a commune e( du dpartement, 3ui 5on( d,a6ord *tre le'pression
d,un dcoupage administratif de l#tat#
Puis, sous la Monarchie de Vuillet, i+s 5on( sriger en collecti"its territoriales 8ouissan(
d,une 'ersonnalit juridiue distincte de celle de l#tat.
Les au(res +)en(s du dcou'age res(en( de second rang *
%an(ons
Arrondisse)en(s ;regrou'e)en(s de can(ons<#
Pour +,essen(ie+, c,es( +a commune et le dpartement 3ui son( i)'or(an(s e( 3ui son( rgis
'rinci'a+e)en(, 'endan( +e 19 e( +e 20
/)e
si/c+e, 'ar deu' grandes lois 3ui seron( +e soc+e de +eur
organisa(ion *
KR aoXt KOMK 'our +e dpartement
Q a"ril KOOT 'our +a commune#
%es +ois fi'ent les grands principes dadministration de ces collecti"its# E++es con-/ren( 9
c&acune d,e++es +e droit de dlibrer sur lintr*t communal ou dpartemental#
Es( con-i 9 des (ssembles lues, +e soin de rgler les affaires de la commune ou du
dpartement#
4n con-ie +e pou"oir e'cutif de la commune 9 un )aire no)) 'ar +e 'ou5oir cen(ra+# A
partir de KOMW, +e maire es( lu e( non '+us no))# #t jusuen KLOW, +e pou"oir e'cutif du
dpartement es( confi au prfet# %es deux +ois seron( )odi-ies 9 '+usieurs re'rises, )ais res(eron(
+e socle principal de ladministration en .rance jusuen KLOW
Le )od/+e d,ad)inis(ra(ion (erri(oria+e 3ui rsu+(e de ces donnes se carac(/rise 'ar des grands
(rai(s*
L,uni-or)i( s(a(u(aire#
La dis'ersion des uni(s (erri(oria+es#
La d'endance 5is!9!5is du 'ou5oir cen(ra+#
K5 Luniformit statutaire.
4n 'eu( o6ser5er de no)6reux con(ras(e 3uan( 9 lhtrognit des statuts entre +es
di--ren(s pays#
En ?RAK%E, +a commune et le dpartement son( (ou8ours organises et administres selon
le m*me mode *
Le dpartement es( organis a5ec un conseil gnral 3ui lit un prsident e( (ous +es
d'ar(e)en(s son( organiss de +a )7)e -a.on#
Encore '+us -ra''an( es( +e cas des communes * on connaE( +a disparit du nombre dhabitants
en(re +a '+us 'e(i(e co))une -ran.aise e( +a '+us grosse e( 'our(an(, e++es son( toutes organises
sur le m*me mode de fonctionnement, id es( une asse)6+e 3ui d+i6/re e( une au(ori(
excu(i5e, +e )aire, +u 'ar +e %onsei+#
L,uni3ue param!tre adaptatif es( ce+ui du nombre de conseillers municipau'# 4r ce((e
si(ua(ion ne 5a 'as de soi# En de&ors du -ac(eur d)ogra'&i3ue, +es co))unes son( dans des
situations tr!s di"erses no(a))en( d,un 'oin( de 5ue conomiue ;ric&es, 'au5res, ces
derni/res co)'(an( sur +es su65en(ions, (andis 3ue +es co))unes ric&es dis'osen( de ressources
'+us i)'or(an(es, +ies 'ar exe)'+e 9 +,ex'+oi(a(ion de -or7(s<#
A +,in5erse aux EGAG!FKI>, lorganisation des municipalits dpend de la constitution des
#tats fdrs.
D,un 6ou( 9 +,au(re on dis(ingue trois types dorganisation municipale * concernan( +e s0s(/)e
de +,Asse)6+e d+i6ran(e e( de +,excu(i- *
Dans +es grandes 5i++es du Kord Es(, i+ s,agi( d,un s0s(/)e 3ui se ra''roc&e du s0s(/)e -ran.ais,
c,es(!9!dire un maire a"ec un pou"oir fort#
Dans +es "illes +es '+us petites, lessentiel du pou"oir nest pas attribu au assembles#
Pou5oir du )aire -ai6+e#
Le syst!me du cit/ manager, c,es(!9!dire d,un conseil et dun maire# Les )aires doi5en(
co)'oser a5ec un )anager 3ui es( recru( 'ar +e consei+ e( 3ui dis'ose d,un 'ou5oir de ges(ion#
Le )aire a une -onc(ion s0)6o+i3ue#
La ?RAK%E a donc un syst!me uniforme )ais +a r/g+e connaE( 3ue+3ues e'ceptions * +es
amnagements res(an( (r/s marginau'#
L,un d,en(re eux 5ise depuis KLOW cer(aines des grandes "illes ;Paris, L0on, Iarsei++e<#
Ainsi, la loi 6LM du NK dcembre KLOW n,es( 'as sans arri/re!'ense +ec(ora+e e( 'o+i(i3ue#
Puis3u,e++e consiste doter les arrondissements de conseils darrondissements. Le rsu+(a( es( 'ar
exe)'+e 9 6aris, de di"iser le pou"oir 'uis3ue +e maire cohabite a"ec WR maires darrondissement#
4n )e( dans +es a'((es du )aire de Paris ;%&irac< des )aires d,arrondisse)en(# Les mairies
darrondissement on( sou5en( un pou"oir rduit ce 3ui -ai( 3ue +,a)nage)en( es( )ini)a+ * e++e
g/re 'ar exe)'+e +es 8ardins d,en-an(# 4n es( donc encore +oin des )unici'a+i(s de 3uar(ier#
Fne au(re -or)e d,a)nage)en( concerne +es 3&M 3ui -on( +,o68e( d,une organisation
particuli!re 3ui (ien( co)'(e d,un fort particularisme dX lloignement, 9 +eur pass colonial, aux
cli"ages sociau'# I+ con-ie aux D4I ;Guade+ou'e, Runion, Iar(ini3ue e( Gu0ane< une
dpartementalisation adapte 3ui consis(e 'rinci'a+e)en( en +a majoration du r/le et des pou"oirs
reconnus au' autorits locales. Les )onseils gnrau' on( ainsi des pou"oirs fiscau' importants e(
'eu5en( 'ar exe)'+e dcider d,une (axe sur +,en(re des 'rodui(s dans +eur (erri(oire# %oncernan( +es
prfets des 3&M, 3ui on( re)'+ac +es gou5erneurs des co+onies d,an(an, i+s dis'osen( d,un pou"oir
important pour maintenir le respect de l#tat# >on 'ou5oir 'eu( 7(re co)'ar 9 ce+ui d,un uasi
chef d#tat# I+ exerce aussi un r/le important en mati!re de diplomatie#
%oncernan( +es A&M, on se (rou5e dans une situation de'tr*me htrognit * +a
Kou5e++e!%a+donie ne dis'osan( 'as de ric&esses i)'or(an(es (ou( co))e Ta++is!e(!?u(una dans +a
d'endance cono)i3ue es( (o(a+e# I+s 'eu5en( demander ladaptation dune lgislation applicable
au' conditions locales.
En-in, seu+e "ritable drogation importante 9 +,uni-or)i( concerne +e statut de 6aris * i+
s,agi( d,une "ille marue par son histoire particuli!re ;no(a))en( E(ienne IAR%EL, +a
)ommune, +a R5o+u(ion<, e++e es( source de mfiance 'our +e 'ou5oir cen(ra+# (u dbut du WR
!me
si!cle, i+ 0 a eu une restructuration des relations urbaines * +es populations 'o(en(ie++e)en(
dangereuses -uren( re+gues dans +es banlieues, c,es(!9!dire dans Paris ex(ra!)uros# %,es( 'our ce((e
raison 3ue 6aris es( une "ille 3ue +,on 3ua+i-ie '+u(H( de droite, 9 +,exce'(ion -ai(e des L bobos M#
Vusuen KLMQ$ Paris a ( une commune sans maire e( un dpartement sans )onseil gnral. E++e
est donc la fois commune et dpartement, en -onc(ion des do)aines#
Le d'ar(e)en(, +e consei+ gnra+ n,a 'as d,asse)6+e# Le 'ou5oir excu(i- es( r'ar(i( en(re
+e 'r-e( de Paris e( +e 'r-e( de 'o+ice# #n KLMQ, sous NGE, 'ar +a +oi du 31 dce)6re, on ra)/ne
Paris 5ers +e droi( co))un en ins(i(uan( +e maire de 6aris# I+ s,agi( d,un +)en( 'rinci'a+ 3ui
reprsente la commune, i+ dis'ose d,un budget considrable, g/re TR RRR fonctionnaires# Les deux
'r-e(s de)euren(# Paris conser5e sa dou6+e na(ure de d'ar(e)en( e( de co))une# Paris runi( donc
un )aire, un 'r-e( de d'ar(e)en( e( un 'r-e( de 'o+ice#
W5 La dispersion des units territoriales.
La dis'ersion* on a o6ser5 un miettement de nombreuses structures dorganisation
territoriale# %,es( un phnom!ne ancien e( -or( connu 3ui s,ex'ri)e 'rinci'a+e)en( 'ar +,exis(ence
d,un (r/s grand nombre de communes# %e((e multiplicit est attnue pour les dpartements au
nombre de KRR#
La ?rance es( dcoupe en NU RRR communes, c,es(!9!dire au(an( 3ue +es 11 au(res E(a(s de
+,Fnion Euro'enne# Iais une (r/s +arge )a8ori( es( -ai(e de (ou(es 'e(i(es uni(s (erri(oria+es# La
.rance compte NW RRR communes de moins de W RRR habitants et UR S des communes ont moins
de QRR habitants ou encore OR S ont moins de K RRR habitants#
A ce+a s,a8ou(e +a cen(aine de d'ar(e)en(s, +es 22 rgions e(c#$ I+ 0 a 3ua(re ni5eaux
d,ad)inis(ra(ions (erri(oria+es, un )orce++e)en( ad)inis(ra(i- a5ec +es co))unes, +es
in(erco))una+i(s, +es d'ar(e)en(s e( +es rgions# I+ 0 a un )ie((e)en( uni3ue au )onde a5ec aussi
une (r/s grande dis'ersion des co))unes# %e((e carac(ris(i3ue ne -ai( 3ue s,accen(uer a5ec +e (e)'s,
ceci 'our (rois raisons#
Le '&no)/ne de regrou'e)en( dans +es agg+o)ra(ions se 'oursui(, e( +es )igra(ions in(ernes
con(ri6uen( 9 dser(i-ier cer(aines co))unes e( 9 aug)en(er +,i)'or(ance d)ogra'&i3ue des aires
ur6aines# I+ 0 a ce'endan( des re(ours 5ers +e )i+ieu rura+, ou '+u(H( 5ers +e rur6ain, )ais i+ -audra 5oir
+,5o+u(ion# En d0na)i3ue, +a dis'ersion co))una+e s,accroE( a5ec ce d'eu'+e)en(# Le '&no)/ne
es( 6ien connu * +es petites communes perdent de leurs habitants contrairement au' grandes "illes
ui attirent# %,es( ici +e facteur tra"ail 3ui 8oue# Le '&no)/ne es( d,au(an( '+us -ra''an( 3u,on a
(ou8ours chou rsoudre ce probl!me de lmiettement communal.
La )o0enne de 'o'u+a(ion 'ar co))unes es( 2 -ois '+us -ai6+e 3ue +a )o0enne euro'enne#
La ?rance a au(an( de co))une 3ue +e (o(a+ des au(res 'a0s de +,Fnion Euro'enne, e( ce, )7)e a5ec
+es nou5eaux en(ran(s# %e((e 'er)anence dans +e (e)'s s,ex'+i3ue 'ar +es r-or)es de regrou'e)en(
'ar(ou( ai++eurs 3u,en ?rance# Pour ce((e raison, nous so))es (ou8ours en (7(e du 'e+o(on du no)6re
de 5i++e#
Le (roisi/)e -ac(eur 3ui sou+igne ce((e dis'ersion co))una+e, c,es( 'rcis)en( 3ue +a ?rance
a c&ou 9 r-or)er ce+a, 9 -usionner# De5an( ce((e dis'ersion co))una+e, 5ri(a6+e &andica' 'our +a
ges(ion des (erri(oires de5an( +a -ai6+esse des ressources# %ertaines communes peu"ent m*me
na"oir aucun habitant# Pour au(an( ce++es!ci ne dis'araissen( 'as#
Le principe des fusions est pos par une loi de KOLR$ ui ne pr"oyait la fusion ue sur la
base du "olontariat. 4n 'eu( seu+e)en( re)ar3uer +,a6sor'(ion de cer(aines co))unes 'ar d,au(re en
-onc(ion de circons(ances 'ar(icu+i/res e( exce'(ionne++es#
Les tentati"es de fusion ont donc t reprises de faon plus systmatiue$ plus pense$
plus rflchie. 7ne loi a t "ote en juillet KLMK$ aboutissement de plusieurs tentati"es$ ui a
prconis la fusion des communes mais en essayant de surmonter les rticences ue lon pou"ait
attendre de la part des lus municipau'. 4n a d,a6ord 'ris des )esures 'rocdura+es en de)andan(
aux 'r-e(s de -aire 'rocder 9 des (udes ind'endan(es sur +es )odi-ica(ions de +a car(e co))una+es
3ue +,on 'ou5ai( en5isager dans +e d'ar(e)en(# Muni de cette e'pertise$ le prfet disposait de
plusieurs possibilits ui montrent le caract!re incitatif du processus. #n cas daccord des
conseils municipau'$ le prfet proc!de une fusion par arr*t# En cas de re-us, +a +oi donne +a
'ossi6i+i( de -aire a''e+ de ce((e 'osi(ion de5an( +e %onsei+ Gnra+ en )isan( sur +a dis(ance 3ue +es
)e)6res du %onsei+ Gnra+ on( 'ar ra''or( aux consei++ers )unici'aux# En cas d,accord 'our +a
-usion, +e 'r-e( 'ou5ai( dcider +a -usion 'ar arr7(# Mais$ au "u des collusions et solidarits entre
les personnels politiues$ on a rajout ce dispositif la possibilit pour le prfet dorganiser des
rfrendums intercommunau'# Pour -aci+i(er ce+a, +es co))unes 'ou5aien( dis'oser d,un s(a(u( de
co))une associe, ou encore du )ain(ien d,une annexe de +a )airie, e( en-in des su65en(ions
a++c&an(es$
(u final$ et surtout par le gou"ernement a"ait annonc au' prfets uils seraient not
sur le nombre de fusionsH)eci fut uand m*me un chec : un millier de fusion 4pour NURRR
communes5 sur les trois annes ui ont sui"i. 3e plus$ pas mal de di"orces ont eu lieu$ et surtout$
les fusions nont concerns uun tout petit nombre de toutes petites communes en milieu
rural$De'uis, ce( o68ec(i- a ( a6andonn a5ec ce( nor)e 'aradoxe 3ui 5eu( 3ue dans +e 'a0s
su''os +e '+us cen(ra+is de ?rance, 9 une 'o3ue oC i+ 0 a5ai( une )a8ori( 'o+i(i3ue s(a6+e e( a0an(
+es )o0ens de gou5erner, on n,es( 'as arri5 9 -aire ce 3ue (ous nos 5oisins on( -ai( J
N5 La dpendance ambiguY "is++"is de l#tat$ du pou"oir central.
Le cen(ra+is)e -ran.ais es( (r/s -or(e)en( )ar3u 'ar des )canis)es ins(i(u(ionne+s 3ue +,on
ne re(rou5e 'as ai++eurs, a5ec +e -a)eux ddou6+e)en( -onc(ionne+ des 'r-e(s 3ui en -aisan( des
re'rsen(an(s de +,E(a(, des -onc(ionnaires, e( aussi +,excu(i- +oca+, 3ui assurai( +a ges(ion du
'a(ri)oine du d'ar(e)en(#
&n a"ait une tutelle a priori e'tr*mement puissante e'erce sur le corps lectoral puisue
pour les principau' actes juridiues mis par les collecti"its locales$ il fallait recueillir
lapprobation pralable du prfet. Les collecti"its locales ne sont en fait pas considres comme
politiuement majeures < Le 6udge( ne 'ou5ai( 'as 7(re u(i+is en de&ors du con(rH+e exerc 'ar +es
re'rsen(an(s de +,E(a(, su''oss a5oir +a co)'(ence e( 7(re neu(res J Le )aire (ai( corse( 'ar
+,ad)inis(ra(ion d,E(a(, 3ui +e )e((ai( sous sa d'endance# 6our faire une salle des f*tes dans sa
commune$ un maire doit en gnral faire "oter une dlibration par son conseil municipal. Il
de"ait ensuite obtenir une sub"ention instruite par les ser"ices de l#tat comptent# Dans +a
'ra(i3ue, +es co))unau(s +oca+es (aien( en '+us +igo(es 'ar +e -ai( 3ue ce soi( ces ser5ices 3ui
ra+isen( +e 'ro8e( J %,es( 6e+ e( 6ien 3ue+3ue c&ose de carac(ris(i3ue du s0s(/)e -ran.ais#
Iais ce((e d'endance es( a)6igu` car +e gnie de no(re s0s(/)e 'o+i(i3ue a ( d,in5en(er un
syst!me dappri"oisement de ce centralisme e'acerb ui a fini par in"erser le rapport rel des
forces$ ou du moins linflchir. )e mcanisme$ ui nous est tr!s spcifiue$ est celui du cumul
des mandats$ et en particulier la possession simultane par un m*me lu dun mandat local et
dun mandat national, )canis)e 3ui au(orise +a 'rsence d,une )7)e 'ersonne 9 deux, 5oire
da5an(age a5an( 1982 e( sur(ou( 2000, 'os(es +ec(i-s# )ela permettait de relier toutes les chelles du
syst!me de dcision autour de personnes incontournables car prsentes tous les ni"eau' du
mcanisme de dcision# %e )canis)e es( d,ai++eurs 9 +,origine de +a +ong5i( de nos +us, car un
cu)u+an( a une no(ori(, un ca'i(a+ 'o+i(i3ue 3ui +ui assure une r+ec(ion 6eaucou' '+us -aci+e#
>(a(is(i3ue)en(, un cu)u+an( a deux -ois '+us de c&ance d,7(re +u# %es no(a6+es, 'rsen(s (an( au
'ou5oir cen(ra+ 3u,au 'ou5oir +oca+, accroissen( +eur in-+uence 'ar +a cons(i(u(ion de rseaux, une
cer(aine r'u(a(ion d,in5inci6i+i( 'o+i(i3ue e( de ce -ai(, 'ou5ai( a--ir)er une cer(aine 'r)inence sur
des re'rsen(an(s non +us du 'ou5oir cen(ra+, co))e +es 'r-e(s, 3ui eux son( 'ar d-ini(ion 6eaucou'
)oins ancrs dans +es (erri(oires# I+s on( 9 -aire a5ec +es +eaders 'o+i(i3ues +es '+us in-+uan( de +eur
(erri(oire#
La ?rance a in5en( de )ani/re e)'iri3ue un 5ri(a6+e s0s(/)e de 'ou5oir -ai( 'our rendre
acce'(a6+e son exc/s de cen(ra+is)e# 6ierre ;@#MI&- parle de > pou"oir priphriue ?. Le
pou"oir est essentiellement priphriue$ il appartient pour lessentiel cette catgorie de
reprsentant politiue ui fait linterface oblige entre la priphrie et le centre 1 ces
intermdiaires indispensables renforcent des positions ui corrigent tr!s sensiblement les e'c!s
du centralisme * Pean!Pierre T4RI> a5ai( d/s 19 (r/s 6ien cern ce+a#
I+ 0 a une 5ri(a6+e conni5ence en(re +es uns e( +es au(res 3ui 'ou5ai( s,(a6+ir dans une
so+idari( i)'+ici(e con(re Paris, con(re +e 'ou5oir cen(ra+, e( 'our asseoir sa +gi(i)i(# Le 'r-e( (ai(
a+ors une 'i/ce )aE(resse 'our +es no(a6+es +ocaux, )ais 'our +e 'r-e(, +es no(a6+es (aien( ncessaires
'our 7(re acce'(#
&n trou"e ici le'plication de lchec des fusions$ car les prfets nont pas utilis les
pou"oirs ue la loi leur donnait. 6our uelues uns dentre eu'$ ils ont saisis les conseils
municipau'Hont essuy un refus et ont laiss tomber# En -ai(, en(re deux )aux, i+s on( c&oisi +e
)oindre * oC 6ien i+s )con(en(aien( +e )inis(re de +,In(rieur, ou 6ien se )e((re 9 dos +es no(a6+es
+ocaux$ I+s on( 'r-r +a 're)i/re so+u(ion, e( +e (e)'s +eur a donn raison J
9ien sur$ le mod!le rpublicain sest diffrenci$ comple'ifi$ a"ec les modifications et
rformes successi"es.
9. La diffrenciation du mod!le.
%e )od/+e ini(ia+, -ond sur +a co))une e( +e d'ar(e)en(, ne 'ou5ai( 'as res(er (o(a+e)en(
i))ua6+e dans +a )esure oC un cer(ain no)6re d,3ui+i6re de +,cono)ie ou de +a soci( -ran.aise
a++ai( 7(re )odi-i e( 'our cer(ain asseB 'ro-ond)en(# Sur lespace de WR ou NR ans$ la rpartition
de la population "a compl!tement changer en m*me temps ue les rorganisations de lconomie
"ont boule"erser beaucoup de territoire. #n KLTR$ la moiti de la population franaise est rurale$
mais en KLU$ il nen reste ue WRS. 3e telles mutations ne peu"ent pas *tre totalement prises en
compte par le syst!me politico administratif# Dans +es annes 19"0, +e 5o+on(aris)e ra(iona+isa(eur
de +,E(a( 5a 5ou+oir co)'+(er +e )od/+e r'u6+icain c+assi3ue# Lide gnrale est de remdier
lparpillement des moyens et des comptences et de ma,triser les phnom!nes spontans$ dicts
par lconomie$ de croissance des grandes agglomrations# %e+a 5a 'rinci'a+e)en( se (raduire 'ar
deux correc(i-s * lintercommunalit$ et la rgionalisation fonctionnelle#
1) Lintercommunalit.
E++e 5a (r/s ra'ide)en( appara,tre comme une ncessit$ puisue lon est maru par cet
miettement communal : il faut bien faire a"ec la dispersion$ donc on "a lamnager# %e sera 9 +a
-ois 'our essa0er de )e((re ense)6+e des 'e(i(es co))unes 3ui, iso+es, ne 'eu5en( rien en5isager de
co&ren(, e( aussi pour amnager laction publiue dans les grandes agglomrations de mani!re
pertinente et non plus fractionn 4cest le'emple de la problmatiue des transports en commun
urbain5
#n KLQO$ seuls les SIP7 4Syndicat Intercommunau' Pocation 7niue5 e'istait$ pour les
inductions deau ou llectricit par e'emple# Iais ce((e in(erco))una+i( a5ai( deux
carac(ris(i3ues (r/s res(ric(i5es, 'uis3u,i+ n,0 a5ai( 3u,un seu+ o68e(, e( aussi 'arce 3u,i+ se 6asai( sur +e
5o+on(aria(, e( +,ga+i( de (ous +es 'ar(ici'an(s# %e dis'osi(i- es( (ou8ours exis(an(, i+ re'osai( sur des
con(ri6u(ions 'ure)en( 5o+on(aire de +a 'ar( des co))unes, ce 3ui rendai( +es discussions d+ica(es$
3!s les dbuts de la P
!me
@publiue$ on a lanc une politiue incitati"e en mati!re
dintercommunalit pour pousser la coopration et au regroupement intercommunal$ m*me si
cela sest longtemps caractris par les insuffisances et le peu de succ!s de ces formules
dintercommunalits$ jusu la loi )=#P#-#M#-A de KLLL$ processus imparfait mais "iable#
I+ 0 a une 'er)anence dans +a so'&is(ica(ion des 'ro8e(s 'ro'oss 'ar +e 'ou5oir cen(ra+ 'our )e((re en
'+ace +,in(erco))una+i(#
Le K
er
jan"ier KLQL$ les SIP&M et les 3istricts urbains sont cres. )e serait une sorte de
constante$ et il y a donc au fond deu' outils nou"eau' dont lun est plut/t rural$ et lautre plut/t
urbain. )ela introduit pour la premi!re fois un principe de majorit dans la mise en place de
lintercommunalit$ m*me si cette majorit reste ualifie et repose sur une formule curieuse.
7n SIP&M ou un 3istrict se met en place soit lorsue la moiti des communes reprsentant les
deu' tiers de la population$ soit lorsue les deu' tiers des communes reprsentant la moiti de la
population sont daccordHSur la base dun prim!tre arr*t par le prfet# Lors3u,une )a8ori(
3ua+i-i es( ac3uise, un 'rocessus d,in(erco))una+i( 'eu( 7(re i)'os aux r(icen( sur un (erri(oire
donn#
%on(raire)en( aux >INF, ces >IN4I e( ces Dis(ric(s cou5ren( un c&a)' de co)'(ence '+us
ou5er(, 3ui n,es( 'as 'rcis)en( a6ord ;sau- +a +u((e con(re +,incendie 'our +es Dis(ric(s< %e((e
coo'ra(ion des(ine 'rinci'a+e)en( aux 'e(i(es co))unes ne 5a 'as a6o+ir +a dis'ersion co))una+e#
4n 'rend conscience de +,urgence 3u,i+ 0 a 9 essa0er d,a)+iorer +es condi(ions de ges(ion des (r/s
grandes agg+o)ra(ions, no(a))en( dans +es )(ro'o+es d,3ui+i6re 3ui grandissen( 9 5ue d,[i+ e(
son( )a+ grs 9 cause du )orce++e)en( des 5i++es a5oisinan(es#
En KLUU$ les )ommunauts 7rbaines sont cres pour les grandes agglomrations$ de plus
de QR RRR habitants. La loi sur la cration des )7 du NK dcembre KLUU est tr!s significati"e du
"olontarisme rationnalisateur de l#tat$ car les incitations lintercommunalit structurante
"ont loin 1 symboliuement$ cette loi cre elle+m*me$ autoritairement$ les uatre premi!re )7 de
.rance$ ui subsiste encore aujourdhui : celles de Strasbourg$ de Lyon$ de Lille et de 9ordeau'#
%e+a -ra''e +es es'ri(s# %e((e +oi 3ui cre +es %F 5a en ou(re, deuxi/)e )ar3ue de ce((e 5o+on( de
res(ruc(ura(ion, imposer dans ces grandes agglomration un ni"eau de coopration jusue l
considr comme inatteignable$ a"ec dou%e comptences structurantes majeures# Le 're)ier 6+oc
concerne (ou( +e %onage urbain, (ou(e sa '+ani-ica(ion# Deuxi/)e grand 6+oc, (ous les ser"ices publics
intercommunau' co))e +es (rans'or(s en co))un e( +e ra)assage des ordures )nag/res# En-in,
(roisi/)e grand 6+oc, les grands uipement ui ont "ocation l aussi rpondre des besoins
communautaires, co))e +es ci)e(i/re ou +es a6a((oirs# Suand on regarde ces c&a)'s de co)'(ence,
on se rend 6ien co)'(e 3ue d,au(res co)'(ences son( indui(es 'ar ces co)'(ences )a8eures# Dans +a
+oi de 19, s,a8ou(e +a 'ossi6i+i( 'our +es co))unes de (rans-rer d,au(res co)'(ences au ni5eau
co))unau(aire# Le lgislateur a"ait en t*te un schma ina"ou$ pour constituer une super
commune dagglomration. )ette ide est dautant plus prsente ue dans cette loi est prsente
une autre disposition$ sorte da"eu : pour la premi!re fois$ on accorde ce ui est un
tablissement public$ une )7 dont les organes ne sont pas lus directement$ un pou"oir fiscal$ ce
ui est une grande inno"ation.
Iais +es co))unes se son( cris'es sur +es co)'(ences 3ui +eur res(ai( e( se son( d-ausss
sur +es %F des co)'(ences +es )oins ren(a6+es, +es )oins in(ressan(es# Les communes ont tir
parti des )7 plus uelles nont partag les comptences. )est le cas de tous les uipements
lourds$ comme par e'emple un rseau de "oirie# Les co)'(ences en )a(i/re s'or(i5e ou cu+(ure++e
'rsen(en( +e cas in5erse car on 'eu( +es ex'+oi(er 'o+i(i3ue)en(# Le ni5eau co))unau(aire es(
in(ressan( car i+ 'er)e( de (ec&niciser une 3ues(ion e( 'ar +a )7)e de +a d'o+i(iser# (u final$ on sest
toujours cantonn au minimum lgislatif$ sans faire de %!le. La caractristiue la plus profonde
du mod!le est uon en reste lintercommunalit et ue lon refuse de passer la
supracommunalit# Les %F son( res(es au s(ade oC +a +oi +es a5ai( +aiss, e( +a -or)u+e n,a 'as eu de
5ri(a6+e succ/s# #lle de"ait concerner les agglomrations de plus de QR RRR habitants 1 or$ hormis
les T cres doffice$ seulement Q )7 ont t crs dans les KR ans ui ont sui"i$ et en KLLL$ il
ne'istait ue KW )7 en .rance$ la "eille de la loi )he"!nement. )ette formule a effray
beaucoup dlus locau'.
&n a t contraint$ pour poursui"re dans la "oie de lintercommunalit$ dimaginer de
nou"elles formules de coopration$ ce ui fut lun des objets principau' de la loi (A@ de f"rier
KLLW. 3e nou"elles formules institutionnelles sont imagines : la )ommunaut de )ommunes et
la )ommunaut de Pilles. )es deu' nou"elles formules institutionnelles portaient sur un
transfert de comptences au ni"eau intercommunal gomtrie "ariable$ non impos dans tous
les cas de cration$ mais surtout$ beaucoup plus rduit ue ce ui tait pr"u pour les )7# Deux
6+ocs de co)'(ences res(en( ce'endan( au cen(re * +e d"eloppement conomiue et lamnagement
de lespace, do)aines aux3ue+s on 'ou5oir a8ou(er des na(ures 5aria6+es de co)'(ences#
L,ide 'rinci'a+e de ce((e inno5a(ion de 1992, cest de jouer sur le le"ier fiscal pour
enclencher un processus "ertueu' de coopration intercommunale$ en modifiant l aussi les
formules utilisables mais en mutualisant plus ou moins fortement limp/t local le plus
productif : la ta'e professionnelle# L,ide es( en e--e( de )e((re de cH( une concurrence -isca+e 3ui
8ouai( au(o)a(i3ue)en( con(re +es so+idari(s d,agg+o)ra(ion# >e+on +es cas, +es %% e( %N 'ou5aien(
ado'(er une (axe 'ro-essionne++e de Bones ou une (axe 'ro-essionne++e uni3ue# La "ariation des tau'
entre les uatre imp/ts direct jouaient toujours en fa"eur des communes les plus riches$ et cette
mutualisation "ient corriger cela. &n sest rendu compte en pratiue ue si les )) attiraient
beaucoup de communes$ les )P nont pas eu le m*me succ!s D en -ai(, ce+a 9 con(ri6uer au
renou5e++e)en( des >INF e( des >IN4I. #t une fois de plus lintercommunalit a t diffre#
I+ a -a++u a((endre KLLL et la loi )=#P#-#M#-A pour ue lon trou"e effecti"ement un
dispositif ui semble se stabiliser peu pr!s bien a"ec lintroduction dune nou"elle catgorie$
celle des )(. )ette loi a$ entre autre$ supprim les formules ui ne marchaient pas$ cest++dire
les )P et les 3istricts. #lle conser"e les )) et cr les )($ tout en refondant la formule des )7$
partir de QRR RRR habitants agglomrs# %e((e +oi (ire +es enseigne)en(s du 'ass en corrigean( +es
dis'osi(i-s 3ui n,a5aien( 'as eu de succ/s# La )u(ua+isa(ion de +a (axe 'ro-essionne++e es( conser5e, e(
+es %A on( re.u un accuei+ '+u(H( -a5ora6+e# (ujourdhui lintercommunalit conna,t une "ritable
e'tension uantitati"e puisue la population regroupe dans un tablissement public
intercommunal fiscalit propre est de lordre de TR millions dhabitants, soi( une 'ro'or(ion (r/s
-or(e, e( ce((e ou5er(ure (r/s +arge 'ar +,in(erco))una+i( pro"ient indiscutablement du succ!s des
)( ui sont aujourdhui plus de KUR sur le territoire pour plus de WR millions dhabitants 1 les
)) concernent KURR communes pour KN millions dhabitants et les )7 concernent KT %ones
urbaines pour U millions dhabitants# %es ins(ances ne son( 'as -ondes sur des con(ri6u(ions de
c&a3ue 'ar(ici'an(s )ais d,une -isca+i( 'ro're 5o(e * ce son( des (a6+isse)en(s 'u6+ics 9 -isca+i(
'ro're#
%e'endan(, si la formule marche$ comme le montre le ni"eau uantitatif$ il reste des %ones
rticentes lintercommunalit$ comme lIle+de+.rance. #n fait$ lagglomration parisienne na
pas t "ritablement rforme$ de"ant la spcificit de la centralit parisienne. La Bre(agne es(
(o(a+e)en( cou5er(e 'ar +,in(erco))una+i(, a+ors 3ue +e >ud!oues( ne +,es( 3ue )o0enne)en(# Les
causes de ces di5ergences son( &is(ori3ues, socia+es# De '+us, i+ -au( s,in(resser 9 +,in(ensi(, 9 +a
ra+i( de +a coo'ra(ion in(erco))una+e e( +9, +es si(ua(ions son( di--ren(es 'our des raisons 3ui
(iennen( )oins au (ex(e 3u,au con(ex(e cono)i3ue e( socia+# I+ 0 a dans +a 5ari( 6eaucou' de
5ari(s# En (ou( (a( de cause, +,in(erco))una+i( ac(ue++e ne rsou( 3u,une 'ar(ie du 'ro6+/)e 'os
'uis3u,e++e r'ond aux 3ues(ions 3ue 'ose +,ac(ion 'u6+i3ue, +a ges(ion des 'o+i(i3ues (erri(oria+es 3ue
+ors3u,e++e es( une in(erco))una+i( de 'ro8e(, 3ui con-ie au ni5eau co))unau(aire de 5rais 'o+i(i3ues
'u6+i3ues# 3ans de nombreu' cas$ on est da"antage en prsence dune sorte de fdration o8
chacun sefforce de rcuprer beaucoup de son argent. Lintercommunalit est sou"ent
conflictuelle$ a"ec lobligation de rentabilit.
A ce((e in(erco))una+i( c+assi3ue, i+ -au( a8ou(er la prise en charge de la uestion des
agglomrations nou"elles$ ou plus e'actement de le'tension indfinie des grandes
agglomrations. Le phnom!ne des grandes agglomrations. )ette uestion a t identifie en
(ngleterre plus t/t uen .rance : il faut encadrer une organisation ui se fait spontanment en
tFche dhuile : il fallait casser la logiue de banlieues dortoirs# L,ide a ( d,(a6+ir des con(re!
-eux, en susci(an( +a cra(ion ar(i-icie++e, 9 une dis(ance ada'(e de Paris de nou5eaux cen(res ur6aines
a0an( (ou(es +es -onc(ions de +a 5i++e# Le probl!me naturellement$ cest ue le territoire e'istant est
uadrill en communes$ et limplantation des "illes nou"elles "ient boule"erser les identits
communales et les prim!tres de ces communes. 6lusieurs modalits ont t offertes au' conseils
municipau' dj e'istant pour dterminer la structure de gestion : soit il y a fusion$ soit il y a
intgration dans une )(, soi( un >0ndica( d,Agg+o)ra(ion Kou5e++e, ce 3ui -u( +a -or)u+e +a '+us
u(i+ise# Si en terme duipement$ cela a plut/t bien fonctionn$ le ni"eau demploi est
probablement moins une russiteH
2) La rgionalisation fonctionnelle.
La uestion de la rgionalisation sest trou"e pose principalement partir de la fin de
la seconde ;uerre Mondiale$ lorsue lon sest rendu compte de la trop grande e'igu0t du
dpartement pour prendre en charge les uestions relati"es au d"eloppement conomiue et
lamnagement du territoire. 6lusieurs tudes ont t conduites pour sa"oir si lon ne de"ait pas
substituer au dpartement une maille territoriale plus large. Michel 3#9@# aurait "oulu di"iser
par deu' la carte des dpartements franais par e'emple$ mais cela na pas t appliu$ m*me
si on sest petit petit rendu compte de la ncessit dune plus grande %one de rfle'ion# La 'rise
de conscience de +,in(r7( de +a rgion, susci( en 'ar(icu+ier 'ar des 3ues(ions de 'o+ice e( de scuri(,
se -ai( (r/s 5i(e a'r/s 1928 e( d6ouc&e en KLUT sur la mise en place dun prfet de rgion assist de
sa mission conomiue rgionale$ de la )&3#@ et de la confrence administrati"e gnrale.
GAILLARD Brice Page sur 89
En 199, DE GAFLLE +ance un r-rendu) sur une r-or)e du >na( dans +,o'(i3ue de +a
rgiona+isa(ion# %e -Y( +,c&ec 3ue +,on sai(# La rgionalisation a t reprise en porte sur lagenda
politiue et cre tra"ers une loi du Q juillet KLMW ui cre les tablissements publics rgionau'.
)ette loi conf!re donc la rgion un statut mineur par rapport au' collecti"its territoriales$ un
statut dtablissement public ui confine la rgion dans un r/le spcialis et ui na "ocation
inter"enir uen mati!re de d"eloppement conomiue. #lle ne dispose ue de crdit
din"estissement 1 autrement dit$ la rgion est une sorte dadministration de mission ui ne peut
ue financer des oprations duipement ou lancer des tudes sur le d"eloppement
conomiue mais ui ne peut pas payer des fonctionnaires# >es ressources -isca+es son( (r/s
+i)i(es, dans +e cadre d,un '+a-ond# Seulement ltablissement public rgional$ comme tout
tablissement public territorial$ est dune nature hybride ui fait ue cette loi de KLMW installe
une assemble politiue$ le conseil rgional ui "a "oter le budget et ui "a dlibrer sur les
politiues de ltablissement public# Dans +a )esure oC une asse)6+e re'rsen(a(i5e 'o+i(i3ue es(
)ise en '+ace, +a rgion 5ien( 9 +,exis(ence 'o+i(i3ue, )7)e si de (r/s no)6reux 5errous son( en '+ace
'our +,e)'7c&er de d6order son rH+e# Le statut de KLMW est un statut tr!s contraint : le prfet de
rgion a un contr/le tr!s important sur lassemble. Le mode de scrutin pour llection des
conseillers rgionau' nest pas adapt la rgion ui souffre dun probl!me de reprsentati"it
4pas dlection directe : suffrage indirect5
Fne des cons3uences nga(i5es en es( llection de prsident de )@ anti+rgionalistes 4ui
ne sont lus ue parce uils sont les chefs de file de leur parti dans la rgion5 6ar e'emple$
@aymond M(@)#LLI- "a se retrou"er la t*te du conseil rgional de 9retagne alors uil est
anti rgionaliste.
Les %E>R 'ure)en( consu+(a(i5es, son( aussi crs 9 +a '+ace des %4DER# 3ans le -ord+6as+
de+)alais et le 6()( par contre$ des leaders politiues$ rgionalistes con"aincus$ "ont trou"er le
moyen dapprofondir la rgionalisation. )est le cas de 6ierre M(7@&C et de ;aston
3#.#@@#. Sils nont pas le pou"oir e'cutif$ ils ont lassisse politiue et linfluence pour le
faire. M*me sils ne peu"ent pas embaucher de personnels$ ils demandent des > tudes ? ad hoc
de mani!re payer des collaborateurs en ce ui concerne M(7@&C$ et fournissent des
> sub"entions ? en ce ui concerne 3#.#@@## A5ec ces ser5ices, +e 'ou5oir de ngocia(ion 9
+,gard du 'r-e( es( considra6+e)en( aug)en(# (utrement dit$ le prfet de rgion$ titulaire de la
concurrence e'cuti"e$ tait fortement contest par le prsident du )onseil rgionalH
La rgion sinstalle progressi"ement comme troisi!me ni"eau dadministration
territoriale. 3es ajustements et des lments de diffrenciations importants sont introduits. Mais
ces diffrenciations ne boule"ersent pas la physionomie gnrale du mod!le 1 dune certaine
faon$ ces ajustements ne font uaccro,tre les traits distinctifs de notre syst!me$ dabord parce
ue lon a procd rguli!rement non pas par des choi' pondrationnellement$ mais plut/t parce
ue lon a procd par un empilage plus ou moins incitatif, en es'ran( 3ue +es dis'osi(i-s
nou5eaux en(raEneron( +e d'risse)en( des ni5eaux d,ad)inis(ra(ion +es )oins ada'(s )ais ce+a ne
se 'asse 8a)ais e( +,on cons(a(e un accroissement sensible de la comple'it$ et une addition dans les
faits$ a"ec pour consuence la difficult de plus en plus manifeste de sortir de cette logiue
dempilage parce ue tous ces lments font syst!mes entre eu'. Aant ue lon naura pas
supprim la poussi!re des petites communes rurales, le dpartement gardera lune de ses
principales justifications$ celle de tuteur$ et dappui financier des petites communes rurales# Gan(
3ue des -or)u+es d,in(erco))una+i(s rso+5en( (an( 6ien 3ue )a+ +es 'ro6+/)es des grandes
agg+o)ra(ions, on ne se 'osera 'as non '+us de 3ues(ion# Aoutes les pi!ces de ce pu%%le ser"ent la
stabilit et confortent lassise du pou"oir. (lors$ est+ce ue la politiue de dcentralisation de
KLOW a "ritablement re"u et boule"ers les choses.
II. La politiue de dcentralisation.
%e((e 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion n,es( 'as co)'+/(e)en( ini(ia+e, sans an(cden(, dans +e
sens oC e++e es( condi(ionne 'ar ce 3ui 'rc/de, e( +es carac(ris(i3ues 3ui son( +es siennes son(
)ar3ues 'ar un cer(ain no)6re d,a)6iguV(s#
(. Le design de la politiue constituti"e de dcentralisation.
)ontrairement ce ue lon reproche sou"ent au' politiues franaises$ la
dcentralisation a t tr!s pragmatiue et a tenu compte de lhistoire et des contraintes uil
fallait en"isager.
K5 Le cycle 3#.#@@#.
Il est dabord important de caractriser ce ue la politiue de 3#.#@@# introduit
comme changement. )e changement est dabord maru par la prise en compte des e'igences de
la priphrie et prendra la suite des pratiues de choi' et d"itement. 3eu'i!mement$ le
changement a malgr tout t introduit par la mise en place de dispositifs asse% simples$ faciles
raliser$ mais ui interdisent tout retour en arri!re. Aroisi!me grande caractristiue de cette
politiue$ sa logiue distributi"e$ dans lauelle on sefforce de faire en sorte uil ny ait pas de
perdant.
a. Lvitement des con!lits
Suand on )e( +a 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion en '+ace en 1982 e++e 'rend une a++ure de ru'(ure
)ar3ue a5ec +a (radi(ion -ran.aise de cen(ra+isa(ion )ar3ue 'ar une audace du 'ou5oir cen(ra+,
)ar3uan( son inno5a(ion 'ar +,in(roduc(ion dans +e (i(re du )inis(re de +,in(rieur * )inis(re de
+,in(rieur e( de +a dcen(ra+isa(ion D de -a.on s0)6o+i3ue c,es( un des dirigean(s +es a nergi3ues e(
ex'ri)en(s de +,ac(ion 'u6+i3ue 3ui )/ne +a dcen(ra+isa(ion, ;aston 3#.#@@# ;)aire de
Iarsei++e, grand +eader 'o+i(i3ue +oca+<# Le -ai( de +ui con-ier ce((e 'o+i(i3ue L -anion M es( i)'or(an(#
En d'i( de son nergie, on 5oi( 3ue son a''roc&e est tr!s pragmatiue, s,e--or.an( de )e((re
dans +e 8eu +es 'rinci'aux +us +ocaux en 5i(an( de +es 'rendre 9 re6rousse 'oi+ e( de +eur i)'oser des
r-or)es 3ui )e((raien( (ro' -or(e)en( en cause +es 3ui+i6res ac3uis#
La premi!re caractristiue de la politiue de dcentralisation sinscrit en creu' : la mise
lcart de toute opration incisi"e de restructuration des territoires. %,es( +e 'os(u+a( se+on
+e3ue+ on 5a res'ec(er +es (erri(oires 'o+i(i3ues (e+s 3u,i+s se son( cons(i(us au -i+ du (e)'s sans
essa0er de re5oir +es -ron(i/res e( +es ar(icu+a(ions en(re ces (erri(oires# Le 'ro6+/)e de +,'ar'i++e)en(
co))una+ e( ce+ui de +a na(ure e( de +a cons(i(u(ion des rgions don( on a5ai( re)ar3u 3u,i+ (ai(
+,o68e( d,un no)6re de con(es(a(ions ;-onda)en(a+es, de 6ase iden(i(aires, ou )argina+es< -aisaien(
+,o68e( de +a 'ro'osi(ion 21, a5ec +a 'ro)esse de +a cra(ion du d'ar(e)en( 6as3ue D ce((e 'ro'osi(ion
a ( 5i(e ou6+ie 'our des raisons 3ui (iennen( 9 +a di--icu+( de rsoudre +a 3ues(ion 6as3ue# 4n ne
(ouc&e a+ors 9 aucun (erri(oire, )7)e dans +es cas oC +a sensi6i+i( iden(i(aire n,es( 'as si -or(e#
%e 'oin( es( -onda)en(a+ car +e (erri(oire c,es( d,a6ord du 'ou5oir * +e 'ou5oir s,es( cons(i(u
sur des (erri(oires, 3ue +,on a cons(i(us en -ie-s, e( renoncer 9 c&anger +a car(e des (erri(oires a ( 9 +a
-ois +a condi(ion de russi(e de +a dcen(ra+isa(ion, )ais en )7)e (e)'s a ( +,a6andon du 'oin(
'ri)ordia+#
&n a aussi renonc re"oir les positions respecti"es des diffrents territoires$ et par
e'emple donner un pou"oir hirarchiue 4rglementaire5 au' rgions. 4n aurai( 6eaucou' c&ang
+a d0na)i3ue de +a 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion * on a encore renonc 9 ce((e ide, car +e 'rinci'e de
non (u(e++e d,une en(i( sur une au(re es( )ise en a5an(#
Au(re exe)'+e de renonce)en( de c&oix dcisi-s * ce ui est fait en mati!re de fonction
publiue territoriale : elle est cre partir dune loi de KLOT est une ncessit si on "eut ue les
collecti"its territoriales dotes de comptences nou"elles puissent +es )e((re ne [u5re# I+ 0 a5ai(
8us3ue +9 des agen(s, )ais 'as de -onc(ion 'u6+i3ue uni-ie 'er)e((an( de -aire carri/re ne 'assan(
d,une co++ec(i5i( 9 une au(re * +es agen(s (aien( a((ac&s 9 +a co++ec(i5i( 3ui +es e)'+o0ai(# Le s0s(/)e
de -onc(ion 'u6+i3ue (erri(oria+ es( 5ou+u aussi 'roc&e 3ue 'ossi6+e 'ar +es -onc(ionnaires du s0s(/)e
de -onc(ion 'u6+i3ue de +,E(a(, 'or(eur de garan(ies s(a(u(aires (r/s i)'or(an(es#
4n n,i)'ose 'as 'our au(an( aux +us +ocaux 3ui 5iennen( de se 5oir reconnaE(re +,au(ono)ie
dans +eur +es )canis)es +es '+us con(raignan(s du s0s(/)e de +a -onc(ion 'u6+i3ue D d,oC co)'ro)is
asseB co)'+exes 3ui )nagen( +,essen(ie+ 3u 'ou5oir de dcision des +us +ocaux dans +e c&oix de
co++a6ora(eurs# 4n a )is en '+ace 9 +a -ois un s0s(/)e donnan( des sa(is-ac(ions aux s0ndica(s )ais
dans +es recru(e)en(s, au +ieu de )e((re en '+ace des concours 3ui dessaisissen( +es dcideurs du c&oix
des co++a6ora(eurs, +es concours donnen( +ieu 9 une +is(e d,a'(i(ude 'uis +es 'ersonne+s 5iennen(
'ioc&er ceux 3u,i+s 5eu+en( * exe)'+e * +e concours d,a((ac&# 4n -ai( -onc(ionner un 8ur0 3ui (a6+i(
une +is(e de re.us a0an( 5a+eur 'endan( 1 ans e( donnan( droi( 9 7(re a'(e 9 7(re no)) dans +a -onc(ion
'u6+i3ue (erri(oria+e, )ais on es( no)) sans res'ec(er +,ordre du concours, e( au 6ou( des 1 ans, on
'eu( -aire un concours )7)e si (ous ne son( 'as e)6auc&s#
La logiue de la rforme aboutit donner au' lus locau' pour la K
!re
fois un droit de
ruisition sur les comptables * i+ 0 a dans +e droi( -inancier -ran.ais, un grand 'rinci'e de s'ara(ion
de +,ordonna(eur e( du co)'(a6+e * un 'rinci'e de 6onne ges(ion de +,argen( 'u6+ic# ce 'rinci'e re'ose
sur +a 6onne conscience 'ersonne++e du co)'(a6+e# Donc +e con(rH+e des co)'(a6+es es( sourci++eux,
'oin(i++eux# Pus3u,en 82 +es ordonna(eurs +ocaux n,on( 'as +a -acu+( de r3uisi(ionner +es co)'(a6+es *
+e co)'(a6+e ris3ue de 6+o3uer +a ra+isa(ion d,une d'ense a+ors )7)e 3ue +a +oi a ( res'ec(e * +e
droi( de r3uisi(ion 'er)e( de dire 9 +,ordonna(eur au co)'(a6+e 3u,i+ ordonne de -aire 3ue+3ue c&ose
en d'i( de ses r(icences# La res'onsa6i+i( es( (rans-re du co)'(a6+e 5ers +,ordonna(eur * 3uand
De-erre )e( en '+ace en 82 ce droi( de r3uisi(ion sur +es co)'(a6+es, i+ renonce 9 i)'oser +e (rans-er(
de +a res'onsa6i+i( sur +es ordonna(eurs#
Donc on 5oi( 6ien 3ue +a rec&erc&e de +,accord des 'ersonnes +ues 'ri'&ri3ues a (
s0s()a(i3ue#
b. La recherche de!!ets de cliquets.
Fne des ides direc(rices de +a 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion a ( d,a++er su--isa))en( 5i(e sur des
'oin(s cruciaux s(ra(gi3ues 'our e)'7c&er (ou( re(our en arri/re e( crer une si(ua(ion irr5ersi6+e * en
&o))e ex'ri)en(, 3eferre a su uil de"ait engager rapidement des mesures dcisi"es$ car sur
la lgitimit de llection on peut engager des rformes ui ensuite de"iennent impossible a"ec
lusure du pou"oir# I+ a (r/s ra'ide)en( 'a0 'ar +es concessions 3u,i+ a -ai(es * en 81 i+ 0 a un
c&ange)en( de 'o+i(i3ue )ais aussi de 'ersonnes# En 81 (ou( +e )onde 'ense 3ue +e direc(eur gnra+
des co++ec(i5i(s +oca+es ;gau++is(e< 5a 7(re c&ang, co))e (ous +es e)'+ois 9 +a discr(ion du
gou5erne)en(# De-erre no))e une co))ission de dcen(ra+isa(ion c&arge de -aire des
'rconisa(ions en )a(i/re de r-or)es D (r/s 5i(e ce((e co))ission es( dissou(e, (andis 3ue +e direc(eur
gau++is(e res(e en '+ace e( condui( +,essen(ie+ du 1
er
(rain des r-or)es * ceci s,es( -ai( 'ar 'rag)a(is)e *
ce ser5ice a5ai( d89 des )esures 'r7(es 9 7(re )ises en [u5re * 'our a++er 5i(e De-erre c&oisi( de
garder ce((e 3ui'e#
I+ co))ence 'ar ce 3ui es( +e a -aci+e 9 ra+iser e( +aisse de cH( +es 3ues(ions +es '+us
di--ici+es. La loi du W mars OW$ lauelle on donne le titre solennel de > droits et liberts des
communes$ dpartements$ rgions ? pose des principes et prend des dcisions essentielles$ mais
ui ne font pas de probl!me#
3 dcisions *
! a6o+i(ion des (u(e++es 'esan( sur +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es#
! (rans-rer +e 'ou5oir excu(i- au 'rsiden( +u des asse)6+es en dessaisissan( +e 'r-e( de son
'ou5oir -onc(ionne+#
! riger +a rgion en co++ec(i5i( (erri(oria+e de )7)e rang 3ue +a co))une ou +e d'ar(e)en(#
%es dcisions on( 'our dou6+e carac(ris(i3ue d,7(re *
consensuelles * -aci+es 9 'rendre * '+us aucun +u (erri(oria+ ne 5ou+ai( de +a (u(e++e
;dcision 1< de'uis +,o'ra(ion L +e 3ues(ionnaire aux )aires de ?rance M en ""# +es +us
a5aien( de '+us en '+us de )a+ 9 su''or(er +a (u(e++e du 'r-e( ;2< D e( +a 3
/)e
dcision ne
-ai( 'as non '+us 6eaucou' de d6a(# Po+i(i3ue)en(, ces dcisions on( ( -aci+es 9
'rendre#
interdisent tout retour en arri!re# Suand on a6o+i( +es (u(e++es, on ne 'eu( 'as +es
recons(i(uer * +es dcisions son( irr5ersi6+es D ces 'osi(ions 'er)e((en( d,in(erdire +e
re(our en arri/re, e( en )7)e (e)'s ce son( des dcisions 3ui ne rso+5en( 3u,une (ou(e
'e(i(e 'ar(ie du 'ro6+/)e# 4n a donc 'rogress dans +a di--icu+( dans +e (e)'s#
KLON : on proc!de ce ui est plus lourd raliser$ mais la consuence des principes de
OW : le transfert de comptences de l#tat "ers les collecti"its territoriales * c,es( (ec&ni3ue)en(
+ourd )ais 'as 'o+i(i3ue)en( di--ici+e#
KLOT : on met sur agenda la uestion de la fonction publiue territoriale * '+us di--ici+e de
rsoudre +a con(radic(ion en(re +a de)ande de garan(ie en 'ro5enance des s0ndica(s e( du 'ersonne+, e(
+a de)ande d,au(ono)ie ne 'ro5enance des +us +ocaux#
( partir de l$ lZardeur sessouffle$ et des aspects essentiels sont mis de c/t :
La di)ension -inanci/re * i+ aurai( -a++u une r-or)e -isca+e do(an( +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es
de ressources 'ro'res * or ce((e r-or)es es( a8ourne, a di--icu+( (an( considra6+e# 4n ne
(rai(e donc +e 'ro6+/)e 3ue sous +,ang+e des do(a(ions co)'ensa(oires 5erses 'ar +,E(a( aux
co++ec(i5i(s e( on ne do(e 'as +es co++ec(i5i(s d,une au(ono)ie -inanci/re# L,E(a( a +es
ressources +es '+us 'roduc(i5es, e( en 191" a a6andonn aux co++ec(i5i(s ;au )o)en( de +,i)'H(
sur +e re5enu< +es 1 5iei++es i)'osi(ions * i)'H( sur +e -oncier, +a (axe d,&a6i(a(ion, +a (axe
'ro-essionne++e, +a (axe des &a6i(an(s# 4r ces i)'osi(ions son( 'eu 'roduc(i5es e( ne su--isen( 'as
9 donner des ressources su--isan(es aux co++ec(i5i(s 'our +es res'onsa6i+i(s 3ui +eur son(
(rans-res# En '+us i+ 0 a une 5ice cac& * 3uand +,E(a( (rans-/re une co)'(ence, i+ 5a+ue +a
c&arge -inanci/re au )o)en( du (rans-er(, )ais n,an(ici'e 'as sur ce 3ue de5iendra +a c&arge#
Donc +e (rans-er( es( (r/s sou5en( insu--isan( * exe)'+e * +es co++ec(i5i(s +oca+es on( re.u +a
res'onsa6i+i( des (rans'or(s sco+aires * a5an( +a rg+e)en(a(ion 'er)e((ai( de 'r5oir 'our +es
co++giens +a 'ossi6i+i( d,ins(a++er 3 en-an(s sur 2 si/ges * +ors du (rans-er( on 5oi( 3ue ce((e
'ossi6i+i( (ai( i)'ar-ai(e e( donc on rg+e)en(e 'our ins(a++er n +/5e 'ar si/ge de (ra5ai+ donc
+a c&arge -inanci/re es( aug)en(e#
La di)ension du s(a(u( de +,+u +oca+ * +a 3ues(ion ne sera a6orde 3u,en 92#
La di)ension de +a 'ar(ici'a(ion des ci(o0ens 9 +a 5ie 'o+i(i3ue +oca+e aussi en 92 e( de -a.on
inco)'+/(e#
GAILLARD Brice Page "0 sur 89
La dcen(ra+isa(ion res(e inco)'+/(e du -ai( de +a )(&ode )ise en '+ace )ais a ( +a condi(ion
d,a6ou(isse)en( de 'rinci'es ac3uis au8ourd,&ui#
c. %ne logique distributive
Dans +a +igne du 'rag)a(is)e 3ui +a carac(rise, la politiue de dcentralisation na pas t
loccasion de rflchir sur une base rationnelle la "ocation respecti"e de chaue ni"eau
dadministration territoriale. Dans +es r'ar(i(ions des co)'(ences i+ n,0 a 'as de 'ro8e( g+o6a+ e(
co&ren(# D,a6ord 'arce 3ue 9 aucun )o)en( i+ n,a ( 3ues(ion de -aire une r-or)e co)'+/(e, de (ou(
re)e((re 9 '+a(# 4n n,a 'as r-+c&i 9 3ui de5rai( -aire 3uoi# 4n a 'rocd en disan( * 3ue 5a (on
'ou5oir arrac& 9 +,E(a( 'our +es dcen(ra+iser :
En ou(re, 6ien 3u,a((ri6uan( 9 c&a3ue co++ec(i5i( une co)'(ence gnra+e, la loi se garde bien de
dire ce ue sont les affaires de la commune$ du dpartement et de la rgion# %,es( de -a.on
'onc(ue++e e( sur un )ode nu)ra(i- 3ue +,on 'roc/de# Ge++e co)'(ence es( d5o+ue 9 (e++e
co++ec(i5i( )ais on n,essa0e 'as de (rou5er des co)'(ences 'ar na(ure co))una+e$##
)es comptences sont transgresses par un partage plus ou moins gnralis plut/t ue par
une rpartition claire. &n le "oit clairement en mati!re ducati"e * c&a3ue +)en( de +a
cen(ra+isa(ion es( r'ar(i en(re +es di--ren(s ni5eaux * +es co))unes se 5oien( con-ir)es dans +eur
co)'(ence en )a(i/re de cons(ruc(ion d,co+es 'ri)aires, +e d'ar(e)en( cons(rui( +es co++/ges (e +a
rgion cons(rui( +es +0ces, e( +,E(a( garde +a cons(ruc(ion des -acs# Iais 3uand on 5oi( ce dis'osi(i-, on
5oi( aussi 3ue +a ra+i( es( un concours des co)'(ences, dans +a )esure oC +,E(a( res(e res'onsa6+e du
con(enu de +,ac(ion duca(i5e, )ais 3u,aussi +,E(a( res(e +e seu+ co)'(en( 'our a--ec(er +es 'ersonne+s
enseignan(s e( 8us3u,9 'eu +es 'ersonne+s ad)inis(ra(i-s# I+ es( c+air 3ue +a cra(ion des (a6+isse)en(s
ne 'eu( 7(re -ai(e sans +a concer(a(ion * un d'ar(e)en( ne 'eu( 'as cons(ruire de co++/ge a5an( d,7(re
sur 3ue +,E(a( +e do(era en 'ersonne+ ad)inis(ra(i-#
Exe)'+e +es 'or(s * )ari(i)es son( de +a res'onsa6i+i( des d'ar(e)en(s e( +es 'or(s -+u5iaux son(
de +a co)'(ence des rgions D sur (ou(es +es 5oies d,eaux i+ 0 a un concours de co)'(ence 'our
assurer +a 'o+ice )ari(i)e#
Au!de+9 de +a dis(ri6u(ion des co)'(ences, la rforme a abouti donner chaue autorit
territoriale le sentiment d*tre responsable de son territoire * or +es (erri(oires se su'er'osen( +es
uns sur +es au(res * donc c&acun e sen( a'(e 9 in(er5enir c&a3ue -ois 3ue .a ne +ui es( 'as in(erdi( 'ar +a
+oi# %,es( (r/s )ani-es(e dans +e do)aine de +a cu+(ure * c&acun in(er5ien( a5ec ses )o0ens, 'our
a--ir)er des ac(ions cu+(ure++es# %,es( donc une +ogi3ue gnra+ise de concurrence e( de 'ar(enaria( e(
donc con(raire)en( 9 +a +ogi3ue a--ic&e de 6+oc de co)'(ence +a dcen(ra+isa(ion a a6ou(i 9 une
gou5ernance )u+(ini5eaux e( 9 +a gnra+isa(ion des -inance)en(s croiss 'as en5isags au d'ar(#
La dcen(ra+isa(ion es( 'ar ai++eurs +i)i(e dans son o68e( 3ui se res(rein( en 'ra(i3ue au cerc+e
de +,E(a( au sens +e a (radi(ionne+ du (er)e# E++e a en e--e( +aiss de cH( +a '+u'ar( des grandes
ins(i(u(ions (ec&ni3ues e( -inanci/res co))e +es grands (a6+isse)en(s 'u6+ics ou en(re'rises
'u6+i3ues, 3ui sous +,e--e( de +a 'ression des s0ndica(s con8ugue 9 ce++e de +eurs cadres dirigean(s,
son( res(s essen(ie++e)en( cen(ra+iss# 3es acteurs essentiels des politiues publiues sont rests
lcart de la dcentralisation$ ce ui p!se sur la porte de lopration#
W5 Lacte @(..(@I-.
Fne des grandes orien(a(ions du gou5erne)en( Ra--arin# 4n 'eu( s,in(erroger sur +es raisons
de +a re+ance 5igoureuse de +a 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion, dans +a )esure oC e++e ne r'ondai( 'as 9
une a((en(e de +a 'o'u+a(ion, ni d,urgence -inanci/re 'our +a ra+iser#
E++e a sans dou(e (ai( re+ance 'our 3ue +e 1
er
)inis(re 'uisse re+gi(i)er +e 'o+i(i3ue e( 'our
re+ancer ou engager une 'o+i(i3ue s0)6o+i3ue de r-or)e de +,E(a(#
Les raisons *
)ette relance de la dcentralisation est tout dabord une mani!re de relancer la politiue
apr!s le sisme lectoral de WRRW# Le gou5erne)en( a 5u dans +a re+ance de +a dcen(ra+isa(ion une
)ani/re de ra--ir)er +e rH+e du 'o+i(i3ue#
#n m*me temps il sagissait pour @affarin de porter le dbat sur son terrain de
prdilection$ dans la mesure o8 il a"ait besoin de saffirmer personnellement -ace 9 Pu'' e(
>arOoB0# De a +a (&)a(i3ue de +a dcen(ra+isa(ion 'er)e( de -aire 8ouer +a r&(ori3ue de +a 'roxi)i(
con.ue co))e (rai(e)en( 'a++ia(i- au discrdi( de +a 'o+i(i3ue# I+ a ( un grand co))unica(eur de +a
'roxi)i(#
%&acun 'eu( a5oir un es'oir d,a)+iora(ion de +,ac(ion 'u6+i3ue 9 (ra5ers +a dcen(ra+isa(ion *
e++e es( 9 +a -ois le'pression dun "olontarisme et dun consensus durable sur +es o68ec(i-s
'oursui5is ;consensue++e<# Les o''osi(ions n,on( 3ue des 6n-ices 9 a((endre de ce((e 'o+i(i3ue de
dcen(ra+isa(ion, 'uis3u,e++e se (radui( 'ar un dessaisisse)en(s du 'ou5oir cen(ra+#
%e( ac(e II doi( 7(re carac(ris 'ar ra''or( 9 +,ac(e in5es(isse)en( e( de ce 'oin( de 5ue, on
'eu( 'enser 3u,i+ s,inscri( dans +es 'as de +,ac(e 1, s,en di--rencie asseB 'eu )7)e si i+ a 5ou+u s,en
'rsen(er di--re))en(#
Les principales diffrences a"ec lacte K tiennent deu' caractristiues :
Le choi# de la voi# constitutionnelle a+ors 3ue +,ac(e 1 se -ai( 'ar +a 5oie +gis+a(i5e e(
n,i)'+i3ue 'as de r-or)e de cons(i(u(ion# L,ac(e 2 es( assis sur une 'rocdure de
concer(a(ion# %e c&oix n,(ai( 'as (ec&ni3ue)en( ncessaire ni 'o+i(i3ue)en( incon(es(a6+e *
en e--e( on 'eu( dcen(ra+iser 'ar +a 5oir +gis+a(i5e, e( de '+us si on )odi-ie +a cons(i(u(ion
'our c&a3ue r-or)e i)'or(an(e, on ris3ue de -ragi+iser 9 +a -ois +a cons(i(u(ion e( +a r-or)e#
Pourquoi l&a ton fait - Pour une raison de co))unica(ion d,a6ord * i+ s,agi( de )e((re e, sc/ne
'ar +a 5oie cons(i(u(ionne++e une r-or)e 3ue +,on 5eu( accrdi(er# Dans ce con(ex(e de
sur'roduc(ion nor)a(i5e, une +oi ordinaire n,a 'res3ue 'as de 5isi6i+i(, sur(ou( si e++e es(
(ec&ni3ue e( 3u,e++e a 5oca(ion au consensus# La deuxi/)e raison * +a 5oie cons(i(u(ionne++e es(
+e )o0en de sous(raire +a sui(e des o'ra(ions ;)ise en [u5re< 9 +a censure 5en(ue++e du
consei+ cons(i(u(ionne+ e( consei+ d,E(a( 3ui en ?rance son( cen(ra+isa(eurs# Par +a )7)e
occasion on a cons(i(u(ionna+is +es rgions ;3ui ne +,(aien( 'as 8us3ue +9< co))e +e son( +es
d'ar(e)en(s e( +es co))unes D )ais sur(ou( on inscri( +e -ai( 3ue +,organisa(ion de +a
r'u6+i3ue es( dcen(ra+ise, ce 3ui ne -ai( rien a5ancer du (ou( au ni5eau du dis'osi(i- re+# 4n
cons(a(e ce 3ui exis(e d89# La di--rence c,es( 3ue +e consei+ cons(i(u(ionne+ auron( 9 'rendre
en co)'(e ce((e a--ir)a(ion 3uand i+s rec&erc&eron( +e 'oin( de 6a+ance * au ni5eau des
co++ec(i5i(s d,ou(re )er, on reconnaE( +a 'ossi6i+i( de di5ersi-ica(ion s(a(u(aire e(
ins(i(u(ionne++e#
Au(re di--rence * le processus de dcentralisation initi par lacte -- sest voulu un
processus de concertation * a5an( de sou)e((re +e 'ro8e( de r-or)e cons(i(u(ionne++e e( +es
'ro8e(s de +ois 3ui a++aien( en dcou+er, +e gou5erne)en( a +anc une 5as(e o'ra(ion des
assises, rasse)6+an( des re'rsen(an(s des co++ec(i5i(s (erri(oria+es, su''oss '+anc&er sur +e
con(enu 9 5enir de +,ac(e 2 * ce((e o'ra(ion (ai( du 6idon car +es 'rinci'a+es dcisions (aien(
'rises, e( n,a -ai( 3ue rins(aurer gr@ce au 'ou5oir de +o660ing des re'rsen(an(s du
d'ar(e)en( un 3ui+i6re en(re +es 6n-iciaires de +a dcen(ra+isa(ion 3ui au d'ar( dans +es
in(en(ions de Ra--arin n,exis(ai( 'as ;i+ 'rsen(e son ac(e 2 co))e une rgiona+isa(ion<#
L,associa(ion des rgions de ?rance a5an( +es +ec(ions de 2001 n,(ai( 'as 9 )7)e de 'eser
dans +e 'rocessus de dcision# %&acun 9 son ni5eau a re.u une 'ar( de d+ga(ion de
co)'(ences, e( donc on 'eu( 'ar+er '+us de dcen(ra+isa(ion 3ue de rgiona+isa(ion# A5an(age
s0)6o+i3ue donn au sna( 3ui se 5oi( a((ri6uer +e 'as sur +,asse)6+e na(iona+e concernan( +a
discussion des 'ro8e(s de +oi sur +es co++ec(i5i(s (erri(oria+es# Le sna( es( +e +o660
d'ar(e)en(a+is(e# 4n donne du 'oids 9 +a 'aro+e des sna(eurs#
a. La subsidiarit
A''araE( co))e une nor)e i)'+ici(e de +,ac(ion 'u6+i3ue au8ourd,&ui dans +,union
euro'enne e( +a dcen(ra+isa(ion, dans un es'ri( 3ui s,a''aren(e 9 +a 'roxi)i(# @(..(@I- : > les
responsabilits nont pas descendre$ elles montent. ? cest donc un principe de pro'imit. Mais
cette affirmation ne correspond pas la ralit de la mise en place du dispositif$ mais plut/t un
"Ju pieu uon trou"ait dj dans la charte de la dcentralisation de LW. Les comptences se
situent dans les collecti"its et elles montent#
Dans +a ra+i( +es c&oses son( in5erses * dans +a +oi de 2001 on con(inue 9 d(ac&er (e++e ou
(e++e co)'(ence de +,ad)inis(ra(ion cen(ra+e 'our +es con-ier 9 (e+ ou (e+ ni5eau d,ad)inis(ra(ion
(erri(oria+e# 4n 'eu( cons(a(er lampleur des contro"erses autour de la dcentralisation de la
gestion de certains personnels$ dont ceu' de lducation nationale au' rgions 3ui n,en 5ou+aien(
'as en raison de +a c&arge -inanci/re considra6+e#
b. Le#primentation
%onsis(e 9 (es(er dans une co++ec(i5i( 5o+on(aire +e (rans-er( de (e++e ou (e++e co)'(ence a-in
d,5a+uer +es cons3uences re++es de ce (rans-er(# Exe)'+e * en rgion A+sace on a (es( +a 'ossi6i+i(
de ges(ion direc(e 'ar +es rgions des -onds s(ruc(ure+s euro'ens# %e((e no(ion n,es( 'as (o(a+e)en(
nou5e++e )ais a 'riori in(ressan(e car e++e )on(re 3u,on 'roc/de a5ec 'rag)a(is)e, 3u,on s,e--orce
d,5a+uer au '+us 'r/s )es cons3uences d,un dis'osi(i-# #lle permettait den"isager une
dcentralisation gomtrie "ariable : linno"ation a un peu du dans la mesure o8 le droit
franais ne permet pas dintroduire des "ariations de comptences dune rgion lautre et ue
la rforme nautorisait pas le faire. Donc au (er)e de +,ex'ri)en(a(ion +a r-or)e es( soi(
gnra+ise soi( re8e(e#
c. Lautonomie !inanci"re et la prquation.
La r-or)e re'rend ici un des +ei()o(i5s de (ou(e 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion * +e (rans-er( de
co)'(ences ne doi( 'as 7(re un (rans-er( de c&arges * +a co)'ensa(ion -inanci/re doi( donc 7(re
sinc/re, 5ri(a6+e e( in(gra+e# >i)u+(an)en( 9 +,au(ono)ie -inanci/re +a 'r3ua(ion es( ncessaire
'our assurer +,ga+i( 9 (ou(es +es rgions#
Inno5a(ion * 'rinci'e se+on +e3ue+ une 'ar( d(er)inan(e des ressources (erri(oria+es doi( 7(re
cons(i(ue 'ar +eurs rece((es -isca+es e( +eurs ressources 'ro'res * dans cette disposition on a "u et dit
uil y a"ait la possibilit pour le conseil constitutionnel d*tre le garant de la sincrit financi!re
de tout transfert de comptences. &n "oit aussi dans la mise en Ju"re la fragilit du dispositif :
dire ue les ressources propres des collecti"its locales doi"ent reprsenter une part
dterminante laisse entier le probl!me le plus dlicat * uelles ressources transfrer et
comment 2 %e((e 3ues(ion n,es( 'as rso+ue# &n bricole la marge des ajustements. Si on reste
dans ce schma il faut se demander si oui ou non il est plus juste et efficace de transfrer des
ressources ue dassurer la justice$ la bonne "aluation du syst!me compensatoire. Les
co++ec(i5i(s +es '+us d0na)i3ues e( +es )ieux gres 5on( 6n-icier de ces (rans-er(s d,i)'H(s 'our
accroE(re +e di--ren(ie+ de rsu+(a( d,e--icaci( des 'o+i(i3ues 'u6+i3ues 3u,e++es 'ourron( 'rsen(er 'ar
ra''or( 9 d,au(res rgions * di5ergence croissan(e# 3ans certains cas cela peut para,tre justifi et ne
rien a"oir de scandaleu' 4rsultat dune combinaison dentrepreneurs locau' dynamiues et bon
gestionnaires publiues5 mais si on transpose la uestion du cot social et uon regarde
lallocation de prise en charge des personnes Fges dpendantes : est il normal et juste uil soit
plus facile d*tre dpendant dans un dpartement dynamiue 2 %,es( 'our3uoi +a 'r3ua(ion 3ui
'ro)e( +,ga+i( es( '+us 8us(e# La so+idari( na(iona+e doi( 8ouer# Donc +es do(a(ions co)'ensa(oires
seraien( 'our cer(aines 'o+i(i3ues '+us 8us(es 3ue +e 'rodui( de rece((es -isca+es don( +e rende)en( serai(
'+us 8us(e#
d. La dmocratie participative locale
Le rfrendum local et le droit de ptition assurent la dmocratie participati"e.
9eaucoup dambigu0t dans lacte W en tenant deu' discours contradictoires : un dans lopinion$
disant ue la parole allait *tre donne au citoyen$ et un au' lus$ en leur disant uils nauraient
rien redouter de ce dispositif.
%e dis'osi(i- in(rodui( 'our +a 1
/re
-ois dans +e droi( -ran.ais un r-rendu) +oca+ de 5a+eur
dcisionne++e# I+ n,exis(ai( 8us3ue +9 3ue des consu+(a(ions +oca+es ;c&ar(e 92<, re'rises dans +a
+oi PA>SFA de 92, 3u,on a''e+ai( 'ar-ois r-rendu)s )ais 9 (or( car e++es n,a5aien( 3u,une
'or(e consu+(a(i5e# L,inno5a(ion consis(e 9 in(roduire un r-rendu) 9 'or(e dcisionne++e,
don( +e rsu+(a( s,i)'osera aux +us# Iais +a 'or(e es( +i)i(e 'ar +es condi(ions de )ise en
[u5re des r-rendu)s# D89 i+ n,es( 'as assor(i d,ini(ia(i5e 'o'u+aire * seu+s +es +us 'ourron(
dcider de )e((re en '+ace un (e+ r-rendu)# ("ant il y a"ait une possibilit dinitiati"e
populaire pour les consultations non obligatoires. 3onc l les lus prennent toutes les
prcautions : ils sont surs du rsultat de la consultation a"ant de faire un rfrendum.
3es conditions de uorum le"es 4QRS5 sont e'iges pour ue le rfrendum soit
obligatoire. En-in i+ ne 'eu( 7(re engag 3ue sur +es do)aines de co)'(ences de +a
co++ec(i5i( concerne#
Le droi( de '(i(ion consis(e 'our +a 'o'u+a(ion 9 de)ander 3u,une 3ues(ion soi( inscri(e 9
+,ordre du 8our des asse)6+es re'rsen(a(i5es 'our 7(re discu(e e( a6ou(ir 9 une dcision#
%,es( un droi( d)ocra(i3ue +)en(aire 3ui a &is(ori3ue)en( ( un des 1ers droi(s de
+,&o))e# Il permet une fraction de llectorat de'iger des lus uils se prononcent sur
telle ou telle uestion. Linno"ation est l aussi limite pour deu' raisons. K5 apr!s le
dbat au snat un amendement a chang un mot dcisif : dobtenir a t chang par
demander 4linscription lordre du jour du sujet uils ont prpar5 : on na donc pas
chang grand+chose puisue dj a"ant on pou"ait demander linscription lordre du
jour dune uestion. W5 la loi dapplication na pas encore t "ote : il faut "oir les
conditions de la ptition : il faut une certaine uantit de personnes$ et les snateurs ne se
sont pas mis daccord$ donc le droit de ptition ne'iste toujours pas.
3onc on est rest au ni"eau de leffet dannonce. &n reste sur le mod!le reprsentatif
teint la marge dune petite dose de principe participatif. #n ralit ces lments ne font ue
marginalement progresser la dcentralisation sur la'e choisi. 3onc lacte W est plut/t dans la
continuit ue dans la rupture a"ec la rforme 3#.#@# : logiue distributi"e ui mnage tous
les ni"eau' a"ec le renoncement la hirarchisation entre les collecti"its# 4n res(e aussi en
'rsence de +,5i(e)en( des c&oix e( des con-+i(s 3ui condui( 9 en(riner +,e)'i+age ins(i(u(ionne+ de
no(re organisa(ion (erri(oria+e# Lacte W ne sest pas empar du ni"eau de lintercommunalit : il est
caractristiue des timidits du processus de rforme uon ait fait limpasse sur ce ni"eau.
4n re'ousse +a 3ues(ion au no) d,un a+i6i 3ui consis(e 9 dire 3u,i+ -au( a((endre 3ue +e
(erri(oire soi( (o(a+e)en( recou5er( 'ar +,in(erco))una+i( a5an( de c&anger +e s(a(u(, co))e 'ar
exe)'+e +,+ec(ion au >FD des re'rsen(an(s de +,in(erco))una+i(#
4n 'eu( dire 3ue +e d-ici( d)ocra(i3ue s,accroE( sensi6+e)en( du -ai( des 'rogr/s de
+,in(erco))una+i( 'our (rois raisons *
4n accroE( +e &ia(us en(re +es (erri(oires de +,ac(ion 'u6+i3ue ;de '+us en '+us +es (erri(oires
in(erco))unaux< e( de +a re'rsen(a(ion ;co))unaux<# %,es( (r/s gra5e car en (er)e
d,i)'u(a6i+i( de '+us en '+us de dcisions 'u6+i3ues ne son( 'as sou)ises au >FD#
Llection du prsident de lintercommunalit est une T! lection 4deu' tours pour le
conseil municipal$ un tour pour le maire5 ui nest pas tranche par llecteur$ ui na ni
conscience ni prise sur la communaut urbaine# Par-ois +e 'rsiden( de +,in(erco))una+i(
es( )a(&)a(i3ue)en( con(re +e rsu+(a( des urnes D en '+us les dcisions prises chappent
aussi compl!tement lecteurs$ et ne sont pas sanctionnables par llecteur.
E++e 8oue contre la mise en place de la parit en politiue : les lois sur la parit ont corrig
au ni"eau municipal la parit dans les conseils municipau' 4TMS de femmes$ KRS de
femmes maires seulement5. Mais au ni"eau de lintercommunalit$ il ny a plus ue WNS
de femmes. 4n 5oi( 6ien +e 'rocessus 3ui consis(e 'our +a '+u'ar( des +us 9 se dca+er au
ni5eau de +,in(erco))una+i( * on "oit des maires se dessaisir de leur mandat municipal au
profit dune femme mais de"enir prsident dintercommunalit 4M(7@&C Lille et
.@#)=# Montpellier5.
Les +)en(s de d)ocra(ie 'ar(ici'a(i5e son( '+us di--ici+es 9 )e((re en '+ace au ni5eau
in(erco))una+ 3ue co))una+# I+s son( d89 (i)ides au ni5eau )unici'a+#
Lacte W en faisant lZimpasse sur lintercommunalit fait un discours fa"orable pour la
dmocratie participati"e ui est annul par limpasse sur lintercommunalit.
9. Les effets de la dcentralisation.
%es e--e(s son( tr!s difficiles "aluer 1 il faudrait faire de la > retro"iction ?. &n peut
souligner trois dimensions principales : la rgnration des notables 1 la diffusion du mod!le
managrial et enfin la persistance dun certain dficit dmocratiue#
1) La rgnration des notables.
Le s0s(/)e 'o+i(ico ad)inis(ra(i- -ran.ais cons(i(u au(our de ce((e notion de pou"oir
priphriue tait fond sur la capacit des notables locau' appri"oiser le jacobinisme$ en
neutraliser la trop grande directi"it$ le trop grand "olontarisme$ en mettant en a"ant une
capacit de freinage. La dcentralisation a donn au' responsables priphriues lus des
nou"elles marges de manJu"re pour leur permettre non plus seulement de sopposer au'
initiati"es du centre et de sy opposer mais galement da"oir leur propre initiati"e et de lancer
des politiues publiues locales. )ela saccompagne dune rgnration du personnel politiue$
en entendant par l la fois un renou"ellement$ un changement$ mais aussi une re"italisation de
leur influence# >e+on +e collectif V. @&-3I-$ la dcentralisation a consacr le r/le d"olu ceu'
ui$ dans le syst!me politiue franais$ sont les relais incontournables entre le centre et la
priphrie. Il y a une gnralisation du mod!le du maire dans lensemble des collecti"its
territoriales : le maire est un lu disposant dun pou"oir tr!s fort# I+ es( d)ocra(i3ue)en( +u,
)ais i+ es( aussi +u 'ar son consei+#
Il a de plus beaucoup de pou"oir : il est lautorit e'cuti"e locale$ mais a aussi un
pou"oir propre$ de police$ pour assurer lordre public 1 or ce pou"oir est bien un pou"oir
propre$ dissoci du conseil municipal. I+ es( de '+us (ou8ours (i(u+aire d,un ddoublement
personnel, e( 'eu( se -aire d+guer un cer(ain no)6re de co)'(ences de +a 'ar( du consei+ )unici'a+#
4n a (endu ce (0'e de dis'osi(ions aux d'ar(e)en(s e( aux rgions# Les prsidents du
conseil gnral ou du conseil rgional sont non seulement les prsidents des dlibrations de
lassemble reprsentati"e$ mais ils sont aussi in"estis dune lgitimit et de comptences
e'tr*mement important. )est la gnralisation dun syst!me de pou"oir fort des +es co++ec(i5i(s
(erri(oria+es#
Le maintien du mod!le notabiliste se'pliue parfaitement tra"ers les rformes
successi"es dun des mcanismes fondateurs de notre approche du pou"oir : le cumul des
mandats$ spcificits franaise sil en est une# %e+a 'er)e( dans no(re s0s(/)e de con(re6a+ancer +a
cen(ra+isa(ion excessi5e de no(re s0s(/)e 'o+i(i3ue# )est un mode dajustement de notre syst!me
politiue notre syst!me administratif. 3e plus$ le cumul des mandats est lun des lments
permettant de "i"re de la politiue$ de professionnaliser lacti"it politiue. Le cumul des
mandats permet premi!rement de cumuler les indemnits de fonctions$ mais surtout$ cumuler
des a"antages en nature$ ui sont beaucoup plus importants. Mais surtout$ le cumul des mandats
a le grand a"antage doffrir ceu' ui en dispose une sorte de prime la rlection car il accro,t
la notorit politiue des lus de mani!re sensible$ cest++dire leur capital politiue# Le cu)u+ es(
une )oda+i( 'ra(i3ue 'er)e((an( +a 'ro-essionna+isa(ion 'o+i(i3ue, ce 3ui ex'+i3ue 3ue (ou( 'ar(i (o+/re
+e cu)u+ des )anda(s$(ou( en +e conda)nan(#
La logiue de la dcentralisation aurait sans doute "oulu ue le cumul des mandats soit
drastiuement encadr$ dautant uil est tr!s mal peru par lopinion publiue. #n fait$ on croit
ue cest un goXt immodr du pou"oir ui pousse au cumul$ alors ue cest plut/t une
fonctionnalit au cumul des mandats : il est plus facile d*tre rlu uand on cumule < 7ne loi de
KLOQ a limit en principe deu' les mandats cumulables en mettant de c/t un certain nombre
de fonctions ou de mandats 4comme *tre maire dune "ille de moins de WR RRR habitants ou les
fonctions e'cuti"es intercommunales5 #n WRRR$ on a abaiss le seuil des mandats ui ntaient
pas pris en compte et on a pos des restrictions supplmentaires$ mais toujours sans toucher la
possibilit de cumuler un mandat local et un mandat national$ ou la possibilit de concourir
une lection puis de se dlester < Ainsi, +a dcen(ra+isa(ion ne r/g+e 'as +e 'ro6+/)e de cu)u+ des
)anda(s$e( (end )7)e 9 +,aggra5er 'ar +a )ise en '+ace de +ieu(enan(s, de 'r7(e!no)s# (u final$ OR
S des snateurs et m*me LR S des dputs ont un autre mandat : le cumul des mandats na
jamais t aussi fort.
I+ 0 a aussi eu un renou"ellement dans la sociologie du personnel lectif local. )ertaines
distorsions des catgories socioprofessionnelles ont t renforces : la composition sociologiue
des lus locau' tait marue traditionnellement par une surreprsentation des professions
indpendantes par rapport au' salaris. &r$ ces catgories baissent en reprsentation au profit
des salaris. Il y a une sorte de rapprochement entre la sociologie de la population franaise et la
sociologie des lus. 3es distorsions persistent$ la surreprsentation des professions librales reste
encore marue mais le nombre dagriculteurs a grandement diminu. &n peut aussi "ouer le
nombre de plus en plus important de retraits dans le personnel politiue# La +oi sur +e 'ari( a
e++e en 'ar(ie corrig +a dis(orsion de +a re'rsen(a(ion -)inine$m*me sil faudra pour le corriger
totalement un certain tempsH
2) La diffusion du mod!le managrial.
I+ 0 a un 5ri(a6+e 'ari 9 -aire sur +a ca'aci( des +us 9 grer de -a.on e--icace +es in(r7(s de
+eur +oca+i(#
Si on leur conf!re des comptences et des moyens supplmentaires$ on parie sur leur
responsabilit au sens gestionnaire. Ladministration territoriale a en effet peru les di"idendes
du mod!le managrial ui sest diffus a"ec la dcentralisation 3ui es( +e rsu+(a( d,un 'rocessus
d,a''ren(issage des +us +ocaux#
(ontro*ere *
Gou( un couran( 8aco6in ;3ui ne se re(rou5e 'as dans un uni3ue couran( 'o+i(i3ue< accusai( +a
dcen(ra+isa(ion d,7(re 'or(euse de dri5es, de corru'(ion de +,E(a( r'u6+icain# Les scanda+es 3ui on(
sui5i de5aien( accrdi(er ces crain(es e( re)e((re en cause +a dcen(ra+isa(ion# 3ans les annes KLLR
deu' grandes "illes se sont retrou"es en situation de cessation de paiement du fait des
escroueries de leurs maires : (ngoul*me 49&7)=#@&-$ 6S5 et -ice 4V.M#3#)I-$ droite5.Il
a fallu changer duipe municipale et rtablir les finances.
L,a6o+i(ion de +a (u(e++e ne signi-ie 'as +,a6o+i(ion de (ous con(rH+e# Il e'iste le dfr
prfectoral$ corollaire du contr/le de lgalit 4le 6rfet peut saisir le tribunal administratif$
plusieurs milliers dactes tant transmis annuellement au 6rfet5. Les dfrs lectorau'
reprsentent entre R$WU pour mille et R$ QL des actes. WR TR S des procdures sont
interrompues en cours dinstance# Au -ina+ seu+es 3ue+3ues cen(aines d,ac(es son( annu+s# La
dcentralisation na pas t synonyme de corruption.
%er(es, (ou( ne (rans'araE( 'as dans +es s(a(is(i3ues 'uis3ue un cer(ain no)6re d,ac(es i++gaux
son( )odi-is a5an( 3ue +a 'rocdure soi( +ance# Le co)'or(e)en( des +us s,es( )odi-i 5ers un
souci de 6onne ges(ion 5iden(#
Par exe)'+e, lors de lattribution dun permis de construire$ cest le 6rfet ui arbitrait
entre la proposition du Maire et celle de la direction de luipement$ la plupart du temps en
fa"eur du Maire. Le Maire jouait de cette facilit. Mais aujourdhui$ lorsue le Maire dli"re un
permis de construire il ne doit pas faire nimporte uoi ;cAes(!9!dire 'or(er a((ein(e 9 +,in(r7( de
+,ur6anis)e co))una+<, un (iers 'ou5an( a((a3uer ce((e dcision# Le )aire 'rend +e ris3ue re-user un
'er)is 'our +,in(r7( de +,ur6anis)e de +a co))une#
%,es( +a so+u(ion +a '+us o'(i)a+e 3ui es( rec&erc&e# Rec&erc&e 'rag)a(i3ue d,une so+u(ion
o'(i)a+e#
La nou"elle fonction publiue territoriale a su sadapter au' difficults de gestion. Les
fonctionnaires sont beaucoup plus sensibles la formation$ au' r!gles de bonne gestion. Il e'iste
un "ritable souci de rentabilit du ser"ice. Les fonctionnaires sont beaucoup plus sensibles au'
r!gles de bonne gestion ue les gestionnaires de l#tat# >oucis de +a ren(a6i+i( du ser5ices 'u6+ic
)is en a5an( a+ors 3u,i+ es( '+us di--ici+e 9 +e -aire ad)e((re dans +,ad)inis(ra(ion (a(i3ue#
a. La persistance dun certain d!icit dmocratique
E++e es( di--ren(e des a((en(es de +a 'o+i(i3ue de dcen(ra+isa(ion# Iais en ra+i(, i+ n,0 a 'as
'+us de c+ar( dans +es dcisions# I+ 0 a deux )ani-es(a(ions de ce '&no)/ne#
la ituation pro%uite par la %centraliation *
Au8ourd,&ui, 'ra(i3ue)en( '+us 'ersonne n,es( res'onsa6+e de +a 'o+i(i3ue sec(orie++e# L o8 on
pou"ait esprer un schma de rpartition des responsabilits$ on est en ralit en prsence
dinstitutions de concurrence et de complmentarit gnralise ui produisent elles+m*mes
des effets dysfonctionnels. Le partenariat$ la co+administration$ ne sont pas des
phnom!nes ngatifs$ mais peu"ent pro"ouer des phnom!nes de comptition ui ne sont
pas guids par le soucis de lusager ou dune politiue de rentabilit de laction publiue
mais ui sont inspires par la "olont de faire de la communication$ de d"elopper une
politiue dimage$ coXteuse pour les finances publiues$ peu intressante pour les citoyens#
Les co++ec(i5i(s (erri(oria+es in(er5iennen( si)u+(an)en( dans des do)aines oC e++es n,on( 'as
de co)'(ence exc+usi5e# Exe)'+e d,une ri5a+i( au ni5eau 'u6+ici(aire 'our s,e)'arer de (e+ ou
(e+ dossier# Fne cer(aine dose de co))unica(ion es( ncessaire, )ais de nos 8ours, +a
co))unica(ion es( de '+us en '+us 'u6+ici(aire#
7n autre dysfonctionnement pro"ient des oprateurs de politiue publiue ui en
partenariat ont besoin dun coordinateur$ dun rgulateur. &r$ ce coordinateur est l#tat$
et une re+centralisation insidieuse "a rendre les affaires publiues encore moins
transparentes ua"ant# %e concours des co)'(ences e( +,i)6rica(ion des res'onsa6i+i(s
con(ri6uen( 9 ce((e o'aci(#
Le problme %u %ficit %mocratique %an la pratique %e la %centraliation *
I+ es( rel deu' gards. &n constate une absence de relance de la dmocratie participati"e
la fa"eur de la dcentralisation. )elle+ci est dce"ante$ elle est laffaire des lus et non pas
des citoyens$ la promesse de pr"oir des modalits de dmocratie participati"e a t laisse
de c/t pendant KR ans.
#n KLLW$ la loi (A@ a ou"ert une br!che en ce sens$ mais ce ui y est pr"u reste ltat
dembryon : la consultation locale$ le referendum local tant encadrs par des mesures si
GAILLARD Brice Page "" sur 89
restricti"es ue cette modalit de dmocratie directe nest en ralit uun instrument
supplmentaire la disposition des lus# %e((e consu+(a(ion n,a 3u,une 5a+eur consu+(a(i5e, e(
n,es( rser5e 3u,aux +ec(eurs e( non 'as 9 (ou(e +a 'o'u+a(ion +oca+e# De '+us e++e res(e 9
+,ini(ia(i5e des +us#
#n LQ$ une loi sajoute celle de LW. (ppara,t linitiati"e populaire 4le droit dinitiati"e
populaire5$ et la possibilit de consultation donne au' tablissements publics
intercommunau' est tendue. Mais la consultation locale na ue "aleur da"is, +es +us
conser5an( +a )aE(rise de +,o'ra(ion# #n pratiue$ tr!s peu de consultations ont t faites
4une centaine5$ de nombreuses consultations nont pas intress les citoyens 4abstention
forte5$ et celles+ci sont instrumentalises par les lus pour se faire confirmer
dmocratiuement une dcision. %,es( 'our ce+a 3u,on ne 'eu( 'as dire 3ue +a dcen(ra+isa(ion
soi( a++e dans +e sens de +a d)ocra(ie 'ar(ici'a(i5e ;c,es( di--ren( au Brsi+, 9 Por(o A+egre, oC
+,ex'rience du 6udge( 'ar(ici'an( 9 une 'ar(ie du 6udge( ser( 9 'rendre des dcisions 3ui
5iennen( de +a 'o'u+a(ion en 5er(u d,une consu+(a(ion +oca+e# #n terme de dmocratie
reprsentati"e$ limplication du citoyen est parado'alement "enue affaiblir le projet et les
espoirs placs dans la dcentralisation. Le'pression de cette dception est la forte
abstention constate lors des consultations locales. Les collecti"its territoriales ont donc de
plus en plus de pou"oirs$ le maire de"ient un personnage central de la commune$ mais la
participation au' lections locales na jamais t aussi faible depuis KLOR# %e'endan(, (ou(es
+es +ec(ions +oca+es ne se resse)6+en( 'as, +es scru(ins e( +es en8eux son( di--ren(s ceci
ex'+i3uan( +es 5aria(ions du ni5eau d,a6s(en(ion# 3e pus$ celle+ci est tr!s diffrente selon le
type de circonscription. &n obser"e un parado'e entre abstention et enjeu' de llection.
6ar e'emple$ la participation au' municipales na cess de diminuer alors ue dans le
m*me temps les enjeu' sont de plus en plus importants# En ce 3ui concerne +es can(ona+es, +es
)ou5e)en(s de +,a6s(en(ion son( '+us erra(i3ues# L,a6s(en(ion cons(a(e +ors des rgiona+es a
aug)en( de 20 'oin(s en 20 ans# Iais ce '&no)/ne 5arie en -onc(ion du ca+endrier +ec(ora+
;'roxi)i( des +gis+a(i5es$<#
.ilan *
&n constate une augmentation tendancielle de labstention dans tous les pays
dmocratiues et d"elopps. 6arall!lement$ on peut obser"er une monte de lindi"idualisme
dans les socits contemporaines. Il y a diffrents facteurs prendre en considration : il y a
diffrents types dlection$ la participation dpend du couplage ou non de llection a"ec un
scrutin national$ et la dcentralisation na pas pro"ou un regain de participation lors des
lections locales$ contrairement au' attentes.
)hapitre T : les agents du syst!me administratif
Euestion des effectifs de la fonction publiue 'ose en 'er)anence dans +es 'roccu'a(ions
gou5erne)en(a+es# I+ 0 a TQ millions de fonctionnaires en .rance#
>(a(u( gnra+ * +a -onc(ion 'u6+i3ue de +,E(a(, des co++ec(i5i(s (erri(oria+es e( &os'i(a+i/res 3ui
re'rsen(en( en5iron WTS de la pop acti"e# I+s son( 9 +a -ois '+acs dans +es s(a(u(s e( des rH+es c,es(!9!
dire un ense)6+e de co)'or(e)en(s e( d,a((en(es de co)'or(e)en(s#
Statut b enemble %e comportement qu&une peronne peut atten%re / l&gar% %e autre et /
l&gar% %&elle0m1me#
Le rH+e es( +,in5erse# %es s(a(u(s e( rH+es son( no)6reux e( ren5oien( (ous 9 +a uestion de la
spcificit de la fonction publiue 3ui se 'ose 'our 2 raisons#
Le syst!me franais de fonction publiue es( cons(rui( sur +a notion de > carri!re M D i+ 0 a
dans +es )ondes 2 )od/+es a''aren(s *
Mod"le de lemploi
Mod"le de la carri"re
La dis(inc(ion de +a fonction publiue es( ferme 4carri"re< e( ou"erte 4emploi5.
0/st"me de lemploi $ on e trou*e mi / un pote %termin %e comptence profeionnelle comme /
e pae %an l&entreprie#
0/st"me de la carri"re * on conacre toute a *ie profeionnelle / l&a%minitration2 on et recrut ur
un a*oir0faire gnralite# 3n peut changer %&emploi en cour %e carrire.
La fonction publiue es( organise en corps demplois 3ui regrou'en( (ous +es e)'+ois don( +es
(i(u+aires exercen( des ac(i5i(s ana+ogues# I+s comprennent une srie de grades et des chelons 9
+,in(rieur des3ue+s +es fonctionnaires -on( carri/re en franchissant les chelons puis les grades.
La fonction publiue franaise ;di--ren(e de +a nord!a)ricaine< es( cons(rui(e sur +a no(ion
de carri!re, ce 3ui si(ue +es -onc(ions# En ?rance +a -onc(ion 'u6+i3ue a (ou8ours ( conue par le
pou"oir politiue comme un mtier particulier sapparentant une fonction sociale, 9 une
)agis(ra(ure ;au sens '&i+oso'&i3ue<# %e((e ide 3ue ce nest pas un mtier comme les autres es(
affirme par la 3claration des droits de KMLN ;en (7(e de +a cons(i(u(ion de +a %on5en(ion< * +es
-onc(ions 'u6+i3ues ne 'eu5en( 7(re considres co))e des dis(inc(ions_rco)'enses )ais co))e des
devoirs# La -onc(ion socia+e es( nonce a5ec un carac(/re (ranc&, ce((e rso+u(ion es( -onde sur
labolition du prcdent syst!me des offices et des pri"il!ges. Iais ce((e conception es( ida+e e(
diffrente de +a ralit# Euand ils entrent dans la fonction publiue$ les fonctionnaires le font
pour gagner leur "ie, .a s,es( 6ana+is#
Graces dans +e droi( de +a -onc(ion 'u6+i3ue * (&ori3ue)en( +e fonctionnaires ne touche 'as
un sa+aire )ais un traitement calcul pour lui obtenir son rang social, dconnect de la
producti"it de son tra"ail#
Iais +a ralit es( diffrente# %e traitement nest pas ngoci e( ne -ai( +,o68e( d,un con(ra(,
i+ es( fi' par l#tat# Il ne sagit pas de rcompenser un tra"ail#
En ra+i( * +es organisations syndicales et pou"oirs publics ngocient# Des 'ro6+/)es se 'osen(
au8ourd,&ui de -a.on rcurren(e * probl!me de la producti"it$ de lefficacit de +a -onc(ion 'u6+i3ue#
Sue -au(!i+ -aire du s(a(u( gnra+ des -onc(ionnaires :
I. La constitution dun syst!me de fonctionnement de la fonction
publiue.
(. )aractristiues ui prcisent le statut gnral des fonctionnaires : des offices au statut.
>ous +,Ancien Rgi)e, +a -onc(ion 'u6 es( exerce 'ar le biais de catgories de personnels,
condi(ions *
Les 5!!icier publics, ce son( les plus anciens ser"iteurs de l#tat, i+s son( titulaires dun office
c,es(!9!dire un -onc(ionnaire 'u6+ic 'our5u 'ar +e roi ;+es no))e< r)unr 'ar gages )odes(es
du roi e( co)'+(s 'ar rede5ances 'our ser5ices rendus# I+s de5iennen( 'rogressi5e)en( titulaires
de leur charge# >ous Louis XI, inamo"ibilit ac3uise# Le 'ou5oir ro0a+ 5a in(roduire +a "nalit
des ressources# Gr/s 5i(e, on en 5iendra 9 lhrdit des offices 3ue +e 'ou5oir ro0a+ se 6orne 9
assor(ir de 5erse)en(s d,une (axe# Io0en d,a5oir des ressources -inanci/res * +a polette ;(axe<# Les
o--iciers 'u6+ics son( des pri"ilgis, c,es( contre a ue les r"isions de KMOL se feront *
a((ri6u(ion au )ri(e '+u(H( 3u,9 +,&rdi(# Le >0s(/)e des o--iciers chappe linfluence du roi$
il les double par des commissaires# I+s son( in5es(is 'ar +e roi 'ar une +e((re de co))ission 3ui
su''ose 3ue +e roi +es c&oisisse +i6re)en(# La co))ission es( en 'rinci'e 'ro5isoire, +e roi 'eu( +es
r5o3uer +i6re)en(# La plupart des hautes fonctions publiues seront attribues des
commissaires, grands ser5i(eurs de +,E(a( sou)is au 'ou5oir &irarc&i3ue du )onar3ue# L Les
grands commis de lEtat M, ces o--iciers e( co))issaires cons(i(uen( laristocratie de la fonction
publiues#
Les ommis de minist"re et des -ngnieurs son( une catgorie intermdiaire 3ui 'rend de '+us
en '+us d,i)'or(ance# I+s son( nomms et r"ous par un chef de ser"ice e( reoi"ent des
traitements# I+s son( inscri( dans une &irarc&ie e( -on( carri/re#
Au )i+ieu du XNIII si/c+e, pension de retraite# %e s0s(/)e se ra''roc&e de +a -onc(ion 'u6+i3ue
con(e)'oraine# A5ec +a r5ision, affirmation dune bureaucratie, c,es(!9!dire tra"aillant de
faon abstraite pour l#tat e( non 'our une 'ersonne#
>ous +,Ancien Rgi)e, bureau sous forme de maison, (ra5ai+ au do)ici+e e( domestication du
personnel, a5ec des a5an(ages 'our +eurs agen(s#
A5ec +a R5o+u(ion, des r!gles gnrales et impersonnelles sont imposes * +es agen(s ne son(
'as +es ser5i(eurs d,un &o))e )ais de +a na(ion# Le Grsor 'u6+ic 'rend en c&arge +a r)unra(ion
des agen(s, +e c+ien(+is)e exis(e )ais 'rogression 5ers une ad)inis(ra(ion o68ec(i5e# 4n
a''roc&e de +a 6ureaucra(ie au sens =6rien#
Au XIX/)e si/c+e, d5e+o''e)en( des garanties statutaires amendant la conception
napolonienne ;&irarc&ise e( au(ori(aire<#
Lempire donne certains corps un statut * cor's des o--iciers (rangers# Pre)i/res a5ances
no(a6+e a5ec +e s(a(u( des )i+i(aires sous +a )onarc&ie de Pui++e( ;1831<#
D,au(res +)en(s 5iennen( s,0 a8ou(er 9 ce((e 5o+u(ion s(a(u(aire *
o Exe)'+e * en KOQN le rgime gnral des retraites est tr!s no"ateur par rapport au
pri"#
o D6u( 20
/)e
, a5ec en 1902 )ise en '+ace de +a r!gle de la communication du dossier b
droi( 9 rece5oir +eur dossier 'our sa5oir ce 3u,on +eur re'roc&e# %es +)en(s ne -on( 'as
+,o68e( d,un s(a(u( gnra+, 'arce 3ue ce+ui!ci es( 'endan( +ong(e)'s 'er.u 'ar +es
organisa(ions de -onc(ionnaires co))e (an( a((en(a(oire 9 +eur si(ua(ion de (ra5ai++eurs
'endan( (ou( +e d6u( de +a III R'u6+i3ue# Les associa(ions de -onc(ionnaires 3ui exis(en(
son( ins'ires 'ar un syndicalisme r"olutionnaire 3ui 'r5au( dans +e sec(eur 'ri5# I+s
combattent lide dun statut ue l#tat leur donnerait unilatralement, ce 3ui
re)e((rai( en cause +eur so+idari( a5ec +a c+asse ou5ri/re# %es associa(ions
'ro-essionne++es se 6a((en( 'our obtenir le droit syndical ui e'iste dans le pri"# Iais
+e gou5erne)en( ne 5eu( 'as +e reconnaE(re 'our ses -onc(ionnaires, d,oC un a--ron(e)en(
(r/s +ong sur un (errain dou6+e * +es associations prof rclament le droit syndical et
refusent le statut D l#tat cest lin"erse et jusuen KLTK$ ni droit syndical ni statut.
>ous +e rgi)e de Nic&0, premier statut gnral des fonctionnaires +a6or en codi-ian(
+,es'/ce de L statut jurisprudentiel M 3ue +e %onsei+ d,E(a( a5ai( +a6or# En )7)e (e)'s 3ue ce
statut donnai( cer(aines garan(ies, il limitait les droits collectifs des agents ;'as de droi( s0ndica+ ni
droi( de gr/5e< et rser"e de la fonction publiue au' fonctionnaires non juifs sur un idal raciste#
A +a +i6ra(ion, ce statut sera abrog co))e +,ense)6+e des +ois de Nic&0# Iais notion de statut
gnral acuise 'arce 3ue +a 'rinci'a+e organisa(ion, la );A$ se rallie au statut pour des raisons
tenant au conte'te politiue. Fn nou5eau ra''or( de con-iance exis(e en(re s0ndica+is(es e(
gou5ernan(s du -ai( 3u,a5ec +e (ri'ar(is)e de +,'o3ue en(re IRP e( >?I4 e( P% +e s(a(u( gnra+ 'rend
une signi-ica(ion di--ren(e#
Grois ides du s(a(u( gnra+ *
Le s(a(u( gnra+ c,es( d,a6ord le#pression de lautonomie du droit par rapport au droit du
travail car di--rences 'ar ra''or( au con5en(ions co++ec(i5es e( au droi( du (ra5ai+ gnra+#
Pus3u,en 1, ne 5ou+aien( 'as en raison de so+idari( a5ec +a c+asse ou5ri/re#
>(a(u( es( dcrt et pas ngoci en o''osi(ion a5ec +a (ec&ni3ue des con(ra(s#
Per)e( d,acce'(er +e s(a(u( gnra+, un corps de garanties donnes au# !onctionnaires 9 +,gard
de +a 'uissance 'u6+i3ue susce'(i6+e de )e((re -in 9 +,ar6i(raire, con(re +,au(ori( &irarc&i3ue#
Le s(a(u( de5ien( une r-rence incon(ourna6+e 9 +a3ue++e on ne 'eu( '+us (ouc&er#
9. #difice statutaire.
%,es( une ide 3ue+3ue 'eu bi%arre 3ue de "ouloir donner un statut identiue un
ensemble aussi "aste et diffrenci ue celui de la fonction publiue#
%e s(a(u( concerne un nombre mal dfini et considrable de corps 3ui recou5ren( une grande
di"ersit de mtiers ;)decins, ingnieurs, in-ir)i/res< * il e'iste entre K RRR et K URR corps
diffrents. )ertains son( en 5oie de'tinction, dautres en '+eine e'pansion# %e((e uni-or)isa(ion
des s(a(u(s es( d,au(an( '+us crian(e de'uis +a cration du minist!re de la fonction publiue en KLOK
con-i au )inis(re co))unis(e Anice( LE P4R>* de 1983 9 198 se cons(rui( un s(a(u( gnra+# En
1982 on nonce +es trois fonctions publiues *
#tat
fonction publiue territoriale$
fonction publiue hospitali!re.
Euatre lois -or)eron( ce nou5eau s(a(u( gnra+ *
%e++e du 13 8ui++e( 1983 ;(i(re 1 du s(a(u(< 3ui co)'or(e des dispositions communes pour les trois
fonctions publiues ;1 +oi 'our c&acune<#
%e++e du 11 8an5ier 1981 3ui (ouc&e 9 +a fonction publiue d#tat ;(i(re 2<#
%e++e du 2 8an5ier 1981 sur +a fonction publiue territoriale ;(i(re 3<#
En-in, ce++e du 9 8an5ier 198 ;(i(re 1< sur le statut de la fonction publiue hospitali!re#
L,inno5a(ion 'rinci'a+e de ce nou5eau s(a(u( es( +a cra(ion de +a -onc(ion 'u6+i3ue (erri(oria+e#
Fne srie d,o68ec(i-s son( noncs#
1) Lunification du ser"ice public par un statut et par un r!glement.
I+ -ai( sui(e 9 une contro"erse jurisprudentielle sur la nature contractuelle ou statutaire du
fonctionnaire "is++"is de lemployeur.
Fn arr7( du %E de 1909 ;arr7( TIKRELL< -u( in(er'r( co))e confortant la th!se
contractuelle#
Iais +a situation -u( '+us uincertaine# La +oi de 191 a rgl dfiniti"ement la uestion#
Le fonctionnaire est dans une situation statutaire et rglementaire et non contractuelle. %e+a
accrdi(e +a (&/se se+on +a3ue++e 7(re -onc(ionnaire n,es( 'as un )(ier co))e +es au(res# )est la
puissance publiue ui fait respecter la logiue statutaire.
%e((e d-ini(ion a ( (endue en 1983 aux deux au(res -onc(ions 'u6+i3ues# %e((e
uniformisation ne 'eu( ce'endan( 7(re 3ue relati"e co)'(e (enu de +a di"ersit d89 5o3ue#
Lorsue le statut gnral ne sappliue pas$ on parle de drogation.
Les )agis(ra(s 'ar exe)'+e, +es 'ersonne+s des Asse)6+es 'ar+e)en(aires n,0 son( 'as assu8e((is#
I+s on( +eurs 'ro'res s(a(u(s#
Les )i+i(aires on( aussi un s(a(u( s'cia+#
Aussi, m*me pour les corps ui sont assujettis ce statut gnral$ il e'iste des modalits
dapplication diffrentes, 3ui (iennen( aux ncessits dadaptation relati"es telle ou telle
profession. Le statut gnral es( a+ors complt 'ar des r!gles particuli!res#
4n re(ien( deux cas de -igures *
Lors3u,i+ s,agi( d,un corps ordinaire de la fonction publiue, on ne -ai( uajouter certaines
prcisions#
En re5anc&e +ors3u,i+ sagit dun corps particulier, on (a6+i( une drogation# Ainsi, +es
-onc(ionnaires on( +e droi( de gr/5e# Iais cer(ains cor's en son( 'ri5s en co)'ensa(ion
d,a5an(ages )a(rie+s ;exe)'+e * +a Po+ice<#
I+ exis(e donc trois situations possibles *
La 're)i/re es( ce++e des fonctionnaires ui se situent en dehors du statut gnral et ui ont
des dispositions propres.
La seconde es( ce++e des agents ui rpondent un statut particulier$ prcis par le statut
gnral.
En-in, +a troisi!me est celle du statut particulier ui est assorti dune drogation#
2) Le second objectif est celui de la professionnalisation.
Le statut proc!de une opration gnrale de classification des agents# 4n dis(ingue ainsi
T catgories de fonctionnaires# Fn cer(ain no)6re de cor's es( aussi organis en grades e( c&e+ons#
)ette classification se fonde essentiellement sur le ni"eau de recrutement.
Les agen(s de catgorie ( on( du 'rsen( un dipl/me de lenseignement suprieur 'our 'asser
+e concours#
Pour +a catgorie 9$ c,es( +e 9ac 3ui es( exig#
Pour +a catgorie ) c,es( +e bre"et#
A ce((e c+assi-ica(ion corres'ond une grille de traitement, 'our si(uer +es cor's +es uns 'ar
ra''or( aux au(res# Le s(a(u( co)'or(e aussi des organisations de carri!res * un 'rinci'e essen(ie+ es(
ce+ui de +a sparation du grade et de lemploi, +e grade (an( un (i(re 3ui con-/re 9 son 6n-iciaire +a
5oca(ion 9 occu'er un e)'+oi 3ui +ui es( rser5# Le grade appartient donc au fonctionnaire tandis
ue lemploi appartient ladministration. Fn grade 'eu( ainsi 7(re conser5 )7)e si +,e)'+oi es(
su''ri)# %e+a i)'+i3ue 3u,un fonctionnaire doi"e ncessairement *tre reclass# I+ ny pas non
plus de relation entre le grade et lemploi occup.
%,es( ce((e dis(inc(ion 3ui 5a -onder +a -onc(ion 'u6+i3ue (erri(oria+e# Pus3u,en 1981, si
lemploi tait supprim$ il y a"ait licenciement. La -onc(ion 'u6+i3ue (erri(oria+e (ai( donc 'eu
a((rac(i5e co)'are 9 ce++e de +,E(a(# ("ec lobligation de reclassement$ on tend lgalisation des
statuts.
L,o68ec(i- de 'ro-essionna+isa(ion s,es( aussi 'er.u 9 (ra5ers +a gnralisation du concours
comme mode de recrutement, cAes(!9!dire 'ar +a slection des plus aptes. )est lefficacit de la
fonction publiue ui est recherche tra"ers cet objectif, en )7)e (e)'s 3u,un souci duit#
Le concours es( +a c+ de 5oY(e du s0s(/)e mritocratiue#
La 'ro-essionna+isa(ion 'r5oi( des r!gles en mati!re da"ancement ;anciennet 'our
+,c&e+on e( inscri'(ion au (a6+eau d,a5ance)en( sou)is 9 +,a5is d,une co))ission ad)inis(ra(i5e
'ari(aire<#
Exe)'+e * +es )aE(res de con-rence D on dis(ingue 3 grades di--ren(s ;'re)i/re, deuxi/)e ou
(roisi/)e c+asse<# La (i(u+arisa(ion n,in(er5ien( 3u,a'r/s un ou deux ans de (es(#
La no(a(ion des -onc(ionnaires inco)6e aux c&e-s de ser5ices * i+ 0 a une note chiffre e( une
apprciation littraire 3ui ser5en( 9 +a +,exa)en des 'ro)o(ions des agen(s#
I+ exis(e des dispositions relati"es au' r!gles disciplinaires 'our +es -onc(ionnaires 3ui
)an3uen( 9 +eurs o6+iga(ions#
%e( o68ec(i- de 'ro-essionna+isa(ion -ai( -ace 9 cer(ains 'ro6+/)es# Par exe)'+e$ le principe
du recrutement par concours ui assure lgalit entre les candidats se fait au pri' dune
"alidation de la culture scolaire et acadmiue ui nest pas toujours un test "ritable pour
certaines aptitudes ;(ra5ai+ en 3ui'e, conscience 'ro-essionne++e<#
%oncernan( +a procdure de notation, +a pression syndicale donne une prime e'cessi"e
lanciennet e( ne 'er)e( 'as d,5a+ua(ion -ia6+e du (ra5ai+ -ourni e( des co)'(ences indi5idue++es
;'rogression d,un de)i 'oin( c&a3ue anne<# De '+us, +e -onc(ionnaire 'eu( -aire a''e+ de sa no(e# Les
licenciements son( 3uasi)en( ine'istants#
3) La reconnaissance du droit de citoyennet au' fonctionnaires.
Le (roisi/)e o68ec(i- es( +a reconnaissance de droi(s +is 9 +a ci(o0enne( aux -onc(ionnaires# I+
s,agi( de garantir au' fonctionnaires un statut de citoyen part enti!re, co))e +e res'ec( des
'rinci'a+es +i6er(s 'u6+i3ues#
La 're)i/re de ces +i6er(s es( +a libert dopinion#
In(erdic(ion de -aire -igurer dans son s(a(u( +a )en(ion de ses o6+iga(ions 'o+i(i3ues# %e((e
+i6er( a ( consacre par le )# dans un arr*t 9&@#L du 28 )ai 1928 3ui ra--ir)e lgalit
dacc!s la fonction publiue# %e( arr7( annu+e +a dcision du )inis(/re de +a -onc(ion 'u6+i3ue de
re-user 9 un candida( de 'asser +e concours de +,EKI au )o(i- 3u,i+ (ai( co))unis(e# %,es( une
'rso)'(ion de discri)ina(ion 'uis3ue +e )inis(/re n,a5ai( 'as d5oi+ +e )o(i-# Iais 9 +a (ri6une de
+,Asse)6+e Ka(iona+e, +e secr(aire d,E(a( a5ai( a--ir) 3u,i+ n,0 a5ai( 'as de '+ace 'our +es
co))unis(es au sein de +,E(a(#
4n consacre +a libert de conscience#
Li6er( de 'ro-esser +, o'inion 3ue +,on 5eu( dans son -or( in(erne#
La libert de#pression.
Ex'ri)er ses o'inions 9 +a 'or(e du 'u6+ic# %e+a doit se concilier a"ec les obligations du
fonctionnaire en mati!re de proslytisme ui rompt le principe de la0cit de la fonction publiue
plus une obligation[de"oir de rser"e 3ui n,es( 'as d-inie 'ar un (ex(e, 3ui es( donc 9 go)(rie
5aria6+e, en -onc(ion de +a na(ure du ser5ice dans +e3ue+ exerce +e -onc(ionnaire ;+e de5oir de rser5e
es( '+us i)'or(an( +ors3u,on es( )i+i(aire ou 'o+icier 3ue +ors3u,on es( enseignan(<, e( en -onc(ion de +a
'+ace 3u,occu'e +e -onc(ionnaire dans +a &irarc&ie ;un &au( -onc(ionnaire incarne +,E(a(<# >e+on +es
'ara)/(res donc, +a libert de'pression peut *tre tempre ;9 +,(ranger +e de5oir de rser5e es(
accru<#
Exe)'+e * en 191, un candida( 9 +,EKA s,es( 5u re-us +,au(orisa(ion 9 concourir# 4n es( en
'+eine guerre d,A+grie e( +e candida( s,(ai( ex'ri) en Gunisie con(re +a 'osi(ion gou5erne)en(a+e# I+
n,a 'u se 'rsen(er 3ue +,anne d,a'r/s e( a ( re.u#
Dans +es -ai(s, la "iolation du de"oir de rser"e nest ue peu lobjet de sanctions
disciplinaires. I+ 0 a eu cassure gnra(ionne++e dans cer(ains cor's, des o''osi(ions en(re anciennes
;conser5a(eurs< e( nou5e++es gnra(ions#
La discrtion professionnelle concerne un dossier ou un -ai( appartenant au ser"ice# Fn
-onc(ionnaire ne doit en aucun cas faire conna,tre un fait appartenant au ser"ice, au3ue+ cas i+
serai( passible d,une sanction disciplinaire#
Les droi(s re+a(i-s 9 +a ci(o0enne( du -onc(ionnaire son( +a libert s/ndicale et le droit de gr"ve.
%,es( +e statut gnral (a6+i( en KLTU 3ui a''or(e nombre da"ances en ce domaine# )es
droits e'istent pour les salaris du pri" depuis une loi de KOOT$ )ais ce((e +oi ne s,a''+i3uai( 'as 9
+a -onc(ion 'u6+i3ue * +a '+u'ar( des 8uris(es considraien( 3u,i+ 0 a5ai( an(ino)ie en(re s0ndica+is)e e(
-onc(ion 'u6+i3ue# Le do0en Waurioux se re-use 9 i)aginer une +u((e des c+asses 9 'ro'os de +a
-onc(ion 'u6+i3ue 'ar exe)'+e# La jurisprudence des annes KLWR "a augurer de la rforme de
KLTU. A ce((e 'o3ue +es -onc(ionnaires s,organisaien( sur +e (as, se runissaien( en Asse)6+es e(
ado'(en( ainsi un co)'or(e)en( 'roc&e de ce+ui des s0ndica(s# Au )i+ieu des annes 1920
co))encen( 9 7(re tolrs des syndicalismes de fait# Iais i+ faut attendre KLTU pour ue le droit
syndical soit reconnu la fonction publiue.
%e((e 5o+u(ion 5a en(raEner +a reconnaissance du droit de gr!"e. Pus3u,en 191, -aire gr/5e
cons(i(uai( une faute gra"e 'our un -onc(ionnaire, 'assi6+e de sanc(ions +ourdes ;c,es( un cri)e con(re
+a 'a(rie en dce)6re 1912<# %,es( 'our ce((e raison 3ue +e droi( de gr/5e ne -igure 'as en (an( 3ue (e+
dans +e s(a(u( de 191# 4n n,en 'ar+e 'as, seu+ +e prambule de la )onstitution ra''e+an(, dans une
-or)u+e gnra+e, 3ue L le droit de gr"ve se#erce dans le cadre des lois qui le rglemente M# Iais
co))e +e Pra)6u+e a 5a+eur cons(i(u(ionne++e, cela sous entend ue les fonctionnaires peu"ent
aussi en bnficier, 'uis3ue +a +oi de 191 res(e )ue((e# Les dispositions lgislati"es ui iront en ce
sens ne seront pas prises a"ant KLUN e( une +oi gnra+e 3ui rg+e)en(e +,exercice du droi( de gr/5e
dans +a -onc(ion 'u6+i3ue ;3ui 'r5oi( un 'ra5is de cin3 8ours 'our -aire gr/5e<#
%e((e +oi -ai( sui(e 9 une jurisprudence dcisi"e du )# * arr7( 3ehaene du M juillet KLQR 3ui
nonce deux 'oin(s essen(ie+s
o D,a6ord +a disposition du 6rambule sappliue la fonction publiue * +e droi( de
gr/5e de5ien( donc +ici(e#
o Puis, 'uis3ue +es +ois annonces 'ar +e Pra)6u+e ne son( 'as in(er5enues, il appartient
au gou"ernement$ 'ar son 'ou5oir rg+e)en(aire, de fi'er lui+m*me, sous +e con(rH+e du
8uge, la nature et ltendue des limitations de"ant *tre apportes ce droit, en 5ue
d,en 5i(er un usage a6usi- ou con(raire aux ncessi(s de +,ordre 'u6+ic#
Le %E 'rcisera ue la gr!"e ne peut *tre dclenche pour des motifs politiues
mais professionnels. Le gou5erne)en( 'eu( limiter le'ercice de ce droit en o6+igean(
cer(aines 'ersonnes 9 res(er 9 +eur 'os(e# L#tat peut tirer les consuences financi!res
de la gr!"e ;re(enue sur (rai(e)en( no(a))en(<#
Lobligation de pra"is ins(aure en KLUN consis(e 9 * in-or)er +e gou5erne)en( ;a-in
3u,i+ 'renne des )esures 'our +i)i(er +es i)'ac(s nga(i-s +is 9 +a gr/5e<, e( +aisser '+ace 9
+a ngocia(ion 'our e)'7c&er +a gr/5e# En KLUO, +es s0ndica(s se son( a6s(enus de (ou(
'ra5is#
Le droit de gr!"e est de"enu une arme de ngociation, une d)ons(ra(ion de -orce
a5an( +es ngocia(ions#
>e 'ose de -a.on rcurren(e +e probl!me du ser"ice minimum, e( +a uestion des
consuences pcuniaires de la gr!"e.
4) La participation des fonctionnaires la gestion publiue.
Le 3ua(ri/)e o68ec(i- es( ce+ui de +a 'ar(ici'a(ion des -onc(ionnaires 9 +a ges(ion de +a -onc(ion
'u6+i3ue# Vusuen KLTU, le mod!le franais dadministration ;&ri(age na'o+onien< se fonde sur
la hirarchie et la non reconnaissance des syndicats# La reconnaissance de ceux!ci 5a de 'air a5ec
+a conscra(ion du principe de participation des fonctionnaires la dtermination collecti"e de la
fonction publiue et des conditions de tra"ail#
De'uis +a -in de +a 1
/re
GI, en ;9 exis(aien( des 6hitle/ councils 3ui 'er)e((aien( de faire
grer la fonction publiue anglaise par des mcanismes paritaires.
%,es( sur ce )od/+e 3ue 5a se ca+3uer +a ?rance en 191, a5ec (rois ins(ances de (0'es
di--ren(s *
D,a6ord +a commission administrative paritaire 1AP2 dans +a3ue++e si!ge des reprsentants de
la hirarchie et des lus du personnel c&arg de se 'rononcer en )a(i/re de recru(e)en(, de
no(a(ion, d,a5ance)en(, d,a--ec(a(ion e( de disci'+ine concernan( +es agen(s#
Puis un comit technique paritaire 17P2 a5ec des re'rsentants du personnel dsigns par les
organisations syndicales les plus reprsentati"es# Les %GP son( co)'(en(s 'our +es 'ro6+/)es
+is 9 +,organisa(ion des ser5ices#
Res(e le onseil suprieur de la !onction publique, do( d,une comptence dordre gnrale#
I+ 8oue +e r/le dune instance dappel lgard des )(6 et )A6# Dans (ous +es cas ces
instances paritaires nont uun pou"oir da"is 9 +,au(ori( co)'(en(e 'our +a 'rise de
dcision# La prsence et limportance des syndicats dans ces ins(ance a -ai( de +a ges(ion de
+]ad)inis(ra(ion une co+gestion, garan(e des droi(s des -onc(ionnaires * +a -onc(ion 'u6+i3ue n,es(
'+us assu8e((ie 9 +,ad)inis(ra(ion 'u6+i3ue# A((ac&e)en( des s0ndica(s e( des -onc(ionnaires 9 se
s(a(u(#
II. Lanatomie de la fonction publiue.
(. La uestion des effectifs.
%,es( une 3ues(ion rcurren(e, 3u,i+ s,agisse de diminuer les effectifs$ ou de +a mau"aise
ualit du ser"ice publiue, ou 3u,i+ s,agisse d,5o3uer une rduction des coXts#
%,es( un d6a( no0 sous des discours contradictoires, des c&i--res )a+ ex'+oi(s$
1) Le probl!me de la dlimitation du statut.
La 3ues(ion es( co)'+exe * on sait dj uil e'iste trois fonctions publiues# Es(!ce 3ue
+,on (ien( co)'(e des e--ec(i-s militaires ou 'as : Des agents non titulaires : Des au'iliaires : Des
agents mis dispositions dentreprises publiues co))e La Pos(e, ED? :$
#ntre N et U millions dagents selon ue lon prend la dfinition stricte ou large du statut#
La di--icu+( 9 dco)'(er +e no)6re de -onc(ionnaire (ien( essen(ie++e)en( 9 +a distinction entre
effectifs rels et effectifs budgtaires. Le no)6re d,e)'+ois 6udg(aires ne re-+/(e 'as +a ra+i(# En
e--e(, certains de ces postes peu"ent ne pas *tre remplis# Il arri"e aussi ue sur un m*me emploi
budgtaire correspondent plusieurs emplois rels, '+usieurs 'ersonnes 'u6+i3ues# Par exe)'+e, i+
es( -r3uen( 3ue +es 8eunes doc(oran(s recru(s en AGER ne re'rsen(en( 3u,un de)i 'os(e#
2) &n ne peut pas comparer la fonction publiue franaise a"ec celles des autres pays.
Fne au(re raison 3ui ex'+i3ue +a di--icu+( de +a 3ues(ion des e--ec(i-s de +a -onc(ion 'u6+i3ue
(ien( 9 ce 3ue +e probl!me soit sou"ent abord de faon comparati"e# Fne comparaison des
e--ec(i-s -ran.ais 'ar ra''or( 9 d,au(res 'a0s es( difficile * il y aurait en .rance plus de
fonctionnaires budget ui"alent. &r$ on ne parle pas des m*mes catgories#
%e'endan(, on 'eu( donner (rois cons(a(a(ions indiscu(a6+es *
La .rance fait partie des pays ui comptent$ proportionnellement$ le plus de fonctionnaires#
E++e re8oin( +a >u/de, +e Dane)arO e( +a Be+gi3ue dans +e 'e+o(on de (7(e, en o''osi(ion a5ec des
'a0s co))e +e RF, +,I(a+ie, +a Be+gi3ue, +,Ir+ande, +,Es'agne e( +e Por(uga+#
Par)i +e 'e+o(on de (7(e, la .rance nest pas championne dans ce domaine * pour KRR RRR
habitants$ la .rance compte O fonctionnaires$ (andis 3ue +e Dane)arO co)'(e en5iron 1"
-onc(ionnaires ;" 'our +a Be+gi3ue<
La fonction publiue en .rance reprsente WMS de la population acti"e ;10Z 'our +e
Dane)arO e( 38Z 'our +a >u/de<#
La ;9 co)'(e en5iron 2 -onc(ionnaires 'our 100 000 &a6i(an(s, 'our +e 6ortugal, lIrlande
e( +,I(a+ie# La .rance est donc plus proches de ces pays#
En (er)e d,5o+u(ion, la .rance, co))e +,A++e)agne e( +,I(a+ie, se si(ue dans une position
mdiane$ cAes(!9!dire en(re +es 'a0s 3ui on( connu une -or(e croissance des e--ec(i-s ces dix derni/res
annes ;Be+gi3ue e( Es'agne< e( +es 'a0s 3ui on( 5u +eurs e--ec(i-s s(agner ;Pa0s Bas<#
Fne comparaison ne 'eu( 7(re e--ec(ue 3u,en termes globau' or on ne peut pas mener de
politiue globale propos de la fonction publiue# %,es( +9 (ou( +e 'ro6+/)e du red'+oie)en( des
e--ec(i-s aux condi(ions c&angean(es de +,ac(ion 'u6+i3ue# I+ 0 a eu ces derni/res annes une
diminution des effectifs en .rance ;no(a))en( au )inis(/re de +a D-ense e( au )inis(/re des
a--aires (rang/res<# 3ans dautres domaines en re5anc&e on o6ser5e une augmentation constante
co))e au )inis(/re de +,Educa(ion na(iona+e#
%,es( 'our3uoi une apprhension globale nest pas satisfaisante$ pas raliste#
Sur le long terme on obser"e cependant une relati"e stabilit des effectifs de +a -onc(ion
'u6+i3ue# Les 'o+i(i3ues de rduc(ion des e--ec(i-s re+/5en( '+us des e--e(s d,annonces, de discours 3ue
de ra+i(s# >,i+ es( un -ac(eur en re5anc&e 3ui 'er)e((e +a diminution des effectifs c,es( +e facteur
dmographiue ;d'ar( 9 +a re(rai(e<# Il est en effet plus facile de ne pas renou"eler un poste ue
den supprimer un. Le 'ro6+/)e 3ui 5a se 'oser (ien( au caract!re alatoire des dparts en
retraites, 3ui ncessi(e des 'o+i(i3ues de red'+oie)en( e( de renou5e++e)en(, )7)e si s(a(is(i3ue)en(
on 'ourrai( s,en 'asser#
3) Le concours et les ingalits culturelles.
Suand 9 +a composition des effectifs, (&ori3ue)en(, se+on +a 'rocdure )ri(ocra(i3ue du
concours, lensemble de5rai( 7(re homog!ne dun point de "ue culturel et social#
4r +es ingalits persistent, dues essen(ie++e)en( aux ingalits de patrimoine culturel, d,&ri(age
cu+(ure+# Les concours ne (iennen( 'as co)'(en( de lingalit des chances ;.a ra''e++e B4FRDIEF
(ou( .a<# La fonction de promotion sociale 3ue +es concours son( censs assurs n,es( pas
"ritablement assure#
I+ exis(e aussi dans +a -onc(ion 'u6+i3ue une "olont tr!s affirme de promotion sociale 'ar
+es deu'i!mes concours# >eu+e)en( ces deuxi/)es concours offre aussi une seconde chance pour
faire carri!re dans ladministration. Les di'+H)s son( donc )is au )7)e rang 3ue +es non
di'+H)s# %es concours son( ainsi plus fa"orables au' catgories les plus modestes# Iais ce r/le es(
tempr 'ar ce 3u,on a''e++e +e "ase communiuant# I+ exis(e ainsi des fau' candidats internes,
cAes(!9!dire des 'ersonnes 3ui se 'rsen(en( au (i(re de +,ancienne( )ais 3ui on( un di'+H)e 3ui +eur
'er)e((en( de se 'rsen(er au concours ex(erne# Aussi, +a )au5aise san( du )arc& du (ra5ai+, a eu
'our cons3uence d,accroE(re +e no)6re de candida(s au concours# La slecti"it des concours sest
donc accentue, e( certains dipl/ms ont repouss leur intgration au ni"eau souhait$ e( on(
c&erc& 9 6n-icier des cin3 annes d,ancienne( 'our a((eindre ce ni5eau 'ar +e concours in(erne#
%,es( ce 3u,on a''e++e un effet de repoussoir, 3ui se -ai( au dtriment des non dipl/ms#
En ce 3ui concerne l"aluation durant la carri!re$ l aussi il y a des manues 1 en
6rincipe l"aluation peut *tre faite tra"ers le stage ou la notation. Mais dans la pratiue ces
procdures ont t "ides de leur contenu et l"aluation na plus les consuences uelle a"ait
a"ant.
Le s(age es( 5id de (ou(e cons3uences 'ar une (i(u+arisa(ion 3uasi)en( au(o)a(i3ue, ce 3ui
'ro5ien( de +a (ro' -or(e i)'or(ance du concours * (&ori3ue)en( a'r/s +e concours on es( s(agiaire e(
non (i(u+aire, e( on n,es( (i(u+aris 3u,a'r/s +e s(age# #n principe ce dispositif est adapt ce uon
recherche : le concours teste le ni"eau intellectuel du candidat et le stage teste son adaptabilit.
#n pratiue il est pratiuement impossible de sopposer la titularisation dun agent#
Le reclassement pour insuffisance pro est lui aussi tomb en dsutude en pratiue. Il en
"a de m*me pour la notation$ ui est un syst!me lourd et comple'e et repose sur la production
chaue anne par les chefs de ser"ice dune note chiffre et dune apprciation littraire sur la
mani!re de ser"ir du fonctionnaire# Dans +a 'ra(i3ue ce((e no(a(ion 3ui de5rai( condi(ionner +e
drou+e)en( de +a carri/re, a 'res3ue 'erdu (ou(e sa 'or(e# La no(a(ion c&i--re es( +e '+us sou5en(
con(rain(e de res'ec(er un 6ar/)e soigneuse)en( (a6+i a--ec(an( une -ourc&e((e de no(e )ini)a+e e(
)ax 'our un grade e( une ancienne( donns#
3une anne sur lautre la note du fonctionnaire doit *tre augmente dun uart de
point : si on "eut laugmenter plus il faut un rapport spcial justifiant cette mesure drogatoire#
>i on re-use d,aug)en(er +a no(e ou si on 5eu( r(rograder c,es( encore '+us dur# #n principe la
notation chiffre est assortie dune "aluation littraire ui introduit les nuances ue le chef de
ser"ice "eut donner sur le fonctionnaire.
9. La di"ision des r/les.
1) Llite administrati"e.
Ladministration es( un )i+ieu (r/s hirarchis, au!de+9 de +a &irarc&isa(ion des -onc(ions# I+
exis(e une sorte de cli"ages en(re deu' ensembles distincts ue son( llite dirigeante e( +e reste
des effectifs ;cAes(!9!dire +e gros des e--ec(i-s<# La -onc(ion 'u6+i3ue es( ainsi 9 +,i)age de +a soci(
g+o6a+e#
La no(ion de hauts fonctionnaires, 8uridi3ue)en( -+oue, rend )a+ co)'(e du s0s(/)e
ad)inis(ra(i- -ran.ais car e++e es( sur(ou( indi"iduelle# I+ 5au( )ieux 'ar+er dlites administrati"es
3ui dsignen( une entit part enti!re, dis(inc(e du cor's (udi, puisu la sortie de l#-( on
distingue deu' profils :
les administrateurs
et les dirigeants.
4n 'eu( dis(inguer deu' dfinitions *
une restreinte 3ui regroupe %an l&lite le eul emploi / %icrtion %u gou*ernement,
e( une '+us large 3ui intgre le nomination par %cret %u Pri%ent %e la Rpublique.
4n ne 'eu( 'as d-inir +,+i(e ad)inis(ra(i5e 'ar +e 'assage dans une grande co+e#
Les lites administrati"es ren"oient surtout au' grands corps de l#tat, )7)e si ceux!ci ne
rsu)en( 'as 9 eux seu+s (ou(e +,+i(e ad)inis(ra(i5e#
%e++e!ci 'eu( 7(re a''r&ende indirec(e)en( 'ar une 6a((erie d,indica(eurs a)enan( 9 )ieux
discerner +es con(ours de ce((e +i(e *
4uri%iquement, seuls se dtachent certains cercles dagents 3ui son( dans une 'osi(ion
'ar(icu+i/re *
o >oi( 3u,i+s son( titulaires dun emploi la discrtion du gou"ernement ;ex * direc(eur
d,ad)inis(ra(ion cen(ra+e, 'r-e(, rec(eurs### * au (o(a+ 3ue+3ues cen(aines<,
o Soit uils sont nomms dune mani!re particuli!re ;ex * 'ar dcre( du 'rsiden( de +a
r'u6+i3ue<# Au (o(a+, cela forme une catgorie asse% "aste$ "oire trop "aste pour
pou"oir parler dlite.
Par rapport au) rmunration * +,+i(e ad)inis(ra(i5e serai( a+ors celle ui reoit les
rmunrations les plus le"es$ cest dire celles ui concernent les > chelons lettres ? ;de A
9 G<# Iais d/s +ors, 9 3ue+ ni5eau '+acer +a 6arre : De '+us, on ne (ien( 'as co)'(e des 5o+u(ions
de carri/re# 4n 'ourrai( aussi prendre en compte +a possibilit pour un agent public de
participer la prise de dcision politiue. Le -onc(ionnaire 'r'are e( excu(e +es dcisions#
Iais on ne 'eu( 'as c+oisonner +a dcision de +a conce'(ion de +,excu(ion# 4n dis(ingue N strates
dans llite administrati"e :
o La 're)i/re es( ce++e oC +es emplois rmunration le"e, re+e5an( des dcisions des
gou"ernements 3ui 'ar(ici'e -or(e)en( 9 +a dcision D
o La seconde 3ui co)'(e +es membres des grands corps de l#tat, 9 +a 'o+05a+ence
reconnue D
o E( en (roisi/)e s(ra(e, +a frange des fonctionnaires appartenant dautres corps, 3ui
)e((en( un 'ied 9 +,c&e++e du 'ou5oir#
Ia+gr ces di--icu+(s dans +a d(er)ina(ion de +,+i(e ad)inis(ra(i5e, cer(aines ca(gories 6ien
iden(i-ies de -onc(ionnaires son( carac(rises 'ar une cer(aine poly"alence * un moment
donne de leur carri!re, i+s on( de fortes chances de'ercer des fonctions tr!s diffrentes de
celles pour lesuelles ils a"aient t recruts lorigine ;soi( 'arce 3u,i+s son( no))s dans
cer(ains e)'+ois 9 +a discr(ion du gou5erne)en(, soi( 'arce 3u,i+s son( in5es(is de -onc(ions
d,ex'er(ise en )arge de +eur -onc(ion (radi(ionne++es, soi( en-in 'arce 3u,i+s son( )is en
d(ac&e)en(<# %es indi5idus son( +e '+us sou5en( )e)6res des grands cor's de +,E(a(# 4n ne
s,in(ressera donc 3u,9 ces grands cor's#
2) Les grands corps de l#tat.
%,es( une catgorie imprcise )ais (r/s utile car on 'eu( sans &si(a(ions ci(er 6eaucou' de
ces grands cor's *
Le conseil dEtat, linspection gnrale des !inances) la cour des comptes ;don( +es )e)6res son(
en gnra+ c&oisis 'ar)i +es 1ers c+asss de +,EKA<, le corps dingnieur des Mines) des Ponts et
chausses ;don( +es )e)6res son( c&oisis en 'riori( 'ar)i +es )ei++eurs 'o+0(ec&niciens<,
'eu5en( sans &si(er 7(re 3ua+i-is de grands cor's#
D,au(res cor's 'eu5en( aussi 'r(endre 9 ce +a6e+ * ingnieurs de larmement) du gnie rural) des
tlcommunications) le corps diplomatique) pr!ectoral###
>i +es -ron(i/res son( re+a(i5e)en( i)'rcises, i+ exis(e des carac(ris(i3ues co))unes 9 (ous
+es grands cor's *
La plupart sont des institutions anciennes *
I+s son( sou5en( in5es(ies de mission dinspection et de contr/le e( leur cration correspond
en gnral la mise en place de l#tat moderne ;+e %E es( cr 'ar +a +oi P+u5iHse an 8<# Leurs
caractristiues son( ainsi figes depuis longtemps.
-ls sont peu nombreu# et ont un e!!ecti! restreint *
Les membres du )# son( moins de NRR, +es membres de la cour des comptes sont NUR, +es
inspecteurs des finances sont WRR###
%e((e -ai6+esse de +,e--ec(i- co&a6i(e 'our(an( a5ec limportance des missions ui leur sont confies
;c-# ex'+osion du con(en(ieux, )ais +,e--ec(i- du %E res(e s(a6+e<# En e--e(, +e caract!re litiste 5ien(
de +a difficult dacc!s# Le %E a 'ar exe)'+e re-us 3ue +,on (ouc&e 9 ses e--ec(i-s * a 'r-r
+,ins(i(u(ion d,une au(re 8uridic(ion, +a %our ad)inis(ra(i5e d,a''e+#
%n sentiment de solidarit corporative che8 leurs membres*
%es cor's son( des rseau' fournissant des ressources au bnfice de leurs membres, a-in
de dfendre les a"antages acuis au sein e( en de&ors de +,ad)inis(ra(ion# Beaucou' d,(udes
)on(ren( ainsi 3ue +,a''ar(enance 9 un grand cor's es( un +)en( 'ri)ordia+ 'our accder 9 cer(aines
-onc(ions# >e d5e+o''en( donc des stratgies pour conser"er les positions pri"ilgies, 0 co)'ris
ce++es 3ui son( +aisses 9 +a discr(ion du gou5erne)en(#
%ne autorgulation +ie 9 lindpendance "is++"is du pou"oir#
%es cor's 8ouissen( d,une indpendance statutaire ;+es carri/res se 8ouen( 9 +,ancienne(<# I+s
c&a''en( 9 +,e)'rise du 'ou5oir 'o+i(i3ue# I+s on( +eurs propres instances corporati"es# %e+a 'er)e(
de d-endre +eur 'osi(ion, +eurs e)'+ois de d6ouc&s# Gr/s -or( sen(i)en( iden(i(aire 3ui 8oue +e rH+e
de (rans)ission des e)'+ois de d6ouc&s# >(ra(gie conscien(e ou inconscien(e de d-ense du cor's#

%ne reprsentation ambivalente, lie & lopinion publique#
Les +i(es son( +,o68e( de +,a((en(ion des )dias 3uand i+ n,0 a 'as d,5ne)en( )a8eur# A +a
sduction pour ces lites confidentielles$ fascinantes, s,o''osen( de "i"es critiues sur llitisme,
+,arrogance, 'ou5oir d,in-+uence$
Iai 8 * ser)en( des +/5es de +,EKA de 8urer de ne '+us ado'(er +a 'ra(i3ue * )ieux c+asserbgrands
cor's# %eux 3ui on( res'ec( +e ser)en( s,en )orden( +es doig(s
#
De fonction particulire * i+ s,agi( *
de !onctions o!!icielles) ordinaires : c,es( +eur 5oca(ion 1
/re
. )elle dassurer a"ec autorit et
indpendance des taches de contr/le ou de'pertise permettant l#tat de renforcer sa
lgitimit$ de rationaliser son fonctionnement et dtendre son emprise sur les corps sociau'#
Ex * ingnieurs des 'on(s e( c&ausses#
de !onctions in!ormelles) o!!icieuses mais importantes * i+s cons(i(uen( un "i"ier dans leuel on
"ient puiser des lites dirigeantes. %e((e -onc(ion de 5i5ier ne s,arr7(e d,ai++eurs 'as aux
-ron(i/res de +,ad)inis(ra(ion )ais stend la socit ci"ile "ia le > pantouflage ?. 4n cri(i3ue
sou5en( +a -ai6+esse de +a co))unica(ion en(re sec(eur 'ri5 e( 'u6+ic, )ais en -ai( ce((e
communication est donc assure au sommet par la solidarit corporati"e.
des !onctions dinnovations car on con-ie sou5en( aux grands corps la prise en charge des
changements ncessaires dans une organisation bureaucratiue * i+s son( en e--e(
su--isa))en( ind'endan(s 5is 9 5is du 'ou5oir 'o+i(i3ue 'our 3ue leur parole ne soit pas
suspecte de partialit$ e( en )7)e (e)'s font tout de m*me partie intgrante de
ladministration publiue et en connaissent donc les probl!mes#
%e((e -onc(ion es( 'our(an( sou5en( )ise en cause 'ar des critiues -ondes sur le'c!s de
distance 3ue +es grands cor's en(re(iennen( 5is 9 5is de +a soci( e( sur +eur apparente
arrogance# %,es( 'our3uoi, on fait aussi appel la sph!re pri"e pour assurer ce type de
fonction.

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GAILLARD Brice Page 1 sur 89

IEP de Bordeaux, 3 anne, 200!200"

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