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O DEBATE INTERNACIONAL SOBRE INSTRUMENTOS DE

POLTICA AMBIENTAL E QUESTES PARA O BRASIL


LUCIANA TOGEIRO DE ALMEIDA
Depto. Economia - UNESP- ARARAQUARA
E-Mail: ltogeiro@nutecnet.com.br
1. Introduo
O artigo apresenta o estado da arte do debate internacional sobre instrumentos de
poltica ambiental e seus ecos na discusso da poltica ambiental brasileira.
Em trabalho anterior, esta mesma autora, examinando os instrumentos empregados
na poltica ambiental internacional, concluiu:
"No causa estranheza o fato de a poltica ambiental brasileira se basear em
"comando e controle", uma vez ue a experi!ncia internacional aui relatada revela
tamb"m o largo predomnio desta. #or outro lado, " ineg$vel o recente e crescente
interesse internacional pelos instrumentos econ%micos, a ponto de um autor
afirmar:
& d"cada de '( poder$ ser lembrada como o perodo de pleno emprego para os
economistas do meio ambiente) um dos principais determinantes do auecimento
da demanda por seus servi*os ser$, provavelmente, a contnua experimenta*o de
uma variedade de propostas para a prote*o ambiental baseadas no mercado+.
,
O debate sobre instrumentos de poltica ambiental " muito incipiente no -rasil,
contrastando fortemente com o ue ocorre em nvel internacional. .sto levanta
algumas suspeitas, por exemplo, de ue os economistas desempenham, at" este
momento, um papel menor na discusso geral sobre poltica de meio ambiente,
liderada por profissionais das outras $reas das /i!ncias 0umanas 1soci2logos,
cientistas polticos, antrop2logos, ge2grafos, advogados3, bem como por bi2logos,
umicos, aruitetos, engenheiros etc. Em muito menor n4mero so os economistas
brasileiros preocupados com essa uesto especfica, a ponto de lan*ar propostas de
instrumentos baseados em mecanismos de mercado para a poltica ambiental
brasileira. 5ais rara ainda " a sugesto de propostas governamentais baseadas em
instrumentos econ%micos".
6
Nos 4ltimos anos, o debate sobre a escolha de instrumentos de poltica ambiental no
-rasil vem se intensificando e abrindo espa*o para a contribui*o de economistas.
"& ecologia deve conversar com a economia" parece ser a palavra de ordem do
5inistro 7ustavo 8rause.
9
Esta orienta*o representa um avan*o, afinal trata:se de
1
HAHN & STAVINS (1992: 467).
2
TOGEIRO DE ALMEIDA (1994: 138-9).
3 ;egundo o ;ecret$rio de /oordena*o dos &ssuntos do 5eio &mbiente, ;r. 0aroldo 5attos de <emos, em comunica*o oral na abertura do
=or>shop de &valia*o do 5odelo de &n$lise Econ%mica do #rograma de 7erenciamento /osteiro, realizado no 5inist"rio do 5eio &mbiente,
,
uma exig!ncia da pr2pria meta de desenvolvimento sustent$vel : a concilia*o entre
crescimento econ%mico, ?usti*a social e prud!ncia ecol2gica.
@antagens versus desvantagens do atraso em rela*o ao debate internacional " o
dilema sempre presente em pases como o nosso. O -rasil pode se beneficiar do
atraso, oferecendo solu*Aes criativas e apropriadas Bs nossas condi*Aes especficas.
& outra alternativa " ceder B tenta*o de reproduzir aui propostas de polticas
ambientais, defendidas com veem!ncia por economistas entusiasmados com
modelos econ%micos padrAes e recomendadas por organiza*Aes multilaterais
1OE/C, -anco 5undial e -.C3, mas ainda pouco difundidas naueles pases, ue
dispAem de uma capacidade institucional mais adeuada a esta orienta*o poltica
do ue a ue se apresenta no -rasil.
No h$ d4vida de ue a teoria econ%mica ue oferece um suporte imediato para a
discusso de instrumentos de poltica ambiental " a microeconomia neocl$ssica,
especificamente seu conceito de externalidades. &plicar instrumentos econ%micos :
em especial, as environmental taxes : ue "internalizem" as externalidades no
processo de deciso do agente agressor do meio ambiente, fazendo valer o princpio
do "poluidor:pagador", " a orienta*o vencedora no debate internacional sobre
poltica ambiental.
& despeito do crescente interesse pelos instrumentos econ%micos, sua repercusso
na experi!ncia internacional de poltica ambiental ainda " modesta se comparada
com a extenso em ue so empregados outros instrumentos : na linha de
"comando e controle" : ou com o total dos impostos praticados nos pases
industrializados.
O debate sobre a experi!ncia internacional com polticas ambientais, especialmente
sobre o papel desempenhado pelos instrumentos econ%micos, aponta uma s"rie de
crit"rios a serem observados no processo de deciso e implementa*o dessas
polticas, o ue pode ser 4til para se refletir sobre os rumos da poltica ambiental
brasileira.
percurso deste artigo " o seguinte: uma breve caracteriza*o dos instrumentos
1vantagens versus desvantagens3) avalia*o de resultados da experi!ncia
internacional) e por fim o levantamento de uestAes para a poltica ambiental
brasileira.
2. Co!"ndo # Contro$# Versus In%tru!#nto% E&on'!(&o%
Co!"ndo # Contro$#
&s vantagens atribudas aos instrumentos econ%micos pelos economistas
neocl$ssicos so normalmente apresentadas a partir de contraposi*Aes aos
mecanismos de regula*o direta, tamb"m conhecidos como polticas de "comando e
controle", uma vez ue estas impAem modifica*Aes no comportamento dos agentes
poluidores atrav"s de:
-raslia, de 6D a 6E de mar*o de ,''F.
6
1,3 #adrAes de polui*o para fontes especficas 1limites para emisso de
determinados poluentes, por exemplo, de di2xido de enxofre3)
163 /ontrole de euipamentos: exig!ncia de instala*o de euipamentos anti:
polui*o 1por exemplo, filtros3) obrigatoriedade de uso de tecnologias "limpas" ?$
disponveis)
193 /ontrole de processos 1exemplo: exig!ncia de substitui*o do insumo
empregado : de 2leo combustvel com alto teor de enxofre para outro com baixo
teor3)
1D3 /ontrole de produtos: visa B gera*o de produtos "1mais3 limpos", estabelecendo
normas para produtos cu?o processo de produ*o ou consumo final acarrete alguma
forma de polui*o. Exemplos: especifica*o da uantidade de agrot2xicos em
produtos agrcolas e proibi*o de fabrica*o de carros com baixo desempenho
energ"tico)
1G3 #roibi*o total ou restri*o de atividades a certos perodos do dia, $reas etc., por
meio de: concesso de licen*as 1no:comercializ$veis3 para instala*o e
funcionamento) fixa*o de padrAes de ualidade ambiental em $reas de grande
concentra*o de poluentes) e zoneamento. Hais medidas t!m por finalidade um
controle espacial das atividades dos agentes econ%micos 1um outro exemplo " o
rodzio de autom2veis na cidade de ;o #aulo3, procurando resguardar a
capacidade de absor*o de polui*o do meio ambiente em uesto)
1E3 /ontrole do uso de recursos naturais por interm"dio da fixa*o de cotas 1no:
comercializ$veis3 de extra*o 1exemplos: para extra*o de madeira e pesca) no caso
da madeira, o governo pode exigir uma cota:$rvore de reflorestamento para cada
unidade de extra*o3.
& principal caracterstica da poltica de "comando e controle" " ue a mesma, em
base legal, trata o poluidor como "ecodelinIente" e, como tal, no lhe d$ chance
de escolha: ele tem ue obedecer a regra imposta, caso contr$rio se su?eita a
penalidades em processos ?udiciais ou administrativos. & aplica*o de multas em
casos de no cumprimento da obriga*o " bastante usual.
Essa caracterstica " considerada uma grande desvantagem para uns e uma
importante vantagem para outros. Cesvantagem: os poluidores no t!m liberdade
para selecionar e promover os a?ustes no tempo ue lhes convier) no " uma regra
?usta, uma vez ue no leva em considera*o as distintas situa*Aes dos agentes
individuais para cumprir a obriga*o. @antagem: estes instrumentos t!m uma
elevada efic$cia ecol2gica : uma vez fixada a norma 1de modo apropriado3, ser$
cumprida 1se os poluidores no violarem a lei3.
Os economistas do mainstream so os principais advers$rios das polticas de
"comando e controle", apontando suas desvantagens:
D

4
Ba!a"# !$: OE%D (1989: 24)& M'(ONDO !) a*++
(199,: 23).
9
1a3 ;o ineficientes economicamente porue no consideram as diferentes
estruturas de custo dos agentes privados para a redu*o de polui*o)
1b3 ;eus custos administrativos so muito altos, pois envolvem o estabelecimento de
normas Jespecifica*Aes tecnol2gicas por ag!ncias oficiais, bem como um forte
esuema de fiscaliza*o)
1c3 /riam barreiras B entrada) a concesso de licen*as no:comercializ$veis tende a
perpetuar a estrutura de mercado existente)
1d3 Kma vez atingido o padro ou ue a licen*a se?a concedida, o poluidor no "
encora?ado a introduzir novos aprimoramentos tecnol2gicos 1anti:polui*o3)
1e3 #odem sofrer influ!ncia de determinados grupos de interesse.
In%tru!#nto% E&on'!(&o%
Cefinir corretamente instrumento econ%mico " uma tarefa difcil e isto est$
cabalmente exposto num estudo da OE/C.
G
;upostamente, um instrumento seria
tido como econ%mico uma vez ue afetasse o c$lculo de custos e benefcios do
agente poluidor, influenciando suas decisAes, no sentido de produzir uma melhoria
na ualidade ambiental. ;eguida B risca esta defini*o, ficaria de fora a maioria das
taxas ?$ aplicadas ou em vig!ncia na $rea ambiental em v$rios pases. #or serem
fixadas em nveis normalmente muito baixos, no chegam a ter impacto
significativo sobre os custos e benefcios do poluidor a ponto de induzir uma
altera*o no seu comportamento.
Outra aventada especificidade do instrumento econ%mico " tratar:se de um
mecanismo atrelado a um componente monet$rio, ue age via pre*o 1pelo uso ou
abuso do meio ambiente3 e no via uantidade. Neste caso, seriam excludas as
licen*as de polui*o comercializ$veis, pois so cotas 1fsicas3 ue os poluidores
podem negociar entre si.
Kma das principais caractersticas diferenciadoras dos instrumentos econ%micos
vis--vis as regula*Aes diretas : freIentemente citada na literatura : " a
flexibilidade permitida ao poluidor: este " livre para responder aos estmulos da
maneira e no tempo ue melhor lhe convier economicamente. ;obre isto, h$ uem
pondere:
"Na verdade, a linha divisria entre as chamadas polticas de comando e controle
e as polticas baseadas em incentivos no sempre muito clara. Um programa sob
o ual o regulador especi!ica os procedimentos exatos de tratamento a serem
seguidos pelos poluidores obviamente se inclui na categoria de "comando e
controle". "as ue tal uma poltica ue estabele#a um limite !ixo de emiss$es para
uma !onte particular %sem possibilidade de negocia#o&, mas permita ao poluidor
selecionar a !orma para cumprir a meta' (al !lexibilidade certamente permite a
opera#o de incentivos econ)micos em termos da busca do mtodo de controle de
-
OE%D (1989: 12-4).
D
custo mnimo".
*
/omo se pode notar, " imensa a confuso sobre o ue se entende por instrumento
econ%mico: "Em outras palavras, a no*o de instrumento +econ%mico+ passou a
significar diferentes coisas em diferentes contextos, conforme as distintas visAes
sobre o ue " economia".
F

Ciante disto, destacam:se aui alguns dos principais instrumentos reconhecidos
pelo senso comum como sendo econ%micos:
1,3 Haxas e Harifas
.nicialmente cabe um coment$rio sobre a denomina*o destes instrumentos. Na
literatura internacional, aparecem freIentemente como environmental taxes e
charges. Emprega:se aui a denomina*o gen"rica "taxa" para a discusso dos
mesmos.
&s taxas podem ser consideradas : lato sensu : um "pre*o" pago pela polui*o. Na
pr$tica, no se aplica taxa ambiental tal ual prescrita pela teoria, uma vez ue a
taxa "2tima" exige o conhecimento da fun*o de danos do agente poluidor 1valor
monet$rio do dano ambiental provocado por unidade de polui*o emitida : o custo
econ%mico das externalidades3, um problema te2ricoJpr$tico no superado. Os
polic+ ma,ers fixam o valor das taxas aos nveis ue eles consideram suficiente
para atingir seus ob?etivos polticos.
L
Esta viso mais flexvel do papel da taxa parece ue vem se tornando um uase
consenso entre economistas do mainstream ue, provavelmente cedendo aos fatos,
passam a propor sistemas mistos taxa:padro como op*o de poltica ambiental. Ca
defesa da taxa como instrumento superior ao padro ambiental imposto pelos
reguladores, passam a argumentar ue a taxa " o meio mais eficaz de se atingir um
padro previamente estabelecido. & prova te2rica desta efic$cia pressupAe uma
situa*o de mercado euilibrada em termos de grau de difuso tecnol2gica eJou de
disponibilidade de recursos para promover melhorias ambientais: firmas em piores,
no ponto e em melhores condi*Aes. & firma em melhores condi*Aes empreende
esfor*os adicionais de redu*o da polui*o, para al"m do exigido pelo padro,
enuanto seus custos de controle estiverem abaixo das despesas com as taxas. Este "
caso freIentemente tomado como um forte argumento favor$vel Bs taxas, ue
assim conseguem oferecer incentivos dinMmicos para inova*Aes tecnol2gicas.
;e houvesse uma concentra*o de firmas em piores condi*Aes 1financeiras eJou
tecnol2gicas3 e, ainda por cima altamente poluentes, o uso de taxa combinada a
6
%RO..ER & OATES (1992: 699).
7
OE%D (1989: 14). N/# 0 1#2 $!3# 45! a 62a!
"# M+3+)2# 72a5!28 a3)!2+#2$!3)! 9+)a"a8
1!2$+)! :;2+a #2+!3)a<=! 45a3)# > #1</# "!
1#*?)+9a a$@+!3)a* 45! "!:! !2 12+:+*!A+a"a.
8 OE/C 1,'L'3) E;8E<&NC N O.5ENEP 1,''63.
G
padro resultaria num padro m"dio de polui*o acentuadamente au"m do
considerado aceit$vel. Km n4mero maior de firmas optaria por pagar as taxas e
continuar poluindo sem atingir o padro fixado. O risco de danos ambientais
cumulativos seria grande.
Ce ualuer modo, a proposta vencedora de poltica ambiental " essa combina*o
taxa:padro, em ue a taxa deixa de ter seu valor determinado pelo dano marginal
causado, podendo assumir distintas bases de c$lculo, por exemplo, taxas cobradas
proporcionalmente Bs emissAes de poluentes. Os principais tipos de taxas, algumas
inclusive ?$ bastante difundidas em pases avan*ados, so:
1,a3 Haxas sobre efluentes: a cobran*a " por unidade de lan*amento de determinados
poluentes no meio 1$gua, solo, ar3. /onsiste num tratamento caso a caso, ue no
diferencia as fontes poluidoras de acordo com seus respectivos danos ambientais, mas
pela uantidade eJou ualidade dos poluentes lan*ados. Neste sentido, no exerce
estmulos B realoca*o espacial de atividades poluidoras, uma vez ue a taxa paga por
lan*amento de poluente " a mesma, uer a fonte se localize num grande centro
industrial 1altamente poludo3 ou numa regio cu?o meio ambiente apresente uma
maior capacidade de absor*o)
1,b3 Haxas sobre o usu$rio: pagamentos pelos custos de tratamento p4blico ou
coletivo de efluentes. 5ais precisamente, so tarifas cobradas uniformemente ou
diferenciadas de acordo com a uantidade de efluente tratado)
1,c3 Haxas sobre produtos: incidem sobre o pre*o de produtos ue geram polui*o no
momento da sua produ*o eJou consumo ou para os uais tenha sido implementado
um sistema de remo*o. #odem ser baseadas em especifica*Aes do produto 1exemplo:
sobre conte4do de enxofre em 2leos minerais3 ou no produto como um todo 1sobre
2leo mineral3)
1,d3 Ciferencia*o de taxas: acarreta pre*os mais favor$veis para produtos no:
ofensivos ao meio ambiente e vice:versa. Este instrumento se assemelha Bs taxas
sobre produtos, s2 ue normalmente " neutro em termos das receitas p4blicas,
enuanto essas taxas t!m como ob?etivo adicional um aumento de arrecada*o.
'
9
T#"# !! )+1# "! )aBa /# 9+)a"# !$
OE%D (1989: 1-). I36#2$a<=! a"+9+#3a+ 6#2a$
!B)2a?"a "! ES7ELAND & CIMENE( (1992: 1-6). A
)+1#*#A+a a12!!3)a"a #$+)! 5$ )+1# "! )aBa
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E
163 ;ubsdios
Cenomina*o gen"rica para v$rias formas de assist!ncia financeira cu?o ob?etivo "
incentivar os poluidores a reduzir os nveis de polui*o. #ode tamb"m haver casos em
ue o subsdio " fornecido a empresas com dificuldades de cumprir o padro
ambiental fixado, funcionando como complemento da regula*o direta. Os principais
tipos de subsdios so:
,(
16a3 ;ubven*Aes: formas de assist!ncia financeira no:reembols$veis, oferecidas para
poluidores ue se prontifiuem a implementar medidas para reduzir seus nveis de
polui*o)
16b3 Empr"stimos subsidiados: empr"stimos a taxas de ?uros abaixo das de mercado
oferecidos a poluidores ue adotem medidas anti:polui*o)
16c3 .ncentivos fiscais: deprecia*o acelerada ou outras formas de isen*o ou
abatimentos de impostos em caso de serem adotadas medidas anti:polui*o.
Os subsdios acima so, sem exce*o, oferecidos pelo governo aos agentes
econ%micos ue adotem medidas de redu*o da degrada*o ambiental.
&lternativamente, um subsdio, na forma de subven*o, pode ser pago pelo governo B
vtima da polui*o, para compensar os danos ue lhe foram causados. Neste caso, o
subsdio : cu?os recursos podem ser provenientes de uma taxa ambiental aplicada
sobre a atividade poluidora : tem um car$ter puramente compensat2rio e no reduz o
nvel de polui*o.
,,
193 <icen*as de #olui*o /omercializ$veis
Este instrumento tem a capacidade de criar 1artificialmente3 um "mercado para
polui*o", permitindo aos agentes comprar ou vender direitos 1cotas3 de polui*o de
fato ou potencial.
,6
Qecebem outras denomina*Aes como direitos de polui*o e
cr"ditos ou certificados de redu*o de emisso 1/QE3. Esta 4ltima tem sido preferida,
para evitar a insinua*o de ue as pessoas possam aduirir direitos a poluir, o ue
certamente enfurece os grupos ambientalistas.
,9

& licen*a comercializ$vel " um instrumento de mercado ue atua via uantidade e
no via pre*o 1custo3 de polui*o, contornando uma grande dificuldade das taxas, ue
" ?ustamente determinar e manter o seu valor de modo a garantir a sua efici!ncia
econ%mica e efic$cia ecol2gica, conforme discutido acima. Opera da seguinte forma:
o governo predetermina o nvel m$ximo de polui*o agregado permitido 1em termos
de um poluente especfico, numa regio determinada ou para um certo con?unto de
ind4strias3 e divide este total em cotas ue assumem a forma ?urdica de
direitosJlicen*as alocadas ou leiloadas entre os agentes envolvidos. #ara ue o
mecanismo se?a eficiente, estes no apenas podem como devem comercializar seus
1,
OE%D (1989: 1-).
11
HELM & .EAR%E (199,: -).
12
Ba!a"# !$: OE%D (1989: 16)
13
%6. %AIRN%ROSS (1992: 1,7).
F
direitos. Km exemplo facilita a compreenso deste mecanismo: o governo fixa um
padro de toneladas de di2xido de enxofre por ano, total este ue " dividido entre as
empresas. /ada poluidor passa a dispor de uma cota de g$s ue pode emitir. ;e
incorpora tecnologias mais "limpas" a ponto de suas emissAes ficarem abaixo da cota,
pode vender seus cr"ditos remanescentes para outros poluidores 1ue continuam com
nveis de polui*o acima da cota3 ou mesmo para outras empresas ue ueiram se
estabelecer no mesmo ramo. "&s companhias podem escolher ual caminho " mais
vanta?oso em termos de custo: despoluir e vender Ras licen*asS, ou continuar su?a e
comprar".
,D
0$ v$rias formas de regulamentar a comercializa*o das licen*as de polui*o:
,G
19a3 #oltica de compensa*o 1o!!set polic+3: em $reas consideradas "su?as" 1auelas
onde a ualidade do ar no atende aos padrAes ambientais3 admite:se a entrada de
novas empresas poluidoras ou expanso das antigas desde ue aduiram /QEs de
empresas ?$ existentes na $rea. Ou se?a, em vez de impor uma lei de zoneamento
rgida, barrando a expanso de atividades na $rea, permite:se o ingresso de novas
empresas, uma vez ue no se?a pre?udicada a ualidade ambiental local)
19b3 #oltica da bolha 1bubble polic+3: recebe esta denomina*o porue trata
m4ltiplos pontos de emisso 1ue lan*am o mesmo poluente3 de uma planta poluidora
existente em determinada $rea como se estivessem envoltos numa bolha. O ue se
controla " o total de emissAes de cada poluente 1di2xido de enxofre, por exemplo3
lan*ado pela bolha. Enuanto este total estiver abaixo 1em muitos casos exige:se ue
este?a 6(T abaixo3 do total permitido : ue resulta da somat2ria dos padrAes de
emissAes de todos os pontos de descarga da bolha :, alguns pontos de descarga podem
no estar atingindo o padro fixado, mas so compensados por /QEs de outros pontos
mais "limpos". Ceste modo, os poluidores t!m liberdade para montar o mix de pontos
de descarga "su?os" e "limpos" ue melhor lhes convier, desde ue cumprido o padro
de emisso total da bolha. Esta poltica tamb"m pode ser aplicada a bolhas multi:
plantas, abrindo a possibilidade de comercializa*o de /QEs entre diferentes
poluidores)
19c3 #oltica de rede ou de emisso luida 1netting polic+3: permite a empresas ?$
existentes : ue ueiram promover alguma reestrutura*o ou expanso : escapar dos
controles mais rigorosos ue incidem sobre novas fontes poluidoras, desde ue o
aumento luido das emissAes 1podendo descontar os /QEs obtidos em outros pontos
da planta3 este?a abaixo de um teto estabelecido. Esta poltica propriamente mais
alivia o agente poluidor de uma regulamenta*o do ue exerce efeitos regulat2rios)
19d3 /Mmara de compensa*o de emissAes 1emissions ban,ing3: permite Bs empresas
14
%AIRN%ROSS (1992: 1,7).
1-
%6. TIETENBERG (199,: 19)8 9#$ @a! 3a
!B1!2+G39+a "a AAG39+a "! .2#)!</# A$@+!3)a*
"# E'A. D! 6#2$a $a+ 2!5$+"a !$: ES7ELAND &
CIMENE( (1992: 149--,).
L
estocar /QEs para subseIente uso nas polticas de o!!set, bubble, netting ou vend!:
los para terceiros.
& regulamenta*o da comercializa*o das licen*as de polui*o envolve ainda um
outro aspecto importante: o modo como so distribudas:
"Uma op#o trans!er-las na base de padr$es correntes de polui#o. -ompanhias
imundas compraro muitas. companhias limpas, poucas. Nos /stados Unidos, tal
processo chamado de grand!athering %superpaternalismo, sic&. 0 uma !orma de
reconhecer ue os atuais poluidores erigiram uma espcie de direito de de !acto de
poluir. se !orem privados deste direito se sentiro roubados e !aro com ue todos
os polticos saibam disso. 0 claro ue a desvantagem ue o superpaternalismo
in1usto com aueles ue 12 so mais limpos. Uma ve3 ue as licen#as sero trocadas
por dinheiro, as companhias su1as recebero uma dota#o maior do ue as limpas.
Uma outra op#o leiloar as licen#as. 4esta maneira, o governo ignora todos os
direitos ue os poluidores podem atribuir a si mesmos. 5lm do mais, enuanto o
superpaternalismo no gera ualuer receita, isto acontece com o leilo".
6*
#ara encerrar, cabe frisar ue a licen*a de polui*o comercializ$vel " o mais liberal
dos instrumentos econ%micos de controle ambiental, pois a despeito da interfer!nca
do governo no momento da sua aloca*o, a partir da o poluidor tem flexibilidade
para realizar ou no melhorias ambientais, no precisando inclusive contribuir para
os cofres p4blicos, como ocorre com as taxas.
In%tru!#nto% E&on'!(&o% versus Co!"ndo # Contro$#
& controv"rsia em torno da superioridade de um ou de outro instrumento domina o
debate internacional sobre poltica ambiental h$ algum tempo. @$rios estudos
simularam os efeitos da ado*o de polticas baseadas em instrumentos econ%micos
para redu*o da polui*o do ar em distintas localidades nos EK&. #ara se atingir um
mesmo padro ambiental, esses estudos apontaram um diferencial de custo em m"dia
seis vezes superior das polticas de "comando e controle" em compara*o Bs polticas
de custo:mnimo 1baseadas em incentivos econ%micos3.
,F

Km problema apresentado por esses estudos " ue a compara*o feita " entre polticas
de "comando e controle" adotadas na pr$tica e polticas idealizadas 1no praticadas3
de custo mnimo, sendo ue os resultados so interpretados como ganhos potenciais
da ado*o de instrumentos econ%micos, tais como as licen*as de polui*o. Kma
compara*o mais realista, entretanto, deveria ser feita entre polticas de "comando e
controle" e polticas baseadas em instrumentos econ%micos 1taxas, licen*as etc.3
ambas ?$ colocadas em pr$tica. Cesse modo, as restri*Aes polticas e as dificuldades
pr$ticas para a implementa*o de instrumentos econ%micos deixariam de ser
ignoradas por estudos ue se valem de fatos altamente estilizados para compara*Aes.
,L
Cefensores das vantagens te2ricas dos instrumentos econ%micos reconhecem ue as
16
%AIRN%ROSS (1992: 1,7-8).
17
TIETENBERG (199,: 24).
18
HAHN & STAVINS (1992:46-).
'
economias de custo proporcionadas por sistemas de incentivos econ%micos
idealizados possam estar superestimadas, mas, mesmo assim: "1...3 a concluso geral
de ue as economias de custo potenciais da ado*o de alternativas baseadas em
incentivos econ%micos so grandes parece ser correta, mesmo depois de descontados
os exageros".
,'
Economistas argumentam ue, al"m da propriedade de efici!ncia econ%mica 1solu*o
de custo mnimo3 ue corresponde a uma vantagem no sentido est$tico apenas, as
polticas baseadas em mecanismos de mercado proporcionam tamb"m incentivos
dinMmicos para:
1a3 Qedu*Aes adicionais de polui*o, uma vez ue ha?a tecnologia disponvel)
1b3 Cesenvolvimento e introdu*o de novas tecnologias de controle da polui*o.
&firma:se tamb"m ue as polticas de "comando e controle" demandam muitas
informa*Aes para serem implementadas, bem como um acompanhamento de perto
1fiscaliza*o3 das mudan*as esperadas de comportamento dos agentes privados, o ue
ali$s explicariam seus custos mais elevados. 5as, na realidade, ambas as alternativas
de poltica ambiental implicam em demandas de informa*Aes privadas relevantes
pelos 2rgos reguladores, o ue deve ocorrer em maior ou menor extenso, a
depender do caso. .sto " de grande importMncia na escolha do1s3 instrumento1s3 de
poltica mais apropriado1s3: esta necessariamente tem ue ser feita na base do
pragmatismo : e isto " reconhecido at" mesmo por aueles mais propensos Bs
solu*Aes de mercado:
"7 tipo de interven#o deve variar num en!oue caso a caso. No existe a melhor
solu#o geral. 5 busca de solu#$es via instrumento 8nico ing9nua e mesmo
perigosa. 5 ado#o universal de taxas ou de polticas de "comando e controle"
subtima e s ve3es perversa. No h2 como !ugir ao pragmatismo: a aplica#o de
an2lise custo-bene!cio com base emprica para avalia#o de polticas alternativas.
;alhas do mercado e do governo variam caso a caso e o mesmo deve ocorrer,
inevitavelmente, com as solu#$es".
<=
Os coment$rios ue se seguem refletem bom senso na avalia*o do papel da an$lise
econ%mica na deciso de poltica ambiental e refor*am, de certa maneira, a
orienta*o pragm$tica:
"Nossa inten#o no sugerir ue a 9n!ase de economista nos sistemas de incentivos
econ)micos tem sido euivocada, mas sim argumentar ue a estrutura e a an2lise
poltica muito mais complicada do ue os livros-texto usuais sugerem. 5 aplica#o
de sistemas de incentivos econ)micos em alguma medida limitada por capacidades
de monitora#o e complica#$es espaciais %...&. 5 an2lise econ)mica cuidadosa tem,
acreditamos, um papel importante a desempenhar na compreenso das !ormas como
estes sistemas operam. "as sua melhor contribui#o pode se dar no atravs de um
compromisso dogm2tico com incentivos econ)micos, mas sim pela an2lise cuidadosa
19
TIETENBERG (199,: 23).
2,
HELM & .EAR%E (199,: 14--).
,(
de todo o leue de instrumentos de poltica disponvel %...&".
<6
). A E*+#r(,n&(" Int#rn"&(on"$ &o! Po$-t(&" A!.(#nt"$
Estudos da OE/C confirmam uma tend!ncia de uso crescente de instrumentos
econ%micos na poltica ambiental de seus pases membros, muito embora ainda
predominem com folga os instrumentos de "comando e controle". .sto se explica,
em parte, pela efic$cia ecol2gica apresentada por estes instrumentos 1a certeza dos
efeitos da regula*o sobre a ualidade ambiental3, ue garante amplo apoio da
opinio p4blica : notadamente de grupos ambientalistas : e ue seguramente
influencia a deciso dos polic+-ma,ers. Estes, por sua vez, esto mais
familiarizados a este tipo de poltica, dada a experi!ncia com a mesma em outras
$reas de polticas p4blicas. &crescente:se o fato de ue, nas ag!ncias regulat2rias
de meio ambiente, geralmente o sta!! t"cnico " constitudo predominantemente por
engenheiros, bi2logos e umicos, cabendo aos economistas um papel menor.
Km ponto importante a ser destacado " ue os instrumentos de regula*o parecem
ser preferidos tamb"m pelos pr2prios poluidores. &s empresas acreditam ter maior
influ!ncia sobre as regula*Aes por interm"dio de acordos, negocia*Aes, algumas
inclusive de car$ter ilcito 1suborno a fiscalizadores, por exemplo3. /ertas formas
de regula*o : como as licen*as no comercializ$veis, padrAes de ualidade
ambiental, zoneamento : podem operar como barreiras B entrada, favorecendo as
empresas ?$ estabelecidas no mercado ue, por sinal, se esfor*am por alegar ue o
meio ambiente ?$ est$ sobrecarregado de poluidores. &l"m disso, instrumentos
econ%micos como as taxas representariam adi*Aes aos custos da produ*o "mais
limpa", a ual as empresas so induzidas a implementar.
O -anco 5undial, cu?a abordagem se inclina ao mainstream, enfatiza ue h$ casos
em ue o instrumento mais adeuado " a regula*o direta:
">olticas regulatrias, usadas amplamente tanto em pases industriali3ados
uanto em desenvolvimento, so mais apropriadas em situa#$es ue envolvem
poucas empresas p8blicas e empresas privadas no-competitivas. ?sto
particularmente verdadeiro uando as tecnologias para controle de polui#o ou
uso de recursos so relativamente uni!ormes e podem ser !acilmente especi!icadas
pelos @reguladores@. 7 caso de -ubato, no Arasil, um bom exemplo. >ara
combater intensa polui#o de material particulado e dixido de enxo!re, a
-/(/BA %a ag9ncia o!icial de controle& obrigou os grandes poluidores - estatais e
multinacionais - a instalar precipitadores e mudar para leo combustvel com
baixo teor de enxo!re. 7 resultado !oi uma melhora extraordin2ria na ualidade
do ar. /sta experi9ncia tambm ilustra uo importante a aplica#o de padr$es
ambientais imparcialmente para todas empresas, p8blicas e privadas".
<<
& OE/C tem acompanhado de perto as experi!ncias de poltica ambiental de seus
pases membros, com especial interesse em avaliar o grau de difuso, efic$cia e de
21
%RO..ER & OATES (1992: 7,,).
22
HORLD BAN7 (1992: 73-4).
,,
efici!ncia econ%mica do uso de instrumentos econ%micos entre os mesmos, e
algumas destas informa*Aes so apresentadas a seguir.
D(/u%o do u%o d# (n%tru!#nto% #&on'!(&o%
Embora tenha ocorrido em alguns pases um uso crescente desses instrumentos, na
m"dia geral ainda " modesta a sua aplica*o. No caso da Knio Europ"ia,
particularmente no tocante Bs taxas ambientais, um estudo recente conclui ue:
"5pesar de o CD >rograma de 5#o 5mbiental da U/ em 6EE< ter recomendado
um maior uso de instrumentos econ)micos tais como as taxas, houve pouco
progresso no seu uso desde ento ao nvel da U/. 5o nvel de estado membro,
entretanto, tem havido um aumento contnuo no uso de taxas ambientais na 8ltima
dcada, o ual se acelerou nos 8ltimos C-* anos. ?sto visvel principalmente na
/scandin2via, mas tambm not2vel na Fustria, Algica, ;ran#a, 5lemanha,
Golanda e Heino Unido".
<I
Km forte argumento levantado a favor das taxas ambientais " ue estas poderiam
ser adotadas em meio a uma reforma tribut$ria mais ampla : uma "reforma
tribut$ria verde" : em ue fossem reduzidos os impostos sobre a renda 1em especial
sobre os rendimentos do trabalho3 e sobre produtosJatividades "ambientalmente
corretas" e elevados os impostos sobre atividades ue a sociedade dese?a
desestimular 1"ambientalmente agressivas"3. & troca de fato parece ser muito
atraente, embora as pessoas em geral no so muito facilmente convencidas de ue
elas devam pagar por algo ue antes usufruam gratuitamente. &ssim sustenta o
=orld Qesources .nstitute 1=Q.3, um instituto de pesuisa ue presta consultoria
ao governo /linton:
"7 JH? sustenta ue se as pessoas !ossem indagadas se pre!erem pagar imposto
sobre seu consumo de energia e o lixo ue produ3em do ue sobre seus sal2rios e
lucros, a resposta seria certamente @sim@. "esmo assim, in!eli3mente, votariam
@no@ ".
<K
@otariam "no" sob a suspeita de ue teriam ue simplesmente arcar com mais
impostos sem se beneficiarem da redu*o de outros. Esta suspeita, ao menos no ue
diz respeito B classe trabalhadora, de certo modo " procedente, com base nos dados
disponveis sobre a evolu*o dos impostos totais da KE no perodo ,'L(:,''9:
1a3 Os impostos sobre o trabalho constituem a principal fonte de taxa*o 1em torno
de G(T3 e esta parcela permaneceu est$vel nesse perodo)
1b3 Os impostos sobre o capital constituem a segunda maior fonte de taxa*o 1uase
6(T3, mas esta parcela foi decrescente no perodo)
1c3 Os impostos sobre energia e as demais taxas ambientais so relativamente
peuenas em ,''9 1G,6T e ,,GT respectivamente3, mas esta parcela foi crescente
23
E'RO.EAN ENVIRONMENT AGEN%I (1996).
24
THE E%ONOMIST (1992).
,6
no perodo.
Kma an$lise geral sobre a difuso das taxas ambientais na KE sugere ue as
"reformas tribut$rias verdes" estariam apenas no incio nesta d"cada de '(, mas
constituem o cen$rio prov$vel para o ano 6(((. &s experi!ncias dos pases
avan*ados com as taxas ambientais concentraram:se, na d"cada de F(, nas taxas
sobre o usu$rio, inicialmente consistindo em pagamentos pelos custos de
tratamento de efluentes 1cost-covering charges3 incluindo, em seguida, as
earmar,ed charges : pagamentos destinados a algum prop2sito ambiental 1servi*os
de reciclagem, por exemplo3, mas no na forma de um servi*o especfico oferecido
ao usu$rio:pagador. Na d"cada de L(, a !nfase era nas taxas com o prop2sito de
incentivo a melhorias ambientais por parte do agente agressor do meio ambiente :
as incentive taxes. Na virada para a d"cada de '(, as aten*Aes se voltaram para as
taxas com prop2sitos fiscais 1!iscal environmental taxes3, isto ", de gera*o de
receitas destinadas a fins ambientais ou mesmo outros. &tualmente a tend!ncia " de
aprofundar o uso destas taxas ambientais com ob?etivos fiscais em dire*o a uma
proposta mais radical de "reforma tribut$ria verde".
A0"$("ndo o u%o d# (n%tru!#nto% #&on'!(&o%
&s seguintes conclusAes so apresentadas em um estudo recente da OE/C
6G
sobre a
efici!ncia e efic$cia dos instrumentos econ%micos adotados na poltica ambiental de
seus pases membros:
1,3 0$ poucos estudos empricos sobre a per!ormance pr$tica de tais instrumentos.
Ce modo geral, no costuma ocorrer uma avalia*o sistem$tica das polticas
ambientais. Este diagn2stico, ali$s, tem sido frisado pela pr2pria O/CE e pelo
-anco 5undial como sendo comum a ualuer $rea de poltica p4blica, ual se?a, a
aus!ncia de uma cultura gerencial voltada para um acompanhamento sistem$tico
dos resultados da poltica implementada)
163 No caso dos instrumentos econ%micos, essa aus!ncia de avalia*o talvez se
expliue em parte pelo fato de tais instrumentos serem utilizados em sua grande
maioria em combina*o com outras medidas de poltica, em especial os padrAes,
mas tamb"m acordos volunt$rios 1entre governos e empresas3 e campanhas de
informa*o e educa*o ambiental. .solar a contribui*o especfica dos instrumentos
econ%micos " uma tarefa difcil, seno impossvel)
193 Essa dificuldade se apresenta uando da avalia*o da efic$cia ecol2gica dos
instrumentos econ%micos. & prop2sito:
"7s sistemas implantados de taxas sobre e!luentes hdricos na ;ran#a, 5lemanha e
Golanda mostraram-se e!ica3es para redu3ir as descargas de 2guas residuais,
2-
OE%D (1997) E:a*5a)+3A )J! E66+9+!39K a3"
E66!9)+:!3! #6 E9#3#$+9 I3)25$!3) +3
E3:+2#3$!3)a* .#*+9K. OE%D8 .a2+8 6#2)J9#$+3A8
a15" BARDE & SMITH (1997).
,9
muito embora a contribui#o espec!ica das taxas s ve3es di!cil de ser isolada,
uma ve3 ue elas operam em combina#o com regula#$es e licen#as de
descarga".
<*
No tocante ao uso de instrumentos econ%micos para controle da polui*o do ar, o
estudo da OE/C afirma ue tem se tornado mais evidente a sua efic$cia, mas ao
enfocar os efeitos do sistema de diferencia*o de taxas vigente para gasolina com
chumbo e gasolina sem chumbo conclui de forma ambgua:
"Novamente, di!cil separar o e!eito do di!erencial de taxa dos outros !atores,
apesar de ser amplamente reconhecido ue a taxa !oi bem sucedida em acelerar a
substitui#o de gasolina com chumbo para gasolina sem chumbo".
<L
Na verdade, os estudos em geral ue avaliam a efic$cia dos instrumentos
econ%micos costumam enfatizar ue estes : em especial as taxas ambientais :
funcionam melhor uando so parte de um pacote de poltica ue consegue atingir
os principais aspectos de um mercado, de modo ue um modesto sinal de pre*o
dado pelas taxas possa desempenhar a contento sua fun*o incentivo. Este
argumento tem por base a considera*o de ue o pre*o " somente um fator ue
determina o comportamento econ%mico, da o sucesso de uma taxa ambiental para
alterar esse comportamento depender do mercado especfico em ue se insere a
mat"ria ou o agente taxado. Uuanto mais pre*o inel$stico for esse comportamento,
torna:se necess$ria uma forte eleva*o da taxa 1o ue pode acarretar uma perda de
bem:estar por parte de grupos sobretaxados3 ou ue se?am adotadas outras medidas
para romper a resist!ncia do mercado em alterar o seu comportamento.
6L
O sucesso atribudo Bs taxas diferenciadas para gasolina com e sem chumbo sem
d4vida ilustra a importMncia da concep*o de um pacote integrado de polticas, uma
vez ue esse instrumento foi acompanhado de outras medidas como campanhas de
conscientiza*o do consumidor sobre os danos nos c"rebros de crian*as provocados
pela gasolina com chumbo, incentivos fiscais para a introdu*o de conversores
catalticos : ue somente funcionam com gasolina sem chumbo : pela ind4stria
automobilstica, al"m de outras regula*Aes.
6'
1D3 Uuanto B efici!ncia econ%mica dos instrumentos econ%micos, a avalia*o se de
fato propiciam economias de custos de redu*o da polui*o ou uma solu*o de
custo mnimo : frente B alternativa de padro id!ntico para todos os poluidores
fixados pelas polticas de "comando e controle", B revelia de seus diferenciais de
custo :, a concluso do estudo " claramente parcial:
"5inda ue a evid9ncia ex post disponvel no possa provar conclusivamente a
e!ici9ncia dos instrumentos econ)micos, est2 claro ue seria substancialmente
26
BARDE & SMITH (1997: 23-4).
27
BARDE & SMITH (1997: 2-).
28
E'RO.EAN ENVIRONMENT AGEN%I (1996).
29
E'RO.EAN ENVIRONMENT AGEN%I (1996).
,D
mais di!cil demonstrar a tese alternativa, de ue os en!oues regulatrios
M"comando e controle"N so mais e!icientes do ue os instrumentos econ)micos".
I=
&s licen*as de polui*o negoci$veis so reconhecidamente o instrumento mais
flexvel de controle ambiental e por isso mesmo auele ue tende a propiciar
maiores economias de custo de "despolui*o". & experi!ncia dos EK& com esse
instrumento aplicado ao controle da polui*o do ar " a mais significativa entre os
pases membros da O/CE, embora muito recente, encontrando:se ainda em sua
primeira fase de implementa*o, iniciada em ?aneiro de ,''G. O volume de
com"rcio dessas licen*as tem sido muito abaixo do esperado, mas sustenta:se ue
este?a propiciando economias substanciais de custo. Uuanto B sua efic$cia,
novamente " difcil determinar em ue medida a melhoria da ualidade do ar se
deve ao sistema destas licen*as, uma vez ue coexiste com outras medidas
regulat2rias.
9,
1. In%tru!#nto% E&on'!(&o% n" Po$-t(&" A!.(#nt"$ Br"%($#(r"2
& orienta*o internacional de poltica ambiental inclina:se, sem d4vida, para a
crescente ado*o de instrumentos econ%micos, tra?et2ria esta ue precisa ser
devidamente ualificada.
&s principais vantagens alegadas dos instrumentos econ%micos frente Bs medidas
de "comando e controle" : incentivo est$tico e dinMmico para melhorias ambientais
e minimiza*o de custos de controle de polui*o : so uestionadas no plano
te2rico, al"m de no serem evidenciadas empiricamente. 5as isto no abala a
confian*a nestes instrumentos de poltica ambiental. .sto se percebe nos estudos
citados ue avaliam a efic$cia e efici!ncia de instrumentos econ%micos, os uais, a
despeito de reconhecerem a insufici!ncia de dados empricos comprovadores,
acabam por reafirmar ue tais instrumentos "em geral cumprem bem essas fun*Aes"
ou ainda ue "mais difcil seria provar o contr$rio : ue os instrumentos de
+comando e controle+ desempenham melhor".
Essa forte convicco pode estar associada B "beleza te2rica" da argumenta*o sobre
as vantagens desses instrumentos 1a influ!ncia decisiva da contribui*o de -aumol
N Oates, ,'LL, nesse debate3 e, em especial, seu atrativo de se constituir uma
medida mais flexvel, com menor grau de interven*o governamental 1mais liberal,
destacando:se as licen*as de polui*o negoci$veis3. 5as a experi!ncia internacional
com poltica ambiental revela ue a contnua introdu*o destes instrumentos ocorre
con?untamente B aplica*o de medidas de "comando e controle", al"m de outras
como a educa*o ambiental.
Esse " um aspecto ue merece ser frisado: a concep*o de poltica ambiental bem
3,
OE%D (1997) E:a*5a)+3A )J! E66+9+!39K a3"
E66!9)+:!3! #6 E9#3#$+9 I3)25$!3) +3
E3:+2#3$!3)a* .#*+9K. OE%D8 .a2+8 6#2)J9#$+3A8
1.1348 a15" E'RO.EAN ENVIRONMENT AGEN%I (1996).
31
BARDE & SMITH (1997: 26).
,G
sucedida ue predomina em nvel internacional " auela de pacote de poltica,
mencionado acima. Kma pe*a:chave nesses pacotes, principalmente aueles
adotados na KE, tem sido de fato um instrumento econ%mico, mas no as taxas e
sim os subsdios : normalmente empr"stimos subsidiados ou isen*Aes fiscais para
inova*Aes tecnol2gicas ou outras melhorias ambientais. & aplica*o destes
subsdios tem o car$ter de uma poltica industrialJtecnol2gica 1ou agrcola3
condicionada pela vari$vel ambiental. Os estudos ue relatam a experi!ncia
internacional com instrumentos econ%micos, notadamente os da OE/C, no
costumam dar destaue ao amplo uso de subsdios, ao contr$rio da extensa
cobertura conferida Bs taxas ambientais. .sto porue esses subsdios ferem o
princpio do poluidor pagador, to exaltado pela OE/C, ue inicialmente
recomendava transitoriedade e outros crit"rios para a aplica*o de subsdios
ambientais 1no gerar distor*Aes no com"rcio e investimentos internacionais3, mas
ue parece ter cedido aos fatos e simplesmente passa a adotar uma postura de "let it
be".
5as voltando B uesto inicial: o ue ?ustifica tanto apego Bs taxas ambientaisV
&l"m dos motivos ?$ citados, um fator parece ser decisivo: seu potencial de gera*o
de receitas. Num contexto generalizado de or*amentos p4blicos deseuilibrados,
ualuer medida de poltica ue acene com incremento de receita " desde logo
muito bem acolhida pelos polic+ ma,ers. Este ", sem d4vida, um aspecto muito
interessante das taxas, ainda mais tendo em conta a possibilidade de canalizar tais
receitas para prop2sitos ambientais. &lguns instrumentos de "comando e controle"
tamb"m representam uma aplica*o pr$tica do princpio do poluidor pagador e
geram receitas. @ide o elevado montante de receitas gerado pelo rodzio de
autom2veis na cidade de ;o #aulo. /ertamente pode ser alegado ue esta receita
tem um car$ter mais eventual do ue a de uma taxa, pois ela surge apenas uando o
agente descumpre a obriga*o legalmente imposta pelo governo. 5as este " um
"problema" comum tamb"m B taxa ambiental, conforme ?$ comentado, pois o seu
potencial de gera*o de receitas " minado B medida ue os agentes poluidores
avancem seu programa de "despolui*o".
Nunca " por demais lembrar o outro lado dessa atraente capacidade de gera*o de
receitas das taxas: impactos sobre os pre*os agregados, distribui*o de renda,
emprego e com"rcio. Novamente, os instrumentos de "comando e controle" tamb"m
podem exercer estes impactos. .sto refor*a a importMncia de se estudar todos os os
possveis efeitos de um determinado instrumento 1micro e macroecon%micos3
previamente B sua introdu*o bem como de realizar uma avalia*o sistem$tica dos
seus resultados.
Km outro fator ue favorece a op*o por taxas ambientais " relacionado B discusso
de competitividade internacional.
Na fase de globaliza*o, a batalha por mar,et shares envolve no somente
empresas de diferentes pases, mas tamb"m distintos sistemas de mercado ue
influenciam diferenciadamente a capacidade de concorrer das suas empresas. .sto ",
a dimenso sist!mica da competitividade : as vantagens oferecidas pelo ambiente
,E
extra:empresa, em especial, as pr$ticas institucionais e polticas nacionais : ganha
importMncia maior neste contexto. No mundo globalizado, a concorr!ncia entre
empresas " tamb"m uma concorr!ncia entre sistemas, havendo, portanto, pouca
tolerMncia para diverg!ncias sist!micas 1s+stem !rictions3.
96
#ara atenuar essas diverg!ncias emerge uma nova prioridade na poltica
internacional: promover a converg!ncia das polticas nacionais ue afetam a
competitividade das empresas, dentre elas as polticas ambientais. & rela*o de
causalidade entre grau de rigor de polticas ambientais e grau de competitividade,
no entanto, no " mat"ria conclusiva no plano te2rico, isto ", depende do setor e do
mercado especfico, somente podendo ser averiguada empiricamente.
&final, como se relacionam os instrumentos econ%micos : as taxas ambientais, em
particular : com essa uesto da competitividade, ou melhor, de tend!ncia de
harmoniza*o de polticasV Hratam:se, ?ustamente, de medidas mais facilmente
harmoniz$veis dentro dos princpios de multilateraliza*o do 7&HHJO5/ do ue
os padrAes. & imposi*o de uma taxa ambiental sobre determinado produto permite
um border ad1ustment das suas condi*Aes de competitividade internacional, pois o
similar importado, indiferente B sua origem, pode ser igualmente taxado 1h$
exce*Aes, valendo o ?ulgamento em 4ltima instMncia da O5/3. O ue se uer
deixar claro " ue a globaliza*o impAe um condicionante importante para as
polticas dom"sticas: estas interferem menos nas condi*Aes competitivas uanto
menos especficasJparticulares ou uanto mais extensivasJgeneraliz$veis forem.
Neste sentido, as taxas ambientais podem oferecer uma vantagem sobre as medidas
de "comando e controle".
5as a uesto crucial a ser aui respondida ": uma poltica ambiental baseada em
instrumentos econ%micos " o approach mais recomendado para o -rasilV
Km estudo encomendado pelo -.C 1-anco .nteramericano de Cesenvolvimento3
99
sugere cautela uanto a essa recomenda*o. Os autores ressaltam ue a realiza*o
das vantagens alegadas desses instrumentos 1solu*o de custo mnimo, incentivo B
inova*o tecnol2gica ambiental etc.3 " intensiva em informa*Aes. .sto ", a sua
efic$cia ecol2gica e efici!ncia econ%mica dependem da capacidade da ag!ncia
regulat2ria em pro?etar e implementar um sistema de taxas adeuado Bs
circunstMncias de cada fonte poluidora 1seus custos, descargas, localiza*o3. &
medida simplificadora de se instituir uma taxa uniforme 1ou introduzir um sistema
de licen*a de descarga negoci$vel3 no garante ue se propicie uma solu*o de
menor custo, para se atingir um dado padro de ualidade ambiental, do ue algum
outro sistema regulat2rio arbitr$rio.
& argumenta*o central desses autores ", portanto, a seguinte: as polticas
ambientais baseadas em instrumentos econ%micos so mais apropriadas 1oferecem
melhores resultados3 uanto maior a capacidade institucional para a sua
32
OSTRI (1992).
33
R'SSELL & .OHELL (1996).
,F
implementa*o. #artindo da considera*o de ue capacidade institucional est$ entre
os recursos mais escassos de pases em desenvolvimento, a recomenda*o " de ue
estes busuem inicialmente "less institutionall+ demanding approaches,
particularmente, as regula*Aes na forma de padrAes tecnol2gicos.
.sto no significa, ressalvam os autores, ue os instrumentos econ%micos nunca
se?am apropriados para um contexto de implementa*o poltica de um pas em
desenvolvimento, mas sim, como proposi*o geral, sustentam ue esses
instrumentos so mais apropriados para aplica*Aes em problemas e situa*Aes ue se
assemelhem Bueles do mundo industrializado.
Esses autores reconhecem ue:
"%...& "esmo dentro de um 8nico pas em desenvolvimento, existem amplas
di!eren#as nos tipos de problemas e nos arran1os institucionais. Um conselho 8til
ser2 necessariamente espec!ico para o problema e o arran1o institucional. Ber2
lament2vel se um entusiasmo ing9nuo pelos incentivos econ)micos no
gerenciamento ambiental leve sua ado#o onde so inapropriados."
IK
Esse alerta " interessante no caso da poltica ambiental brasileira ue passa, neste
momento, por uma transi*o da orienta*o uase exclusiva de "comando e
controle" em dire*o B experimenta*o de novos instrumentos 1inclusive os
econ%micos3. &lguns destes instrumentos so muito simples de serem
implementados, outros nem tanto. Entre os primeiros inclui:se a "linha verde" de
empr"stimos instituda pelo -NCE; : empr"stimos subsidiados condicionados a
investimentos voltados para reestrutura*Aes ambientais 1modifica*Aes de processo
ou produto3 :, uma medida amplamente utilizada nos pases avan*ados, conforme
comentado acima.
.nstrumentos como a cobran*a de uma taxa pela descarga de efluentes na $gua,
permitida pela nova legisla*o de recursos hdricos do pas, merecem estudos mais
aprofundados antes da sua implementa*o, ue parecem ?$ estar ocorrendo em
alguns estados, de modo ue se?am devidamente avaliados tanto as suas
repercussAes nos nveis micro e macroecon%micos 1impactos setoriais, distributivos
etc.3 uanto os seus custos de implementa*o.
#ara encerrar vale ressaltar ue a dicotomia entre "comando e controle" versus
instrumentos econ%micos vem sendo superada na pr$tica, tendo em vista a
experi!ncia internacional ue tem combinado ambas medidas de poltica ambiental.
Embora os instrumentos econ%micos continuem sendo altamente propalados no
debate internacional, o foco central do mesmo se deslocou para a concep*o
integrada de poltica ambiental em amplo sentido: de se valer de mais de um
instrumento de a*o para cada problema especfico e, especialmente, de se pensar a
poltica ambiental associada Bs outras $reas de poltica : desde logo, as consagradas
"polticas p4blicas" 1saneamento b$sico, habita*o, sa4de3, mas tamb"m as polticas
setoriais 1industriais3. #or este caminho, a "conversa da ecologia com a economia"
34 QK;;E<< N #O=E<< 1,''E: 93.
,L
torna:se muito mais interessante ...
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