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RAP Ri o de Janei ro Edi o Especi al Comemorati va 87-96, 1967-2007

A modernizao da administrao pblica


brasileira nos ltimos 40 anos*
Paulo Roberto Motta**
SUMRI O: 1. Introduo; 2. Limites da formalidade institucional; 3. A era
ps-Constituio: a redemocratizao e as novas conquistas constitucio-
nais; 4. Concluso.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. Limitations of institutional formality;
3. The post-Constitution era: redemocratization and the new constitutional
feats; 4. Conclusion.
PALAVRAS- CHAVE: modernizao administrativa; administrao pblica;
reforma administrativa.
KEY WORDS : administrative modernization; public administration;
administrative reform.
Nos ltimos 40 anos, a administrao pblica brasileira passou por gran-
des transformaes, sobretudo como parte do trnsito para a democra-
cia. Desenvolveram-se novas prticas e expectativas de modernizao,
mas muitas de suas caractersticas tradicionais no foram removidas. A
modernizao efetiva somente ocorrer com reformas que redistribuam
os recursos de poder e alterem os canais de comunicao entre o pbli-
co e sua administrao. Novos espaos, regras e estruturas administra-
tivas so necessrios para garantir maior autenticidade na representao
poltica.
Brazilian public administration modernization in the last 40 years
During the last 40 years, the Brazilian public administration underwent
great transformations, mostly as part of its passage toward democracy. New
* Artigo recebido e aceito em jun. 2007.
** PhD e mestre em administrao pblica pela University of North Carolina (EUA). Professor
titular da Ebape/FGV, professor visitante da Universidade de Manchester (Inglaterra), da HEC
Management (Frana), da Universidade de Macau (China), do Instituto Nacional de Adminis-
trao (Portugal) e da Otto-von-Guericke-Universidade Magdeburg (Alemanha). Endereo: Praia
de Botafogo, 190, sala 527 CEP 22250-900, Rio de Janeiro, RJ. E-mail:paulmotta@fgv.br.
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practices and modernization expectations were developed, but many of its
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happen with reforms that will redistribute the power resources and change
the communication channels between the public and its administration.
New spaces, rules and administrative structures are needed to guarantee
more authentic political representation.
1. Introduo
Nas ltimas dcadas, a administrao pblica brasileira passou por grandes
transformaes, sobretudo como parte do trnsito para a democracia. Desen-
volveram-se novas prticas e expectativas de modernizao, mas muitas de
suas caractersticas tradicionais no foram removidas.
A Revista de Administrao Pblica (RAP) surgiu numa poca em que a
administrao pblica possua forte presena na sociedade, no s por causa
das funes de controle no-democrtico, mas tambm porque se procurava o
desenvolvimento com base em projetos pblicos de grande escala. Pensava-se
que a prpria expanso do Estado fosse suficiente para garantir mais e melho-
res servios, bem como maior acesso comunitrio e eqidade nas decises
distributivas. Nesse sentido, nos primeiros 20 anos da RAP, a administrao
pblica teve crescimento considervel.
No entanto, a experincia histrica revelou que simplesmente expandir
as atividades do Estado e as funes serviu menos ao propsito de alcanar
maior eqidade e eficcia na administrao pblica do que ao desenvolvimen-
to de formas de insero de novos grupos preferenciais.
Nessa poca descrevia-se a administrao pblica brasileira pelos seus
aspectos mais patrimonialistas e paternalistas. Viam-se as suas relaes com
a sociedade como extremamente frgeis. Na verdade, a administrao p-
blica desenvolveu-se como um dos grandes instrumentos para a manuten-
o do poder tradicional, e carregava fortes caractersticas desse poder. A
forma de organizao e gesto obedecia menos a critrios tcnicos racio-
nais e democrticos para a prestao de servios e mais a sistemas de
loteamento poltico, para manter coalizes de poder e atender a grupos
preferenciais.
Em grande parte, a expanso do Estado se fez sem alterar substancial-
mente suas relaes com a sociedade. Por ter ainda alicerces frgeis na socie-
dade, o Estado brasileiro, como organizao, consiste ainda em uma
superestrutura que flutua sobre os cidados.
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2. Limites da formalidade institucional
A formalidade institucional possui limites para explicar a evoluo da admi-
nistrao pblica brasileira. Fatores de informalidade prevalecem e determi-
nam muito do que se decide e se executa na administrao brasileira,
compreendendo seus trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Por
estarem inseridos na cultura sociopoltica do pas, esses fatores no so facil-
mente removveis ou contornados por meio de reformas administrativas de
lgica racional burocrtica.
Fatores de informalidade continuam a chamar a ateno dos estudiosos
e analistas da gesto pblica, alm de ser retratados cotidianamente na mdia
como prticas comuns de gesto. So exemplos marcantes o personalismo
paternalista e a presena de grupos preferenciais que se organizam por fora
das instituies, mas que procuram manter fortes relaes com o Estado. Esses
fatores distanciam os cidados da gesto pblica, desenvolvendo a sndrome
ns-eles.
O personalismo
O personalismo normalmente descrito como prevalecente no mundo lati-
no-americano faz ver o poder como centrado na figura de um lder, um
dirigente, e no como o resultado da gesto de recursos inerente a estruturas
formais. Por ser um fator cultural, est presente na gesto tanto pblica quan-
to privada. Na realidade, origina-se na desigualdade social e se desenvolve
pelas prticas de excluso e pelo cultivo do elitismo, ou seja, a crena de que
algumas pessoas so naturalmente mais capazes do que outras. Assim, o aces-
so a posies de comando e direo antes de tudo influenciado pelas condi-
es de diferenciao social. Facilmente se desenvolve o autoritarismo
hierrquico social, centrado no personalismo: certas pessoas devem ser dife-
renciadas em seleo e privilgios para posies de comando. Ainda, por ser
um fator cultural, mais facilmente aceito e praticado. A maioria das pessoas,
subordinadas nas organizaes de trabalho pblicas ou privadas , sente-
se presa s suas condies sociais e julga ser intil ou fora de seu alcance ter
iniciativa, ambio ou iluso de que a ordem social e administrativa poderia
ser diferente. Nas sociedades, naturalmente desiguais, prospera a crena de
que as pessoas devem ser tratadas desigualmente, e os privilgios so aceitos,
praticados e reconhecidos como direitos.
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No entanto, o personalismo elitista concorre para enfraquecer substan-
cialmente as instituies. Estas existem em funo das pessoas que as dirigem,
e a mudana da pessoa no topo muda profundamente polticas e compromis-
sos institucionais.
Na administrao pblica, dirigentes, normalmente prepostos de lderes
polticos, tendem a inserir suas opes pessoais como fator diferenciador. Des-
prezam, assim, no s o racionalmente institudo como tambm opes e con-
quistas de seus antecessores. A descontinuidade justificada como necessria
inovao. Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de
poder e ressaltar a liderana de uma pessoa e menos em modernizar a gesto.
Compromissos formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser
renegociados a cada novo dirigente. Na verdade, no h contratos com institui-
es, mas com pessoas. O personalismo fragiliza as instituies pblicas, deixan-
do-as altamente vulnerveis e dependentes da pessoa de um nico dirigente.
A administrao pblica era em grande parte dominada por grupos pre-
ferenciais que visavam garantir seus interesses e a proteo mtua de seus
membros. Apesar da modernizao, muitos desses grupos ainda se aglutinam
no aparato estatal em busca de recursos para garantir sua sobrevivncia. Inse-
rem-se em rgos administrativos por meios formais ocupao de cargos de
direo , mas tambm informalmente, por meio de redes de apoio e de
interao ligadas por laos de lealdade. Procuram o acesso a recursos pblicos
para reforar a lealdade poltica de base e preservar a liderana sobre determi-
nados setores da comunidade. Esses recursos so utilizados para satisfazer
no somente interesses polticos de poder como tambm interesses sociais e
particulares. Tais grupos dominam mquinas partidrias para evitar que alter-
nativas de poltica pblica, contrrias aos seus interesses, sejam consideradas
no processo decisrio governamental. Controlam estruturas burocrticas de
governo para garantir, durante longos perodos, o uso preferencial de grandes
fatias do oramento pblico.
O uso de recursos pblicos o mecanismo bsico de preservao do
poder: so utilizados menos para atender a demandas e necessidades reais da
comunidade e mais para a troca de favores e os interesses particulares do
grupo. Como a lealdade aos membros do grupo maior do que instituio
pblica, tais grupos so capazes de manter a coalizo a qualquer custo, inclu-
sive s expensas do aumento dos gastos governamentais.
Normalmente, esses grupos preferem dominar as reas sociais por se-
rem mais diretamente ligadas s maiores demandas da populao. Setores
sociais so privilegiados para o exerccio do assistencialismo paternalista; pro-
piciam ao lder do grupo o exerccio da bondade por meio da concesso de
benefcios e favores com o dinheiro pblico. Assim, os lderes polticos e diri-
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gentes pblicos podem favorecer segmentos da populao sob sua influncia,
fazendo-os crer que o benefcio concedido uma concesso pessoal do lder, e
no um direito individual ou um valor de cidadania. O resultado final o
reforo do poder e da liderana tradicionais.
Vale ressaltar que esses grupos que se inserem e dominam setores da
administrao pblica no so pequenos grupos de aproveitadores ou
perturbadores marginais da ordem administrativa; so grupos organizados e
institucionalizados dentro do sistema poltico. Transformam o Estado num
campo minado de lutas polticas, mas mantidas nos limites das estruturas for-
mais para no ferir a estabilidade e legitimidade do sistema. Por esse motivo,
as discrdias so bem toleradas e, de preferncia, confinadas arena poltica
predeterminada, que o Estado.
Visto segundo uma lgica da gesto moderna, o sistema administrativo
pode parecer altamente irracional, mas para os grupos preferenciais que dele
se servem representa um sistema lgico e altamente racional. Baseia-se em
valores e prticas tradicionais: assenta grande parte do poder poltico no
distanciamento autoritrio, no paternalismo e no exerccio da bondade.
Eesses grupos no criam rupturas nas dimenses formais da administra-
o pblica. Procuram seguir os passos formais, mas repletos de acomodao,
concesses e opes de natureza paternalista. Por terem lealdade quase nula
instituio pblica, circulam facilmente entre as reparties, procurando obter
melhores benefcios, indiferentes aos danos que causam, tanto ao interesse
quanto ao oramento pblico.
Os cidados passam a ser receptores passivos da bondade. Ao receber
benefcios, vem seus lderes e dirigentes como os mais bondosos e por isso
merecedores de reconhecimento e apoio poltico.
Sndrome ns-eles
Da mesma forma que os governantes eleitos, os administradores pblicos so
vistos como pessoas especiais distantes da sociedade, menos voltadas para o
interesse pblico e mais autocentradas.
Dificuldades oriundas da discriminao contra a cidadania deficin-
cia nos servios de sade, evaso escolar, crianas abandonadas, insegurana
pblica e pobreza fazem a maioria ver seus representantes e funcionrios
como pessoas despreocupadas com seus problemas. O relacionamento cliente-
organizao pblica se faz segundo uma sndrome ns-eles. Pelo controle po-
ltico, centralizao excessiva e paternalismo, a populao brasileira aprendeu
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a conviver com a submisso, a alienao e o descrdito em relao adminis-
trao pblica.
A sndrome ns-eles se espalha facilmente. Parcelas substanciais da po-
pulao tendem a ver seus dirigentes e representantes polticos como outro
tipo ou classe de gente: ns somos ns e eles so eles.
3. A era ps-Constituio: a redemocratizao e as novas conquistas
constitucionais
Com a redemocratizao, a inspirao neoliberal e as referncias das inova-
es oriundas de pases mais avanados, os movimentos de reforma procura-
vam centrar-se nas especificidades das diversas organizaes pblicas,
semelhana das mudanas na rea privada. A perspectiva bsica era a eficin-
cia e capacidade de resposta da administrao pblica e melhora da gerncia
pblica. Passou-se a questionar o tradicionalismo da administrao pblica,
mas incorporando os fundamentos democrticos implantados na nova Consti-
tuio, como a subordinao da administrao pblica a mandatos polticos
conquistados em eleies democrticas.
Em perodos no-democrticos, as tentativas de aparncia tecnocrtica
ofuscaram muitos dos problemas de embates polticos, no porque deixassem
de existir, mas porque havia sempre um lado repressor.
Com as novas inspiraes ideolgicas, comeou-se a delinear a idia de
que os governos no poderiam sozinhos conduzir ao progresso. O desenvolvi-
mento passou a ser visto como algo complexo e gigantesco, e as mquinas
administrativas tradicionais no como fator de modernizao, mas obstculos
ao progresso. Surgiram movimentos significativos, em muitos pases e apoia-
dos por entidades internacionais, para proclamar a descrena nas possibilida-
des da administrao pblica de conduzir o desenvolvimento.
Reduzir o tamanho do Estado e modernizar a administrao pblica tor-
naram-se pontos importantes de uma nova agenda poltica. Ao contrrio das
experincias anteriores, essa modernizao se inspirou fortemente nos mode-
los de gesto privada, considerados superiores e mais eficazes.
Assim, as principais mudanas seriam transferir funes estatais para a
rea privada e as restantes seriam administradas com formas o mais prximo
possvel das praticadas nas empresas privadas.
Tendo a representao democrtica como premissa, tentou-se valorizar
as tcnicas administrativas e a competncia neutra dos servidores, presumin-
do sempre a sua ao por delegao poltica e no por autonomia prpria. A
administrao eficiente seria conseqncia natural de instrumentos gerenciais,
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como estruturas e cdigos de procedimentos adequados e boas regras ora-
mentrias e gesto de pessoal. Pela falta de eficincia, culpavam-se a
inadequao das estruturas e dos procedimentos e a inabilidade dos prprios
servidores. Ajustes administrativos seriam feitos de acordo com novos prop-
sitos polticos, adquiridos em eleies, ou com novas tecnologias administra-
tivas. As reformas preservavam as estruturas organizacionais, favoreciam a
rigidez dos cdigos administrativos, e algumas propostas mais audaciosas
propunham maior descentralizao e autonomia organizacional. Entretanto,
no se questionava fundamentalmente a administrao pblica, seno sua
ineficincia ou iniqidade.
Em grande parte, essas reformas colocavam em causa a prpria viabili-
dade da administrao pblica como condutora de eficincia ou de eficcia na
gesto de servios e na ao redistributiva. Os novos modelos procuram trans-
formar e introduzir na gesto pblica o estilo privado. Alm de ampliarem a
importao de tcnicas tpicas da rea privada, propem sempre com grande
nfase eliminao, privatizao e terceirizao de servios.
Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, as idias sobre reformar
a administrao, com premissas de radicalismo e promessas de eficincia ime-
diata, so sempre atraentes, dadas as dificuldades que os cidados enfrentam
em tratar de seus interesses em qualquer organizao pblica. Ao entrar em
contato com uma repartio pblica, a maioria dos cidados experimenta
uma histria de relativo descaso e m qualidade no atendimento, sobretudo
na rea social. Para essas pessoas, a ineficincia no servio um sintoma de
iniqidade social, j que os mais afortunados normalmente dispem de ou-
tros meios.
Ao imitar a gesto privada, as propostas contemporneas assumem a
singularidade do cliente e suas demandas como fundamentais na gesto pbli-
ca. Por presumirem a validade universal do management e, portanto, sua
aplicabilidade igualmente s organizaes pblicas e privadas, vem a refor-
ma como uma simples questo de modernizao gerencial. Antes de planejar
suas aes ou oferta de servios, as organizaes pblicas devem conhecer as
demandas de sua clientela. A organizao pblica existe para servir o indiv-
duo: deve centralizar suas aes na demanda do cliente e na sua escolha.
Como no mercado, cliente categoria primordial, e deve ser considerado em
todas as instncias.
Essa ideologia veio contaminada e reforada pelos valores dos pases
mais avanados, onde o individualismo fundamentado na igualdade das opor-
tunidades constitui uma prtica social comum. Por isso esses modelos centram-
se mais no indivduo (clientes e funcionrios) e menos no contexto. A ideologia
liberal centrada no indivduo valoriza a iniciativa, o esprito empreendedor e o
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desempenho e realizao individuais. As pessoas se singularizam perante os
outros pelo seu desempenho e merecem ser tratadas diferentemente pelas de-
sigualdades conquistadas. Assim, mtodos de avaliao de desempenho indi-
vidual e organizacional passaram a ser propostos com maior vigor.
Tais idias de reforma no progrediram com a nfase desejada porque
esbarraram em fatores histricos tradicionais ainda prevalecentes e que no se
coadunam com prticas neoliberais.
Ainda prevalece e se refora a viso de ser a administrao pblica res-
ponsvel por reduzir a desigualdade social tanto por medidas desenvolvimen-
tistas quanto por programas sociais compensatrios.
Na prtica neoliberal de pases mais avanados, a gesto pblica deve
agir no sentido de manter a igualdade perante a lei e de garantir oportunida-
des iguais, salvo nos casos em que as chances no so claramente iguais. Pro-
gramas sociais se justificam mais facilmente pela desigualdade de oportunidades
do que pela compensao de diferenas de desempenho.
4. Concluso
A permanncia de fortes relaes com grupos preferenciais faz a administra-
o brasileira ser retratada ainda como de grande base patrimonialista. As
relaes patrimoniais contradizem no somente as possibilidades de uma ad-
ministrao modernizada no sentido mais amplo do interesse pblico como
tambm as prticas liberais to proclamadas como a opo poltica dos lti-
mos anos.
Como a administrao pblica e a cultura tradicional so ainda bastante
interligadas, apesar dos progressos na modernizao institucional, os relatos
cotidianos na mdia ainda demonstram forte ligao da coisa pblica com inte-
resses privados de grupos preferenciais.
O mundo das relaes informais fundamentalmente baseado no as-
pecto poltico tradicional, mas se ampliou pelo reforo de aspectos psicolgi-
cos culturais, como a maior descrena dos cidados na representao poltica
e, em decorrncia, nos rgos da administrao pblica. Com a crena reduzi-
da nas instituies e na formalidade burocrtica, buscam-se o informal e novas
instituies da sociedade, como associaes de usurios, cidados e ONGs,
para proteger interesses e direitos. Essas organizaes e associaes comunit-
rias diversas procuram contornar as instituies pblicas existentes tentando
assumir tarefas antes vistas como exclusivas do Estado e mesmo influenciar a
gesto de rgos pblicos e a representatividade poltica.
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Favorecidas pela conscincia popular sobre a ineficcia da administra-
o pblica em relao eqidade poltica, econmica e social, essas novas
associaes e organizaes agregam um esprito de proteo de interesses da
maioria para contrapor-se crena de que as instituies formais defendem e
protegem interesses de uns poucos.
Na verdade, essas novas instncias tambm agem no sentido de pene-
trar nas organizaes pblicas para defender interesses de suas clientelas, por
serem esses interesses julgados legtimos, mas desprezados pelas elites admi-
nistrativas. Praticam tambm a informalidade nas relaes pessoais para atin-
gir seus objetivos. Mesmo se aceitando uma contraposio legtima de fazer
prevalecerem direitos no-reconhecidos, a prtica da informalidade excessiva,
inclusive nesses casos, concorre para enfraquecer as instituies democrticas
de representao poltica e de ao administrativa.
Assim, a administrao pblica brasileira ainda carrega tradies secu-
lares de caractersticas semifeudais e age como um instrumento de manuten-
o do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instncias de governo,
as formas de ao obedecem menos a razes tcnico-racionais e mais a crit-
rios de loteamento poltico, para manter coalizes de poder e para atender a
objetivos de grupos preferenciais.
No Brasil contemporneo, a democratizao e os novos processos eleito-
rais e os dispositivos constitucionais ajudam a levantar ou reacender expecta-
tivas sobre mais e melhores servios, o que, aos poucos, provoca rupturas nas
estruturas polticas tradicionais e o surgimento de novas formas de gesto.
No entanto, a crescente descrena nos mecanismos polticos tradicio-
nais de representao e nas instituies especializadas, como os partidos pol-
ticos, para apresentar novas alternativas de ao pblica tem dificultado esse
progresso. Pode ser mais lenta a reverso da idia de que os governos agem,
prioritariamente, para beneficiar grupos preferenciais e ajudar a manter a coa-
lizo de poder. Mas j notvel o reconhecimento da quebra de algumas bar-
reiras burocrticas tanto para a obteno de servios rotineiros quanto para o
recebimento de ateno social, como sade e educao.
Ultimamente parece se ter reforado a iluso tradicional de que uma
nova qualidade da deciso ou uma nova legitimidade da poltica pblica seri-
am suficientes para produzir maior eficincia na administrao pblica. Dessa
forma, no seria necessrio pensar em grandes reformas administrativas por-
que a nova direo faria naturalmente a mquina administrativa responder
com maior produtividade e qualidade. Presume-se, assim, que dificuldades
administrativas anteriores so simples produto de falta de legitimidade e de
apoio poltico mais amplo. Resolvidas essas questes por vitrias eleitorais, o
resto seria decorrncia natural.
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Portanto, muitos novos dirigentes chegam s posies de direo polti-
co-administrativas para se frustrar rapidamente com a mquina burocrtica:
redescobrem que formas tradicionais de agir e de se comportar, cultivadas
secularmente, no mudam por simples reposio da liderana administrativa.
No resta dvida de que houve no pas uma ampliao da legitimao
poltica: novos programas sociais rompem laos de grupos preferenciais tradi-
cionais que dominavam paternalisticamente a redistribuio de benefcios.
Novos canais de distribuio de recursos sociais retiram de grupos locais tradi-
cionais o seu poder de provedor nico ou canal privilegiado de acesso ao po-
der. Reconhecem-se nas comunidades novas lideranas e formas de obter
benefcios. Destri-se grande parte dos sistemas locais de acesso ao poder
burocrtico repondo-os com novas lideranas. Pode-se argir ser apenas uma
troca de liderana, apenas a mudana de uma pessoa no poder, mantendo-se
porm o mesmo carter paternalista. De fato, parte das condies e formas
tradicionais de distribuio, troca e lealdade se mantm. No entanto, vale
notar a troca de liderana feita fora dos grupos tradicionais de poder. H
novas dimenses de lealdade fora do caciquismo tradicional. H mais difi-
culdades de acesso e domnio dos cargos pblicos locais e mais pluralidade
nas pelejas polticas.
Ademais, a nova lealdade aos provedores da ao distributiva se trans-
fere para lderes maiores no presentes na localidade e, portanto, no mais
facilmente destrutveis por novos ou antigos caciques locais. Somente novos
lderes nacionais ou regionais, de igual credibilidade, poderiam, em princpio,
repor essas lideranas.
A modernizao efetiva do Estado somente poder advir de formas que
alterem o sistema de poder e o aglomerado poltico que o constitui; em outras
palavras, reformas que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais
de comunicao entre o pblico e sua administrao.
Em pases em desenvolvimento, com experincias similares brasileira,
tem se verificado que as foras polticas emergentes no chegam ao poder por
retrao voluntria dos grupos preferenciais. Novos espaos, regras e estrutu-
ras polticas que repartam e unam novos recursos de poder so necessrios
para garantir a representao de novos grupos sociais.