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A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro

Revista Rio de Janeiro, n. 9, p. 41-53, jan./abr. 2003 41


A regularizao fundiria de
favelas no Estado do Rio de Janeiro
Rose Compans
*
Resumo Resumo Resumo Resumo Resumo Neste artigo so apresentadas as dificuldades de naturezas legal e burocrtica
para efetivar uma poltica de regularizao fundiria de favelas. Primeiramente, so
analisadas as razes que teriam conduzido ao xito ou ao fracasso de algumas experin-
cias de regularizao no Estado do Rio de Janeiro. Em seguida, discute-se a possibilidade
de que a aplicao do usucapio especial urbano coletivo, previsto pelo Estatuto da
Cidade, venha a superar os limites observados na utilizao de instrumentos jurdicos
anteriormente vigentes.
Palavras-chave: Palavras-chave: Palavras-chave: Palavras-chave: Palavras-chave: regularizao fundiria; favelas; usucapio especial urbano.
*
Doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ e Assessora da Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de
Janeiro. E-mail: compans@unisys.com.br.
Int roduo Int roduo Int roduo Int roduo Int roduo
A regularizao fundiria das reas ocu-
padas por favelas um importante instrumen-
to de cidadania e de incluso social. A titulao
do domnio destas reas confere a seus mora-
dores maior segurana quanto sua perma-
nncia no local e garantia de prestao regu-
lar de servios pblicos. Representa, ainda, a
oportunidade de uma maior apropriao de
valor econmico, seja no caso de alienao
do imvel ocupado ou na obteno de crdito,
uma vez que a propriedade pode ser utilizada
como garantia real para contrair emprstimo.
Entretanto, so muitos os entraves legais e
burocrticos para a efetivao da titulao da
propriedade em reas ocupadas irregular-
mente. Apesar de mais de trs dcadas de ex-
perincias em urbanizao de favelas no Bra-
sil, poucas foram aquelas em que o processo
de regularizao fundiria foi concludo. Com
a promulgao da Constituio Federal em
1988 e do Estatuto da Cidade em 2001 -, a
instituio do usucapio especial urbano, in-
dividual ou coletivo, ampliou sobremaneira a
possibilidade de efetuar-se a regularizao
destas reas. Em contrapartida, lanou um
enorme desafio a todos os nveis de governo,
no sentido de estabelecerem procedimentos
administrativos complementares que facilitem
e reduzam os prazos processuais para a aqui-
sio de imvel situado em favela.
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Evidenciar as dificuldades enfrentadas para
a regularizao fundiria de favelas a partir da
anlise de algumas experincias ocorridas no
Estado do Rio de Janeiro ao longo das ltimas
dcadas o objetivo do presente trabalho.
Espera-se que tal anlise possa contribuir para
o debate pblico atual acerca das formas de
cooperao entre as distintas esferas de go-
verno e entidades da sociedade civil para a
titulao destas reas.
Para tanto, far-se- na primeira parte uma
breve recuperao de quatro experincias de
regularizao realizadas em diferentes pero-
dos e utilizando formas de aquisio diversas,
que so as das favelas Brs de Pina e Morro
dos Cabritos, e as dos programas Cada
Famlia,Um Lote e Favela-Bairro. luz destas
experincias, discutir-se- na segunda parte
em que medida a aplicao do instituto do
usucapio especial urbano poder contornar
os limites das formas de aquisio utilizadas
anteriormente.
1. A difcil travessia rumo 1. A difcil travessia rumo 1. A difcil travessia rumo 1. A difcil travessia rumo 1. A difcil travessia rumo
legalidade legalidade legalidade legalidade legalidade
Diversas formas de aquisio so previstas
no ordenamento jurdico brasileiro mediante
transcrio do ttulo de transferncia no re-
gistro do imvel. Entre elas figuram a compra
e venda, a permuta, a doao, a desapropria-
o e o usucapio. Na escolha da forma mais
adequada implementao de um determi-
nado programa de regularizao fundiria,
deve-se considerar, alm da disponibilidade de
recursos, o tempo de tramitao de processo
judicial ou administrativo e a personalidade ju-
rdica do agente promotor e do proprietrio do
terreno a que se pretenda adquirir.
A aquisio de imvel pertencente a parti-
cular por entidade pblica poder ser realiza-
da por meio de todos os institutos descritos,
exceo do usucapio.
1
A aquisio de imvel
pertencente a particular por outro particular
poder ser realizada pelos mesmos institutos,
exceo da desapropriao. Esta ltima con-
siste na expropriao de determinado bem
pelo Estado, em funo de necessidade ou
utilidade pblica ou de interesse social.
2
Embora a alienao de imvel pblico seja,
em geral, subordinada prvia autorizao
legislativa, admitida, assim como a permuta
e a doao. Todavia, os bens de uso comum
do povo tais como os mares, rios, estradas,
ruas e praas , e os bens de uso especial
edifcios administrativos ou destinados pres-
tao de servios , para que possam ser alie-
nados devem antes ser desafetados da finalida-
de pblica a que estejam vinculados, por inter-
mdio de lei especfica. Isso porque somente
os bens dominicais ou seja, aqueles que cons-
tituem o patrimnio da Unio, dos Estados e
dos Municpios, sem vinculao funo social
especfica podem ser alienados.
3
A Constituio do Estado do Rio de Janei-
ro, por sua vez, determinou que todas as ter-
ras pblicas estaduais no utilizadas,
subutilizadas e as discriminadas devam ser
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prioritariamente destinadas a assentamentos
populacionais de baixa renda (art.230).
Na hiptese da destinao dos imveis pbli-
cos servir para fins de reforma urbana ou agr-
ria, permitida a utilizao gratuita, a doao
ou a alienao sem necessidade de prvia au-
torizao legislativa (art.68).
No obstante a Lei Orgnica do Municpio
do Rio de Janeiro ter previsto dispositivo se-
melhante no tocante destinao de imvel
pblico para fins de reforma urbana (art. 237,
7), estabeleceu que, mesmo nestes casos, a
concesso do direito real de uso
4
dever ser
utilizada preferencialmente venda ou doa-
o (art.232).
J a desapropriao de imvel pblico
vedada ao particular, porm consentida quan-
do o expropriante pertence ao nvel de gover-
no hierarquicamente superior. Assim, a Unio
pode desapropriar imveis dos Estados, Mu-
nicpios e do Distrito Federal. Os Estados po-
dem desapropriar imveis dos Municpios
contidos em seu territrio. Ningum pode de-
sapropriar a Unio. Em contrapartida, o De-
creto-lei n 178, de 16 de fevereiro de 1967,
prev a cesso gratuita para a transferncia de
imvel da Unio, quando o interessado se tra-
tar de Estados, Municpios ou entidades com
finalidades sociais.
A despeito da vigncia destes diversos ins-
trumentos jurdicos que podem ser utilizados
na regularizao fundiria de favelas, sua
aplicabilidade ainda dificultada pelos com-
plexos procedimentos administrativos que
precedem transferncia da propriedade ou
legalizao da posse, em ambos, com a ou-
torga de ttulo de domnio. Estes procedimen-
tos ou etapas da regularizao fundiria so:
delimitao da rea atravs de levantamento
aerofotogramtrico e topogrfico; identifica-
o dos proprietrios junto ao Registro Geral
de Imveis, ao Cadastro Imobilirio da Prefei-
tura Municipal ou do Estado, ou nos registros
do Servio de Patrimnio da Unio (SPU); ao
discriminatria pelo Estado ou pela Unio, no
caso de no haver registro ou do registro en-
contrado ser controvertido, para efeito de in-
corporao do terreno ao patrimnio imobi-
lirio do Estado ou dos Municpios; aquisio
do imvel pelo agente promotor ou pelos pr-
prios beneficirios; declarao, pelo Munic-
pio, de rea de Especial Interesse Social;
cadastramento das unidades habitacionais e
de seus ocupantes; elaborao do Projeto
Aprovado de Loteamento (PAL); aprovao do
PAL; averbao do PAL junto ao Registro Geral
de Imveis (RGI); outorga de ttulos de dom-
nio, seja de posse ou de propriedade, aos
beneficirios do programa de urbanizao;
registro dos ttulos de propriedade no RGI.
As dificuldades se iniciam na pesquisa so-
bre a titularidade da rea, pela lentido e pelo
excesso de burocracia verificada nos cartri-
os responsveis pela lavratura e guarda dos
registros da propriedade imobiliria. Como os
registros pblicos so matria de competn-
cia normativa exclusiva da Unio, resta ape-
nas ao agente promotor, quando rgo pbli-
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co municipal ou estadual, procurar estabele-
cer algum tipo de convnio com vistas a agilizar
este procedimento.
Na hiptese de a rea ser considera-
da devoluta, surge um outro complicador:
a necessi dade de um processo
discriminatrio por parte do Estado ou
da Unio. Se o agente promotor da regu-
larizao no pertencer a estas duas es-
feras de governo, ter de igualmente fir-
mar um convnio para sua efetivao. Tal
processo discriminatrio pode ser admi-
nistrativo, ou judicial, no caso de ser en-
contrado algum ttulo de domnio junto
ao Registro de Imveis. A discriminao
administrativa consiste no levantamento do
permetro, das matrculas imobilirias e
das ocupaes conhecidas, seguido da ex-
pedio de um edital de convocao dos
interessados em comprovar o domnio
pelo prazo de 60 dias, da concesso de
licena de ocupao e, finalmente, da
demarcao e registro da rea discrimi-
nada no RGI em nome do Estado ou do
Municpio.
5
A morosidade caracterstica dos pro-
cessos judiciais, aliada intrincada tra-
ma de procedimentos administrativos e
burocrticos tem levado programas de
regularizao fundiria de favelas invari-
avelmente ao fracasso. o que revela a
anlise de algumas experincias que tive-
ram lugar no Estado do Rio de Janeiro,
como veremos a seguir.
1.1. A urbanizao incompleta da 1.1. A urbanizao incompleta da 1.1. A urbanizao incompleta da 1.1. A urbanizao incompleta da 1.1. A urbanizao incompleta da
Favela Brs de Pina Favela Brs de Pina Favela Brs de Pina Favela Brs de Pina Favela Brs de Pina
Localizada num bairro da Zona Norte do
Municpio do Rio de Janeiro, a Favela Brs de
Pina foi uma das trs primeiras favelas
urbanizadas no Estado, juntamente com Mata
Machado e Morro Unio, ao final dos anos
60. Tal urbanizao se deu em razo de terem
sido escolhidas para integrar um programa
experimental promovido pela extinta Compa-
nhia de Desenvolvimento das Comunidades
(Codesco).
6
As obras de urbanizao se iniciaram no
ltimo trimestre de 1968 e foram concludas
em novembro de 1969, mas a regularizao
da situao fundiria s se efetivou em mea-
dos dos anos 80, graas incluso da favela
no Programa Cada Famlia, Um Lote, promo-
vido pelo governo estadual. A rea inicialmen-
te ocupada pelos 4.416 moradores da favela
era de 108.359m
2
, qual foi anexada uma
outra rea vizinha de 35.000 m
2
, de modo a
permitir a demarcao de 900 lotes de 120
m
2
. Na medida em que as famlias iam sendo
reassentadas no novo loteamento resultante
do projeto de urbanizao, recebiam uma
promessa de compra e venda do terreno. Aps
a quitao do valor acordado para a aquisi-
o dos lotes, mediante prestaes mensais
compatveis com o rendimento das famlias, a
escritura definitiva seria lavrada em cartrio.
Os obstculos encontrados para regulari-
zar a propriedade foram de dois tipos. Em
primeiro lugar, o fato de que apenas uma par-
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te da rea ocupada pertencia Companhia de
Habitao Popular do Estado da Guanabara
(Cohab), que logo no incio a transferiu
Codesco, obrigava que o restante fosse desa-
propriado de particulares. A tramitao do
processo judicial de desapropriao, j nor-
malmente moroso, teve ainda como agravante
a extino da expropriante a Codesco , em
1973, paralisando o curso da ao
expropriatria. Em segundo lugar, o
loteamento projetado no se adequava le-
gislao urbanstica vigente, o que impediu sua
aprovao e a aceitao das obras, bem como
o reconhecimento das estreitas vielas como
logradouros pblicos e a concesso de habi-
te-se das casas, sem o qual no possvel ob-
ter o registro do imvel.
1.2. A experincia de xito do Morro 1.2. A experincia de xito do Morro 1.2. A experincia de xito do Morro 1.2. A experincia de xito do Morro 1.2. A experincia de xito do Morro
dos Cabritos dos Cabritos dos Cabritos dos Cabritos dos Cabritos
Noventa e oito famlias ameaadas de re-
moo pelo proprietrio do terreno em que
se situa o Morro dos Cabritos, no bairro de
Copacabana, resolveram, em 1979, adquirir
em condomnio outro terreno prximo ao lo-
cal, transferindo-se para l. Com o auxlio da
Cruzada So Sebastio, instituio ligada Igre-
ja Catlica que lhes serviu como fiadora, con-
traram um emprstimo junto instituio fi-
nanceira para a compra do novo terreno. A
Prefeitura elaborou o projeto arquitetnico e
urbanstico, e a Companhia Estadual de Habi-
tao (Cehab), financiou a compra do mate-
rial de construo e as obras de urbanizao,
realizadas pelos prprios moradores em regi-
me de mutiro, solucionando assim um con-
flito fundirio que poderia ter se prolongado
durante dcadas.
No entanto, esta soluo s pde ser
alcanada porque os moradores da Rua San-
ta Clara n 450 e 454, contando com a asses-
soria jurdica da Arquidiocese do Rio de Ja-
neiro, haviam entrado na Justia com aes
consignatrias e de usucapio, alm da defe-
sa das aes de despejo. Quando a propriet-
ria do terreno a construtora Pires e Santos
percebeu que, com a ao consignatria, uma
percia judicial garantiria a permanncia dos
moradores no local por mais cinco anos pelo
menos, se disps a negociar, oferecendo in-
denizao aos moradores e o financiamento
do restante de recursos para aquisio do
imvel da Rua Euclides da Rocha, nmeros
450 e 460.
Ao contrrio da desapropriao, a regula-
rizao fundiria de favelas por meio da com-
pra dos imveis em que se situam, quando o
proprietrio particular, oferece grande agili-
dade e segurana, posto que no envolve con-
flitos judiciais nem negociaes polticas en-
tre diferentes esferas de poder. Todavia, esta
forma de aquisio parece mais adequada a
intervenes pontuais ou a projetos-piloto do
que a programas que visam a atender a um
nmero substantivo de favelas em grandes
centros urbanos, pelo elevado preo que a
terra adquire nestas cidades e, conseqente-
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mente, o extraordinrio volume de recursos
que representa esta operao. O simples ann-
cio de implementao de um programa de re-
gularizao fundiria que implique na aquisi-
o de grandes extenses de terra certamente
j seria suficiente para o movimento especulativo
de elevao dos preos imobilirios.
7
1.3. O Programa Cada Famlia, Um Lote 1.3. O Programa Cada Famlia, Um Lote 1.3. O Programa Cada Famlia, Um Lote 1.3. O Programa Cada Famlia, Um Lote 1.3. O Programa Cada Famlia, Um Lote
Aquele que deveria ter sido o principal
programa da poltica habitacional do Gover-
no Brizola (1983-1986) o Programa Cada
Famlia, Um Lote tinha como objetivo distri-
buir um milho de ttulos de propriedade.
Porm, fracassou enormemente, ao ter con-
seguido entregar apenas 32.817 mil ttulos em
todo o Estado. Do total previsto, 400 mil ttulos
deveriam corresponder regularizao de
lotes em favelas, que seriam urbanizadas por
etapas at se transformarem em bairros po-
pulares. Ao final de 1986, somente 13.604
destes ttulos foram entregues nas 15 favelas
beneficiadas pelo Programa, todas na capital.
A gesto do Programa Cada Famlia, Um
Lote ficou a cargo da ento recm-criada Se-
cretaria do Estado de Trabalho e Habitao
(Seth), ao passo que a Cehab era o rgo res-
ponsvel por sua implementao. Os procedi-
mentos adotados para a regularizao de fa-
velas eram diferenciados, dependendo da
titularidade do imvel em que se situava. Se o
levantamento junto ao Registro de Imveis
constatasse que a propriedade pertencia a
particular, optava-se pela ao de desapropri-
ao por interesse social. Caso a propriedade
fosse do Estado ou do Municpio, se procedia
a transferncia para o Patrimnio do Estado,
e deste para a Cehab. J se o terreno perten-
cesse Unio, solicitava-se ao rgo que deti-
vesse a propriedade a regularizao da situa-
o dos moradores.
Paralelamente pesquisa da proprieda-
de, a Seth realizava o contato com a comuni-
dade a ser beneficiada, o cadastramento das
famlias e a medio dos respectivos lotes a
partir do levantamento aerofotogramtrico. A
transferncia da propriedade da terra do Es-
tado para os moradores tinha como
contrapartida o pagamento de uma quantia
simblica, jamais ultrapassando o valor equi-
valente a 15% do salrio mnimo.
O maior equvoco do Programa foi, sem
dvida, o de estabelecer metas ambiciosas
demais para que seu cumprimento estivesse
subordinado, ora a uma difcil articulao
intergovernamental, ora tramitao de aes
judiciais de desapropriao. Embora eficaz por
significar um modo coativo de aquisio da pro-
priedade, no podendo a ela se opor o expro-
priado e tampouco o Judicirio ao qual
vedado decidir sobre a pertinncia das razes
que a justificam , a desapropriao oferece
muitas desvantagens relacionadas ao seu alto
custo e ao tempo de tramitao do processo.
Isso porque o expropriado poder sem-
pre contestar o valor da indenizao, recor-
rendo at a ltima instncia de apelao judi-
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cial, j que tanto no caso da desapropriao
por utilidade pblica quanto na desapropria-
o por interesse social, a lei determina que a
indenizao seja paga pelo justo e prvio va-
lor em dinheiro, no se aplicando na regula-
rizao de favelas a desapropriao com ttu-
los da dvida pblica resgatveis em dez anos,
conforme previsto no artigo 182, 4 da Cons-
tituio Federal.
Para evitar que a ao se prolongue inde-
finidamente, na maioria das vezes o Poder
Pblico negocia com o expropriado o paga-
mento de importncia superior ao real valor
de mercado, onerando sobremaneira o custo
desta operao imobiliria, alm de contribuir
para a elevao dos preos do mercado imo-
bilirio como um todo.
1.4. O Programa Favela-Bairro 1.4. O Programa Favela-Bairro 1.4. O Programa Favela-Bairro 1.4. O Programa Favela-Bairro 1.4. O Programa Favela-Bairro
O Programa Favela-Bairro se originou de
um convnio assinado em 1995 entre o Muni-
cpio do Rio de Janeiro e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID),
visando principalmente urbanizao, e, ape-
nas complementarmente, regularizao ur-
banstica e fundiria e ao desenvolvimento de
programas de gerao de emprego e renda.
Com efeito, as aes previstas no referido con-
vnio concernentes regularizao fundiria
so limitadas a iniciativas preliminares que
incluem pesquisa fundiria, elaborao de
projetos de alinhamento e reconhecimento de
logradouros pblicos em cerca de 60 favelas,
beneficiando uma populao de aproximada-
mente 220.000 pessoas.
8
Isso explica o fato de que, das 158 favelas
inseridas no Programa, somente trs tiveram a
situao fundiria regularizada: Ferno Cardim,
no bairro do Mier, e Ladeira dos Funcionrios e
Parque So Sebastio, no Caju. No primeiro caso,
por se tratar de prprio municipal, o instrumen-
to adotado foi a concesso de direito real de uso,
no-onerosa, pelo perodo de 10 anos, findos
os quais a propriedade ser transferida aos mo-
radores. J no segundo, por ser o terreno
de propriedade da Unio, a regularizao se deu
atravs de Certido de Inscrio de Ocupao,
emitida pela Delegacia do Patrimnio da Unio
do Rio de Janeiro. Embora tal instrumento no
possa ser registrado em cartrio, garante ao
beneficirio o reconhecimento da posse, servin-
do para o requerimento de indenizao por
benfeitorias, caso venha a ser obrigado a aban-
donar o imvel.
O procedimento para a regularizao ini-
cia-se com um protocolo de intenes assi-
nado entre a Prefeitura e o morador
beneficirio, no qual o segundo declara estar
ciente da implantao do Programa na comu-
nidade e de seus benefcios, comprometen-
do-se a zelar pela preservao dos princpi-
os que nortearo a execuo do Projeto Ur-
banstico e a no executar obras de modifi-
cao ou acrscimo em sua unidade
habitacional.
Alm disso, o morador compromete-se a
zelar pelo no crescimento do nmero de
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unidades na favela, juntamente com seus vizi-
nhos e com a Associao de Moradores, de-
vendo comunicar ao Municpio casos de inva-
so ou ampliao sem prvia autorizao, bem
como qualquer ato contrrio execuo do
Programa. Em contrapartida, o Municpio
compromete-se a reconhecer a posse da rea
ocupada, processando aes rumo a sua re-
gularizao fundiria.
A utilizao do instituto da desapropria-
o foi descartada pela Prefeitura, por com-
preender que estaria se dando um duplo be-
nefcio ao proprietrio do imvel, ao valorizar
sua propriedade com obras de urbanizao e
depois indeniz-lo em dinheiro. Considera-
se tambm que o direito do proprietrio j
poderia h tempos ter sido prescrito, pois a
maioria das favelas cariocas preenche os re-
quisitos necessrios ao usucapio.
Por esta razo, nas favelas que ocupam ter-
renos de particulares, a Secretaria Municipal
de Habitao se limita a realizar pesquisas para
a identificao da propriedade, levantamentos
aerofotogramtricos e planialtimtricos com a
demarcao de lotes, ruas e praas, alm do
cadastramento dos moradores, de maneira a
permitir a plotagem das plantas cadastrais e,
assim, facilitar o processo de usucapio.
2. As vantagens do usucapio 2. As vantagens do usucapio 2. As vantagens do usucapio 2. As vantagens do usucapio 2. As vantagens do usucapio
especial urbano especial urbano especial urbano especial urbano especial urbano
O usucapio um dos modos de aquisi-
o da propriedade mais antigos previstos na
legislao brasileira. Consiste na outorga da
nova propriedade pela posse prolongada e
contnua do bem durante um certo lapso de
tempo, com automtica prescrio da anteri-
or, transformando um mero estado de fato num
estado de direito. Existem trs tipos de
usucapio aplicveis a reas urbanas: o
usucapio extraordinrio, o usucapio ordi-
nrio e o usucapio especial urbano, poden-
do este ser individual ou coletivo.
9
No caso do usucapio especial urbano, o
perodo mnimo de tempo para sua reivindica-
o de apenas 5 anos, enquanto que nos dois
outros este prazo de 20 anos para o
extraordinrio , e de 10 ou 15 anos para o
ordinrio. Em compensao, no usucapio es-
pecial urbano, a rea mxima admitida de
250m
2
, utilizada exclusivamente para moradia
da famlia do requerente, que no pode ser pro-
prietrio de outro imvel, nem tampouco se
beneficiar deste direito por mais de uma vez.
Tais exigncias no se configuram nos demais
tipos de usucapio previstos pela legislao.
A regularizao de favelas por intermdio
do usucapio especial urbano oferece inme-
ras vantagens em relao desapropriao,
compra e venda, doao e concesso de
direito real de uso. Em primeiro lugar, o
usucapio no envolve indenizao ou dispn-
dio de grande volume de recursos financeiros
para a aquisio do imvel, restringindo-se
aos custos do levantamento aerofoto-
gramtrico, do cadastramento e medio dos
lotes, e aqueles relativos ao processo judicial.
A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro
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Em segundo lugar, por no haver qual-
quer possibilidade de contestao por parte
do proprietrio do imvel, o tempo de
tramitao do processo bem menor do que
na ao de desapropriao. Uma vez preen-
chidos todos os requisitos que a lei estabelece
pelo requerente posse ininterrupta e sem
oposio, por determinado perodo de tem-
po , a autoridade judiciria reconhece-lhe o
direito e declara a aquisio prescritiva por
sentena, que servir de ttulo para transcri-
o no registro de imveis.
Em terceiro lugar, a aquisio por usucapio
no prev nenhum tipo de tutela, como no
caso da concesso de uso. Neste ltimo, pelo
fato de constituir um contrato entre o Estado e
o morador, o cumprimento das clusulas deve
ser permanentemente fiscalizado pelo primei-
ro requerendo, para tanto, uma estrutura
administrativa de controle , que poder res-
cindir em qualquer tempo o contrato, se com-
provado o seu descumprimento.
Todavia, at a aprovao do Estatuto da
Cidade pela Lei n 10.257, de 10/07/01 , a
aplicao do usucapio era praticamente
invivel e regularizao de favelas, por se tra-
tar de uma ao individual. Na maioria das
vezes, sobretudo em terrenos com grande
declividade na encosta de morros, dada a ca-
racterstica da ocupao desordenada, do
adensamento e da superposio de unidades,
impossvel individualizar o lote.
Por outro lado, na descrio do lote para
efeito de registro pblico deve constar a sua
numerao e as suas metragens e confronta-
es com logradouro pblico reconhecido.
Como as ruas, vielas e becos da maior parte
das favelas no so reconhecidos como
logradouros pblicos, no h como descre-
ver o lote, e, portanto, registr-lo. Neste caso,
o requerimento de usucapio deveria ser pre-
cedido pela aprovao e averbao de um Pro-
jeto Aprovado de Loteamento (PAL) , docu-
mento no qual se definem precisamente os
lotes e suas confrontaes, e se distinguem as
reas pblicas das reas privadas, cuja compe-
tncia exclusiva do poder pblico municipal.
Para que a Prefeitura pudesse faz-lo, no
entanto, dependeria da anuncia do legtimo
proprietrio ou, do contrrio, de uma ao
judicial de desapropriao, na medida em que
o direito de construir ou de parcelar ineren-
te e exclusivo do proprietrio. Ora, se o pro-
prietrio concordasse com a aprovao do
PAL sem que houvesse contrapartida em di-
nheiro, para posterior ao de usucapio, esta
seria totalmente dispensvel, e o instituto mais
adequado seria a doao. Se o proprietrio
exigisse contrapartida em dinheiro, a ao de
usucapio seria tambm desnecessria, ao se
consubstanciar uma operao de compra e
venda. Se a Prefeitura oferecesse uma outra
rea de sua propriedade, isto seria de uma
permuta. E se a Prefeitura efetuasse a desa-
propriao, o imvel seria incorporado ao
patrimnio pblico, no podendo ser objeto
de usucapio, apenas de concesso de direito
real de uso, alienao ou doao.
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2.1. O usucapio coletivo 2.1. O usucapio coletivo 2.1. O usucapio coletivo 2.1. O usucapio coletivo 2.1. O usucapio coletivo
O Estatuto da Cidade regulamentou os
dispositivos previstos no artigo 182 da Consti-
tuio Federal, bem como instituiu um conjun-
to de novos instrumentos que poder ser apli-
cado na implementao da poltica urbana,
sobretudo a nvel municipal. Um destes instru-
mentos o usucapio especial urbano, que,
embora j tivesse sido institudo pelo artigo 183
da Constituio Federal, teve sua aplicabilidade
bastante ampliada ao prever a possibilidade de
que seja requerido coletivamente.
O artigo 10 do Estatuto da Cidade estabe-
leceu que reas urbanas com mais de 250m
2
limite de rea que pode ser adquirida por
meio de usucapio especial nos termos do
art.183 da Constituio Federal , desde que
ocupadas por populao de baixa renda, e
quando no for possvel identificar o terreno
ocupado por cada possuidor, podero ser
usucapidas coletivamente. Uma grande inova-
o da lei foi tambm reconhecer a associa-
o de moradores com personalidade jurdi-
ca regularmente constituda como parte legti-
ma para a propositura da ao de usucapio
especial coletivo, assim como os prprios pos-
suidores em estado de composse (art.12).
A sentena judicial conclusiva da ao de
usucapio coletivo resultar na constituio
de uma propriedade condominial indivisvel,
e na atribuio de igual frao ideal de terre-
no a cada possuidor, independentemente da
rea individualmente ocupada. Alm de
indivisvel, o condomnio no ser passvel de
extino, salvo por deliberao de dois teros
dos condminos, e apenas posteriormente
realizao de obras de urbanizao da rea
ocupada.
O Estatuto da Cidade determinou ainda a
obrigatria interveno do Ministrio Pblico
na ao de usucapio cujo rito processual
dever ser sumrio , e a assistncia judici-
ria gratuita aos beneficirios, inclusive peran-
te o cartrio de registro de imveis. E n t r e -
tanto, a caracterstica mais problemtica do
usucapio permaneceu sem soluo, que a
sua proibio no caso de bens pblicos. Con-
siderando que uma parte significativa das fa-
velas localizadas nos grandes centros urba-
nos ocupa terrenos pblicos, esta vedao
constitui um obstculo para o emprego inten-
sivo deste to importante instrumento de re-
gularizao fundiria.
Um importante avano neste sentido ini-
cialmente previsto no Estatuto, mas que, por
conta do veto presidencial, foi regulamentado
pela Medida Provisria n 2.220, de 04/09/01
, a instituio da concesso de uso especial
para fins de moradia aplicvel em reas pbli-
cas urbanas ocupadas por assentamentos
habitacionais at 30 de junho de 2001. Esta
difere da concesso de direito real de uso pelo
fato de poder ser requerida por iniciativa dos
moradores, por meio de solicitao dirigida
ao rgo pblico proprietrio do terreno ou
atravs de ao judicial, em caso de recusa
deste ltimo, aps ter transcorrido um ano a
partir da data da solicitao.
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O ttulo conce-
A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro
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dido pelo poder pblico ou por sentena ju-
dicial, poder ser registrado no Registro Ge-
ral de Imveis.
A despeito de a instituio do usucapio
coletivo contribuir enormemente para a
implementao de programas de regulariza-
o de favelas, ao reduzir o prazo de tramitao
do processo judicial e os procedimentos ad-
ministrativos necessrios a sua efetivao
como a aprovao prvia do PAL averbado no
Registro de Imveis, necessrio a descrio
de um lote individual , a lei introduziu um
complicador quando condicionou a aquisi-
o do imvel ocupado constituio de uma
propriedade condominial indivisvel.
Uma transformao cultural, to profun-
da quanto imprevisvel, precisar acontecer
no interior destas comunidades para que este
condicionante seja absorvido. Certamente,
sero necessrias alteraes na legislao fe-
deral concernente constituio e ao funcio-
namento de condomnios, para adequ-la
realidade social destas comunidades.
A indivisibilidade do condomnio, signifi-
cando a vedao alienao do imvel um
outro problema, pois poder estimular a
informalizao das operaes imobilirias,
que a regularizao fundiria visava justamen-
te a eliminar.
Finalmente, a subordinao da venda do
imvel realizao de obras de urbanizao
uma medida claramente paternalista, cujo
objetivo o de impor ao morador a sua per-
manncia no local evitando com isso a cha-
mada expulso branca e, em caso de
alienao, a apropriao de um maior valor
econmico. A privao da liberdade de esco-
lha, ainda agravada pela subordinao
racionalidade poltica e econmica do Estado,
cuja motivao para desenvolver programas de
urbanizao de favelas depender sempre da
combinao de uma srie de fatores, que seus
moradores jamais podero controlar...
Concl uso Concl uso Concl uso Concl uso Concl uso
Em que pese a diversidade de instrumen-
tos jurdicos vigentes para efetuar a regulari-
zao fundiria de favelas, sobretudo com a
instituio do usucapio coletivo, algumas al-
teraes no ordenamento jurdico brasileiro
ainda se fazem necessrias para dar maior
agilidade aos muitos procedimentos legais e
burocrticos requeridos. A principal delas
relaciona-se simplificao destes procedi-
mentos, especialmente no que se refere aos
registros pblicos. A legislao federal que
regula a matria precisa compatibilizar-se com
a urgncia da integrao social das reas ocu-
padas por favelas, para a qual a regularizao
da situao fundiria elemento propulsor.
Um outro tema que carece de ser urgente-
mente aprofundado por juristas e cientistas
sociais o da formao de condomnios em
favelas. Da mesma maneira, sero necessrios
ajustes na legislao federal concernente aos
deveres e obrigaes resultantes da proprie-
dade condominial a fim de adapt-la reali-
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dade social deste segmento social especfico.
Caber s administraes municipais prestar
esclarecimentos aos moradores para que
compreendam as vantagens e desvantagens do
condomnio e, assim, possam livremente de-
cidir pela ao de usucapio coletivo ou optar
por outra forma de regularizao fundiria.
Tambm ser de fundamental importn-
cia uma reforma jurdica, que permita acele-
rar a tramitao dos processos judiciais, em
particular, o rito processual de aes que di-
gam respeito regularizao fundiria, seja
de desapropriao, de usucapio ou de con-
cesso de uso especial para fins de moradia,
conforme previsto na Medida Provisria N
2.220/01. Esta reforma imprescindvel para
evitar a descontinuidade administrativa da qual
padecem, por vezes, programas que exigem
mdio ou longo prazo de execuo, como
aqueles destinados urbanizao e regula-
rizao de favelas.
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A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro
Revista Rio de Janeiro, n. 9, p. 41-53, jan./abr. 2003 53
Abstract Abstract Abstract Abstract Abstract Difficulties of legal and bureaucratic nature to accomplish a land-
legalizing program in slums are presented on this text. First, the motives that
could have contributed to the success or to the failure of some experiences of
regularization occurred in the State of Rio de Janeiro are analyzed. Next, it is
discussed the possibility that the use of special collective urban usucapio,
provided by the City Code, would surpass the limits observed in the use of other
legal instruments formerly in effect.
Keywords Keywords Keywords Keywords Keywords: land-legalizing program; slums; special urban usucapio.
Resumen Resumen Resumen Resumen Resumen - En este artculo se plantean las dificultades legales y burocrticas para
efectuarse una poltica de regularizacin de las tierras de favelas (villas-miseria).
De inicio, se analizan las razones que han conducido al xito o el fracaso algunas
experiencias de regularizacin ocurridas en la provincia de Ro de Janeiro. Luego,
se plantea la posibilidad de que la aplicacin del usucapin especial urbano colectivo,
estatuido por el Estatuto de la Ciudad, supere los lmites observados en la utilizacin
de los instrumentos jurdicos antes vigentes.
Palabras-clave: Palabras-clave: Palabras-clave: Palabras-clave: Palabras-clave: regularizacin de tierras; favelas; usucapin especial urbano.
Not as Not as Not as Not as Not as
1 O instituto do usucapio previsto na legislao brasileira como forma de aquisio prescritiva, tendo como requisito que o
indivduo detenha a posse do bem como se proprietrio o fosse, no se aplicando tal requisito ao poder pblico no caso de
ocupao em favela. Ver Levenhagen, 1982, p.82-84.
2 A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica foi instituda pelo Decreto-lei n3365 de 1941, observada em casos
de abertura de logradouros pblicos, de sade pblica, de execuo de planos de urbanizao, etc. J a desapropriao por
interesse social foi criada pela Lei N 4132, de 1962, em casos que visem a manuteno de posseiros em terrenos nos quais se
formaram ncleos habitacionais e a construo de casas populares, entre outros. Ver Pressburguer, 1987.
3 Ver Vasconcelos, 1986, p.25.
4 A concesso de direito real de uso foi instituda pelo Decreto-lei n 271, de 28/02/67, e consiste num contrato pelo qual se transfere
a fruio temporria, por prazo certo ou indeterminado, de terreno pblico ou particular para utilizao de interesse social.
5 A aquisio de terras devolutas regida pela Lei N 6383, de 07/12/76.
6 Em maio de 1966, o Governador Negro de Lima criou um grupo de trabalho atravs do Decreto 3.881, com o objetivo de realizar
estudos scio-econmicos, com vistas a analisar a viabilidade de urbanizao de favelas. O resultado deste trabalho apontou
para a execuo do programa de urbanizao em carter experimental, para o qual foi criada a Codesco, em 26 de maro de
1968. Ver Blank, 1977, p.96.
7 Tal como adverte o Prof. lvaro Pessoa, o fenmeno teria ocorrido entre o final da dcada de 60 e o incio dos anos 70, quando
o governo federal fez do incentivo indstria da construo o eixo da poltica habitacional, sem que fossem editados instrumen-
tos de poltica urbana que coibissem a elevao dos preos dos terrenos urbanos. Ver Pessoa, 1981, p.90-91.
8 A regularizao fundiria integra-se ao componente Urbanizao de Favelas, para o qual foi prevista a destinao de recursos
da ordem de US$192.000.000. Regulamento Operacional do Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de
Janeiro - PROAP-RIO, inciso III, item 3.3. Anexo do Decreto n14.332, de 07 de novembro de 1995.
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9 O usucapio extraordinrio e o ordinrio foram institudos respectivamente pelos artigos 550 e 551 do antigo Cdigo Civil. J o
usucapio especial urbano foi criado, com carter individual, pelo artigo 183 da Constituio Federal. A Lei Federal N 10.257, de 10/
07/01, que instituiu o Estatuto da Cidade, porm, previu a possibilidade do usucapio especial urbano ser requerido coletivamente.
10 Se a rea ocupada for considerada rea de risco ou de preservao ambiental, se consistir em bem de uso comum do povo, ou
ainda se for objeto de projetos de obras pblicas ou de vias de comunicao, ser garantida a concesso do uso especial em outro
local a ser designado pelo poder pblico.